I./1. A kzigazgats fogalma s alkotmnyos meghatrozottsga: Az Alkotmny csak elvtve emlti a kzigazgatst (s llamigazgatst). A kzigazgatsi jog s az alkotmnyjog kpezik a nagyobb terletet, a kzjog kt nagyobb pillrt. Az Alkotmnyban azt ltjuk, hogy a kzigazgats (llamigazgats) fogalmt ismertnek tekinti, nllan nem szablyozza, mindssze nhny rendelkezst tartalmaz az irnytssal s a feladatokkal kapcsolatban. A kzigazgats pontos definici hinyban is alkotmnyos jelentsg tevkenysg, mivel az alkotmny szablyozsra rdemesti a kzigazgatst, ms szval a kzigazgats alkotmnyos meghatrozottsg! llamszervezeti helyt s legfontosabb szablyait az Alkotmny figyelembevtelvel kell meghatrozni! A kzigazgats fogalmi alapja: az igazgats Waldo: Az igazgats egyttmkd, sszer cselekvs, vagyis az irnytnak az a tevkenysge, amellyel msokat meghatrozott magatartsra rvesz. Az igazgats teht nem felttlenl kzhatalmi tevkenysg: van alanya (aki igazgat), vagy trgya (akiket igazgatnak) s van tartalma. Fayol: Az igazgats tervezs, szervezs, parancsols, koordinls, ellenrzs egyms utn. Gulick: Igazgats az, ha egy cselekmnysorban felismerhet a szervezet, az irnytst segt szemlyzet, az irnyts, a tevkenysgek sszehangolsa, a beszmoltats az elvgzett tevkenysgrl s a finanszrozs. POSDCoRB Az igazgats hatalmi helyzetet felttelez, a hatalom gyakorlja az igazgatottak ellenszeglse ellenre is rvnyre juttatja akaratt. Az igazgats lnyege a mkds. (meg kell klnbztetni az akaratnyilvntstl) Az igazgats legfontosabb mozzanatai teht az akaratnyilvnts, az akarat hatalom birtokban trtn kiknyszertse s vgl az akaratnak megfelel tnyleges cselekvs. Az igazgats hatalmi helyzet alapjn elrt mkds. A kz igazgatsa: A kzigazgats igazgats, mgpedig annak egy sajtos vltozata, s ez is hatalmi helyzet alapjn elrt mkds. Sajtos az alanya, sajtos a szablyozsa s sajtos a clja is. Alanyai a kzhatalom birtokban jrnak el. A kzigazgatsi hatskrt, eljrsrendet, dntsi lehetsgeket s a dnts kiknyszertsnek eszkzeit egyarnt jogszably hatrozza meg. Vgl a kzigazgats clja mindig a kzgyekre vonatkoz kvnatos llapot elrse. A kzigazgats a hatalom, mgpedig egy kiemelt, megklnbztetett hatalom, az llami szuvenerits birtokban vgzett mkds. A kzigazgats mindenek eltt tnyleges eredmnyre vezet mkds. A kzgy htkznapi megfogalmazsa szerint a kzssgre kihat ltalnos rdek gy. A kzgynek teht olyasmi minsthet, aminek llapota tlmutat az alkotmnyos rendnkben egybknt rtkelt s vdett egyni rdekeken, s azokkal szemben is megrdemli a kzhatalom birtokban vgzett rvnyestst. (Alk. 77. ) A legfontosabb kzgy maga az alkotmnyos rend fenntartsa. Ez egyfell az alkotmnyon alapul jogrendet, ide rtve a jogalkots alkotmnyos rendjt, msfell az alkotmnyos intzmnyrendszert s annak jogszer mkdst (nem elhanyagolhatk ilyen szempontbl az alapvet jogok). A Btk. Az llam elleni bncselekmnyek fejezetben trgyalja rszletesebben ezeket. A kzigazgats tevkenysghez tartozik teht a kzremkds a jogalkotsban. A kzigazgats alapvet formja a jogalkalmazs. A jogalkalmazs, mint mkds a jogszablyoknak megfelel dntsek elksztst, a dntsek meghozatalt s vgrehajtst, vagyis a dntseknek val rvnyszerzst foglalja magban. Vgl a kzigazgats fogalmhoz tartozik, hogy azt nem vgezheti brki, hanem f szablyknt erre rendszerestett llami alkalmazottak, kivtelesen ms erre felhatalmazott szemlyek vagy intzmnyek vgzik. Ami nem kzigazgats A kzigazgats pontosabb megfogalmazsra a jogtudomny egy pozitv s egy negatv mdszert alkalmaz. A negatv szerint kzigazgats az, ami nem trvnyhozs, igazsgszolgltats vagy vgrehajts. De a

1

kzigazgats a trvnyhozssal egytt vgez jogalkotst, az igazsgszolgltatssal egytt vgez jogalkalmazst s a vgrehajtssal egytt trekszik egy kvnatos trsadalmi llapotot kialaktani. A trvnyhozs s a kzigazgats elhatrolsa viszonylag egyszer, hiszen a trvnyhozs az Orszggylsnek kizrlagosan fenntartott feladatkr. Az igazsgszolgltats s a kzigazgats mr tbb hasonlsgot mutat. Klnbsg kztk a mkds cljban s mdjban van. A kzigazgats kzgyekre vonatkoz kvnatos llapot elrse rdekben mkdik, mkdse teht az eredmnyt tekintve aktv. Alaktja a jogalanyok jogviszonyait, a jvre irnyul, mg az igazsgszolgltats a megtrtnt magatartsokat brlja el, a jogalanyok viselkedst mri, a mltbli cselekedetekre val tletmondsval hatroz meg egy jvbeli viszonyt. Az igazsgszolgltats a vgleges igazsg ignyvel hozza a dntseit. Jellemz/Jogalkalmazs Clja Dntsi alapja Hatlya Eljrs megindtsa Igazsgszolgltats jogvita feloldsa mltban ltrejtt jogviszony ex tunc (ltalban) mindig krelemre Kzigazgatsi jogalkalmazs kzfeladat elltsa jvre vonatkoz kvnatos cl ex nunc jellemzen hivatalbl (de krelemre is megindulhat)

A kormnyzati s a kzigazgatsi mkds kevsb ltvnyos: a kormnyzati tevkenysgen tgabb rtelemben magt az llami tevkenysget, szkebb rtelemben az llami tevkenysg f irnyainak meghatrozst rtjk (gyakorlja a Kormny s az nkormnyzat). A kormnyzati mkds elssorban a kormnyprogram elfogadsa, a szervezeti keretek s finanszrozsuk elfogadsa, valamint a klpolitikai clkitzsek elfogadsbl ll. A kzigazgats kormnyzati dntseket nem hozhat ugyan, de azok elksztsben jelents szereppel br. A kzigazgats nem csupn hatalmi helyzetben vgzett igazgatst jelent, hanem kzszolgltatsok nyjtst, illetve ezek nyjtsban val szervez kzremkdst is! A kzigazgats a vgrehajt hatalomnak az a tevkenysge, melynek eredmnyeknt a trsadalom tagjai s szervezetei magatartst tnylegesen befolysolja, mgpedig az llami kzhatalom (imprium) birtokban vgzett dnts-elkszts, dnts, vgrehajts s ellenrzs sorn, elklnlt llami szervezet ltal vgzett jogalkalmazs (jogrvnyests), szervezs s a jogalkotsban val kzremkds ltal. A kzigazgats, mint mkds s az ezt vgz szervezetek nem kthetek egyetlen alkotmnyos intzmnyhez. Az ezt rint legfbb dntshoz az Orszggyls, a feladatok dnt rszt a Kormny (kzvetve), a miniszterek (kzvetlenl), tovbb az egyes szervek, helyi nkormnyzatok, polgrmesteri hivatalok, krjegyzsgek ltjk el. Tartoznak mg ide sajtos joglls szervek is, amelyek ilyen feladatok elltsra hvatottak. A kzigazgats a teljes llamszervezetet tszvi, ide rtve a fggetlen alkotmnyos intzmnyeket is. II./2. A kzigazgats kls kontrollja A kzigazgats hatalmi, mgpedig az llami kzhatalom (imprium) birtokban vgzett mkds, amely a trsadalom tagjainak s szervezeteinek befolysolsra irnyul, s amelynek alapjait az Alkotmny hatrozza meg (kzigazgatsi mkds=dntsek) Az Alkotmny szerint a kzigazgatsi dntsek ellen jogorvoslattal lhet az, aki a dnts folytn jogt vagy jogos rdekt srtve rzi. A jogorvoslat nyilvnvalan a dnts vizsglatt, helyessgnek ellenrzst, vagyis egyfajta kontrolljt jelenti. A jogorvoslat, mint a kzigazgats kontrollja teht az Alkotmnyon, illetve az emberi jogokat biztost nemzetkzi egyezmnyen alapszik (Az emberi jogok s az alapvet szabadsgok vdelmrl szl rmai egyezmny). A kzigazgats kontrolljnak tpusai A kzigazgats kontrolljn rtjk mindazokat az eljrsokat, amelyek sorn egy kzigazgatsi szerv tevkenysgt egy kzigazgatsi vagy ms szerv megvizsglja, rtkeli s az esetek egy rszben befolysolja. A kontroll trtnhet politikai vagy jogi szempontbl. A kzigazgats politikai kontrollja magban foglalja

1

mindazokat az eljrsokat, amelyek sorn vagy eredmnyeknt a kormnyzs szerepli meghozzk a kzigazgats mkdsnek f irnyaival, intzmnyrendszervel s mdszereivel kapcsolatos dntseket. Ide vonhat az ellenrzsre jogosultak ezirny tevkenysge. A kzigazgats jogalkalmazi kontrolljnak szereplinek tevkenysge a kzigazgats mkdsnek szablyossgval kapcsolatos vizsglatokra, rtkelsekre s dntsekre terjed ki. A kzigazgats politikai kontrollja A kzigazgats politikai kontrolljrl az rtuk, hogy az magban foglalja azokat az eljrsokat, amelyek sorn vagy eredmnyeknt a kormnyzs szerepli meghozzk a kzigazgats mkdsnek f irnyaival, intzmnyrendszervel, s mdszereivel kapcsolatos dntseket. A politikai kontroll szksgszer, msrsz a politikai kontroll alkotmnyos meghatrozottsg, ugyanis a kormnyzs az alkotmnyban szablyozott tevkenysgek kz tartozik. A politikai kontroll kls, mert a kzigazgatst a kormnyzson kvli tevkenysgknt rtelmeztk. A politikai kontroll jellemzen nem jogalkalmazs. Orszg s rendszerfgg, mert minden orszg s politikai rendszer maga vlogatja eszkzeit s alanyait. A politikai kontroll kereteit haznkban az Alkotmny rgzti, ezek ktfle csoportosts, az alanyok s a mdszerek (eszkzk) alapjn rhatak le. A politikai kontroll eszkzrendszere teht intzmnyhez kttt. A politikai kontroll elsdleges szereplje a np ( A Magyar Kztrsasgban minden hatalom a np). Ennek alapvet formja a kzvetett hatalomgyakorlst ltalban biztost vlaszts, illetve a konkrt krdsekben az akaratot vagy legalbbis kvnatot kinyilvnt npszavazs s a npi kezdemnyezs. A politikai kontroll rendszerinti, kzvetett formjban az alkotmnyos intzmnyek tjn valsul meg. Ennek legfontosabb szereplje az Orszggyls, amelynek az Alkotmny sorolja fel a jogkreit: az Orszggyls megalkotja a Magyar Kztrsasg Alkotmnyt, a trvnyeket, megllaptja az llamhztarts mrlegt, jvhagyja az llami kltsgvetst annak vgrehajtst, dnt a Kormny programjrl, kzjogi tisztsgviselket vlaszt, feloszlatja a helyi kpviseltestletet, dnt a megyk terletrl, nevrl, szkhelyrl, a megyei jog vross nyilvntsrl, a fvrosi kerletek kialaktsrl. Szintn a politikai kontroll eszkzei kz tartoznak a parlamenti ellenrzs eszkzei. A politikai kontroll megklnbztetett szereplje a kztrsasgi elnk, akinek llamfknt egyik feladata az rkds az llamszervezet demokratikus mkdse felett. Kezdemnyezhet npszavazst, dnthet szemlyi krdsekrl, ez utbbi dntsei ellenjegyzs mellett, vagyis a Kormny tagjaival osztott jogkrben gyakorolja. Kiemelt kontroll szerepet lt el a Kormny. Meghatrozza az Orszggyls dntseit. A Kormny biztostott jogkrei kzl nhnyan fontos kontroll-jelleg az, hogy irnytja a minisztriumot s a kzvetlenl alrendelt egyb szervek, illetve a Magyar Honvdsg s a rendvdelmi szervek munkjt, sszehangolja tevkenysgket, meghatrozza a szocilis s egszsggyi ellts llami rendszert, s gondoskodik az ellts anyagi fedezetrl. Jogosult rendeleteket kiadni, st az llamigazgats brmelyik gt a kzvetlen felgyelete al vonhatja, erre szervet ltestsen. A miniszterek is elltnak kontroll szerepet: vezetik az llamigazgats feladatkrkbe tartoz gait, irnytjk az aljuk rendelt szerveket, a Kormny ltal rjuk rtt feladatokat, feladatkrkben rendeletet adhatnak ki. Az nkormnyzatok a kzigazgats egyik gt kpezik, ezen fell kontrollljk intzmnyeiket. Trvnyi keretei kztt nllan alaktja ki a szervezett s mkdsi rendjt, amelyet brmikor mdosthat, tovbb rendeletet alkothat. Jogosult emellett a Kormny illetve az Orszggyls dntst kezdemnyezni. A rendelkezsre ll eszkzket ezek alapjn a kvetkezk szerint csoportosthatjuk:

-

Jogalkots (NP, Orszggyls, Kormny, miniszterek, nkormnyzatok)

1

-

Szervezetalakts (Orszggyls, Kormny, miniszterek, nkormnyzatok) Ellenrzs (NP, Orszggyls, Kormny, miniszterek, nkormnyzatok) Dnts-kezdemnyezs (NP, Kztrsasgi Elnk, Orszggyls tagjai, Kormny, miniszterek, nkormnyzatok) Szemlyi dnts (NP, Kztrsasgi Elnk, Orszggyls, Kormny, miniszterek, nkormnyzatok

