klasifikacija izvedbenih oblika javno-privatnog ...pf.untz.ba/dokumenti/casopisi/2016-2/6.pdf ·...

KLASIFIKACIJA IZVEDBENIH OBLIKA JAVNO-PRIVATNOG PARTNERSTVA U TEORIJI I LEGISLATIVI U BOSNI I HERCEGOVINIUDK: 355:334.722]:34(497.6)

Pregledni naučni rad

Mr. Faruk LatifovićSudija Osnovnog suda Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine1

Doktorant Pravnog fakulteta Univerziteta u Tuzli

SAŽETAKJavno – privatno partnerstvo je poželjan mehanizam produkcije javne infrastrukture i realizacije javne usluge, koji dobija na zna-čaju u visokorazvijenim zemljama. Nedostatak budžetskih sred-stava u našoj zemlji otežava ili potpuno onemogućava primjenu tzv. klasičnog modela finansiranja javnih potreba, pa i Bosna i Hercegovina pokušava pribjeći stranim iskustvima. U takvoj situ-aciji, pred pravnu nauku je stavljen zadatak ispitivanja izvedbenih oblika javno - privatnog partnerstva. U ovom radu je dat prikaz više klasifikacija izvedbenih oblika javno - privatnog partnerstva u pravno – ekonomskoj nauci i nacionalnom zakonodavstvu u Bosni i Hercegovini kao i njihove korelacije.

Ključne riječi: Javno – privatno partnerstvo, klasifikacija, modeli

1 Iznesenistavovipredstavljajuličnestavoveautoreinuž-noneodržavajushvatanjepravosuđauBosniiHercego-vini.Izraženamišljenja,uovomradu,menekaosudijuneobavezuju,nitinužnoukazujunatokakoćuodlučivatiubilokompredmetu.

148

1. UVODDržavnevlastiimajunaraspolaganju,upostojećemklasičnommo-

delunabavke,dvadostupnamodusazaprodukcijujavneinfrastrukturei/ilirealizacijejavneuslugeitoilinamjenskozaduživanjeilifinansira-njeputembudžetskihgrantova,akatkadaseposežeizamanje-višeop-timalnomkombinacijomobamodela.Nemasumnjedaprimjena,samoijedino,tihmodela,predstavljafiksnilimitirajućifaktorekonomijamaurazvoju.Sadrugestrane,nepostojinitijedanracionalnirazlogkojibipriječioposezanjedržavnihvlastizasinergijomusaradnjiprivatnogidržavnogkapitalanaplanuudruženihjavno–privatnihpoduhvata,atipoduhvatibinosilipodjelurizikaizmeđusubjekatatihpoduhvataaliiaktiviranjedrugihresursaprivatnogsektora(inovativnost,učinko-vitost,centralizacija,višistepenodgovornostietc.).Akoseformirajuiuspješnoposlujustatusnei/iliugovorneformekoncentracijeprivatnogkapitala,nevidimozaštodanasnebipostojalestatusnii/iliugovorniti-poviudruženogjavnogiprivatnogkapitala.To,naravno,svepododre-đenimuslovima,nezabranjujenitipravokonkurencijeEvropskeunije.Apsurdnobibiloidadržavnablagajna–podstrogim,unaprijedodređe-nim,uslovima–samopozajmljujenovčanikapitalodprivatnogsektora,pagapotomtrošipovlastitomnahođenju,adanevršieksploatacijuidrugihresursaprivatnogsektoraupostizanjuusvojenihciljevaopćihisektorskihpolitika.Iakobiovakvapromišljanjadanasbilabliskaneo-li-beralnimekonomistima,ipakprimjećujemonespornuosnovanosttezedaprivatnisektor,kojijeuspiodasamostalnostvorinovuvrijednosti„zaradinovac“,jestemnogoefikasnijiuučinkovitijomtrošenjutognov-caistvaranjudodatnevrijednostiuodnosunabezličniibirokratizovanijavnisektor.Općepoznatojedasu,recimo,ad exemplum,budžeti(iličaksamonekinjegovispecijaliziranisegmenti)pojedinihtransnacionalnihkompanijamnogovećinegodržavnibudžetipojedinihzemalja2,ada

2 Radi poređenja navodimo slijedeći primjer: ukupna nekonsolidovana vri-jednostsvihbudžetauBosni iHercegovini (BiH) je,u2014.godini, iznosila990.639.389 KM (izvor: http://javnefinansije.cpi.ba/budzetski-korisnici/bosna-i-hercegovina.html#datumzadnjegpristupa19.08.2016.godine),dokje nominalna vrijednost bosanskohercegovačkog BDP iste godine iznosila29,284milijardeKM(izvor:FiskalnovijećeBIH,(2014.),Globalniokvirfiskal-nogbilansaipolitikauBosniiHercegovini2015.-2017.godina,Sarajevo,4).Sa

Zbornik radova Pravnog fakulteta u Tuzli

149GODINA II • BROJ 2 • 2016.

neke transnacionalnebanke, po raspoloživimkadrovskim resursima,konkurišunacionalnimcentralnimbankama3.Kodtakvogstanjastva-ri,baremštosetičepozicije javnihentiteta,neminovnisuzajedničkipoduhvatisaprivatnimentitetima,anatojplatformi,uzadnjojdece-niji,uBosniiHercegovini(paibivšemjugoslovenskomokruženju)sepropagirakonceptjavno–privatnogpartnerstva(dalje:JPP-a).4DomaćizakonodavciuBosniiHercegovini(BiH)slijedeklasifikacijuJPP-adatuuZelenojknjiziojavno–privatnompartnerstvuikomunitarnimpro-pisimaojavnimugovorimaikoncesijama5,aliseneminovno,upravnojnauci,postavljaniz istraživačkihpitanjadostatnosti ikvaliteta takveregulacije:KojeteorijskemodeleJPPpoznajemounauci,akakvimodeliJPPpostojeunacionalnomzakonodavstvu?Dalipostojirazlikaizmeđuovedvijegrupemodela?Daliimamjestazapreispitivanjem,izmjena-maidopunamazakonodavneklasifikacijeJPP-a?Dalipostojeteorijskeklasifikacijekojebitadabilopotrebnounijetiudomaćepozitivnozako-nodavstvo?Izovogaizvirenašpredmetistraživanja:analizamodalitetaJPPuteorijskojilegislativnojklasifikaciji,potomistraživačkiproblem:utvrđenjanivoakorelacijedostupnihteorijskihidatihlegislativnihmo-delaJPP-a,odnosnociljistraživanja:preispitivanjasastavnihodredni-camodelaJPPuteorijiizakonodavstvukaoieventualnaidentifikacija

drugestrane,vrijednostulaganjaujedanjedinisektor(sektoristraživanjairazvoja)je,u2014.godini,iznosilasamokodkompanijeVolkswagen13,5mili-jardiUSdolara,kodSamsung-a13,4milijardiUSdolara,kodIntel-a10,5mili-jardiUSdolara,kodMicrosoft-ajeiznosila10,4milijardiUSdolaraetc.(izvor:http://www.strategyand.pwc.com/media/file/The-2014-Global-Innovati-on-1000_media-report.pdfdatumzadnjegpristupa19.08.2016.godine).

3 Premastanjuuaugustu2014.godine,od20članovaOdboradirektorapo-znateGoldmanSachsGroupInc,njihosamjezavršiloHarvardskiuniverzitet.U2015.godini,ovagrupacijajeimala36.900zaposlenikaivrijednostimovi-neodcca861milijarduUSdolara.

4 Ilustrativno,navodimoda ipolitičkiaktuelna“Reformskaagenda za Bosnu i Hercegovinu za period 2015.-2018.godine“,kaojedanodzadatakavlastiuBiH,navodi potrebu ispitivanja „...izvodljivosti provođenja fiskalno održivihjavno–privatnihpartnerstavaiostvarivanjavećegučešćaprivatnogsek-toraurazvojuinfrastrukture...“,dostupnona:www.fbihvlada.gov.ba/pdf/Reformska%20agenda.pdf(datumzadnjegpristupa19.08.2016.godine).

5 Green paper on Public-Private partnerships and Community Law on Public Con-tracts and Concessions,CommissionoftheEuropeanCommunities,Brussels,30.04.2004.,COM(2004)327final.

