NR 8 - OKTOBER 2001 - 55. ÅRG.

NasjonalbudsjettetNasjonalbudsjettet

Har du fått leilighetsnummer

i tillegg til din gateadresse?

Vennligst mail, ring eller skriv til oss

Postadresse: Postboks 8872, Youngstorget 0028 OSLO

Besøksadresse: Skippergt. 33, 0154 OSLO

Telefon: 22 41 32 90Telefax: 22 41 32 93E-mail: sekretariatet@sosialokonomene.no

NR. 7 – 2001 - 55. ÅRG

I dette nummer...

DEBATT

4JAMES ODECK:Effektivitet i offentlig tjeneste-produksjon - En kommentar til Kittelsen og Førsund

NASJONALBUDSJETTET

8STEINAR HOLDEN:Oljepenger og «ubetalte regninger»

11ERLING HOLMØY:Noen prinsipielle kommentarer tilNasjonalbudsjettet

15EGIL MATSEN:Om sammenhengen mellom den finanspolitiske handlingsregelen og forvaltningen av oljefondet

18HALVOR MEHLUM:Put money in thy purse

AKTUELLE KOMMENTARER

21JAN-ERIK STØSTAD:Effektivitetsproblemer ved kommersiellesykehus

AKTIKLER

28THOR OLAV THORESEN:Er det noen grunn til å skattlegge overfø-ringer mellom generasjoner?

Forsidebilde: Knut Fjeldstad / Scanpix

ØKONOMISK FORUMISSN 1502-6108

3

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 8 2

001

Skolesatsing på ville veiereller på stedet hvil?I statsbudsjettet for 2002 lanserte tidligere utdanningsminister Trond Giske enstatlig finansieringsordning for opprusting av skoleanlegg. Ordningen skal settekommuner og fylkeskommuner i stand til å ta opp rentefrie lån på til sammen15 milliarder kroner over en periode på 8 år. Det skal fastsettes en låneramme forden enkelte kommune og fylkeskommune, og statens bidrag er å dekke rente-kostnadene.

Vurderingen av denne skolesatsingen avhenger blant annet av hvilke kriterier somlegges til grunn for fordelingen av lånerammen. Skal lånerammen fordeles etterobjektive kriterier, for eksempel antall elever, eller skal den fordeles i henhold tilbehovet for opprusting av skolebygg? Det siste vil opplagt ha uheldige insentiv-effekter i den forstand at man belønner kommuner som i påvente av en statligsatsing har utsatt nødvendig vedlikehold og opprusting av skoleanlegg.Budsjettdokumentene sier ikke noe konkret om hvordan lånerammen skalfordeles. Det er imidlertid gitt signaler om at fordelingen skal baseres påobjektive kriterier for å unngå uheldige insentiveffekter. Det er prisverdig.

Problemet er at det samtidig blir uklart hvilken effekt satsingen vil ha. Gitt at denenkelte kommune utnytter lånerammen, vil den hvert år få et tilskudd som erproporsjonalt med antall elever i kommunen. Det betyr at den foreslåttefinansieringsordningen har nøyaktig samme effekt som et rammetilskudd dersomkommunens investeringer i skoleanlegg uansett ville vært minst like store somlånerammen. Størrelsen på den samlede lånerammen tilsier at dette i stor grad vilvære tilfelle.

Den foreslåtte finansieringsordningen for opprusting av skoleanlegg føyer seginn i en lang rekke av det vi kan kalle «øremerkede rammetilskudd». Dette er tilskudd som i stor grad har samme økonomiske effekt som ordinærerammetilskudd og hvor øremerkingen har en ren politisk begrunnelse. Det kommer blant annet til uttrykk ved at statsråder som lykkes i å etablere«øremerkede rammetilskudd» for sine sektorer framstilles som «budsjettvinnere»i media. Og fordi den påtroppende utdanningsministeren neppe vil framstå som«budsjettaper», er det grunn til å frykte at Giske-pakken består selv om Giske går.

DDEEBBAATTTT

4

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

8 2

001

IØkonomisk Forum nr. 6, 2001,drøfter Sverre A.C. Kittelsen og

Prof. Finn Førsund (heretter K&F)metoder for effektivitetsanalyser somhar vært utviklet internasjonalt de siste20 årene. Videre ser de summarisk påde enkelte resultatene som er funnet istudier av offentlig virksomhet i Norge.

K&F gir en grundig og lettfatteliggjennomgang av de tilgjengeligmetodene, og fremstillingen etterlateringen tvil om at K &F har forsket myepå dette feltet. Den sist nevnte av de to(Førsund) har bidratt sterkt inter-nasjonalt i utviklingen av metoder forproduktivitets- og effektivitetsmålingog er i dag en av de mest kjente innen-for dette feltet. For alle interesserte islike metoder, særlig med avendelser ioffentlig sektor i Norge, er K&Fs opp-summering svært verdifull.

Jeg har imidlertid en vesentlig tilføy-else til oppsummeringen av K&F. Dendreier seg om empiriske forskningsre-sultater av effektivitetsstudier av offent-lig virksomhet i Norge. Her finnes deten rekke sentrale studier som K&F ikkenevner. La det være sagt at en ikke børforvente at forskerne dekker absoluttalle mulige studier i en relativt kortoppsummering. Allikevel kan det virkemerkverdig når de fleste av studienesom omhandler en sentral del av norskoffentlig virksomhet, nemlig sam-ferdselssektoren, ikke omtales i det heletatt. De fleste av studiene om sam-ferdselssektoren som K&F utelater i sinoppsummering finnes som arbeids-/forskningsrapporter hos forsknings-institutter som TransportøkonomiskInstitutt, Møreforskning Molde, Nord-landsforskning osv., eller som artikler i

velrenommerte tidskrifter som Euro-pean Journal of Operational Research,Computers and Operational Research,Transportation, Journal of TransportEconomics and Policy osv. De fleste avdisse studiene har avdekket viktigesider ved offentlig virksomhet i sam-ferdselssektoren, og flere av dem harhatt viktige policy-implikasjoner. Jegregner derfor med at utelatelsen avdisse studiene i samferdselssektorenskyldes en forglemmelse. Denne «for-glemmelsen» synes å være tilstede ogsåi tidligere empiriske oversikter, bl.a. iErlandsen og Kittelsen (1998).

Jeg ønsker derfor å gi en kort over-sikt over noen av de viktigste studieneav samferdselssektoren som K&F harutelatt. Jeg tar imidlertid ikke høydefor eventuelle andre sektorer enn sam-ferdsel som også kan være utelatt.

K&F nevner kun én effektivitets-studie av kollektivtransport. Det finnesimidlertid flere viktige studier i dennesektoren. Jørgensen, Pedersen og Sol-voll (1995) og Jørgensen, Pedersen ogVolden (1997) estimerer effektiviteten ibusstransport ut fra en stokastisk kost-nadsfront. De finner blant annet ateffektiviteten ikke kan sies å variereetter eierskapsformer. Disse resultateneer sammenfallende med en studie avOdeck og Alkadi (2001) som anvenderDEA, og i tillegg finner en innsats-faktorbesparende teknisk effektivitets-potensial på 28% i snitt.

K&F nevner en studie av den sub-sidierte ferjesektoren der ferjer seessom produksjonsenheten (Førsund ogHernæs (1994)). Siden har det værtgjennomført flere studier i ferje-sektoren med de enkelte sambandene

som produksjonsenhet og som dermedreflekterer mer på tjenester som faktisktilbys. Minken, Killi og Pütz (2000) serpå effektiviteten av transporttjenestersom tilbys på sambandsnivå med datafra 1988–96. Viktig med denne studiener at den ser på effektivitet og produk-tivitet med hensyn på endring i sub-sidiesystemet (fra saldering til ramme-tilskuddsordning), og finner en svakforbedring. Enda en sentral studie idenne sammenhengen er av Hervik,Sunde, Bryn og Hauge (2000), somsammenligner effektivitet og produk-tivitet blant ferjesamband med konse-sjoner ved anbud og konsesjoner vedrammetilskuddsordninger. De finner atanbudssambandene gjennomgående harbedre utvikling i effektiviteten ennikke-anbudssambandene.

Vegsektoren har vært studert fraflere vinkler og har vært gjenstand forDEA-analyser helt fra tidlig på 90-tallet. Odeck (1996) studerer effek-tivitet i veganleggsarbeid med data fra1990 som består av 170 enheterinvolvert i fjellsprengning spredt rundtomkring i landet. Odeck finner et for-midabelt innsatsfaktorbesparende tek-nisk effektivitetspotensial på hele 53%i snitt. Odeck og Hjalmarsson (1996)og Hjalmarsson og Odeck (1996)studerer effektiviteten av 72 lastebilereid av Statens vegvesen som er invol-vert i transport av veganleggsmateria-ler og snørydding. Disse studienefinner et innsatsfaktorbesparendeteknisk effektivitetspotensial på 12%,med små forskjeller avhengig av denregion lastebilene opererer i.

Bilkontroller ved trafikkstasjoner(tidligere Biltilsynet) har gjennom

■ ■ ■ JAMES ODECK:

Effektivitet i offentlig tjenesteproduksjon– En kommentar til Kittelsen og Førsund

Debatt

5

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 8 2

001

tidene vært et område innen offentligtjenesteyting som har vært mye disku-tert. Odeck (2000) studerer 67 enheterog finner en innsatsfaktorbesparendeteknisk effektivitet på 13%. En produk-tivitetsstudie i samme sektor fra 1989til 1991 viser en produktivitetsoppgangpå ca. 4%. Denne studien har hatt enviss betydning for den omorgani-seringen av Biltilsynet som fant sted i1995.

Jeg håper at denne tilføyningenberiker K&Fs bidrag ved å gjøre detmer komplett.

Referanser:Erlandsen, E. & Kittelsen, S.A.C (1998)

Effektivitetsmåling av offentlige tjeneste pro-duksjon – oversikt overDEA studier. SNF-ar-beidsnotat nr.8/98, Stiftelsen for samfunns- ognæringslivsforskning,Oslo

Førsund, F.R., & Hernæs (1994): «A comparati-ve Analysis of Ferry Transport in Norway» inCharnes, A., W.W. Cooper, A.Y. Lewin andL.M. Seiford(eds.): Data EnvelopmentAnalysis: Theory, Methodology and Appli-cations. Boston/Dordrecht/London, KluwerAcademic Publishers.

Hervik, A., Sunde Ø., ., Bryn K., & Hauge O.,(2000): Anbud innen riksvegferjedriften, MRrapport 001/2000, Møreforskning

Hjalmarsson, L., & Odeck, J.(1996): «Efficiencyof Trucks in Road Construction and mainte-nance: an evaluation with data envelopmentanalysis» Computers and OperationalResearch, vol.23 No.4, 393-404

Jørgensen F, Pedersen P & Solvoll G (1995) Thecost of bus operations in Norway. Journalof Transport Economics and Policy 29:253–262

Jørgensen F, Pedersen P & Volden F., (1997)Estimating the inefficiency in the Norwegianbus Industry from Stochastic cost frontiermodels. Transportation Volume 24, 421-433.

Kittelsen,S.A.C & Førsund, F. R (2001): Em-piriske forskningsresultater om effektivitet ioffentlig sektor, Økonomisk Forumnr.6.

Minken, H., Killi, M., & Pütz K(2000):Produktivitetsutviklingen i riksvegferje-næringen 1988 –1996, TØI rapport 482/2000,Transportøkonomisk institutt.

Odeck, J.(1996): «Evaluating efficiency of Rockblasting using Data Envelopment analysis»,Journal of Transportation Engineering, Vol122, No 1, 41-49.

Odeck J., and Hjalmarsson (1996): «ThePerformance of trucks – an evaluation usingData Envelopment analysis» TransportationPlanning and Technology, Vol.20, 49 –66.

Odeck J., (2000): «Assessing the relativeefficiency and productivity growth of vehicleinspection services: An application of DEAand Malmquist» European Journal ofOperational Research126, 501 –514

Odeck J. & Abdulrahim A., (2001): «Evaluatingefficiency in the Norwegian bus industry usingdata Envelopment» Transportation Volume28, 211 - 232

Bernheim, B.D., A. Shleifer og L.H. Summers (1985): The StrategicBequest Motive, Journal of Political Economy 93, 1045-76.

Bernheim B.D. (1987): «Does the Estate Tax Raise Revenue?», i L.H.Summers (red.):Tax Policy and the Economy, Cambridge (MA): MITPress.

Blinder, A.S. (1973): A Model of Inherited Wealth, Quarterly Journal ofEconomics87, 608-26.

Boye, K. og T. Hansen (1997): Er skattegrunnlaget så uthulet at formues-beskatningen bør avvikles?, Sosialøkonomen, nr. 6/97.

Bruce, N. og M. Waldman (1990): The Rotten Kid Theorem Meets theSamaritan’s Dilemma, Quarterly Journal of Economics105, 155-65.

Cremer, H. og P. Pestieau (2001): Non-linear Taxation of Bequests, EqualSharing Rules and the Trade-off between Intra- and Inter-familyInequalities, Journal of Public Economics79, 35-53

Davies, J.B.og A.F. Shorrocks (2000): «The Distribution of Wealth», i A.B.Atkinson og F. Bourguignon: Handbook of Income Distribution,Amsterdam, New York og Oxford: Elsevier Science, North-Holland:605-675.

Fredriksen, D. (2000): «Framskrivinger av formuesfordeling med modellenMOSART», vedlegg 4 i NOU 2000:8 Arveavgift, Oslo: Akademika.

Gale, W.G. og M.G. Perozek (2001): Do Estate Taxes Reduce Saving?,kommer i W.G. Gale, J.R. Hines og J.B. Slemrod (red.): RethinkingEstate and Gift Taxation, The Brookings Institution.

Gale, W.G. og J.B. Slemrod (2000): Life and Death Questions About theEstate and Gift Tax, National Tax Journal53, 889-912.

Gjersem, C.E. (1992): Arv og formue i en overlappende generasjonsmodell,SNF-rapport 34/1992.

Holtz-Eakin, D., D. Joulfaian og H.S. Rosen (1993): The CarnegieConjecture: Some Empirical Evidence, Quarterly Journal of Economics108, 413-435.

Kaplow, L. (1995): «A Note on Subsidizing Gifts», Journal of PublicEconomics58, 469-77.

Kaplow, L. (2001): A Framework for Assessing Gift and Estate Taxation,kommer i W.G. Gale, J.R. Hines og J.B. Slemrod (red.): RethinkingEstate and Gift Taxation, The Brookings Institution.

Kotlikoff, L.J. og L.H. Summers(1981): The Role of IntergenerationalTransfers in Aggregate Capital Accumulation, Journal of PoliticalEconomy89, 706-32.

Lundholm, M. og H. Olsson (2000): Post Mortem Reputation, Compen-satory Gifts and Equal Bequests, Economics Letters68, 165-171.

Masson, A. og P. Pestieau (1997)»Bequest motives and models of inheri-tance», i G. Erreygers og T. Vandevelde (red.) Is Inheritance Legitimate?Berlin og Heidelberg: Springer, 54-88.

Meade, J.E. (1964): Efficiency, Equality and the Ownership of Property,London: Allen and Unwin.

Modigliani, F. (1988): The Role of Integenerational Transfers and LifeCycle Saving in the

Accumulation of Wealth, Journal of Economic Perspectives2, 15-40.

Mulligan, C.B. (1999): Galton versus the Human Capital Approach toInheritance, Journal of Political Economy107, S184-224.

Musgrave, R.A. (1959): The Theory of Public Finance, New York:McGraw-Hill.

NOU (2000:8) Arveavgift, Oslo:Akademika.

OECD (1994): Taxation and Small Businesses, Organisation for EconomicCo-operation and Development, Paris: OECD.

Stiglitz, J.E. (1969): Distribution of Income and Wealth among Individuals,Econometrica37, 928-58.

Stiglitz, J.E. (1978): Notes on Estate Taxes, Redistribution, and the Conceptof Balanced Growth Path Incidence, Journal of Political Economy86,S137-50.

Sørensen, P.B. (1998): «Recent Innovations in Nordic Tax Policy: FromGlobal Income Tax to the Dual Income Tax», i P.B. Sørensen (red): TaxPolicy in the Nordic Countries, London: MacMillan Press.

Thoresen, T.O., D. Fredriksen og S.I. Pedersen (2001): Skatt på overføring-er mellom generasjoner. En diskusjon av arveavgiften, Rapporter2001/32, Statistisk sentralbyrå.

Vandevelde, T. (1997): «Inheritance Taxation, Equal Opportunities and theDesire for Immortality», i G. Erreygers og T. Vandevelde (red.) IsInheritance Legitimate?Berlin og Heidelberg: Springer, 1-15.

➥ Forts. fra side 35

Aktuell kommentar

6

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

8 2

001

Dette gjelder blant annet de sentralespørsmålene om kvantitativ kontrakt-styring og omfanget av konkurransemellom sykehus. Gir man for sterkeøkonomiske insentiver til sykehusene,kan det også medføre uheldigeendringer i legenes normer, endringersom i tilfelle vil bli krevende å rever-sere.

Uansett organisering må sykehuseneregne med stadige krav om mer effek-tiv produksjon. Dette er som det skalvære: enten vi betaler over skattesed-delen eller av egen lommebok, ønskervi til enhver tid å få mest mulig igjenfor helsepengene.

Gjennomgangen av særtrekk ogmarkedssvikter viser at en ukritisk ogideologisk motivert deregulering avsykehussektoren ikke er veien å gå. Vikan ikke automatisk overføre godeerfaringer fra markedsløsninger forenklere varer og tjenester. Sann-synligvis er produksjon av sykehustje-nester et område som egner seg fornedtonede økonomiske insentiver,siden kvaliteten på behandlingen er såvanskelig å måle.

ReferanserAskildsen, Jan Erik og Petter Osmundsen

(1998): «Økonomisk styring og insentiv-problemer i helsesektoren: Noen forsknings-utfordringer», Sosialøkonomen, nr. 3 1998

Arrow, Kenneth (1963): «Uncertainty and theWelfare Economics of Medical Care»,American Economic Review,53: 941-73

Barr, Nicholas (1998): The Economics of theWelfare State, Third Edition, OxfordUniversity Press

Blank. Rebecca M. (1999): «When Can PublicPolicy Makers Rely on Private Markets? TheEffective Provision of Social Security». NBERWorking Paper 7099

Brekke, Kjell Arne, Snorre Kverndokk ogKarine Nyborg (2000): «An Economic Modelof Moral Motivation», Discussion Paper no.290, Statistisk sentralbyrå

Carlsen, Fredrik (2000): «Fristilling av sykehus– kommentar til NOU 1999:15», Sosialøko-nomen, nr. 1 2000

Carlsen, Fredrik og Jostein Grytten (2000):«Consumer satisfaction and supplier induceddemand», Journal of Health Economics, 19(2000) 731-753

Carlsen, Fredrik (2001): «Finansierings-ordninger for de statlige helseforetakene»,Økonomisk forum, nr. 4 2001

Dalen, Dag Morten (2000): «Konkurranseut-setting av offentlige tjenester: Eierskap,

kontrakter og konkurranse», Sosialøkonomen,nr. 7 2000

Dixit, Avinash (1996): The Making of EconomicPolicy. A Transaction-Cost Politics Pers-pective. MIT Press

Dixit, Avinash (2000): «Incentives and Orga-nizations in the Public Sector: AnInterpretative Review». Upublisert manuskriptdatert 10. mai 2000. Se <http://www.prince-ton.edu/~dixitak/home/wrkps.html>

Ellingsen, Tore (2000): «Institutional Science»,Sosialøkonomen, nr. 9 2000

Elster, Jon (1998): «Emotions and EconomicTheory», Journal of Economic Literature,Volume XXXVI Number 1 March 1998

Fuchs, Victor (1996): «Economics, Values, andHealth Care Reform», American EconomicReview, 86:1; 11-24

Grepperud, Sverre og Pål Andreas Pedersen(2001): «The Crowding-Out of Work Ethics»,Health Economics Research ProgrammeWorking Paper, 2001:4

Grytten, Jostein og Rune Sørensen (1998):«Helse og marked», Dagens Næringsliv14.3.1998

Hagen, Terje P, Tor Iversen og Jon Magnussen(2001): «Finansieringsformer for de statligehelsetjenestene», Økonomisk forum, nr. 42001

Harris J.E. (1977): «The Internal Organization ofHospitals: Some Economic Implications»,Bell Journal of Economics, 467-482

Holmström, Bengt og Paul Milgrom (1991):«Multitask Principal-Agent Analyses: Incen-tive Contracts, Asset Ownership, and JobDesign», Journal of Law, Economics, andOrganization, VII Sp. 1991

Hurst, Jeremy (2000): «Challenges for healthsystems in Member countries of theOrganisation for Economic Co-operation andDevelopment», Bulletin of the World HealthOrganization, 2000, 78 (6)

Kreps, David M. (1997): «Intrinsic Motivationand Extrinsic Incentives», AmericanEconomic Review – Papers and Proceedings,May 1997

Lindbeck, Assar, Sten Nyberg og Jorgen W.Weibull (1996): «Social Norms, the WelfareState, and Voting», Institute for InternationalEconomic Studies Seminar Paper, No. 608,Stockholm University

Magnussen, Jon (1996): «Effektivitetsproblemerved alternative styringsformer i sykehus-sektoren», Sosialøkonomen,nr. 4 1996

McGuire, Thomas G (2000): «PhysicianAgency», i Handbook of Health Economics,Volume 1a, Chapter 9

Newhouse, Joseph P., (1996): «ReimbursingHealth Plans and Health Providers: Efficiencyin Production Versus Selection», Journal ofEconomic Literature, Vol. XXXIV September1996

Nyborg, Karine og Mari Rege (2000): «TheEvolution of Considerate Smoking Be-haviour», Discussion Paper no. 279, Statistisksentralbyrå

OECD (1994): The reform of health caresystems. A review of seventeen OECD coun-

tries. Paris OECD, 1994

OECD (1998): OECD Economic SurveysNorway. Paris OECD 1998

Pettersen, Inger Johanne (1998): «Reisen tilmarkedet. Om økonomisk styring i sykehus-sektoren», Sosialøkonomen, nr. 2 1998

Schlesinger, M. (1998): «Mismeasuring the con-sequences of ownership: External influencesand the comparative performance of public,for-profit, and private nonprofit organizations»i Private Action and the Public Good (eds. W.Powell and E. Clemens) Yale UniversityPress.

