javno-privatno partnerstvo

Partnerstvo javnog i privatnog sektora u finansiranju infrastrukture

1. UVOD

Koncept javno-privatnog partnerstva (PPP – Pablic Private Partnerships) predstavlja organizacioni model dugoročnog udruživanja privatnog i javnog sektora u cilju finansiranja, projektovanja, gradnje, upravljanja i održavanja infrastrukture ili pruzanje usluga od strane privatnog sektora. Javno-privatno partnerstvo (JPP) je našlo svoju primjenu kako na lokalnom nivou (škole, sportske dvorane, javni parking servisi, vodosnabdjevanje, riješavanje pitanja otpada i sl.), tako i na nivou državne javne vlasti (gradnja auto-puteva).

Ovaj model se pokazao uspješnim jer je rezultirao smanjenjem javnih izdataka i većim kvalitetom javnih usluga. U projektima JPP javni i privatni sektor zadržavaju sopstveni identitet, a saradnja se zasniva na jasnoj podjeli odgovornosti, prava i rizika. Svrha saradnje je stvaranje dodatne vrijednosti kroz: investiranje, podsticanje inovacija i povećanje efikasnosti u pružanju javnih usluga. Privatni sektor dobija nove mogućnosti razvoja svoje djelatnosti na rastućem tržištu javnih usluga. Lokalna vlast dobija mogućnost pružanja višeg kvaliteta usluga po istoj ili istog kvaliteta usluga po nižoj cijeni. Interes javnog sektora je da, u svojstvu partnera koji definiše vrste i obim poslova ili usluga, prenese na privatni sektor obavljanje poslova pružanja usluga, a interes privatnog sektora kao partnera jeste ostvarivanje profita, uz obavezu kvalitetnog ispunjavanja ugovorenih obaveza.

U današnjem posmatranju ovog oblika partnerstva, kada se realizuje veliki broj različitih projekata javne infrastrukture i javnih građevina (bolnice, škole, tuneli) u najvećem broju slučajeva realizuju se kroz ugovorne obilke partnerstva javnog i privatnog sektora.

U zemljama EU vec duži niz godina postoje evidencije o prednostima ovog oblika partnerstva. Nabavke javne infrastrukture u povećanju kvaliteta građevina, u smanjenju ukupnih troškova održavanja tih građjevina, kao i trenutno rasterećenje tekućeg zaduživanja države kao investitora, još uvijek je glavni ekonomski razlog primjeni modela partnerstva javnog i privatnog.U BiH i međunarodnoj praksi nema dovoljno iskustava u primjeni modela JPP, ali ima dobar potencijal za realizaciju projekata razvoja lokalnih zajednica. Koncept javno-privatnog partnerstva u BiH nije dovoljno razvijena, ali je uloga privatnog sektora u finansiranju infrastrukture eksplicitno istaknuta u aktuelnoj strategiji razvoja BiH. Potrebno je stvaranje uslova za javno-privatno partnerstvo, koje predstavlja jedan od načina finansiranja infrastrukture i jednu od mogucih mjera privlačenja stranih direktnih investicija u BiH.JPP su dala najbolje rezultate i najviše su razvijena u zemljama u kojima je profesionalizacija lokalne uprave dobro razvijena i gdje strateško upravljanje predstavlja osnov svih projekata.


2. ISTORIJAT JAVNO-PRIVATNOG PARTNERSTVA

Javno-privatno partnerstvo kao model poznato je iz doba Rimskog carstva, koji se javljao kroz izvođenje javnih radova na izgradnji luka, tržnica, javnih kupalista. Ovaj oblik udruživanja se ponovo nakon Rimskog carstva javlja u 16 i 17 vijeku, da bi ekspanziju doživjelo ponovo u 19 vijeku, kroz javne radove na izgradnji željeznica, ili kroz pružanje komunalnih usluga. Početkom 90-tih godina prošlog vijeka zemlje Evropske unije su prihvatile javno-privatno partnerstvo radi poticanja svoje privrede, kao i bržeg razvoja infrastrukture i javnih usluga. Francuska je bila prva zemlja Evropske unije koja je primjenila modele javno-privatnog partnerstva, a zatim su slijedile i druge zemlje Evropske unije.1

70-tih i 80-tih godina prošlog vijeka učešće privatnog sektora u projektima javne infrastrukture, poznatog pod nazivom BOT (Build-Operate-Transfer sto znaci izgradi-koristi-prenesi), počinje se upotrebljavati u azijskim državama. Tako je 70-tih godina izgrađen prvi tunel po sistemu BOT u Hong Kongu (Cross-Harbour Tunnel). Početkom 90-tih godina poceo se razvijati model poznat kao Privatna finansijska inicijativa ( Private Finance Initiative –PFI).Zbog značaja i prednosti koje pruža ovaj oblik partnerstva javnog i privatnog sektora, Evropska komisija je donijela smjernice kojim se reguliše javno privatno partnerstvo (tzv.klasične smjernice) i to: Direktiva 93/27/EEC, Supplies Directive 93/36/EEC, Services Directive 92/50/EEC, Utilities Directive 93/38/EEC.2 Tako, 2003. godine EK je donijela Smjernice za uspješna javna partnerstva, a 2004. godine Zelenu knjigu o javno-privatnim partnerstvima.

Elementi koji su uticali na pojavu javno-privatnog partnerstva, kao i pokretači za njegovu primjenu, prikazani su u tabeli 1.3

Tabela1. Ključni elementi i pokretači uspješne primjene JPP

Elementi PokretačiFinansijske potrebe Političko okruženje:

politicka volja ili obavezaLoša postojeća ili neizgarđena infrastrukturaPotražnja za javnim uslugama Pravno okruženje:

pojednostavljenje proceduraPovećanje učinkovitosti i kreativnostiKonkurencija na tržištu Javno mnjenje: javnost prihvata uključenje

privatnog sektoraNedostatak domaćeg iskustvaProširenje baze nacionalnih stručnjaka Stručna javnost:

iskustvo sponzora projektaParcijalne specijalizacijeIzvor: United Nations (2002).

1 Španija i Portugal 1990; Velika Britanija je u periodu do 2003 godine potpisala 570 sporazuma; Irska, Njemačka , Nizozemska i Italija 2000. godine osnovale posebne radne grupe za javno-privatno partnerstvo; Belgija, Grčka i skandinavske zemlje primjenjuju javno i privatno partnerstvo – Podaci iz rada Mr.sc. Zoran Šinković i Mr. Sc. Mirko Klarić «Javno-privatno partnerstvo» 2 http://www.vus.hr/uploads/file/zbornik/rad_sinkovic_klaric.pdf3 Zoran Aralica, Domagoj Račić, Jelena Šišinački, Projektno finansiranje infrastrukuture

2

http://www.vus.hr/uploads/file/zbornik/rad_sinkovic_klaric.pdf


2.1. KLJUČNE DETERMINANTE JAVNO-PRIVATNOG PARTNERSTVA

Za uspješno razvijanje javno-privatnog partnerstva neophodno je da sve strane koje su tangirane njime budu na adekvatan nacin uključene u proces i da jasno prepoznaju mogućnost bolje i kvalitetnije realizacije sopstvenih interesa nego što bi to bilo moguće kroz alternativne institucionalne aranžmane. Prednosti koje su na strani privatnog sektora kao što su: inovativnost,preduzetnički duh, menadžerska efikasnost, poznavanje tehnologije, pristup finansijskim resursima, putem PPP se kombinuju sa socijalnom odgovornošću, ekološkom svešću i poznavanjem konkretnih problema, u čemu se ispoljava prednost javnog sektora. Razlozi koji su na strani uspostavljanja partnerskih odnosa sa privatnim sektorom rezultat su njegovih prednosti, a rezultat su:

o konkurencije koju unosi privatni sektor;o inovativnosti privatnog sektora;o ekonomije obima.

Navedeni faktori su značajni s obzirom da je neefikasnost čisto javnog pružanja javnih usluga, dobrim dijelom, posledica nepostojanja konkurencije i monopolskog ponašanja javnog sektora. Pored konkurencije, koja se uvodi učešćem privatnog sektora, ovaj sektor će unijeti sebi svojstvena, inovativnija riješenja i brže reagovanje na tržišne situacije. Pri tom je veoma značajno da se poveća kvalitet javne usluge i da taj kvalitet, koji je rezultat inovativosti privatnog sektora, bude ostvaren uz manje troškove nego kada bi uslugu pružala samo javna organizacija. Ekonomija obima, kao znacajna karakteristika javno-privatnog partnerstva, omogućava da se minimizira trošak po jedinici isporučene usluge ili proizvoda.Za uspeh JPP-a od suštinskog je značaja da se partnerstvo uspostavi i razvija na snažnim i zdravim osnovama. Pri tome, treba imati u vidu da se svako partnerstvo, pa i javno-privatno, može uspješno realizovati samo ukoliko su ciljevi ključnih aktera međusobno kompatibilni. U slučaju JPP-a to bi podrazumjevalo odgovarajući nivo kvaliteta usluga po prihvatljivim cijenama i sa „razumnim“ nivoima povrata sredstava. Pored toga, ciljevi treba da budu prihvatljivi za sve strane koje su uključene u process. Pored kompatibilnosti ciljeva, postoje preduslovi bez kojih nema uspješnog javno-privatnog partnerstva. U pitanju je pravno, administrativno, političko i socijalno okruženje koje podržava proces razvoja partnerstva i postizanja ciljeva. Veoma je značajno da vlasti daju garancije privatnim partnerima da politički faktori nece dovesti do prekidanja ugovorenog partnerstva. S druge strane, neophodno je da se razvije mehanizam koji bi osigurao da organizacija koja pruža uslugu, bilo da se radi o organizaciji iz javnog ili privatnog sektora, bude odgovorna prema svojim korisnicima. Rezultat modela javno-privatnog partnerstva je stvaranje dodatne vrijednosti kako za javnog, tako i za privatnog partnera. Dodatna vrijednost javnog partnera se iskazuje kroz smanjenje javnih izdataka, veći kvalitet javne usluge, mogućnost da se u kraćem vremenskom periodu pruži više javnih usluga, a privatni partner ostvaruje planiranu stopu dobiti, smanjuje troškove investiranja i smanjuje rizik u poslovanju. Konačni cilj javno-privatnog partnerstva je pružanje kvalitetnije, efikasnije i efektivnije javne usluge i brže povećanje blagostanja stanovništva.