Faruk Latifović

150 GODINA II • BROJ 2 • 2016.

mogućihteorijskihoblikaJPPkojibibilitransplantiraniunacionalnezakoneoJPP-u.Postavljenahipotezaglasi:obliciJPPregulisaniunaci-onalnomzakonodavstvuBiH(statusniiugovornioblikJPP-a),ufunkci-onalnomsmislu,anticipiraju,poznateteorijskemodeleJPP-a.Metodo-logijakorištenaprilikomizradeovogradazasnivalasenasociološkom,normativnom, dogmatskom, komparativnom, analitičko-sintetičkom,aliidrugimmetodama.Uokviruutvrđivanjaodređenihteorijskihime-todološkihpristupaposmatranogproblema,aunamjeripostizanjaoče-kivanihrezultataistraživanja,koristitićeseiposebnenaučnemetode/tehnike:indukcijaidedukcija,apstrakcijaikonkretizacija,generalizaci-jaispecijalizacija,tesistemskipristupuistraživanju.Slijedidaposebniciljistraživanjajestedaseprimjenomodgovarajućihnaučnihmetodatestirapostavljenahipoteza.ProblematikominstitutaJPP-asusebavilibrojniautori,ali,skoropauvijek,saekonomskogaspekta,uslijedčegasuse,teorijskaiempirijskaistraživanja,uglavnomodnosilanaprimar-nokonkurentneprednostiuodnosunatzv.klasičnibudžetskikonceptzadovoljavanjapotreba(kodjavno–privatnogpartnerstva)ilisuseba-vilačistoekonomskimkategorijama(modelifinansiranja,podjelarizi-ka,mjerenjauspjeha,računovodstvenametodologijaisl.)tihoblikasa-radnjejavnogiprivatnogsektora.Međutim,međusobniodnosmodali-tetaJPP-a(zastupljenihuteorijiizakonodavstvu)jeostaozapostavljen,pase jednoznačniodgovorinapojedinaproblemskapitanjanemogupronaći,tebiovajradtrebaodadoprinesepravnojstrucitakoštoćeseteorijskiilegislativnoelaboriratipravniakti(kojiregulišuistraživanutematiku)apotomutvrditinjihovmeđusobnistepenkorelativnosti.

2. POJAM JAVNO-PRIVATNOG PARTNERSTVAIakosesviautorislažudaJPPjestejedanodoblikasaradnjejavnog6 i

privatnog7sektora,itoonajoblikkoji,simplificiranouzevši,aksiomatski,obuhvataugovornukooperacijudvasektora(nikakoneisključujućiulo-

6 Javnisektor,uovomsmislu,poreddržavnihvlasti,obuhvatai„...sveširipo-jasparadržavnih,mješovitihinedržavnihorganizacijakojeobavljajujavneposlovesajedinstvenimsustavomvođenjaikontrole“.NavedenopoPusić,E.,(2002.),Nauka o upravi,Školskaknjiga,Zagreb,32.

7 Privatnisektorćemo,usvrhuovograda,uodnosunajavnisektor,odreditinegativno–tojesveonoštonijeprednjedefinisanokaojavnisektor.



guiznačajtzv.perifernihaktera),nadužimvremenskimrelacijama(čakido40godina),uzpodjelurizikaiaktiviranjedrugihzajedničkihresursa,sveusvrhufinansiranjai/iliprojektovanjai/iliizgradnjai/iliodržavanjai/ili razvoja javne infrastrukture8odnosnopružanja javneusluge9,pri-vatnimi/ilijavnimkorisnicima.Uliteraturizapažamorazličitateorijskapromišljanjaoprirodiovogpravno–ekonomskoginstituta.Partnerstvosedeterminišekaorješavanjemeđuorganizacijskogkonfliktakodkojegadvijeilivišeorganizacijamaksimizirajusvojeresurseupostizanjuzajed-ničkihprojektnihciljeva.10PremadefinicijiSvjetskebanke(WB)JPPpro-jektiseodnosenainvestiranjeipružanjeusluga(kojetradicionalnopruža

8 Javnainfrastrukturasemožepodijelitiudvijegrupe:privrednuinfrastruk-turu(infrastrukturakojajesvakodnevnopotrebnazaobavljanjeprivrednedjelatnosti)idruštvenuinfrastrukturu(infrastrukturakojasesmatraneop-hodnomza„struktuiranost“društva).Razlikasemoženapravitii izmeđutzv.teškeinfrastrukture(obuhvatafizičkeobjekte)itzv.mekeinfrastruk-ture(obuhvatausluge).NavedenopremaYescombe,E.R.,(2010.),Javno-pri-vatna partnerstva - načela politike i finansiranje,Mate,Zagreb,1.Uovomradusetermin„infrastruktura“koristiusmisluznačenjapotonjegtermina-tzv.teškeinfrastrukture.

9 Javneuslugesuvrstauslugakojimesezadovoljavajujavnepotrebe.Javnepo-trebesuonajdiokolektivnihpotrebadruštvakojesezadovoljavajuproizvod-njomkolektivnihkoristi.NavedenopremaRistić,Ž.,(1992.),Ekonomika javnog sektora,Institutzafinansijeirazvoj,Beograd,136.Javnepotrebe,premaor-ganizacijinivoavlastikoje ihzadovoljavaju,možemopodijelitina:potrebekojesezadovoljavajunanivoucentralnihvlasti,potrebekojesezadovolja-vajunanivou federalnih jedinica ipotrebekoje sezadovoljavajunanivoulokalnezajednice.Premanačinuiuslovimazadovoljavanja,javnepotrebesemogupodijelitina:javnepotrebekojesezadovoljavajuaktivnostimaodgo-varajućihorganaiinstitucijaijavnepotrebekojesepodmirujutransferomdijelanacionalnogdohotka.Premakarakterujavnihdobarakojaslužezaza-dovoljavanjepotreba,možemorazlikovati:potrebekojesezadovoljavajutzv.čistimjavnimdobrimaipotrebekojesezadovoljavajutzv.nečistimjavnimdobrima(uključivanjenovihlicaukrugkorisnikanevodiisključivanjunovihkorisnika,većsmanjivanjunjihovekorisnosti).Javnepotrebemožemopodi-jeliti,premakriterijupredmeta isvrhezadovoljavanja,napotrebevanjskebezbjednosti,potrebeefikasnogfunkcionisanjadržavnihorgana,potrebeizoblastisocijalnesfere,potrebeizoblastiprivredeiostalepotrebe.NavedenopremaGolubović,S.,„Javne ili opšte društvene potrebe“, ZbornikradovaPravnogfakultetauNišu,br.32-33(1992-1993),121.-123.

10 Grimsey, D., Lewis, M.K., (2007.), PublicPrivatePartnerships, Edward Elgar,Cheltenham,UKiNorthampton,MA,USA,67.

Faruk Latifović


javnisektor),pričemuprivatnisektorpreuzimavelikideorizika,ajavnisektorzadržavavažnuuloguuosiguravanjuuslugailipreuzimanjuzna-čajnihrizikaprojekta.11Međunarodnimonetarnifond(IMF)definišeJPPkaougovorneodnoseuokvirukojihprivatnisektorpreuzimaosiguranjeinfrastruktureiusluga,kojejetradicionalnoosiguravalavlada.12Evropskaorganizacijazasaradnju irazvoj (OECD)navodida JPP jestedugoročniugovorniaranžmanizmeđuvladeiprivatnogpartnera,pričemupotonjipartnerisporučujeifinansirajavneuslugekoristećikapitalnuimovinu,uzmeđusobnupodjelurizika.13Evropskakomisija (EC)navodida je JPPprenossprovođenjaifinansiranjainvesticionihprojekatasjavnogsek-toranaprivatnisektor.14BosanskohercegovačkiautoriKofrciBerbićdajuopćenitoodređenjeJPP-akao„korištenjeprivatnihinvesticija/privatnognovca,aliidrugihresursa15,tehničko–tehnološkihidrugihdostignuća/znanja,usvrhunjegovogulaganjazastvaranje/funkcionisanjejavnihdo-bara,odnosnopružanjejavnihusluga“.16Nekiautori,uprviplan,ističudajeJPPpogodan„alat“zadruštveniprogres,pasrbijanskiautorCvet-kovićnavodidaJPPjesteodgovornapotrebufuzijedruštvenihresursarazličitogporijekla (privatnih,državnih)u cilju realizacijekolektivnognapretka.17Naravno,uovomradunemamjestazacjelovituelaboraciju

11 Brdarević,LJ., (2012.),Razvoj lokalne infrastrukture kroz javno – privatna par-tnerstva,Priručnikzalokalnevlasti,Beograd,6,dostupnona

https://www.google.ba/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&uact=8&ved=0ahUKEwi11ubVuI3MAhWHPxoKHUKPCmMQFggfMAA&url=http%3A%2F%2Flokalnirazvoj.rs%2Fupload%2FLocalGovernmentAdministration%2FSrAttachments%2F2014-03%2FLOKALNA_INFRASTRUK-TURA.pdf&usg=AFQjCNF3csVh72toO4kb0DuX8Dj-adjNXA

(datumzadnjegpristupa19.08.2016.godine)12 Ibid.Također,istudefinicijuzatičemoiu:InternationalMonetaryFund,Fiscal

AffairsDepartment,(2004.)PublicPrivatePartnerships,4.13 OECD,(2002.),Recommendation of the Council on Principles for PublicGovernance

of Public-PrivatePartnerships,18.14 Brdarević,LJ.,op.cit.,9.15 Pojam„drugihresursa“,svakako,semožeodnositiinakadrovske/uprav-

ljačkekapacitete.16 Kofrc,H.,Berbić,A.,(2008.),Javno-privatnopartnerstvoufunkcijitransfor-

macijejavnihpreduzeća, Zbornik radova sa Šestog međunarodnog savjetovanja „Aktualnosti građanskog i trgovačkog zakonodavstva i pravne prakse",SveučilišteuMostaru,Pravnifakultet,SveučilišteuSplitu,Pravnifakultet,Neum,332.

