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INAPINSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA

LA ADMINISTRACIN PBLICA ENTRE DOS SIGLOS (Ciencia de la Administracin, Ciencia Poltica y Derecho Administrativo)

LA ADMINISTRACIN PBLICA ENTRE DOS SIGLOS

(Ciencia de la Administracin, Ciencia Poltica y Derecho Administrativo)

Homenaje a Mariano Baena del Alczar

COMISIN ORGANIZADORA

Manuel Arenilla Sez(Coordinador)

ngel Manuel Moreno Molina, Martn Bassols Coma, Rafael Entrena Cuesta y Jos Vilas Nogueira

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA

MADRID, 2010

FICHA CATALOGRFICA DEL CENTRODE PUBLICACIONES DEL INAP

La ADMINISTRACIN pblica entre dos siglos [Texto impreso] : (ciencia de la admi-nistracin, ciencia poltica y derecho administrativo) : homenaje a Mariano Baena del Alczar / comisin organizadora, Manuel Arenilla Sez (coordinador) ... [et al.]. 1 ed. Madrid : Instituto Nacional de Administracin Pblica, 2010. 1585 p. : grf., mapas ; 24 cm

Incluye referencias bibliogrficasISBN 978-84-7351-396-8. NIPO 010-10-028-2

1. Baena del Alczar, Mariano-Homenajes. 2. Derecho administrativo-Colecciones de escritos. 3. Espaa-Administracin-S. XX-XXI-Colecciones de escritos. I. Arenilla Sez, Manuel, coord. II. Serie

929 Baena del Alczar, Mariano342.9(082.2)35(460)19/20(082.2)

Primera edicin: Diciembre 2010

Catlogo general de publicaciones oficiales:http://www.060.es

Edita:INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICAwww.inap.esISBN: 978-84-7351-396-8 (formato papel); 978-84-7088-911-0 (formato electrnico)NIPO: 010-10-028-2 (formato papel); 010-10-029-0 (formato electrnico)Depsito Legal: Preimpresin: Composiciones RALI, S.A.Impresin: Publidisa

En esta publicacin se ha utilizado papel reciclado libre de cloro de acuerdo con los criterios medioambien-tales de la contratacin pblica

Queda prohibida, salvo excepcin prevista en la ley, cualquier forma de reproduccin, distribucin, comuni-cacin pblica y transformacin de esta obra sin contar con autorizacin de los titulares de propiedad intelec-tual. La infraccin de los derechos mencionados puede ser constitutiva de delito contra la propiedad intelec-tual (arts. 270 y sigs. del Cdigo Penal).

Mariano Baena del Alczar

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SUMARIO

Presentacin de la obra colectiva en homenaje al profesor Baena del Alczar, por ngel Manuel Moreno Molina, director del INAP 15

Presentacin, por Manuel Arenilla Sez 19

Semblanza de Mariano Baena del Alczar, por Manuel Arenilla Sez 23

1. Ciencia de la Administracin 37

Administracin pblica y Ciencia de la Administracin: Manuel Arenilla Sez 39

Contribuciones de impacto al desarrollo de ciencia de la Administracin de Mariano Baena del Alczar: Efrn Barrera Restrepo 69

La Administracin general y su papel respecto de las polticas pblicas: Andrs Morey Juan 79

2. Sistema poltico 111

Las elecciones locales y forales vascas de 2007: el inicio del cambio?: Francis-co J. Llera, Rafael Leonisio y Alfredo Retortillo 113

Notas sobre la hipottica cartelizacin de los partidos en el Estado autonmico: Lourdes Lpez Nieto 141

La reforma del sistema electoral espaol: preferencias y alternativas: Jos Ra-mn Montero y Pedro Riera 163

Democracias, nacionalismos y conflictos territoriales: Ferrn Requejo 185


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3. Gobernanza 203

El control y la transparencia administrativa, medios contra la corrupcin: Juan-Cruz Alli Aranguren 205

Sistemas de evaluacin participados en los gobiernos locales: el caso de la ciu-dad de Madrid: Ricardo Garca Vegas 229

La participacin poltica en la sociedad de la informacin: perspectiva general y nuevos retos: Mara del Carmen Lumbierres 257

La Administracin inclusiva. Modernidad y e-inclusin en las Administraciones pblicas: Adela Mesa del Olmo 275

Accin pblica y gobernanza: desafos gerenciales y consecuencias polticas de la coproduccin de servicios pblicos: Jos M. Ruano 301

La integridad en la Administracin: relaciones sociales para el bien comn: Ma-nuel Villoria 323

4. Relaciones intergubernamentales 345

Cambio poltico y evolucin de las relaciones intergubernamentales entre el Estado central y las Comunidades Autnomas (1996-2008): Mercedes Alda Fernndez y Juan Antonio Ramos Gallarn 347

Gobernar la diversidad territorial en el Estado Autonmico: mecanismos insti-tucionalizados de relacin entre Comunidades Autnomas y gobiernos locales: Ruth Cicundez Santamara y Juan Antonio Ramos Gallarn 377

Estructuras supramunicipales de carcter urbano y gobernanza: aproximacin al caso espaol: Raquel Ojeda Garca 411

Descentralizacin y democratizacin: la cooperacin espaola en el contexto internacional: Susana Ruiz Seisdedos y Miguel Garca Guindo 435

La necesaria reforma de los mecanismos de cooperacin en el sistema de rela-ciones intergubernamentales del Estado de las Autonomas y el nuevo papel del gobierno local: Nieves Saniger Martnez y Jos Miguel Escribano Zafra 457

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sumario

5. Organizacin administrativa 491

Coordinacin interadministrativa en la previsin social de atencin al colectivo de personas mayores respecto de la adecuacin funcional de viviendas adapta-das en un contexto de crisis: Mara Luisa Gmez Jimnez 493

Reflexiones en torno a la naturaleza jurdica de los entes integrantes de la Admi-nistracin Institucional extremea: Ana M. Nieto-Guerrero Lozano 515