Stiglitz, Joseph (1998): «Distinguished Lectureon Economics in Government: The PrivateUses of Public Interests: Incentives andInstitutions», Journal of Economic Perspec-tives, Vol. 12, Spring 1998

Sæther, Erik Magnus (2001): «Offentlig kjøp avprivate helsetjenester», Økonomisk forum, nr.4 2001

Williamson, Oliver E. (1998) «Public andPrivate Bureacracies: A Transaction CostEconomics Perspective», University ofCalifornia, Berkeley: Haas School of BusinessWorking Paper BPP-68

Wilson, James (1989): Bureaucracy. BasicBooks

➥ Forts. fra side 27

Nasjo

nalbu

dsjett

et

2002

Hadde det ikke vært for omstendighe-tene – at Ap-regjeringen snart må forla-te regjeringskontorene - måtte det værtsærdeles hyggelig å legge frem åretsStatsbudsjett. Den nye handlingsrege-len for bruken av petroleumsinntektenesom ble lagt frem for Stortinget i vår,gir et godt utgangspunkt for en finans-minister som vil leke julenisse.Sammenlignet med såkalt nøytral bud-sjettpolitikk, øker bruken av oljeinn-tekter over statsbudsjettet med 6 mrdfra 2001 til 2002. Det gir den behageli-ge muligheten til å kombinere skatte-letter med betydelig utgiftsvekst. Etterså mange år der Arbeiderpartiet harlagt stor vekt på stram finanspolitikk,må det være surt å se at en annen regje-ring får gleden ved å være mer generøs.

Økt bruk av oljepenger

Fra et makroøkonomisk synspunkt erden nye handlingsregelen for bruk avpetroleumsinntektene det viktigstetrekket ved Statsbudsjettet. Den nyehandlingsregelen sier at bruken av olje-

inntektene, målt ved strukturelt, olje-korrigert budsjettunderskudd, skalvære lik forventet realavkastning avPetroleumsfondet. For 2001 harFinansdepartementet anslått det struk-turelle, oljekorrigerte budsjettunder-skuddet til 1,7 pst av trend-BNP forFastlands-Norge, for 2002 skal det ifølge budsjettet øke med 0,6 prosent-poeng, til 2,3 pst av trend-BNP. Etterhvert som Statens petroleumsfond økeri størrelse, i 2010 anslås det til 118 pstav BNP mot 44 pst i 2001, vil også bru-ken av oljeinntektene øke, til 5,1 pst avtrend-BNP for Fastlands-Norge i 2010.

Det er gode argumenter for den nyehandlingsregelen. Et argument kanknyttes til en målsetting om rett-ferdighet mellom ulike generasjoner:Merinntektene i petroleumssektorenskyldes petroleumsressursene, og ikkeinnsatsen fra nåværende generasjoner.Også kommende generasjoner har retttil å dra fordel av petroleumsressur-sene. Dersom en bare bruker real-avkastningen, vil selve petroleums-formuen ikke bli redusert, og alle frem-tidige generasjoner vil i utgangs-punktet kunne få like stor del.

Et annet argument kan knyttes tilvirkningene på norsk økonomi. Figur3.5 A i Nasjonalbudsjettet viser utvik-lingen i statsbudsjettets oljekorrigerteunderskudd for tre ulike politikk-alter-nativer. I Vegringsalternativetvidere-føres veksten i offentlig sysselsettingsom på 1990-tallet. Dette innebærer enkraftig økning i bruken av oljepenger,ved at det oljekorrigerte underskuddetøker sterkt. Dette slår ut i høy innen-landsk etterspørsel, høy reallønnsvekstog kraftig nedbygging av konkurranse-utsatt sektor. Før eller senere må utvik-lingen reverseres, og Vegringsalterna-tivet viser utviklingen dersom inn-stramningen utsettes til rundt 2025.

Referansealternativet viser en banemed jevn utvikling i de offentlige vel-ferdstilbudene. Først og fremst pågrunn av den demografiske utviklingenvil underskuddet øke forholdsvismoderat frem til 2020, for deretter åøke sterkt. Jevn utvikling i de offent-lige velferdstilbud er isolert settgunstig, men den kraftige økningen ibruken av oljeinntektene fra 2020 vilogså innebære en stor belastning fornorsk økonomi. I denne perioden vilhøy innenlandsk etterspørsel føre tilhøy reallønnsvekst og nedbygging avkonkurranseutsatt sektor, på sammemåte som Vegringsalternativet med-fører 20 år tidligere. Det tredje alterna-tivet, bruk av realavkastningen avPetroleumsfondet, dvs den nye hand-lingsregelen, innebærer en mye jevnereinnfasing av petroleumsinntektene i

NNaassjjoonnaallbbuuddssjjeetttteett

8

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

8 2

001

■ ■ ■ STEINAR HOLDEN:

Oljepenger og «ubetalte regninger»

Steinar Holden er professor ved Økonomisk institutt,

Universitetet i Oslo

Figur 3.5 Utviklingen i statsbudsjettets olje-korrigerte underskudd og offentlig syssel-setting7Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Utviklingen i statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd og

offentlig sysselsetting

Nasjonalbudsjettet

9

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 8 2

001

norsk økonomi. Også dette vil medføremindre omfang av konkurranseutsattsektor enn det en ville hatt uten olje-pengene, men dette er en uunngåeligkonsekvens av å bruke oljepenger. Deter all grunn til å tro at dette alternativetsamlet vil innebære mindre makro-økonomiske ubalanser enn de andre toalternativene, selv om det på kort siktmedfører en større svekkelse avkonkurranseutsatt sektor enn det refe-ransealternativet gjør.

Et tredje argument for omleggingen,som kanskje alt i alt var det viktigste,var det klare signalet fra velgerne om aten ønsker økt bruk av oljepenger.Gjennomgående har de partiene somhar ønsket å bruke mer oljepenger, hattden beste utviklingen i antall velgere.Dette signalet var det vanskelig forArbeiderpartiet å stadig neglisjere.

Svekket konkurranseevne og høyere rente

Økt bruk av oljepenger fører, somnevnt over, uunngåelig til svekket kon-kurranseevne. Denne konsekvensenblir ikke akkurat annonsert høyt ogklart i budsjettet, men det kan lesesmellom linjene. Det fastslås at veksteni lønnskostnadene også i år er klarthøyere enn hos handelspartnerne, menat lønnsveksten fra og med nesteår antas å nærme seg lønnsvekstenhos handelspartnerne. Kommentaren(side 12) avspeiler lave ambisjoner:«Dersom forskjellen i lønnskostnadermellom Norge og våre konkurrentlandblir for stor, svekkes mulighetene til åholde høy sysselsetting og lav ledig-het.»

Mer ekspansiv finanspolitikk gjen-nom økt bruk av oljepenger fører ogsåuunngåelig til høyere rentenivå enn viellers ville hatt. Omleggingen avpengepolitikken i vår, til et tallfestetinflasjonsmål (2,5 pst årlig inflasjon)gjorde denne sammenhengen enda kla-rere. Jeg har ikke funnet at dette omta-les direkte i Nasjonalbudsjettet. Deri-mot advares det mot å øke bruken avoljepenger ytterligere (side 8): «Ved enraskere innfasing av oljeinntektene enndet Regjeringen foreslår, er det betyde-lig fare for at rentene blir liggende på ethøyere nivå enn den moderate rente-nedgang gjennom neste år som nå for-ventes i markedet.»

Ubetalte regninger?

Det store temaet i massemedia rundtfremleggelsen av statsbudsjettet var dekommende regjeringspartiers kritikkom at budsjettet inneholdt mangeubetalte regninger. Investeringsav-giften, som var avtalt avviklet fra1. april, er nå foreslått avviklet fra1. oktober. Dermed kommer hoved-delen av inntektstapet, anslått til5,5 mrd kroner, først på 2003 budsjet-tet. Tilsvarende effekter gjør seg ogsågjeldende for andre foreslåtte skatte-og avgiftslettelser, blant annet økte av-skrivningssatser og redusert el-avgift,og for noen nye utgifter (for eksempelgratis blå resept for eldre og uføre fra1. oktober). Samlet utgjør dette i følgeDagens Næringsliv opp mot 10 mrdkroner.

Det er liten grunn til å tvile på atnoen av disse forslagene helt eller del-vis er motivert ut fra et ønske fra Ap-regjeringen om å høste politisk gevinstved å foreslå populære endringer, sam-tidig som den kommende Sam-arbeidsregjeringen får de politiskekostnader ved å finne finansiering avtiltakene. Intensiteten i Samarbeids-partienes kritikk reflekterer at Ap-regjeringens budsjettforslag har enviktig psykologisk effekt - det ervanskelig for Høyre å finansiere tid-ligere avvikling av investeringsavgiftenved å fjerne eller redusere andre skatte-lettelser, og eller for KrF ved å fjerneeller redusere økt innsats til u-hjelpeller barnefamilier. Men kritikkenvirker likevel noe overdreven, i og medat den kommende regjeringen jo stårfritt til å foreslå noe helt annet. I bud-sjettbehandlingen i fjor ble det flyttetbetydelig større beløp, og denne gangligger det jo i kortene at det endeligebudsjettet kommer til å bli vedtatt medflertall av Samarbeidspartiene og FrP.

Mer interessant er trolig det prin-sipielle spørsmålet om det er uheldigmed skatte- og avgiftsendringer midt iåret, der hoveddelen av budsjett-virkningen først kommer i det på-følgende år, uavhengig av det faktum atregjeringen neste år vil være en annenden som fremla årets budsjett. To nega-tive virkninger synes klare. For detførste vil det åpenbart være negativt fornæringslivet om avviklingen avinvesteringsavgiften blir utsatt til1. oktober neste år, i den forstand at

enkelte investeringsprosjekter nokallerede er planlagt ut fra det lovedeavviklingstidspunktet 1. april. Det ervanskelig å vurdere hvor viktig dette er.For det andre innebærer forslagene enoppbinding av budsjettet for 2003 somminsker rommet for å tilpasse 2003-budsjettet til konjunktursituasjonen da.Generelt er dette uheldig, men sam-tidig må det ses i lys av den nyehandlingsregelen som Ap-regjeringenforeslo i vår. Økt bruk av oljeinntek-tene vil kunne dekke budsjettvirknin-gen i 2003 av de foreslåtte skatte- ogavgiftslettelsene. Slik sett er regninge-ne på ingen måte ubetalte. Samlet setthar samarbeidspartiene liten grunn til åklage over den budsjettsituasjon deovertar. Deres frustrasjon skyldes nokheller at de allerede hadde tenkt overmange måter å anvende de ekstra olje-pengene, og ikke helt hadde regnetmed at Arbeiderpartiet også ville ha etord med i laget.

All diskusjonen om ubetalteregninger minsker trolig Arbeider-partiets mulige politiske gevinst av for-slag om skattelettelser og nye satsinger.Og uansett er det nok gjerne den til enhver tid sittende regjering som høsteræren/får ansvaret for hvordan folk blirpåvirket av politikken. Dermed blir detførst og fremst den kommende Sam-arbeidsregjeringen som kommer til åtrekke politiske fordeler ved økt brukav oljepenger som den nye handlings-regelen innebærer.

Redusert skatt på arbeid

Ap-regjeringen har lagt betydelig vektpå at Nasjonalbudsjettet innebærer for-slag om redusert skatt på arbeid.Grensen for å betale toppskatt i klasse1 foreslås økt med 10,7 pst, til 320 000kr, og øvre grense i minstefradragetforeslås økt med 6,7 pst til 43 000 kr.Videre foreslås grensen på inntektblant pensjonister mellom 67 og 70 år,uten at det medfører avkorting ipensjon, doblet fra 51 360 kr til102 720 kr. Disse forslagene må ses ilys av at mer ekspansiv finanspolitikkbidrar til økt press i økonomien, og atdet dermed blir særlig viktig å stimule-re til økt arbeidstilbud. Aetats bedrifts-undersøkelse tyder på at bedriftene i altmangler 43 000 arbeidstakere i år, enøkning på 10 pst fra i fjor. Mangelen er

Nasjonalbudsjettet

10

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

8 2

001

særlig stor i byggebransjen og deler avprivat og offentlig tjenesteyting. Detspørs likevel om et generelt tiltak somnoe redusert inntektsskatt i særlig gradkan avhjelpe mangelen på disse typerarbeidskraft. Tiltak som går merdirekte på tilgangen av de aktuelletyper arbeidskraft ville trolig vært mereffektivt. Hovedvirkningen av skatte-reduksjonen er snarere at husholdnin-gene får økt disponibel inntekt, i sam-svar med et klart politisk ønske fra vel-gerne.

Mer til barnehager og reelt redusert barnetrygd

Økt satsing på barnehager har vært etpolitisk satsingsområde i mange år,selv om den reelle utviklingen ikke harfulgt i takt med slagordene. Budsjett-forslaget i år innebærer en ytterligeresatsing, med målsetting om 10 000 nyebarnehager og gjennomsnittlig reduk-sjon i foreldrebetalingen med 350 –400 kr i måneden. Dette høres bra ut,fordi barnehager er fint for barna, ogbarna er viktige for Norge (for å si detlitt slagordsmessig). I Nasjonalbud-sjettet heter det imidlertid (side 9) at

«Regjeringen vil foreslå .. en lovfestetindividuell rett til barnehageplass fraog med 2006.», og dette er jeg mindrebegeistret for. Det er vanskelig å få tilperfekt samsvar mellom tilbud og etter-spørsel etter barnehageplasser overhele landet. Dersom en faktisk menerindividuell rett til barnehage, må dettekreve en betydelig overkapasitet avbarnehageplasser, noe som vil væremeget kostbart. Det er vanskelig å se aten slik satsing kan være fornuftig.

Barnetrygden holdes nominelt uen-dret, noe som innebærer en reell reduk-sjon. Dette er ikke overraskende, i ogmed at vårt system med barnetrygd tilalle barn jevnlig blir utsatt for kritikk,blant annet fra kjente, velstående men-nesker som «kan betale for barna selv».Dette er beklagelig, fordi barnetrygd tilalle barn har mange gunstige sider fraet samfunnsøkonomisk synspunkt (sefor eksempel Longva-utvalgets innstil-ling, NOU 1996:13). Som kompensa-sjon for økte kostnader er det megettreffsikkert, for det å ha barn innebærerutvilsomt betydelige kostnader. Sam-tidig har barnetrygden ikke negativeinsentivvirkninger, i motsetning til enrekke andre trygdeordninger. Barne-

trygden motiverer til å få flere barn,som er bra i og med at Norge fortsatthar lavere fødselshyppighet enn detsom er nødvendig for å holde stabil be-folkningsstørrelse på lang sikt, og dener administrativt enkelt å håndtere. Detfaktum at beløpet utbetales til moren,har trolig en gunstig virkning på deøkonomiske prioriteringer i enkeltefamilier.

Dersom en skulle gjøre barnetryg-den inntektsavhengig, ville en misteenkelte av de gode effektene. Reelt settville dette føre til høyere marginalskattfor barnefamilier, fordi økte inntekterville medføre lavere barnetrygd. Detteville forsterke de negative virkningeneav inntektsskatt på arbeidstilbudet.Administrativt kunne inntektsav-hengighet gjennomføres ved at barne-trygden gikk fullt inn i skattesystemetsom skattefradrag, men da ville en mis-tet den gunstige virkningen ved at be-løpet utbetales direkte til moren. Der-som en opprettholdt direkte utbetalingtil moren, ville inntektsavhengighetgjøre systemet administrativt merkomplisert, og dermed mer kostbart.

Er du medlem avSamfunnsøkonomenes Forening og harBYTTET ARBEIDSGIVER?

VVeennnnlliiggsstt ggii bbeesskkjjeedd ttiill oossss!!

Telefon: 22 41 32 90 – Fax: 22 41 32 93 – E-post: sekretariatet@samfunnsokonomene.no

Selv om forklaringene ligger i dagen,er det likevel et tankekors at mediasoppmerksomhet om det endelige stats-budsjettet er betydelig mindre enn densom piskes opp om forslaget til bud-sjett. Spesielt i år fører regjeringsskiftettil endringer. Likevel får trolig den nyeRegjeringen rett i at forslaget i år varvanskelig å endre. Det skyldes ikkebare at det har vært bred enighet omden nye handlingsregelen for budsjett-politikken, og at det legges opp til etstrukturelt oljekorrigert underskuddetpå 26 mrd. for 2002. Stoltenberg og an-dre har rett i at mangel på endringerogså skyldes mangel på politisk mot.Meningsmålinger er alltid rett rundthjørnet, og i Norge er det sjelden lengetil valg. De som har fordeler av økte ut-gifter skriker høyt hvis de mister noede er blitt lovet. Den lavere regningenfordeles på så mange at det neppe vek-ker noen merkbar glede. Denne politis-ke drivkraften bak veksten i offentligeutgifter er atter demonstrert i reaksjo-

nene fra de nye regjeringspartiene påårets AP-budsjett.

Nasjonalbudsjettet (NB) er på sværtmange måter et imponerende doku-ment særlig når en tar i betraktninghvor fort det produseres. Et vel av opp-datert interessant informasjon leggesfrem. I en kommentarartikkel er detimidlertid naturlig å legge vekten pådet som ikke uten videre fortjener ros.Disposisjonen av de følgende kom-mentarene følger stort sett listen overhovedformålene med budsjettpolitik-ken. Disse slås fast på s. 60:

1. Hovedformålet er å styre bruken avfellesskapets midler til offentlig for-bruk, offentlige investeringer ogoverføringer slik at vi over tid fårmest mulig velferd.

2. Budsjettpolitikken må la seg opp-rettholde over tid, dvs. overholde enintertemporal budsjettbetingelse.

3. Budsjettpolitikken skal også bidra tilen stabil økonomisk utvikling.

Ressursallokering mellom private ogoffentlige sektorer

For økonomer som fortsatt er opptattav skillet mellom sak og vurdering, erpolitiske preferanser og prioriteringerav offentlig konsum og omfordelingnoe som i stor grad unndrar seg en fag-lig vurdering. Faglige vurderinger kanførst og fremst gå på om konsekvense-ne av prioriteringene er tilstrekkeligforstått og tatt hensyn til, samt om vir-kemidlene brukes slik at målene nås påden mest effektive måten. Denneskjevheten i mulighetene for å utnyttefaget i vurderingene av prioriteringenekan føre til at omtalen av «pressvirk-ningene» får en ufortjent dominanssom kan skape inntrykk av at hoved-

formålet med budsjettet er etterspør-selsregulering.

Selv om mulighetene er begrensetnår det gjelder å bruke faglige kriterierfor å vurdere det som er hovedformåletmed budsjettpolitikken, kunne kanskjenoe vært gjort. Det utføres en langrekke nytte-kostnadsanalyser, og det eret spørsmål om ikke dette ville værtinteressant informasjon når en skal be-grunne forslag på utgiftssiden.Eksempelvis burde det være relevant åopplyse om nytte-kostnadsbrøker derdet er mulig for samferdselsprosjekter,supplert med annen informasjon derutbygging ikke følger resultatene fraslike analyser. En etterlysning av mervekt på nytte-kostnadsvurderinger iomtalen av budsjettpolitikken kan nokvirke naiv, men jeg våger den likevelsiden den støttes på s. 75: «Priori-teringen mellom ulike inntekts- ogutgiftsposter i statsbudsjettet må førstog fremst baseres på en vurdering avden samfunnsøkonomiske nytten avbevilgninger til ulike formål». SidenNB som faglig dokument skal værenoe mer enn et Statsbudsjett, er det etparadoks at slike vurderinger ikke harnoen plass overhodet. Mangelen på slikinformasjon om nytte og kostnader et-terlater et vakuum som økonomeneofte fyller med vurderinger av «press»i økonomien og belastning av budsjett-balansen. Selv om «fagøkonomenes»vurderinger av disse forholdene kanvære svært skolerte, og ikke irrele-vante, er de likevel ofte på trygg av-stand fra de samfunnsøkonomiskeprinsippene i en argumentasjon foreller i mot endringer i offentlig ressurs-bruk.

En beslektet kommentar gjelderbegrunnelsen for hvilket omfang avoffentlig sektor man ser for seg på

NNaassjjoonnaallbbuuddssjjeetttteett

11

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 8 2

001

■ ■ ■ ERLING HOLMØY:

Noen prinsipielle kommentarer til Nasjonalbudsjettet

Erling Holmøy erforskningssjef i

Statistisk sentralbyrå

Nasjonalbudsjettet

12

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

8 2

001

lengre sikt. I avsnitt 3.2.6 brukes delangsiktige (50 år) fremskrivningene avoffentlige utgifter og inntekter på engod måte til å belyse hvorfor det erviktig å spare mye av dagens høye olje-inntekter i forkant av eldrebølgen. Meni disse beregningene holdes skatte-satsene konstante uten at dette begrun-nes – det nevnes ikke engang. I alterna-tivet der bruken av oljeinntekter svarertil realavkastningen av Petroleums-fondet, kuttes i stedet kommunalsysselsetting og dermed tjenesteytingslik at standard og dekningsgrad erlavere etter 2030 enn i dag. Det er langtfra opplagt at dette er i tråd medmajoritetens vurderinger av nytte ogkostnader når utviklingen preges av enjevn vekst på mellom 1 og 1,5 prosentper år i BNP og privat forbruk. Med enslik forbruksvekst virker det ogsåganske misvisende å hevde at detskyves byrder over på våre etter-kommere dersom en viss utjevning avvekstratene for privat og offentligkonsum finansieres ved skatte-skjerpelse over tid. Det kan væremange gode grunner til at det norskeskattenivået ikke bør øke, og fleresteder refereres det til effektivitet gene-relt, behovet for å stimulere sysselset-tingen spesielt og skattenivået i andreland. Men det finnes ikke analyser somgir faglig grunnlag for å hevde at økingav de generelle skattesatsene i Norgegir et så stort effektivitetstap at det ikkelenger er en aktuell politisk valgmulig-het. Det man kunne vist til, men ikkegjør, er Kostnadsberegningsutvalget(NOU 1997: 27) som anbefalte at mani beregninger av samfunnsøkonomiskekostnader bør inkludere enskattefinansieringskostnad på 20 pst.av behovet for skattefinansiering. Nårdenne skattefinansieringskostnadenlegges til andre kostnader ved offent-lige prosjekter, øker kravet som måstilles til nytten av prosjektene. Menøkningen er ikke prohibitiv, slik frem-stillingen i NB og i andre dokumenterfra Finansdepartementet litt for oftekan gi et inntrykk av. Fremstillingenkan være en del av Finansdeparte-mentets spill mot de andre «utgifts-departementene» for å hindre en endasterkere vekst i utgiftene enn det de nåoppnår. Men det er ingen beskrivelseav de faktiske realøkonomiske valg-muligheter som har krav på og vil ha

troverdighet på litt sikt. Dette bør mansom økonom kunne hevde uten at mandermed har avslørt sin egen politiskeholdning.

Store statlige oljeinntekter tilsier iseg selv ikke økt offentlig forbruk ut-over følgende forhold:

• Når landets inntekter øker, øker ogsåbetalingsvillligheten for offentligproduserte goder.

• Grunnrenteelementet i oljeinntektenebidrar til at skattefinansiering avoffentlige utgifter blir billigere.

I denne forbindelse savner jeg atman i diskusjonen av offentlig eierskap(avsnitt 5.3.4) ikke nevner at direkteeierskap i grunnrentenæringer kanvære en effektiv måte å dra inn grunn-renten på. Dersom grunnrenten vanske-lig lar seg helt ut beskatte, kan delviseierskap være et supplement, gitt at enbeholder konkurranseelementet. Det ersterke interesser i næringslivet for å fåtilgang til grunnrenten. Det har ingensamfunnsøkonomisk begrunnelse.