3


U oblasti JPP-a, konstituisanje partnerstva je najbitniji korak, a obilježje održivosti je jedna od suštinskih pretpostavki njegovog uspješnog funkcionisanja. Zato je neophodno da prve aktivnosti, pre nego sto do partnerstva dođe, budu usmjerene u pravcu uspostavljanja adekvatnog legalnog okvira za ugovore o nabavkama i investicijama privatnog sektora. U regulatornom domenu, takođe je neophodno da bude jasno definisana alokacija autoriteta i odgovornosti između razlicitih nivoa vlasti, kao i uloga javnog sektora u pogledu njegovog pojavljivanja kao regulatora i kao partnera u obezbjeđivanju usluga. Sa aspekta interesa privatnog partnera, a sto javna strana mora uzeti u obzir ukoliko namerava da podstakne najozbiljnije aktere u privatnom sektoru, neophodno je da regulatorni mehanizam bude jasno i precizno definisan kroz ugovor koji se o JPP-u potpisuje.Za JPP je bitan i stav građana, tj. u kojoj mjeri oni vide participaciju privatnog sektora kao korisnu i pozeljnu. Pri tome, treba imati na umu da u srednjem i dugom roku prihvatljivost privatnog partnera zavisi od toga u kojoj meri je uspeo da krajnjim korisnicima, odnosno građanima, isporuči obećani kvalitet po prihvatljivim troškovima. Međutim, prihvatljivost privatnog partnera nije determinisana samo stavom najšire javnosti, već i drugih stejkholdera koji mogu imati uticaj na opšti stav javnosti. 4

Izgradnja snažnih osnova partnerstva

Kompatibilni Podsticajno ciljevi okruženje

Javni Široka prihvatljivost JPP Privatni sektor JPP sektor Tranzicija upravljanja sa javnog na privatni sektor Određivanje cena Obezbjeđivanje transparetnosti i procjene performansi

Slika 1. Ključne determinante u stvaranju JPP5

4 http://www.cqm.rs/2009/pdf/36/37.pdf5 Vlastimir Leković, B-96

4

http://www.cqm.rs/2009/pdf/36/37.pdf


2.2. NAČELA JAVNO-PRIVATNOG PARTNERSTVA

Osnovna načela sprovođenja infrastrukturnih projekata sklapanjem ugovora o JPP su sledeća6:

o Načelo zaštite javnog interesa je obaveza lokalne vlasti da obezbjedi ostvarivanje prava privatnog partnera koja nisu u suprotnosti sa zakonom definisanim javnim interesom;

o Načelo efikasnosti je obaveza sprovođenja postupka zaključenja javnog ugovora i izbora privatnog partnera saglasno zakonu, a uz što manje troškove sprodvođenja tog postupka;

o Načelo transparentnosti obuhvata obavezu oglašavanja namjere zaključenja javnog ugovora sa elementima koncesije ili bez njih, mogućnost ponuđaca da izvrši uvid u podatke o sprovedenom postupku dodjele javnog ugovora;

o Načelo jednakog i pravičnog tretmana, bez mogućnosti diskriminacije, svih učesnika u postupku dodjele javnih ugovora i izbora privatnog partnera, uz obavezu da učesnici imaju potpune i tačne informacije o postupku, standardima i kriterijumima za izbor privatnog partnera;

o Načelo slobodne tržišne utakmice obuhvata zabranu ograničavanja učešća u postupku nabavke ili izbora partnera i obavezu prihvatanja svih učesnika sa odgovarajućim tehničkim, finansijskim i drugim stručnim kvalifikacijama;

o Načelo proporcionalnosti znači da svaka mjera lokalne vlasti mora biti minimalno potrebna i u srazmjeri s javnim interesom koji se takvom mjerom želi zaštiti;

o Načelo zaštite životne sredine, uređeno je zakonom o zaštiti životne sredine a obuhvata obavezu integralnosti prevencije i predostrožnosti prirodnih vrijednosti, održivog razvoja, odgovornost zagađivaca itd;

o Načelo autonomije volje obuhvata slobodu ugovornih strana da u skladu sa zakonima i propisima i poslovnim običajima urede međusobna prava i obaveze po svojoj volji;

o Načelo ravnopravnosti ugovornih strana označava da se uzajamni odnosi subjekata u javnom ugovoru zasnivaju na njihovoj jednakosti i ravnopravnosti njihovih volja.

2.3. UČESNICI U JAVNO-PRIVATNOM PARTNERSTVU

Glavni učesnici7 u projektima JPP za izgradnju lokalne infrastrukutre najcesce su sledeći: Lokalna vlast donosi odluku o uspostavljanju JPP, bira privatnog partnera i omogućava

plaćanje privatnog partnera. Privatno preduzeće ima za cilj sprovođenje projekata JPP na efikasan način. Ono može da

formira konzorcijum sa drugim kvalifikovanim pravnim licima: izvođacima radova, preduzećima za održavanje, privatnim investitorima i konsultantima itd.

Privatni finansijeri obezbeđuju kapital ili kredit radi ostvarivanja prinosa iz naplate javnog objekta i usluga od korisnika ili lokalne samouprave. Oni zahtjevaju sklapanje ugovora o JPP koji obezbjeđuje visok kvalitet usluga i naplatu troškova projekta.

6 Ljiljana Brdarević, Razvoj lokalne infrastrukture kroz javno privatno partnerstvo, str.77 Ljiljana Brdarević, Razvoj lokalne infrastrukture kroz javno privatno partnerstvo, str. 8

5


Savjetnike za realizaciju JPP moze da angažuje javni i privatni sektor tokom strukturiranja i realizacije tehničkih, finansijskih i pravnih aspekata projekata JPP. Oni mogu da ukažu na najbolju praksu i potencijalne probleme i rizike projekata JPP.

Slika 2. Odnos učesnika u JPP

2.3.1. OČEKIVANJA UČESNIKA U JPP

Slijedeći tabelarni prikaz pokazuje ključna očekivanja pojedinih učesnika od JPP.

Javni sektor Privatni sektor Lokalna zajednica Pružanje dogovorenih

usluga Osiguranje dogovorene

investicije Poštovanje dogovorenih

standarda i ciljeva Nezloupotrebljivanje ili

monopolisanje situacije

Osiguranje povoljnog okruženja za JPP

Plaćanje dogovorenih naknada u cjelini i na vrijeme

Vrši povećanje tarifa samo prema dogovoru

Sprječavanje neočekivane konkurencije za vrijeme projekta

Osiguravanje odgovarajućeg nivoa usluga

Prihvatljivost cijena usluga. Kroz direktnu naplatu ili indirektno kroz poreze

Tabela 2. Očekivanja učesnika u JPP

6


2.4. MODELI JAVNO-PRIVATNOG PARTNERSTVA

Modeli JPP se, prema Zelenoj knjizi Evropske Komisije, u zavisnosti od prirode JPP dijele na:1. Čisti ugovorni odnos, gdje se partnerstvo između javnog i privatnog sektora zasniva

isključivo na ugovornom odnosu, koji podrazumjeva dva modela:

o Koncesioni model - koncesionar naplaćuje pružanje usluge od korisnika, ako finanasira i gradi objekat onda se primjenjuje BOT-model (Built, Operate, Transfer) što znači da koncesionar gradi, upravlja putem koncesije i nakon isteka koncesije vraća nekretninu u vlasništvo javnog sektora.

o PFI-model (Private Finance Intiative, odnosno Privatno finansijska inicijativa)-privatni operator naplaćuje svoje usluge od javnog partnera koji je korisnik objekta.

2. Institucionalno JPP, koje uključuje saradnju izmedju javnog i privatnog sektora u okviru posebnog pravnog subjekta, koje podrazumjeva dva modela:

o Javni i privatni sektor osnivaju i zajednički vode novu instituciju (zajedničko ulaganje),

o Privatni sektor preuzima i vodi postojeću instituciju.Takođe postoji podjela JPP prema modelu udruživanja na:

o Ugovor o operativnom upravljanju projektom,o Ugovor o operativnom i finansijskom upravljanju,o Nove investicije io Kupovina vlasničkog udjela.

Pregled oblika JPP dat u narednoj tabeli nije potpun jer nove inicijative opredjeljuju i nove vidove partnerstva. Modelima JPP se otvara prostor korišćenju različitih kombinacija finansiranja javnog i privatnog sektora, a time i mogućnost većeg angažovanja vanbudžetskih sredstava. Ubrzava se riješavanje problema u lokalnim zajednicama i poboljšava kvalitet upravljanja i korišćenja. Istovremeno, kroz razne vidove saradnje, uspostavlja se i zajednička odgovornost javnog i privatnog sektora.Svaki model JPP (ugovorni ili institucionalni) ima svoje prednosti, ali i nedostatke. Zbog toga je odgovornost javnog sektora da u pripremi projekta primjeni onaj model JPP koji najbolje odražava interese javnog sektora.

7


Model JPP Objasnjenje

BOT Build-Operate-Transfer(izgradi-koristi-prenesi)

Predstavlja način ugovaranja izgradnje infrastrukturalnih objekata uz učešće privatnog sektora. Nosioci projekta preuzimaju rizik pripreme, projektovanja, izgradnje i eksploatacije projekta na određeni vremenski period. Nakon isteka prava eksploatacije, objekat se vraća u vlasništvo javnog sektora.

Operation Licence dozvola za obavljenje posla Privatni operater na osnovu dozvole ili koncesije pruža javne usluge na odredjeno vrijeme.

Finance OnlyPrivatni sektor neposredno finanansira projekat ili koristi različite mehanizme kao sto je dugoročni zakup. Javni i privatni sektor dijele zajednički prihod.

BTO Bulid-Transfer-Operate (igradi-prenesi- posluj)

Kod ovog ugovora privatni ulagač najprije finansira i gradi objekat. Po zavrsetku izgradnje i potvrde svih testova ispravnosti, objekat se predaje u vlasništvo javnom sektoru. Nakon toga, vlasnik-javni sektor objekat izdaje privatnom sektru na određeno vrijeme i ugovorom o dugoročnom zakupu daje ulagačima pravo na ostvarivanje prihoda tokom ugovorenog perioda eksploatacije.

BBO Buy-Build-Operate(kupi-izgradi-posluj)

Uključuje prenos javne imovine privatnom ili mjesovitom preduzeću na osnovu ugovora, radi unapređenja i upravljanja tom imovinom u određenom vremenskom periodu.

BOO Build-Own-Operate(izgradi-posjeduj-posluj)

Privatni sektor finansira, gradi i upravlja imovinom koja je njegovo vlasništvo. Ograničenja privatnog sektora proizilaze iz osnovnog ugovora, a javni sektor, u skladu sa ugovorm, reguliše ovu oblast.

BOOT Bulid-Own-Operate-Transfer(izgradi-posjeduj-posluj-prenesi)

Privatni sektor dobija franšizu za finansiranje, dizajn, izradu i upravljanje određenim dobrom uz pravo naplate korićenja u određenom vremenskom periodu, nakon čega to dobro prelazi u vlasništvo javnog sektora.

DBFO Design-Bulid-Finance-Operate(projektuj-izgradi-finansiraj-posluj)

Privatni sektor inicira, finansira i gradi javno dobro, dobija ga u dugoročni zakup radi upravljanja i komercijalnog korišćenja, a nakon isteka ugovorenog roka, predaje ga javnom sektoru.

O&M Operation & Maintenance Contract (ugovor o upravljanju i održavanju)

Privatni sektor upravlja javnom imovinom, ali javni sektor ostaje njen vlasnik.

DB Design-Bulid(projektuj-izgradi)

Privatni sektor inicira i gradi infrastrukturu na osnovu specifikacije javnog sektora, uz fiksnu cijenu, čime preuzima određen rizik.Ovaj oblik nije uvijek tretiran kao JPP.