Las transformaciones de la Administracin General del Estado: Salvador Parrado 543

6. Organizacin territorial 573

Las Entidades Locales en las reformas estatutarias: Santiago A. Bello Paredes 575

Comunidades Autnomas: Controversia permanente: Jaime Ferri Dur 593

La cuestin de la sede de las instituciones pblicas: el caso de las Comunidades Autnomas espaolas: Juan Hernndez Bravo de Laguna 611

El gobierno local en Espaa desde mediados del siglo XX: continuidades y cam-bios: Jos Manuel Rodrguez lvarez 627

El Estado compuesto en la constitucin de 1978: Jaime Rodrguez-Arana Muoz 641

Dos precedentes de la Autonoma Asturiana de signo diverso: El proyecto de 1883-1888 de constitucion del Estado Asturiano y el proyecto de Diputacin Regional de 1931 de lvarez Gendn: Juan Luis de la Vallina Velarde 661

7. Burocracia y funcin pblica 677

La carrera administrativa de los funcionarios pblicos tras la Ley 7/2007, de Estatuto Bsico del Empleado Pblico: Luis Miguel Arroyo Yanes 679

El control poltico de los altos funcionarios y su evolucin en los pases de la OCDE: Jean-Luc Bodiguel 721

El carcter cambiante de la lite gobernante en el Reino Unido: un estudio sobre los asesores del Primer Ministro: June Burnham 741

Funcin pblica e igualdad de oportunidades: M. ngeles Gonzlez Bustos 763


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La atencin al ciudadano en el marco de la implementacin de las polticas pblicas. El enfoque de los empleados pblicos del nivel de calle: Pedro Luis Prez Guerrero 783

Efectos de las reformas educativas y de la formacin sobre el Estatuto Bsico del Empleado Pblico: planes de ordenacin y estructuracin de recursos huma-nos en las Administraciones pblicas: Alfredo Rodrguez Gurtubay 801

La politizacin de la Administracin pblica. El concepto y su aplicacin en el caso de la Administracin General del Estado: Laura Romn Masedo 837

Aportaciones, problemas y desafos en el estudio de las lites y conjuntos de poder: Roco Valdivielso del Real 861

8. Polticas pblicas 879

Las polticas hdricas en Espaa: un enfoque neopluralista: Enrique Conejero Paz 881

Poltica social y relaciones intergubernamentales: La poltica de atencin a la dependencia: Elena Granados Vaquero 907

Hacia un modelo europeo del deporte: singularidad o diversidad?: Manuel Me-lla Mrquez 927

Polticas de servicios sociales. La accin pblica dirigida a las personas mayo-res: Jaione Mondragn Ruiz de Lezana 943

La gestin pblica autonmica del sistema de justicia juvenil: Fermn Olvera Porcel 955

Polticas audiovisuales y autoridades reguladoras independientes. La peculiar situacin espaola: Mara Luisa Prez Prez 987

9. Reforma administrativa 1023

Las reformas de la Administracin Espaola: Una visin de conjunto: Miguel Beltrn Villalva 1025

Administracin pblica y dinamizacin del estado de bienestar: las estrategias de reforma administrativa en Europa (1990-2010): ngel Iglesias 1039

Gestin de crisis, rendicin de cuentas y aprendizaje: Jos A. Olmeda 1059

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sumario

Implantacin de la administracin electrnica en el mbito local. Estudio de caso: el modelo de la Diputacin Provincial de Huesca en la implantacin de la administracin electrnica: Coral Seoane Vacas 1081

10. Teora del Derecho Administrativo 1099

La sistematizacin del derecho y el contenido de la asignatura de Derecho Ad-ministrativo: Jos M. Boquera Oliver 1101

Las transformaciones del Derecho Administrativo y de la Administracin de Justicia en la democracia: Manuel Clavero Arvalo 1113

Restricciones subjetivas de derechos fundamentales y aplicacin directa de la constitucin: Jos Manuel Daz Lema 1123

A vueltas con los actos polticos del Gobierno: el debate sobre su control judi-cial en el TEDH: Susana Galera Rodrigo 1155

El derecho consuetudinario en el derecho pblico de Castilla y Len: Alberto Gmez Barahona 1171

La administracin caracterstica de la sociedad civil como tipo de administra-cin: Klaus Knig 1187

Fundamento principal del derecho administrativo global: Jos Luis Meiln Gil 1199

El principio de precaucin, ncleo de una reflexin sobre el Servicio Pblico: Marcel Piquemal 1217

Todava seguimos hablando de los actos polticos: Toms Prieto lvarez 1249

Nuevos instrumentos del derecho pblico espaol en el mbito del cambio cli-mtico (una contribucin al estudio de las fuentes del Derecho): Santiago Rosa-do Pacheco 1273

11. Derecho Administrativo Econmico 1297

Aproximacin jurdica a los fines, principios y tcnicas de la regulacin econ-mica: Javier Barcelona Llop 1299

Las organizaciones interprofesionales como forma de autorregulacin de inte-reses privados, alternativa al modelo corporativo pblico: Francisco Delgado Piqueras y Josefa Cantero Martnez 1319


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Vieja y nueva gestin del espectro radioelctrico: Por una poltica fuerte de espectro radioelctrico para Espaa: Marcos M. Fernando Pablo 1341

Energas renovables y eficiencia energtica: poltica y regulacin comunitaria y nacional: Isabel Gonzlez Ros 1377

Energas renovables y cambio climtico como polticas pblicas de desarrollo sostenible en la Unin Europea: Carlos Francisco Molina del Pozo 1399

Paradojas de la intervencin administrativa econmica: el bucle de la mejora regulatoria: Ricardo Rivero Ortega 1437

12. Miscelnea de Derecho Administrativo 1449

La contribucion del derecho comunitario europeo a la transformacion del dere-cho urbanstico espaol: Martin Bassols Coma 1451

El rgimen de los festejos taurinos populares: evolucin y regulacin entre dos siglos: Dionisio Fernndez de Gatta Snchez 1471