17 Cvetković,P.,(2014.),Pravni režim javno-privatnog partnerstva kao vid „hibrid-



svihteorijskihpristupaoJPP-u,aliukazujemodasvakimetodološkipri-stupuovojoblastijestenedvojbenoupravljennizomčinilaca,agotovouvijekslijediiznaučnogiempirijskogadiskursaifokusanaučnikaiistra-živača(pravniciovajinstitutprimarnoposmatrajusaaspektapravnena-uke,ekonomistisaaspektaekonomije,politolozisaaspektapolitološkihdisciplinaetc.).Slijedomtoga,možemojasnokazatidaseteorijaoJPP,sadapozicioniranatromeđiprava,ekonomijeipolitologije,pričemusva-kaizolovanaanalizafenomenologijeJPPprijetinedorečenošćupristupa.18 Izloženatematikaukazujenavrlojednostavanzaključak:opisanimulti-disciplinarniitransdisciplinarniteorijskipristupjeizazvaopojavunizaklasifikacijamodalitetaJPP,asvespramuženaučnedisciplineučijemseokriljuizučavafenomenJPP-a.UpravozatoseJPP,uliteraturi,čestoinaziva„kišobranpojmom“(engl.umbrellaterm)aštoznačinajširiobuhvatnajraznovrsnijihformisaradnjejavnogiprivatnogsektora.19Naravno,nemogusveformesaradnjejavnogiprivatnogsektorabitismatranejavno–privatnimpartnerstvima,patakoJPP-ovinisu:20

• dugoročniugovorouslugamanaosnovukojegjavnisektorna-bavljasamousluge,npr.održavanje,bezkapitalnihinvesticijaodstraneprivatnogpartnera;

• ugovoroprojektovanjuigradnjigrađevinezajavnisektor;

• osnivanjenovogprivrednogdruštva(pravnoglica)ukojemjedinicajavnogsektoraiprivatnipartnerzajedničkiimajudioniceiliudjele;

ne regulative“, zbornikradova„Zaštita ljudskih i manjinskih prava u Evropskom pravnom prostoru”,knjigačetvrta,PravnifakultetNiš,90.

18 Paipak,valjapriznati,analognocijelomnizusličnihpravno–ekonomskihpojmova,dajeustanovaJPP,primarno,bilaekonomskiizum,atekondajepostaleinteresomipredmetompravneregulacijeipolitološkeopservacije.

19 Grimsey,D.,Lewis,M.K.,op.cit.,17.;Jiantamansoon,S.,Chan,P.W.,(2011.),Changing in reformagendas and publicprivatepartnership (PPP), CIB TG72/AR-COM Doctoral Research WorkshopPublicPrivatePartnerships, Universityof Central Lancashire, Preston,UK, 97., dostupnona http://www.arcom.ac.uk/-docs/workshops/2011-Central-Lancashire_CIBTG72.pdf (datumzadnjegpristupa19.08.2016.godine);Cvetković,P.,Zdravković,U.,„Javno-privatno partnerstvo u pravnom sistemu Republike Srbije – polazna razmatranja“, ZbornikradovaPravnogfakultetauNišu,broj:LXIII,2012.,PravnifakultetNiš,Niš,158.

20 Smjernice za primjenu ugovornih oblika javno – privatnog partnerstva (JPP) (Narodne novine br. 98/06).

Faruk Latifović


• osnivanjenovogugovornogzajedničkogpoduhvata(jointven-ture),kojejesastavljenoodulogajedinicajavnogiprivatnogsektora,akojenijeregistrovanokaoprivrednodruštvoilikaoposebnapravnaosoba;

• državnegarancije,kojeVladadajeprivatnojkompanijikaopo-drškuodređenimposlovnimaktivnostima;

• ugovorionajmu(leasing),kojimjedinicajavnogsektora,uza-mjenuzanaknadu,koristiprivatnugrađevinukroznekoraz-dobljeodređenougovorom(slučajfinansijskogleasing-a);

• djelomičnailipotpunaprivatizacija21imovineudržavnomvla-sništvuputemprivatnihpreduzetnika.

Također,možemododatiidaJPPnije„privatizacijamenadžmen-ta“(ustupanjeupravljanjajavnimpreduzećimasubjektimaizposlov-nogsektora),nitiprostounajmljivanjeradnesnageizprivatnogsek-torailipozajmljivanjenovcaizprivatnihizvorafinansiranja.

3. MODALITETI JAVNO-PRIVATNOG PARTNERSTVA3.1. Legislativni pristup

Zelenaknjigao javno–privatnompartnerstvu ikomunitarnimpropisimaojavnimugovorimaikoncesijamaEvropskeunijeiz2004.godine(dalje:Zelenaknjiga)22navodidvaoblikaJPP-a(JPP-oviisklju-čivo ugovorne prirode i JPP-ovi institucionalne prirode)23, a takvu

21 Naravno,iakoseslažemosastavovimadaJPPiprivatizacijanisuistiinsti-tuti,ukazujemoiinteresantnestavovepokojimajeJPPsamoigrariječičijijeciljskretanjepažnjesačinjenicedaćeprivatnikooperantipružatijavneusluge.NavedenopremaGreve,C.,(2003.),Public-PrivatePartnerships in Scan-dinavia, InternationalPublicManagementReview,Vol.4,No.2,.60.

22 Greenpaper on Public-Privatepartnerships and Community Law on PublicContracts and Concessions,Commission of the EuropeanCommunities, Brussels, 30. 04.2004., COM (2004) 327final.Valja podcrtati da je oblast JPP, nanivouEU,uglavnom,uređenanormama„soft“pravakao iopćimnačelimaEU javnihnabavki.

23 Naravno, kako se, u oba oblika, ipak, zaključuje ugovor,možda bismomogligovoritiokvaziugovornim(statusnim)JPP-ovimaičistougovorni-mJPP-ovima.



podjeluslijedeizakonodavciuBosniiHercegovini.24Jedinozakono-davacuRepubliciSrpskoj,uostalomposveuskladusaekonomskomteorijom,25vršidaljnjupodjeluugovornihoblika JPP-anakoncesio-nioblikiprivatnufinansijskuinicijativu(PFI),razlikujući ih,prematome da li trošak korištenja javne imovine i/ili javne usluge plaća„javnost“kaokrajnjikorisnik(koncesija)ilijavnisektorkaokorisnik(PFImodel).26Uteorijskojliteraturinalazimostavovedapostojiitrećiugovornioblik JPP-a,koji semanifestujeu tzv.ugovorimaouprav-ljanju(privatnisektorpreuzimapružanjenekeuslugeu imejavnogsektora,alibezpreuzimanjabilokakvogrizika)27,alisebezuslovnonemožemosložitisatakvimstavovima,jerupravopostojanjeelementa

24 Čl.7.st.1.Zakonaojavno-privatnompartnerstvuHercegovačko–neretvan-skogkantona(Sl.novineHNKbr.2/13)/dalje:PPPFBIH/,čl.6.-10.Zakonaojavno-privatnompartnerstvuuZapadno-hercegovačkomkantonu(Narod-nenovineZHKbr.14/13)/dalje:PPPZHK“,čl.6.Zakonaojavno-privatnompartnerstvuZeničko-dobojskogkantona (Sl. novineZDKbr. 5/13) /dalje:PPPZDK/,čl.7.i8.Zakonaojavno-privatnompartnerstvuTuzlanskogkan-tona(Sl.novineTKbr.14/12)/dalje:PPPTK/,čl.6.-11.Zakonaojavno-pri-vatnompartnerstvuSrednjo-bosanskogkantona(Sl.novineSBKbr.13/13)/dalje:PPPSBK/,čl.8.Zakonao javno-privatnompartnerstvuPosavskogkantona (Narodne novine PK br. 4/13) /dalje: PPP PK/, čl. 6.-11. Zakonao javno-privatnompartnerstvu (Sl.novineKantonaSarajevobr.27/11)/dalje:PPPKS/,čl.6.-10.Zakonaojavno-privatnompartnerstvuBosansko-podrinjskog kantona Goražde (Sl. novine Bosansko-podrinjskog kantonaGoraždebr.5/13)/dalje:PPPBPK/,čl.13.Zakonaojavno-privatnompar-tnerstvu(Sl.glasnikBrčkodistriktaBiHbr.7/10)/dalje:PPPBrčko/,čl.10.i11.Zakonaojavno-privatnompartnerstvu(Sl.glasnikRepublikeSrpskebr.59/09i63/11)/dalje:PPPRS/,čl.6.-11.Zakonaojavno-privatnompar-tnerstvuuUnsko-sanskomkantonu(Sl.novineUnsko-sanskogkantonabr.19/12)/dalje:PPPUSK/,čl.7.i28.nacrtaZakonaojavno–privatnompar-tnerstvuFederacijeBosneiHercegovine/dalje:PPPFBIH/dostupnona:

http://parlamentfbih.gov.ba/dom_naroda/bos/parlament/propisi/El_materijali/Zakon%20%20javno%20privatno%20partnerstvo.pdf(datumza-dnjegpristupa05.05.2014.godine).