Tabela 3. Modeli JPP.8

8 Sara Savanovic, 2009. strana 14.

8


2.5. RIZICI U JAVNO-PRIVATNOM PARTNERSTVU

Jedno od bitnih obilježja JPP jeste da pri udruživanju svaki sektor preuzima one rizike kojima najbolje upravlja. Priprema projekta se značajnim dijelom odnosi na identifikaciju i analizu rizika kojima je pojedini projekat izložen. Većina rizika projekta alocirana je na privatnog partnera, dok su na javni sektor alocirani oni rizici za koje se smatra da ovaj sektor raspolaže većim mogućnostima uticaja i upravljanja. Tokom definisanja partnerskih odnosa, javni sektor nastoji da osigura da će privatni sektor isporučiti uslugu određene vrijednosti, obezbjediti neophodne investicije i ponuditi i pružiti kontinuirana poboljšanja u srednjem i dugom roku. S druge strane, privatni sektor je primarno zainteresovan za ostvarivanje profitnog interesa. Zbog toga, prilikom kreiranja ugovora i obezbeđenje uslova za njegovo izvršenje, objektivni interes svih aktera je maksimiziranje ciljeva i jedne i druge strane. Međutim mnogi faktori mogu da utiču da krajnji rezultat JPP odstupa od zamišljenog i dogovorenog. Postoji dvije grupe faktora od kojih zavisi uspješna realizacija JPP projekta:

Faktori posebnog karaktera i Faktori opšteg karaktera.

Faktori koji vode odstupanjima u rezultatima i ugovorenim obavezama konkretnog JPP projekta i specifični su za taj projekat ili projekte u istoj oblasti možemo nazvati faktorima posebnog karaktera. Možemo razlikovati sledece vrste rizika:

o Rizici gradilišta, a u okviru njih: Uslovi gradilišta, Priprema gradilišta i Upotreba zemljišta.

o Tehnički rizici, u okviru njih: Greške u tenderskoj dokumentaciji i Greške u ugovornim dokumentima.

o Konstrukcioni rizici, u okviru njih: Prekoračenje troškova, Kašnjenje sa završetkom, Neuspjeh da se zadovolje kriterijumi performansi.

o Operativni rizici, u okviru njih: Prekoračenje operativnih troškova, Kašnjenje ili prekid u poslovanju.

Najznačajniji faktori rizika opšteg karaktera su:o Politički rizici,o Institucionalni,o Finansijski io Tržišni rizici.

Kako bi se minimizirali uticaji i smanjila izvjesnost aktiviranja i opstih i specificnih faktora, danas se koriste brojne forme upravljanja rizicima i one u znacajnoj mjeri mogu doprinjeti stabilnijim i dugoročno održivim patnerstvima između javnog i privatnog sektora.9

9 Gordana Lazarević, Privatno-javni projekat-fiskalni i drugi rizici, str. 7

9


2.6. PREDNOSTI I NEDOSTACI JPP

Svaki oblik finansiranja ima svoje prednosti i nedostatke u zavisnosti od interesnih odnosa povjerioca, investitora i javnog sektora, odnosno zakonitosti funkcionisanja poslovnog sistema i njegovih specifičnosti u odnosu na druge poslovne sisteme u pogledu strukture izvora finansiranja, roka povrata uloženih sredstava i sl. U narednom pregledu dato je poređenje tradicionalnog modela finansiranja i finansiranja putem JPP.

Tradicionalno finansiranje Javno-privatno finansiranje

Prednosti

Upravljačka ovlaštenja su isključivo u nadležnosti javnog sektora

Zakonitosti funkcionisanja poslovnog sistema i njegove specifičnosti u odnosu na druge poslovne sisteme, u pogledu strukture izvora finansiranja i roka povrata uloga i sl. su precizno definisane

Brža izgradnja infrastrukture Niži troškovi gradnje uz

smanjenje troškova tokom realizacije projekta

Javnom sektoru se ostavlja prostor da se više bavi svojim izvornim funkcijama koje nije moguće prenijeti na privatni sektor

Rizik se optimalizuje Viši kvalitet usluga, pošto je

njihova naplata vezana za postizanje unaprijed određenih standarda

Nedostaci

Velika disproporcija između mogućnosti zaduživanja javnog sektora i potreba za javnim dobrima i uslugama

Javni sektor ima zakonsko ograničenje zaduživanja do određenje visine

Raste potreba za infrastrukturnim dobrima

Državna ili lokalna vlast se nalazi u ulozi investitora i snosi rizik izgradnje u cjelini

Ulaganje u projekte javne infrastrukture je složeno, skupo i zahtjeva angažovanje značajnog kapitala

Privatni sektor zasniva opravdanost ulaganja na visini prinosa na uložena sredstva, što generiše rizik od neprihvatanja projekta zbog nedovoljnog interesa (rizik pronalaženja investitora)

Pošto je JPP prilično nepoznato područje za stručnu i širu javnost, postoji rizik nerazumjevanja i lošeg izbora opcija i primjene

Vrijeme potrebno za realizaciju duže traje jer izrada dokumentacije i pribavljanje određenih saglasnosti duže traje

Nedostatak pouzdanih podataka

Kriterijumi Tradicionalno finansiranje Javno-privatno finansiranje

10


Rizik U potpunosti ga snosi javni sektor Dijeli se između javnog i privatnog sektora

Donosenje odluka o ulaganju

Na osnovu politickih ocjena i kriterijuma posebnih koristi

Na osnovu komercijalnih procjena

Donosenje odluka o finansiranju

Na osnovu boniteta javnog sektora

Na osnovu procjene prihoda i rashoda i mogućnosti podmirenja

obaveza prema izvorima finansiranja eskploatacijom

projektaUpravljačka ovlašćenja Isključiva ovlašćenja javnog

sektoraKompromis u vezi sa

ovlašćenjimaNadzor poslovnog

procesaSlabiji Jači

Tabela 4. Prednosti i nedostaci JPP

JPP je naročito pogodan za projekte u sektoru saobraćaja, upravljanja otpadom i vodama, kao i u školstvu, zdravstvu i u drugim sektorima. Irska i Portugal su na JPP poslednjih godina izgradili veci dio svoje infrastrukture, na njihovom iskustvu se najbolje vide posredni efekti JPP. Pored izgradnje infrastrukturnih objekata, model JPP utiče i na ekonomski razvoj, a posebno razvoj privatnog preduzetništva.10

2.6.1. ARGUMENTI “ZA” I “PROTIV” JPP

Protivnici modela JPP tvrde da lokalne zajednice ovim nacinom finansiranja preuzimaju hipoteku na svoju finansijsku budućnost, pri čemi je takva gradnja skuplja od gradnje koja se finansira iz tradicionalnih izvora. Tvrdi se da ako dobit privatnog sektora iz ovog aranzmana na uložena sredstva prelazi kamatu koju bi lokalna zajednica plaćala na svoje emitovane obveznice ili kamatu na kredite koje lokalna zajednica može dobiti na tržištu kapitala, tada će lokalna zajednica dobiti skuplje objekte od onih koje bi gradila iz sredstava pribavljenih emisijom obveznica ili kreditnim zaduženjem. Takođe, neki protivnici modela JPP tvrde da postoji opasnost da rizik isplativosti koršćenja izgrađenih objekata snosi javni sektor. Ovo potvrđuje iskustvo u ekspanziji izgradnje sportskih i rekrecionih objekata u opštinama u BiH, gdje je lokalna samouprava (javni partner) nakon izgradnje i kratkog korišćenja preuzela građevinu od privatnog partnera a ista se dovoljno ne koristi čak ni za potrebe lokalnih sportskih klubova.Zagovornici modela JPP posebno ističu da su ukupni troškovi gradnje i održavanja, tokom trajanja ugovora o JPP, za 17% do 20% niži u odnosu na tradicionalne izvore finansiranja. U svakom slučaju neophodno je značajno iskustvo, da bi se mogle sagledati sve prednosti i nedostaci JPP kao modela realizacije projekata od javnog interesa.

Iskustvo Hrvatske u javno-privatnom partnerstvu, do donošenja Zakona o JPP pokazalo je da su se do tog perioda dogodili veliki propusti na štetu interesa javnog partnera, a koji će se trajno odražavati na stanje u toj lokalnoj zajednici i to na štetu poreskih obveznika.

10 Sara Savanovic, 2009. Godina, strana 32

11


2.6.2. PROBLEMI U RAZVOJU USPJEŠNIH JPP

Postoji niz problema11 u vezi sa stavovima i kapacitetima javnog i privatnog sektora koji mogu ugroziti uspostavljanje uspješnih partnerstava. Najvažniji nedostaci i problemi su slijedeći:

o Obostrano nepovjerenje uz nedostatak razumjevanja interesa i potreba druge strane;o Političke i institucionalne prepreke;o Nedovoljna transparentnost podataka u vezi sa aranžmanima JPP;o Isključenost lokalnog nivoa iz postupaka dodjele koncesija i nadzora;o Dug i komplikovan postupak realizacije aranžmana zbog ograničenja u okviru zakona o

javnim nabavkama;o Rizik korupcije i ostvarivanja ličnih i političkih interesa (npr.zapošljavanje podobnih

kadrova);o Zanemarivanje principa podjele rizika i koristi;o Nepostojanje informacija i iskustava u kreiranju uspjesnih partnerstava na lokalnom

nivou;o Slaba inicijativa vlasti, jer JPP uglavnom inicira privatni sektor;o Nizak nivo iskustva lokalnih vlasti u saradnji sa privatnim sektorom.

Prethodno navedeni problemi negativno utiču na dužinu procesa pregovaranja i povećavaju troškove uspostavljanja JPP, zbog čega partneri iz privatnog sektora najčešće nisu zainteresivani za manje projekte.U uslovima krize finansijskog tržišta, privatni sektor teže dobija kredite od banaka uz nepovoljnije uslove (promjenljiva kamatna stopa), pa se njegova zainteresovanost za JPP povećava. Istovremeno, smanjenjem povjerenja u privatni sektor (jer se on smatra jednim od uzroka finansijske krize), raste povjerenje u javni sektor, sto je takođe pozitivan podsticaj za JPP.

3. PRIMJERI I DOBRE PRAKSE IZ EU

11 Sara Savanovic, 2009. Godina Str. 35

12


3.1. PRAVNI OKVIR JAVNO-PRIVATNOG PARTNERSTVA U EU

Koncept javno privatnog partnerstva u EU razvijan je u mnogim područjima koja tradicionalno spadaju u javni sektor. Brojni razlozi objasnjavanju porast važnosti JPP u EU. U kontekstu budžetskih ograničenja sa kojima su suočene države članice EU ovaj model je važan jer omogućava privatno finansiranje javnih usluga. Drugo objašnjenje polazi od toga da se u javnom sektoru iskoriste prednosti organizacionih i operativnih metoda privatnog preduzetništva.

Pravni okvir za JPP u EU predstavlja sistem javnih nabavki, a provođenje takvog načina realizacije projekata od javnog interesa razrađeno je slijedećim dokumentima:

Smjernice za uspješna javno privatna partnerstva (Guidelines for Successful Public Private Partnerships) koje je objavila Evropska komisija 2003. godine kao praktičan alat za javni sektor suočen sa mogućnostima strukturiranja šema javno privatnog patrnerstva. Svrha smjernica nije pružiti cjelovitu metodologiju ili definisati tekuću i buduću politiku, već poslužiti kao vodič za utvrđivanje i razvoj pitanja i tema koji su ključni za uspjeh javno-privatnog partnerstva. Stoga se smjernice fokusiraju na četiri osnovna područja:

o Osiguranje otvorenog pristupa tržištu i tržišnog takmičenja;o Zaštita javnih interesa i maksimiranje dodatne vrijednosti;o Definisanje optimalnog nivoa subvencija (isplata);o Izbor najprimjerenije vrste partnerstva za određeni projekat.