Den nye handlingsregelen forbudsjettpolitikken åpner for økt brukav oljeinntekter i norsk økonomi iårene fremover sammenlignet medtidligere retningslinjer. Følgelig eradvarslene i fjorårets NB mot å brukemer oljepenger nå tonet ned. Det er etproblem for NB at det skal fungeresom både et politisk og et faglig doku-ment. For å fylle sine politiske opp-gaver må retorikken være preget avkrittstreker og absolutter; det kan ikkefremstille det som omtrent likegyldigom bruken av oljepenger neste år blir5 mrd høyere enn det som primærtforeslås. Skal budsjettet være reelt, måikke budsjettskrankene være mykeallerede i utgangspunktet. Dillemaet erat tegningen av krittstreker sjelden kangjøres på grunnlag av en overbevisendefaglig argumentasjon alene. I fjoråretsbudsjett gikk man svært langt i å hevdeat mangelen på ledige ressurser innebarat det ikke var mulig å øke offentligkonsum gjennom økt bruk av olje-penger. Det manglet argumenter for atman ikke kan velge en annen allo-kering av ressursene mellom sektorerogså når man er på fronten av produk-sjonsmulighetsområdet, som jo er enønskelig situasjon – ikke et problem.Det er mulig å omprioritere ressurs-bruken mellom sektorer/formål hvis

man vil, uten at det må gjennomføressom en motkonjunkturpolitikk i situa-sjoner med ledige ressurser. NB-02 harlite av denne retorikken. Det er bra atfull ressursutnyttelse ikke fremstillessom et problem for norsk økonomi.Dermed er det ikke sagt at man ikkeskal ta stabilitetshensyn, men de børikke være så dominerende som de harvært.

Et eksempel på overforenkletretorikk finner man i omtalen av«arbeidslinja». Den menneskeligekapitalen hevdes å være rundt 13ganger høyere enn petroleumsformuen(s. 12). I denne beregningen er imidler-tid den menneskelige kapitalen måltsom nåverdien av bidraget til BNP fraarbeidsinnsatsen. Fra et faglig syns-punkt burde den potensielle arbeids-tiden, som inkluderer fritid, værtinnarbeidet i tallene for menneskeligkapital. Dette ville forsterket bud-skapet, men muligens ville ikke-økonomer hatt vanskeligere med åforstå det. Skjønt, er det vanskeligere åforstå at fritiden har en alternativverdienn det er å forstå innholdet i begrepet«strukturelt oljekorrigert budsjett-underskudd»?

Fraværet av verdsetting av fritid er etstørre problem når man sier at enreduksjon av arbeidsstyrken med7 prosent gjennom f.eks. lengre ferie,vil redusere vår framtidige verdi-skaping like mye som om helepetroleumsformuen ble borte (s. 12).Dette blir en misvisende sammen-ligning når man ikke tar hensyn tilverdien av økt fritid. I forbindelse medferie kan man iallfall ikke skylde på atfolk flest og politikere har vanskelig forå oppfatte at dette har verdi. Når mantar hensyn til den samlede effektive be-skatningen av arbeidsinntekter i Norge,vil det likevel være en betydelig sam-funnsøkonomisk kostnad ved å øke fri-tiden som folk selv ikke tar hensyn til.Spesielt gjelder dette i tilfeller der friti-den også subsidieres slik tilfellet ermed f.eks. AFP-ordningen. Derfor erdet gode grunner til å gå inn for ar-beidslinja. Da er det desto viktigere atman i argumentasjonen ikke forenklerså mye at troverdigheten svekkes.

For øvrig kan det ikke være lett forembedsverket i Finansdepartementet ågi en balansert faglig omtale av tiltake-ne som settes inn for å realisere

Nasjonalbudsjettet

13

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 8 2

001

arbeidslinja. De fagøkonomiske rådenelegger her stor vekt på incentivene tilarbeidstilbud for de gruppene somkommer inn under trygdeordningene.De politiske føringene fra fagbevegel-sen i spørsmålet om AFP- og syke-lønnsordningen har hittil gjort detumulig for AP-regjeringen å gå inn forstyrking av disse incentivene. Igjen erdet et spørsmål om man bør forvente enmer inngående begrunnelse forRegjeringens standpunkt i et dokumentsom NB.

Fordeling

Omfordeling mellom husholdninger eret hovedformål med budsjettpolitikken.Ifølge tabell 4.6 i vedlegg 4 utgjørstønader til husholdningene 213 mrd.av de samlede utgiftene på 615 mrd. iinneværende år. Tilsvarende budsjett-tall for 2002 er 224 av 645. Det mesteav utgiftsveksten de senere årene harvært drevet av regelstyrte ordninger,spesielt alders- og uføretrygden. Selvuten de overføringer som går til alders-pensjonister, uføre og syke, er de for-delingspolitiske ambisjonene høye iNorge. Fordelingseffekter kommer oppsom en viktig del i mange spørsmål avtil dels svært partiell karakter, somf.eks. el-avgift, miljøavgifter, mat-moms og barnehagetakster. Om ambi-sjonene er for høye, er et politisk spørs-mål. Det faglige bidraget kan ligge i åvurdere om man når målsettingene påen treffsikker og effektiv måte. Sam-menlignet med den omtalen man har avulike typer budsjettunderskudd, kunneman ønsket at NB ga en bedre oversiktover i hvilken grad politikken i sumbidrar til å oppfylle de mål man har.Oversikten i tabell 4.1 er interessant,ikke minst når det gjelder mulighetentil å se nettovirkningen av en langrekke ulike skatter og avgifter man har.Likevel er den neppe tilstrekkelig til ågi den informasjon om måloppfyllelsesom man bør ha om så store beløp dether er snakk om.

En rekke vanskelige spørsmål måttei så fall avklares. Skal ambisjonenegjelde fordeling av muligheter ellerresultater? Bør inntektsbegrepet ut-vides til et mål på nytte slik at detinkluderte selvvalgt fritid, hjemme-arbeid og verdien av offentlige tjenes-ter? Skal man sammenligne inntektene

i flere år enn ett, da man vet at «fattig-dom» for svært mange er et forbi-gående fenomen? Bør man se på livs-inntekt? Hvilke formuesobjekter skalman ta med? Ønskelisten kan gjøreslengre og kan igjen beskyldes for å ut-trykke naiv kravstorhet overfor Finans-departementet (og mer penger til empi-risk forskning). Men det er et faktum atdet forskes mye på fordeling, og spørs-målet er om det ikke kunne etableresen bedre systematisering av den inn-sikten som finnes. Det beste bør ikkeher bli det godes fiende, og noe til-svarende er blitt gjennomført når detgjelder fordelingen av næringsstøtten.

Langsiktig opprettholdbarhet

Finansdepartementet kommuniserer delangsiktige perspektivene for offentligefinanser på to måter, fremskrivningerbasert på en makroøkonomisk modell(MSG) og generasjonsregnskapet(GR). Fremtidige inntekter og utgifterer usikre størrelser. To uavhengigekrysspeilinger burde gi mindre usik-kerhet enn kun et anslag, og man ledestil å tro at dette er grunnen til at NBinneholder resultater fra bruk av beggedisse analyseverktøyene. Men dette erikke riktig. Gitt at den samme politik-ken ligger til grunn, er det ingen grunntil at MSG og GR skal by på ulike tallfor de enkelte offentlige inntekts- ogutgiftspostene for de årene som inngåri beregningene. I begge modellene børde eksogene anslagene være de sammeog lik det man tror mest på. I den gradman tror på MSG-banen for den endo-gene utviklingen i skattegrunnlag o.a.,er det ingen grunn til at ikke dette skalbrukes som eksogene anslag i GR.Bruken av både MSG og GR skaperderfor forvirring. I den grad de gir uli-ke svar, betyr det at et av dem er dårli-gere enn det andre. Hvis MSG og GRgir samme svar, har man fått en viktigintern sjekk av konsistens, men den harikke i seg selv krav på offentlighetensinteresse.

Denne holdningen er ikke et ledd ien kampanje for MSG-modellen; nårdet gjelder bildet av offentlige finanser,er det lett å se svakheter ved dagensmodellstruktur. Et annet spørsmål erhvorfor ikke GR i større grad brukes tilå belyse velferdsfordelingen mellomgenerasjoner. Kohortdimensjonen er jo

det som mangler i MSG (og MODAG). Flere steder i NB, bl.a. s. 59 og 74,

forklares det hvorfor generell øko-nomisk vekst, typisk som følge avproduktivitetsvekst, ikke økerhandlingsrommet i budsjettpolitikken.Årsaken er at inntektsvirkningen avproduktivitetsvekst gjennom øktskattegrunnlag blir oppveid av at ut-giftene øker omtrent like mye. Detskyldes at offentlig konsum er arbeids-intensivt og at lønnsutviklingen vilreflektere produktivitetsveksten overtid, og at overføringene i fremskriv-ningene reguleres med lønnsveksten.Dette resonnementet er viktig. Men detstore flertall av lesere som bare leserutvalgte deler av NB, kan sitte igjenmed en helt annen innsikt. På s.9 slåsdet nemlig fast at ”Over tid er det like-vel økningen i skatteinntektene somfølge av den årlige økonomiske vek-sten i fastlandsøkonomien som harstørst betydning for handlingsrommet ibudsjettpolitikken”.

StabiliseringNB gir bred omtale av hvordan den nyehandlingsregelen for budsjettpolitikkener håndtert i praksis. Min vurdering erat regelen er et bra kompromiss mel-lom bl.a. hensynet til transparens ogpraktiserbarhet, behovet for å synlig-gjøre at man har en plan for at og i hvil-ket tempo oljeinntektene skal brukes,opprettholdbarhet, jevn innfasing motbruk av permanentinntekten på langsikt, samt stabilitet i skattesatser overtid. Det siste fanges opp ved at regelen(tilfeldigvis) gir størst bruk av oljeinn-tekter etter at eldrebølgen har slått innover oss.

Tidligere har det med god grunnvært hevdet at vi må utnytte Norgesmulighet til å frikoble bruken av olje-inntektene fra opptjeningen. Det hev-des også i årets NB (s. 6). En slik poli-tikk hadde trolig ikke latt seg gjennom-føre i praksis dersom Petroeumsfondetble stort og sparemotivene ikke var av-klart ved f.eks. en mer eksplisitt fonde-ring av tilleggspensjonsforpliktelsene.Den nye handlingsregelen innebærer aten slik kobling nå til en viss grad erinnført. Øker utvinningstakten iNordsjøen, veksles petroleumsformuenraskere om til finansielle fordringer iPetroleumsfondet og realavkastningenøker. Siden det er netto kontantstrøm-

Nasjonalbudsjettet

14

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

8 2

001

men som bestemmer hvor fort fondetvokser, vil det også ha betydning hvor-dan staten finansierer sine investeringerpå sokkelen. Finansiering med tilbake-holdt overskudd gir en annen kontant-strøm enn ved lånefinansiering.Spørsmålet er i hvilken grad slike for-hold i praksis kan påvirke den jevnebanen som er tegnet på s. 73.

Fortsatt skal det være rom for stabi-liseringspolitikk, men langs en mer ek-spansiv bane for budsjettpolitikken.Det er imidlertid viktig å avklare hvasom skal være stabiliseringsambisjone-ne for budsjettpolitikken. Omleggingenav finans- og pengepolitikken tyder påat pengepolitikken i større grad skal haet ansvar for den løpende reguleringenav etterspørselen. Men det er noe uklartom målet er å stabilisere konjunktur-svingningene med vekt på makrostør-relser som arbeidsledighet og inflasjon,eller om ambisjonene også er å stabili-sere enkeltsektorer i økonomien, leskonkurranseutsatt (K) sektor.

Spørsmålet om den økonomiske po-litikken skal ha omsorgsansvar for K-sektor er interessant på flere måter. Fordet første har K-sektor, spesielt ek-sportindustrien, liten direkte betydningfor sysselsettingen totalt, selv om denkan bety mye regionalt. Hoved-hensikten med K-sektor er å produserevaluta slik at Norge har muligheter til ådra fordel av det internasjonale vare-bytte. Løpende handelsbalanse er deri-mot ikke nødvendig, noe Norge for ti-den utnytter i stor stil. Dette betyr iso-lert sett at variasjoner i produksjonen iK-sektor ikke er noe problem. Det somderimot har vist seg å være et problemer «Hollandsk syke», dvs. at det er van-skelig å bygge opp K-sektor etter atden først er redusert. Men forebyggingav Hollandsk syke er en helt annentype stabilisering enn den tradisjonelleKeynesianske etterspørselsregulering-en rettet mot arbeidsmarkedet, bådendg. hva som driver variasjonene, be-hovet for stabilisering og valget avtreffsikre virkemidler.

For det andre bør politikk overfor K-sektor, som all annen politikk, væremest mulig direkte rettet mot årsakentil problemet. Hva er markedssviktensom fører til at mange åpne økonomierhar problemer med å ha kontroll overden utenriksøkonomiske balansen?Fungerer ikke lønnsdannelsen i praksisi samsvar med hovedkursmodellen?

For det tredje får man en interessantgrensedragning mellom makroøko-nomisk stabiliseringspolitikk og nær-ingspolitikk. I en åpen økonomi som ut-nytter handelsmulighetene til å spesiali-sere produksjonen av K-varer, vil enpolitikk overfor K-sektor raskt bli etspørsmål om gunstige rammevilkår fordisse næringene. Næringspolitikkbasert på slagordet «det er eksporten vilever av» har det alltid vært grobunnfor. Vekstkraftige spirer til en slik poli-tikk er på nytt lagt i boken «Et verdi-skapende Norge». Motforestillingenemot denne politikken burde være vel-kjente for samfunnsøkonomer.

Så lenge ambisjonene om stabili-sering gjennom budsjettpolitikkenennå er så uttalte som i NB, er detpåfallende at det ikke gis en mer ny-ansert beskrivelse av treffsikkerhetenav ulike stabiliseringspolitiske virke-midler. Finansdepartementet dispo-nerer modellverktøy som til tross forsvakheter, kan kaste langt mer lys overf.eks. sysselsettingseffekten av en-dringer i ulike budsjettposter som detkan være aktuelt å variere. I noen graddrøftes dette i avsnitt 3.2.7. Men frem-stillingen er så summarisk at den snare-re vitner om en vegring mot å frem-bringe slik informasjon enn det motsat-te. Det hadde f.eks. vært interessant åfå kvantifisert virkningene på syssel-setting og import av endringer i hhv.offentlig kjøp av ulike varer og tjenes-ter, overføringer og ulike direkte og in-direkte skatter. At disse virkemidlenehar ulik etterspørselseffekt er alleredeinnarbeidet i den politiske debatten, ogda er det like greit at NB bidrar til årydde usaklig uenighet av veien.

En høyere ambisjon er å la slikeberegninger inngå i en mer omfattendevurdering av hva som er de mest egne-de stabiliseringspolitiske tiltakene. I enslik vurdering blir det også viktig å tahensyn til bl.a. hvor raskt tiltak kanbesluttes og implementeres, reversibili-tet og fleksibilitet ndg. igangsetting ogutsettelse.

Oversiktlighet

Spørsmålet om offentlig eierskap ogprivatisering har fått stor oppmerksom-het i det siste. Endringer i fordelingenav det offentliges formue på real-kapital, aksjer og andre finansielle for-dringer vil påvirke poster i NB. I årgjelder dette særlig den statlige over-takelsen av sykehusenes gjeld, salg avSDØE-andeler og salg av Statoil-aksje-r. Slike salg kommer trolig til å skjehyppig fremover. Denne utviklingenskaper et behov for at regnskaps- ogbudsjettoppstillingene i NB får frembetydningen av disse porteføljeen-dringene på en god måte. Et naturligspørsmål som budsjett- og regnskaps-tall bør belyse, er om endringene harvært kommersielt lønnsomme for sta-ten. Et annet spørsmål er i hvilken gradendringene har realøkonomiske virk-ninger gjennom koblingen mellom av-kastningen av Petroleumsfondet og detstrukturelle oljekorrigerte underskud-det. Det siste spørsmålet klargjøres sålangt det vel er mulig i NB. Budsjett-oppstillingen virker imidlertid ikkeoptimal i forhold til det første spørs-målet. En rekke fotnoter må til i for-søket på å bringe klarhet i hvilke postersom er berørt av endringene i det of-fentlige eierskapet. Tallene kan velogså tyde på at salget av Statoil-aksjerikke har gavnet fellesskapets interesser,men det er ikke så lett å se direkte. Mendet var kanskje heller ikke meningen?

Innledning

Budsjettet for neste år er det første hvorde nye retningslinjene for budsjett-politikken, som fastsatt i St. meld. nr. 29(2000-2001), kommer til anvendelse.Allerede ved framleggelsen av revidertnasjonalbudsjett i år varslet Regjeringenat dette i seg selv trekker budsjettet i ek-spansiv retning. I mai anslo man athandlingsregelen ville føre til en økningi bruken av oljeinntektene på ca 4 mrd.kroner neste år, sammenlignet med en«nøytral» politikk. Etter at oljefondet ertilført mer kapital enn antatt, i form avinntekter fra salg av Statoil-aksjer ogSDØE-andeler, samt høyere oljepris ennforventet, er den foreslåtte økning i brukav oljeinntektene på 6 mrd. kroner.

Drøyt halvparten av dette går til skatte-lette, hvorav det meste i form av lettel-ser i skatten på arbeidsinntekt. Dettevirker fornuftig. Lavere skatt på lønns-inntekter vil kunne gi et positivt bidragtil arbeidstilbudet, i motsetning til foreksempel lettelser i boligbeskatningen,og det synes å være viktig i et stramtarbeidsmarked.

Siden i mai har de internasjonalekonjunkturutsiktene forverret seg be-tydelig, så det kan godt være stabili-seringspolitiske argumenter for å økebruken av oljepenger. Jeg synes likevelat diskusjonen i budsjettet viser at deter de nye budsjettpolitiske retnings-linjene som har vært avgjørende forøkningen. Det konjunkturbildet somtegnes for Norge i budsjettet er først ogfremst karakterisert av et fortsatt stramtarbeidsmarked de nærmeste årene, tiltross for høstens internasjonale uro.

Dette illustrerer at de nevnteretningslinjer kan bli svært styrende forfinanspolitikken framover. Både iSt. meld. nr. 29 og i nasjonalbudsjettetgis det gode argumenter for den finans-politiske handlingsregelen, ikke minstknyttet til at den gir en gradvis inn-fasing av oljeinntektene i norsk øko-nomi. Regelen gir imidlertid en delpotensielle utfordringer over tid nårdet gjelder dens behandling av usikker-het. I det følgende vil jeg forsøke åillustrere disse utfordringene, samtdiskutere hvordan de kan møtes ved åse forvaltningen av oljefondet mer isammenheng med finanspolitikken.1

Den finanspolitiske handlingsregelenog risiko

Som kjent innebærer de nye retnings-linjene for budsjettpolitikken at statensbruk av oljeinntekter omtrent skal værelik forventet realavkastning av midlenei oljefondet. Et av argumentene somframføres i favør av denne regelen er atdet er en forsiktig regel for formues-forvaltning i den forstand at det bare ergjennomsnittlig avkastning av fonds-delen som forbrukes. Om man vurderersituasjonen i dag, og de nærmesteårene, er dette opplagt riktig. Samlet(statlig) petroleumsformue (PW) kansplittes i verdien av gjenværendepetroleumsreserver (PR) og verdien avpetroleumsfondet (PF): PW = PR +PF. I nasjonalbudsjettet er statlig andelav gjenværende PR anslått til om lag2100 mrd kr., mens verdien av fondetved utgangen av inneværende år eranslått til 650 mrd. kr. Altså utgjørfondet omtrent 24 % av samlet PW.Neste års konsum av «oljeinntektene»(4 % av PF) utgjør under 1 % av PW.Dette må definitivt kalles forsiktig

NNaassjjoonnaallbbuuddssjjeetttteett

15

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 8 2

001

■ ■ ■ EGIL MATSEN:

Om sammenhengen mellom den finanspolitiskehandlingsregelen og forvaltningen av oljefondet

Egil Matsen er forsker vedInstitutt for samfunnsøkonomi,

NTNU, og 1. amanuensis II ved Handelshøyskolen BI

1 I den norske økonomiske debatten og i nasjo-nalbudsjettet blir det ofte understreket atvirkemidlene i den økonomiske politikken måses i sammenheng. Dessverre gjelder ikkedette for forvaltningen av oljefondet. Disku-sjonen av denne delen av politikken er svært«teknisk» og skjer i fullstendig isolasjon fraøvrige deler av den økonomiske politikken.Jeg synes dette er en uheldig tilnærmingtil problemstillingen, og skissere derfor grovtnoen alternativer til dagens forvaltnings-strategi nedenfor.

Nasjonalbudsjettet

16

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

8 2

001

formuesforvaltning, og i tråd med enatferd der man søker å unngå myerisiko.

Over årene som kommer vil imidler-tid fondet utgjøre en gradvis stigendeandel av petroleumsformuen, ettersomvi tapper ut mer av gjenværende olje-og gassreserver og fondet øker i verdi.Når all olje og gass er utvunnet bestårhele vår petroleumsformue av petro-leumsfondet. Da er de nye retnings-linjene for budsjettpolitikken ikkelenger en forsiktig strategi. En regelhvor man bruker forventet avkastningav hele (den usikre) formuen innebæreren risikonøytral handlingsregel. Overtid vil altså den nye finanspolitiskehandlingsregelen gå fra å være pregetav sterk uvilje til å ta risiko, til å over-hode ikke ta hensyn til risikoen.2 MensSt.meld. nr. 29 framhever at hensynettil usikkerhet i framtidige oljeinntektertaler for stor grad av forsiktighet ibruken av dem, bør det etter hvert ogsåvære slik at usikkerheten om fram-tidige finansinntektertaler for stor gradav forsiktighet i bruken av disse.

På mellomlang sikt vil handlings-regelen gi store utfordringer dersom vifår et samtidig fall i oljeprisen og etkraftig tilbakeslag i de internasjonalefinansmarkedene. Da vil fondet få til-ført lite ny kapital, samtidig som manopplever et betydelig verdifall påallerede investert kapital. Handlings-regelen vil da tilsi at en skal bruke min-dre «oljepenger» i en typisk lav-konjunktur for Norge.3 Nå er jeg klarover at regelen presiserer at det skal tashensyn til konjunktursituasjonen, slikat man i dette eksemplet formodentligville velge å bruke mer enn 4 % avfondet. Men i så fall har vi den noeparadoksale situasjonen at vi spisermest av fondet i perioder hvor det harsvakest verdiutvikling. Det kan væreproblematisk om en slik situasjon ved-varer over noen år.