El tiempo y el Derecho Administrativo: de la Ley de Procedimiento Administra-tivo a la Directiva de Servicios: Marta Garca Prez 1497

El nuevo derecho de la contratacin pblica: de las prerrogativas de la Adminis-tracin a la garanta de los principios generales: Jos Antonio Moreno Molina 1525

Los bienes patrimoniales afectados a usos o servicios pblicos: una categora emergente: Jos Ignacio Morillo-Velarde Prez 1541

El tercer sector en la sociedad portuense: Alfonso Prez Moreno 1563

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PRESENTACIN DE LA OBRA COLECTIVA EN HOMENAJE AL PROFESOR BAENA DEL ALCZAR

NGEL MANUEL MORENO MOLINADirector del INAP

Entre los maestros de la Ciencia Administrativa espaola del ltimo medio siglo figura, sin disputa posible, el insigne profesor don Mariano Baena del Alczar. A lo largo de su dilatada trayectoria intelectual, ha acumulado un cursus honorum que, de tan nutrido, le hace merecidsimo acreedor de estos Mlanges, que me honro en presentar como director del Instituto Nacional de Administracin Pblica.

Nace el por esta obra grupal homenajeado en 1937, en Granada por ms seas ciudad en la que, es sabido, la invidencia constituye calamidad mxima y ese hecho natalicio le sita de suyo en la lnea de la escuela de los grandes maestros granadinos del conocimiento administrativo, que arranca de Javier de Burgos (aunque natural de Motril, granano sin duda) y que parece no tener acabar a lo largo de casi dos siglos. Alguna conexin telrica ha de existir entre nuestra ltima ciudad mora y la Ciencia y el Derecho administrativos, que plu-mas mucho ms autorizadas que la ma deberan averiguar.

Desde la Universidad (primero la Complutense, luego la de Valencia), pron-to haba don Mariano de seguir la carrera del estudio y la reflexin siempre interminables de la Administracin pblica, esa eterna esfinge que desafa a sus escudriadores ms conspicuos. Inicia su carrera entre los cultivadores del Derecho Administrativo (para ms seas a la sombra gigante de don Fernando Garrido Falla), para explorar posteriormente los dominios de la llamada Cien-cia de la Administracin, dominio del conocimiento del que unnimemente se le reconoce la condicin de patriarca, pues no en vano fue el titular de la prime-ra Ctedra que sobre esta disciplina se cre en Espaa.

Pronto comenzara a dar a la imprenta, de manera regular, importantes con-tribuciones, que se han convertido en obras imprescindibles para conocer ade-cuadamente la evolucin histrica, la organizacin y el funcionamiento de la Administracin espaola. Sin entrar con detalle en la identificacin y glosa de su obra, que ya realiza con tino el coordinador de este libro colectivo, querra destacar, por diferentes motivos, alguna de sus aportaciones.

En primer lugar, su obra Los estudios sobre la Administracin en la Espaa del siglo xviii, publicado en 1968, en el que analiza los esfuerzos doctrinales ms importantes realizados sobre la Administracin en ese siglo esencial e ilu-


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minado, frecuentemente tan olvidado, con especial atencin a los epgonos de la Ciencia de la Polica. En segundo lugar, su Curso y posteriormente su Manual de Ciencia de la Administracin, esplndidas obras sintticas en las que nos expone de manera quintaesencial su sabidura de medio siglo en este terreno. Por ltimo, y desde el punto de vista personal, me gustara evocar en este espacio la enorme calidad de su monumental Cdigo de las Administracio-nes Pblicas (1987) que adquir tras finalizar mis estudios universitarios con mis primeros ahorros de funcionario y que me sirvi de libro de cabecera per-sonal y referencia constante durante varios aos.

Una de las caractersticas ms destacadas de la trayectoria cientfica del profesor Baena del Alczar es su carcter multidisciplinar. En lugar de enrocar-se en el rea concreta del Derecho Administrativo, que fue su formacin inicial, su inquietud le llev a cruzar el Rubicn que separa a aquel dominio jurdico de la Ciencia de la Administracin, lnea liminar que por lo dems es delgada y artificiosa, como lo han aseverado en sus obras y escritos innumerables maes-tros, que principian con Alejandro Olivn. Y en esos dominios de la ciencia administrativa no se ha quedado en el puro estudio abstracto del fenmeno administrativo, una administrative theory intemporal, sino que su atencin tiene una evidente conexin con las coordenadas histrico-temporales de una concreta Administracin, cabalmente la espaola, de la que ha racionalizado fenmenos tan variados como las polticas pblicas, la decisin administrativa, el peso de las lites burocrticas o la corriente del nuevo gobierno.

A lo largo de su vida de servicios administrativos, ha desempeado numero-sas responsabilidades pblicas, vinculadas en una primera poca vital a su con-dicin de funcionario de carrera del Cuerpo Tcnico de la Administracin Civil, en el que ingres en 1961. Entre esas responsabilidades destacar, por razones obvias conectadas con este Instituto, la de Director de la Escuela Nacional de Administracin local, entre 1974 y 1977, y posteriormente la de Presidente del INAP, cargo que sirvi entre octubre de 1981 y diciembre de 1982. Es, pues, justo y necesario que esta que fue su casa le tribute este homenaje mayor.

En la ltima poca de su trayectoria en activo, don Mariano fue promovi-do a la condicin de Magistrado del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo. Con este nombramiento, cristalizado en 1991 y dotado de inne-gable acierto, se culmin de forma magnfica una trayectoria que nace en la Academia y culmina en la Jurisdiccin, cerrando un crculo perfecto en la tra-yectoria ideal del sabio de la Puissance Publique: de la investigacin a la pro-duccin magistral, y de sta al estadio de creador del Derecho, lo que le permi-te influir, desde esa alta atalaya, en el marco jurdico de la Administracin, que tanto le preocup a lo largo de su vida.