25 Yescombe,E.R.,op.cit.,69.26 Čl.10.PPPRS.Naravno,mogućejedadržavasufinansiradionaknade(tzv.

socijalnacijena),kojuplaćajukrajnjikorisnicidirektnokoncesionaru,alitoondačinisamoinstrumentsocijalnepolitike,pakoncepcijskinemožedautičenadrugačijeteoretskoodređenjekoncesije.

27 Marenjak,S.,Javno – privatno partnerstvo kao model financiranja,Računovod-stvoifinancije,52,2006.,63.

Faruk Latifović


podjelerizikaizmeđujavnogiprivatnogsektorajesteegzistencijalnasastavnicaJPP–ova.28Ovakvapodjelajezastupljenaiuskorosvimpo-stjugoslovenskimrepublikamaizuzevMakedonije.29

3.2. Modaliteti kooperacije javnog i privatnog entiteta

Raspravljajućiomodalitetimasaradnjejavnogiprivatnogsekto-ra,ukazujemodaprikazivanjeidefinisanjemodelaJPPuopćenijelakzadatak.Naime,uposlovnojpraksi,participacijaprivatnogsektorase,ujavnimprojektima,najčešćepojavljujeusljedećimoblicima:

• ugovori o operativnomupravljanju javnim infrastrukturnimprojektom (privatni sektor sklapa ugovor s kompanijom uvlasništvujavnogsektora,patimestičepravonaupravljanjeodređenimjavnimdobrom,tj.pravonaostvarivanjekoristiizeksploatacijeiobavezupreuzimanjaoperativnihrizika);

28 PonovnopodsjećamonaZelenuknjigu–podjelarizikajejedanodukupnočetiribitnaelementakojikarakterišusvakiJPP.Podjelarizikaizmeđudvapartnera jeste „sine quod non“JPP-a.AutoriKofrciBerbić,recimo,navodedase,potencijalnirizici,sakojimaseinvestitorisusreću,mogupodijelitina:a)opće(trajanjekorištenja,rizikinflacije,riziktržišnekonjukture,promjenekupovnihnavika i kupovnemoći stanovništva) i specijalne rizike koji sedaljedijelenamikreoekonomske(transportiputevi,raspoloživaradnasna-gaidr.)imakroekonomskerizike,apotonjisemogudaljediferenciratinapolitičkerizike(dispozicioni,rizikoduzimanja,transferni,sigurnosni,etc.) iekonomskerizike(promjenekursa,specijalnikonjukturnirizicinastra-nomtržištu,etc.).NavedenopremaKofrc,H.,Berbić,A.,Mogućnosti primjene javno – privatnog partnerstva u Bosni i Hercegovini - stanje i perspektive,ZbornikradovasaDevetogmeđunarodnogsavjetovanja„Aktualnostigrađanskogitrgovačkogzakonodavstvaipravneprakse",SveučilišteuMostaru,Pravnifakultet,SveučilišteuSplitu,Pravnifakultet,Neum,2011.,181.

29 čl.7.st.1.Zakonaojavno–privatnompartnerstvuikoncesijamaujavnuinfrastrukturuipostupcimanjihovedodjeleKosova,čl.13.nacrtaZakonaojavno–privatnompartnerstvuCrneGore,čl.26.Zakonaojavno–zasebnompartnerstvu(Ur.listRepublikeSlovenije,št.127/2006),čl.2.st.4.i5.Zako-naojavno–privatnompartnerstvuRepublikeHrvatske(Narodnenovinebr.78/12),čl.8.i9.Zakonaojavno–privatnompartnerstvuikoncesijama(Sl.glasnikRepublikeSrbijebr.88/11).MakedonskiZakonokoncesijamaijavno–privatnompartnerstvu(Sl.glasnikRepublikeMakedonijebr.6/12,33/15,104/15i217/15),izričito,nenavodiovakvupodjelu,aliuistovrijemenijeizričitonitizabranioosnivanjezajedničkejavno–privatnekompanije.



• ugovori o operativnom i finansijskom upravljanju (privatnisektorupravljaprojektomuvlasništvujavnogsektora,aliosi-guravaifinansiranje);

• noveinvesticije(zajedničkokreiranjenovejavneuslugeiliin-frastrukturnogobjekta);i

• kupovinavlasničkogudjela(privatnisektorotkupljujeodjav-nogpartneradioilicijelipaketudjelaupostojećojkompanijiujavnomvlasništvukojaupravljaponudomodređenogajavnogdobrailiusluge).30

Poredopisanepodjele,pojediniautorinavodeipostojanjeorgani-zacionihopcijaslijedećekategorizacije:31

• Modeldirektnogugovora,ukojemujavnisektorsklapaugovordirektnosaprivrednimdruštvomizprivatnogsektora;

• Komunalnimodel,ukojemutijelajavnevlastisklapajuugovorsakomunalnimpreduzećematopreduzećedaljesklapaugo-vorsakooperantimaizprivatnogsektora;

• Jointventuremodel, ukojemu javni i privatni sektorosnivajuzajednički novi pravni subjekt ili participiraju u osnivačkimudjelimapostojećegpravnogsubjekta(svakakoposlovnepro-venijencije), štovodidosuvlasništvaugovaračana imovini iresursima,aliisuodgovornostizapružanjeusluge;

• Modelugovorazazajednicu,ukojemupolitičko–teritorijal-nejedinice,prenosesvojenadležnostinanižejedinicelokalnesamouprave(„spuštajuovlasti“),apotomlokalnesamoupravedaljepotpisujuugovorsaprivatnimsektorom;

• Modelujedinjenogsusjedstva,ukojemususjednepolitičko–teritorijalne jedinice (napr. opštine), u cilju postizanja bolje„startne“pozicije,strateškiipregovaračkizajednonastupajuuugovorimasaprivatnomsektoromkakobiukonačniciriješi-lizajedničkiproblem;te

30 Jurčić,D.,Modeli udruživanja na načelu javno-privatnog partnerstva,Računo-vodstvo,revizijaifinancije,Zagreb,br.16,2006.,63.

31 Knežiček,T.,(2008.),Javno – privatno partnerstvo,ArsGrafika,Tuzla,58.i59.

Faruk Latifović


• Modeldisegregacijeusluga,ukojemupolitičko–teritorijalnejedinice,vršediferencijacijuusluga,odnosnonjihovo„usitnja-vanje“iprenošenjenjihovogizvršavanjananizprivatnihsu-bjekata.

Međutim, jasno primjećujemo da pobrojani oblici participacijeodnosnoorganizacioneopcijeiznavedenihkategorizacijajošuvijeknisumodalitetiJPP.Toćepostatitekondakadaseutanačekonstitu-tivni funkcionalni elementi JPP,odnosnodefiniše sepredmetorga-nizacione opcije (finansiranje i/ili projektovanje i/ili izgradnja i/ilipopravkai/iliodržavanjejavneinfrastrukturei/ilipružanjejavneus-luge),regulirapodjelarizika,odredi„roktrajanjapartnerstva“iosi-guraprimjenanačela„najboljavrijednostzanovac“.32Tologičnovodimogućnostinastankadesetinarazličitihilimanje-višesličnihmodelaJPPnafundamentimanavedenihorganizacionihopcija.

Ipak,postojeuliteraturi,primarnoizdomenaekonomsketeorije,pokušajidasedefinišumodeliJPP-a,paautoriGrimseyiLewisnavo-deslijedećispektarposlovnihmodelapartnerstavajavnogiprivatnogsektora:33

32 Uostalom,icitiranaZelenaknjiganavodiuslovekoje,svakimodelsaradnjejavnogiprivatnogsektora,moradazadovoljidabisesmatrao,„in concreto“, oblikomJPP-a:• Relativnodugo trajanjepartnerstva,uključujući saradnju između jav-

nogpartneraiprivatnogpartneraurazličitimfunkcionalnimetapamaplaniranogprojekta;

• Finansiranjejavnihprojekatadjelimičnoodprivatnogpartnera,apone-kadaputemsloženihugovornihodnosaizmeđurazličitihaktera;

• Javnipartnerjeprimarnozainteresovanzadefinisanjeprojektnihciljeva(postizanjejavnoginteresa,kvalitetpruženihuslugaipolitikuformiranjacijeneusluga,praćenjeinadzornadizvršenjemovihciljeva),aprivatnipartnerjekrozučešćeuraznimfazamaprojekta(projektovanje,izvedba,upotreba,finansiranje)jedinozainteresovanzastjecanjedobitii

• Prijenosdijela rizika (i to čaknenužnovećegdijela rizika) sa javnogpartneranaprivatnogpartnera.Tačnapodjelarizikaodređujeseposeb-nozasvakiprojekt,itouskladusamogućnostimapojedinihstranadaprocijene,kontrolišuisnosepojedinerizike.