På lang sikt er problemet knyttet til atman eksponerer finanspolitikken noksåkraftig ovenfor svingninger i de inter-nasjonale finansmarkedene. I følgefigur 3.6 i nasjonalbudsjettet vil verdienav fondet øke til om lag 150 % av BNPfram mot 2020, for så å flate ut omtrentpå dette nivået. Om vi for et øyeblikkse bort fra tilførsel av ny kapital tilfondet (som vil være forholdsvis lav sålangt fram i tid), vil handlingsregelen

innebære at man i gjennomsnitt skalbruke finansinntekter tilsvarende 6%av BNP. Følgelig skal en 10% reduk-sjon (økning) i verdien av fondet gi enfinanspolitisk kontraksjon (ekspansjon)på ca. 0,6 % av BNP.4 Dette kan synessom en betydelig direkte avhengighetav de internasjonale finansmarkedene ifinanspolitikken.

Både de potensielle mellomlang-siktige og langsiktige utfordringenekan imidlertid reduseres ved å sefinanspolitikken i sammenheng medforvaltningen av petroleumsfondet.Dette diskuteres nærmere nedenfor.

Forvaltningen av petroleumsfondetog usikre oljeinntekter

Statens petroleumsfond har så langtvært forvaltet omtrent som den grunn-leggende lærebokmodellen i inter-nasjonal porteføljeallokering tilsier.Man holder en bredt diversifisert inter-nasjonal portefølje av aksjer og obliga-sjoner, vektet noenlunde etter markeds-verdier på de ulike aktiva. Et av proble-mene med grunnmodellen er at denstrengt tatt er gyldig kun for investorersom utelukkende lever av finans-inntekter.5 Det er åpenbart ikke riktigfor den norske stat, eller den «represen-tative nordmann» som faktisk eier pe-troleumsfondet. I denne sammenhengvil jeg diskutere implikasjonene av atstaten de nærmeste årene mottar store,usikre oljeinntekter, og at disse inntek-tene gradvis reduseres før de opphører.

En nyttig analogi til forløpet avstatens oljeinntekter over tid kan væredet typiske forløpet for arbeidsinntektover livsløpet. I likhet med det typiskeforløpet for arbeidsinntekt er oljeinn-tektene først stigende i en periode førde faller og når null når reservene er ut-tømt (som svarer til pensjonsalderen itilfellet arbeidsinntekt). I likhet medhumankapitalen (som er kilden tilarbeidsinntekt) er også oljereservene(som er kilden til oljeinntektene) etformuesobjekt som ikke (kan) omsettesi markeder på samme måte som finans-formue.6

La oss først se på hvilke implika-sjoner dette kan ha for allokeringen avoljefondet over tid. I dag har statenfortsatt foran seg en lang periode meden betydelig kontantstrøm fra petro-leumsvirksomheten. Etter hvert som

denne perioden blir kortere, vil verdienav petroleumsreservene synke. En godrespons på dette er å endre risikopro-filen til oljefondet over tid, for å i størstmulig grad motvirke den fallendeverdien av reservene. Dersom oljeinn-tektene er bare svakt positivt ellernegativt korrelert med avkastningen ide internasjonale aksjemarkedene,betyr dette at allokeringen av fondetover tid bør vris fra aksjer og motobligasjoner. På lang sikt indikereraltså dette at man har en høy obliga-sjonsandel i fondet, og dermed at be-hovet for større finanspolitiske respon-ser som følge av store endringer i deinternasjonale aksjemarkedene blirmindre. En slik strategi vil også inne-bære at gjennomsnittlig avkastning påfondet vil bli gradvis noe lavere, slik atdet etter hvert vil være rimelig å ned-justere bruken av oljeinntekter somandel av petroleumsfondet.

Analogien til arbeidsinntekt har ogsåkonsekvenser for utformingen avporteføljen i dag. Om man godtar at deter lite aktuelt å selge ut store mengderolje «på rot» så åpner man for at fondet

2 Betydningen av denne risikohåndteringen vilfå betydning lenge før alle olje- og gassreser-vene er utvunnet. Nasjonalbudsjettet presen-terer framskrivinger tom 2010 for hvor storandel av BNP fondet vil utgjøre med uttak avrealavkastningen av denne. Gitt disse fram-skrivingene og et rimelig anslag på BNP-veksten ser det ut til at verdien av fondet kanvære 2 - 3 ganger så stort som verdien avpetroleumsreservene i 2010.

3 Den motsatte situasjonen kan selvfølgeligogså oppstå, altså at handlingsregelen gir øktbruk av oljeinntekter i høykonjunkturer.

4 En verdiendring på 10 % i løpet av år er ikkespesielt urealistisk, gitt en aksje/obligasjons-allokering på ca. 40/60.

5 I tilknytning til forvaltningen av oljefondet erdette ikke det eneste problemet med standard-modellen. Eksempelvis gjelder den for enindividuell eller representativ investor, menseierne av oljefondet er heterogene langs vik-tige dimensjoner i denne sammenheng. Etannet eksempel er at modellen ignorerer opp-bygning eller vedlikehold av humankapitalsom investeringsobjekt, mens dette faktiskkan være viktig alternativ i statens forvaltningav oljeformuen. Det ligger utenfor dennekommentaren å diskutere implikasjonene avdisse forholdene.

6 Humankapital og petroleumsreservene er toeksempler på «non-traded assets»: Eierrettertil inntektsstrømmer som ikke kan bli (ellerønskes) omsatt i markedet. Årets salg avSDØE-andeler viser at det er ønsket omeventuell markedsomsetning som er avgjør-ende for om petroleumsreservene bør betrak-tes som «non-traded» eller ikke.

Professor Wilhelm Keilhau's MinnefondFondet har vesentlig gitt støtte til dekning av trykkingsutgifter ved utgivelse av økonomiskeforskningsavhandlinger samt til reise- og oppholdsutgifter ved aktiv deltagelse ved økonomiskfaglige kongresser eller forskningsprosjekter. Dette vil fortsatt være hovedretningslinjen forfondets virksomhet.

Fondet kan også gi støtte til forskere som ønsker å utvide sine kunnskaper på et spesielt feltinnen den økonomiske teori og av den grunn ønsker et kortvarig opphold ved en forskningsinstitu-sjon som har spesiell kompetanse innen dette felt.

Professor Wilhelm Keilhau's Minnefond er et «siste utvei fond» på den måten at det er først nårandre former for støtte ikke er tilgjengelig eller ikke er tilstrekkelig at støtte fra fondet kan bliaktuelt.

Skriftlig søknad sendes til

Høegh Invest A/SPostboks 2596 Solli,

0203 Oslo

Telefon 22 86 97 00

Nasjonalbudsjettet

17

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 8 2

001

– i tillegg til dagens avkastning/risikoavveining for ulike aktiva – også må tahensyn til hvilke aktiva som best muligkan benyttes til å sikre fluktuasjoner ioljeinntektene. Dette har to implika-sjoner: For det første bør aksjeandelenav fondet på kort sikt økes, dersom detgjennomgående er slik at avkastningeni de internasjonale aksjemarkedene ernegativt korrelert med statens oljeinn-tekter (og vise versa med positivkorrelasjon). For det andre børsammensetningenav aksjeporteføljenjusteres slik at den kan motvirkeeffekten på nasjonalformuen av et olje-prisfall. Med andre ord bør petroleums-fondet ikke selv investere i for eksem-pel oljeselskaper, og aller helst børman ha vurdere å ha «short» posisjoner

i aksjer som er strekt korrelert medoljeinntektene (enklere: oljeprisen).

En sammensetning av fondet som, idet minste de nærmeste årene, i størregrad gjør petroleumsformuen mindreavhengig av oljeprisen vil bidra til ågjøre den finanspolitiske handlings-regelen mer robust, i den forstand atdet vil redusere sannsynligheten for atvi kommer i en situasjon med stortverdifall på fondet samtidig med etkraftig fall i oljeprisen.

Avsluttende bemerkninger

Gitt den nye budsjettpolitiske hand-lingsregelen, virker innretningen påneste års budsjett fornuftig. Hand-lingsregelen har flere gode egenskaper,

særlig at den gir en gradvis innfasingav oljeinntektene i norsk økonomi.Spørsmålet er imidlertid om den overtid er robust ovenfor usikkerhet om av-kastningen på petroleumsfondet. Jeghar argumentert for at dette kan hånd-teres ved en mer strategisk allokeringav petroleumsfondet enn det dagensforvaltningsregime innebærer. I for-valtningen av petroleumsfondet børman ha for øye hva genuin diversifise-ring faktisk betyr: Vi bør investere slikat vi reduserer mest mulig av den øko-nomiske risiko vi i utgangspunktet erlåst inne med.

Iagos replikk «Put money in thy purse»er sentral i første akt av Shakespearestragedie Othello. Pengene inngår her ien plan for å skape splid og misun-nelse. Dette lykkes til de grader og defleste hovedpersonene dør (inklusivehærføreren Othello og intrigemakerenIago). Er det mulig å skape splid ogsåved hjelp av et budsjettforslag?

Regjeringen har etter fremleggelsenav 2002-budsjett blitt anklaget både forå legge ut politiske snubletråder og forå legge fram et langt mer ekspansivtbudsjett enn den ville gjort dersom denså frem til en ny periode i posisjon.Hensikten skal være å gjøre livetvanskelig for den nye regjeringen.

Har et budsjett, lagt fram etter at deter klart at regjeringen skal gå av, noeninnflytelse på den nye regjeringensvalgmuligheter? I tilfelle må et sliktbudsjettforslag ha en annen status ipolitikernes og velgernes bevissthetenn et hvilket som helst alternativt bud-sjettopplegg fra en opposisjon. Det kanfaktisk se ut som om det er slik. Jegtolker de tydelige reaksjonene på

budsjettet som et bevis på at det lesessom et dokument med en større autori-tet enn hva som vanligvis tillegges etbudsjettopplegg fra opposisjonen.

Det kan være flere grunner til dette.En viktig grunn er at budsjettet er langtmer gjennomarbeidet enn det som ervanlig for alternative budsjetter. Ettungt embetsverk har vært i sving ogbudsjettet har derfor en troverdighet ogsoliditet som andre opposisjonsbud-sjetter mangler. Dersom det er slik atden avgående regjering faktisk har etgodt kort i budsjettet de legger frem påoppsigelse, hvordan bør det i tilfellespilles? Noen forslag kan finnes i densamfunnsøkonomiske litteraturen.

Kontroll med agendaen

I 1979 drøftet Thomas Romer ogHoward Rosenthal teoretisk og empi-risk hvilken betydning det har for denpolitiske prosessen at embetsverk ogpolitikere har kontrollen med agenda-en. De betrakter et system der poli-tikerne har egne preferanser som desøker å tilfredsstille best mulig underden beskrankning at deres forslag ikkeskal bli avvist av velgerne. De til en-hver tid sittende politikerne har mono-pol på forslag til politikk og de leggerfram forslag B (Borgerlig), somvelgerne enten støtter eller avviser.Dersom forslaget avvises gjennomfø-res et fastlagt alternativ A (Arbeider-partiet). Politikk handler da om å leggefram et forslag B som best muligtilfredsstiller politikernes preferansersamtidig som det får tilstrekkelig støttehos velgerne. Velgerne vurderer daikke forslaget B i isolasjon men veierdet opp mot alternativet A. Det er altsåhelt avgjørende for bestemmelsen avpolitikken hva velgerne oppfatter somalternativet. Tre resultater følger:

1) Dersom A betraktes som sværtdårlig får politikerne stort spilleromi fastsettelsen av B.

2) Dersom A betraktes som svært godtvil B måtte ligge nær A.

3) B kan ikke gå lenger enn A dersomA allerede går lenger enn det velg-erne helst ønsker.

Alternativet A kan altså ha betyd-ning for den faktiske politikken selvom A ikke gjennomføres. Dersom deter slik at velgerne danner seg en opp-fatning av hva A er på grunnlag av2002-budsjettet, vil dette budsjettetpotensielt ha stor innflytelse på den nyeregjeringens politiske spillerom ved atde havner i situasjon 2 eller 3. Dersomvelgerne danner seg en oppfatning av Apå bakgrunn av det gjennomførte2001-budsjettet ville nok den nye re-gjeringen vært nærmere situasjon 1.Det vil si at velgerne aksepterer en po-litikk langt fra sine ønsker bare fordialternativet er enda verre. Men hvem eregentlig velgerne i resonnementetover? De avgjørende velgerne er desom ikke har låst sin partitilknytning. INorge består disse vinglete velgerne avmange unge. Derfor passer det mintolkning av Romer og Rosenthal atArbeiderpartiets 2002-budsjettet blantannet legger særlig vekt på utdanningog barnehager. De samme unge vilvære svært opptatt av renteutviklingenog ville kanskje foretrukket et mindreekspansivt budsjett. Dersom dettestemmer vil den nye regjeringen kunnebli hardt straffet, gjennom svekket opp-slutning, dersom de øker ekspansivite-ten. En slik svekket oppslutning er itilfelle helt i tråd med Romer ogRosenthals resultat 3.

NNaassjjoonnaallbbuuddssjjeetttteett

18

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

8 2

001

■ ■ ■ HALVOR MEHLUM*:

Put money in thy purse

Halvor Mehlum er forsker ved Frischsenteret

* Takk for kommentarer fra Lars-Erik Borge,Kalle Moene og Ragnar Torvik.

Nasjonalbudsjettet

19

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 8 2

001

La din etterfølger arve forpliktelser

En annen hypotese fra politiskøkonomi som kan ha en viss relevanser diskutert av Persson og Svensson(1989) og Alesina og Tabellini (1990).De foreslår at konservative regjeringerkan ha insentiver til å akkumulere enstor offentlig gjeld for å binde kom-mende regjeringer til å føre en forsiktigutgiftspolitikk. Nå kan av flere opp-lagte grunner ikke dette argumentetoverføres direkte på dagens norskesituasjon. Men dersom gjeld tolkessom utestående fordringer, i overførtbetydning, kan det være noe å hente.Jeg tar utgangspunkt i at en utgiftsposti budsjettet kan bli betraktet som enrettighet av de som har nytt godt av denog i den forstand er slags forpliktelsefor regjeringen. Forpliktelsen er ikkeabsolutt men det er en kostnad for-bundet ved å ignorere den. Det vil værevanskeligere i forhold til opinionen åfjerne en etablert utgiftspost enn enutgiftspost som ikke har vært med tid-ligere.

Spørsmålet er om velgerne betrakterArbeiderpartiets forslag til 2002-bud-sjettet som en etablert realitet med til-nærmet samme status som faktisk gjen-nomførte budsjetter. I tilfelle ville detvære mulig for Arbeiderpartiet å leggesterke begrensninger på den nye regje-ringens spillerom, ved at den nye regje-ringen arver en mengde nye forpliktel-ser etablert av en regjering på oppsigel-se. Det er mulig at det er irrasjonelt avvelgerne å legge noen som helst vektpå løfter fra en regjering som alle vet erpå vei ut av kontorene. Men er det der-med en irrelevant mekanisme?

Forskning innen eksperimentell øko-nomi viser at irrasjonell adferd i mangetilfeller er regelen snarere enn unn-taket. Et eksempel er eksperimenter derforsøkspersonen får 100 kroner dersomen oppgave er utført riktig mens for-søkspersonen bare får 20 kroner omoppgaven er utført galt. Økonomisksett vil det være ekvivalent ompersonen først får 100 kroner og så måbetale tilbake 80 kroner dersom opp-gaven er galt utført. Det viser seg at dethar stor betydning for forsøkspersone-nens adferd om eksperimentet utførespå den ene eller den andre måten. Detser ut til å være slik at man raskt følerat man eier det man har på hånden ogføler tapet ved å miste det som urett-

ferdig selv om man er fullt klar overspillets regler. På samme måte tror jegat velgerne kan oppfatte at de har rettpå utgiftsposter i budsjettforslaget selvom alle vet at spillets regler sier at deter den nye regjeringen og ikkeArbeiderpartiregjeringen som skal fåvedtatt budsjettet.

Disse løftene er kanskje ikke noevesentlig problem for den nye regje-ringen. Dersom den får sitte noen år vilden uansett få mulighet for å kommemed egne påplusninger med dekning irealavkastningen fra det stadig økendeoljefondet.

Skatteutgifter

Jeg har så langt diskutert utgifts-poster i alminnelig forstand. Nasjonal-budsjettet inneholder imidlertid ogsåinformasjon om det som kalles skatte-utgifter og skattesanksjoner. Bereg-ninger av skatteutgifter har fått en ve-sentlig plass i budsjettet siden intro-duksjonen i 1999-budsjettet. I 2002-budsjettet står det

«I likhet med de fleste andre landbenytter departementet inntektstaps-metoden for å beregne skatteutgifter.Det betyr at skatteutgiften settes likde skatteinntektene som detoffentlige taper som følge av at ulikeskattytere eller ulike typer aktiviteterskattlegges mer lempelig enn idet valgte referansesystemet. Til-svarende gjelder for skattesank-sjoner der skatten er høyere enn detsom følger av referansesystemet.I tråd med tidligere år er det valgt åta utgangspunkt i et referansesystemder utgangspunktet er at likepersoner, aktiviteter og varer mv.skal skattlegges etter de sammeprinsippene. Det innebærer at avvikfra den regelen som gjelder generelt,og som ikke kan begrunnes ut fra etoverordnet formål med skatte- ogavgiftssystemet, regnes som enskatteutgift eller skattesanksjon.»(s. 149 utheving finnes i originalen)

Ved å publisere anslag for skatte-utgifter synliggjøres viktig, men ofteglemt informasjon om hvordan skatte-byrdene fordeles. Hvilke næringer ogpersoner får en implisitt subsidie ved atde betaler mindre enn andre sammen-lignbare næringer og personer? Anslag

for skatteutgifter og skattesanksjonerer samlet i Tabell 4.8. på side 116 iNasjonalbudsjettet. Her står det foreksempel at «Særskilte skatteregler forrederier» representerer et tap for det of-fentlige på 0.9 mrd kroner. Rederneslipper med andre ord unna med 0.9mrd mindre i skatt enn hva det ordi-nære skattesystemet ville gitt. Dette eret interessant tall og overraskende lavtgitt debatten rundt rederibeskatningen.Det finnes langt større tall i tabellen.For eksempel får industrien en subsidieverdt 5.6 mrd kroner ved at den betalerlav forbruksavgift på elektrisk kraftmens den regionalt differensiertearbeidsgiveravgiften representerer ensubsidie på 7.3 mrd kroner.

De to største skatteutgiftene finnesimidlertid i kategoriene «Formuesskattpå egen bolig og fritidsbolig» med 10mrd og «Inntektsbeskatning av egenbolig og fritidsbolig» med 20.5 mrd.I følge beregningene mottar altså hus-eierne på grunn av en lempelig be-skatning en subsidie på hele 30.5 mrdkroner, der to tredjedeler skyldes lavfordelsbeskatning. Dette betyr at der-som man i stedet for dagens systemhadde fulgt referansesystemetogtaksert boligene etter markedsverdi ogkalkulert med en nettoavkastning på5 prosent ville fordelsbeskatningen avegen bolig vært 23 mrd i stedet fordagens 2.5 mrd. Tabell 4.8 gir klarbeskjed om at i forhold til referanse-systemet er dagens fordelsbeskatning ihvert fall ikke høy. Den er faktisk bareen tidel av hva den ville vært dersomden ikke var lempelig.

Den nye regjeringen lover oss at deskal fjerne fordelsbeskatningen påegen bolig. Den vil imidlertid ikke utenvidere kunne fjerne Tabell 4.8, ellervedta at referansesystemet endres.Fordelsbeskatning av egen bolig sam-men med rederiskatten, tax-freekvoten, sirkus og diskotek uten momsforblir derved finanspolitiske tema sålenge Tabell 4.8 består. Introduksjonenav anslag på skatteutgifter i Nasjonal-budsjettet kan derfor vise seg å hainnflytelse på mange fremtidige regje-ringers økonomiske politikk.

Jeg vet ikke om Per Kristian Foss erkomfortabel med begrepet skatteutgift.Han skal nok likevel om et år leggefrem et nasjonalbudsjett der det stårsvart på hvitt at huseierne i 2003 skal

Nasjonalbudsjettet

20

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

8 2

001

tilgodesees med noe over 23 mrdkroner ved at de slipper å betale skattpå fordel av egen bolig i tillegg til at defår rabatt på 10 mrd i form av lavformueskatt. Hvis han da ikke klarer åfå endret referansesystemet.

Referanser:Alesina, Alberto og Guido Tabellini (1990) A

Positive Theory of Fiscal Deficits andGovernment Debt, Review of EconomicStudies 57(3) 403-413.

Persson, Torsten og Lars E. O.Svensson (1989)Why a Stubborn Conservative Would Run aDeficit: Policy with Time-Inconsistent Pre-ferences Quarterly Journal of Economics104(2) ss. 325-345.

Romer, Thomas og Howard Rosenthal (1979)Bureaucrats versus Voters: On the PoliticalEconomy of Resource Allocation by DirectDemocracy, Quarterly Journal of Economics93(4) pp. 563-87.

Våre h jemmes ider f inner du på : www.samfunnsokonomene.no

Og vår hovedadresse for e-post er: sekretariatet@samfunnsokonomene.no

Du kan også sende e-post direkte til:

Generalsekretær Birgit Laudal: birgit.laudal@samfunnsokonomene.no

Organisasjonskonsulent Mona Skjold: mona.skjold@samfunnsokonomene.no

Organisasjonssekretær Anne-Marie Meyer: anne-marie.meyer@samfunnsokonomene.no

1. Innledning

Stortinget vedtok i juni at sykehusenefra 2002 skal bli statlige og fristilte fraforvaltningen. Grunnleggende forholdsom styrken på økonomiske insentiver,omfanget av kontraktsstyring og gra-den av konkurranse er imidlertid ikkeavklart. Dessuten ønsker Høyre ogFremskrittspartiet å åpne for privateeller kommersielle sykehus. Debattenom sykehuspolitikken vil derfor fort-sette.

Økonomisk forum nr. 4 ga oss treinnsiktsfulle kommentarer til sykehus-reformen.2 Formålet med dette inn-legget er å tydeliggjøre økonomiskinteressante særtrekk ved sykehus-

tjenester, og å få fram hvordan dissesærtrekkene kan føre til ulike typersvikt i et fritt sykehusmarked.

Noen mulige offentlige inngrep for åunngå uheldige virkninger av en renmarkedsløsning vil bli nevnt, og jeg vilkort kommentere fordelingshensyn ogproblemene med offentlig styrings-svikt. Jeg ser dessuten litt nærmere påsåkalt tilbudsinduksjon, dvs. at legeneog sykehusene gjennom sitt kunn-skapsovertak kan påvirke omsetningenav sykehustjenester til egen fordel.Men mitt fokus vil være på å syste-matisere best mulig særtrekkene ogmarkedssviktene i en tenkt kommersi-ell sykehussektor. God forståelse avdisse er nødvendig for å treffe klokevalg når sykehusreformen nå skalsettes ut i livet.3

2. Særtrekk ved sykehustjenester

Sykehustjenester preges av en rekkespesielle forhold. I dette avsnittet viljeg trekke fram noen som kanskje ersærlig viktige når vi drøfter samfunnetsorganisering av sykehustjenester, her-under om sykehus bør være private ogkommersielle eller offentlig eiet ogdrevet. I bakhodet tenker jeg meg at detsammenliknes med et «enkelt lære-boksprodukt» som spiker eller brød.