III./1. A kzigazgats jogalkalmazi kontrollja A kzigazgats jogalkalmazi kontrolljnak szereplinek tevkenysge a kzigazgats mkdsnek szablyossgval kapcsolatos vizsglatokra, rtkelsekre s dntsekre terjed ki. A kzigazgats jogalkalmazi kontrollja trtnhet jogorvoslati vagy egyb formban. A jogorvoslat az a fajtja, amely a kzigazgatsi hatsgi eljrs s ennek sorn hozott dntsek szintn eljrsi szablyok alapjn trtn fellvizsglatt jelenti a feltrt hiba orvoslsa rdekben az eljrs vagy a dnts fll brlatnak, azaz a dnts megvltoztatsnak vagy megsemmistsnek jogval. A jogorvoslat clja mindig az rintett (gyfl) vagy a jogorvoslatot vgz hatsg, brsg vagy ms szerv ltal hibsnak tartott dnts orvoslsa. Ennek a jogorvoslati rendszernek a legfontosabb jellemzje, hogy a kzigazgatsi szervezetrendszeren bell alany vgzi-e, avagy kls frum. Bels jogorvoslatot biztostanak a felgyeleti szervek, kztk a Kormny (minden al rendelt szerv hatrozatt, intzkedst megsemmistheti). Kls jogorvoslati feladatot ltnak el ehhez kpest a brsgok, az gysz, az Alkotmnybrsg. Ha jogorvoslat elbbi defincijnak brmelyik eleme hinyzik, akkor egyb jogalkalmazi kontrollrl beszlnk. A jogorvoslat lehetsgnek biztostsa nlkl a kzigazgatsi hatsgi eljrsok joga nem lenne alkotmnyos. A kzigazgats kontrolljnak hrom alapvet formja a bels, a brsgi s az ombudsmani t, amelyek alkalmas eszkzk lehetnek a kzigazgats anyagi s eljrsi kvetelmnyeinek rvnyestse rdekben. 1996. Eurpa Tancs Kzigazgatsi Kziknyve A legfontosabb eszkz a bri t (kls), amely a jogllam s az emberi jogok vdelmnek lnyegi eleme. A bri kontrollnak ki kell terjednie a dntssel szemben elterjesztett kifogs teljes terjedelmre, de legalbb a dnts trvnyessgre. Az eljrs nlklzhetetlen eleme a hatkony vgrehajts, magban foglalhatja a korbbi dnts megsemmistst, valamely lehetsges dnts megtiltst, vagy meghatrozott dntsre ktelezst. Lehetv kell tenni a br szmra a krtrts megtlst, vagy az okozott htrny ms mdon trtn orvoslsnak elrendelst s az eszkztrba tartozhat az ideiglenes vdelem biztostsnak lehetsge is. Tartalmaznia kell az indokokat, meg kell jellnie az ignybe vehet jogorvoslat mdjt. A kzigazgats ellenrzsnek msik tja, a bels t. A kzigazgatsi szervezetrendszeren belli fllvizsglati lehetsg nem ktelez, m a nemzeti trvnyhozsok alkalmazhatjk. Lehetsg nylik a fellebbezsre az egyik kzigazgatsi hatsg dntse ellen ugyanahhoz, egy msik vagy egy klnleges fellebbviteli kzigazgatsi hatsghoz. A msik fontos kvetelmny mindazoknak az anyagi s eljrsi kvetelmnyeknek a betartsa, amelyek a brsgokat is ktelezik. A harmadik kzigazgatsi ellenrzsi eszkz az ombudsman eljrsa, amely a brsgi kontrollt kiegszt, de ahhoz hasonlan kls intzmny. Az ombudsman intzmnye kifejezetten kvnatos az Eurpa Tancs dokumentumainak kontextusban. Ismrvei: fggetlensg, parlament ltali kinevezs, jogvdelmi cl eljrs, vizsglati jogosultsg irat-betekintsi jogosultsggal, ktetlen eljrs, ajnlstteli jogosultsg. A biztosok fggetlenek, az Orszggyls hat vre vlasztja minstett tbbsggel. Az alkotmnyos jogok vdelme rdekben jr el, idertve a kzigazgatsi dntsek jogszersgnek s tisztessgnek vdelmt is. Ktetlen eljrs alapjn dntenek, a hatskrkbe gyben beadvny alapjn vagy hivatalbl vizsglatot indtanak, kifejthetik nzeteiket s ajnlsokat tehetnek a jogalkotst vagy alkalmazst rint krdsekben. A bri fellvizsglat jellemzje a nyilvnos meghallgatson alapul formalizlt eljrs, ami a bels kzigazgatsi kontrollra is irnyad, az ombudsmanra pont ennek az ellenkezje jellemz. A brsg dntse felttlenl

1

kiknyszerthet, vgrehajthat. Irnyadnak tekinthetjk a kzigazgatsi bels fellvizsglati eljrsra is. Az ombudsman eljrs befejez dntse az ajnls, amely magtl rtetden nem kiknyszerthet. A kzigazgats kontrolljainak hrmasban nem szerepel az Alkotmnybrsgi eljrs. Ennek oka, hogy ez nem minden orszgban van jelen. Az Alkotmnybrsgok szervezeti megoldsa, klnsen pedig hatskreik tekintetben sokkal jelentsebb az eltrs, mint a rendes brsgok esetn. Egyes orszgokban normakontrollt vgez (Fro.), ms orszgokban eseti dntsek alkotmnyossgt vizsglja (Nmeto.), mshol rendkvli jogorvoslati brsgknt is eljr (Szlovkia). Az Alkotmnybrsgi eljrs a bri fellvizsglat klnleges formjnak tekinthet. Abban az esetben vehet ignybe, ha a rendes kzigazgatsi hatrozat brsgi fellvizsglatra nem kerl sor. (Korbban az Alkotmnybrsg a kzigazgats kls, jogalkalmai tpus kontrolljnak eszkze. Hinyzik az eurpai gyakorlatban l gyszi kontroll is. Az eurpai gyszsgek jellemzen a kzigazgats kontrolljra nem jogosultak, a nluk gyszsginek ismert feladatokat az ombudsman ltja el. Magyarorszgon a kzigazgats trvnyessgnek gyszsgi felgyelete jelents, habr nem ltalnos s nem kizrlagos. Csak jogszablyban meghatrozott szervezetekre terjed ki, tovbb ms szervezetek is vgeznek trvnyessgi felgyeletet (pl. gazdasgi trsasgok felett az illetkes cgbrsg, nkormnyzat felett a kzigazgatsi hivatal). Az gysz eljrsra csak a dnts brsgi fellvizsglata eltt van lehetsg. Az gysz eljrsa a kls jogorvoslati eszkzk kz sorolhat. Az Alkotmnybrsg s az gyszsg eljrsa kilgnak a jogorvoslati eszkzk kzl, de a kzigazgatsi hatsgi eljrsjog (Ket.) ide sorolja. IV./1. A kzigazgats bri kontrollja Az Alkotmny tbb olyan rszt is tartalmaz, melyek a bri kontrollra vonatkoznak. A brsg ellenrzi a kzigazgatsi hatrozatok trvnyessgt (Alk. 50..). A kzigazgats feletti brsgi ellenrzs konkrt mdja gy alapveten trvnyi szablyozsra tartoz krdskr. A kzigazgatsi hatrozatok brsg ltali ellenrzst a brsgi fellvizsglat vagy a kzigazgatsi brskods kifejezssel rjuk le. A jogllamisg egyik sszetevje a kzigazgats brsg ltali ellenrzse. Ez a jogbiztonsg kvetelmnye, a kzigazgatsnak a jog al rendelse, kiszmthatv ttele indokolja. Magyarorszgon szervezeti rtelemben kzigazgatsi brskodsrl nem beszlhetnk, hiszen ezt a kontrollt nem klnll szervezet, hanem a rendes bri szervezet maga vgzi. Az Alkotmny tovbbi hrom rendelkezse jhet mg szba a bri fellvizsglat kapcsn: a jogorvoslathoz val jog (Alk. 57..), a bri thoz val jog (Alk. 57..), illetve az alapvet jogok megsrtse miatt keletkezett ignyek, tovbb a ktelessgek teljestsvel kapcsolatban hozott llami dntsek elleni kifogsok brsg eltti rvnyesthetsge (Alk. 70..). Kzvetve rendelkezik a kzigazgatsi hatrozatok bri fellvizsglatrl. Az Alkotmnybrsg hatrozatban mulasztsban megnyilvnul alkotmnyellenessget llaptott meg a kzigazgatsi hatrozatok brsgi fellvizsglatra vonatkoz trvnyi szablyozs elmulasztsa miatt. Felhvta a Kormnyt, hogy 1991. janur 31-ig terjesszen el az Orszggyls el trvnyjavaslatot a kzigazgatsi hatrozatok brsg ltali fellvizsglatval kapcsolatban. Az ltala vizsglt MT rendelet megalkotsakor nem tkztt az akkor hatlyos Alkotmnyba, de az Alkotmny 89-es megvltoztatsa kapcsn alkotmnyelleness vlt. Az Alkotmny 50. -a ltalnoss tette a brsgnak a kzigazgatsi hatrozatok trvnyessgnek ellenrzsre vonatkoz jogt. Az Alkotmnybrsg akkor a bri fellvizsglatot az llamigazgatsi (ms nven: hatsgi kzigazgatsi) eljrs rsznek tekintette. Univerzalitsra is felhvta a figyelmet. Az Alkotmny szvege ellenttbe kerlt a korbban hatlyos korltoz jelleg taxcis rendelettel s felhatalmaz rendelkezsvel, de ezen tl a jogszablyalkots a mulaszts llapotba is kerlt. A klnbz fajta kzigazgatsi hatrozatok bri fellvizsglatrl szl szmos AB dnts vgl is arra az eredmnyre vezetett, hogy a 70 s 57.-ok csak kiegszt szerepet jtszanak az intzmny alkotmnyossgi szablyozsban. Maradt a bri thoz val jogrl rendelkez 57. . (1) bekezdse, ami a brsgi fellvizsglat

1

alapkategrija maradt. Az alkotmnyossgi rendelkezsek hierarchija alakult ki, legals fokn a legszkebb hatkr jog, a jogorvoslathoz val jog llt. Az 50 s 70. -on keresztl tgult a kr az 57.-ig. Ennek betetzse az alkotmnyos kvetelmny: a kzigazgatsi hatrozatok trvnyessge brsgi ellenrzsnek szablyozsnl alkotmnyos kvetelmny, hogy a brsg a perbe vitt jogokat s ktelezettsgeket az Alkotmny 57. (1) bekezdsben meghatrozott feltteleknek megfelelen rdemben elbrlhassa. Az eljrsnak ahhoz kell vezetnie, hogy a brsg a perbe vitt jogokat s ktelezettsgeket az ott lert mdon valban elbrlja. A kzigazgatsi hatrozatok trvnyessgnek bri ellenrzse teht alkotmnyosan nem korltozdhat a formlis jogszersg vizsglatra. A brsg a jogszersg szempontjbl fellbrlhatja a kzigazgatsi szerv mrlegelst is s j eljrsra utasthatja. Hatrozatval a magyar kzigazgatsi brskods alkotmnyos kereteit jellte ki. Ezek az Alkotmny megvltoztatsa nlkl, mg az Orszggyls ltal sem lphetek t! Az Alkotmny a fellvizsglatot vgz brsg tpusrl nem foglal llst. A bri szervezetben elfoglalt helytl fggetlenl, a trvny ltal fellltott, fggetlenknt megszervezett, tnylegesen fggetlen s prtatlan (semleges) brsg, trgyalsban, igazsgosan s nyilvnos eljrsban vgezze ezt az ellenrzst. Kiemelt jelentsge van a Pp. XX. fejezetnek, mely a kzigazgatsi perek cmet viseli. A kzigazgatsi hatrozat brsgi fellvizsglata irnti kereset benyjtst a jogllamhoz tartoz jogbiztonsg rvnyeslse vgett a jogalkot - ltalban 30 napos hatridhz kti. A brsgi fellvizsglat rdemi jellege a trvnyi szablyok A brsgi fellvizsglatnak arra kell vezetnie, hogy a kzigazgatsi hatrozat (aktus) trvnyes megengedettsgt rdemben fellvizsglja. Nemcsak formailag, hanem tartalmilag is megvizsglhatja, tvizsglhatja dntst, az aktus rvnyeslst is megakadlyozhatja. A brsg trvnyessgi fellvizsglata pedig semmikppen sem formlis, hanem tartalmi, mert az a trvnysrt hatrozat hatlyosulst akadlyozza meg. A fellvizsglat alatt lv aktus az rvnyeslst automatikusan meg sem kezdhet. Az rvnyeslst elvileg megkezdheti az aktus, de azt a br (az rdemi elbrls eltt) felfggesztheti. Az aktus rvnyeslhet, de trvnysrts megllaptsa esetn rendelkezni kell az eredeti llapot helyrelltsrl. A fellvizsglat sorn a brsg hromfle dntsi hatskrrel rendelkezhetnek: 1. 2. 3. jogsrts megllaptsa (konstatci) jogsrt dnts megsemmistse (cassatio) jogsrt dnts megvltoztatsa (reformatio)

Ezek gyakorlsa sorn a kzigazgats rdemi mrlegelsnek fellbrlatra is jogosultak a brsgok. Ez kijelli a kzigazgatsi anyagi jognak az alkotmnyossgi alapkvetelmnyeit. A magyar bri fellvizsglat alaptrvnye a kzigazgatsi hatrozatok brsgi fellvizsglatnak kiterjesztsrl szl 1991. vi XXVI. trvny (Kbt.). Nem nll jogszably, hanem mdost trvny (vagyis saltatrvny lex satura). A kzigazgatsi brskods, mint sui generis tevkenysg nem trgya teht kln trvnynek. Tbb klnbz trvnybl kell sszegyjteni. Az 1997. vi LXVI. trvny (Bszt.) a brsgoknak a kzigazgatsi hatrozatok feletti ellenrzsi jogrl, de tbb rendelkezse foglalkozik kzvetetten a krdssel. Az 1952. vi III. trvny (Pp.) tartalmazza a legtbb szablyt erre vonatkozan. A Pp. XX. fejezetben nyertek elhelyezst, gy a kzigazgatsi per de lege lata klns fajta polgri pernek minsl. A Pp. meghatrozza a