33 Grimsey,D.,Lewis,M.K.,op.cit.,54.Možemovrlojasnozapazitidasujavnenabavkeiprivatizacijadvagraničnaoblika,postavljenanasuprotnimpolo-



• javnenabavkekolektivnihdobara(Publicprovisionsofcollec-tivegoods);

• ugovornoosiguranjeusluga(Serviceprovisioncontracts);

• ugovorisaspoljnimpartnerom(Outsourcing/contracting);

• dizajniranjeikonstrukcija(D&C,DesignandConstruct);

• prodajaipovratnilizing(SaleandLeaseback);

• funkcionisanjeiodržavanje(O&M,OperateandMaintain);

• funkcionisanje,održavanjeiupravljanje(OM&M,Operate,Ma-intainandManage);

• izgradnja,transferifunkcionisanje(BTO,Build,Transfer,Ope-rate);

• izgradnja,funkcionisanjeitransfer(BOT,Build,Operate,Tran-sfer);

• izgradnja,lizingitransfer(BLT,Build,Lease,Transfer);

• izgradnja, lizing, transfer i održavanje (BLTM, Build, Lease,Transfer,Maintain);

• izgradnja,vlasništvo,funkcionisanje,uklanjanje(BOOR,Build,Own,Operate,Remove);

• izgradnja, vlasništvo, funkcionisanje, transfer (BOOT, Build,Own,Operate,Transfer);

• lizing,renoviranje,funkcionisanje,transfer(LROT,Lease,Re-novate,Operate,Transfer);

vima,javno–privatnihformisaradnjejavnogiprivatnogpartnera,učijemmeđuprostorunalazimorazličitevarijantemodela JPP-a. Iz samihnazivaovihmodelasenaziresuštinaprojektaJPP,adateskraćeniceobjašnjavajusuštinuobavezaprivatnogpartnera.PrikazanimodeliJPPsu,zapravo,te-orijske konstrukcije naučno apstrahovanih stvarnihmodela iz privredneprakse. Naime, u arhitekturi odnosnogmodela JPP se najprijemarkirajurelevantnevarijable(dizajn,finasiranje,upravljanjem,etc.),aondasefor-mulišurelacijeizmeđutihvarijabli.Naznačenevarijableirelacijeizmeđutihvarijablipredstavljajuključneindikatore,faktorrazlikovanja,svojevr-snikamenmeđaš,izmeđupojedinihmodelaJPP-a,doksemanjebitnidetalji(različitiodjednogdodrugogprojekta)zanemaruju.

Faruk Latifović


• dizajn, izgradnja,finansiranje, funkcionisanje (DBFO,Design,Build,Finance,Operate);

• dizajn,konstrukcija,upravljanje,finansiranje(DCMF,Design,Construct,Manage,Finance);

• dizajn, izgradnja, finansiranje, funkcionisanje, upravljanje(DBFOM,Design,Build,Finance,Operate,Manage);

• izgradnja,vlasništvo,funkcionisanje(BOO,Build,Own,Operate);

• franšize(Franchise);

• koncesije(Concession);

• zajedničkaulaganja(JV,Jointventure);

• Regenerationpartnership;te

• privatizacija(outrightprivatization).

Porednavedenihpravnihklasifikacijaoblikauključenostiprivat-nogsektora,mogućejeizvršitiimanjepoznatukategorizacijuzasno-vanunačistoekonomskimkategorijama:prirodeuslugaiprenosapo-slovnogrizika.34Primjenomtakvekategorizacije,modeliJPP-amoguse podijeliti na ugovore zasnovane na korištenju (osnovni primjeriovihugovorajesumodelikoncesijesanaplatomnaknadekrajnjimko-risnicimazakorištenjesaobraćajnihobjekata,verbicausacestarine,ilimodelinaplatenaknadeodjavnihvlastiilikombinacijaovadvamo-delanaplate)iugovorizasnovaninaraspoloživosti.35Potonjiugovorisemogupodijelitinatripotkategorije:smještaj(zatvori,škole,bolni-ceisl.objekti);potomoprema,sistemiilimreže(DBFOprojekticesta,sektoriuličnerasvjeteiliopremezaodbranuetc.),teprocesnapostro-jenja(exemplicausa,ranijeoriginalniBOTzaelektrane,sadaprocesnapostrojenjazavodovodikanalizaciju,deponijeotpada).36

34 Yescombe,E.R.,op. cit.,13.35 Plaćanjeprivatnompartnerusevrši samozaomogućavanje raspoloživosti

objektaodstranejavnevlasti,bezobziratogadalićeraspoloživikapacitetistvarnobitikorišteni,pričemuprivatnipartnerimogupružatiisekundarneuslugenadohodovnomprincipu.Metodologijaraspoloživosti,ad exemplum,kodcestasemožezasnivatinaparametrimabrojaotvorenih/zatvorenihtra-ka,brzinesaobraćaja,brzineotklanjanjaincidenataetc. Navedenopremaibid.

36 Ibid



Štaviše,slažemoseisaautorimakojiinsistirajunatezidaprika-zivanjeianalizaopćihkarakteristikemodelaJPP-anijenimalojedno-stavanzadatakizvišerazloga:37

• sahistorijskogaspekta,saradnjapartnerapostojivećgodinama,alimotiviiinteresizaudruživanjemnisuuvijekbilijednaki,pasedanašnjiustanovaJPPznačajnorazlikujeodranihustanovaJPP,38

• sapolitičkogaspekta,političkistavovipredstavnikavlastisubilirazličitipremaprivatniminicijativama,aposebnopremainicijativiudruživanja,

• sa tehničko– tehnološkogaspekta,odnosidva sektoramije-njalisusezavisnoodsloženostimedijaposredstvomkogajeisporučivanajavnauslugai

• safinansijskogaspekta,odnosjebioodređeniuslovljendostu-pnošćurazličitihoblikaizvorafinansiranjatroškovaizgradnjejavnihgrađevina.

4. NORMATIVNA REGULACIJA INSTITUTA JAVNO-PRIVATNOG PARTNERSTVA

Općenito,našizakonioJPPspadajuuredkraćihzakonaizposma-trane oblasti.39Naime,bosanskohercegovačkizakonodavcisu,polaze-

37 Juričić, D., Ekonomija javno-privatnog partnerstva, Ekonomski pregled, 59,2008.,454.

38 Ukazujemonadodatnupotvrdutogstava:poznatiameričkiteoretičarjav-nihfinansijaHarveyS.RosennavodidauSAD-upostojitriputavišeprivat-nounajmljenihnego javnihpolicajaca, dokazujući time svoju tvrdnjudajednodobro(poputzaštitejavnogredaimiraiimovinegrađana)možebitijavnoosiguranozvaničnimpolicijskimsnagamaalisealternativnozaštitamožeosigurati i privatnimangažmanomprotivprovalnih sistema i unaj-mljivanjemtjelohranitelja.VidiRosen,S.,H.,(1999.),Javne finansije,InstitutzajavnefinancijeZagreb,Zagreb,75.

39 PPP TK, PPP KS i PPP HHK sadrže po 35 članova, PPP ZDK i PPP SBK imaju 37 članova, PPP USK ima 36 članova, PPP ZHK ima 34 člana, PPP BPK ima 23 člana, PPP PK sadrži 37 članova a najmanje sadrži PPP Brčko – svega 20 članova. Nacrt PPP FBIH ima 41 člana, a PPP RS ima 26 članova. Kao usporedbu navodimo da, ad exemplum, urugvajski zakon sadrži 62 člana, tajlandski sadrži 72 člana, ma-dagaskarski zakon ima 61 član, južnokorejski zakon ima 64 a slovenski zakon čak

Faruk Latifović


ćiodpotrebezaostvarenjemniza sistemskihpolitičko-ekonomskihciljeva (deetatizacijaodnosauprivredi, otklanjanjepotrebe zapre-komjernimnormativizmom,sužavanjeopcijeuređivanjaekonomskihodnosa interventnimzakonima,nastojanjedasedržavnaprinudauodnosima privrednih subjekata zamjeni ugovornom regulacijom aimperativnanormaupraviluzamijenidispozitivnomnormom,jača-njeprivatnesvojine,podsticanjeprivatneinicijative,preduzetničkogduha, etc.), uređenje cijelog niza pitanja prepustili stranačkoj ugo-vornojautonomiji.KontrahiranjeusistemuJPP-aćebitinajefikasnijinačinzadovoljavanjapotrebazaprodukcijomjavne infrastrukture ijavneusluge,alisamoakosebudupoštovalaključnapravilakodovihugovora. Stoga, na ovommjestu, odmah, ukazujemo da ugovori oJPP-uspadajuuredizuzetnosloženihpravnihposlova,40anavodimosamonekeosnovnerazloge:

• BilokojiugovoroJPPjesteizrazprethodnoutvrđenihciljevadržavneekonomskeirazvojnepolitikeiinteresaprivatnogin-vestitorazaulaganjaslobodnogkapitalauodređenugeograf-skuoblastilisektornacionalneprivrede;

• Zaključenju tihugovoraprethodevrlodugi i skupipregovo-riizučešćestručnjakarazličitihprofila(pravnici,ekonomisti,inžinjeriitd.)kaoivrlosloženeupravneprocedurečijijeciljosigurati„najboljuvrijednostzanovac“;

• Ugovore sklapaju subjekti iz javnog i privatnog sektora (key players)čijisuinteresikatkadavrlooprečni;41

154 člana. Naravno, tu računamo samo zemlje koje oblasti JPP regulišu specijal-nim propisom, ali ne i one zemlje koje istu oblast regulišu istovremeno, u istom zakonu, sa koncesijama ili javnim nabavkama.