Sykehustjenester er for det førstesvært differensierteog må tilpasses ogtilbys individuelt. I det norske DRG-systemet for kostnadsklassifisering er

det om lag 500 diagnosegrupper.4 Defleste sykdommer kan man rammes avi større eller mindre grad, og de kan hakommet ulike langt. Mange, særligeldre, har dessuten flere diagnosersamtidig. Antall mulige diagnoser kan ipraksis regnes til flere tusen. Også an-tall behandlingsmetoder løper opp i fle-re tusen. Valg av behandlingsmetodemå dessuten tilpasses pasienten oghennes tilstand.

Produksjon av sykehustjenesterkrever spesialiserte medisinske kunn-skaper. Kunnskapen er kostnads-krevende å innhente gjennom utdan-ning og erfaring. Kunnskapen krevesbåde for å produsere tjenesten og ofteogså for å kunne evaluere verdien avdenne, dvs. tjenestens betydning forhelsetilstanden på kort og lang sikt.Pasienten vil i perioden etter behand-lingen observere endring i helsetil-standen på kort sikt, men kan vanskeli-gere vurdere godt hvor mye avendringen som skyldes behandlingen.5

Som andre tjenester forbrukes dessutensykehustjenester samtidig med at de

AAkkttuueellll kkoommmmeennttaarr

21

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 8 2

001

■ ■ ■ JAN-ERIK STØSTAD:

Effektivitetsproblemer ved kommersielle sykehus 1

M yndigheter i alle land strever med å finne den best mulige organi-seringen av sykehussektoren. Svak kostnadskontroll, køer og over-behandling er problemer som går igjen. Hvilke særtrekk ved syke-

hustjenester er det som gjør styringen så krevende? Og hvilke typermarkedssvikt kan vi vente at særtrekkene vil lede til i et marked medkommersielle sykehus?

Jan-Erik Støstad er spesialrådgiver i

Samfunnspolitisk avdeling, LO

1 Takk til Anne Alvik, Lars-Erik Borge, JonMagnussen og Karine Nyborg for nyttigekommentarer.

2 Hagen, Iversen og Magnussen (2001),Carlsen (2001) og Sæther (2001).

3 Noen deltakere i vårens sykehusdebatt synteså glemme at en hjerteoperasjon er et vesentligannerledes produkt enn en liter melk, og atdet finnes andre insentiver for atferd enn øko-nomiske. Andre syntes å begrunne offentligesykehus med en noe diffus (i hvert fall formange økonomer) motstand mot «markeds-kultur» i helsesektoren.

4 DRG = DiagnoseRelaterte Grupper.5 Det er nok særlig vanskelig å vurdere virk-

ningen av forskjellige alternative be-handlingsopplegg, men også kroppens evnetil selvhelbredelse og virkninger av kost-endringer og lignende er gjerne lite kjent forpasienten.

Aktuell kommentar

22

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

8 2

001

produseres. Det at produktet «forsvin-ner» reduserer muligheten for å evalue-re og klage over tjenesten.

Også produksjon og salg av legemid-ler og medisinsk utstyr, som i hovedsaker organisert i private bedrifter, kreverspesielle kunnskaper. Slik kunnskapfinnes ikke i like stor grad i sykehusene.

Produksjon av sykehustjenester erofte kompleks virksomhet, blant annetved at den er utfordrende logistisk ogkrever samhandling mellom mangepersoner fra flere yrkesgrupper. Denkrever også til dels store enheter. Deter videre høy realøkonomisk kostnadfor enkelte typer behandling.

Behandling på sykehus består gjerneav diagnose, medisinsk behandling avulike slag, helsefaglig pleie ogkost/losji. Sykehustjenester er altså i enslik forstand flerdimensjonale.Pasientenes og tredjepersons mulighe-ter til å vurdere kvalitet for de ulike«dimensjonene» varierer kraftig.Samtidig er disse i større eller mindregrad en integrert del av behandlingenog krever medisinfaglige vurderinger.De ulike tjenesteelementene kreverogså til dels betydelig koordinering itid og rom seg imellom.

Virkningen på pasientens helsetil-stand av en gitt behandling er ofte usik-ker selv for behandlende lege. Dettegjelder også, om enn i mindre grad, etterat behandlingen er gjennomført. Årsa-kene er både begrenset vitenskapeliggrunnlag og begrenset kunnskap omden enkelte pasients helsetilstand ogmedvirkning. Verdien av produksjonener altså usikker selv for de med mestkunnskap. Dette betyr at faglig skjønner viktig, og at mulighetene for å få kva-litetsvurdert en behandling blir mindre.6

Mange pasienter er i særlig liten gradi stand til å bedømme kvaliteten på be-handlingen (enkelte akuttpasienter, en-kelte eldre og barn). Pårørende eller an-dre får da, mer eller mindre eksplisittog frivillig, delegert ansvarfor å ivareta«normale pasientfunksjoner», som foreksempel å vurdere klage.

Videre er sykehustjenester ofteengangstjenester, i den forstand atpasientene er på sykehus en gang pr.sykdom. Bruk av engangstjenester girpasientene lite insentiv til læring ogingen anledning prøving og feiling, foreksempel ved å prøve et annet sykehus.Engangspreget understrekes av at noen

typer behandling eller behandlingsre-sultater gir lite rom for alternativ ellerny behandling (amputasjon, død).

Ved akuttinnleggelser vil det være be-grenset mulighet for å «shoppe rundt»og vurdere ulike tilbydere. Akutt-innleggelser utgjør en stor andel av an-tall innleggelser ved norske sykehus.

Folk er usikre på fremtidig behovforsykehustjenester, både mht. omfang ogtidspunkt. På lengre sikt gjelder detteselvsagt ikke bare akuttinnleggelser.Folk kan samtidig påvirke sannsynlig-heten for å bli syke(la være å røyke, spi-se sunt, trimme, kjøre forsiktig). De kanogså skjule informasjon om sannsynlig-heten for senere sykehusbehandling.

Et sentralt særtrekk er selvsagt atbrukernes velferd ofte blir meget sterktpåvirketav tilgang og kvalitet på syke-hustjenester. Noen stikkord er fraværav smerte, aktiv livsutfoldelse og inn-tektsskapende arbeid. Dessuten har be-handling i sykehus velferdsvirkningerfor andre enn pasientenbåde lokalt(pleiebehov, inntekter i familien) og isamfunnet (smittefare, kapasiteten tilarbeidsstyrken). Særlig det siste vilneppe pasienten ta særlig hensyn til isine beslutninger.

Fuchs (1996) mener helse – somsykehustjenester skal bedre – er et nød-vendighetsgode, slik Adam Smith de-inerte det i 1776:

«By necessaries I understand notonly the commodities which are indis-pensable necessary for the support oflife, but whatever the custom of thecountry renders it indecent for credita-ble people, even of the lowest order, tobe without.»

Også Arrow (1963) - en klassisk ar-tikkel innenfor helseøkonomi - er opp-tatt av helse som et egenartet gode, tilforskjell blant annet fra mat. Han visertil at etterspørselen etter medisinsketjenester henger sammen med vår per-sonlige integritet, og fortsetter:

«There is some risk of death and amore considerable risk of impairmentof full functioning.(…) The risks arenot by themselves unique; food is alsoa necessity, but avoidance of depriva-tion of food can be guaranteed withsufficient income, where the same can-not be said of avoidance of illness.Illness is, thus, not only risky but acostly risk in itself, apart from the costof medical care.»

Trolig bidrar helsetjenestenes betyd-ning for velferden og legenes kunn-skapsovertak til at folk flest synes å haet sterkereemosjonelt forholdtil syke-hustjenester enn til de fleste andre tje-nester. Dette forsterkes av at alvorligsykdom kan ramme alle og rammeplutselig. Kanskje bidrar dette til at le-ger lettere enn fagfolk på andre områ-der kan påvirke kundenes (pasientenes)oppfatninger.7

I boks 1 er de særtrekkene jeg hargått gjennom her satt opp i stikkordsform i en rekkefølge tilpasset drøfting-en i neste avsnitt.

Nå har alle produksjoner sine sær-trekk, egentlig også spiker og brød, ogmange av særtrekkene i boks 1 finnervi selvsagt igjen i annen type produk-sjon. De fleste typer moderne produk-sjon vil være mer eller mindre kunn-skapsintensiv (2). I tillegg vil foreksempel produksjon av datamaskinervære kompleks (3), produksjon avfrisørtjenester vil være individuelttilpasset (1), produksjon av under-visningstjenester vil være flerdimen-sjonal (8) og produksjon av forsvars-tjenester blant annet være preget avusikkerhet om etterspørsel (12) og be-tydelige potensielle virkninger på vel-ferden (14).8 Men kombinasjonen ognok også mangfoldet av samfunns-økonomisk relevante særtrekk i boks 1er unikt for sykehustjenester.

3. Særtrekkene kan gi ulike typermarkedssvikt

Avvik fra den tradisjonelle frikonkur-ransemodellens forutsetninger gir somkjent markedssvikt i form av avvik fra

6 Det betyr også at risikostyring blir et viktigelement ved behandlingen. Hvis et sykehushar muligheter for å sende komplikasjonstil-feller kostnadsfritt til et annet sykehus, kandet føre til at sykehuset tar for høy risiko vedbehandlingen. Dette kan blant annet være enaktuell problemstilling i en blandingsmodellmed både private og offentlige sykehus, hvorde offentlige sykehusene tar seg av mer kom-pliserte behandlinger. Jeg kommer ikke nær-mere inn på slike forhold her.

7 Økonomer har tradisjonelt ikke vært særligopptatt av følelser og deres betydning forøkonomiske valg, men det er økendeinteresse for dette. Se for eksempel Elster(1998).

8 Advokattjenester har likhetstrekk med syke-hustjenester på en del punkter, men er mindrekompleks og stordriftspreget (3).

Aktuell kommentar

23

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 8 2

001

Pareto-optimalitet. I dette avsnittet viljeg se hvilke typer markedssvikt somkan følge av særtrekkene ved sykehus-tjenester slik de er listet opp i boks 1.

Mitt utgangspunkt vil være en tenktkonsekvent markedsløsning for syke-

hustjenester, med privateide, kommer-sielle sykehus. Det offentlige har heringen særskilt rolle. Spesielt finansie-rer sykehusene seg ved å ta betaling frapasientene eller deres forsikringssel-skaper (ikke-pliktig forsikring).

Boks 2 gir en oversikt over de type-ne markedssvikt (A)-(I) som jeg omta-ler i teksten, fordelt på om de er mestknyttet til tilbuds- eller etterspørselssi-den i markedet. Markedssviktene G ogH skyldes sykehustjenestenes karakterav forsikringsgode.

3.1 Tilbudssiden

Legene er vanligvis de mest sentralebeslutningstakerne på sykehus. Enviktig årsak til mulig markedssvikt isykehussektoren er den behandlendelegens kunnskapsovertaki forhold tilpasienten, betaleren (pasienten eller etforsikringsselskap), legekolleger ogannet helsepersonell. Dette kunnskaps-overtaket skyldes i første rekke syke-hustjenestenes differensierte og indi-viduelle karakter (1), deres kunnskaps-intensivitet (2), deres kompleksitet (3),deres karakter av engangstjenester (4),problemer med at mange pasienter ersærlig lite informerte eller krevende (5)og den genuine usikkerheten ved diag-nostiseringen og behandlingen (6).

Et viktig mulig utslag av legeneskunnskapsovertak i et fritt marked kanvære tilbudsinduksjon,som innebærerat legene påvirker pasientenes/betaler-nes etterspørsel på en måte som ikke ertil deres beste (A). Påvirkningen kanskje både ved kommunikasjon og ikke-kommuniserte medisinske valg. Vanlig-vis tenker en seg at legene flytter etter-spørselskurven utover, dvs. skaper øktetterspørsel til gitt pris. Et eksempel kanvære unødig prøvetaking. Legene kan ien slik prosess også spille på sykehus-tjenestenes emosjonelle karakter (7).9

Sykehusene kan videre, fortsatt iet tenkt fritt marked, utnytte legeneskunnskapsovertak og sykehustje-nestenes forsikringskarakter til å velgebort pasienter de ikke tjener penger på(eller «underbehandle» slike pasi-enter). Dette innebærer en uheldig be-

Boks 1 Utvalgte særtrekk ved sykehustjenester

(1) Sykehustjenester er differensierte og må tilpasses individuelt. (2) Sykehustjenester er kunnskapsintensive, med krav både til generell og

spesialisert medisinsk kunnskap.(3) Produksjon av sykehustjenester er ofte kompleks virksomhet, og krever til

dels store enheter.(4) Den enkelte sykehustjeneste blir gjerne brukt bare en gang.(5) Ganske mange pasienter er i særlig liten grad i stand til å bedømme kvali-

teten på behandlingen (akuttpasienter, enkelte eldre og barn). (6) Verdien av produksjonen er usikker selv for legene. Legenes valg i iden-

tiske saker kan bli ulike pga. faglig skjønn.(7) Mange har et særskilt emosjonelt forhold til sykehustjenester.(8) Produktet er flerdimensjonalt (blant annet diagnose, medisinsk behandling

av ulike slag, helsefaglig pleie og kost/losji). (9) Legene vil gjerne ha mindre kunnskap om medisiner og medisinsk utstyr

enn leverandørene. (10) Ved akuttinnleggelser er det begrenset mulighet for å «shoppe rundt».(11) Forbruk av sykehustjenester har virkninger for andre enn pasienten. Dette

gjelder både lokalt (inntekter og omsorgsbehov i familien) og i samfunnet(smittefare, kapasiteten til arbeidsstyrken).

(12) Folk kjenner gjerne lite til sitt fremtidige behov for sykehustjenester. (13) For enkelte typer behandling er den realøkonomiske kostnaden høy. (14) Brukerens velferd kan påvirkes meget sterkt av kvaliteten på tjenesten

(smerter, livsutfoldelse, inntekter). (15) Folk kan skjule informasjon om sannsynligheten for senere behandling.(16) Folk kan påvirke sannsynligheten for å bli syk (la være å røyke, trimme).(17) God tilgang på sykehustjenester er en viktig del av den daglige trygghet.

Boks 2 Typer markedssvikt for sykehustjenester – og noen mulige konsekvenseri et tenkt fritt marked

Tilbudssiden(A) Tilbudsinduksjon pga. legenes kunnskapsovertak – «overbehandling»(B) Uheldig behandlingsseleksjon - avvisning eller underbehandling av ulønn-

somme pasienter(C) Flerdimensjonalitet i produktet - vridninger mot observerbare/verifiserbare

deltjenester(D) Tilbudsindikasjon pga. legemiddel- og utstyrsfirmaers kunnskapsovertak –

overforbruk og feilprioriteringer vedr. medisiner og utstyr(E) Stordriftsfordeler – få og store enheter kan gi svak konkurranse

Etterspørselssiden(F) Eksterne effekter i forbruket – for lite behandlingsvolum(G) Uheldig utvalg av forsikringstakere (potensielle pasienter) – svekkede for-

sikringsmarkeder(H) Ikke-verifiserbare handlinger (moralsk hasard) fra potensielle pasienter - for

liten investering i helse(I) Kollektivt gode – for liten tilgjengelighet av sykehustjenester

9 McGuire (2000) beskriver i Handbook ofHealth Economics tilbudsinduksjon slik «Thephysician-induced demand (PID) hypo-thesis,(…) is essentially that physiciansengage in some persuasive activity to shift thepatients demand curve in or out according tothe physicians self-interest.»Tilbudsinduk-sjon kan således også virke til «underbehand-ling» ved at legene påvirker pasienter til ikkeå ønske å la seg behandle (for eksempel fordilegen heller prioriterer mer faglig utfordrendepasienter).

Aktuell kommentar

24

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

8 2

001

handlingsseleksjon(B). Omfanget avslik seleksjon vil, slik Magnussen(1996) beskriver, blant annet avhengeav finansieringssystemet. Hvis for-sikringsselskapet betaler sykehuset helteller delvis etter forhåndsavtalte satser,noe som kan være optimalt sett fraderes side, vil det være grunnlag foruheldig behandlingsseleksjon.10 11

Kanskje kommer den viktigsteeffekten av uheldig behandlingsselek-sjon gjennom sykehusenes investe-ringsbeslutninger. Kommersielle syke-hus vil neppe prioritere høyt nok inves-teringer i kunnskap og utstyr tiltenktpasienter med for lav stykkpris.Avvisning av pasienter begrunnet medmanglende kunnskap eller utstyr vilikke like lett gå ut over sykehusets om-dømme som avvisning begrunnet medat stykkprisen er for lav.

I et fritt marked vil sykehustjeneste-nes flerdimensjonalitet (8) kunne føretil vridninger i produksjonenmot del-tjenester hvor pasienten/betaleren opp-lever at kvaliteten kan observeres,eventuelt verifiseres (C).12 Et lønnsom-hetsstyrt sykehus vil for eksempel kun-ne ønske å prioritere hyggelige syke-pleiere, flotte rom og god mat framfordyr medisinsk ekspertise – i forhold tilhva som er samfunnøkonomisk opti-malt. Omfanget og betydningen avdenne typen markedssvikt vil begren-ses blant annet av forsikringsselskape-nes kunnskaper.

Også legeneskunnskapsunderskuddi forhold til produsent om kvaliteten pålegemidler og medisinsk utstyr kan giopphav til markedssvikt til ugunst forpasienter og betaler. Dette kan for ek-sempel ta form av manglende åpenhetom bivirkninger av medisiner ellerkjøp av unødvendige apparater (9).Også her vil tilbudsinduksjon kunnevære en viktig konsekvens (D).

Storskala-aspektetfor mange syke-hustjenester (3) og omfanget av akutt-behandling (10) svekker mulighetenefor reell konkurranse mellom flere til-bydere der befolkningsgrunnlaget ikkeer stort nok (E).

3.2 Etterspørselssiden

En persons helse, og dermed verdienav personens forbruk av helsetjenester,kan ha betydning for andres velferduten at dette har økonomiske konse-

kvenser for personen (11). Produksjonav helsetjenester kan altså ha eksterneeffekter(F).

Ukjent fremtidig behov (12), muligehøye kostnader (13) og potensiell storbetydning for velferden (14) innebærerat folk i en tenkt frikonkurranseverdenuten offentlig sektor vil ønske å forsi-kre seg mot fremtidige store utbeta-linger ved sykdom eller ulykke. Selvuten mange av de øvrige særtrekkeneved sykehussektoren vil et slikt forsik-ringsmarked – som de fleste forsik-ringsmarkeder – være utsatt for minstto typer markedssvikt:

• Uheldig utvalgsom følge av skjulttype (15), med mulig konsekvenssvekkede eller manglende (del)mar-keder for helseforsikring, fordi de re-lativt friske ikke forsikrer seg (G).

• Ikke-verifiserbare handlinger (16)(H). Forsikringskarakteren av syke-hustjenester trekker i retning av atfolk tar «for lite» hensyn til sin egenhelse i det løpende.

Selve tilgjengelighetentil profesjonellesykehustjenester kan betraktes som etkollektivt gode (I). Den daglige trygg-heten ved slik tilgang reduseres ikkenår andre «bruker» den. Når et slikt as-pekt er vesentlig for sykehustjenesterhenger det sammen med denne tjenes-tens betydning for hver enkelts velferd(14) og trygghet (17).13

4. Kollektive svar

Markedssviktene (A)-(I) i boks 2 kanmøtes med «mottiltak» gjennom kol-lektiv handling. Antallet og karakterenav mulige markedssvikter indikerer atsamfunnets regulering kan bli omfat-tende og mangeartet. Å finne og gjen-nomføre optimal regulering i en slik si-tuasjon er imidlertid, for å si det mildt,ikke enkelt. Valg av regulering vil ogsåvære teknologi- og normspesifikk, slikat erfaringer fra andre land og andretidspunkter ikke automatisk kan kopie-res. I praksis må en dessuten ta hensyntil mulighetene for offentlig styringss-vikt, kort omtalt i avsnitt 8.

Det kan likevel ha interesse å nevnenoen eksemplerpå mulige kollektivereaksjoner knyttet opp mot markeds-sviktene i boks 2:14

Tilbudssiden:

• Markedssviktene (A), (B) og (C) kanmøtes med å organisere produksjons-enhetene uten for sterke økonomiskeinsentiver og eventuelt med flerdi-mensjonale mål, siden økonomiskeinsentiver kan bidra til at legeneskunnskapsovertak utnyttes på pasien-tenes bekostning. Den kan ogsåmøtes med sertifiseringskrav for åkunne praktisere som lege, bruk avstandarder for behandlingsmetoderog etablering av kontrollorganer(som Helsetilsynet).

• Markedssvikten (D) kan gi grunnlagfor offentlig regulering av kontaktenmellom leger og private firmaer (syn-liggjøre og begrense sponsing osv.).

• Markedssvikten (E) kan møtes foreksempel med en aktiv konkurranse-politikk som tvinger gjennom flereaktører, eller regulert pris på syke-hustjenester.

Etterspørselssiden:

• Markedssvikten (F) kan begrunnesubsidierte helsetjenester, og ord-ninger med tvungen vaksinering motsmittsomme sykdommer.

• Markedssvikten (G) ved private hel-seforsikringsmarkeder kan trekke iretning av pliktige forsikringsord-ninger, dvs. en intervensjon fra fel-

10 Hvis det betales «etter regning» vil insentivettil å avvise pasienter falle bort. Slik betalings-måte vil imidlertid ikke gi gode insentiver tileffektiv ressursbruk. Et optimalt finan-sieringssystem sett fra forsikringsselskapetsside vil kunne bestå av en kombinasjon avbetaling etter satser og etter regning, jf. New-house (1996). I så tilfelle vil problemet medseleksjon være tilstede.

11 Det er nærliggende å tenke seg at uheldigbehandlingsseleksjon ofte kan skje samtidigmed tilbudsinduksjon, for eksempel ved atsykehuset overbeviser lite lønnsommepasienter om at de ikke trenger behandling.

12 Jf. Holmström og Milgrom (1991).13 Tilgjengelighet til forsvarstjenester kan for

øvrig også ses på som et offentlig gode, medliknende begrunnelse (selv om faktisk brukav tjenesten er kollektiv, mens bruk av syke-hustjenester er individuell).

14 Helsetjenesters emosjonelle karakter kan forøvrig ha betydning for optimal regulerings-måte. For eksempel fremstilles ikke sjeldenenkelttilfeller i media med en vinkling somsynes å gjøre politisk passivitet umulig. Dettekan isolert sett dra i retning av et institu-sjonelt rammeverk hvor man på ulike måterbinder seg til masten, for eksempel ved atenkeltbeslutninger ikke kan treffes på detpolitiske nivå eller ved at rammevilkårsementeres gjennom lov. Jeg går imidlertidikke nærmere inn på dette her.