1

kzigazgatsi per trgyt, gy alapvet hatskri rendelkezseket tartalmaz. Megjelli az eljr brsgokat, sszettelket, illetkessgket. Szablyozza az eljrs megindtsval s lefolytatsval sszefgg krdseket. A kzigazgatsi hatrozatok bri fellvizsglatnak legtfogbb szablyait a polgr eljrsjogi kdex (Pp.) tartalmazza. Br ez a trvny kdex a polgri peres s nem peres eljrsok tekintetben, a kzigazgatsi hatrozatok brsgi fellvizsglata tern nem nevezhet kdexnek, mivel a fellvizsglat sorn akr tbb szz klnbz trvnyt kell figyelembe venni. Erre magyarzat, hogy a Pp. is kln trvnyekre utal, st a Ket. is csak a hatsgi eljrs ltalnos szablyait tartalmazza. Kirlyi Kzigazgatsi Brsg 1897-1949 Alaprendszerei-konvergencia ls. 59-60-o. XIV./2. A kzigazgatsi jog fogalma s helye a jogrendszerben A kzigazgatsi jog a kzjog rsze, annak meghatroz pillre az alkotmnyjog mellett. A kzigazgatsi jogot mindenekeltt a magnjogtl lehet elhatrolni. A kzigazgatsi jog az llam s az egyn viszonyait szablyozza. Kvetkez lpsben a kzigazgatsi jogot a bntetjogtl kell elvlasztani. A bntetjogot is a kzjoghoz soroljk, nem is ok nlkl. A bntetjogban is az llam (kpviselje) ll a jogviszonyok egyik oldaln. A kzigazgatsnak is van bntetjoga. A kzjogon bell a kzigazgatsi jogot el kell hatrolnunk az alkotmnyjogtl is. A kzigazgatsi jog az alkotmnyjog ltal meghatrozott keretek kztt az llami akarat megjelentst (anyagi kzigazgatsi jog), hordozjt (kzigazgatsi szervezeti jog) s rvnyestst (kzigazgatsi eljrsjog) szablyozza. Az alkotmnyjog teht krlleli a kzigazgatsi jogot. A kzigazgatsi jog szablyozza azokat a kzjogi jogviszonyokat, amelyeket az alkotmnyjog nem tart fenn magnak. A fentiekbl kvetkezen a rendkvl szertegaz kzigazgatsi jog adja a jogrendszer norminak dnt rszt. A kzigazgatsi jogviszonyok ugyanis leggyakrabban a ms joggak ltal szablyozott jogviszonyokkal egytt jelennek meg. A kzigazgatsi jogviszonyokban az egyik oldalon az llami akarat sajtos hordozja, a kzigazgatsi szerv ll. A kzigazgatsi jog: azok a (brki ltal alkotott) jogi normk az sszessge, amelyek az alkotmnyjogi szablyozs keretei kztt a termszetes szemlyek s szervezetek (egytt: jogalanyok), valamint az llam kztti viszonyokat szablyozzk, s amelyek megalkotsban s rvnyestsben a kzigazgatsi szerveknek szerepk van. Ennek megfelelen a kzigazgatsi jog egyes normit a trvnyhozs alkotja, msokat olyan anyagi jogforrsok mint a Kormny amelyek kzigazgatsi szervek is, de az adott normt kormnyzsi tevkenysgk krben alkotjk. A kzigazgatsi jog szablyozsi terletei: A kzigazgatsi jog azoknak a jogi normknak az sszessge, amelyek az alkotmnyjogi szablyozs keretei kztt a jogalanyok s az llam kztti viszonyokat, vagyis a trsadalom tagjai s szervezeti magatartsnak befolysolsra llami kzhatalom (imprium) birtokban jogalkots s jogalkalmazs (jogrvnyests) tjn vgzett dnts-elksztst, dntst s vgrehajtst szablyozzk, rvnyestsben a kzigazgatsi szerveknek szerepe van. s amelyek megalkotsban s

-

-

Absztrakt a jogalanyok s az llam kztti viszonyok (rviden a jogviszonyok) fogalma. Ezek a jogviszonyok ugyanis rendkvl sokflk. Absztrakt a kzigazgatsi szervek fogalma is. Vgl az eddigieknl is absztraktabb a kzigazgatsi jog ltal szablyozott kzhatalmi tevkenysg fenti fogalmt kitlt a dnts-elkszts, dnts s

1

vgrehajts. A legegyszerbb megolds az, ha a kzigazgatsi jogot gy kzeltjk meg, hogy megvizsgljuk, melyek a jellemz szablyozsi terletek. A kzigazgatsi jog hrom szablyozsi terletet rint:

-

a jogalanyok magatartsnak befolysolsra vonatkoz szablyokat (anyagi jog) a magatartst elr vagy kiknyszert szervezetekre vonatkoz szablyokat (szervezeti jog) a magatarts kiknyszertsnek mdjt ls a kzigazgats mkdsi rendjt meghatroz szablyokat (alaki vagy eljrsi jog)

XXIV./1. A kzigazgatsi anyagi jog Igen gyakran a ms joggba tartoz szablyok csak a kzigazgatsi jog, gy az anyagi jog szablyainak alkalmazsa mellett rvnyeslnek. A kzigazgatsi anyagi jog a trsadalom tagjainak s szervezeteinek magatartsra vonatkoz, vagyis a magatartst befolysol, valamint a befolysolsra vonatkoz konkrt felhatalmazst (hatskr) tartalmaz szablyokat foglalja magban. Kt elklnthet alanyi krre vonatkozik: a jogalanyokra s a kzigazgatsi szervekre. A szablyok csoportosthatak egyfell a befolysolt magatarts, msrszt a clzott jogi hats alapjn is. A befolysolt magatarts szerint a kzigazgatsi anyagi jogi szably tevsre vagy nem tevsre irnyul, a nem tevsre vonatkoz szably pedig szlhat a tevstl val tartzkodsrl vagy a tevs abbahagysrl. A jogi hats szempontjbl lehet jogost vagy ktelez szably. Jellemzen lehetv teszik a hatsg szmra, hogy bizonyos jogviszonyokba beleavatkozzanak, ezek a hatskri szablyok. Vannak feladatkijell szablyok, amelyek az elbbiek konkrt formjt hatrozzk meg. A kzigazgatsi szervekre vonatkoz anyagi jogi szablyok esetn nem jellemz a cselekvstl val tartzkodst, illetve a cselekvs abbahagyst elr szablyok. A kzigazgatsi anyagi jogi szablyok csoportostsa A jogalanyokra vonatkoz A kzigazgatsi szerveknek hatskrt biztost Jogost Ktelez Jogost Ktelez Cselekvsre Cselekvsre/Szankcionl Cselekvsre Cselekvstl val Cselekvstl val tartzkodsra tartzkodsra (tilt) Cselekvs abbahagysra Cselekvs abbahagysra (tilt) A cselekvstl val tartzkodsra, illetve a cselekvs abbahagysra vonatkoz ktelezs logikailag tiltsknt jelenik meg, nevezetesen a cselekvs vagy a cselekvs folytatsnak tiltsaknt. A kzigazgatsi anyagi jog jellemz szablyai a fentiek szerint a jogost, a ktelez s a tilt szablyok. A kzigazgatsi anyagi jog jellemz szablyai Szablytpus alanya/cmzettje Jellemz szably Jellemz szablytpus Jogalany Jogost Alanyi jogot megllapt Ktelez Ktelezettsget megllapt Szankcionl Tilt Tevstl vagy folytatstl tilt Kzigazgatsi szerv Jogost Hatskrt megllapt Ktelez Feladatkijell

1

A kzigazgatsi anyagi jogi szablyai nagy jelentsggel brnak, hiszen tartalmazzk a jogalanyok kvnt, pontosabban az llami imprium birtokban elrt magatartst. Ezek hordozzk a kzfeladat mgtt rejl trsadalmi rtket. Az eljrsi szablyok kivtelvel a kzigazgats trvnyessgt az anyagi jogi szablyok biztostjk. X./2. A kzigazgatsi alaki jog A kzigazgatsi alaki jogot gy rtelmeztk, mint a jogalanyok magatartsa kiknyszertsnek mdjt s a kzigazgats mkdsi rendjt maghatroz szablyokat. Az alaki jog clja az anyagi jog rvnyestse, ez pedig a kzigazgatsi jogi jogviszonyok tjn trtnik. A jogviszonyok alanyai knnyen tipizlhatak: f tpusai az gyfelek (term. s jogi szemlyek) s a kzigazgatsi szervek. Az alaki jog a jogalanyoknak azokat a jogait s ktelezettsgeit szablyozza, amelyek az anyagi jog rvnyre jutsa cljbl jelentsggel brnak. Trgyuk szerint a kzigazgatsi alaki jog szablyai kz tartoznak a kvetkezk: Legfontosabbak az eljrsi szablyok, ms nven a kls alaki szablyok. Alanyai nem kizrlag a kzigazgatsi szervek, hanem az anyagi jog msik alanyt kpz jogalanyok is, a termszetes szemlyek s a trsadalom szervezetei. Ezek a szablyok hatrozzk meg egyfell a jogalanyok (gyfelek), msfell a kzigazgatsi szervek kapcsolatt, a kapcsolatuk sorn rvnyestend jogaikat s ktelezettsgeiket. Fontosabb idevg jogszablyok: 2004. vi CXL. trvny a kzigazgatsi hatsgi eljrs s szolgltats ltalnos szablyairl Ket., 1999. vi LXIX. trvny a szablysrtsi eljrsrl, 2003. vi XCII. trvny az adzs rendjrl A bels eljrsi szablyok a kzigazgats szervezetei kztti, illetve a szervezeten belli mkdsi szablyokat tartalmazzk, amelyek jellemzen a hierarchikus igazgatsi (irnyt-ellenrz), kivtelesen a mellrendelt szervezetek kztti tevkenysgre vonatkoznak. Ezek csak kisebb mrtkben kodifikltak. Ezen bell foglalnak helyet az llami irnyts egyb jogi eszkzei (hatrozatok s utastsok). Az gyviteli szablyok szintn nem jogszablyok, csupn alacsonyabb szint normk. A kzigazgatsi szervek gykezelst, az gyintzst, a bels szervek, illetve ezek munkatrsai kztti rintkezs rendjt szablyozzk. Sajtos csoportba tartoznak az gyrendi szablyok, amelyek nem minden kzigazgatsi szerv, hanem csak a testleti dntshozatalt rendezik: a testleti lsek sszehvsnak rendjt, a dntshozatal elksztst, a szavazst (Kormny s nkormnyzat dntshozatalnl). A kzigazgatsi szervezeti jog: az egyes kzigazgatsi szervek ltrehozatalt, bels felptst (szervezeti egysgeit), vezetsi struktrjt s a szervezeten belli munkamegosztst szablyozza. A jogirodalom megklnbzteti az anyagi s alaki szablyoktl, mgis az alakihoz sorolja. Clszer mgis elklntetten kezelni, mert amg az alaki jog dinamikus, a szervezeti jog pedig inkbb statikus, mert a kzigazgats szervezett, mint (kvzi) lland struktrt hatrozza meg. A szervezeti szablyok szorosan kapcsoldnak a hatskri s a feladatkijell normkhoz, a szervezetet ugyanis nem nmagrt hozzk ltre, hanem valamilyen feladat elltsra, amely feladat elltshoz hatskrt is kell biztostani szmra. A dogmatikailag legtisztbb megolds az, ha a szervezeti szablyokat nllan kezeljk. A kzigazgatsi szervezeti jogot magas szint jogforrsok, azaz jogszablyok, mgpedig kivtelesen fontos esetben az Alkotmny, ms esetekben trvnyek, leggyakrabban pedig a Kormny rendeletei tartalmazzk. A kzigazgatsi szervezeti jog nem szablyoz minden, a kzigazgatsi szervek struktrjval s bels viszonyaival kapcsolatos szablyt, ezek egy jelents rszt ms joggak (bntetjog, trsadalombiztostsi jog, munkajog) szablyozzk.

1

Fontos kihangslyozni mg egyszer: a kzigazgatsi anyagi, alaki s szervezeti szablyok nem felttlenl elklnlten jelennek meg (jellemzen egy jogforrs tartalmazza mindhrmat), kzigazgatsi jog nem felttlenl homogn szablyokban jelenik meg (ms joggak szablyai is tartalmaznak jellemzen) XVI./1. A kzigazgatsi jogi norma Abbl kell kiindulnunk, hogy a kzigazgatsi jogi norma is norma, elviekben. A norma tnyllsbl s jogkvetkezmnybl (ha joghtrnyt helyez kiltsba, szankcirl beszlnk) ll. Tipikus kzigazgatsi jogi norma nem ltezik. A szablyozsi terlettl s trgytl fgg a szerkezete. A kzigazgatsi jogi normk konkrt megjelensi formiban ltalban nem ltszik a tnylls-jogkvetkezmny (illetve tnylls-szankci szerkezet), de ilyennel minden norma rendelkezik! Tnyllssal minden norma rendelkezik, klnbsg legfeljebb abban keresend, hogy ez konkrtan ltszik-e vagy sem (rejtett vagy kifejezett). Abban mr inkbb van klnbsg, hogy a normk egyetlen tnyllsi elemet tartalmaznak-e (egyszer tnylls) vagy tbbet is (sszetett tnylls). Az sszetett tnyllsban a tnyllsi elemek (felttelek) egyms kztti viszonya lehet egyms mellett rvnyesl (konjunktv), vagylagos (alternatv) vagy egymst kizr (diszjunktv). A jogkvetkezmny minden kzig jogi norma eleme, mely adott esetben (ha joghtrnyt helyez kiltsba) szankci jelleg, de tartalmazhat nem szankci jelleg jogkvetkezmnyt is. Minden norma magatartsi szablyt tartalmaz, klnbsget legfeljebb aszerint tehetnk, hogy az egyes normk kztt milyen eltr jogkvetkezmny-formkkal tallkozunk. A kzigazgatsi jogi norma kgens, ez kvetkezik az ilyen normk ltal szablyozott jogviszonyok termszetbl. A jogkvetkezmny trgya szerint lehet:

-

Elr (parancsol), azaz imperatv magatarts ktelez tanstst rja el Megenged (engedlyez) magatarts tanstshoz jrul hozz Tilt egy magatarts tanstst nem teszi lehetv, jogszertlennek mondja Szankcionl a magatarts tanstst a norma joghtrnnyal fenyegeti

Rszletesebb trgyalst a szankcionl norma ignyel. Attl, hogy egy norma jogkvetkezmnye nem szankci jelleg, az adott norma mg nem felttlenl nlklzi a szankcit, mert az gyakran egy msik nll normban jelenik meg. Aszerint teht, hogy rendelkeznek-e s ha igen, akkor milyen formban szankcival, a kzigazgatsi jog normit az albbiak szerint osztlyozhatjuk:

-

Az els csoportba azok a normk tartoznak, amelyek jogkvetkezmnye nem szankci jelleg a szervezetiek, az alaki normk kzl az egyes (kls) eljrsi szablyok, a bels eljrs szablyai s az gyviteli szablyok, az anyagi szablyok kzl pedig a hatskrt megllapt s feladatkijell normk. A msodik csoport norminak normaszerkezetben nem lelnk nevestett szankci jelleg jogkvetkezmnyt, de amelyek figyelmen kvl hagysa esetn a jogcselekmny rvnytelensgt, mint ltalnos szankcit vonja maga utn alaki jogi normk kz tartoz (kls) eljrsi szablyokra, valamint az gyrendi szablyokra jellemz. A harmadik csoport normi nemcsak logikailag, hanem nyelvtanilag is tartalmaznak szankcit, m a szankci nll normban jelenik meg. Ez jellemz a ktelezettsget megllapt, mg inkbb

-

-

1

a szankcionl normkra. Sajt tnyllst ltszlag nem tartalmaznak, egyetlen szerkezeti elemk a szankci.