Strukturirana su u pet tematskih cjelina:o Strukture javno-privatnih partnerstava, njihova prikladnost i faktori uspjeha;o Pravne i regulatorne strukture;o Finansijske i privredne posljedice JPP;o Integrisanje državnih subvencija i ciljeva JPP;o koncepcija, planiranje i implementacija projekata.

Zelena knjiga o javno-privatnim partnerstvima (Green Paper On Public-Private Partnerships And Community Law On Public Contracts And Concessions), koju je predstavila Evropska komisija 2004. godine koja analizira koncept partnerstva s obzirom na pravo EU iz područja javne nabavke i koncesija. Cilj Zelene knjige je otvoriti raspravu o tome je li na nivou Zajednice potrebo intervenisati kako bi se osiguralo da privredni subjekti država članica imaju bolji pristup različitim oblicima javno-privatnog partnerstva u situaciji pravne sigurnosti i tržišnog takmičenja. Prema Zelenoj knizi razlikuju se dva osnovna oblika javno-privatnog partnerstva:

o Javno privatno partnerstvo ugovorne prirode, u kome se partnerstvo zasniva na isključivo ugovornim vezama;

o Javno privatno partnerstvo institucionalne prirode, uključujuci saradnju javnog i privatnog sektora u okviru posebnih institucionalnih tijela.

Knjiga JPP primjera iz prakse (Resource Book on PPP case studies) takođe je objavila Evropska komisija 2004. godine koja uključuje niz dosadašnjih projekata o vodoprivredi odnosno pročišćavanju otpadnih voda, upravljanju otpadom i izgradnji prometne

13


infrastrukture. Navedeni sektori posebno su važni budući da EU za projekte iz tih područja dodjeljuje znatna bespovratna sredstva kroz programe predpristupne pomoci (za države kandidatkinje) i kroz Kohezijski program (za članice Unije). Neke od zemalja donjele su posebne propise o JPP , a neke su odredbe o JPP ugradile u druge propise (o koncesijama ili javnoj nabaci). Većina njih izgradila je institucionalni okvir koji se brine o provodjenju tog modela.12

Zemlja Zakon Institucionalni okvirFrancuska Zakon o javnoj nabavci, koji

uključuje odredbe o JPP tepodzakonski propisi kojima se reguliše isključivo JPP.

Decentralizovan. Nema jedinstvene agencije.

Italija JPP regulisan propisima o javnoj nabavci i koncesijama za javne radove.

Središnja državna institucijaunutar Ministarstva financijanadležna za JPP.

Njemačka Cjelovit Zakon o JPP iz 2005.

Decentralizovan. Nema jedinstvene agencije.

Velika Britanija Nema zakona, ali postoji obavezan PPP/PFI test.

Sredisnje tijleo za JPP.

Holandija Nema posebnog zakona, ali se JPP praktikuje.

Jedinica unutar Ministarstva finansija nadležna za JPP.

Poljska Zakon iz 2005. Centralna državna institucijaCeška Regulacija JPP u Zakonu o

koncesijskim ugovorima ikoncesijskim postupcima te uZakonu o javnim nabavkama.

Centar za JPP kao centralna državna institucija.

Mađarska Samo opšta načela o koncesijama

Nema institucionalnog okvira.

Slovenija Zakon iz 2006. Jedinica za JPP u okviru Ministarstva finansija.

Tabela 5. Normativni i institucionalni okvir nekih zemalja EU13

Zakonodavstva država članica EU sadrže tri razlicita pristupa prema javno-privatnom partnerstvu:

o Države koje JPP uređuje posebnim zakonodavstvom (npr. Slovenija, Irska, Poljska, Grčka, Njemačka)

o Države koje JPP uređuju u okviru postojećeg zakonodavstva iz područja javne nabavke (npr. Italija, Francuska, Danska)

o Države koje JPP uređuju u okviru sektorskih propisa (Finska, Norveška) ili donošenjem jednokratnih odluka (npr. Belgija – projekat DBFO- na području školstva).

3.2. MEĐUNARODNE INICIJATIVE

12 A. M. Persoli: Javno-privatno partnerstvo u funkciji zadovoljavanja javnih potreba, str. 102713 Stanic, 2008. Str.1218

14


3.2.1. EVROPSKI EKSPERTSKI CENTAR ZA JPP (EPEC)

Evropski ekspertski centar za JPP osnovan je zajedničkom inicijativom Evropske investicione banke i Evropske komisije 16. Septembra 2008. godine. EPEC je neka vrsta posrednika između zemalja EU, zemalja kandidata, Evropske investicione banke i Evropske komisije, a osnovan je sa ciljem jačanja organizacionih kapaciteta javnog sektora u ostvarivanju JPP. EPEC obezbjeđuje tehničku podršku i razmjenu iskustava o najboljoj praksi JPP u zemljama članicama EU i zemljama kandidatima za članstvo.

3.2.2. PODRŠKA ZA UNAPREĐENJE I RUKOVOĐENJE – SIGMA

SIGMA je program Evropske Unije i Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD) koji je pokrenut 1992. godine kao podrška reformama javne administracije u zemljama centralne i istočne Evrope. Vremenom je inicijativa u skladu sa politikom Evropske Unije prema budućim članicama i potencijalnim kandidatima za članstvo, proširena i na ostale zemlje.14 Tehnička pomoć kroz ovaj program odvijala se za područje javne nabavke, odnosno javno-privatnog partnerstva.

3.2.3. MREŽA JPP JUGOISTOČNE EVROPE

Mreža JPP Jugoistočne Evrope (JIE) osnovana je 25. septembra 2009. godine na ministarskoj konferenciji o JPP za razvoj infrastukture u JIE održanoj u Sarajevu pod pokroviteljstvom sekreterijata Savjeta za regionalnu saradnju (RCC). Svrha ove asocijacije jeste da pomogne realizaciju projekata u zemljama Jugoistočne Evrope kroz koordinaciju razmjene znanja i stručnosti na ovim prostorima. Takođe, mreža predviđa mogućnost finansiranja pojedinih JPP iz posebnih fondova Evropske Unije namjenjenih Zapadnom Balkanu od kojih prednost imaju projekti za jačanje energetske efikasnosti, saobraćajne infrastukture i zaštite životne sredine.S obzirom na to da Hrvatska od svih zemalja Jugoistocne Evrope posjeduje Agenciju za javno-privatna partnerstva, ovo tijelo trenutno djeluje kao sekreterijat mreže javno-privatniog partnerstva Jugoistočne Evrope. Osnivačkom skupu u Sarajevu prisustvovali su predstavnici Albanije, Bosne i Hercegovine, Grčke, Kosova, Makedonije i Srbije.

3.3. PRIMJERI JPP U EVROPSKOJ UNIJI

14 Tokom 2009. godine SIGMA je sarađivala i obezbjeđivala stručnu pomoć u okviru tri grupe zemalja: 1. Hrvatska, Makedonija i Turska (zemlje kandidati) 2. Albanija, Bosna i Hercegovina, Crna Gora, Srbija i Kosovo (potencijalni kandidati) 3. Alžir, Jermenija, Azerbejdžan, Bjelorusija, Egipat, Gruzija, Izrael, Jordan, Liban, Libija, Moldavija, Maroko, Okupirana Palestinska teritorija, Sirija, Tunis i Ukrajina (zemlje susjedi EU).

15


Evropska komisija provodi niz aktivnosti koje bi trebale pospješiti privlačnost JPP i dati dodatnu finansijsku i logističku podršku projektima JPP, kao što je:

o Povećanje dostupnih finansijskih sredstava iz fondova EU kroz postojeće finansijske instrumente i razvoj novih finansijskih instrumenata;

o Unapređenje mogućnosti za kombinovanje privatnog finansiranja i bespovrtanih sredstava iz EU fondova, te osiguranja jednakog tretmana javnih i privatnih tijela u pogledu finansiranja iz EU fondova;

o Unapređenje statističkog praćenja ( ispravan tretman u smislu deficita i javnog duga);o Unapređenje javne nabavke i kompetitivnog dijaloga.

Grafik 1. Evropsko tržište JPP projekata pre i tokom svjetske ekonomske krize15

U 2011. godini Francuska je dominirala na Evropskom JPP tržistu i cinila 62% ukupne vrijednosti evropskog tržišta.

Velika Britanija je ostala najaktivnija zemlja po izvršenim brojem transakcija u 2011. koji iznosi 27, dok su Francuska, Njemačka, Španija i Belgija izvršile 19, 16, 7 I 6 transakcija. Ovih 5 zemalja zajedno čine 82% svih evropskih transakcija izvršenih u 2011.

U pogledu vrijednosti, samo je Francusko, Njemačko i Italijansko tržište poraslo u 2011. godini.

Po sektorima, u 2011. najveći broj projekata je zabelježen u sektoru obrazovanja (23), ali u odnosu na 2010. svjedoči značajno smanjenje broja projekata.

15 http://www.eib.org/epec/resources/epec_market_update_2011_en_web.pdf

16

http://www.eib.org/epec/resources/epec_market_update_2011_en_web.pdf


Broj izvršenih transakcija u 2011. u opštem javnom sektoru usluga povećala se u odnosu na prethodnu godinu. Ovaj sektor cini 11% od ukupne tržišne vrijednosti. Projekti u ovom sektoru uključuju impelmentaciju sistema naplate za teška teretna vozila u Francuskoj, izgradnja vodenih i sportskih objekata (naročito dva fudbalska stadiona u Francuskoj), i javne rasvjete.16

Posmatrajuci EU, i na osnovu primjene JPP modela moguće je njene članice klasifikovati u tri grupe. U prvu grupu spadaju zemlje u kojoj se JPP primjenjuju u svim oblastima privrede, od izgradnje autoputeva i željeznica, pa sve do usluga zdravstvene zaštite, obrazovanja i kaznene politike. Druga grupa zemalja ima veoma razvijen koncept javno-privatne saradnje u oblasti putne infastrukture, dok je njegova primjena u ostalim privrednim granama značajno otežana zbog neprecizne zakonske regulative i promjenljive “politčke klime” po ovom pitanju. Zemlje u kojima je javno-privatna saradnja tek u začetku čine treću grupu. Razlozi za rijetku primjenu modela JPP u ovoj grupi jeste smanjena potreba za ucescem privatnog sektora zbog dobrog upravljanja državnim budžetom. Velika Britanija se smatra kolijevkom javno-privatnog partnerstva jer je ova zemlja jos 1992. godine predstavila Javnu finansijsku inicijativu kojom je poništila ograničenje učešća privatnog kapitala u finansiranju javnog sektora, pa JPP predstavlja 11% ukupnih javnih investicija, a najznačajnija su ulaganja u sektoru zdravstva, obrazovanja, lokalnoj samoupravi, saobraćaju i odbrani.