Aktuell kommentar

25

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 8 2

001

lesskapet, enten de er i offentlig ellerprivat regi.

• Markedssvikten (H) kan trekke i ret-ning av offentlig stimulans av et suntog ikke for risikabelt levesett (alko-holavgifter, fartsgrenser).

• Markedssvikten (I) kan møtes med åfinansiere private eller offentligesykehus fra statens side.

Williamson (1998) representerer enannen tilnærming, men som også trek-ker i retning av særlige offentlige ram-mevilkår for produksjon og forbruk avsykehustjenester. Williamson setteropp et skjema hvor han tilordner typertransaksjoner til typer styringsformer.Enkle og veldefinerte transaksjoner an-tas her å bli håndtert av frikonkurranse-markedet med sterke økonomiske in-sentiver, mens mer komplekse transak-sjoner fører til behov for mer kompli-serte styringsmåter hvor det er svakereøkonomiske insentiver. Boks 1 tilsier atdet offentliges (eller forsikringsselska-pers) transaksjoner med sykehus omsykehustjenester, i hvert fall for en stordel, må kunne karakteriseres somkomplekse. Dette vil derfor trekke iretning av at bestilling og levering avsykehustjenester blir håndtert i inte-grerte organisasjoner og ikke som etkontraktsforhold mellom to rettslig settuavhengig parter i et fritt marked.

Dixit (2000) viser med en liknendetilnærming til ulike særtrekk ved opp-gaver i offentlig sektor og skriver føl-gende om resultatbaserte insentiver:

«Such incentives do have importantroles, but need selective application tospecific agencies and tasks, namelythose whose performance can be defi-ned, quantified, and measured withsome clarity, and where conflicts aboutdifferent aspects of the performanceare relatively minor. In other agenciesor tasks, other forms of incentives likecareer concerns, idealism and profes-sionalism have a role, informative butvague measures must be used, andsolutions short of the ideal must beaccepted.»15

Det bør også nevnes at det skjer enrask utvikling i betingelsene forproduksjon av sykehustjenester, bådestyringsmessige, markedsmessige ogteknologiske betingelser. I praksisvirker nok dette høye tempoet til å økeomfanget av asymmetrisk informasjon

i sykehussektoren, noe som isolert setttrekker i retning av økt vekt på sam-funnsmessig styring. Samtidig kreverden hurtige endringstakten, som høystsannsynlig vil vedvare, en tilpasnings-dyktighet og oppdatering som er megetkrevende for myndighetene og somman vanligvis tenker er bedre kjenne-tegn ved privat styring.

5. Kort om fordelingshensynJeg er i denne kommentaren først ogfremst opptatt av hvordan organise-ringen av sykehusene påvirker sam-funnsøkonomiens effektivitet. Men of-fentlige inngrep i sykehussektoren måogså forstås på bakgrunn av fordelings-politiske hensyn. Blant annet særtrek-kene (5), (11), (13), (14), (15) og (17)kan bidra til å forklare hvorfor syke-hustjenester er interessant fordelings-politisk. I tillegg kommer at sykdomofte rammer helt uforskyldt og uav-hengig av livsførsel. Sykdommer kanogså ramme plutselig og er såpass uli-ke at omfattende planlegging for å re-dusere ulempene kan være vanskeligeller meningsløst.

I en norsk sammenheng er det kan-skje særlig «pliktig forsikring» betaltover skatteseddelen og målet om godtilgjengelighet til sykehustjenester overhele landet som må ses i en fordelings-politisk sammenheng. Det kan ogsåargumenteres for at offentlig styrte sy-kehus med lave økonomiske insentiverbegrenser muligheten for uheldig be-handlingsseleksjon.16

6. Hva ser vi i praksis?Økonomisk teori, enten vi brukernormativ velferdsteori eller positiv nyinstitusjonell teori i tråd medWilliamson, tilsier altså at særtrekkeneved sykehustjenester blir møtt medmottiltak fra kollektivets side. Stemmerdette med hva vi ser i praksis? Ja, dettrenger vi faktisk ikke noen omfattendeanalyse for å svare bekreftende på.Sykehussektoren er som kjent sterkt re-gulert i alle utviklede land, med det of-fentlige som viktigste aktør for kollekti-vet (se for eksempel OECD 1994).

Nesten alle land har utviklet ord-ninger for å motvirke markedssviktene(A)-(I), ofte i tråd med strekpunkteneover. For eksempel nevner Hurst(2000) at 90 prosent av befolkningen i

OECD-landene er privat eller offentligforsikret mot utgifter til grunnleggendehelsetjenester. Selv i USA, som påmange måter er særegent i forhold tilandre utviklede land på dette området,hvor 1/6 av befolkningen manglerhelseforsikring og andelen offentligesykehus også kun er 1/6, er det offent-lige sterkt engasjert blant annet ved atdet offentlige finansierer over 60 pro-sent av sykehusenes utgifter gjennomordninger for utsatte grupper og eldre(Blank 1999).

Omfang og bredde i offentlige regu-leringer internasjonalt bekrefter altså atmarkedssviktene ved produksjon avsykehustjenester oppfattes som vesent-lige også i praksis. Fordelingshensynkan ikke alene forklare det offentligeengasjementet.

7. Litt nærmere om tilbudsinduk-sjon og sykehuslegenes normer

Jeg vil nå se litt nærmere på tilbudsin-duksjon som følge av sykehuslegeneskunnskapsovertak. Dette er en typemarkedssvikt som kan ha vesentlig be-tydning for hvordan samfunnet børorganisere produksjonen av sykehus-tjenester.17

Nå er det ingen enkel sammenhengmellom de insentiver sykehusenemøter fra sine eiere og de insentiverenkeltlegene står overfor. Likevel vil

15 Dixit tar i tillegg opp problemet i noen typervirksomhet med at heller ikke faktorinnsatsener verifiserbar. Etter klassifikasjonen i Wilson(1989) kaller han en virksomhet hvor verkeninput eller output er verifiserbare for «copingorganizations», og nevner departementer somet eksempel på dette. Også sykehus vil troligkunne ses på som «coping organizations» i etslikt klassifikasjonsskjema.

16 Hurst (2000) skriver følgende: «Moreover,most OECD countries have organized thefinancing of their health care systems in sucha way that the healthy support the sick, theyoung support the old, and the rich supportthe poor.» Hurst legger i sin fremstilling storvekt på fordelingsmessige hensyn for å be-grunne offentlige reguleringer i OECD-landenes sykehussektorer.

17 Jeg tenker meg for enkelhets skyld at deoffentlige sykehusene ikke konkurrerer segimellom i produktmarkedet for sykehus-tjenester, men styres etter en tradisjonell«command and control»-modell. Dalen(2000) er opptatt av at problemene medmåling av kvaliteten på sykehustjenester oghelse vel så mye kan knyttes til spørsmåletom kontraktstyring som spørsmålene omprivatisering og konkurranse.

Aktuell kommentar

26

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

8 2

001

jeg her legge til grunn at et overskudds-mål i et privat sykehus vil føre til ster-kere økonomiske insentiver for legene,mens et mål om «best behandling forpasientene til gitte økonomiske ram-mer» gir større åpning for å gi, og der-med i praksis trolig gir, legene svakereøkonomiske insentiver. Sterke økono-miske insentiver kan gis direkte via re-sultatlønn og/eller gjennom resultatba-sert vilkårsutvikling over tid.18

Mulighetene for tilbudsinduksjonfølger altså av legenes kunnskapsover-tak, jf. avsnitt 3. Legene har jevnt overmer kunnskap om kvaliteten på tjenes-ten både enn pasienten, betaleren, an-dre legekolleger og andre helsearbeide-re. En betaler, som et forsikringssel-skap, vil normalt mangle kunnskap omden enkelte pasient. Dessuten vil detvære kostbart for betaleren å ha oppda-tert medisinsk kunnskap på alle områ-der. Det samme vil gjelde eventuellefirmaer med formål å gi pasientråd ifor- eller etterkant av behandlingen.

I praksis kan legene øke produksjo-nen for eksempel i form av unødigerøntgen- og laboratorietjenester, foromfattende operative inngrep, behand-ling som øker risikoen for reinnleggel-se og for hyppige kontroller. Til delsdreier det seg om at leger, i enkelttilfel-ler eller som en tendens, kan sykdoms-forklare naturlige selvhelbredende pro-sesser. I makro vil omfattende tilbuds-induksjon kunne gjenspeiles i mang-lende kostnadskontroll og et høyt kost-nadsnivå (for eksempel målt som hel-seutgiftenes andel av BNP).

Tilbudsinduksjon kan føres tilbaketil at det er svært vanskelig og kostbartå måle kvaliteten av sykehustjenesterpå en objektiv måte, jf. blant annet (2),(6) og (8) i boks 1. Det innebærer atviktige kvalitetsaspekter ikke er verifi-serbare. Magnussen (1996) skriverblant annet:

«Det er imidlertid klart at det ikke ermulig å operasjonalisere kvalitetsbe-grepet på noen meningsfull måte. Maner derfor henvist til indikatorer somdødsrater, komplikasjonsrater, pasient-tilfredshet, reinnleggelser etc.»19

Dermed blir det vanskelig ellerumulig å skrive fullstendige kontrakterom slike tjenester mellom selvstendigerettssubjekter, med de krav dette settertil etterprøvbarhet fra tredjeperson(domstol).

Spørsmålet om betydningen av til-budsinduksjon i praksis kan ikke ansesempirisk avklart (Carlsen og Grytten(2000)). Jeg vil her legge vekt på atomfanget av eventuell tilbudsinduksjonvil avhenge av legenes normer, her-under preferanser for personlige inn-tekter i forhold til preferanser for fag-lige utfordringer, preferanser for fagli-ge idealer og pasientenes velferd (gradav altruisme) og preferanser for ærlig-het (grad av opportunisme).20

Grytten og Sørensen (1998) skriverfølgende med interesse for dette, rik-tignok med henvisning til allmennlegerog knyttet opp mot stykkprisfinansie-ring mer spesielt:

«Stykkprisfinansiering oppmuntrerlegene til å arbeide mye, noe som kom-mer pasientene til gode. Spørsmålet erom tjenesteforbruket og kostnadeneblir for høye, slik forskerne finner iUSA. Slik tilbudsinduksjon skyldes atlegens økonomiske interesse leder tiloverforbruk av legetjenester. (…) Vårforskning om norske forhold viser atstykkpriser og konkurranse ikke lederlegen til å utnytte sin informasjonsfor-del i forhold til pasienten.»

Kanskje er legenes kunnskapsover-tak overfor pasientene større i USA enni Norge. Mer sannsynlig er det likevelat forskjeller i omfanget av tilbudsin-duksjon mellom USA og Norge kanbunne i ulike rammebetingelser forproduksjon av helsetjenester og ulikelegenormer.

Økonomer har hittil i ganske begren-set grad beskjeftiget seg med normdan-nelse, til tross for dette spørsmåletsåpenbare betydning.21 Et viktig spørs-mål er hva som kan bidra til endring inormer, herunder om normene påvir-kes av andres opptreden. «Folke-meningen» synes å være at sykehus-legenes normer kan påvirkes, og atdisse påvirkes både av normutvikling-en i samfunnet generelt og av kulturen isykehusene. Men det synes foreløpigvanskelig å få dette empirisk verifisert(Kreps (1997)). Som en illustrasjon påat folkemeningen kan «ha rett», kan detvises til en undersøkelse fra USA somviste at atferden i ikke-profittsøkendesykehus utviklet seg i retning avprofittsøkende sykehus - etter at de fikkkonkurranse fra slike. Dette skjeddeblant annet ved en reduksjon i omsorgsom ikke ble direkte målt og øko-

nomisk kompensert (Schlesinger(1998), referert i Blank (1999)).

Vi kan altså ikke se bort fra at inn-føring av lønnsomhetsstyrte sykehuskan føre til normendringer som gir øktinnslag av opportunistisk opptreden fralegenes side på pasientenes og samfun-nets bekostning, og at dette kan ha uhel-dige virkninger blant annet i form av økttilbudsinduksjon og økt behandlingsse-leksjon. Dette kan skje både ved at legerblir mer opportunistiske og ved at aller-ede eksisterende opportunisme blir legi-timert og får konsekvenser i atferd.

Mer generelt vil innføring av profitt-mål i sykehusene kunne fortrenge an-dre motiver for legenes atferd til fordelfor fokusering på egen inntekt, dvs. atvi kan ha en «crowding-out»-effekt.Spørsmålet er da hva slags normer somfortrenges.

Magnussen (1996) drøfter den etiskebasis for legenes virksomhet, og viser tilGeneve-deklarasjonens «the health ofmy patient shall be my first considerati-on». Dessuten har legene, hvis budsjett-skranken de står overfor ikke er for myk,motiv til å prioritere ressursbruken påden enkelte pasient opp mot ressursbru-ken på andre pasienter. En «crowding-out» av slike normer må antas å væreuheldig. Men det kan også være legersom i dag forfølger mindre altruistiske

18 Magnussen (1996) drøfter forholdet mellomsykehusets objektfunksjon og legenes atferdnærmere.

19 Blank (1999) hevder at det finnes mangeeksempler på at myndighetene har hattvanskeligheter med å overvåke kvaliteten påoffentlige tjenester satt ut på kontrakt tilprivate. Blant annet viser hun til at «(…)Hart, Schleifer and Vishny (1997) cite exam-ples where prison privatization appears tohave resulted in lower costs but greaterviolence within the prison». Hurst (2000)mener det er et stort potensiale for å bedreovervåkningen av kvaliteten på sykehus-tjenester. Han viser også til at mange OECD-land og OECD selv arbeider med dette.Askildsen og Osmundsen (1998) er blantannet opptatt av at implementering av godeinsentivsystemer med basis i reguleringteorikrever bedre rapporteringssystemer, ogmulige praktiske og kostnadsmessige pro-blemer med å få dette til i praksis.

20 Selv med gitte preferanser hos legene vilendrede økonomiske insentiver ved innføringav lønnsomhetsstyrte sykehus kunne føre tiløkt tilbudsinduksjon.

21 Dette er imidlertid i ferd med å endre seg, sefor eksempel Lindbäck et al (1996), Ellingsen(2000) og Brekke, Kverndokk og Nyborg(2000).

Aktuell kommentar

27

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 8 2

001

mål, for eksempel overdreven fagligoppdatering eller lav oppmerksomhetom kostnadseffektivitet, og hvor en«crowding out»-effekt også kan virkepositivt sett fra samfunnets synsvinkel.22

Til dels holdes kanskje legers oppor-tunistisk motiverte atferd «i sjakk»gjennom negative faktiske og forven-tede sanksjoner av ulike typer fra lege-kolleger og andre. En eventuell ut-vikling i retning av økt aksept for egois-tiske motiver i sykehusene, for eksem-pel satt i gang som følge av innføring avkommersielle sykehus, kan virke selv-forsterkendehvis den enkelte leges at-ferd avhenger av omfanget av slikesanksjoner (som dermed svekkes).23

Eventuell mer opportunistisk atferdblant legene vil ellers trolig medføre atpasientenes tillit til legene svekkes.En av konsekvensene av dette kan væreat folk mer enn før vil trekke innhelsekonsulenter, jurister og rettsappa-ratet i forkant og etterkant av behand-lingen, jf. situasjonen i USA. Detteaspektet kan i seg selv øke trans-aksjonskostnadene ved produksjon ogforbruk av sykehustjenester betydelig.

Hvis et vesentlig problem med styrin-gen av sykehussektoren er legeneskunnskapsmakt, er det nærliggende åforsøke å redusere dette. Det arbeides imange land med å utvikle bedre in-formasjon om kvaliteten på sykehus ogbehandlingsmetoder. Ot. prp. nr. 66(2000-2001) om sykehusreformen eropptatt av å få mer standardiserte be-handlingsmetoder. Svært kompetentebetalere/bestillere av sykehustjenesterkan utvikles, med stikkprøvekontroll påindividuell basis. Dette vil troligredusere legenes kunnskapsovertak ogdermed begrunnelsen for offentlig eieog drift av sykehus. «Trolig», fordilegene og sykehusene vil kunne ha bety-delig styring med utvalg og innhentingav informasjonen. Hovedinnvendingenemot et pålitelig slikt system er at det nokvil bli uforholdsmessig kostbart og uo-versiktlig i lys av de mange tusen diag-nosene og behandlingsmåtene.

8. Offentlig styringssvikt

Som kjent er det ingen automatikk i atdet offentlige kan eller bør rette opppåvist markedssvikt med uheldigekonsekvenser. For det første vil demarkedsaktører som kommer dårlig ut

pga. markedssvikt selv søke å motvirkekonsekvensene; markedet vil altså delsordne opp selv. For det andre vildet offentlige stå overfor flere av desamme styringsproblemene somprivate styringsorganer (ikke minstproblemene med å måle kvalitet). Fordet tredje er det særskilte problemerknyttet til offentlig styring.24 Jeg skalkort komme inn på dette.

Et kjennetegn ved offentlige eide ogdrevne sykehus er gjerne nærhet ellersammenfall mellom bestiller og ut-fører-funksjonene (jf. vanskelighetenemed å kontraktsfeste kvalitetsmålene).Dette innebærer at det offentlige bådeer tilbyder og etterspørrer i markedet.Hurst (2000) viser til at dette kanundergrave rollen som bestiller («pro-vider capture»), og mener at argu-mentene for offentlig finansiering avsykehustjenester er mer opplagte ennargumentene for offentlig eie og drift.

Sæther (2001) viser eksempler på atprivat produksjon av sykehustjenesterkan være billigere enn offentlig. Det erogså allment antatt at sterke økonomis-ke insentiver gjennom konkurranseøker innovasjonstakten og på dennemåten har positiv virkning på produkti-vitetsutviklingen.25

Dette illustrerer at heller ikke offent-lige rammestyrte sykehus er en ideellløsning, og bidrar til å forklare hvorfordet i praksis er mest fokus på uliketyper mellomformer mellom rendyrke-de kommersielle og offentlige sykehus-modeller. Aktuelle norske eksempler erinnsatsstyrt finansiering (ISF) og frittsykehusvalg med kompensasjon fra pa-sientens hjemfylke. Slike ordningermed økte økonomiske insentiver kannok i noen tilfeller være hensiktsmes-sige. Samtidig må det offentlige tahensyn til de underliggende særtrek-kene ved sykehustjenester, som blantannet innebærer at økonomiske insen-tiver for å øke effektiviteten også kanføre til overbehandling og uheldigpasientseleksjon.26

9. Avslutning

Vi har sett at det er en god del økono-misk viktige særtrekk ved sykehustje-nester, jf. boks 1. Disse gir opphav tilen rekke mulige markedssvikter i ettenkt fritt marked med kommersiellesykehus, jf. boks 2.

Nå er sykehusreformen på ingenmåte en ren markedsløsning. Reformeninnebærer jo at sykehusene skal være100 prosent offentlig eide, at deres målskal være å gi best mulig behandlingog at det offentlige fortsatt skal betalesykehusutgiftene for alle.

Likevel bør de omfattende avvikenefra frikonkurranseforutsetningene gigrunn til ettertanke når Stortinget,Sosial- og helsedepartementet og helse-foretakene skal ta stilling til gjen-stående elementer i sykehusreformen.

22 George Bernhard Shaw, referert i Barr(1998), skrev i 1911 følgende om samfunnetsstyring av legenes atferd: «That any sane nation, having observed thatyou could provide for the supply of bread bygiving bakers a pecuniary interest in bakingfor you, should go on to give a surgeon apecuniary interest in cutting off your leg, isenough to make one despair of politicalhumanity». Grepperud og Pedersen (2001)«The Crowding-Out of Work Ethics»illusterer at legenes motiver fortsatt er etaktuelt tema.

23 En slik utvikling kan modelleres ved bruk avevolusjonær spillteori, hvor eksogene sjokkkan ha betydning for hvilken av flere mulige(multiple) likevekter man havner i; foreksempel en «god likevekt» med overveiendealtruistiske motiver, eller en «dårlig likevekt»med overveiende egoistiske motiver. SeNyborg og Rege (2000).

24 Se for eksempel Dixit (1996) og Stiglitz(1998).

25 Det er en utfordring kanskje særlig for offent-lige sykehus å ikke sette den enkelte pasientfor sterkt i fokus på bekostning av andrenåværende og fremtidige pasienter. Det erbetegnende at «Pasienten først» – ikke«Pasientene først» – framheves som ethovedmål fra myndighetenes side blant anneti proposisjonen om sykehusreformen. Fuchs(1996) skriver følgende om økonomenesbidrag til helsepolitikken: «In my experience,the most important contribution we make isthe economic point of view, which may besummed up in the three word: scarcity, sub-stitutability, and heterogenity. This economicpoint of view stands in stark contrast to theromantic and monotechnic points of view thatI found prevalent among health professionalsand health policy-makers.»

26 Carlsen (2000) viser til mulige uheldige virk-ninger av innsatsstyrt finansiering (ISF) og ateventuell fremtidig kontraktsstyring kankomme til å vektlegge de samme aspekterved sykehusenes virksomhet som ISF. Et al-ternativ til offentlige sykehus for å begrenseulempene med tilbudsinduksjon kan for øvrigvære å organisere forsikringsselskap og syke-hus i samme enhet. Dette er noe av idéen bakopprettelsen av enkelte Health MaintenanceOrganizations (HMOs) i USA, se Hagen,Iversen og Magnussen (2001).

➥ Forts. side 6

AARRTTIIKKKKEELL

28

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

8 2

001

Arvens problematiske sider er velkjente og ikkeminst utførlig beskrevet i kriminal-litteraturen.Her skal det imidlertid fokuseres på et potensielt

gunstig aspekt ved arv - den kan underlegges beskatningtil fordel for fellesskapet. Jeg diskuterer beskatning avarv med utgangspunkt i tradisjonelle kriterier fraoffentlig økonomi. Jeg tar utgangspunkt i det norskeavgiftssystemet og viser til Arveavgiftsutvalgets forslag tilbeskatning av arv i NOU 2000:8. Det argumenteres for atvalget står mellom avvikling av denne formen forbeskatning og et system uten de åpenbare mulighetene forskatteomgåelse som kjennetegner denne skatten i dag.