Como puede apreciarse, es densa y fructfera la trayectoria del profesor Bae-na del Alczar, que por lo dems no ha sido yerma, sino todo lo contrario en la llamada de vocaciones universitarias y de discpulos de conocimiento. Muchos de ellos firman las diferentes contribuciones a estos Festschriften, testimonian-

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PRESENTACIN DE LA OBRA COLECTIVA EN HOMENAJE AL PROFESOR BAENA DEL ALCZAR

do el carcter vasto y polidrico de su magisterio intelectual. El director de la obra, el profesor don Manuel Arenilla, ha tenido sin duda enorme mrito al coordinar ejecutivamente a tan extensa nmina de cualificados colaboradores, y as es necesario reconocer su actuacin en el xito de una obra tan ambiciosa como la que ha catalizado la figura y la obra del profesor Baena.

Como director del INAP, y compaero de cuerpo por partida doble del ho-menajeado, me produce gran satisfaccin que este libro magno se haya gestado y producido en nuestro Organismo, dado que el resultado del esfuerzo de este grupo de envergadura alcanza muy altas notas de calidad y constituye, desde este momento, una de las aportaciones bibliogrficas capitales de este viejo Instituto. Espero que todos los interesados en los asuntos del Poder Administra-tivo lo lean y lo incorporen a sus estudios, constituyendo una referencia cient-fica de primer nivel en este campo.

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PRESENTACIN

Rendir tributo al maestro parece obligado en sus discpulos, como as lo exigen las ms viejas leyes de la humanidad a los hijos respecto de los padres. En los tiempos de banalizacin y de relativismo que nos ha tocado vivir, se han abandonado muchas de las antiguas costumbres o se han transformado en re-presentaciones presurosas ms propias del mundo ciberntico que lo inunda todo. La Universidad no ha escapado a esta ola de falsa modernidad y muchas veces, con el pretexto de su apertura a la sociedad, ha ido arrinconando algunos de los usos que la legitimaron como institucin. Afortunadamente, siempre hay quienes entienden que lo que somos se lo debemos a quienes fueron y todava son y por ello los libros homenaje subsisten, aunque quiz, en la era producti-vista y evaluadora actual, tengan tambin sus das contados. Mientras tanto, aprovechemos la generosa oportunidad que nos ofrece el Instituto Nacional de Administracin pblica de homenajear a un maestro en el sentido clsico de la palabra y a una persona que, utilizando la terminologa ms actual, ha ejercido un verdadero liderazgo tico en la Administracin pblica espaola en las lti-mas cuatro dcadas.

El libro recoge una amplia colaboracin de profesores de Ciencia de la Ad-ministracin, Ciencia Poltica y Derecho Administrativo de 33 universidades espaolas y europeas, as como de varios altos funcionarios de diversas Admi-nistraciones pblicas. En ellos encontramos a verdaderos maestros, a sus suce-sores y los que estn al comienzo de su carrera. A todos les mueve el nimo de homenajear a Mariano Baena del Alczar por ser compaeros de generacin, discpulos directos o acadmicos que reconocen su gran vala profesional y personal y su influencia en las ciencias sociales y en la Administracin pblica.

El libro comienza por una semblanza del homenajeado que incluye una bio-grafa resumida y su itinerario investigador y docente desde sus comienzos en 1963, ao en que ley su tesis doctoral, hasta nuestros das. Se completa con una bibliografa detallada de su abundante obra cientfica. El lector comprobar que nos encontramos ante un autntico servidor pblico que ha desarrollado sus distintas facetas profesionales al servicio de los ciudadanos y del Estado. Lo ha hecho de una manera constante e incansable, tanto en la Universidad como en la Administracin o en la Magistratura. Afortunadamente, todava veremos sa-lir de su bolgrafo muchas pginas ms de enseanza y conocimiento.


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No ha sido tarea fcil clasificar los captulos de este libro. La invitacin a la colaboracin fue universal y la respuesta ha sido desbordante, por lo que no ha sido posible elaborar un ndice previo. Tampoco habra tenido sentido, habida cuenta de la naturaleza de la obra y de la amplsima temtica que el profesor Baena ha abordado a lo largo de su carrera, as como de los campos cientficos en los que es especialista. No obstante, los captulos se han ordenado en doce apartados que muestran los temas que en la actualidad ms preocupan o intere-san a los tericos de las disciplinas representadas en el libro.

Los doce apartados son los siguientes: Ciencia de la Administracin, sistema poltico, gobernanza, relaciones intergubernamentales, organizacin administra-tiva, organizacin territorial, burocracia y funcin pblica, polticas pblicas, reforma administrativa, teora del Derecho Administrativo, Derecho Adminis-trativo econmico y, por ltimo, miscelnea de Derecho Administrativo.

La nota ms significativa que se puede extraer del conjunto de las aportacio-nes es que los estudios tericos generales se han visto desplazados por los de carcter aplicado en las disciplinas representadas en el libro. Nuestros profeso-res estn ocupados en completar el conocimiento de las lneas de investigacin que son ms actuales. Es probable que esto sea debido a la orientacin que marcan los programas de investigacin competitivos y a la necesidad de obte-ner mritos para alcanzar las distintas acreditaciones, especialmente entre los ms jvenes.

Otra nota de inters es que las rgidas divisiones administrativas del conoci-miento se rompen en determinados temas. Lo evidente supera a lo formal y as vemos a profesores de diversas disciplinas tratando asuntos comunes sobre or-ganizacin administrativa, organizacin territorial, funcin pblica y reforma administrativa. Indudablemente se trata de una buena noticia y tambin sera bueno que los lazos comunes se estrechasen en estos y otros campos por el bien de la Administracin espaola.

Una tercera nota hace referencia al rumbo que en la actualidad toman los estudios sobre la Administracin pblica en Espaa y, esencialmente, el enfo-que de la Ciencia de la Administracin. No se trata slo de un inters terico, sino de contrastar la actualidad con la obra de Mariano Baena. Los estudios sobre el funcionamiento interno de la Administracin, sobre la organizacin y sobre las instituciones administrativas han perdido peso hoy. Tambin se ha redu-cido el inters por la funcin pblica y por la burocracia y, especialmente, por profundizar en la teora sobre la Administracin pblica.