3.3.1. PRIMJER JPP U MAĐARSKOJ

Najviše interesovanja za JPP pokazala je Mađarska, jer već godinama ima visok budžetski deficit. Mađarska primjenjuje javno-privatna partnerstva u raznim oblasitma: izgradnja sportskih dvorana, hostela, drumske i željeznicke infrastrukture i otpadnih voda.17

Do 2003. godine JPP se primjenjivalo na državnom nivou za izgradnju puteva i kulturnih ustanova. Ovi pokušaji skupo su koštali državu, previše garancija se davalo privatnom investitoru, a ovaj model je korišćen da bi se izbjeglo povećanje državnog deficita i da bi se izmjestio državni dug iz državnog bilansa. I pored vladine odluke iz 2003. godine o formiranju Međuresorne komisije za JPP, nakon koje je uslijedilo objavljivanje smjernica i uputstava i nekoliko priručnika o JPP 2004. godine i najnovijeg izdanja s početka 2008. Godine, JPP i dalje nije precizno uređeno i standardizovano. Državni revizorski biro, u svom izveštaju o JPP iz aprila 2003. godine, na osnovu revizije projekata JPP koje je sam sproveo, kao i na osnovu iskustva Međuresorne komisije, tvrdi da u Mađarskoj još postoji potreba da se definišu pravila o tome kako da se ocjenjuju predlozi JPP i kako da se sprovode dugoročne prognoze i procjene neto sadašnje vrijednosti. Međuresorna komisija i DRB zalagali su se za takve izmjene Zakona o koncesijama i Zakona o javnim nabavkama kojima bi se uzelo u obzir i JPP.U tabeli koja sledi, preuzetoj iz Medjuresorne komisije za JPP iz 2007. godine prikazan je status projekata priznatih kao JPP u Mađarskoj u januaru 2008. godine .

NPV projekta

16 http://www.eib.org/epec/resources/epec_market_update_2011_en_web.pdf17 D.Damjanović, Partnerstvo javnog i privatnog sektora str. 77

17

http://www.eib.org/epec/resources/epec_market_update_2011_en_web.pdf


Opis projekta JPP Indeksirane (procjenjene) nakdnade godišnje u milionima HUF bruto

(neto sadašnja vrijednost) bez

PDV u milijardama

HUF

Projekt menadžer

2006 2007 2008Program Central

Univesitas384,0 2997,4 6021,0 OKM

Palata umjetnosti 2002,6 8262,8 8509,4 31.3* OKMAutoput M5 36 949,7 39023,3 537.8 GKM

Autoput M6: Ejd-Dunajvaros

20975,0 14125,8 193,6 GKM

Autoput M6:Sekzard-Bolj;

M60: Bolj-PeCuj

266,1 GKM

Autoput M6:DunajvaroS-

Sekzard

208,3** GKM

Zatvor uSombahtelju

1638,6 40,3 IRM

Zatvor Tisalek 505,7 2164,4 39,4 IRMSport XXI. Okvirni

program292,5 1363,9 OTM

SVEUKUPNO JPP 2 386,6 69 983,1 72 846,4 1 327,2Udeo u HTK fondu 41% 47% 46%

Tabela 6. Projekti u MađarskojIzvor: Evidencija PM HTK, na dan 31. 1. 2008.* Vrednost investicije** Maksimalna vrijednost obaveze preuzete u sladu s Uredbom br. 96/2007. (X31) OGY (Narodna skupština)18

U periodu od 2003. do kraja 2006. godine Komisija je pregledala 85 predloga projekata. Oni su se odnosili na zatvore, modernizaciju sudova, studentske domove, pozorišta i druge ustanove kulture od nacionalnog značaja, autoputeve i studija državnih TV mreža. Ministarstva za lokalnu upravu i sport pocela su 2005. godine da predlažu projekte sportskih objekata, bazena i sportskihsala u opštinama, kod kojih bi država djelimično finansirala plaćanja u okviru JPP. Ovaj program je imao za cilj izgradnju sportskih objekata u opštinama koje su oskudjevale ovim sadržajima. Veoma mali broj objekata je izgrađen u okviru programa „Sport XXI”, o čemu je već iscrpno bilo riječi, jer su opštine smatrale da su obaveze plaćanja za JPP za njih bile prevelike, čak i uz prihvatanje subvencije. Tako su se mnoge opštine raznih veličina opredjelile za tradicionalno zaduživanje i ugovore o koncesijama, čime su ostvarile uštede 30–50%. Od 133 projekta koja su razmatrana u periodu između 2003. i 2006. godine, samo u 30 njih je doslo do zaključenja ugovora. Potencijalna neto sadašnja vrijednost 133 projekta bila je oko četiri milijarde evra na kraju 2006. godine, odnosno 5,2 milijarde evra do kraja 2007. godine.Prema podacima Međuresorne komisije iz marta 2008. godine, u Mađarskoj se realizovalo 67 projekata JPP, od kojih je na projekat autoputa M6 utrošeno vise od dvije trećine izdvojenih sredstava. Među ostalim primjerima projekata JPP nalaze se Palata umjetnosti u Budimpešti, dva 18 http://www.palgo.org/files/knjige/partnerstvo_javnog_i_privatnog_sektora.pdf

18

http://www.palgo.org/files/knjige/partnerstvo_javnog_i_privatnog_sektora.pdf


zatvora, 10 studentskih domova, adaptacija 13 studentskih domova, 15 istraživačkih centara, 7 sportskih sala, 4 sportska bazena i jedan opštinski sportski kompleks.U svojim smjernicama Komisija za JPP predlaže matricu rizika koja uzima u obzir rizike planiranja, izgradnje, raspolozivosti i tražnje. To su, naravno, samo rizici navedeni u standardima Evrostata i oni se moraju smatrati za minimum.

3.3.2. PRIMJER JPP U POLJSKOJ

Novi Zakon o javno-privatnom partnerstvu je usvojen 19. decembra 2008. godine, a stupio je na snagu u februaru 2009. godine. Svrha zakona je da služi kao „osnova za novu eru razvoja u Poljskoj”, pomogne demonopolizaciju rada javne uprave tako što će omogućiti privrednim subjektima preuzimanje određenih javnih poslova i obezbjediti uslove za efikasniji rad javne uprave pružanjem kvalitetnijih usluga građanima uz manje troškove za vlasti. Novi zakon postavio je pet principa:

1. Slobodu partnerstva izmedju javnih i privatnih subjekata;2. Zaštitu važnih javnih interesa;3. Zaštitu važnih privatnih interesa;4. Zaštitu javnog duga i5. Usaglašenost sa pravom EU.

Glavni oblici saradnje između javnih i privatnih partnera u javnom komunalnom sektoru su: osnivanje javnih komunalnih preduzeća sa mješovitim kapitalom – uglavnom u sektoru

vodosnabdevanja i odvođenja otpadnih voda (projektnih preduzeća, ili sredstava za posebne namjene);

ugovaranje pružanja javnih usluga je česta praksa (na osnovu Zakona o javnim nabavkama);

investicije tipa BOT – izgradi, koristi,predaj; koncesije za (građevinske) radove (zasnovane na Zakonu o javnim nabavkama), koje se

uglavnom odnose na opštinske investicije (koje su u Poljskoj takođe u BOT sistemu).

3.3.2.1. PODZEMNA GARAŽA U KRAKOVU-KONCESIJA (DBFO - PROJEKTUJ-IZGRADI-FINANSIRAJ-KORISTI)

Investicioni projekat je realizovan kao koncesija za izvođenje radova. Kontraktor i subjekt koji upravlja podzemnom garažom je španska kompanija – ASCAN Empresa Constructora y de Gestion S.A., odabrana na tenderu. To je primer DBFO modela JPP. U konkretnom slučaju, naknadu za koncesionara predstavlja pravo korišćenja objekta i ubiranja profita. Grad Krakov na osnovu tog pozitivnog iskustva planira realizaciju i drugih opstinskih investicionih projekata zasnovanih na dodjeli koncesija za izvođenje radova, među kojima su još tri garaže.

U Poljskoj se tržište za ovakve aranžmane razvija od 2007. godine. Prema dokumentu „Informacija o ugovorima o javnim nabavkama na poljskom tržištu”, studiji izrađenoj od strane

19


Odsjeka za kompjuterizaciju i sistem analizu Kancelarije za javne nabavke, bilo je objavljeno pet javnih oglasa za ovaj tip ugovora u Poljskoj u 2007. godine i trinaest u 2008. godini (do 31. jula).

Ime projekta Podzemna garaža trg „Na Groblach” u Krakovu

Svrha aranžmanaIzgradnja podzemne garaže (sa 600 parking mjesta); rušenje i rekonstrukcija objekataškolskog sportskog centra i sportskih terena.

Izbor privatnog partnera U skladu sa Zakonom o javnim nabavkamaUčesnici Grad Krakov, Ascan Empresa Constructora y

de Gestion S.A.Organizacioni i formlani model DBFO – projektuj, izgradi, finansiraj, koristiPrivredna grana Opštinska infrastruktura – parking mjestaGodina zaključenja ugovora 2006.Finansiranje Privatni partner snosi 100 posto investicionih

troskovaModel saradnje Koncesija za izvođenje radovaVrijednost investicije 62.7 miliona novih poljskih zlota

Struktura upravljanja/principi saradnje

Sve investicione troškove snosila je španska kompanija, koja je za uzvrat dobila pravoda naplaćuje naknade za parkiranje u periodu od 70 godina. Kontraktor takođe plaćataksu na imovinu i u obavezi je da renovira sve ulice i trotoare oko trga.

Tabela 7. Kratak pregled Podzemne garaže u Krakovu DBFO19

4. JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U RS (BIH)

19 D.Damjanović, Partnerstvo javnog i privatnog sektora str.107

20


Koncept JPP je nerazvijen u BiH, ali je uloga privatnog sektora u finansiranju infrastrukture eksplicitno istaknuta u aktuelnoj strategiji razvoja BiH. Tokom perioda 1945.-1992., dok je BiH bila dio bivše Jugoslavije, javni sektor je bio isključivo odgovoran za infrastrukturu i isključivo su vlade pronalazile načine proširenja i poboljšanja te infrastukture. Posle sloma bivše Jugoslavije i nastanka BiH kao samostalne države briga o infrastrukturi je prestala biti samo zadaća javnog sektora. Preovladalo je političko gledište da bi i privatni sektor mogao biti uključen u pružanje infrastrukturnih usluga i razvoj infrastrukturnih objekata, ostavljajući javnom sektoru rezidualnu ulogu (regulacije, deregulacije, privatizacije i sl.).Kolaps socijalističke infrastrukture ranih 1990-ih i ratna razaranja tokom 1990-ih postavila su velike zahtjeve za finansiranje u infrastrukturu u BiH, uključujući rekonstrukciju i proširenje svih mreža ( telekomunikacionih, cestovnih, željeznickih, aerodromskih, lučnih, vodoskrbnih, kanalizacijskih ). Zahtjevi za investiranjem su određeni potrebom rekonstrukcije postojećih mreža i promjenama potražnje za infrastrukturnim uslugama, ali i političkim opredjeljenjima: vlade u BiH nastoje udovoljiti i infrastrukturnim zahtjevima vezanim za okvir Jugoistočne Evrope. Međunarodne finansijske institucije, posebno World Bank, odigrale su veliku ulogu katalizatora u finansiranju infrastrukture u godinama posleratne rekonstrukcije, ali to nije bilo dovoljno za zadovoljenje stvarnih zahtjeva.Treba naglasiti da je u većini zemalja s niskim i srednjim dohotkom, čak i u mnogim zemljama s visokim dohotkom, infrastruktura u velikoj mjeri javna, tj. da je javni sektor njen vlasnik i upravitelj. Shodno tome, očekuje se od javnog sektora u BiH da zadrži važnu ulogu u finansiranju, dok privatni sektor može pomoći u ostvarenju posebnih zahtjeva povezanih s izgradnjom infrastrukture, upravljanjem njome i u izvjesnoj mjeri s finansiranjem.