1. Innledning

John Locke hevder at «Every man is born with ... a right,before any other man, to inherit, with his brethren, hisfather’s goods» (Second Treatise of Government, 1690).Dersom en ser bort fra at Locke synes å holde døtrene uten-for retten til å arve, antar jeg at sitatet ovenfor gir uttrykk foret svært vanlig syn på arv2 og arveavgift. Arv oppfattes oftesom å tilhøre den private delen av tilværelsen, og en arve-avgift betraktes i et slikt perspektiv som en utilbørlig inngri-pen i denne. Ikke nok med at en mister et kjært familiemed-lem, staten øker de etterlattes sorg ved å beslaglegge en an-

del av det som arves.3

Upopularitet til tross,arveavgiften har vært endel av skattesystemetsiden 1792. Men histo-risk sett har arveavgiftenhatt større betydning forskatteinntektene enn denhar i dag. I 2000 inn-brakte arveavgiften bort-imot 1,3 mrd kroner.Dette er i overkant av 0,6prosent av de samledeskatteinntektene fra skattpå inntekt og formue forpersonlige skattytere.Med et så vidt beskje-dent skatteproveny er detnærliggende å spørre seg

om det ikke er på tide å fjerne hele ordningen. Hvorfor ikkela familiemedlemmer overføre midler seg imellom for å ut-likne forskjeller i levekår mellom generasjonene og familie-medlemmer, framfor å innføre en effektivitetshemmendeskatt som innbringer et beskjedent proveny?

Det såkalte Arveavgiftsutvalget (NOU 2000:8)4 diskutererdette spørsmålet. En slik vurdering burde ideelt sett også hasammenliknet avgiftens egenskaper mot andre former forbeskatning, som inntektsskatten, for å vurdere om det finnesfordelings- og effektivitetsmessig gunstigere måter å henteinn en drøy milliard på. I det følgende begrenser jeg meg tilarveavgiftens egenskaper.

Spørsmål omkring arveavgift har fått fornyet aktualitetved at George W. Bush ble valgt som president i USA, medavvikling av arveavgiften på programmet. Amerikanerne harnå vedtatt å fjerne avgiften gradvis, til den er eliminert i2010. Men reformen inneholder en «sunset clause», sominnebærer at arveavgiften gjeninnføres i 2011 med 2000-satser, med mindre kongressen foretar seg noe i perioden.I en kommentar til denne utformingen av reformen skriverPaul Krugman (i New York Times, 30. mai) at et passendenavn på reformen er «Throw Momma From the Train Act of2001», med henvisning til insentivene som følger av at ingenbeskatning i år 2010 blir etterfulgt av et år der staten igjen taren betydelig andel av arven.

Det er særlig to forhold som har betydning for vurderingerav arveavgiften som beskatningsform:

• Hva er det som motivererpersoner til å etterlate seg arv?Arveavgiftens egenskaper varierer med hensyn til omarven er tilfeldig eller et resultat av personers bevisstevalg.

• Samspillet mellom arv, arveavgift og annen offentligpolitikk. Med dette menes blant annet samspillet mellomarveavgift og andre former for beskatning og samspilletmellom arv og andre private eller offentlige overføringer.En kan f.eks. ikke utelukke at overføringer mellomfamiliemedlemmer er en mer effektiv måte å sørge for

■ ■ ■ THOR OLAV THORESEN1:

Er det noen grunn til å skattleggeoverføringer mellom generasjoner?

Thor Olav Thoresen er forsker i Statistisk sentralbyrå,

og medlem av det såkalteArveavgiftsutvalget

1 Takk til Karine Nyborg, Nils Martin Stølen og Frederik Zimmer forkommentarer til et tidligere utkast.

2 I det etterfølgende vil det ofte med begrepet arv menes bådearv oggaver.

3 Keiser Plinius i det gamle Roma kalte det derfor en «unaturlig skatt»(NOU 2000:8, s. 112).

4 Utvalg ledet av Frederik Zimmer.

Artikkelsosial sikkerhet på enn å overlate dette til offentligeordninger.

Etter å ha sett nærmere på det norske systemet for arve-avgift og størrelsen på disse overføringene, skal jeg vise tilnoen hovedforklaringer på at personer etterlater seg arv.Dernest diskuteres arvens og arveavgiftens fordelingsmes-sige betydning og effektivitetstapet ved denne formen forbeskatning. Artikkelen avsluttes med å vise til Arveavgiftsut-valgets forslag til nytt avgiftssystem.

2. Regelverk i forhold til ulike arvinger og ulike arvedeobjekter

I tabell 1 gis det et anslag på størrelse og sammensetning avarv og gaver slik de registreres hos avgiftsmyndigheten(skattefogdene).5 Tallene er basert på en utvalgsunder-søkelse. Omregnet til nasjonale størrelser ser vi at befolk-ningen mottok ulike gjenstander verdsatt til om lag 13 mrd.kroner i (brutto) arv i 1998, mens det ble overført i overkantav 8 mrd. kroner i form av gaver. Det meste av dette er over-føringer til livsarvinger (som barn og barnebarn) og over-føringer til andre familiemedlemmer (som søsken), ca. 90prosent (NOU 2000:8, side 350). En ser at faste eiendommerer det dominerende arv- og gaveobjektet.

Hovedregelen ved utmåling av arveavgift er at midleneskal verdsettes til antatt salgsverdi (markedsverdi), rappor-tert til avgiftsmyndighetene ved selvdeklarasjon, dvs. arve-mottaker oppgir verdier. Både unntakene fra hovedregelenog verdsettelsespraksis tilsier at verdiene i virkeligheten erstørre enn det tallene i tabell 1 indikerer. For eksempel skalverdien av ikke-børsnoterte aksjer settes til 30 prosent av deskattemessige verdiene i selskapet. Vær oppmerksom på atverdsettelse til skattemessige verdier innebærer lave verdset-telser også før 30 prosentsregel (jf. Boye og Hansen 1997).Dette betyr at anslagene for ikke-børsnoterte aksjer i tabell 1ligger betydelig under reelle verdier. Også verdien av mottat-te hytter og hus er betydelig undervurdert i tabellen ovenfor.Salgssum og takst anvendes i om lag 50 prosent av tilfellene,men for den resterende eiendomsmassen vil verdsettelsenevære lave, ventelig som følge av samspill mellom selv-

deklarasjon og byråkratisk praksis. Arveavgiftsutvalgetanslår (på usikkert grunnlag) at i de tilfeller hvor verdset-telsene er foretatt med utgangspunkt i skjønn og påstand fraarvingene, er registrert verdi ca. 60 prosent av markedsverdii gjennomsnitt.

Dagens arveavgiftslov er fra 1964 (Lov av 19. juni 1964nr. 14 om avgift på arv og visse gaver) med virkning fra1. januar 1965. Arveavgiften er knyttet til mottaker (ensåkalt arveloddsavgift), og størrelsen på avgiften er avhengigav hvor nær slektning mottaker er til arvelater/giver ogstørrelsen på arven/gaven. Arvingene kan deles inn i tregrupper:

• Allmennyttige organisasjoner og ektefeller• Arvelaters/givers foreldre, barn, stebarn og fosterbarn

(nære slektninger)• Andre, inkludert fjerne slektninger

Allmennyttige organisasjoner og ektefeller betaler ingenavgift, mens de to andre gruppene betaler avgift som fram-stilt i figur 1. Bare om lag 30 prosent av alle registrerte arve-oppgjør i private skifter utløste arveavgift i 1998 (NOU2000:8, s. 84). Andelen er noe høyere i offentlige skifter,ca. 50 prosent. I 1998 var fribeløpet på 100 000 kroner, mensdet fra 1999 er hevet til 200 000 (se figur 1), noe som isolertsett betyr at færre arvetilfeller blir avgiftspliktige.

Ved avgiftsberegningen skal en ta hensyn til tidligere gaversom arvemottaker har mottatt fra samme arvelater, dvs. at detsåkalte sammenlegningsprinsippet gjelder. Ved gaver fra fel-leseie og arv fra uskiftet bo til felles arving regnes halvpartenav arveavgiftsgrunnlaget for å være gitt fra hver av ektefellene.

3. Hvorfor etterlate seg arv?

Innenfor økonomiske resonnementer om arveavgiftens be-tydning for fordeling og effektivitet er det av stor betydninghvilke motiv personene har for å etterlate seg arv. En kan

5 Denne oversikten er basert på Arveavgiftsundersøkelsen, som er enutvalgsundersøkelse som ble utført av Statistisk sentralbyrå på oppdragfra Arveavgiftsutvalget, se Thoresen, Fredriksen og Pedersen (2001) fornærmere detaljer. Offentlige skifter inngår ikke i tallmaterialet, meddisse utgjør et mindretall.

Tabell 1. Brutto formuesverdi (mill.kr), etter type arv- oggavegjenstand, registrert hos skattefogdene. 1998

Arv i mill. kr Gaver i mill. kr

Bruttoformue 12 785,1 8 193,4

Faste eiendommer 6 941,4 4 567,2Eiendeler i næringsvirksomhet 89,2 503,1Bankinnskudd 4 217,0 1 033,0Kontanter 224,7 1 542,8Ikke-børsnoterte aksjer og andeler 102,4 318,8Annen 1 210,4 228,7

Sum gjeld 1 338,6 2 535,3

Nettoformue 11 446,5 5 658,2

Figur 1. Gjeldende satsstruktur for arveavgift, nære slekt-ninger og andre (fjerne slektninger inkludert)

29

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 8 2

001

dele motivene for å etterlate seg arv inn i tre hovedgrupper(Masson og Pestieau 1997):

• tilfeldig arv• planlagt arv• kapitalistarv

Tilfeldig arv tar utgangspunkt i at en sparer til alder-dommen, men usikkerhet omkring egen livslengde gjør atdet ofte vil være vil være en restformue ved dødstidspunktet.Mens arvingenes rolle ikke har betydning innenfor tilfeldigarv, så fokuserer planlagt arv på samspillet mellomarving(er) og arvelater. Kapitalistarv er en restkategori somdekker tilfeller som verken kan forklares av tilfeldig arv ellerplanlagt arv. Kategorien inkluderer personer som bygger oppformuer som de under enhver omstendighet ikke kan konsu-mere i alderdommen, og hvor hensynet til familien er fra-værende. Ett eksempel er Howard Hughes som etterlot segen milliardformue uten direkte arvinger, et annet er AlfredNobel som i stedet for å etterlate formuen til familien«udødeliggjorde» seg ved Nobel-stiftelsen.

Innenfor planlagt arv er det to hovedkategorier av arve-modeller - den strategiske og den altruistiske modellen.Innenfor altruistiske modeller tar foreldrene hensyn til barnspreferanser, muligheter og behov når de skal foreta sinebeslutninger med hensyn til konsum over livsløpet.Klassikerne er Becker og Tomes (1979, 1986) og Barro(1974). Altruistiske foreldre overfører støtte til utdannelseog etterlater seg arv. Når det investeres mye i utdannelse vilikke foreldrene etterlate seg arv i det hele tatt. Det tas hensyntil barnas avkastning i yrkeslivet når foreldrene fordelerstøtte til utdannelse og når arven fordeles mellom barna. Påden måten kan arv kompensere for manglende talent, til-feldighetenes spill, etc.

En strategisk arvemodell innebærer at altruismeperspek-tivet utvides til også å ta hensyn til at foreldrene kan benyttearv til å styre barnas atferd med hensyn til egne behov. Foreksempel kan det tenkes at foreldre vil sikre seg oppmerk-somhet, som assistanse, besøk, telefoner, etc., på sine gamledager gjennom et spill med arv og gaver, se for eksempelBernheim, Shleifer og Summers (1985).

Hvilket arvemotiv dominerer?

Hvert individ kan være influert av flere av disse arvemo-tivene, og det er ikke lett å separere motivene fra hverandre.Men som jeg kommer tilbake til i de neste avsnittene, ervirkningen av en arveavgift avhengig av hvilket motiv somdominerer. Det er gjort en hel rekke empiriske undersøkelsermed hensyn til hva som er det dominerende arvemotivet, seblant annet referansene på side 65 i NOU 2000:8. Resul-tatene fra den internasjonale litteraturen er ikke entydige.Davies og Shorrocks (2000) oppsummerer som følger: «Omlag halvparten av overføringene mellom generasjoner erbevisste overføringer siden dette er overføringer i form avgaver, livsforsikringer og liknende. Det er også grunn tilå tro at arv til en viss grad er influert av altruistiske ogstrategiske motiv, selv om store deler av variasjonen ioverføringene ikke lar seg forklare av modellene. Foreldregir større gaver til barn med lavere inntekt, og de synes å

spare med henblikk på arv dersom barna tilhører lavinntekts-grupper. Dette tyder på at altruisme har betydning. På denannen side synes størrelsen på gaver og arv å øke med opp-merksomheten som barna gir, som indikerer at strategiskemotiv også har betydning (s. 662).»

Motivene for å overføre i form av gaver og overføre i formav arv kan være forskjellige. I litteraturen på feltet refereresdet ofte til at gaver i større grad er kompenserende i forholdtil barnas inntekter enn overføringer ved dødsfallet, se foreksempel Lundholm og Ohlsson (2000).

Forskningsmessig synes det å være en dreining mot analyserav strategiske arvemotiv, på bekostning av det altruistiske per-spektivet (Arrondel, Masson og Pestieau 1997). For eksempelfastslår Gary Becker (1993) at «mange økonomer, inkludertham selv, overdrevent har fokusert på altruisme som det sombinder familiemedlemmer sammen» (s. 600).

4. Arvens betydning for formuesfordelingen

Arveavgiftens omfordelende effekt avhenger av hvor skjev-fordelt arven er i utgangspunktet. Men vær oppmerksom påat det er fullt mulig at arv bidrar til jevnere formuesfordeling,men at arveavgiften bidrar til ytterligere omfordeling. Detkritiske spørsmålet er om formueskonsentrasjonen vil væremindre i et system med arveavgift enn uten. Allikevel er detgrunn til å tro at dersom arv virker positivt i forhold til for-muesfordelingen, så svekker dette grunnlaget for å skatt-legge arv av fordelingshensyn. Dette er bakgrunnen for atjeg innleder dette avsnittet med å diskutere arvens betydningfor fordelingen av formue.

Den fordelingsmessige betydningen av arv rører vedrelativt fundamentale spørsmål av ideologisk karakter, somhar å gjøre med like muligheter, frihet, rettigheter, forpliktel-ser, etc., se Vandevelde (1997). En viktig dimensjon er av-veiningen mellom hensynet at til at hvert individ skal ha likemuligheter, som taler for beskatning av arv, og hensynet til atarv fremmer solidariteten i familien på en effektiv måte, somkan være et argument for å unnta arv fra beskatning.

Arv som andel av formue, 20:80 - diskusjonen

La oss først se på hvor stor andel av formuene som stammerfra arv. Framtredende amerikanske økonomer har gitt sværtdivergerende anslag på dette. Utgangspunktet er regnskaps-messige sammenhenger (jf. Meade 1964), der formuen(f.eks. til en familie) på et tidspunkt kan sees på som etresultat av egen sparing og arv. Et viktig spørsmål er om av-kastningen på mottatt arv skal anses som egen sparing ellersom et resultat av arv. Kotlikoff og Summers (1981) tar ut-gangspunkt i sistnevnte tolkning, dvs. avkastning på mottattarv anses å tilhøre «arvekomponenten». Anslaget som deselv fester mest lit til tilsier at om lag 20 prosent av formuenpå et gitt tidspunkt skyldes sparing for eget livsløp, de reste-rende 80 prosent er tilskrevet arv. Modigliani (1988) hevderat forholdet er omvendt; 80 prosent er livsløpssparing ogbare 20 prosent er arverelatert.6 Davies og Shorrocks (2000)

Artikkel

30

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

8 2

001

6 Forholdet 20:80 er dermed essensielt i denne diskusjonen, som blantannet involverer en Nobelpris-vinner (Modigliani) og en senere finans-minister (Summers, under Clinton).

Artikkel

31

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 8 2

001

antyder at 20-30 prosent av total formue kan relateres til arvdersom mottatt arv ikke er kapitalisert, mens tallet er 50-60prosent dersom en kapitaliserer. De hevder på denne bak-grunn at et røft estimat på bidraget fra arv er 35-45 prosentfor USA. Det tilsvarende tallet for Frankrike er ifølgeMasson og Pestieau (1997) omkring 40 prosent. Gjersem(1992) finner at arv har mindre betydning for samlet formuei Norge enn i mange andre land.7 Han anslår at 5-20 prosentav formuen kan relateres til arv.

Bidrar arv til mer ulik formuesfordeling? Når det gjelder de svært rike, f.eks. de 1% rikeste, så er detliten tvil om at arv er en viktig komponent for sosial repro-duksjon mellom generasjoner. For eksempel vises det til atmer enn halvparten at amerikanske borgere som dør rike(dvs. de som er blant de 1% rikeste på dødstidspunktet) harmottatt en betydelig arv (Arrondel, Masson og Pestieau1997).

For resten av befolkningen er ikke svaret på spørsmålet ioverskriften like åpenbart. En mulig innfallsvinkel til utvik-lingen i formuesfordeling over tid er «reversion-to-the-mean»-perspektivet. «Reversion-to-the-mean» stammerfra den engelske matematikeren Francis Galton som formu-lerte følgende enkle sammenheng for arv, f.eks. av enmenneskelig egenskap: et barns egenskaper er korrelert medforeldrenes egenskaper, men vil i gjennomsnitt være nær-mere gjennomsnittet i populasjonen. Inspirert av dette pers-pektivet finner både Stiglitz (1969) og Atkinson og Stiglitz(1980) at arv kan virke utjevnende over tid. Overføringer gårfra et slektsledd som var «heldig» i sin generasjon til et«uheldig» slektsledd. Mulligan (1999) finner en vissempirisk støtte for et slikt forløp.

En annen måte å tilnærme seg arv og utviklingen iformuesfordeling over tid på er å se på mønstre for giftemål,fertilitet, deling av formue, etc. i en tilstand med ren for-muesakkumulering, dvs. når formuen øker med normal-avkastningen og ikke noe avsettes til konsum. Blinder(1973) framholder at i en verden hvor alle gifter seg, oghvert par får to barn, en sønn og en datter, vil den relativeformuesfordelingen forbli uendret dersom alle gifter segmed en person med identisk formue og deler formuen liktmellom barna. Under slike forutsetninger vil for eksempelikke-perfekt korrelasjon mellom foreldrenes formuer betyredusert ulikhet over tid. Det trekker i motsatt retning der-som personer med høye formuer har færre barn enn andre.

Det viser seg at «formuesfordelingsevolusjonen» erfølsom for hva som motiverer foreldrene til å spare, jf.presentasjon av arvemotiv ovenfor. I tabell 2, som er basertpå Masson og Pestieau (1997), vises dette ved at arvensbetydning for formuesfordelingen skisseres i forhold tilulike fordelingsdimensjoner ved ulike arvemotiv. Tabellenviser at det er når foreldrene har altruistiske arvemotiv ateffektene blir sterke. Når arven er tilfeldig eller foreldrenestyres av strategiske motiv er effektene fraværende ellersvake. Årsaken til de sterke effektene ved altruisme erat mange foreldre kun vil investere i barnas utdannelse ogikke etterlate seg formue. Dette arvemotivet innebærer bådeat forskjeller mellom foreldre og barn reduseres, og at

foreldrene bidrar til å redusere ulikhet mellom barn. Men detvil også bety at formuesulikheten i samfunnet totalt sett (detsom jeg i tabellen har kalt forskjeller mellom familier) vilkunne øke, siden mange ikke vil motta noe (materiell) arv idet hele tatt, og arv vil først og fremst forekomme i rikefamilier. Innefor dette resonnementet er arv og utdannelsesubstitutter, som betyr at det vil være liten sammenhengmellom arvet formue og inntekt (på grunnlag av utdannelse).

For å føre diskusjonen over til arveavgiften: Altruistiskearvemotiv åpner opp for at en lar familien ordne opp i ulik-heter mellom generasjoner og innad i generasjonene. Dettetaler imot en arveavgift. Dersom det er stor ulikhet iformuesfordelingen mellom familier, er dette et argumentfor arveavgift. Innenfor altruisme vil derfor berettigelsen avarveavgift avhenge av hvor ulikheten er størst, innad ellermellom familiene (Masson og Pestieau 1997). Det avhengerogså av hvor store kostnader som er forbundet med offentligomfordelingspolitikk, sammenliknet med at en lar familienordne opp i sosiale problemer, besørge utdannelse, etc.

Dersom arveavgiften fører til redusert sparing, kan inn-tektsulikhetenøke som følge av avgiften (Stiglitz 1978).Konklusjonen bygger på at avgiften fører til redusertsparing, redusert kapitalbeholdning og økt avkastning påkapital. Dette fører til at lønningene reduseres, mens avkast-ning på kapital øker, noe som igjen fører til at total inntekts-ulikhet øker.

Som framhevet i innledningen, er det grunn til å vurderearveavgiftens samspill med andre former for beskatning.Dersom beskatningen av kapital i utgangspunktet er lav, kandet være et argument for å beskatte arv. For eksempel har detvært anført at dersom det norske systemet med lavere og flatskatt på kapitalinntekt og progressiv beskatning av arbeids-inntekt medfører sterk formueskonsentrasjon, kan en arve-avgift være et effektivt virkemiddel til å rette på dette(Sørensen 1993, s. 13):

Tabell 2.Ulike arvemotiv og fordelingsmessige implika-sjoner av arv

Arvemotiv

Tilfeldig arv Perfekt altruisme Strategisk

Forskjeller mellom foreldre og barn Ingen effekt Reduserer eller Ingen effekt

eliminerer ulikhet

Forskjeller mellom søsken Ingen effekt Reduserer eller Ingen effekt

eliminerer ulikhet

Forskjeller mellom familier Motarbeides Forsterker Svak og

svakt variabel effekt

Kilde: Masson og Pestieau (1997)

7 Men arvens betydning vil øke i årene framover, se Fredriksen (2000).

«...if one wishes to use the tax system to counteract ex-cessive income concentration of income and wealth, taxes oninheritance or wealth could be more relevant instrumentsthan high marginal tax rates on (nominal) capital income.»

Gale og Slemrod (2000) framhever også arveavgiftens sup-plerende rolle i forhold til inntektsskatten. I mangel på pro-gressivitet i inntektsbeskatningen i USA, for eksempel gjen-nom gunstig beskatning av kapitalgevinster, kan arveavgiftenfungere som en «backstop» for inntektsskatten (s. 898).

5. Arv og fordeling med basis i norske data

I dette avsnittet vurderes den fordelingsmessige betydningenav arv og arveavgift med basis i norske mikrodata. Jeg foku-serer på fordelingen mellom personer i ulike familier og ikkepå intrafamiliær fordeling.

Er arveavgiften progressiv?

I avsnitt 2 ble det vist at satssystemet for arveavgift ernominelt progressivt, med økende satser i forhold til stør-relsen på arvelodden. Dersom arvemottakerne8 med de størstearveloddene også betaler prosentvismest (av mottatt arv) i ar-veavgift, kan en si at avgiften også er reelt progressiv. Fordidet er ulik verdsettelse av objekter for avgiftsformål, se avsnitt2, vil avgiftsbelastningen ikke kun avhenge av størrelsen påarven, men også på hvilke gjenstander som arves. Et annetproblem er at overføringer ikke registreres, som følge av atpersoner ønsker å unndra midler fra beskatning. Fordelingenav midlene som holdes utenfor beskatningen er ukjent.