Los enfoques no jurdicos sobre la Administracin pblica se centran en los aspectos relacionales del gobierno, ms que de la Administracin, dominando los estudios sobre gobernanza y relaciones intergubernamentales. Es claro que estos enfoques son los dominantes en la Ciencia Poltica en estos momentos en el mundo pero presentan algunos inconvenientes para la Administracin pbli-ca. El principal es que el ncleo central terico sobre el que se construyen las

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presentacin

aproximaciones de gobernanza, de polticas pblicas, de tica pblica y de las relaciones y la gestin intergubernamentales no est constituido por una re-flexin sobre la funcin de la Administracin en relacin al Estado, la sociedad y los ciudadanos. Es indudable que esos enfoques resultan de gran inters para el conocimiento de los fenmenos polticos y sociales, pero slo parcialmente explican el objeto y la finalidad de la Administracin pblica.

La ltima nota constata la influencia de Mariano Baena del Alczar en las tres disciplinas que estn presentes en el libro. Vemos su impronta en los estu-dios sobre lites polticas y sobre la burocracia en los que ha establecido una metodologa y un ncleo central terico de gran transcendencia para conocer el ejercicio del poder en las sociedades actuales. Su tratamiento sobre los fe-nmenos y las instituciones administrativas es fcilmente rastreable en mu-chos de los captulos. Se encuentra en la base de algunas de las reflexiones sobre la gobernanza y las relaciones intergubernamentales, en especial en aquellas que tienen como actor principal a la Administracin pblica. Lo ha-llamos en los trabajos sobre organizacin administrativa, en concreto en la base que sustentan los fenmenos de la coordinacin administrativa y el dise-o orgnico de la Administracin pblica. Lo volvemos a encontrar en el estu-dio de las polticas pblicas cuando se analizan los medios necesarios para su implementacin. Tambin aparece con fuerza y actualidad en los trabajos so-bre reforma administrativa y crisis de la Administracin al recordarnos la ne-cesidad de una adecuada combinacin de funciones y factores administrativos, as como al concretar slidos principios de buena administracin. Finalmente, lo encontramos de una manera profusa en los estudios sobre Derecho Admi-nistrativo, muy especialmente en el deslinde entre actos polticos y administra-tivos que, como seala uno de los autores del libro, sigue invariablemente de actualidad.

Ha querido la larga gestacin de este libro que su aparicin coincida con la manifestacin de una crisis profunda de la Administracin en Espaa y de lo pblico en general. No faltarn voces en estos das que cuestionen el papel de la Administracin en la sociedad, su eficacia o su naturaleza democrtica. So-bre ella se proyectarn los enfoques propios del sector privado con ms fuerza que en las ltimas dcadas y es probable que se produzcan profundas reformas y recortes en la estructura, volumen y funciones de la Administracin. Es posi-ble que este afn de ajustarse a lo que se cree que son las demandas de los ciu-dadanos se lleve por delante algunas de las funciones indispensables para la vertebracin de la sociedad, aunque es deseable que no se llegue a esto si se tienen en consideracin las enseanzas de Mariano Baena. Su principal aporta-cin es, sin duda, la construccin de un ncleo de teora sobre la Administra-cin pblica vinculada a las decisiones conformadoras de la sociedad y en rela-cin interdependiente con los otros elementos del sistema de dominacin. Su demostracin emprica en el caso de las lites polticas, administrativas y eco-nmicas espaolas es un slido basamento sobre el que afirmar una ciencia plena de la Administracin. Esa teora permite afianzar la finalidad de la Admi-


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nistracin pblica en los Estados actuales y concluir la necesidad de que stos sean fuertes para que la democracia tambin lo sea.

En el captulo de los reconocimientos debemos mostrar una gran gratitud al Instituto Nacional de Administracin pblica en la persona de su mxima res-ponsable, D Pilar Arranz Notario, quien, a pesar de las convulsiones en las que se ha visto inmersa la institucin que dirige, ha mantenido con firmeza la deci-sin de rendir tributo a uno de los padres de nuestra Administracin actual. Por supuesto, tambin hay que reconocer a los numerosos participantes de esta obra por su contribucin a la misma y por someterse a los requerimientos del coor-dinador y de los editores, que no siempre han sido fciles ni probablemente oportunos. Hay otros compaeros que no han podido colaborar en la obra como hubiesen deseado debido a diversas circunstancias. Queremos destacar en su representacin a Heinrich Siedentopf, Frederick Ridley, Marcel Piquemal y Jos Vilas, tres grandes acadmicos y compaeros de Mariano Baena del Alc-zar. A todos, muchas gracias.

Madrid, a 1 de junio de 2010.En nombre de la comisin organizadora,

Manuel Arenilla Sez

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SEMBLANZA DE MARIANO BAENA DEL ALCZAR

MANUEL ARENILLA SEZUniversidad Rey Juan Carlos

1. BIOGRAFA

Mariano Baena del Alczar naci en Granada en 1937. Estudi hasta los 13 aos en el colegio de los Padres Escolapios, cuando, tras fallecer su padre, se traslad con su madre, sus dos hermanos y su hermana a Mlaga, donde es-tudi en los Agustinos hasta que termin el Bachillerato. Curs Derecho en la Universidad de Granada y residi becado en el Colegio Mayor Isabel la Catli-ca. Entre sus profesores se encontraban Luis Snchez Agesta, Manuel Daz de Velasco y Rafael Gibert y Snchez de la Vega.