-

A negyedik csoport normiban a szankci kifejezett, ami ritkn fordul el, de akkor is csak az anyagi jog tilt szablyai kztt, itt is fknt a szablysrtsre vonatkoz szablyai kztt.

Az utols hrom csoport tartalmaz teht valamilyen formban szankcit, csak azok nem felttlenl egyetlen, a tnyllst s szankcionl jogkvetkezmnyt is tartalmaz normban tallhatk. A jogkvetkezmnyt a szankcit is aszerint is csoportosthatjuk, hogy az mennyire kttt: lehet mrlegelst trk s mindenkppen alkalmazandak. A mrlegelst trek jellemzen tartalmazzk -hat/-het megfogalmazst. A jogkvetkezmnyeket csoportosthatjuk olyankppen is, hogy az kizrlagos (hatrozott), avagy rszben vagy egszben hatrozatlan. A kzigazgatsi szervekhez cmzett normk jellemzen (br nem kivtel nlkl) rejtett tnyllsak s nem szankci jelleg jogkvetkezmnyt tartalmaznak. A szankci csak kifejezett tnylls normhoz trsulhat, vagyis nincs olyan szankci, amely nmagban, az alkalmazsa pontos feltteleinek ismerete nlkl lenne elrhat volna. IV./2. A kzigazgatsi jog forrsai Els helyen emltend forrsa az Alkotmny. Ez hozza ltre ugyanis a magyar jogforrsi rendszert s kapcsolja ssze az egyes jogrendeket. Az Alkotmny tartalmazza a legfontosabb szablyokat, rgzti a kzhatalom gyakorlsban rsztvev legfontosabb intzmnyeket s ezek egymshoz val viszonyt. Meghatrozza a kzigazgats szereplit, elklnti a kzigazgats kt pillrt: a kzponti llamigazgatst s az nkormnyzati igazgatst. Az Alkotmny szerint a kzigazgats kzponti szereplje a Kormny. A 35. szerint pedig a Kormny biztostja a helyi nkormnyzatok trvnyessgi felgyelett. Az Alkotmny felhatalmazsa alapjn a trvnyek keretei kztt maga hatrozza meg a kzponti llamigazgats szervezett meghatrozza a miniszterek feladatait (kik s miket irnytanak) felgyeletet lsson el a kzponti kzigazgats alacsonyabb szintjre teleptett kzigazgatsi szervek mkdse fltt az llamigazgats egyes gait a sajt felgyelete al vonja llamigazgatsi feladatot teleptsen kpviseltestlet hivatala gyintzjre a polgrmesterre, jegyzre, vagy kivtelesen a

-

-

minden, a jogszablyoknl alacsonyabb szint ltalnos magatartsi szablyt megsemmistsen vagy megvltoztasson, ha az trvnybe tkzik a helyi nkormnyzatoknak a helyi gyekben biztostott nll szablyozsi s igazgatsi hatskrnek gyakorlst is ellenrizheti.

Az Alkotmny 37. (2) bekezdsben a miniszterek szmra lehetv teszi, hogy a jogszablyok rendelkezseinek s a Kormny hatrozatainak megfelelen vezessk a feladatkrkbe tartoz llamigazgatsi gat. Az 50. (2) bekezdse ruhzza fel a brsgokat a konkrt kzigazgatsi hatrozatok trvnyessge ellenrzsnek jogval.

1

A 8. (2) bekezdse szl arrl, hogy az alapvet jogokat s ktelezettsgeket trvnynek kell megllaptania, viszont az alapvet jog lnyeges tartalmt a trvny sem korltozhatja. Ez a szably lnyegben eldnti, hogy az alacsonyabb szint jogforrsok mit szablyozhatnak: alapvet jog lnyeges tartalmt az Alkotmnyon kvl semmilyen ms jogforrs nem korltozhatja a kzigazgatsi anyagi jog legfontosabb szablyait csak trvny tartalmazhatja amennyiben alaki jog az alapvet jogokat s ktelessgeket rinti, annak trvnyben kell megjelennie a kzigazgatsi szervekre vonatkoz anyagi jogi, az alapvet jogokat s ktelezettsgeket nem rint alaki jogi s a szervezeti szablyok trvnynl alacsonyabb szint szablyban is megllapthatak.

-

A kzigazgats trvnyben szablyozott trgyainak vizsglatn a kvetkezkre jutunk: Trvnyben kell szablyozni azokat a krdseket, amelyek az Alkotmny rendelkezse folytn kizrlag trvnyben, mgpedig az Alkotmnyban elrt trvnyben szablyozhatak. Mivel rint alapvet jogokat (adatvdelem, jogorvoslat, stb.), a kls eljrsi szablyok egy rsze trvnyi rendezst ignyel. Magyarorszgon ezt nll jelleg kdex jelleg trvny rendezi a 2004. vi CXL. trvny a kzigazgatsi eljrs ltalnos szablyairl. Vgl trvnyek szablyozzk az egyes gazati jogviszonyokat. Szlnak trvnyek ms, tbb gazatot rint trvnyek mdostsrl, valamint egyes trvnyek rendelkezseinek tovbbi szablyairl.

-

Kln jogforrsi szintet alkotnak a Kormny rendeletei, amelyek ktfle hatskrben alkothatak a Jat. 7. a szerint: a Kormny eredeti, az Alkotmnyon alapul jogalkotsi hatskrben trvny kifejezett felhatalmazsa alapjn, mint vgrehajtsi rendeletek.

-

A Kormnyrendelettel azonos szint a Magyar Nemzeti Bank elnknek rendelete. Ez kizrlag egyetlen kzigazgatsi trgykrre vonatkozhat, a pnzgyi igazgatsra, ezen bell is a Magyar Nemzeti Bankrl szl 2001. vi LVIII. trvny 60. -a szerint az alapkamatra, a ktelez tartalkrtra, a bankjegy kibocsjtsra, bankjegy vdelemre, stb. A Kormnyrendeletek alatt van a Kormny tagjainak rendeletei, ide rtve a miniszterelnk rendelett is. Ezek kizrlag magasabb szint jogszably felhatalmazsa alapjn alkothatak a szubdelegci tilalma mellett. A hazai jogszablyltra legals fokn az nkormnyzati rendeletek llnak, mgis a trvnyekkel s a kormnyrendeletekkel konkurlnak. nkormnyzati rendelet alkothat a trvny felhatalmazsa alapjn magasabb szint jogszablyban nem rendezett trsadalmi viszonyok szablyozsra.

-

Az llamirnyts egyb jogi eszkzei ppen a kzigazgatsi jogra jellemzek: ezzel lehet szablyozni a szervezeti s a (kls) eljrsi szablyok kivtelvel az alaki jogot. Lnyegben teht kizrlag anyagi jogi szablyokat nem tartalmazhatnak. Nem hagyhatjuk figyelmen kvl az Alkotmnybrsg hatrozatait s a Legfelsbb Brsg jogegysgi hatrozatait sem.

1

Az Eurpai Uni jogrendje a magyar jogrendhez s az Alkotmny szablyainak jelents rszhez viszonytva is elsdleges szerephez jutottak. Fontos megllaptani: ha az Eurpai Uni valamely kzvetlenl alkalmazand szablya eltr a magyar szablyoktl, akkor az elbbit kell alkalmazni, ha az Eurpai Uni egy szablya hazai jogalkotst ignyel, akkor az bepl a hazai jogforrsi rendbe. A nemzetkzi jogot sem szabad figyelmen kvl hagynunk, hiszen ha egy nemzetkzi jogbl ered szably alkalmazand a hazai jogviszonyokkal sszefggsben, azt magyar jogszablyknt ki kell hirdetni. A (nhai) kzigazgatsi jogalkots A kzigazgatsi jog forrsait (Szamel Lajos ta) kt alapvet csoportra bontjuk:

-

Nem kzigazgatsi szervek ltal alkotott jogforrsok: Alkotmny, trvnyek, nkormnyzati rendeletek kisebb rsze, az Eurpai Uni s a nemzetkzi jog forrsai Kzigazgatsi szervek ltal alkotott jogforrsok: Kormnyrendeletek, MNB elnknek rendeletei, Kormnytagok rendeletei, nkormnyzati rendeletek nagyobb rsze, valamint az llami irnyts egyb jogi eszkzei.

Itt az a sajtossg, hogy a forrsok egy rszt maguknak alkotjk. De mik az kzigazgatsi jogalkots korltai? Akkor alkothatjk meg sajt jogukat, ha:

-

magasabb szint jogforrs erre felhatalmazst adott, vagy magasabb szint jogforrs ezt a jogviszonyt mg nem szablyozta.

A vgrehajt hatalom (Kormny) tevkenysgi krt knnyen kt rszre tudjuk osztani: kormnyzsra s kzigazgatsra. A kzigazgatsra szktve mr nem ilyen knny az elhatrols:

-

ha az Orszggyls hoz meg egy kormnyzs krbe tartoz dntst, az ahhoz tartoz kzigazgatsi jogalkotst elvgezheti maga, vagy felhatalmazst adhat a kormnyzs krbe tartoz dnts szablyozsra a Kormnynak, illetve a Kormny tagjnak (MNB elnknek), illetve az nkormnyzatoknak lehetsges viszont, hogy a kormnyzs krbe tartoz dnts meghozatalt s annak kzigazgatsi jogi lekpzst is a Kormny vgzi (problma: a kormnyhatrozat tartalmazza a kormnyzati dntst, pedig ez az llami irnyts egyb jogi eszkzei kz tartozik, mg a vgrehajtsa rendeletben trtnik, ami viszont magasabb szinten van).

Az Alkotmny gy a kormnyzs, mint a kzigazgatsi jog alkotsa tern lnyegben egy intervallumot hatroz meg, amelynek csak a kt szls rtke pontos: vannak olyan szablyok, amelyeket csak az Orszggyls hozhat meg (a kzigazgatsi jogalkots alkotmnyellenes lenne) az Orszggyls az Alkotmny ltal a Kormnynak biztostott kzigazgatsi dntseket teljesen nem vonhatja el (klnben megsznne a Kormny alkotmnyos szerepkre, az ilyen szablyozs is alkotmnyellenes lenne).

-

Ami a kt vgpont kz esik, alkotmnyos megoldsnak minsl. A rendszervltozs eredeti megoldsa: alapvet dntsek az Orszggylsnl vannak. Munkamegoszts jtt ltre a Kormny s az Orszggyls kztt az j kormnyformban, a parlamentalizmusban. A fontosabb krdseket (kzponti llamigazgatsi szervezeti krdsek) az Orszggyls maga rendezte. Az Orszggyls nem csak az egyes gazati anyagi jogi s eljrsi szablyokrl alkotott trvnyt, hanem ezekben rendelkezett a

1

legfontosabb szervezeti jogi szablyokrl is, st, bizonyos szervezeti formkat egyenesen alkotmnyozi jogkrben szablyozott. A Kormny s a miniszterek ebben a megoldsi formban is termszetesen felhatalmazst kaptak a szervezet tovbbi szablyozsra, de az alapvet dntseket az Orszggyls hozta. A szablyozs jelentsen korltozta a Kormny szervezetalaktsi mozgstert. A 2006. vi kzigazgatsi jogi reform keretben szleskr jogalkotsi felhatalmazst kapott a Kormny. Az Orszggyls szleskr szervezetalaktsi felhatalmazst adott a Kormnynak. Az Alkotmny mdostsa trlte az Alkotmny szvegbl a belgyminiszter nevestst. Ezzel megszntette a kzigazgats ellenrzsre vonatkoz kzvetlenl az Alkotmnyon alapul nevestett (teleptett) hatskrt is. Ettl kezdve lehetv vlt az egyes gazatok tbb-kevsb szabad tszervezse egyik minisztertl a msikhoz, mgpedig a Kormny rendeletei ltal. Felhatalmazta tovbb a Kormny a szksges szervezetek ltrehozsra. Vgl a Kormny lve eredeti vagy felhatalmazson alapul jogalkoti hatskrvel, a 273-347. (XII.23.) Korm. rendeletekben a kormny jraszablyozta a kzponti llamigazgats rendszert. Ez a megolds lnyegt tekintve szabad kezet adott a Kormnynak a kzigazgats szervezetnek, irnytsnak, vezetsnek, felgyeletnek s ellenrizhetsgnek kialaktsra. A szervezetalaktsi dntsek zmt eredeti jogalkoti hatskrben ltta innentl el a Kormny. A kzigazgatsi jogalkots a jogi normk kormnyrendeletnl alacsonyabb szintjre, egyre inkbb az llami irnyts egyb jogi eszkzeire szorul vissza. De vajon melyik lehet a ktfle munkamegoszts (Kormny vs. Orszggyls) kzl a j? Egyelre erre nem lehet vlaszt adni, de az j ktsget kizran rugalmasabb, mert a Kormny dntshozatali mechanizmusa gyorsabb a trvnyhozsnl, tovbb kikapcsolta a szervezeti jog kialaktsbl az Orszggyls dntst s a Kztrsasgi Elnk kontroll-szerept is. Megmaradt az Orszggyls ellenrz szerepe, az Alkotmnybrsg normakontrollja, illetve vgs soron az Orszggyls brmikor visszaveheti a Kormnynak adott szleskr jogalkotsi felhatalmazst. A kzigazgats s a kormnyzs kztti hatrvonal elhalvnyult, cskkent a kzigazgats autonmija. A krdsre, hogy mindez j-e, a vlaszt a kzigazgats alapismrve, a mkds fogja megadni. V./1. A kzigazgatsi funkcik s feladatok sszefggse a kzigazgats fogalmval A kzigazgatst az egyttmkds fogalmtl kiindulva definilhatnnk leginkbb. Egy emberi tevkenysget akkor neveznk egyttmkdsnek, ha annak olyan eredmnyei vannak, melyek elmaradnnak, ha az emberek nem mkdnnek egytt. A funkci a feladatokat tartalmuk fell kzelti meg, a tevkenysgfajta pedig az igazgatsi tevkenysg s annak jogi szablyozottsgnak hasonlsga fell (teht durva megkzeltsben inkbb formailag). A kzigazgats ezeket nem lgres trben vgzi, hanem a magyar trsadalom krben. Azrt a trsadalomra irnyultan, mert ez a f rendeltetse, ez a f funkcija: a trsadalom szervezse s irnytsa! Mindig valamilyen eredmny ltrehozsa a kzigazgats, mint trsadalomirnytsi eszkz alapvet rendeltetse. Ezeket a ltrehozand eredmnyeket hatrozzk meg a trvnyek s ms jogszablyok a kzigazgats szmra feladatokknt, s ezek elrse, megvalstsa trtnik a tevkenysgfajtk keretben. Ez a rendeltets szoros sszefggsben van az llami clokkal, az llami clok pedig az Alkotmny tartalmval. A hatalmi llam t alapvet funkcija (Ereky Istvn) Amikor a kzigazgatsi feladatokhoz kpest a funkcikrl beszlnk, az igazgatspolitikai clokra s a feladatfajta jogszably ltali nevestsrl, ltrehozst indokol ltalnos llami rdekekrl beszlnk. A kzigazgats t alapvet terlete az llam llami mivoltbl fakadt. Ez az t: klgy, rendszeti, hadgyi, igazsggyi, pnzgyi kzigazgats. Funkcik s feladatok a modern llamban Igazgatstudomnyi megkzeltsben megklnbztetnk clkitz, informcis, tervez, dnts-elkszt, ellenrz, dntshoz stb. feladatokat. Ez tovbb bonthat.