4.1. ZAKON O JPP U RS (BIH)

Zakon o javno-privatnom partnerstvu u RS uređen je Zakonom o JPP u RS20, koji je usvojen 2009. godine. Prema ovom Zakonu, javno-privatno partnerstvo je oblik saradnje javnog i privatnog sektora, koje se realizuje udruživanjem resursa, kapitala i stručnih znanja, radi zadovoljavanja javnih potreba. Saradnja se ostvaruje radi osiguranja finansiranja u cilju izgradnje, sanacije, rekonstrukcije, upravljanja ili odrzavanja infrastrukture, pruzanja usluga i izgradnje objekata, a u svrhu zadovoljavanja javnih potreba. Cilj ovog zakona je da stvori javan i nediskriminatoran pravni osnov i utvrde uslovi pod kojima se može ostvarivati javno-privatno partnerstvo. Specifični ciljevi koji se žele postići javno-privatnim partnerstvom su:

ugovaranje i izvođenje većeg broja projekata čijom realizacijom će javni partner kvalitetnije odgovoriti svojim obavezama i efektivnije iskoristiti javne prihode;

kreiranje novih izvora prihoda, nove infrastrukture i novih usluga, prirodna tržišna raspodjela rizika između javnog i privatnog sektora,

stvaranje dodatne vrijednosti kroz alokaciju resursa, znanja i vještina privatnog i javnog sektora,

povećanje produktivnosti, konkurencije i racionalnog korišćenja privrednih kapaciteta privatnih i javnih subjekata i

20 Zakon o JPP u RS, Službeni glasnik RS, br. 59/09

21


transparentnost u izboru i ugovaranju.

Javni partner moze biti:

Republika Srpska, odnosno Vlada Republike Srpske putem nadležnog ministarstva, javna ustanova koju osniva Vlada, javno preduzeće u većinskom vlasništvu Republike Srpske, jedinice lokalne samouprave, odnosno opštine i gradovi, javne ustanove koju osnivaju jedinice lokalne samouprave i javna preduzeća u većinskom vlasništvu jedinica lokalne samouprave.

U ostvarivanju javno-privatnog partnerstva, privatni partner je pravno lice osnovano u skladu sa zakonima Republike u vlasništvu domaćeg ili stranog pravnog lica sa kojim se zaključuje ugovor o javno-privatnom partnerstvu i koje izvršava ugovor o javno-privatnom partnerstvu u skladu sa ovim zakonom.

Predmet javno-privatnog partnerstva moze biti izgradnja, korišćenje, održavanje i upravljanje ili rekonstrukcija, korišćenje, odrzavanje i upravljanje imovine u svrhu zadovoljavanja javnih potreba u oblastima:

vazdušnog, drumskog, riječnog i željeznickog saobraćaja sa pripadajućim infrastrukturnim objektima,

obrazovne, kulturne i sportske infrastrukture, zdravstvene infrastrukture, komunalne infrastrukture, informaciono-komunikacione infrastrukture, inovaciono-preduzetničke infrastrukture, upravljanja ekološkim i čvrstim otpadom i drugim oblastima od interesa za Republiku i jedinice lokalne samouprave.

4.2. PERSPEKTIVE JAVNO-PRIVATNOG PARTNERSTVA U BIH

Donosenjem Zakona o JPP na entitetskim nivoima uz Zakone o koncesijama, Zakon o javnim nabavkama, Zakone o obligacionim odnosima i druge propise stvaraju se odgovarajuće zakonske pretpostavke za uspješna JPP.S obzirom da je JPP sredstvo za postizanje ciljeva, predstavljenih u javnoj politici zemlje, potrebno je prije pokretanja bilo kojeg JPP projekta osigurati jasnu vezu sa razvojnim politikama u zemlji te utvrditi da li je JPP model najbolje riješenje za svaku pojedinacnu situaciju. Posebna preporuka jedinici lokalne samouprave je da se u politiku o JPP ugrade elementi Evropske Povelje o lokalnoj samoupravi, odnosno da se odmah na početku postavi okvir koji ce olaksati koristenje JPP i na lokalnom nivou.

4.2.1. BRAUNFILD INVESTICIJE IZAZOV ZA JPP U BIH

22


Braunfild, prije svega, znači zemljište koje je ranije izgrađeno i korišćeno da bi u međuvremenu, uslijed ekonomsko-finansijskih ili normativno-politicčkih razloga, bilo napušteno. Napuštanje može da bude:

funkcionalno, bez aktivnosti ranije funkcije, ali sa titularom vlasnika ili korisnika; pravno, bez prava korišćenja ili u fazi stečaja ili likvidacije; imovinsko, sa spornim ili neraščišćenim imovinskim odnosima i fizičko, kada je bivši vlasnik ili korisnik napustio lokaciju i ostavio je u nadležnosti

opštinske ( gradske ) uprave.

U Bosni i Hercegovini kao model JPP mogu biti i Braunfild investicije na lokacijama vojnih kasarni, prostori bivših industrijskih kompleksa (Incel-Banja Luka, Željezara-Zenica, Celpak-Prijedor i sl.), omladinski domovi, domovi kulture, planinska i druga odmarališta.

Ponovna upotreba (recikliranje ili revitalizacija) braunfild lokacija smatra se da može da pomogne u stvaranju održivog urbanog ambijenta, pomogne kod sprječavanja neplanskog širenja gradova i da spriječi depopulaciju vec urbanizovanih područja. Reaktiviranjem braunfild lokacije se postiže veća ostvarljivost principa kompaktnog grada i znatno veća efikasnost upotrebe gradske infrastrukture, posebno saobraćajne. Naravno, pojam braunfild lokacija otvara brojna pitanja, a samim tim i predstavlja i ozbiljan izazov za opštinske i gradske uprave, ali isto tako i za ključne aktere u izgradnji grada i uređenju građevinskog zemljišta.Trenutno veoma usporen ekonomski razvoj u BiH opštinama i gradovima pruža mogućnost da se na vrijeme zauzme stav po pitanju braunfild investicija kao mogućnosti bržeg lokalnog razvoja.

4.2.2. KOMUNALNE DJELATNOSTI U ARANŽMANU JPP

Komunalne djelatnosti obuhvataju sakupljanje i upravljanje otpadom i deponijama, precišćavanje i distribucija vode, održavanje čistoće, toplifikacija i slične djelatnosti.Lokalna zajednica može obavljati komunalne djelatnosti i to:

osnivanjem javnih komunalnih preduzeća ili povjeravanjem njihovog obavljanja privatnom sektoru.

Ono sto je posebno bitno kod povjeravanja obavljanja komunalnih djelatnosti privatnom partneru je da izbor privatnog partnera treba izvršiti putem javnog konkursa-tendera (izuzetak je prikupljanje ponuda ili neposredna pogodba) i da je trajanje ugovora zakonom ograničeno.

Pitanje upravljanja komunalnom infrastrukturom je goruće pitanje svih loklanih zajednica u BiH. Zakonom o komunalnim djelatnostima u RS obavljanje komunalnih djelatnosti je regulisano na zadovoljavajući način s aspekta interesa jedinica lokalne samouprave. Problem je što drugi zakoni nisu usklađeni sa odredbama ovog zakona (posebno Zakon o privatizaciji državnog kapitala), pa u praksi dolazi do preklapanja ili nerazumjevanja nadležnosti lokalnog i viših nivoa vlasti. Sa privatizacijom komunalnih preduzeća u RS, lokalne zajednice su izgubile uticaj na kvalitet pružanja ovih vrsta usluga stanovništvu.

U Federaciji BiH su iskustva, od kantona do kantona, različita. U nekim kantonima, lokalne zajednice su zadržale, kroz različite mehanizme, uticaj na vršenje određenih komunalnih usluga

23


(npr. Travnik, Bihać), dok u drugim kantonima ističu neregulisano pitanje osnivača i vlasnika nad komunalnim objetktima i ograničen uticaj na vršenje ovih usluga. Pored toga, mnogi objekti komunalne infrastrukture u oba entiteta izgrađeni su iz samodoprinosa lokalnog stanovništva, a nisu u vlasništvu lokalnih samouprava. Zajednički stav svih lokalnih zajednica je da objekte izgrađene iz samodoprinosa, kao i komunalnu infrastrukturu, čiji su osnivači lokalne zajednice ili se tiče isključivo lokalnih zajednica, trebaju biti vraćeni na lokalne zajednice, jer one jedine imaju interes i obavezu da obezbjede njihovo kvalitetno funkcionisanje.

Privatizacija nije javno-privatno partnerstvo ali privatizovana javna komunalna preduzeća mogu biti oblik institucionalnog modela JPP.Privredni subjekti koji se bave vodosnabdjevanjem i komunalnim djelatnostima u BiH su organizovani kao društva kapitala, najčešće kao akcionarska društva gdje je država vlasnik kapitala sa minimalno 51%, a maksimalno 100%. Ipak, zbog nekonzistentnosti procesa privatizacije, dogodilo se da je kapital nekih preduzeća koja se bave vodosnabdjevanjem u cjelosti u privatnom vlasništvu.Procesom privatizacije u sektoru vodoprivrede i komunalne djelatnosti u suštini su stvoreni novi problemi (odnos prava raspolaganja sredstvima i infrastrukturom vodovodnih i komunalnih preduzeca) na relaciji vlasništva nad upravljanjem i imovinom. Lokalna samouprava bila je ili je jos uvijek vlasnik vodnih objekata i objekata komunalne infrastrukture, a često i osnivač preduzeća koja se bave proizvodnjom i distribucijom vode. Privatizacijom državnog kapitala u tim preduzećima, imovina iskazana u početnom bilansu uključujući objekte i infrastrukturu ciji je vlasnik lokalna samouprava, postaje vlasništvo preduzeća, a vlasnici kapitala tih preduzeća su entitet, kanton i drugi akcionari.Komunalna preduzeća, pored različite strukture vlasništva (javna i privatna), u svom sastavu imaju i različite djelatnosti kao što su npr. proizvodnja i distribucija vode, proizvodnja, distribucija vode i čistoća, samo čistoća ili kombinacija više navedenih djelatnosti. Zbog značaja pojedinih djelatnosti, za kvalitet usluga ovih preduzeća odgovorna je i lokalna zajednica, a preduzećima upravljaju vlasnici kapitala (država, akcionari, vlasnici udjela). Vrlo često se pojavljuju problemi, jer iako je odgovorna za kvalitet usluga, lokalna zajednica nema nadležnosti da kontroliše rad ovih preduzeća.