En el verano de 1960 se desplaza con una beca al Colegio Mayor Csar Carlos donde prepara las oposiciones al Cuerpo Tcnico de Administracin Civil, en el que ingresa en la primavera de 1961. Su primer destino fue en la Secretara General Tcnica del Ministerio de Comercio, al que sigui otro en la Direccin General de Comercio Exterior que compatibiliz, a partir del curso 1961-1962, con la plaza de profesor ayudante de Fernando Garrido Falla, cate-drtico de Derecho Administrativo, su maestro, en la Facultad de Ciencias Po-lticas de la Universidad Complutense de Madrid. En 1963 obtuvo el doctorado en Derecho. Entre 1968 y 1971 asume, por delegacin del profesor Garrido, la responsabilidad completa de los estudios de la ctedra de Derecho Administra-tivo en la recin creada Facultad de Ciencias Econmicas de la Complutense. En enero de 1971 es deportado por el rgimen de Franco a Extremadura debido a la divulgacin de un estudio sobre la presencia de funcionarios en las Cortes franquistas.

En febrero de 1972 tom posesin de la ctedra de Derecho Administrativo en la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de Valencia, de la que fue su Secretario General. Da clases entonces en las Facultades de Econmicas y Derecho, llamado por su compaero y amigo Manuel Broseta. En 1974 fue propuesto por Jos Antonio Garca Trevijano como Director de la Escuela Na-cional de Administracin Local, cargo que ocupa hasta septiembre de 1977. En esta poca desempe tambin el puesto de subdirector del Colegio San Pablo CEU, imparti algn curso en esta institucin, volvi a dar clase en la Facultad de Polticas y reanud los estudios sobre lites. En enero de 1979 accede a la ctedra de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de Valladolid. En


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julio de 1980 fue nombrado Secretario General Tcnico del Ministerio de la Presidencia y en 1981 Presidente del INAP. Tanto en esta institucin como en la Escuela Nacional de Administracin Local procur ejercer como profesor y no slo como autoridad administrativa.

En diciembre de 1982 se reintegra a la funcin docente en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociologa de la Universidad Complutense de Madrid y poco despus ocup en ella la primera ctedra de Ciencia de la Administracin en Espaa. Hasta su nombramiento como magistrado del Tribunal Supremo en 1991, la preocupacin central de esta etapa es la elaboracin del Curso de Cien-cia de la Administracin y la creacin de esta materia cientfica. En los ltimos aos fue director del Departamento de Ciencia Poltica y de la Administracin de la citada universidad.

Fue magistrado de la Sala Tercera del Tribunal Supremo hasta su jubilacin en 2007, as como miembro de la Junta Electoral Central en varios mandatos. En esta etapa, hasta el endurecimiento de la legislacin de incompatibilidades judiciales, ejerci docencia en los cursos cuarto y quinto de la titulacin de Ciencias Polticas y Sociologa en la Universidad Complutense y en el doctora-do de Gobierno y Administracin pblica del Instituto Universitario Ortega y Gasset, del que luego fue director, amn de un curso que le encarg la Univer-sidad San Pablo CEU sobre Historia de la Administracin en Espaa. En esta etapa contina la investigacin sobre las lites que se publica en 1999, y traba-ja tambin, adems de realizar las labores jurdicas, en la puesta al da de las sucesivas ediciones de su Curso de Ciencia de la Administracin. A partir de 2002, se centra sobre todo en el ejercicio de la magistratura, si bien realiza si-multneamente estudios doctrinales, una buena parte de ellos en homenaje a compaeros maestros del derecho administrativo espaol y, en algn caso, de la ciencia poltica.

2. LNEAS DE ESTUDIO

2.1. Derecho Administrativo clsico

Esta etapa se corresponde fundamentalmente con la fase inicial de forma-cin y es especialmente intensa entre los aos 1961 y 1969.

Tratndose de ajustar al mtodo jurdico lo mximo posible, fue muy impor-tante la influencia de Fernando Garrido Falla, que en su Tratado subray mu-cho que el Derecho Administrativo haba que construirlo desde el punto de vista jurdico. Fue decisivo Dos mtodos en el estudio de la Administracin pblica de Garrido. El mtodo no jurdico en aquella poca tena por objetivo intentar la unin de las tcnicas de racionalizacin y gestin administrativa importadas de segunda o tercera mano de EE.UU. Los ejrcitos de ocupacin norteamericanos trajeron las tcnicas, pero no las aportaciones tericas, lo que

SEMBLANZA DE MARINAO BAENA DEL ALCZAR

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produjo una reaccin contra el estudio americano y una afirmacin del mtodo jurdico. En ese perodo destaca la publicacin de una serie de obras: la tesis, estudio de organismos autnomos, ventas colectivas de bienes (expropiacin forzosa) y artculos sobre colegios profesionales. Las aportaciones de Derecho Administrativo se prolongan en las siguientes etapas.

La obra que cierra este apartado es Administracin central e institucional en el Derecho Espaol, de 1976. La posicin doctrinal de Baena estuvo pre-dispuesta y matizada por las influencias de Garrido Falla y Garca de Enterra. Se mantuvo en la posicin de Garrido, disintiendo en una serie de puntos: en su escuela no se llevaba el servilismo respecto a la posicin del maestro. Se trataba de opinar sobre una serie de cuestiones del estudio del Derecho. A diferencia de otras escuelas de Derecho Administrativo formadas por profesores y abogados en ejercicio, Fernando Garrido Falla y Baena eran administradores pblicos y vean la Administracin desde una perspectiva diferente, no slo como poder ante el que obtener garanta, sino tambin como autoridad encargada de gestio-nar los asuntos pblicos y promover el bien comn. El punto clave de discre-pancia con Garca de Enterra es que mientras ste mantena la vinculacin positiva de la ley, Garrido y Baena defendan la negativa.

Curiosamente azares de la vida en la etapa final, en 1991, es nombrado Magistrado del Tribunal Supremo a causa de sus trabajos jurdicos y de su po-sicin. Como magistrado, fue siempre consecuente con aquella lnea doctrinal; pueden citarse como ejemplo dos sentencias: la de 29 de septiembre de 2003, que mantiene la vinculacin negativa respecto a las ordenanzas legales: aunque no haya ley, los municipios pueden tipificar infracciones y sanciones por orde-nanza. Otra muestra, en su ltimo ao, es la anulacin por sentencia del traslado a Barcelona de la Comisin Nacional del Mercado de las Telecomunicaciones, por haber prescindido por completo del procedimiento de elaboracin de las disposiciones de carcter general.