1

A szoksos megklnbztets szerint az alaprendeltets kt nagy terletre bonthat: a vgrehajts alapvet llami funkcijnak teljestse kzben vagy dntst hoz, vagy pedig elkszti msok dntst. Egy msik felfogs szerint a kzigazgats a kvetkez ngy funkcit teljesti: jogalkots, jogalkalmazs, vgrehajt funkci, szervezsi funkci. Egy komplex megkzeltst keresve fontos kiemelni Magyary Zoltn (1940-es vek) standardjt: kzsgi szervezet biztostsa utak, kzlekeds biztostsa annak biztostsa, hogy mindenkinek legyen munkja, mindenre legyen munkaer a munkaer fenntartsa, trsadalombiztosts gazdasgi let llami irnytsa tpllkozs, laks, ruhzat biztostsa kzegszsggy fejlesztse tudomny, kzoktats s mvszet fejlesztse rendszet

-

Ezek persze tovbb bonthatak. A 90-es vekben 5000 feladat volt. Nmetorszgban 41 kategriba soroltk ezeket (pl. munkavdelem, klgy, polgri vdelem, kzintzmnyek). A feladatokat clszer funkcik al vonni vagy funkcikba sszevonni. Vannak alapvet funkcik (pl. nemzetvdelem, klpolitika, rendszet), vannak tradicionlis funkcik (pl. kzlekeds, hrkzls, kznevels, posta), illetve j funkcik (pl. magngazdasg vdelme, irodalom, mvszet, tudomny vdelme). Egy msik, francia megkzelts szerint ngy alapvet funkci van, melyek szintn tovbb-bonthatak.

-

llami szuvenerits megvalstsval sszefgg funkcik: kls s bels szuveneritssal sszefgg funkcik (pl. nemzetvdelem, klgy / rendszet, igazsgszolgltats), tulajdonkppeni politikai funkcik (politikai intzmnyek mkdtetse) Gazdasgi funkcik: pnzjegykibocsts, egyes gazatokon belli klnleges intzkedsek, gazdasgi s pnzgyi koordinci, beruhzsi s hitelrendszer, adrendszer, rszablyozs Trsadalmi funkcik: egszsggy, laks s vrospts, rdekvdelem s trsadalmi rtegek vdelme, egyes trsadalmi struktrk vdelme s alaktsa Kulturlis s nevelsi funkcik: tudomnyos kutats, oktats, tjkoztats, memlkvdelem

-

Fontos figyelembe venni, hogy a funkcik sokkal lassabban vltoznak meg, mint a feladatok, gy a funkcikra irnyul felfogsok idtllbbak. II./1. sszefggsek s vltozsok az llami feladatok s a kzigazgatsi feladatok kztt A feladatok folyamatos vltozsban vannak. A vltozs alapveten ktfle lehet. Egyikfajta, hogy a feladat megsznik s helyette egy msik lesz, vagy a feladat maga megvltozik. A msik fajta, hogy a feladat bvl, ekkor a kzigazgats az adott funkcit jabb s gy egyre tbb feladat megvalstsval ltja el.

1

Az llami szerepvllals megvltozsa a feladatokrl szl jogszablyok mdostsval jr egytt, vagyis ppen azltal valsul meg, hiszen a kzigazgatsi feladatstruktra alapveten jogi szablyozs krdse. A feladatok vltozsa mellett alapveten nem vltozik az elvi struktra, a megoldsi mdok. Ez a hrom elvi fokozat: a kzigazgats kzvetlenl szervezi meg s vgzi az adott szksglet kielgtst munkaszervezeteket hoz ltre a szksgletek kielgtsre s ezeket irnytja a trsadalomban ltez vagy ltrehozott szervezetekre bzza a szksglet kielgtst.

-

Feladatait teht jogszablyok hatrozzk meg. Ennyiben nem ltezhet a jogtl fggetlenl kzigazgatsi feladat. Az egyes feladatokra alapveten a trsadalmi vagy azon belli rteg- vagy csoport szksgletek komoly hatssal vannak. Ezek nyilvn szmtalan dologgal sszefggenek, pl. az orszg adottsgokkal. A kzigazgatsi feladatok tmege vezethet vissza kzvetlenl az Alkotmnyra, mg szmosak csak kzvetve. Concha Gyz gy fogalmazta meg, hogy minden llam alkotmnya annyit r, amennyit abbl a kzigazgatsa megvalstani br. A trvnyhoz testlet politikai sszettelnek vltozsa ltalban gyorsan magval hozza a kzigazgatsi feladatstruktra vltozst, teljesen j feladatok keletkezst s addigiak elmaradst. A kzigazgatsi feladatok meghatrozsa azonban nem kpezi az Orszggyls kizrlagos hatskrt, a Kormny is hozhat ltre j feladatokat. A fakultativits a Kormny oldaln nylik meg, szmra nem ktelez annak elltsa. De a Kormny dntse utn a kzigazgatsnak mr ktelez azt elltni! Kzelt lersok a magyar kzigazgats funkcirendszerrl Felvzolhatak a funkcik az igazgatottak szerinti osztlyozsban, a funkcigyakorls szintjben (orszgos, terleti, helyi), vagy a felhasznlt eszkzk s a kitztt cl szempontjbl: beavatkoz vagy ppen szolgltat funkci

-

Trsadalomvdelmi funkci: A) a trsadalom tagjainak s csoportjainak megvdse a termszet erivel szemben B) a kros trsadalmi hatsok elleni vdelem funkcija, a kzbiztonsggal sszefgg funkcik, a polgri vdelmi funkcik, a krnyezetvdelem

-

Biztonsgi funkci: Az llampolgrok s az csoportjaik letnek, testi psgnek megvsra irnyul funkcik vehetek bele: munkavdelem, lelmiszerbiztonsg, kzegszsg-vdelmi, jrvnygyi funkcik, kzlekedsi veszlyek elleni vdelem funkcija Az llam vdelmt megvalst funkci: Ide a honvdelmi, a klgyi s a hatrvdelmi funkcit vonhatjuk. Az llam anyagi alapjait biztost funkci: Az llam kzjogi bevteleinek (adk, vmok, jvedkek, brsgok, djak) biztostsval sszefgg funkcik s az llami vagyonnal val gazdlkods funkcija tartozik ide. Az llam, mint szervezetrendszer mkdst biztost funkci: Nyilvntartsi funkcik (termszetes s jogi szemlyekre, dolgokra), informcis funkcik, kpviseleti, llami szervek megvlasztsnak lebonyoltsval sszefgg funkcik. Gazdasgigazgatsi funkci: A gazdasgi szereplk magatartsnak befolysolsra, tmogatsra irnyul funkcik.

-

-

-

1

-

Kulturlis, egszsggyi, szocilis szksgleteket kielgt funkci: Az llami intzmnyfenntart funkci elltsn, illetve a nem llami intzmnyek tmogatsn s mkdsk felgyeletn keresztl valsul meg.

VI./1. A kzigazgatsi tevkenysgfajtk meghatrozsa fogalma A kzigazgatsi tevkenysgfajtk nagyon sokfle feladat megoldst jelentik s e feladatmegolds a trsadalom szles rtelemben vett viszonyaira val hatalomgyakorls, a kzigazgats szmra elrt valamilyen eredmny ltrehozsa, egymstl klnbz igazgatsi tevkenysgekben valsul meg. Ezek a tevkenysgek sok szempontbl eltrnek egymstl, gy pl. jellemz tevkenysgek sszettelben a jogi szablyozottsg mrtkben s mdjban a jogi hatsukban a feladatmegolds mdjban a cselekv alany szemlyben a hatalomgyakorls ll-e brsgi ellenrzs alatt.

Madarsz Tibornak e tevkenysgfajtk jelentsgt elszr kiemel korai munkja is a komplex osztlyozs elvt kvette, s ngy alapvet s azon bell tbb tevkenysgfajtt klnbztetett meg: elvi-politikai tevkenysg hatsgi tevkenysg szervezetirnytsi tevkenysg szervez-operatv tevkenysg

A csoportostsok sorn kzigazgatsi tevkenysgfajtnak a hasonl jogi sajtossgokkal rendelkez s hasonl igazgatsi tevkenysget ignyl feladatok megvalstst tekintjk. Jogi sajtossgokon azt rtjk, hogy milyen tpus igazgatottal kerl kapcsolatba a kzigazgats szerve rjuk milyen hatst gyakorol az igazgats alanya s trgya kztt milyen kapcsolat ll fenn az igazgats cselekvsi lehetsgt a jog milyen mrtkben s mdon szablyozza.

-

Igazgatsi szempontok alatt azt rtjk, hogy mi a cselekvs clja, rendeltetse, milyen a cselekvs mdja milyen a feladat megvalstshoz szksges munka neme

-

A kzigazgats egy szervekbl ll rendszer, szervezet = szervrendszer.

1

A tevkenysgfajtk alanyi (szervi) osztlyozsa Az tevkenysgfajtk egyik lehetsges osztlyozsa az alanyi vagy mskppen szervi szempont osztlyozsa. Ennl a tevkenysget vgz szerv alapjellemzjt, jellegad ftevkenysgt vesszk alapul. Az alanyi osztlyozs hagyomnyos (1990 eltti) kategrii: gazati funkcionlis igazgatst vgz szervek alaptszervi igazgats (llami vllalatokkal sszefgg).

-

A mai tevkenysgi rendszerben az albbi osztlyozsokat rdemes figyelembe venni:

-

A szervek mkdsi s befolysolsi terletre pl megklnbztets: meg kell klnbztetni a kzponti s nem kzponti szervek ltali tevkenysget, illetve az llamigazgatsi s helyi nkormnyzati, kztestleti szervek igazgatsi tevkenysge kztt. Testlet formban szervezik-e meg, vagy hivatali formban: eszerint testleti jelleg vagy hivatali jelleg tevkenysg Fenntarti igazgatst vgz szervek pedig tbb intzmny fenntartst vgzik (tbb gazati kdex szablyozsnak is trgyt kpezi).

-

VIII./1. Az igazgats mdja szerinti osztlyozs a jogrvnyests krdsei A legfontosabb osztlyozsi szempont a kzigazgatsi tevkenysg mdja szerinti kategrik kpzse. Itt az osztlyozs alapja, hogy milyen eszkzkkel, milyen cselekmnyekkel vgzi a kzigazgatsi szerv az igazgatst. Az egyik rszk jogi hats cselekmny (ezt nevezzk aktusnak), a msik rszk nem jogi hats cselekmny. A kzigazgatsi szervek egyik kiemelt funkcija az llami szervezetrendszerben a trvnyek vgrehajtsa s a vgrehajts keretben nagyszm jogszablyt alkotnak. Az erre irnyul tevkenysg a jogalkots. Ezt a kzponti szervek (Kormny, miniszterek) s a helyi nkormnyzatok ltjk el. A tevkenysg mdja szerinti msik nagy kategria a jogrvnyests, amellyel elsegtik, hogy a jogszablyok a valsgban gyakoroljk a trsadalomra azt a hatst, amirt kibocstottk ket. A jog rvnyestsnek f mdja a jogalkalmazs. A kzigazgats kt nagy tevkenysge ezrt a jogszablyok megalkotsa, a msik tevkenysge a jogalkalmazs. Jogrvnyests fogalma: Szociolgiai rtelemben a jogpolitikai cl trsadalmi megvalsulst jelenti. Jogdogmatikai rtelmezs szerint jogrvnyeslsrl akkor van sz, ha a cmzettek a jogi normkban elrt magatartst tnylegesen teljestik, tanstjk. A tovbbiakban a jogi normk, a szablyozsi egysgek dogmatikai hatlyosulsnak, rvnyeslsnek a folyamatt vizsgljuk. A jogrvnyests s a cmzettek rdekei a jogrvnyests tpusai Az elrt magatartsok a cmzettek rdekei alapjn alapveten ktfle csoportba sorolhatk, aszerint, hogy a jogalanyokra kedvezbb, vagy htrnyosabb magatartst rnak el. Lnyegesen knnyebben, egyszerbben rvnyeslnek azok a jogi normk, amelyek vgs hatsukban a jogalanyokra kedvezek, mint azok, amelyek htrnyosak. A jogrvnyesls folyamata a jogi norma cmzettjeik s a kzigazgatsi szervek cselekmnyeinek egymsba kapcsold lncolata. A jogrvnyesls azonban nem elssorban ezeken a kiegszt cselekmnyeken, hanem a norma szablyozsi mdjn mlik. A jogrvnyeslsnek tbb mdja van: nkntes jogkvetssel megvalsul jogrvnyesls:

1

Ennl a jogi norma cmzettjeinek a cselekmnyei annak a magatartsnak a tanstst eredmnyezik, amelyet a jogi normk a jogkvetkezmnyeikben megengednek, illetleg elrnak, vagy tiltanak. A kzigazgatsi szervek mindenekeltt ellenrzsi cselekmnyeket vgeznek. Akik nknt nem valstottk meg az elrt vagy tiltott magatartst, ott szankcionl cselekmnyekre, vagyis jogellenessgre reagl htrnyos jogkvetkezmny alkalmazsra lehet szksg. Sor kerlhet egyb rvnyest cselekmnyek vgzsre is (pl. felszlts). Vgrehajts tjn megvalsul jogrvnyesls: Az nkntes jogkvets specilis fajtja. A jogrvnyesls e mdjrl akkor beszlnk, ha a cmzettek szmra szl feladat-meghatroz szablyozs rvnyestsre kerl sor. Az ellenrzsi cselekmnyek s a szankcionl cselekmnyek, mint az imnt trgyalt nkntes jogkvets esetn. Jogalkalmazs tjn megvalsul jogrvnyesls: A jogalkalmazsos jogrvnyests lnyege az, hogy a jogalkalmaz szerv a norma ltalnos szablyait a cmzett jogalany konkrt viszonyaira alkalmazza. A jogalkalmazsos jogrvnyests folyamata is klnbzik attl fggen, hogy a jogalkalmaz aktus a cmzett szmra kedvez vagy htrnyos. Ha az aktus kedvez, akkor a cselekmnysorozat: jogszably kihirdetse konkrt jogalany szmra a jogszably alapjn a jogalkalmazi aktus kiadsa a jogalany l a jogval => a jogrvnyesls folyamata befejezdtt.