Ako lokalna zajednica ima ucešće u kapitalu komunalnih preduzeća, tada se kod projekta u kojem lokalna zajednica učestvuje u finansiranju (u stvarima, pravima ili usluzi) uspostavlja institucionalni model JPP. Praktično sva privatizovana javna preduzeća i ustanove čiji je vlasnik kapitala ili njegovog dijela, kod zajedničkog aranžmana u projektima infrastrukturnih investicija, predstavlja model institucionalnog JPP.Uspostavljanje institucionalnog modela javno-privatnog partnerstva, preko postojećeg preduzeća koje je bilo u procesu privatizacije, moze se prepoznati u slučaju realizicije „Projekta izgradnje komunalnog sistema u opštini Bijeljina“.Opština Bijeljina je imala problema sa prikupljanjem, odvođenjem i prečišćavanjem otpadnih voda i 2005. godine je otpočela sa aktivnostima na izgradnji kanalizacionog sistema. Iz sredstava opštinskog budžeta finansirana je investiciono-tehnička dokumentacija projekta i izgradnja prve faze kanalizacione mreže. Pošto se radi o nastavku započete investicije čija je vrijednost oko 7.000.000 eura, ista nije mogla u predviđenom roku biti finansirana ni iz budžeta opštine, niti iz sredstava preduzeća, pa se ušlo u kreditni aranžman sa Evropskom bankom za obnovu i razvoj. Projekat izvodi preduzeće zajedno sa opštinom Bijeljina, u skladu sa programom implementacije

24


i ugovorom, koji podrazumjeva primjenu novih tarifa za komunalne usluge od početka 2008. godine.

4.3. PRIMJERI PROJEKATA JPP U BIH (RS)

4.3.1. PRIMJERI POVJERAVANJA OBAVLJANJA KOMUNALNE DJELATNOSTI PRIVATNOM PARTNERU ( OPŠTINA POSUŠJE )

Opština Posušje je komunalnu djelatnost prikupljanja i odvoza smeća, ugovorom o koncesiji povjerila privatnom komunalnom preduzeću „Landušić čistoća“ d.o.o. Posušje. Nakon uspješno obavljenog posla na uklanjanju divljih deponija i unapređenja komunalnih usluga u Opštini, uspostavljeno je javno-privatno partnerstvo između Opštine i privatnog komunalnog preduzeća „Landušić čistoća“ d.o.o., na uspostavi i izgradnji reciklažnog centra na „Oluji“. Projekat selektivnog prikupljanja i odlaganja otpada, Opštine Posušje je uvršten na listu najuspješnijih praksi BiH i dobio je Beacon status.Kao dobra praksa moze se preporučiti slijedeće:

Potrebno je i korisno uvesti utakmicu na području komunalnog upravljanja kroz davanje koncesija i privatnim komunalnim preduzećima, provodeći strogo zakonsku proceduru;

Moguće je urediti stabilan režim opštinske komunalne deponije u saradnji sa lokalnim stanovništvom;

Pristupiti selektivnom prikupljanju korisnog otpada kroz podršku opštine koju je uvijek moguće iznaći u duhu saradnje i partnerstva;

Stalno razvijati i njegovati dobar saradnički odnos opštine i MZ na polju zaštite okoline i borbi protiv divljih deponija, na različite načine;

Nemoguće bi bilo postići ove rezultate bez vrlo kvalitetnog partnera.Dobrom praksom se mogu poslužiti:

o Opštinske vlasti, nacelnici i opštinska vijeća, zatim nevladine eko organizacije, opštinska komunalna preduzeća, mjesne zajednice, te potencijalni preduzetnici koji bi se odlučili baviti komunalnim djelatnostima kao oblikom privatnog biznisa;

o Smatramo da bi se na taj način brže i lakše dolazilo do pozitivnih pomaka u komunalnoj oblasti, a pogotovo u selektivnom prikupljanju i odlaganju korisnog otpada, odnosno njegovom iskorišćavanju;

o Kad bi se ovakva praksa primjenjivala u sto više opština značajno bi doprinjela zaštiti okoline na samoodrživom principu.

4.3.2. PROJEKTI GASIFIKACIJE I TOPLIFIKACIJE OPŠTINE BIJELJINA

25


Opština Bijeljina je iskoristila svoj geo-strateški položaj u regionu, da na kvalitetan način riješi toplifikaciju Opštine. U toku su dva projekta, Toplifikacija grada Bijeljina, putem korišćenja geotermalne energije i Gasifikacija područja opštine Bijeljina, za čiju realizaciju je Opština ustupila obavljanje komunalne djelatnosti privatnom partneru.21 Privatni partner je privredno društvo čiji je osnivač Opština Bijeljina i privredni društvo iz privatnog sektora.

Postupak realizacije projekta gasifikacije:1. U 2004. godini izrađena je studija ekonomske opravdanosti projekta gasifikacije SO-E

Bijeljina. U svrhu opravdanosti uvođenja gasa provedena je anketa o zainteresovanosti potrošača (domaćinstava i pravnih lica) za toplifikaciju na bazi prirodnog gasa. U oktobru 2003. godine na području opštine Bijeljina po procjeni bilo je ukupno 42.700 domaćinstava kao i registrovanih 800 pravnih lica i 1.700 preduzetnika. Utvrđeno je da domaćinstva koja žele uvesti plin troše godišnje 1.062.000 KM za nabavku svih energenata, od čega oko 672.000 KM samo za električnu energiju. Pravna lica i preduzetnici godišnje izdvajaju za energente ukupno 5.101.000 KM (za električnu energiju 1.220.000 KM, drva 31.000 KM, UGALJ 3.320.000 KM, mazut 464.00 KM, plin 66.000KM). Prema procjeni očekuje se da se potrošačima navedena investicija isplati u roku od 3 do 5 godina.

2. Izrađen je idejni projekat o gasifikaciji Opštine Bijeljina.3. Skupština Opština Bijeljina u septembru 2008. godine donijela je odluku o raspisivanju

javnog poziva za prikupljanje i izbor partnera za obavljanje poslova na projektovanju, izgradnji distributivne mreže i distribucije prirodnog gasa na teritoriji Opštine Bijeljina u svrhu realizacije projekta „Gasifikacija područja opštine Bijeljina“.22

4. Javni poziv je obavljen u dnevnom listu „Semberske novine“ dana 25.septembra 2008. godine.

5. Na javni poziv su se prijavila dva ponuđača. Skupština Opština Bijeljina je donijela odluku o izboru partnera za realizaciju projekta gasifikacije i izabran je ponuđač DP „Novi Sad-Gas“ Novi Sad. Odabir je izvršen u decembru 2008. godine.

6. Ovlašćen je nacelnik Opštine Bijeljina da preduzme sve potrebne organizacione i druge mjere za stupanje u pregovaracki postupak sa izabranim partnerom, sa ciljem izrade ugovora o osnivanju zajedničkog preduzeća, a sve prema uslovima objavljenim u javnom pozivu i priložene dokumentacije i izjava izabranog partnera.

7. SO Bijeljina je donijela odluku o osnivanju zajedničkog preduzeća sa privatnim partnerom DP „Novi Sad-Gas“ Novi Sad. Ugovorom o osnivanju preduzeća za projektovanje gasnih instalacija, izvodjenje radova i distribuciju gas a“BIJELJINA-GAS“ d.o.o. Bijeljina, osnivači unose u osnivački kapital i stiču udjele u društvu i to: DP „Novi Sad-Gas“ Novi Sad 80% i Opština Bijeljina 20%.

8. Preduzeće se osniva za realizaciju idejnog projekta „Gasifikacija opštine Bijeljina“.

Obaveze DP „Novi Sad-Gas“ Novi Sad: da putem ugovora sa preduzećem „BIJELJINA-GAS“ d.o.o. Bijeljina i na drugi zakonit

nacin obezbjedi realizaciju projekta, uključujući izradu projektne dokumentacije, da

21 Sara Savanovic, 2009. Godina str 5922 Postupak odabira privatnog partnera je obavljena po Zakonu o javnim nabavkama BiH

26


obezbjedi finansijska sredstva za izgradnju i eksploataciju distributivne gasne mreže na kompletnom području opštine Bijeljina i u roku definisanom ugovorom;

da dovođenje gasa do Bijeljine bude obezbjeđeno u roku od jedne godine od dana dobijanja građjevinsle dozvole.

Obaveze Opštine Bijeljina: da u skladu sa zakonom i drugim propisima, putem posebnog ugovora, povjeri preduzeću

obavljanje komunalne djelatnosti-isporuka gasa; obavljanje djelatnosti obuhvata snabdjevanje korisnika gasom, mrežom gasovoda, u

naseljima do mjernog instrumenta uključujuci i mjerni instrument.9. Samoinicijativna ponuda o dodjeli koncesije.10. Realizacija projekta, kontinuriani nadzor i monitoring.

Očekivani efekti realizacije projekta: Kompletna ulaganja se isplaćuju za 12 godina; Poboljšanje energetske efikasnosti SO-e Bijeljina; Angažovanje domaće građevinske operative; Novo preduzeće-novo zapošljavanje; Pozitivan uticaj na životnu sredinu regije; Povećanje sigurnosti u obezbjeđivanju energije; Približavanje evropskim standardima.

Postupak realizacije projekta „Toplifikacija grada Bijeljina putem korišćenja geotermalne energije“:

1. Na osnovu studije ekonomske opravdanosti projekta toplifikacije, Opština Bijeljina je donijela odluku o raspisivanju javnog poziva za prikupljanje ponuda i izbor partnera;

2. Nakon provedenog postupka, izabrana je firma „Den ConsultPartners ApS“, Sundvej 55, DK- 8700 Horsens;

3. Opština Bijeljina sa izabranim partnerom u aprilu 2008. godine zaključila je ugovor o osnivanju preduzeća za korišćenje i distrbuciju geotermalne energije „GEOTERM“ d.o.o. Bijeljina, radi obavljanja djelatnosti u cilju zajedničkog projekta osnivača „Toplifikacija grada Bijeljina putem korišćenja geotermalne energije“ (udio privatnog partnera u kapitalu je 80% a opštine 20%);

4. Opština Bijeljina povjerava preduzeću „GEOTERM“ d.o.o. Bijeljina obavljanje komunalne djelatnosti-isporuku/distribuciju toplotne/geotermalne energije, od mjesta bušenja do krajnjeg korisnika;

5. Pravo distribucije geotermalne energije daje se na period od 30 godina od dana dobijanja koncesije za koriscenje geotermalne vode.

Obaveze „GEOTERM“ d.o.o. : Donosi plan, koji odobrava opština Bijeljina, o dinamici realizacije projekta tokom

perioda;

27


U periodu od 12 mjeseci od dobijanja koncesije koriscenja, preduzeće će završiti prvu fazu projekta/prvu bušotinu;

Preduzeće će opštini Bijeljina platiti naknadu za ustupljeno pravo distribucije geotermalne energije i nadoknađivanja vrijednosti za ustupljene instalacije na korišćenje, koje sada pripadaju postojećem JP „Gradska toplana“ Bijeljina. Iznos naknade će se uplatiti u jednakim dijelovima tokom perioda od pet godina, počev od pete pune godine poslovanja preduzeća;

Preduzeće ima obavezu da formira strukturu cijena koje će biti konkurentne.