2.2. Fomento y estudio de la burocracia en Espaa

Durante su estancia en la Escuela de Administracin pblica se inician los estudios sobre funcionarios, propiciados por la legislacin de funcin pblica de 1963-1964 y que suscitan un gran inters entre los funcionarios espaoles, espe-cialmente entre los altos funcionarios que ejercen poder poltico. Es la etapa final del rgimen franquista, en la que el dictador, que no dispone de una clase poltica, nombra cada vez ms a altos funcionarios para los puestos polticos. Es la poca dorada del predominio poltico de los altos funcionarios. Adems de colaboracio-nes menores e incidentales con Alberto Gutirrez Ren, fue un dato decisivo al respecto que el Instituto de Estudios Polticos convocara unas jornadas sobre burocracia en Espaa en 1970. Particip en esas jornadas a la cabeza de un equi-po de estudiantes de los ltimos cursos que haban recogido datos y demostraron que ms del 40 por ciento de los procuradores en Cortes eran altos funcionarios.


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El desagrado del rgimen, de su prensa, fue manifiesto. Cuando se public el libro que recoga las jornadas, la direccin del Instituto se neg a incluir su publicacin. El profesor fue deportado a Extremadura en enero de 1971. La preocupacin por la burocracia fue una constante posterior en su trayectoria acadmica. Adems de trabajos menores, influy notablemente en los estudios de lites y en la construccin de una Ciencia de la Administracin. La ltima obra dedicada central y exclusivamente al tema tuvo mala fortuna, pues el en-sayo La burocracia en Espaa termina de escribirlo en 1983 y se publica por el Instituto Vasco de Administracin pblica en 1984, recin entrada en vigor la Ley de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica de 1984.

2.3. Estudios sobre lite poltica y administrativa en Espaa

La participacin en las jornadas sobre la burocracia en Espaa, que se haba centrado sobre la presencia de altos funcionarios en las Cortes franquistas, dio lugar a la idea de hacer un estudio general sobre lites polticas, econmicas y administrativas de Espaa. Para ello, estando ya en la ctedra de Derecho Ad-ministrativo de la Facultad de Econmicas de la Universidad de Valencia, se reuni un equipo que recogi datos sobre procuradores, cargos de nombramien-to poltico y miembros de consejos de administracin, adems de los altos fun-cionarios. Paradjicamente, present quiz mayores dificultades la obtencin de datos sobre altos funcionarios. La indispensable fuente del BOE no era com-pleta. Las situaciones administrativas, la doble, triple y hasta cudruple perte-nencia a distintos cuerpos de altos funcionarios, que multiplicaba falsamente las personas, y la ausencia de datos sobre funcionarios que no pertenecan for-malmente a la Administracin pblica dificultaba mucho la labor.

Este estudio de lites fue un largo calvario debido a la continua interrupcin de las ayudas a la investigacin conseguidas ocasionalmente, al trastorno deri-vado del traslado a Madrid cuando se disolvi el equipo de investigadores y, quiz lo ms decisivo, al proceso constituyente y los sucesivos cambios de go-bierno hasta 1982. Se trabaj en el tema con la conformidad del ministro mien-tras fue presidente del INAP, pero despus hubo de abandonarlo hasta que lo continu por sus propios medios. Ello explica lo dilatado del perodo en que estuvo abierta la investigacin, desde 1972 hasta 2001, lo que supuso casi toda su vida laboral activa.

En lneas generales, puede decirse que el estudio sigui la trayectoria cien-tfica siguiente. Primero, se intent comprobar la presencia de altos funciona-rios en la lite poltica y econmica. Ello le condujo a un estudio de las lites prximo a la perspectiva sociolgica (ms cerca de Mosca que de Pareto) para averiguar la relevancia social y sociolgica de las lites. Pero obtenida la con-clusin de que no existen lites conspiratorias y que las personas se renuevan, aunque no se renueven las conexiones entre puestos polticos y econmicos, el inters del tema se centr en localizar la existencia de redes de poder en cada


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una de las situaciones polticas estudiadas y en comprobar en lo posible la par-cial continuidad en la red despus de los cambios polticos. Hay que poner de manifiesto que se localizaron las redes, pero no se estudi su configuracin y contenido en cada situacin poltica. Su libro lites y conjuntos de poder en Espaa (1939-1991), publicado en 1999, es una obra fundamental para com-prender el poder en Espaa.

2.4. Historia de la Administracin

De inters continuo en la trayectoria cientfica fue su preocupacin por la Historia de la Administracin, alentado en la Facultad de Polticas por D. Jos Antonio Maravall. La preocupacin se refiri a la historia de las ideas y de los hechos administrativos. El origen fue, sin embargo, el estudio de la historia de las ideas que comenz con el pequeo libro Los estudios sobre Administracin en la Espaa del siglo XVIII y que luego recuper muchos aos despus para intentar demostrar que las ideas sobre la Administracin de la llamada dcada increble del xix (1835-1845) no fueron ideas sobre derecho administrativo, sino sobre ciencia de la Administracin. Pero en cuanto a los hechos, hay que destacar su inters en fomentar la realizacin de tesis doctorales histricas so-bre la Segunda Repblica y convocar el 4. Simposium de estudios de Historia de la Administracin en el INAP (celebrado pocos das antes de tomar posesin el primer gobierno socialista en diciembre de 1982). Lo cierto es que siempre entendi que estara incompleto un estudio sobre Ciencia de la Administracin sin contar con la historia de las Administraciones pblicas. Por ello procur cuidar especialmente los captulos sobre historia de la Administracin en las ediciones del Curso de Ciencia de la Administracin, tanto si se trataba de la historia de la Administracin espaola, como de la Administracin de las gran-des potencias.