Ha azonban az aktus a cmzettnek htrnyos jogi norma elrst kzvetti, kt varici lehetsges. A cmzett jogalany a szmra htrnyos aktusban foglalt rendelkezst megvalstja, annak eleget tesz. Ezt kvetik a szerv ellenrzsi cselekmnyei. A msik varici, hogy a cmzett a jogalkalmazi aktusnak nem engedelmeskedik, s ekkor a jogrvnyests folyamata folytatdik. Ha az ellenrzs megllaptja a jogellenessget, az egyedi aktussal szembeni engedetlensget, akkor szankci alkalmazsra kerl sor. A jogalkalmazs az albbi felttelek esetn valsulhat meg: Szksg van olyan jogi normkra, amelyek mint hatskri normk felhatalmazst adnak egy bizonyos kzigazgatsi szervtpusnak arra, hogy jogalkalmazi egyedi aktust adhasson ki. Szksg van jogalkalmazi hatskrrel felruhzott kzigazgatsi szervtpusra. Szksg van jogalanyra, aki estben megvannak azok a felttelek, amelyekhez a jogalkalmazi aktus kiadst a jogszably ltalnos rendelkezse kti. A jogalkalmazs jogi mveletnek eredmnyeknt ltrejhet a jogalkalmazi aktus.

-

A kzigazgatsi jogalkalmazs jogrvnyest jogi mvelet, amelynek sorn a kzigazgatsi szerv konkrt jogalany (cmzett) szmra a jogszably ltalnos rendelkezsei alapjn, konkrt (egyedi) aktusban jogot vagy ktelezettsget llapt, vagy szntet meg, illetve mdost. Jogrvnyesls jogilag ktetlen egyedi aktussal: Az egyedi eszkz nem jogalkalmazi aktus. Felttelez olyan jogszablyi rendelkezst, amely felhatalmaz valamely kzigazgatsi szervet arra, hogy egyedi aktust bocssson ki, de ennek jogi tartalmt kibocstsnak feltteleit az azt ltrehoz jogi norma nem hatrozza meg rszletesen. Elssorban a szervezetrendszeren bell rvnyesl igazgatsnak a hierarchit felttelez terletn, az irnyt szerv s az irnytott szervezetek kapcsolatban rvnyesl.

1

Szamel Lajos eltren jellemezte, mikor hromfle kzigazgatsi tevkenysget klnbztetett meg. Egyes kzigazgatsi jogszablyok rvnyeslse nem ignyel jogalkalmazst, csak egyszer vgrehajtst. A normk msik nagy csoportja esetn a feladatkitz normhoz hatskri norma is kapcsoldik. Ilyenkor a vgrehajts sszekapcsoldik a jogalkalmazssal. A harmadik tpus norma rvnyeslshez csak jogalkalmaz tevkenysg kapcsoldik. Ellenrzs s szankci a jogrvnyeslsben: ls 155.o. Nem jogi eszkzkkel vgzett tevkenysgfajtk: cselekmnyek) 158.o. legfontosabb a dnts-elkszts (informciszerz

IX./1. A tevkenysgben megnyilvnul hatalom erssge szerinti osztlyozs A tevkenysgben megnyilvnul hatalom erssge szerinti csoportosts szoros kapcsolatban lesz a kvetkez kt felosztsi mddal, a jogviszonyok jellemzin s az igazgatottakon alapul felosztssal.

A hagyomnyos meghatrozs az igazgatsi hatalomgyakorls ktfle jogi megoldsra Madarsz Tibor ennek az osztlyozsnak az eredmnyeknt kt tevkenysgfajtval foglalkozott: a hierarchikus igazgatssal s a hierarchin kvli igazgatssal. Az egyikben lnyegesen nagyobb a kzigazgatsi hatalom, lnyegesen ersebb az igazgatottra gyakorolt kzigazgatsi befolys, mint a msikban. Az ers kzigazgatsi befolys jogi, igazgatsi megoldsa a hierarchikus igazgats, amelyet msknt igazgatsnak neveznk. A msik tevkenysgfajta a hierarchin kvli igazgats, ahol hinyzik az alflrendeltsg. A kzigazgatsi jog kialakulsnak idszakban a trsadalomban alrendelt jelentsg volt a hierarchikus igazgats. A szocialista idszaktl kezdve lett nagyobb jelentsg csak. A hierarchikus s a hierarchin kvli igazgats ma a kzigazgatsi befolys A kzigazgatsi beavatkozs (befolys) lnyege annak hatsa: jogalany nllsgnak korltozsa, cselekvsi autonmia szktse, ebbl a szempontbl dnt annak a krdse, hogy az rintett milyen viszonyaira hat s e viszonyokat mennyire hatrozza meg. Kell egy olyan kiindul llapot, melyben a jogalanyok a kzigazgatsi mkds nlkl lnnek. A kzigazgatsnak s vele egytt a kzigazgatsi mkdsre vonatkoz szablyozsnak az igazgatottakra vonatkoz hatst ennek a dntsi s cselekvsi autonminak a cskkentseknt foghatjuk fel. Ennek a befolysnak aztn nagyon sok fokozata van, ms s ms lehet az igazgatott viszonyaira val hatsa a viszonyok kiterjedtsgt illeten. Egyrszt van egy ersorrend a kvetkezk szerint: az igazgatott minden viszonyra, a legtbb viszonyra, sok viszonyra, egyes viszonyaira terjed ki a befolys. A msik fokozati rend a befolys, az igazgatotti akaratnak a kzigazgatsi akarattal val helyettestse erssgvel fgg ssze. Legersebb, az els fokozat, ha a kzigazgatsi szerv cselekszik s azt az igazgatott trni kteles. A msodik fokozat, ha a kzigazgats egy magatartst, cselekvst megtilt. A tilalmak egy rsze jogszablyban jelenik meg egy jogrendben. A harmadik fokozat esetn a kzigazgats az igazgatottnak egy magatarts tanstst elrja. A negyedik fokozat az igazgatotti autonmia korltozsa Ezek nagyon vzlatosan ismertetett beavatkozsi smk kiadnak egy tdik terletet, a kzigazgatsi befolystl mentes igazgatotti tevkenysg mezejt, melybe a kzigazgatsi szervek sem egyedi, sem normatv aktusaikkal nem avatkoznak bele. A szervezetrendszeren kvl elhelyezked alanyokra, cmzettekre alkalmazhatk, de ugyangy magyarz ereje van a kzigazgatsi szervrendszeren belli kapcsolatokban s viszonyokban is. gy teht a kvetkez hrmas tagols, melyet mr Madarsz Tibor lersban is megtallunk (br az akkori tteles jog mg ezt nem tmasztotta teljesen al):

-

Hierarchikus igazgats (irnyts): tiszta igazgatsi hatalom birtokban vgzett igazgats.

1

-

Hierarchin kvli igazgats a kzigazgatsi szervrendszerhez tartoz szerv vagy intzet irnyban, a szervrendszerhez tartozs okn: igazgatsi hatalom mutathat ki, gyakran a kzhatalmi igazgatsra jellemz formk s jogi eszkzk tjn. Hierarchin kvli igazgats a szervrendszerhez nem tartoz jogalanyok tekintetben: ez a kzhatalmi jelleg igazols

-

X./1. A szervezetrendszeri s a szervezetrendszeren kvli igazgats alapvet fogalmi elemei. A hierarchikus hierarchin kvli igazgats megklnbztetse jogllamban Az alkotmnyos berendezkeds megvltozsval az jfajta kzigazgatsi szervek (alanyok) nem llnak hierarchiban.Elsknt a helyi nkormnyzatokat kell megemlteni, de ebbe a krbe tartoznak a kztestletek (nagy rsze) is. Ezeknek a kzigazgatsi szereplknek is van azonban a kzigazgats meghatrozott ms szerveivel fennll szervezeti viszonya. Hierarchit nem tudunk kimutatatni, de az igazgatsi kapcsolatnak, tevkenysgnek a kzigazgatsi szervezetrendszerhez val tartozs a kzponti eleme. A szervezetrendszeri s a nem szervezetrendszeri (szervezetrendszeren kvli) igazgats megklnbztetst szintn nem tartjuk abszoltnak. A szervezetrendszeri (szervezeti) igazgats minden olyan tevkenysget lefed, mely a kzigazgatsi szervezetrendszer valamelyik elemre, mint a szervezetrendszer rszesre, alkotelemre hat. A szervezetrendszeri s a szervezetrendszeren kvli igazgats kztti legfontosabb klnbsget az igazgatottak szemlyben ltjuk. A szervezetrendszeri tevkenysg clkeresztjben mindig a kzigazgatsi feladatot ellt kzigazgatsi jogalany s a feladatellts szervezeti keretei llnak. A szervezetrendszeri tevkenysg kt nagy terletre bonthat: egyik rsze hierarchikus kapcsolatban valsul meg, a msik rszt viszont nem jellemzi hierarchia. A szervezetrendszeren kvli igazgats mindenkor nlklzi a hierarchit. Centrumban a tevkenysggel rintett kzigazgatsi jogi jogalany llammal szembeni (teht kzjogi termszet) jogainak s ktelezettsgeinek megllaptsa ll. Ez akkor is gy van, ha az rintett jogalany a kzigazgatssal semmilyen szervezeti kapcsolatban nem ll, s akkor is, ha az rintett jogalany egybknt a kzigazgatsi szervezetrendszer rsze vagy a kzigazgatsi szervrendszer valamelyik alkoteleme (kzig. szerv) ltal irnytott, felgyelt jogalany (pl. egy llamig. szerv). A szervezetrendszeren kvli igazgats is kapcsolatban van az ltala elltott kzigazgatsi feladatokkal, de nem a feladat-ellts jogszablyokkal rgztett s llandsult formja (a szervezet s a szervezeti kapcsolatok) a tevkenysg f trgya. A szervezetrendszeren kvli igazgats is megvalsulhat kt olyan jogalany kztt, akik mindketten tagjai a kzigazgatsi szervezetrendszernek. Ilyenkor azonban az igazgatsi tevkenysg nem szervi jelleg. A szervezetrendszeren kvli igazgats is nagyjbl kt jl elklnthet terletre bonthat: mellrendeltsgi helyzetben vgzett szervezetrendszeren kvli igazgats, valamint egyoldal akaratnyilatkozatok tjn trtn igazgats. Jl elemzi a szervezetrendszeri igazgatst, mint tevkenysget a benne meghzd n. igazgatsi hatalom. A hatalommal (a clzott igazgatsi befolyssal) val szembeszegls szervezeti kvetkezmnyekkel jrhat. A szervezeti igazgatsnl a tgabb rtelemben vett szervezetrendszer valamennyi elemre kiterjed igazgatsi fogalomrl, tevkenysgformrl van itt sz. XI./1. A szervezetrendszeri tevkenysg egyes formi az irnyts A vezets: az irnytshoz szorosan kapcsoldik, mondhatni azt logikailag megelzi a vezets fogalma. A vezets mindig egy konkrt szerven bell megvalsul igazgatsi tevkenysg. Alanya (vezet) s trgya (igazgatsi szervezet) egy szervezeten bell vannak. A vezets egy szerven bell az igazgats igazgatsa. A

1

vezets hatalmi (uralmi) viszony, mely a kzigazgatsban mindig egyben jogviszony is. A vezets egy rsze nem jogi eszkzkkel zajlik. A vezet legfontosabb feladata, hogy kitzze az igazgatott szerv szmra az elrend clokat, vagy legalbbis azok kitzsben rszt vegyen, meghozza a clok elrshez szksges dntseket, tmogassa azok vgrehajtst s a vgrehajts ellenrzsvel visszajelzst adjon az igazgatsi szervezetnek. Eszkzkkel rendelkezzen akaratnak rvnyre juttatshoz, jogi eszkzei legyenek a feladat-meghatrozs, az utasts, jutalmazs stb. rdekben. Szablyozst a Ktv. vgzi el. Az irnyts mindig kt klnll szerv kztt megvalsul tevkenysg. Az irnyts az irnytott szerv lnyeges viszonyaira meghatroz befolyst gyakorol, az irnyts szinte mindig az irnytott szerv vezetsre hat. A vezetshez alapvet funkciiban nagyon hasonl az irnyts; az irnyts a vezets igazgatsa. Az irnyts minden formja uralmi viszonyt felttelez (vagy jelent). El tudja rni, hogy az (az irnyt) akarata rvnyesljn az irnytott viszonyaiban. Az irnytott viszonyai feletti meghatroz befolys rvnyestse az irnyts lnyege. A vezets s az irnyts kztti klnbsg a trgyukban s az alanyukban mutatkozik meg. Az irnytsi tevkenysg alanya mindig egy msik (felettes vagy irnyt) szerv. Vannak szervi s szakmai viszonyok, gy az irnyts s annak eszkzei is alapveten ktflk lehetnek: szervi irnytsi eszkzk s szakmai irnytsi eszkzk. A szervi viszonyok minden szervnl nagyjbl azonosak. Ilyenek a szerv ltestsvel, megszntetsvel tszervezsvel, fejlesztsvel szemlyi felttelek biztostsval trgyi felttelek biztostsval anyagi (pnzgyi) felttelek biztostsval bels szervezeti rend kialaktsval vezets meghatrozsval sszefgg viszonyok.

-

A szakmai irnyts terletei szervtpusonknt (szaktevkenysgenknt) vltozak. Az irnyts teht a szerv szakmai s szervi tevkenysgvel sszefgg, hatalmi viszonyon s ebbl kvetkezen al-flrendeltsgen nyugv, az irnytott nllsgt jelents mrtkben korltoz kzigazgatsi tevkenysgfajta. Az irnyts szociolgiai, szervezeti s kzigazgatsi jogviszony. Az irnytsi viszony nem teljes rtk jogviszony. Hinyzik belle a jogviszonyban foglalt jogok bri ton trtn vdelmnek, vagy a ktelessgek bri ton trtn kiknyszerthetsgnek lehetsge. Az irnyts jogi eszkzei 1) A teljes irnytsi jogkr: irnyt szerv egymaga rendelkezik azokkal a jogi eszkzkkel, melyek az irnytott szerv teljes szervi s alapvet szakmai irnytshoz szksgesek. A teljes irnytsi jogkr szerinti defincija az albbi hatskrk egyttesvel hatrozhat meg:

-

A szerv konstitulsval sszefgg jogkrk, mint a szerv alaptsa, tszervezse, valamint a szerv megszntetse. Az szemlyzeti jogkr a szerv vezetjnek kinevetse, felmentse, a vele kapcsolatos egyb munkltati jogok gyakorlst jelenti alapesetben.