40 Usudili bi se kazati da ugovor o JPP-u jeste najsloženiji ugovor u oblastiprivrednogprava.

41 Ciljdržavnihvlastijenaravnodvojak:stvoritištovećumasumaterijalnihdobarakakobisemaksimalnozadovoljilapotrebaudruštvui/ilištovećiobimusluge,teosiguralozadovoljstvokorisnika.Naravno,netrebazabo-ravitinitidnevno-političkeinteresevlade,jersvakavladaimaistiinteres–daosvojijošjedanizbornimandat.Sadrugestrane,jediniciljprivatnogsubjektajesteostvaritištovećudobituzštomanjinivoulaganja.



• UprocesizboramodelaJPP,definisanjaizaključenjaugovorainjegoverealizacije,poredjavnogiprivatnogentiteta,mogusudjelovatiidrugegrupesubjekata:nacionalnevlastinaosta-limnivoimavlasti,budućeprojektnoosoblje,raznaregulator-natijela,potominvestitori,zajmodavci,preduzećazaduženaza zadovoljavanje komunalnih i drugih potreba u lokalnojzajednici a svakako i različita interesnaudruženja (radničkeasocijacije,sportskeasocijacije,profesionalnaudruženja,pri-vrednekomore,eko–udruženja,udruženjapotrošača,etc.);42

• UgovorioJPPspadajuuredtzv.upravnihugovora,pasadrženormemješovitenaravi,odnosnonormeizoblastiprivatnogiupravnogprava;

• JPP počiva na prožimanju pravne regulative i tržišnekonkurentnosti;43

• Kodkoncesijskihugovoradržavaizuzimaodređenidiojavnogdobraizopćeupotrebedabigazatimdodijelila,naodređenovrijeme, na posebno uživanje privatnim osobama ili delegi-raobavljanje javnihusluga (a teuslugebi javnavlastiuop-ćem društvenom interesu trebala sama obavljati) privatnimosobama,44 što nameće potrebu izgradnje posebnogpravnogrežimatihdobarai/iliusluga;

• Predmet ugovora jeste finansiranje i/ili projektovanje i/iliizgradnja i/iliodržavanje i/iliupravljanje i/ilipopravka i/ilirazvoji/ilizakupjavneinfrastrukture,odnosnopružanjejav-neusluge,atoopetznačidasvakiugovoroJPPsadržibitneelemente nekoliko klasičnih privrednih ugovora (građenje,projektovanje, zakup, transfer tehnologija, etc.). Taj ugovorjeste„pravniskup“višeosnovnihgrađanskihi/iliprivrednih

42 Ovonamećeobavezurazvijanjaposebnihmehanizamakojićeosiguratire-alizacijuinteresaovih„perifernihaktera“.

43 Oteorijskimpromišljanjimarefleksije„hibridneregulative“naJPP-ove,vi-djeti:Cvetković,P.,op.cit., 89.-102.,satamocitiranomliteraturom.

44 NavedenopouzorunaodlukuKasacijskogsudauRimuod12.01.1910.godi-ne,uĐerđa,D.,„Ugovor o koncesiji“, Hrvatskajavnauprava,god.6.(2006.),br.3.,87.,jermožemoslobodnokazatidaseovajprincipodnosinasveugo-voraoJPP,uširemsmislu.

Faruk Latifović


ugovorapovezanih jedinstvenomkohezijom„silnica javno–privatnogpartnerstva“.Tovišenijenitiprostimehaničkizbir,već postaje skladan organski kompleks, niza ugovora (nižegstepenasloženosti)povezanihujednufunkcionalnu(složeni-ju)cjelinu.

• Za razliku od klasičnih građanskih i/ili privrednih ugovora,kojinemorajupredviđatiodređenuinstitucionalizacijusarad-nje,kodJPPjesasvimdrugačijislučaj:bezobziradalićebitiosnovano zajedničko privredno društvo (statusno JPP), po-trebnojeodmahoformitizasebantimzaduženzaupravljanjeprojektom(projektnimenadžment)kojibitrebaobitiovlaštendaneprekidno„održavauživotu“općiciljprogramaJPP-a,za-stupaprogramnanajvišemnivou,otklanjaprepreke,teosigu-rasvepotrebneresurse.;

• BosanskohercegovačkizakonioJPP-udajuvrloširokuslobodukontrahiranjaugovaračima,aštoopetimpliciravrlovelikura-zuđenost,komplikovanostirazličitostkorištenihrješenja;

• Najčešće,projektiJPP-aimajuvrlovelikuvrijednostitehničkisloženarješenja,aštotražiangažovanjeivećegbrojakoopera-natasarazličitimresursima;

• Zbog velike vrijednosti uloga osnivača, obično se traže ade-kvatnasredstvaosiguranjanaplatenastalihibudućihpotraži-vanja;

• ProjektiJPP-asu,uslijeddugogtrajanjaugovora,izloženira-zličitimpolitičkim,pravnim,ekonomskimitehnološkim„ne-pogodama“,štokatkadamožeiziskivatipotrebuzaredefinira-njeminicijalnihpozicijaistavovaosnivača;

• Vrločestosuuugovorimaprisutnielementiinostranosti;45

45 Domaćevlastimorajuimativrlofleksibilanpristuppremazahtjevimastra-nihulagača(primjenastranogprava,ugovaranjearbitraža ilinadležnostistranihsudovaetc.),aliistraniulagačimorajubitispremnidauvažečinjeni-cudapostojeizvjesnelokalnespecifičnostikoježelidazaštitijavnipartner.Naravno, svakafleksibilnost ima svoje granice. Projekat JPP-a će egzisti-rati svedotledok su subjekti uvjerenida svojeprvobitne interesemoguboljerealiziratikroztajzajedničkiposaonegokrozdostupnaalternativna(samostalna)rješenja.Uostalom,upravozbogtogaštosudrugadostupna



• ProjektiJPP-auvijekimajudalekosežanimpaktnasocijalnuiživotnusredinu;

• UgovorioJPPsupodložnikoruptivnimaktivnostimazbog„su-dara“interesaekonomskivrlosnažnihpartnera;

• Potrebnojeizgraditiadekvatnemehanizmevrjednovanjapo-stignutihciljeva46.

OpisanaprirodaugovoraoJPP-imaimanezaobilazanimpaktnakonfiguracijuzakonskihrješenja.Inače,kadaanaliziramokvalitetna-cionalnenormativneregulacije, trebaukazatinadvamomentakojiobilježavaju reformunacionalnog zakonodavstva i to: prvo, da BIHimaspecifičnodržavnouređenjeidrugo,dapravnisistemuBIHka-rakterišukrupnetranzicijskekvalitativne ikvantitativnepromjene.Svakako da proces tranzicije ima reperkusije na cijelo društveno –ekonomskouređenje,anaročitonanačinfunkcionisanjadotadašnjegpravnogiprivrednogsistema.Ipak,pristalicesmotezedanitijedanpropis(ilipravniinstitut)netrebanekritički,bespogovorno,preuzi-matiudomaćipravniporedak.Svakomtakvomzahvatubi,upravilu,trebala da prethodi opsežna analiza dometa intervencija. Naravno,

rješenjaimalaprevelikioportunitetnitrošaksubjektiJPPsuseiodlučilinazasnivanje JPP-a. Prema autorici Šeparović, bitni elementi koji utječunatrajnost iuspjehugovoraoJPPjesusljedeći:uključenostresursa,razvije-nostkapaciteta,određivanjeulogeiodgovornosti,fleksibilnost,vremenskirokovi,strpljenje,društvenaodgovornost.NavedenopremaPerkoŠeparo-vić,I.(2006.),Izazovi javnog menadžmenta – dileme javne uprave,Goldenmar-keting-Tehničkaknjiga,Zagreb,149.,uBarković,I.,Marijana,Š.,„Uloga i značaj javno-privatnog partnerstva u Republici Hrvatskoj: izabrani primjeri“,Eko-nomskivjesnik, Vol.XXIII,No.1.,2010,191.i192.

46 Pristup koji bi omogućio adekvatnu valorizaciju programa JPP-a nužnoiziskujepotrebu:kompleksneitemeljiteanalizajavnogsektora,utvrđiva-njaplanaaktivnostikaoipromocijenovihoblikaimogućnostiučešćapri-vatnogsektora(primarnoJPP-a)uobavljanjudjelatnostiodjavnogdruš-tvenog interesa. Todalje impliciraprethodnovladinoodređenje obimajavnogsektoraodnosnojavnihslužbi,adekvatnuregulacijustatusaipo-ložajajavnihpreduzeća,uređenjevlasničkihiupravljačkihodnosa,izborpojedinihkoncesionihidrugihoblikauvršenjudjelatnostiizoblastijav-nogsektora,sistematičnuidosljednuregulacijupoložajainfrastrukturnihobjekataipostrojenjausvimoblastimajavnogsektora.NavedenopremaKofrc,H.,Berbić,A.,Javno – privatno partnerstvo u funkciji transformacije javnih preduzeća, 335.