Obaveze Opštine Bijeljina: Da poveže sve svoje zgrade na distributivni sistem geotermalne energije; Da omogući preduzeću da postavi dio distributivnog sistema geotermlane energije u

kanale sa cijevima za otpadne vode, bez naknade; Ne može odobriti nikakav drugi sistem centralnog grijanja putem korišćenja geotermalne

energije na području za koje je ovim ugovorom društvu ustupljeno pravo distribucije geotermalne energije;

Da će prenijeti preduzeću na korišćenje sve instalacije koje sada pripadaju postojećem javnom preduzeću „Gradska toplana“ Bijeljina, u skladu sa propisima;

Da će preduzeću prenijeti pravo korišćšenja zemljišta neophodnog za geotermalne bunare i crpne stanice.

Takođe još jedan značajan JPP projekat je „Autoput Doboj- Vukosavlje, dio evropskog koridora Vc“. Projekat se odnosi na finansiranje, projektovanje , izgradnju, upravljanje i odrzavanje do 46,6 km novog autoputa sa cetiri trake od Doboja do Vukosavlja. Najvećim dijelom autoput će se sastojati od dvije saobraćajne trake u oba pravca, sa pomoćnom, zaustavnom trakom u oba pravca. Autoput će sadržati više mostova, tunela kao i druge strukture. Projekat će se graditi u dvije faze. Faza 1 će imati dva lota koji mogu da se grade istovremeno ili jedan za drugim, s tim da Lot 1 mora da se otvori prvi za saobraćaj. Kako bi se otklonile nedoumice u vezi sa plaćanjem naknade za raspoloživost puta, naknada se neće plaćati ni za jedan dio autoputa, dok ne počne plaćanje naknade za Lot 1. Izgradnja faze 2 zavisi od postepenog završetka južnog priključenja autoputa Vc koji će izgraditi Federacija BiH. Projekat takođe uključuje sve nove povezane petlje, pristupne puteve, naplatne rampe, centre za upravljanje i depoe za održavanje autoputa kao i opremu i sisteme za mjerenje težine vozila. Privatni partner ce primate naknadu za pružanje usluga projektovanja, izgradnje, upravljanja i održavanja autoputa putem sistema raspoloživog plaćanja, koje će biti plativo po završetku gradnje lotova i po dobijanju upotrebnih dozvola.Period trajanja ugovora o JPP između JP Autoputevi RS i privatnog partnera će biti od 30 do 40 godina. Tačan period trajanja ugovora će biti definisan u okviru kompetetivnog dijaloga i odredbama ugovora o javno-privatnom partnerstvu.23

5. ZAKLJUČAK

Javno-privatno partnerstvo je partnerstvo koje se odnosi na oblike saradnje između javnog i privatnog sektora sa ciljem da se osigura finansiranje, izgradnja, obnova, upravljanje i 23 http://www.vladars.net/sr-sp-cyrl/vlada/ministarstva/msv/Documents/javni%20poziv%20-%20doboj-vukosavlje.pdf

28

http://www.vladars.net/sr-sp-cyrl/vlada/ministarstva/msv/Documents/javni%20poziv%20-%20doboj-vukosavlje.pdf

http://www.vladars.net/sr-sp-cyrl/vlada/ministarstva/msv/Documents/javni%20poziv%20-%20doboj-vukosavlje.pdf


održavanje infrastrukturnih objekata i sektora pružanja javnih usluga. Razlozi primjene su proračunsko ograničenje, zahtjev za poboljšanjem kvaliteta usluga javnog sektora i radnih metoda privatnog sektora, potreba promjene uloge države u preduzetništvu, te povećavanje učinkovitosti iskorištavanja sredstava iz strukturnih fondova. Motivi su isti i u razvijenim i u manje razvijenim zemljama: stalne potrebe za kapitalnim projektima u uslovima budžetskih ograničenja javnog sektora, veliki doprinosi koncepta JPP razvoju infrastrukture širom svijeta, i pored tradicionalnih načina obezbjeđenja infrastrukture postaje najpopularniji savremeni alternativni način. Cilj ovog partnerstva je da se odnos izmedju partnera uredi tako da rizike snose oni koji su najsposobniji da ih redukuju i kontrolišu, zato je preduslov uspješnog JPP precizna identifikacija, procjena i raspodjela rizika.

Kroz definisanje zajedničkih obilježja JPP, koji se ogledaju kroz dugoročnu ugovornu saradnju između javnog i privatnog sektora (20 do 25 godina), stvarnu preraspodjelu rizika, koja rezultira kvalitetnijom građevinom ili kvalitetnijom uslugom i sveobuhvatnu odgovornost na strani privatnog sektora, ogleda se upravo taj partnerski odnos, kroz koji oba partnera ostvaruju korist za duzi vremenski period, uz znatno manji rizik za javni sektor.Ovaj oblik partnerstva pruža i daje mnoge pogodnosti u odnosu na tradicionalne oblike javne nabavke usluga i izvođenja radova. Partnerstvo javnog i privatnog ima i druge prednosti koje se ogledaju i u bržoj integraciji novih tehnologija, što proizilazi iz činjenice da je privatni sektor naklonjeniji upotrebi noviteta, za razliku od javnog sektora. Javno privatno partnerstvo takođe ima prednosti u alokaciji rizika i u tome je osnovna karakteristika ovog oblika partnerstva. U ovim modelima partnerstva jasnije se vide troškovi vezani za preuzimanje određenog rizika, jer su rizici direktno izloženi tržištu i uglavnom će najbolji ponuđaci u natjecanju za partnerstvo javnog i privatnog biti onaj ponuđač koji ponudi najmanju cijenu za upravljanje tim rizicima, odnosno onaj ponuđač koji bude spreman da preuzme obaveze i odgovornosti vezano uz te rizike.

JPP su dala najbolje rezultate i najviše su razvijena u zemljama u kojima je profesionalizacija lokalne uprave dobro razvijena i gdje strateško upravljanje predstavlja osnov svih projekata. Profesionalci su nezamjenljivi u JPP jer su obučeni i zaduženi za kreiranje projekata, povezivanje ljudi koji imaju kapital, znanje, razne vrste usluga bitnih za cjelinu projekta), poveivanje učesnika u produktivne timove, obezbjeđivanje neophodnih informacija u pregovaranju i koordinaciji dogovora, rješavanje konflikata koji su normalna prateća pojava u ovakvim aktivnostima i realizaciji projekata do kraja.

U uslovima ekonomske krize, kad se lokalna zajednica suočava sa manjkom raspoloživih budžetskih sredstava partnerstvo javnog i privatnog sektora može da doprinese da se uz angažovanje privatnog investitora realizuju infrastrukturni projekti i izgrade objekti od javnog interesa. Najčešći sektori primjene modela javno-privatnog partnerstva je izgradnja infrastrukture (autoputevi, željeznice i morske luke), informaciona tehnologija, školstvo, zdravstvo i bolnice, sport, turizam, zatim ulaganje u obnovljive izvore energije, kao sto su mini hidroelektrane i infrastrukturni komunalni projekti, odnosno postrojenja za prečišćavanje otpadnih voda i sl.

29


Priprema i provođenje JPP projekata je dugotrajna i skupa, stoga model JPP-a treba primjenjivati samo ako raspodjela rizika javnom sektoru omogucava niže ukupne troškove u cjelokupnom ugovorenom razdoblju (veću vrijednost za novac), ili pristup do znanja, vještina i sl. koji mu inače ne bi bili dostupni, a bitno pridonose nivou pruženih javnih usluga.JPP svakako nije prikladan za projekte u kojima dolazi do brzih tehnoloških i drugih promjena zbog kojih je teško s prihvatljivom sigurnošcu dugoročno odrediti standarde pruženih usluga, odnosno osigurati dovoljnu ugovornu fleksibilnost, nužnu za prilagođavanje tako brzim promjenama, a istovremeno predvidjeti i unaprijed odrediti trošak tih prilagođavanja.

Pošto u mnogim zemljama ne postoji pravni zakonski okvir o javno-privatnom partnerstvu, neophodno je za zemlje koje nastoje koristiti modele javno-privatnog partnerstava da usvoje Zakonske okvire o JPP, jer mislim da ce se ovim zakonskim okvirom dati mogućnost za dalje jačanje privatnog sektora, takođe će se dati mogućnost za mobilisanje neplasiranih finansijskih sredstava privatnog sektora, kao i dodatni podsticaj za investiranje privatnih kompanija u infrastrukturne objekte. Donošenje zakona o JPP uticaće da javni sektor iskoristi sve prednosti ovog modela u izvršavanju poslova od javnog interesa, u bržoj realizaciji velikih infrastrukturnih projekata, i lakšeg definisanja obaveza i odgovornosti privatnog i javnog sektora.

6. LITERATURA:

30


1) Sara Savanović, Javno-privatno partnerstvo kao instrument unapređenja javnih usluga na lokalnom nivou, Banja Luka 2009.

2) Boris Stanić, Arbitraža i ugovor o javno-privatnom partnerstvu, 2008.3) Saša Marenjak, Vladimir Skendrović, Branko Vukmir i Josip Cengija, Javno-privatno

partnerstvo i njegova primjena u Hrvatskoj, 2007.4) Zoran Aralica, Domagoj Račić, Jelena Šišinački, Projektno finansiranje infrastrukuture,

Stručni rad, Zagreb 2007.5) Ana Marija Persoli, Javno-privatno partnerstvo u funkciji zadovoljenja javnih potreba,

Hrvatska javna uprava, Zagreb 2010.6) Gordana Lazarević. Privatno-javni projekat-fisklani i drugi rizici 7) Slađana Sredojević, Javno privatno partnerstvo, Arhipelag, Institut ekonomskih nauka,

Beograd 2010.8) Ljiljana Brdarević, Razvoj lokalne infrastrukture kroz javno privatno partnerstvo,

Priručnik za lokalne vlasti, Beograd 2012.9) Vlastimir Leković, Vladan Ivanović, Javno privatno partenrstvo u fuknciji obezbjeđenja

kvalitetnije infrastrukture, Apstrakt 2009.10) Dušan Damjanović, Tatijana Pavlović-Križanić, Gabor Peteri, Partnerstvo javnog i

privatnog sektora, Dobra i loša iskustva u odabranim zemljama u tranziciji, Beograd 2010.

11) Zakon o javno-privatnom partnerstvu RS, Službeni glаsnik Republike Srpske“, broj 59/09

Internet izvori:1) www.lokalnirazvoj.rs 2) www.vus.hr . 3) www.javno-privatno-partnerstvo.eu 4) www.cqm.rs 5) www.palgo.org 6) www.vladars.net 7) http://www.eib.org/epec/ 8) http://www.alvrs.com

31

http://www.alvrs.com/

http://www.eib.org/epec/

http://www.vladars.net/

http://www.palgo.org/

http://www.cqm.rs/

http://www.javno-privatno-partnerstvo.eu/

http://www.vus.hr/

http://www.lokalnirazvoj.rs/