1

-

Az ellenrzsi jogkr, vagyis az irnytott szerv tevkenysgnek trvnyessgi, szakszersgi, hatkonysgi s pnzgyi ellenrzse lnyeges s elengedhetetlen velejrja az irnytott jogkrnek. A szablyozsi jognak nevezett irnytsi jogkr egyik legfontosabb sszetevje szerv szervezeti s mkdsi szablyzatnak (SzMSz) jvhagysa. A szerv dntsnek megsemmistsre, szksg szerint j eljrs lefolytatsra val utasts, mely az gynevezett aktus-fellvizsglati jogkrnek felel meg. Az irnytsi jogkr annl ersebb, minl tbbfle aktusra terjed ki ez a jogkr. Ersebb vizsglati jogot jelent, ha az irnyt meg is vltoztathatja (reformatio) a fellvizsglta aktust, gyengbbet, ha csak a megsemmistsre (cassatio) terjed ki. Annak gyakorlsa csak ms szerv vagy jogalany kezdemnyezsre, vagy hivatalbl (ex officio) is megilleti az irnyt szervet. Egyedi dntsi jogkr alatt a szerv dntseinek elzetes, vagy utlagos jvhagyst rtjk. Az egyedi utasts kiadsa feladat elvgzsre, vagy mulaszts ptlsra az irnyts leginkbb hatsos eszkze. A szerv kltsgvetsi elirnyzatnak s a ltszmkeretnek meghatrozsa a kltsgvetsi trvny keretei kztt kell, hogy mozogjon. Az irnyts tovbbi eszkze a jelentsttelre vagy beszmolra val ktelezs.

-

-

Az irnytott szerv hatskrnek elvonst s dntsnek megvltoztatst csak trvny kifejezett rendelkezse engedheti meg az irnyt szervnek. Ez az irnytsi jog ltalnos korltja, ms oldalrl kifejezve, ezen a legteljesebb irnytsi jogkr biztostsnak lehetsgt s jogt a trvnyhoz magnak tartotta fenn. 2) A megosztott irnytsi jogkr: A teljes irnytsi jogkr nem egyetlen szervezet, hanem megosztva kt szervet illet meg. Ezt a helyzetet ismeri a trvny is. Az llamigazgatsi szerv tevkenysgnek trvnyessgi, szakszersgi ellenrzse. Az llamigazgatsi szerv dntsnek megsemmistsre, szksg szerint j eljrs lefolytatsra val utasts. Az llamigazgatsi szerv dntseinek elzetes, vagy utlagos jvhagysa. Egyedi utasts kiadsa feladat elvgzsre, vagy mulaszts ptlsra. Jelentsttelre, vagy beszmolra val ktelezs.

-

A megosztott irnytsi jogkr nemcsak az llamigazgatsi szervezetben, hanem az nkormnyzati szervek vilgban s a kzintzetek irnytsban is ismert. A helyi nkormnyzati kpvisel testletek az ltaluk ltrehozott hivatalokat a polgrmesterrel megosztva irnytjk. A kpvisel testlet hozza ltre az egysges hivatalt hatrozza meg s vltoztatja meg a hivatal bels szervezeti tagozdst hatrozza meg a hivatal kltsgvetsi elirnyzatait, ltszmkerett nevezi ki a hivatal vezetjt hallgatja meg s brlja el a szakmai beszmoljt s hagyja jv a pnzgyi v teljestsrl szl kltsgvetsi beszmolt.

1

A polgrmester irnytsi jogkrben meghatrozza a hivatal feladatait (jegyz meghallgatsval) a jegyz javaslatra a bels szervezeti tagozdsra, munkarendjre, gyflfogadsi rendjre elterjesztst nyjt be a kpvisel testletnek a hatskrbe tartoz gyekben szablyozza a kiadmnyozs rendjt gyakorolja az egyb munkltati jogokat az alpolgrmester, a jegyz s az nkormnyzati intzmnyvezetk tekintetben.

-

Az irnytsi jogkr gyakorlsa hierarchiban trtnik, al-flrendeltsgi viszonyt felttelez. Az egyes irnytsi tpusok vzlatos ttekintse 1) Az alrendelt llami szervek irnytsa: Ide tartozik a rendvdelmi szervek irnytsa is, a rendvdelmi szerv kzponti szerve llamigazgatsi szervknt van megszervezve. Ltezik teht: teljes irnytsi jogkr megosztott irnytsi jogkr llamigazgatsi szervi felgyelet (rszirnytsi jogkrt/irnytsi rszjogkrt jelent)

Ezek a jogkrk az llamigazgatsi szervek feletti felgyeletet tltik ki tartalommal, a Ktv-ben megadott tartalmi felsorolstl csak msik trvny trhet el. Az llamigazgatsi szerv alaptsa, tszervezse, megszntetse Vezetjnek kinevezse, felmentse, vele kapcsolatos munkltat jogok gyakorlsa Az llamigazgatsi szerv tevkenysgnek trvnyessgi, szakszersgi, hatkonysgi s pnzgyi ellenrzse Az llamigazgatsi szerv SzMSz-vel sszefggsben a jogszablysrt SzMSz. jvhagysnak, vagy kiadsnak megtagadsa Az llamigazgatsi szerv dntseinek megsemmistsre, j eljrs lefolytatsra val ktelezs Jelentsttelre, vagy beszmolsra val ktelezs (1-5. ponttal sszefggsben).

-

-

Korltok eltrsek: nem illeti meg teht az llamigazgatsi szerv felgyeleti szervt kln trvny rendelkezse nlkl az llamigazgatsi szerv kltsgvetsi elirnyzatnak s ltszmkeretnek meghatrozsa, dntseinek elzetes, vagy utlagos jvhagysa, illetve a feladat elvgzsre, vagy a mulaszts ptlsra irnyul egyedi utasts kiadsa. A szervezeti szablyzat s az aktus-fellvizsglat joga is csak a jogszablysrtsre terjed ki. 2) A honvdsg irnytsa: Ez kln elemzst ignyel, hiszen a honvdsg nem llamigazgatsi szerv (klns rszben). 3) A kzintzetek irnytsa: A szervi irnytst a legtbb ltest jogszably fenntarti irnytsnak nevezik. Az alapveten humn-kzszolgltatst nyjt kzintzetek tevkenysgnek szakmai befolysolsra nem csak a fenntart jogosult. Van olyan intzmnytpus, ahol ez hatsgi felgyelet, van ahol hatsgi ellenrzs, van ahol inkbb csak szakmai befolysols formjban mkdik.

1

A helyi nkormnyzatok, vagy a helyi nkormnyzati trsulsok ltal fenntartott intzetek irnytsa esetn, az irnytsi aktusokat nkormnyzati hatrozatknt hoztk meg. A brsg fellvizsglhatja az irnytsi aktusokat. Az llamigazgatsi szervek ltal fenntartott intzetek esetn az irnytsi aktusok brsg eltt nem tmadhatk. 4) Kzszolgltatst nyjt zemek (kzzemek) irnytsa: tulajdonosi, vagyis a gazdasgi trsasgokrl szl trvnyen alapul irnyts sajtos keveredsrl van sz. A kzzemek tlnyom tbbsge mr magntulajdonban van. XII./1. A felgyelet, mint a szervezetrendszeri igazgats eszkze Itt a szervezetrendszerben rvnyesl felgyeletrl, illetve annak tpusairl beszlnk. A felgyelt szerv nllsga fell nzve a felgyelet mindig nagyobb nllsgot, szlesebb dntsi, mkdsi szabadsgot jelent (hagy) az illet szervnl. Ebbl kvetkezik, hogy a felgyel szerv sosem gyakorolhatja azt a teljes s meghatroz befolyst, mint az irnyt szerv, a felgyeleti jogkr szintn felttelez egyfajta uralmi helyzetet, de mindig kevesebb, mint az irnyts. Felgyelet alatt a felgyelt szerv tevkenysgnek folyamatos figyelemmel ksrsn alapul, jogszablyban rgztett beavatkozsi lehetsgeket rtnk. Az irnyts mindig a rendelkezsi joggal tbb, mint a puszta felgyelet. A felgyelet sokkal inkbb figyelemmel ksrsi jogot s lehetsget jelent. Emiatt fejlettebb orszgokban, a felgyeleti jogkrben szmos segt, korrigl eszkz is szerepet kap. A msik eltrs az irnytshoz kpest, hogy a valdi felgyeleti jogviszony valamilyen mdon mindig a brsgi ellenrzs vagy fellvizsglat hatsa alatt ll, aminek elsdleges hatsa abban ll, hogy vdelmet nyjt a felgyelt szerv szmra, a msik pedig, hogy a felgyeleti jogviszonyt valdi kzigazgatsi jogviszonny teszi. Tartalmban is a jog ltal ellenrztt tevkenysg ezltal. Tulajdonkppeni kzigazgatsi felgyeletrl akkor beszlnk, ha az ellenrzs eredmnyeknt a felgyel szerv beavatkozhat a felgyelt viszonyaiba s ez a hatrozat brlhat fell brsg ltal. A felgyelet teht lnyegt tekintve a felgyelt szerv fggsgnek csak lnyeges pontjait hatrozza meg, a felgyelt bels szfrjt, nll mozgstert nem rintik. Felgyelet esetn teht nincs hierarchia. A felgyelet esetn figyelembe vehet fbb formk: llamigazgatsi szervek feletti felgyelet A kzponti llamigazgatsi szervek s a kztestletek kztti szervezeti kapcsolat: ezeket leggyakrabban felgyeletnek nevezik maguk a ltest trvnyek is. Az itt megnyilvnul igazgatsi hatalom teht alapveten korrigl (kijavt) hatalom s gyakorlsa brsg ltal korltozott. A terletfejlesztsi tancsokkal sszefgg kzigazgatsi hivatali hatskr: a kistrsgi fejlesztsi tancsok, a megyei fejlesztsi tancsok, a regionlis fejlesztsi tancsok, illetve a trsgi fejlesztsi tancsok feletti trvnyessgi felgyeletet a kijellt kzigazgatsi hivatal ltja el. A felgyelet keretben ellenrzi, hogy a fejlesztsi tancs

-

-

a) szervezeti s mkdsi szablyzata s egyb szablyzatai megfelelnek-e a jogszablyoknakb) szervezete, mkdse, dntshozatali eljrsa, hatrozatai, illetve egyb dntsei nem srtenek-e jogszablyokat, az alapszablyt vagy egyb szablyzatokat. A jogszablysrts szlelse esetn felhvja a jogszablysrts megszntetsre. Ha elutastja a hivatalt a felhvs trgyban, a kzigazgatsi hivatal az ellenrzsen tlmen felgyeleti eszkzkkel lhet. Ez azt jelenti, hogy a felgyel hivatal a) felfggesztheti

b) ismtelt, vagy slyos jogszablysrts esetn a tancs, vagy annak szerve, vagy tisztsgviselje mkdst felfggeszti, s felgyel biztost rendel ki

1

c)

felgyel biztost rendel ki, ha a fejlesztsi tancs adssgllomnya elri a trvnyben erre kijellt kszbt.

A kzigazgatsi hivatal dntse ellen a tancs keresettel brsghoz fordulhat. Ha a brsg a jogszablysrtst megllaptja az eljrsa sorn: a) a szablyzatot vagy hatrozatot megsemmisti s j eljrs lefolytatst rendeli el

b) a mkds trvnyessgnek helyrelltsrt elrendelheti a szerv sszehvst.Az ellenrzs tbbrtelm s a kzigazgatsi mkds tbb terletn is alkalmazott. Msknt fogalmazva nagyon sokfle ellenrzs van. Az ellenrzs, mint a felgyelet s az irnyts rsze A szervezetrendszeri tevkenysgnek tulajdonkppen harmadik f tpusa az ellenrzsi tevkenysg. Az irnytsi s felgyeleti jogkr is magban foglalja az ellenrzsi jogot. A felgyelet mindig tbb mint puszta ellenrzs. Az ellenrzs ezek szerint mindig kevesebb, mint a felgyelet (kevesebb, mint az irnyts is). Az ellenrzsnek ltalban van egy jelzje, amely megmutatja az ellenrzs alapvet szempontjait: trvnyessgi, clszersgi, hatkonysgi, stb. Az ellenrzs, mint nll tevkenysg mindig folyamat, vagy esemny-kvet. A mr meghozott dntst, a mr elvgzett folyamatot veti ssze az annak alapjul szolgl elrsokkal. Clja mindig tnymegllapts, informcik szerzse, abbl kvetkeztetsek levonsa, mind az oksorra, mind a jvbeni teendkre nzve. A felgyelettl fggetlen ellenrzs Ma legismertebb a helyi nkormnyzatok feletti trvnyessgi ellenrzs. Annak biztostsa, hogy az nkormnyzat s szervei azokat az nkormnyzati hatskrket is olyan mdon (formban s eljrsban) s olyan tartalommal, vagyis olyan aktusokkal gyakoroljk, amelyeket, amilyeneket szmukra a hatskrt tad Orszggyls a trvnyben s a hatskrgyakorls rszleteit meghatroz Kormnyrendeletben megszabott. Az igazgatsi hatalom jelenik meg benne, az ellenrzs legvgs szankcija, a szerv megszntetse lehetsges (az Orszggyls feloszlatja a helyi nkormnyzatot). A kzigazgatsi hivatal vezetje trvnyessgi ellenrzsi jogkrben vizsglja, hogy az nkormnyzati hatrozatok megfelelnek-e a jogszablyoknak. A kzigazgatsi hivatal vezetje a trvnyessgi ellenrzs krben felhvja az rintettet a trvnysrts megszntetsre. Ha a megadott hatridn bell intzkeds nem trtnt, a kzigazgatsi hivatal vezetje kezdemnyezheti:

-

az AB-nl a trvnysrt nkormnyzati rendelet fellvizsglatt s megsemmistst a trvnysrt hatrozat brsgi fellvizsglatt a kpvisel-testlet sszehvst a trvnysrts megszntetsre, tisztsgviselje felelssgnek megllaptst.