For å vurdere graden av progresjon i arveavgiften, be-nyttes data fra den såkalte arveavgiftsstatistikken, som erbasert på registerinformasjon fra skattefogdenes saks-behandlersystem. Dessverre er dette statistikkgrunnlagetmangelfullt i den forstand at kun informasjon om verdset-telsene som er foretatt for avgiftsformål er tilgjengelig.Arveavgiftsstatistikken inneholder dessuten kun informa-sjon om arv og gaver i private skifter9, og i hovedsak skiftersom utløser avgift. Avgiftsberettigede skifter utgjør kun 30prosent av antall arvesaker. På den annen side vil store delerav verdienesom arves være avgiftspliktig, og derfor værerepresentert i statistikken.

Figur 2 viser fordelingen av arveavgiftsbelastningen iforhold til mottatt arv, som registrert i arveavgiftsstati-stikken. Som forventet ser en at den gjennomsnittlige av-giftsbelastningen øker med mottatt arv. Imidlertid betalerpersonene i desil 1 en relativt høy andel av arven i avgift.Dette kan skyldes at det er ulik avgift avhengig av slekt-skapsforholdet til den som yter arven (se figur 1).

Det er grunn til å understreke at tallene i figur 2 viser tilarveavgift målt i forhold til registrert arv, med anvendelse avverdsettelsesreglene i arveavgiftsloven. Tilsvarende oversiktsom i figur 2 der personene er rangert etter mottatt arv når enhar anvendt like verdsettelsesregler for alle gjenstander, villeikke nødvendigvis vise det samme mønsteret. Det betyr atdet ikke kan gis noe eksakt svar i forhold til spørsmålet ioverskriften for dette avsnittet. Det er mulig at bunnfradra-gene, som unntar store deler av arvemottakerne fra avgift,innebærer at avgiften samlet sett er progressiv.

Sammenhenger mellom arv og inntekt/formue

Det neste spørsmålet er hvordan arveavgiften er fordelt i for-hold til andre kjennetegn i befolkningen. I det følgende skaljeg se på sammenhenger mellom arv og inntekt/formue.Hovedantakelsen er at det er en positiv sammenheng mellommottatt arv og avgiftsbelastning, som vist i figur 2, og der-som det er personer med høy inntekt og høy formue sommottar mest arv så vil dette styrke argumentasjonen (i et for-delingsmessig perspektiv) for å opprettholde et arveavgifts-system. Ved å koble informasjon fra arveavgiftsstatistikkenmed data fra selvangivelsesstatistikken kan en vurdere dissesammenhengene.

Siden det vil være positiv samvariasjon mellom arvemot-takernes alder og størrelse på inntekt og formue,10 vises for-delingen av arv på en mer begrenset aldersgruppe, personer ialderen 40-49 år som mottok arv i 1998. Tabell 3 viser atmottatt arv er relativt jevnt fordelt i forhold til inntekt, menspersonene med de største formuene mottar mest arv. Disseresultatene for 1998 er ikke helt i samsvar med resultatenefor 1997 i NOU 2000:8 (s. 87). Ifølge tabell 5.9 og tabell5.10 i NOU 2000:8 har de som mottar mest arv klart høyerebruttoinntekt og klart høyere nettoformue enn resten. Båderesultatene fra 1997 i NOU 2000:8 og resultatene her indike-rer imidlertid at arv er relativt jevnt fordelt blant personermed lav og middels inntekt/formue, og at det først og fremster personer i den øvre delen av inntekts- og formuesrange-ringene som skiller seg ut. Tallene i tabell 3 indikerer at dis-se personene ikke atskiller seg så mye fra resten av befolk-ningen som tallene for 1997 viser.11

Artikkel

32

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

8 2

001

Figur 2. Avgiftsbelastning i prosent av mottatt arv. Mot-takere av (avgiftspliktig) arv i 1998 rangert etterarvens størrelse

8 Med andre ord ser jeg på effekter for arvemottakerne. Dette utelukkerikke at skattebyrden reelt kan «bæres» av arvelater dersom han justerersparing og arbeidsinnsats på en slik måte at arven holdes uforandret,uansett avgiftssystem. Se diskusjon av dette i Gale og Slemrod (2000)med hensyn til den amerikanske boavgiften.

9 Motstykket er offentlige skifter, som utgjør et mindretall. 10 Dvs. arvemottakere framstår som rike og med høye formuer fordi de

mottar arv i en fase av livet hvor både inntekt og formue er nær maksi-mum.

11 Tallene i NOU 2000:8 er for aldersgruppen 50-59 år, som muligens kanha bidratt til at resultatene avviker noe.

Artikkel

33

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 8 2

001

Det er dessuten verdt å merke seg at mottatt arv synes åvære jevnere fordelt enn resten av formuen. I den forstandkan arv sies å bidra til redusert formuesulikhet. Men sompoengtert ovenfor, kan arveavgiften bidra til ytterligere om-fordeling ved at midler i større grad trekkes inn fra personermed høy formue.

Horisontal likhet

Horisontal rettferdighet (jf. Musgrave 1959), dvs. at men-nesker i lik posisjon skal behandles likt, framheves ofte somet viktig prinsipp for offentlig politikk.12 Den korte gjen-nomgangen av regelverket i avsnitt 2 viser at det norske sys-temet for arveavgift inneholder en rekke regler som bidrar tilulikebehandling. Ulikebehandlingen kan grupperes i to kate-gorier, ulikebehandling som følge av:

• Egenskaper ved arvemottakeren • Arvens sammensetning, dvs. hvilke objekter som inngår i

arven

Et problem ved ulike verdsettelsesregler for ulike objekterer at det kan gi støtet til en annen form for horisontal ulikhet- ulikebehandling av personer etter muligheter og ønsker omå planlegge seg bort fra beskatning. Det er for eksempel litentvil om at aksjerabatten for unoterte aksjer kan gjøresgjeldende for andre objekter enn foretaksformuen, dvs. atprivate gjenstander (som en bolig) defineres som en del avforetaket. Aksjerabatten innebærer derfor en potensiellfordel for personer som har muligheter og vilje til å bedriveskatteplanlegging.

I et noe bredere perspektiv kan det hevdes at beskatningav arv i seg selv betyr ulikebehandling siden en beskatter dealtruistiske foreldrene som gir avkall på eget konsum til for-del for sine barn, mens egoistiske foreldre som bruker alt påseg selv ikke skattlegges. Dette perspektivet må sies å væreavhengig av at en vurderer beskatningen fra arvelaters side.Når en flytter fokus over på mottakerne av arv kan det tvertimot argumenteres for at arv representerer en fordel for en-kelte som både er urettferdig og ufortjent (Gale og Slemrod2000).

6. Effektivitetstapet

Det vil ofte være en målsetting å lage skattesystemer som iså liten grad som mulig influerer på folks atferd, dvs. unngåvridendeskatter.13 En arveavgift påvirker atferden både tilde som mottar arv og de som etterlater seg arv. Når det gjel-der effekten på personer som mottar arv, så vil arveavgiftenkunne dempe de uheldige sidene ved å motta store mengderarv, jf. følgende sitat av Andrew Carnegie:14 «De foreldresom etterlater sin sønn en enorm formue vil generelt drepetalent og drivkraft hos sønnen, og frister ham til et mindreverdifullt liv enn han ellers ville ført.»

Det er imidlertid effekten på arvelaters atferdsom det ho-vedsakelig fokuseres på ved skattlegging av arv. En arveav-gift reduserer avkastningen av å gi gaver eller etterlate segarv ved at arveavgiften bringer inn en kile mellom det arve-later gir avkall på i konsum og det arvingene mottar. Dettegjør det mindre attraktivt å spare for å etterlate seg arv og at-ferden endres. Men hva består dette eventuelle effektivitets-tapet i? Rene effektivitetskostnader er jo den delen av at-ferdsendringene som skyldes substitusjon, dvs. endret atferdminus inntektseffekter og eventuelle eksterne virkninger.Her skal det (kort) redegjøres for hvordan dette kan analyse-res innenfor en modell for optimal beskatning, jf. Kaplow(2001). Videre vises det til at kostnader til administrasjon ogskatteplanlegging utgjør en viktig del av kostnadene ved ar-veavgiften.

Optimal skatt- perspektivet

Kaplow (2001) setter skatt på overføringer mellom genera-sjoner inn i et skattesystem der skatt på inntekt allerede inne-bærer et effektivitetstap. Han antar at individet maksimererfølgende intertemporale nyttefunksjon

der l er arbeidsinnsatsen i periode 1 som generer inntekt somkan konsumeres i periode 1 (c1) eller det kan spares til peri-ode 2. Personen sparer mer i periode 1 enn det som er nød-vendig for å dekke ordinært konsum i periode 2 (c2). Det be-tyr at det er ekstra ressurser tilgjengelig i periode 2, som per-sonen selv kan benytte til eget «ekstraordinært konsum» el-ler de kan overføres til neste generasjon ved arv (cg). Kaplownevner aktiviteten golf som et eksempel på ekstraordinærtkonsum. På den måten klargjør han at innenfor et slikt ram-meverk blir det sentrale spørsmålet: hvor mye mer skal vi(på marginen) skattlegge overføringen til neste generasjonsammenliknet med personens ekstraordinære konsum (somkjøp av golfsett)?

Problemet kan formuleres innenfor en standard optimalskatt-modell der en utilitaristisk velferdsfunksjon maksime-res over en rekke individer, hvis skatteevne avledes av ar-beidsinntekten. Atkinson og Stiglitz (1976) finner at når deter separabilitet mellom arbeid og ulike typer av konsum,

12 Dette prinsippet synes ukontroversielt som overordnet prinsipp.Problemene oppstår når en skal definere hvem som er «like».

13 I noen tilfeller kan det være ønskelig å påvirke folks atferd gjennom be-skatningen, som i tilfelle med miljøavgifter.

14 Hentet fra NOU 2000:8, side 65.

Tabell 3. Gjennomsnittlig bruttoinntekt og gjennomsnittlignettoformue i desiler (kr) med tilhørende verdierfor mottatt arv i 1998. Personer som mottok arv ialderen 40-49 år

Bruttoinntekt Arv Nettoformue Arv

1. desil 50 272 292 685 -753 238 226 2372. desil 135 107 257 192 -226 687 229 6753. desil 181 621 242 918 -49 413 237 2914. desil 217 300 257 494 24 909 237 6435. desil 244 664 249 104 95 277 258 8136. desil 271 026 284 878 179 087 258 8727. desil 303 012 271 311 288 841 266 8058. desil 348 444 284 296 436 144 294 2149. desil 436 609 305 749 681 253 309 58110. desil 931 389 313 797 2 541 794 440 418

dvs. at individenes marginale nyttetap ved å arbeide ikke av-henger av hvordan inntekten fordeles på ulike konsumgoder,så er det intet grunnlag for å skattlegge verken det ekstraor-dinære konsumet eller overføringene til neste generasjon.15

Følgende forhold kan imidlertid styrke grunnlaget for å be-skatte arven:

• Det er ikke separabilitet mellom arv og fritid. Det betyr atskattleggingen bidrar til å redusere velferdstapet som følgeav at kun arbeid og ikke fritid skattlegges. I dette tilfellemå en finne komplementaritet mellom overføringer mel-lom generasjoner og fritid.

• Det er eksternaliteter som beskatningen kan korrigere.

For å finne ut om fritid og overføringer er komplementæreeller alternative foreslår Kaplow (2001) at en kan studere hvor-vidt personer som overfører til neste generasjon for eksempelpensjonerer seg tidligere eller senere enn andre. Når det gjeldereksterne virkninger er det heller ikke åpenbart at beskatningenrepresenterer et riktig korrektiv. Det kan argumenteres for atarv burde subsidieres siden arvelater ikke tar tilstrekkelig hen-syn til den økte nytten til mottakerne (jf. Kaplow 1995), menspå den annen side vil en slik overføring mest sannsynlig redu-sere arbeidstilbudet til mottakerne (Holtz-Eakin, Joulfaian ogRosen 1993), som betyr at deres bidrag til offentlige budsjetterreduseres (negativ ekstern effekt).

Hvilket arvemotiv som dominerer har betydning for omog i hvor stor grad individene endrer atferd som følge avskatteendringen og hvilke effekter som er involvert.

Ved tilfeldig arv er det intet tap for arvelater/giver, men re-dusert nytte for mottaker som motsvares av økte offentligebudsjetter. Under et slikt arvemotiv hevder Gale og Slemrod(2000) at arveavgiften er «super-effektiv». Beskatningenskaper ingen substitusjonseffekt og tilsvarer en «lump-sum»-skatt. Men til forskjell fra en lump-sum-skatt er detingen inntektseffekter involvert, som betyr at arvelater ikkeendrer atferd overhodet.

Altruisme betyr at arven innebærer en fordel for bådemottaker og giver. Når giver bestemmer hvor mye han skaloverføre, er det sin egen nytte av å gi han er opptatt av. Nåren også tar hensyn til at mottaker har nytte av overføringen,vil det overføres for lite mellom generasjonene i forhold tildet samfunnsøkonomisk optimale.16 Dersom mottakernederimot opptrer opportunistisk, dvs. at barn «utnytter» denaltruistiske foreldregenerasjonen ved f.eks. å leve et luksus-liv i påvente av arv fra foreldrene, kan det som omtales som«Samaritanens dilemma» (se f.eks. Bruce og Waldman1990) oppstå. I en slik kontekst kan en skatt på overføringenøke total velferd (Gale og Perozek 2001).

Når det gjelder strategiske arvemotiv, vil en arveavgiftfungere som en regulær skatt på konsum av ulike typer opp-merksomhet fra barna. Det er vel grunn til å tro at foreldre-nes etterspørsel etter oppmerksomhet fra familien er liteelastisk, noe som taler for høyere beskatning av overføringenenn dersom elastisiteten er høy.

Andre kostnader

Bernheim (1987) hevder at den amerikanske arveavgiften ervridende, men at provenyinntekten for det offentlige utliknes

av ressursene som legges ned for å unngå avgiften. Detteillustrerer at det er viktig også å ta hensyn til kostnadene vedadministrasjon av ordningen , (tids)kostnader for mottakernefor å oppfylle kravene i loven og kostnader forbundet med for-søk på å omgå ordningen. Omgåelseskostnadene kan f.eks.være sysselsetting av høyt betalt juridisk kompetanse for åfinne smutthullene i ordningen. Arveavgiftsutvalget anslår atselve administrasjonen av ordningen koster om lag 40 mill.kroner. Det gis ikke anslag på de to andre komponentene.17

Sparing

Dersom en er opptatt av arveavgiftens effekt på spareratenmer generelt er det ifølge Gale og Perozek (2001) viktig å tahensyn til effekten både på arvelater og mottaker. De påpekerat i forbausende mange tilfeller (avhengig av arvemotiv) kandet vises at total sparing vil øke som følge av beskatning avarv. Det er uansett viktig å merke seg at redusert sparing ikkenødvendigvismå betraktes som uheldig, siden dette avhengerav om økonomien allerede er effektiv eller om det for eksem-pel er for mye kapital (Masson og Pestieau 1997).

7. Kort om Arveavgiftsutvalgets forslag til endringer

Arveavgiftsutvalget legger vekt på at avgiftssystemet i størstmulig grad bør være nøytralt. For eksempel er aksjerabattenbåde lite treffsikker og åpner for at formuer av privat karak-ter defineres som foretaksformue, med formål å redusere be-skatningen (NOU 2000:8, s. 216). Utvalget foreslår derfor åfjerne aksjerabatten for ikke-børsnoterte aksjer. I tillegg fo-reslår et flertall i utvalget å innføre kontinuitet i inntekts-beskatningen18 ved arv og gave, som i mange tilfeller også

Artikkel

34

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R.

8 2

001

15 I en slik situasjon er indirekte beskatning unødvendig fordi inntekts-skatten mer effektivt skattlegger medfødte egenskaper (gjennom obser-verte lønninger) enn indirekte skatter. På grunn av separabilitet manglerdet korrelasjon mellom konsumvalg og egenskaper som en ønsker åskattlegge.

16 Da er ikke effekten på arbeidstilbudet til mottaker tatt med.17 Se for øvrig side 902-905 i Gale og Slemrod (2000) når det gjelder esti-

mater for denne type kostnader i det amerikanske skattesystemet.18 I dagens system har en det som betegnes som diskontinuitet. Det betyr at

arvemottaker ikke trer inn i arvelaters skatteposisjoner ved skifte. Ipraksis innebærer dette ofte et inntektstap for det offentlige, se ellerskapittel 9 i utvalgets rapport.

Figur 3. Arveavgiftsutvalgets forslag til satsstruktur

betyr en skatteskjerpelse for familiebedrifter. På samme måte virker utvalgets for-slag om at forretningsverdi (goodwill) skal innregnes i grunnlaget for arveavgiftved arv av (ikke-børsnoterte) aksjer og andeler. Til gjengjeld ønsker flertallet i ut-valget at det skal gis en rentefri kreditt for innbetaling av arveavgift for visse fore-tak, verdsatt til 18 prosent av avgiften. Med dette mener utvalget å ha fjernet vik-tige muligheter for omgåelse, samtidig som en til en viss grad har ivaretatt hensy-net til at for eksempel små familiebedrifter kan være hemmet i kapitalmarkedet.19

Størst provenymessig effekt har ventelig utvalgets forslag om å verdsette eien-dommer (reelt) til markedsverdi. Det økte provenyet som følge av grunnlagsut-videlsene benyttes til å senke de marginale satsene. Forslaget til nye satser erframstilt i figur 3. Forslaget føyer seg dermed inn i den generelle utviklingen ibeskatningen mot bredere skattegrunnlag og lavere satser.

Utvalget foreslår å skille mellom nære arvinger og andre arvinger gjennom ulikstørrelse på bunnfradragene, henholdsvis 400 000 og 200 000 kroner.

8. Avsluttende kommentarerGjennomgangen har vist at en arveavgift er vridende, samtidig som de fordelings-messige implikasjonene er usikre. I det norske systemet er det et hovedproblem atarveavgiftssystemet inneholder regler som innebærer åpenbare muligheter for om-gåelse, f.eks. gjennom å plassere arven i ikke-børsnoterte aksjer. Det norske syste-met kan i et slikt perspektiv rammes av den samme karakteristikken som britiskeøkonomer benytter om sitt eget avgiftssystem; en skatt som kun rammer «plutseligdød» (Cremer og Pestieau 2001, s. 50), dvs. den rammer kun personer som dør såplutselig at de ikke har rukket å foreta skattereduserende disposisjoner.Legitimiteten til en arveavgift som i stor grad kan karakteriseres som «frivillig»,kan åpenbart diskuteres.

Arveavgiftsutvalget ønsker på denne bakgrunn å beholde de relativt store bunn-fradragene i ordningen. Det betyr at det kun vil være en mindre andel av arvemot-takerne som betaler arveavgift også innenfor utvalgets forslag til nytt system, selvom arveloddene reelt sett vil øke i størrelse i årene framover.20 Utvalget foreslårogså en rekke endringer i regelverket som ventelig vil bidra positivt til å fremmeprogressivitet blant de som betaler avgift. For eksempel foreslår et flertall i ut-valget å fjerne aksjerabatten og å innføre kontinuitet i inntektsbeskatningen.

Disse endringene vil bety en skatteskjerpelse ved generasjonsskifte i mangefamilieeide bedrifter. Men som notert innledningsvis er nok arveavgiften en skattsom legitimitetsmessig står svakt i befolkningen. Dersom en ikke makter å fjernede åpenbare omgåelsesmulighetene, bør en seriøst vurdere avvikling av ordningen.

ReferanserArrondel L., A. Masson og P. Pestieau (1997): «Bequest and Inheritance: Empirical Issues and France-

U.S. Comparison» i G. Erreygers og T. Vandevelde (red): Is Inheritance Legitimate?, Berlin ogHeidelberg: Springer, 89-125.

Atkinson, A.B. og J. Stiglitz (1976): The Design of Tax Structure: Direct versus Indirect Taxation,Journal of Public Economics6, 55-75.

Atkinson, A.B. og J. Stiglitz (1980): Lectures in Public Economics, Singapore: McGraw-Hill.

Barro, R.J. (1974): Are Government Bonds Net Wealth?, Journal of Political Economy82, 1095-1117.

Becker, G.S. (1993): The Economic Way of Looking at Behavior, American Economic Review78, 1-13.

Becker, G.S. og N. Tomes (1979): An Equilibrium Theory of the Distribution of Income andIntergenerational Mobility, Journal of Political Economy87, 1153-89.

Becker, G.S. og N. Tomes (1986): Human Capital and the Rise and Fall of Families, Journal of LaborEconomics4, 1-39.

35

ØK

ON

OM

ISK

FO

RU

MN

R. 8 2

001

Redaktører: Lars-Erik BorgeKai LeitemoKarine Nyborg

Organisasjonskonsulent:Mona SkjoldE-post: mona.skjold@samfunnsokonomene.no

•Utgitt avSamfunnsøkonomenes ForeningLeder: Bent ValeGeneralsekretær: Birgit Laudal

•Besøksadresse:Skippergt. 33Postadresse:Postboks 8872Youngstorget0028 OSLOE-post: sekretariatet@samfunnsokonomene.noTelefon: 22 41 32 90Telefax: 22 41 32 93www.samfunnsokonomene.noPostgiro: 0813 5167887Bankgiro: 8380 08 72130

•Utkommer med 9 nummer pr. år, den 1. i hver måned bortsett fra dobbeltnummer jan. / febr. som utkommer 15. januar og novembernummeret utkommer allerede 20. oktober. Utkommer ikke i juli og august.

Abonnement kr 600,–Studentabonnement kr 250,–Enkeltnr. kr 80,– inkl. porto.

ANNONSEPRISER(ekskl m v a):1/1 side ..... kr. 5 400,–3/4 side ..... kr. 4 875,–1/2 side ..... kr. 4 350,–Byråprovisjon 10%

Frist for annonser:10 dager før utgivelsesdato.

Trykk: Grafisk Hus a/s, Bergen

Artikkel

19 OECD (1994) peker på to forhold som gi grunnlag for spesialregler for små og mellomstore bedrif-ter: informasjonsskjevhet i kapitalmarkedet, som innebærer at det kan være vanskeligere for ensmåbedriftseier å skaffe kapital til betaling av arveavgift enn en eier av en større bedrift, og at uli-ke pålegg kan virke mer tyngende for små enn større foretak. Arveavgiftsutvalget viser også tilsmåbedriftenes betydning for bosetningsmønsteret i Norge (s. 216).

20 Resultater fra simuleringer, se Fredriksen (2000), viser at gjennomsnittlig formue blant de eldre viløke relativt til lønnsnivået blant de yrkesaktive.

➥ Forts. side 5

Retur: Økonomisk forum,P.b. 8872 Youngstorget 0028 OSLO

C-BLAD

Utg

iver

sted

– B

erge

n –

Gra

fisk

Hus

a.s

. . . HuskForskermøtet 7. - 8. januar 2002

U n i v e r s i t e t e t i O s l o

. . . HuskForskermøtet 7. - 8. januar 2002

U n i v e r s i t e t e t i O s l o