Faruk Latifović


bezuslovno,našojzemljitrebapreuzimanjepravnestečevineEU(aqu-iscommunautaire).Međutim,našojzemljinetreba„silovanje“domaćepravnekultureidomaćepravnetradicije.Namanetrebamehanička,većnamtrebaorganskaharmonizacijapropisa.47Nemarazlogadasepovodimozalošimrješenjima,ukolikoseunutarzadatihokviraprav-nestečevineEU,moguiznaćiboljaijednostavnijarješenja.In concreto,to znači da se treba imože, ukoliko je to dopušteno imoguće, bezikakvogustručavanja,posegnutiizakvalitetnijomklasifikacijommo-dalitetaJPP.Stimuvezi,trebanajprijeimatiuvidudajenormativnadjelatnost,bezobziranačesta zapostavljanjaupraksi, vrlo složenapravna imisaona djelatnost. Pisanjempropisa su se, nekada, bavilinajumnijiinajrječitijipravnicijednognaroda.Tojeirazumljivo,jerdjelotvornostopćihpravnihakatajesteuvijekbilauslovljenapravil-nošću,potpunošću,konciznošćuijasnoćomsadržanihpojmovaiizri-čaja,aštojeunajužojvezisastručnošćupisacapravnihpropisa.Re-zultantapobrojanihkvalitetapravnihakatajestepravnasigurnostunjihovojprimjeni.Aksiomjedasadržajempravnogpropisakojisedo-nosi,umaterijalnomsmislu,morajubitiobuhvaćenisvionidruštve-niodnosikojisenastojeregulisatiodredbamatogpropisa.Međutim,nikadanijeapsolutnomogućedazakonodavacunaprijedtačnopred-vidiipreciznoregulišesvesituacijekojesemogupojavitiupraksi,pase stogapropisi bave tipologijomnajčešćihpojava. Preciznije, kadajeriječoregulacijioblikaJPP-a,bosanskohercegovačkizakonodavcisukoristilimetoduapstraktnognormiranja,a tametodase javljauonimtipičnimslučajevimakadaje–zboguopćavanja(generalizova-nja)–sadržajpropisakoncipirantakodagajemogućeprimijenitinaneograničenbrojslučajevakojiseubudućemogupojavitiupraktičnojdjelatnosti. Poredovemetode,unomotehnici,moguće su imetodetaksativnognormiranja (tačno sunabrojani ipropisani slučajevinakojećesepropisprimijeniti),metodeanalogije(navodeseodređenislučajevinakojesekonkretnanormaodnosiionislužekaoosnovniprimjer,aistanormase,putemanalogije,možeprimijenitiinasličneslučajeve),temetodaprincipijelnognormiranja(uopćavanjemprav-

47 Otomedetaljnijevidjeti:Latifović,F.,„Harmonizacija nacionalnog zakonodav-stva Bosne i Hercegovine sa pravom Evropske unije“, Revijazapravoiekonomi-ju,Mostar,god.15,br.2,/2015,7.-24.



nihpojmovapostižuseprincipikojidobivajukarakterpravnihnačelaipostajuzajedničkazavišepravnihpropisa).48

VidjelismodateorijskemodaliteteJPP-akarakterišedinamičnost,raznovrsnostibrojnost.Postavljeniprojektnizadatakćeuvijekpre-cizno „nacrtati“poziciju, parametre i korelaciju svih funkcionalnihelemenataumodelu JPP-a (projektovanje,finansiranje,upravljanje,izgradnja,posjedovanjedobara,vraćanjetogdobrajavnompartneru,potompodjela rizika idužina trajanjapartnerstva),49 te timedirek-tno odrediti definitivan izgled konkretno odabranogmodela JPP-a.Bosanskohercegovački zakoni (pa i prateći podzakonski propisi)oJPP-uneregulirajudetaljnijesadržinuugovoraoJPP-u,aliondadr-žimodabiugovorimatrebalo,usvakomslučaju,obuhvatitislijedećapitanja:oznakuugovornih strana, svrhu ipredmetugovora, roknakoji je ugovor zaključen, podjelu rizika između ugovarača, imovin-ska prava ugovarača i način njihovog rješavanja, plaćanje ugovor-nih strana,finansiranje, refinansiranje i reprogramiranje, garancijeipoliceosiguranja,kompenzujućeioslobađajućeslučajeve,ugovornekazne, posljedicu neispunjenja ugovornih obaveza, prestanak ugo-vora,slučajeveiposljedicevišesile,načinerješavanjasporovaizme-đuugovornihstrana,pravonadzoraod javnogpartnera,postupakiuslovepreuzimanjajavnegrađevinenakrajuugovornograzdoblja,teodredbeozaštiti intelektualnogvlasništva,poslovnetajneitajnostipodataka.50Opisanim pristupom su bosanskohercegovačkinacionalnizakonodavcivrloelegantnoprepustilida,mnoštvobitnihpitanja(bit-nihkakosaaspektajavnoginteresa,takoiparcijalnoginteresaugo-varača),uredesubjektiuJPP-usasvimautonomnotj.onakokakonji-ma najbolje odgovara.51Dekonstrukcijom prikazanihmodaliteta JPP

48 Općenito,opraktičnimproblemimauizradipropisakaoinomotehničkimmetodama,vidjeti:Milotić,I.,PeranićD.,(2015.),Nomotehnika – izrada općih akata,RRIF,Zagreb.

49 Čl.7.st.1.PPPFBIH,čl.3.st.1.PPPHNK,čl.2.st.2.PPPUSK,čl.4.st.1.PPPTK,čl.2.st.2.PPPKS,čl.2.st.2.PPPZDK,čl.3.st.2.PPPKP,čl.2.st.2.PPPSBK,tečl.2.PPPZHK

50 PouzorunaAgencija za javnoprivatnopartnerstvoRepublikeHrvatske,(2012.).,Priručnik 4 verzija 1: Struktura ugovora o javno – privatnom partnerstvu, AgencijazajavnoprivatnopartnerstvoRepublikeHrvatske,Zagreb.

51 Naravno,ovomožeotvoritipitanjenužnostiuspostaveinstrumenataimje-

Faruk Latifović


(DBOT,BOT,BOOT,etc.),uviđamodase,uosnovi,svakimodelJPP,svo-dinazaključivanjeugovoraoJPP(irealizujeilipomoćuzajedničkogstatusnogsubjektailibeznjega),adajepredmettogugovorauvijekisti:finansiranjei/iliprojektovanjei/iliizgradnjai/iliodržavanjei/ilirazvojjavneinfrastrukture,odnosnopružanjejavneusluge.Atodaljeznačiidazastupljeniprincipklasifikacijeudomaćempravu(statusnaiugovornaJPP-a)neizostavno,usvakomtrenutku,supsumirapred-stavljeneteorijskeklasifikacijeistoginstituta.Zaključujemoondadanećebitipotrebedasvakiodtihteorijskihmodelazasebnoregulira-moiuzakonskimtekstovima.Uostalom,nemogućeje,ilibaremvrloteško,pronaćiiuuporednompravuzakonskipropiskojiregulacijomdetaljnoobrađujebašsvakiod20-takpobrojanihdoktrinarnihmoda-litetaJPP-a.52Prenormiranosttunebiimalanikakvasmisla,osimštobibilakontraproduktivna.

ZAKLJUČAKJavno–privatnopartnerstvokao, sui generis,mehanizam javne

nabavkeroba,uslugairadova,svakakoimaznačajnu„terapijsku“ulo-guurazvojuranjivebosanskohercegovačkeekonomije.Zemljeura-zvoju(aosobitoonekojepateoddugoročnihstrukturalnihproblema)seosuđenedadugoročno importuju stranikapital.Ovajnovi stranikapital,udomaćuprivredu,možedoćiiliuoblikustranogzajmailiuoblikustraneinvesticije.Nemanikakvedilemeda,unepovoljnojeko-nomskojsituacijiiizostankukvalitetnedomaćeakumulacijekapitala,straneinvesticije(paijavno–privatnapartnerstva)predstavljajuku-dikamoboljimodelpribavljanjatakvogkapitala.Sadrugestrane,toje

rakojibitrebalidazaštiteintereseširedruštvenezajednice(atosepitanjeosobitoispoljavakodJPP-a),paikorisnika(potrošača)programaJPP,alitonijepredmetovograda.

52 PregledvećegbrojanacionalnihzakonaoJPPvidjetikodSvjetskebanke.Dostupnonahttps://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/legi-slation-regulation/laws/ppp-and-concession-laws (datum zadnjeg pristu-pa 16.08.2016.godine). Navodimo kao primjer zambijski, ugandski, svazi-lendski,portorikanski,mozambikanskiimalavskizakonoJPP-ukoji,prak-tično,sadržesamonabrojaneteorijskenaziveiopćadoktrinarnaobilježjamodalitetaJPP-a(DBOT,BOT,BOO,BOOTetc.),bezdetaljnijihtumačenja.



pravno–ekonomskiinstitutkojivrlouspješnokoristeinajrazvijenijezemljeusvijetu,auzadnjevrijemejavno–privatnopartnerstvo jedioglobalnihprocesaliberalizacije,privatizacije(unajširemsmislu)ideregulacije.Onosepozicioniraizmeđudvaantipodadržavnepri-vredneaktivnosti: javnihnabavki iprivatizacije(uužemsmislu),savrloširokomlepezompojavnihoblika.Poznatiteorijskimodelijavno–privatnogpartnerstva(BOOT,DBOOT,LROT,BOO,DBFO,DBFOOM,etc.)predstavljajuintegralnubazumodelajavno–privatnogpartner-stva,alikorištenaklasifikacijajavno–privatnogpartnerstvaudoma-ćojlegislativiuspješnoapstrahujeanaliziraneteorijskemodeletogin-stituta,pasadanenaziremopotrebuzazakonodavnomintervencijomutompravcu.