Mg a dnts felfggesztse is a brsg hatskrbe tartozik. Ha az Orszggyls az nkormnyzati kpviseltestletet feloszlatja, egyidejleg hrom hnapon belli idpontra kitzi az idkzi vlasztsok idpontjt. A feloszlatsra teht a Kormny tehet javaslatot, melynek alapja, hogy a kijellt miniszter kezdemnyezi feloszlatsra vonatkoz orszggylsi elterjeszts benyjtst. A brsg kvzi kzigazgatsi funkcit lt el (felgyeleti aktus). XIII./1. A hatsgi tevkenysg irnytsa A szervezetrendszeren bellre irnyul igazgatsi tevkenysg egyik sajtos esetkre az gynevezett hatsgi tevkenysg irnytsa. Kln kezelse hrom szempontbl is indokolt! Egyrszt a Kormny, az egyes miniszterek befolysoljk az alsbb fok hatsgi tevkenysget, vagy az alsbb fok hatsgi tevkenysg egy-

1

egy gt. Msrszt, mert kzponti szerepet jtszanak azok a jogkrk, melyek az gynevezett felgyeleti szerveket illetik meg. Harmadrszt meg kell emltennk s hasznlnunk az irnyts kifejezst, mert ez az irnyts nem jelent teljes szervezeti al-flrendeltsget. Ez a tevkenysg teht a hatsgi tevkenysget, mint olyat irnyt igazgatsi forma sajtos tevkenysg-irnytsnak szmt. Tudnunk kell rla, hogy nem valdi, szervi rtelemben vett. A bels igazgats A szervezetrendszeri igazgats egyik elklnlt formja a szervek bels igazgatsa, amelyrl kt f llspontot foglalhatunk el. Az egyik, hogy ezt a jog nem szablyozza s emiatt ez nem is lehet rsze a kzigazgatsi jogi ismereteknek. A msik felfogs, hogy a szervek hivatali, vagy munkaszervezetnek, vagy ppen a vezetst krlvev igazgatsi szervezetnek az igazgatsa is jogi, dnten kzszolglati munkajogi eszkzkkel, de legalbbis azok alapjn, azok felhasznlsval trtnik. A bels igazgats kt fontos mozzanatt kell kiemelnnk: az egyik jogi szablyozottsga alacsonyabb szint, teht a vezetsnek szmos nem jogi eszkze van. A msik szemlyzeti tevkenysg, a munkltati jogok gyakorlsa, melynl tbb fontos jogi aktus van. A bels igazgats is trtnhet normatv eszkzkkel: bels szablyzatok kiadsa; illetve trtnhet egyedi eszkzkkel, melyek vagy jogiak, vagy jogon kvliek. Mellrendeltsgi kapcsolaton alapul tevkenysg a szervezetrendszerben A kzigazgatsi szervezetrendszeren belli alanyok kztt emltsre mltak azok, akiknek kzs jellemzje, hogy sem igazgatsi, sem kzhatalom nem nyilvnul meg bennk. Kapcsolatuk nlklzi az uralmi, vagy a hatalmi helyzetet, az egymssal a tevkenysg sorn kapcsolatba kerl kzigazgatsi jogalanyok mellrendeltsgi kapcsolatban llnak egymssal. Egymssal szembeni jogaik s ktelezettsgeik kztt szinkronits van. A mellrendeltsgi kapcsolatot nem jogszably hozza ltre, hanem az rintettek szerzdse. Legjelentsebb formi a helyi nkormnyzatok kztti trsulsok, illetve trsulson kvli megllapodsaik. Szmos olyan kzigazgatsi jogalany kztti kapcsolat van, melyet szerzdsnek/megllapodsnak mondanak, de azokbl rszben/egszben hinyzik a mellrendeltsg. Ezek a pszeudo-szerzdsek (l-szerzdsek). Csak nevkben azok, nha hatsgi hatrozatot, nha irnytsi dntst s annak elfogadst tartalmazzk. Legnagyobb szmban az llamhztarts alrendszereiben talljuk meg ket finanszrozsi vagy ppen teljestsi megllapodsok keretben. A valdi szerzdses kapcsolatok s a pszeudoszerzdsek kztt van egy fontos formai elhatrol ismrv: adott-e a brsghoz forduls joga (kereseti jog), vagy sem. Ha a felek a szerzdsben foglaltak teljestst brsgon nem knyszerthetik ki, minden bizonnyal pszeudo-szerzdsrl van sz. Amellett, hogy a szerzdses kapcsolatok egyre nagyobb szmban jelennek meg a szervezetrendszeren bell is kt dologra felhvjuk a figyelmet. Az egyik, hogy hinyzik e szerzdsek tfog, vagy akr csak a kzs elemeinek szablyozsa. Tovbb nem szabad sszetveszteni a szervezetrendszeren kvli igazgatsban lv mellrendeltsgi viszonyokkal VII./2. A szervezetrendszeren kvli igazgats A szervezetrendszeren kvli igazgats esetn szervezeti al-fl rendeltsg nlkli tevkenysgfajtrl beszlnk. A tevkenysget vgz szerv oldalrl nzve az rintett ltal folytatott (folytatni kvnt) tevkenysg (tanstand magatarts) ll a kzppontban. Lehet a szervezetrendszeren kvli igazgatsi tevkenysggel rintett jogalany is kzigazgatsi jogalany, de ilyenkor nem a feladat-ellts jogszablyokkal rgztett s llandsult formja (a szervezet s szervezeti kapcsolatok) a tevkenysg f trgya. A szervezetrendszeren kvlinek nevezett tevkenysg kzben nem ll semmilyen szervezeti kapcsolatban egymssal a tevkenysget kifejt s az igazgatott kzigazgatsi szerv. A szervezetrendszeren kvli igazgats is megvalsulhat kt olyan jogalany kztt, akik mindketten tagjai a kzigazgatsi szervezetrendszernek. Ilyenkor azonban az igazgatsi tevkenysg nem szervi jelleg.

1

A jogllami kzigazgats tevkenysgi formja Madarsz Tibor: A jogllamra alapveten a hierarchin kvli igazgats, mint jogilag korltozott igazgats a jellemz. Az igazgatottak csak egyes letviszonyaira s nem mindenre terjed ki. Trvnyi felhatalmazs kell a beavatkozsra. Emiatt az ilyen igazgatsnak korltjt kpezik az llampolgri jogok s vgl A jogrendszer egsze szavatolja az llampolgri jogok vdelmt.

-

Az itt alkalmazott kzigazgatsi eszkzk brsg ellenrzse alatt llnak s ez a brsgi ellenrzs csak az alkotmny megvltoztatsval szntethet meg. Teht ez a brsg ltali kontroll az alkotmny jogllami jellegbl knyszerten kvetkezik. Az, hogy a szervezetrendszeri igazgats egyes terletein is van brsgi kontroll, nem kvetkezik knyszerten az alkotmny jogllami jellegbl. A kzigazgats szmra adott beavatkozsi (befolysolsi) lehetsgeket gy kell megteremtenie a jogalkotnak, hogy a beavatkozst jelent rdemi kzigazgatsi aktus (dnts) a brsg ltal fllvizsglhat legyen. Az AB llspontja szerint a kzigazgatsi hatrozatok trvnyessgnek bri ellenrzse alkotmnyosan nem korltozdhat a formlis jogszersg vizsglatra. A brsg a jogszersg szempontjbl fellbrlhatja a kzigazgatsi szerv mrlegelst is. Az ezt tilt, illetve ezzel ellenttes jogszablyok az Alkotmny 57 (1) bekezdsvel ellenttesek. Igazgatottak s igazgatsi tpusok Az ilyen jelleg igazgatsnak a cmzettjei lehetnek magnszemlyek, jogi szemlyek, vagy jogi szemlyisg nlkli szervezetek s kzigazgatsi jogalanyok (akik ekkor nem a szervezetrendszerhez tartozs cmn vesznek rszt ebben). A szervezetrendszeren kvlre hat igazgatsi tevkenysg legnagyobb terlete az gynevezett hatsgi tevkenysg. Ennek is lehet cmzettje szervezet. Ltszlag ez is egy szervezetre irnyul felgyelet, vagy a szervezet egyik tevkenysgre irnyul felgyelet, de ennek nem az az alapja s clja, hogy a felgyelt szerv a kzigazgatsi feladatellts szervezeti rendjhez tartozik. A kzigazgatsi szolgltatsnyjts sorn vgzett tevkenysgek, melyeket ritkbban kzigazgatsi szerv, gyakrabban intzet, vagy zem vgzi. Teljestsk sorn intzeti viszonyok jnnek ltre. Szervezetrendszeren kvli tevkenysg az is, amikor a jogszablyok megengedik, hogy a kzigazgatsi feladat cmzettje megllapodst kssn a feladatellts truhzsra (legismertebb formja a kzoktatsi megllapods, egszsggyi s szocilis feladatok teljestsre kttt, szolgltatst-vsrlst tartalmaz megllapods). XV./1. Az aktusok ltalban, az aktusfogalom jogszablyi megjelense A kzigazgats szerveinek jogi hats kivltsra irnyul cselekvseit kzigazgatsi aktusoknak nevezzk. A kzigazgatsi aktusnak a magyar jogtudomnyban val megjelense (1950-es vek kzepe) ta ltalnosan elfogadott fogalma szerint, a kzigazgatsi aktus a kzigazgatsi szerveknek jogi jelentsg cselekmnye, amely vagy ktelez magatartsi szablyok elrsban ll, vagy konkrt kzigazgatsi jogviszony keletkezst, mdosulst, illetve megsznst eredmnyezi. Az aktus s az aktusfogalom teljes elvetsvel is tallkozhatunk a magyar tudomnyos irodalomban. Tams Andrs (1998-as knyvben) az aktus fogalmnak hasznlatt mguskodsnak tekinti. Szerinte egy flsleges kzvett fogalom, nem rendelkezik nll s kell magyarzervel sem. A magyar jogszablyok kt rtelemben emltik az aktust: emlti az AB-rl szl trvny, mint a jogszably s az llami irnyts egyb jogi eszkzeinek sszefoglal nevt. A jogszablyok s az llami irnyts egyb jogi eszkzei aktusok,

1

s az aktusokat kibocstjk. Az aktus fogalom msik rtelm hasznlata egszen jkelet: hasznljk tancsi jogi aktusknt. Az eurpai unis jog fogalmai szerint ezek alatt az Uni, vagy a Kzssgek arra feljogostott szervnek a tagllamokra, vagy a tagllamok jogalanyaira nzve ktelez erej jogi aktusok rtendk. Ilyenek az Eurpai Tancs rendeletei, a Bizottsgok (lt. vgrehajtsi termszet) rendeletei, az Irnyelvek, a Hatrozatok, az Ajnlsok s vlemnyek. Az aktusfogalom hasznlata az Alkotmnybrsg gyakorlatban Az AB gyakorlata az aktust, mint fogalmat szintn nem meghatrozza, hanem hasznlja s mindig valamilyen jelzvel egytt: normatv aktus, egyedi llamigazgatsi aktus, egyedi hatsgi aktus, kzhatalmi aktus, egyedi jogalkalmazi aktus. Az AB-nak azt kell eldnteni, hogy az llami szervek valamelyiknek adott termkt fellvizsglhatja-e, vagy sem. A Jat. hatrozza meg azt is, hogy az llami szervek aktusai kzl melyek minslnek jogszablynak s melyek azok, amelyek az llami irnyts egyb jogi eszkzei kz tartoznak. Az AB a hatskre vizsglatnl nem az aktus elnevezst, hanem a benne foglalt rendelkezsek jogi jellegt tekinti mindig irnyadnak. Az AB vzlatosan ismertetett gyakorlatbl egyrtelmv vlnak az albbiak: az aktusok elnevezse tbbfle lehet az aktusnak van formja s tartalma az aktusban foglalt rendelkezs jogi jellege a dnt vannak normatv s egyedi aktusok a jogszablyi aktusok, mghozz normatv aktusok az llami irnyts egyb jogi eszkzei is aktusok, mghozz normatv aktusok az egyedi aktusok kztt tallhatak a hatsgi aktusok s a jogalkalmazi aktusok is az aktusokba rendelkezseket foglalnak vannak kzhatalmi aktusok, a jogszablyok ezek kz tartoznak

-

A kzigazgatsi aktus fogalma s hasznlhatsga (vzlat) A kzigazgatsi aktus cselekvs, vagy cselekmny, mghozz a kzigazgats valamelyik szerve nevben cselekv termszetes szemlyek cselekmnye. Folyamatos dntshozatal (dntshozatali lncolat). gy a kzigazgats aktusai ennek a kzigazgatsi dntshozatali lncolatnak az elemei, vagy termkei, vagyis dntsek, azaz a trvnyek (a jog) ltal megengedett lehetsgek kztti vlasztst tartalmaz akarati jelensgek, melyeknek jogi hatsuk van. Az aktus legfontosabb jellemzje a hatsa, mindig jogi hats elrst clozza. Az aktus elnevezs alatt klnbz jogi (a trgyi jog ltal rtkelt, szablyozott, ttelezett) formkat rtnk (hatrozat, vgzs, rendelet, irnyelv, felhvs, megkeress, feljelents, intzkeds, utasts, stb.). Kzigazgatsi aktusnak tekintnk ezek szerint: 1) valamely kzigazgatsi jogalanynak 2) a szmra jogszabllyal megllaptott feladatai elltsa rdekben kibocstott 3) akaratnyilatkozatt, illetleg cselekvst, amelynek jellemzje, hogy

1

4) hatsra az aktus cmzettjnek jogi helyzetben vltozs kvetkezik be (vagy legalbbis az aktus erre irnyul), tovbb

5) az aktus s a (megclzott, vagy rvnyesl) jogi hats kztt okozati sszefggs van.A kzigazgatsi cselekmnyek kre tgabb a kzigazgatsi aktusok fogalmnl. A kzigazgatsi szervek nem kpesek nmagukban cselekedni: termszetes szemlyek tjn valsthatjk meg (llami vezetk, nkormnyzati tisztsgviselk, vezet s nem vezet beoszts kztisztviselk). A cselekmnyek sokflk, de alanyi oldalrl ktflekppen foghatk fel. Amennyiben a kzigazgatsi szerv testleti formban kerlt megszervezsre, vagyis a szervet megillet hatskrket egy testlet gyakorolhatja, de a testlet csak kollektvan tud cselekedni. Ha nem testleti formban megszervezett szervrl, hanem egyszemlyi vezets alatt ll szervrl (pl. kzigazgatsi hivatal), vagy ppen egyszemlyes szervrl (pl. teleplsi jegyz) van sz, akkor a szerv nevben vgzett cselekmnyeit a szerv valamennyi dolgozjnak egyttes cselekmnyeknt rtkelhetjk. A szerv hatskrt mindig jogszablyok llaptjk meg, alapveten ktfle megolds kzl vlasztva. Az egyik szerint egy meghatrozott szemly lesz a hatskr alanya. A hatskr msik szablyozsi megoldsa szerint az a szervet magt illeti. Amennyiben teht a hatskr a szervet illeti, akkor azt vagy a vezetje gyakorolja, vagy dnt annak gyakorlsrl. Ha a szervnek, vagy a vezetjnek a hatskrt rsbeli cselekmny tjn gyakoroljk, vagyis a cselekmny rsbeli formt lt, akkor azt a szemlyt, aki a hatskr kiadmnyozsi jogkrrel rendelkez szemlynek n