LITERATURA• Agencija za javno privatno partnerstvo Republike Hrvatske,

(2012.).,Priručnik 4 verzija 1: Struktura ugovora o javno – privatnom partnerstvu, AgencijazajavnoprivatnopartnerstvoRepublikeHrvatske,Zagreb,

• Barković,I.,Marijana,Š.,(2010.),Ulogaiznačajjavno-privat-nogpartnerstvauRepubliciHrvatskoj:izabraniprimjeri,Eko-nomski vjesnik, Vol.XXIII,No.1.,

• Cvetković,P., (2014.),Pravni režim javno-privatnogpartner-stvakaovid„hibridneregulative,tematski zbornik radova Prav-nog fakulteta u Nišu „Zaštita ljudskih i manjinskih prava u Evrop-skom pravnom prostoru”,knjigačetvrta,PravnifakultetNiš,

• Cvetković,P.,Zdravković,U.,(2012.),Javno-privatnopartner-stvoupravnomsistemuRepublikeSrbije–polaznarazmatra-nja,Zbornik radova Pravnog fakulteta u Nišu,broj:LXIII,PravnifakultetuNišu,Niš,

• Đerđa, D., (2006.), Ugovor o koncesiji,Hrvatska javna uprava,god.6.(2006.),br.3.,

• FiskalnovijećeBIH,GlobalniokvirfiskalnogbilansaipolitikauBo-sniiHercegovini2015-2017.godina,Sarajevo,juli2014.godine,

Faruk Latifović


• Golubović,S.,(1993.),Javneiliopštedruštvenepotrebe, Zbor-nik radova Pravnog fakulteta u Nišu,br.32-33(1992-1993),PravnifakultetuNišu,NIš,

• Greenpaper on Public-Privatepartnerships and CommunityLawonPublicContractsandConcessions,Commissionof theEuropeanCommunities,Brussels,30.04.2004.,COM(2004)327final,

• Greve, C., (2003.), Public-PrivatePartnerships in Scandinavia, International PublicManagementReview,Vol.4,No.2,.

• Grimsey, D., Lewis, M. K., (2007.), PublicPrivatePartnerships,EdwardElgar,Cheltenham,UKiNorthampton,MA,USA,

• http://javnefinansije.cpi.ba/budzetski-korisnici/bosna-i-her-cegovina.html#

• http://www.strategyand.pwc.com/media/file/The-2014-Glo-bal-Innovation-1000_media-report.pdf

• https://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/legi-slation-regulation/laws/ppp-and-concession-laws

• Jiantamansoon,S.,Chan,P.W.,(2011.),Changing in reformagen-das and publicprivatepartnership (PPP),CIBTG72/ARCOMDocto-ralResearchWorkshopPublicPrivatePartnerships,UniversityofCentralLancashire,Preston,UK,dostupnonahttp://www.arcom.ac.uk/-docs/workshops/2011-Central-Lancashire_CIBTG72.pdf

• Jurčić,D.,(2006.),Modeliudruživanjananačelujavno-privat-nogpartnerstva,Računovodstvo, revizija i financije,Zagreb,16,

• Juričić, D., (2008.), Ekonomija javno-privatnog partnerstva,Ekonomski pregled, 59,

• Knežiček,T., (2008.), Javno – privatno partnerstvo,ArsGrafika,Tuzla,

• Kofrc, H., Berbić, A., (2008.), Javno-privatno partnerstvo ufunkciji transformacije javnih preduzeća, Zbornik radova sa Šestog međunarodnog savjetovanja „Aktualnosti građanskog i tr-govačkog zakonodavstva i pravne prakse»,SveučilišteuMostaru,Pravnifakultet,SveučilišteuSplitu,Pravnifakultet,Neum,



• Kofrc,H.,Berbić,A.,(2011.),Mogućnostiprimjenejavno–pri-vatnogpartnerstvauBosniiHercegovini-stanjeiperspekti-ve, Zbornik radova sa Devetog međunarodnog savjetovanja „Aktual-nosti građanskog i trgovačkog zakonodavstva i pravne prakse», Sve-učilišteuMostaru,Pravnifakultet,SveučilišteuSplitu,Pravnifakultet,Neum,

• Latifović, F., (2015.), Harmonizacija nacionalnog zakonodav-stvaBosneiHercegovinesapravomEvropskeunije,Revija za pravo i ekonomiju,PravnifakultetUniverzitetaDžemalBijedić,godina15.br.2,Mostar,

• Marenjak,S.,(2006.),Javno–privatnopartnerstvokaomodelfinanciranja,Računovodstvo i financije,52,

• Milotić,I.,PeranićD.,(2015.),Nomotehnika – izrada općih akata,RRIF,Zagreb.

• nacrt Zakona o javno – privatnom partnerstvu Federaci-je Bosne i Hercegovine dostupno na: http://parlamentfbih.gov.ba/dom_naroda/bos/parlament/propisi/El_materijali/Zakon%20%20javno%20privatno%20partnerstvo.pdf

• Pusić,E.,(2002.),Nauka o upravi,Školskaknjiga,Zagreb,

• Reformskaagenda za Bosnu i Hercegovinu za period 2015.-2018.godine, dostupno na: www.fbihvlada.gov.ba/pdf/Re-formska%20agenda.pdf

• Ristić,Ž.(1992.),Ekonomika javnog sektora,Institutzafinansijeirazvoj,Beograd,

• Rosen,S.,H.,(1999.),Javne finansije,InstitutzajavnefinancijeZagreb,Zagreb,

• Smjernice za primjenu ugovornih oblika javno – privatnogpartnerstva(JPP)(Narodnenovinebr.98/06),

• Yescombe,E.R.,(2010.),Javno-privatna partnerstva - načela poli-tike i finansiranje,Mate,Zagreb,

• Zakono javno-privatnompartnerstvu (Sl. glasnikBrčkodis-triktaBosneiHercegovinebr.7/10),

Faruk Latifović


• Zakon o javno-privatnompartnerstvu (Sl. glasnik RepublikeSrpskebr.59/09i63/11),

• Zakonojavno-privatnompartnerstvu(Sl.novineKantonaSa-rajevobr.27/11),

• Zakon o javno-privatnompartnerstvuBosansko-podrinjskogkantonaGoražde(Sl.novineosansko-podrinjskogkantonaGo-raždebr.5/13),

• Zakon o javno-privatnom partnerstvu Hercegovačko–nere-tvanskog kantona (Sl. novine Hercegovačko–neretvanskogkantonabr.2/13),

• Zakonojavno-privatnompartnerstvuPosavskogkantona(Na-rodnenovinePosavskogkantonabr.4/13),

• Zakon o javno-privatnom partnerstvu Srednjo-bosanskogkantona(Sl.novineSrednjo-bosanskogkantonabr.13/13),

• Zakonojavno-privatnompartnerstvuTuzlanskogkantona(Sl.novineTuzlanskogkantonabr.14/12),

• Zakonojavno-privatnompartnerstvuuUnsko-sanskomkan-tonu(Sl.novineUnsko-sanskogkantonabr.19/12),

• Zakonojavno-privatnompartnerstvuuZapadno-hercegovač-komkantonu(NarodnenovineZapadno-hercegovačkogkan-tonabr.14/13),

• Zakonojavno-privatnompartnerstvuZeničko-dobojskogkan-tona(Sl.novineZeničko-dobojskogkantonabr.5/13).



CLASSIFICATIONS OF EXECUTIVE PATTERNS OF PUBLIC – PRIVATE PARTNERSHIP IN LEGAL-ECONOMY SCIENCE AND NATIONAL LEGISLATIONE OD BOSNIA AND HERZEGOVINA

MA Faruk LATIFOVIĆ53

Abstract:Public-privatepartnership is an eligiblemechanism of publi-cinfrastructureproduction and public service realization, which gains in importance in high-developedcountries. Lack of funds in our country complicates or completelyprecludesimplementation of, so called, classic model of financingpublicneeds, so our country attempts to implementfo-reignexperiences. In theseconditions, the science has to inspectimplemen-tationforms of public-privatepartnership. Thisarticleintends to describese-veralclassifications of executivepatterns of public – privatepartnership in legal-economyscience and nationallegislatione od Bosnia and Herzegovina and theircorrelations.

Key Words: Public-privatepartnership, classification, models

53 JudgeoftheBasiccourtoftheBrckodistrict,e-mail:[email protected]

Faruk Latifović


klasifikacija izvedbenih oblika javno-privatnog ...pf.untz.ba/dokumenti/casopisi/2016-2/6.pdf ·...

Documents