2.5. Ciencia de la Administracin en Espaa

Las circunstancias de la transicin poltica motivaron que fuera un hecho innegable que no bastaba una perspectiva jurdica de la Administracin. Em-barcado como estaba el pas en plena reforma poltica, era necesario un estudio poltico de las Administraciones pblicas. Como idea personal, independiente-mente de las circunstancias polticas, era una idea de varios aos atrs. Pero pudo consolidarse con la dotacin de una ctedra de Ciencia de la Administra-cin en la Facultad de Polticas. Haba que construir entonces un cuerpo de doctrina y para ello no era tan difcil encontrar elementos, cuanto ser capaces de conjuntarlos y sistematizarlos. Una meditacin sobre la idea abstracta en materia de organizacin, los estudios sobre historia, la organizacin adminis-trativa espaola y la burocracia fueron los elementos principales de la edicin del Curso de Ciencia de la Administracin publicado en 1985. Pero era eviden-


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te que no resultaba posible detenerse en este umbral. Hubo que poner al da la primera edicin del Curso, se promocion la defensa de tesis doctorales y la creacin de plazas de profesorado en la materia y en la ltima edicin del Curso (cuarta edicin 2001) se abord la tarea meditada durante 6-8 aos de encajar en la teora general la por entonces novedosa corriente de las polticas pblicas que, por decirlo en una sola frase, se tratara cientficamente como la Adminis-tracin en accin.

Todos los caminos estn llenos de espinas y no slo de paisajes agradables, pero lo cierto es que no deja de ser una satisfaccin la existencia de media docena de ctedras de ciencia de la Administracin en Espaa y de varias publicaciones construidas como obras generales sobre la materia. La consolidacin de futuro del tema, en la que Espaa ha sido precoz dentro de Europa, no se producir, en su caso, hasta pasado algn tiempo, por lo que no conviene arriesgar profecas.

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1. CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN

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ADMINISTRACIN PBLICA Y CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN

MANUEL ARENILLA SEZUniversidad Rey Juan Carlos

Cuando en la actualidad se cuestiona la naturaleza cientfica de la Ciencia de la Administracin se alude al debate acadmico que se viene produciendo sobre este hecho desde los aos cincuenta del pasado siglo. Los trminos de la debi-lidad de la disciplina se fundamentan en la falta de especificidad de un objeto y una metodologa propios y en que la investigacin metodolgica no ofrece co-nocimiento fiable (Snchez, 2001: 217 y ss.). A esas crticas se viene contestan-do desde los estudiosos de la Ciencia de la Administracin en el sentido de que cuenta con un objeto de estudio histrico, y que para la Administracin pblica existen, adems del mtodo positivo, el crtico y el interpretativo (White, 1986; Snchez, 2001: 254).

Mientras se avanza en las cuestiones metodolgicas, lo cierto es que es ne-cesario estudiar cmo el poder pblico ejerce la dominacin en la sociedad a travs de unas instituciones, las Administraciones pblicas, y unas personas especficas, polticos y empleados pblicos. Para ello resulta imprescindible analizar el complejo de relaciones sociales en el que intervienen y en el que se integran y conocer cmo utilizan los medios disponibles para lograr sus fines. De esta manera, la identidad de la Administracin pblica como ciencia est determinada por lo que es y por cmo se administra (Baena, 2000: 40).

El que se pueda progresar en estos aspectos es debido al esfuerzo y la valio-sa aportacin de Mariano Baena del Alczar, que ha logrado elevar unos estu-dios anejos al derecho administrativo hasta un campo de conocimiento espec-fico. Para ello ha tenido que profundizar en la singularidad de las lites administrativas (Baena, 1999) y elaborar un modelo de articulacin de la Ad-ministracin en la sociedad y en el sistema poltico (Baena, 2000: 51 y ss.) so-bre los que indudablemente se puede progresar slidamente en la construccin de una ciencia propia. Baena nos ha aportado la base terica sobre la que singu-larizar el objeto de la Administracin pblica y relacionarlo con los otros ele-mentos del sistema poltico y con el resto de los sistemas.

En ocasiones, las distintas aportaciones al estudio de la Administracin p-blica la desdibujan e instrumentalizan presentando una imagen demasiado ef-mera. La incesante aportacin de las disciplinas afines, los planteamientos te-ricos parciales y la necesidad de atender a algunos aspectos de la Administracin,


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como la eficiencia o las relaciones sociales, han ido relativizando su naturaleza, hasta el punto de que quiz hoy aparezca casi exclusivamente como una insti-tucin instrumental y dependiente de los sistemas poltico y econmico. Esto puede explicar en parte su actual prdida de legitimidad y de confianza y su alejamiento de las necesidades y referentes de los ciudadanos. En esta situacin se precisa una reflexin profunda sobre los fines de la Administracin pblica, que deben ser coherentes con la forma de dar respuesta a los problemas sociales y de gestin pblica. En definitiva, es preciso construir una teora de la Admi-nistracin pblica y para ello Mariano Baena nos ofrece un slido punto de partida.

El propsito de este captulo no puede ser el presentar el legado de Mariano Baena. Esto requerira un trabajo amplio que excede de los requerimientos de esta obra, por lo que se han elegido dos temas centrales en la produccin cien-tfica de Baena que se desarrollan desde la perspectiva del autor del captulo. El primero de ellos es la necesidad de construir parmetros de correcta administra-cin o de buena administracin a partir de la combinacin de los factores y las funciones administrativas. Se trata de responder a la pregunta cmo se adminis-tra. El segundo tema trata la funcin de la Administracin pblica en la confor-macin social desde la teora de la cpula organizacional de Baena. Se integran en ella los aspectos decisionales y de eficacia en la gestin, as como una intro-duccin a la formacin de la cultura administrativa.

Poco es un captulo y un libro homenaje para saldar el enorme dbito que tengo contrado con el profesor Baena en lo personal y en lo acadmico. Queda la certeza de la continuidad de su obra y del reconocimiento de su gran labor cientfica y humana.

1. ADMINISTRACIN Y GESTIN PBLICA

Los diversos enfoques que existen sobre la Administracin pblica tratan de explicar su naturaleza por lo que hace, por quin lo hace o por su adscrip-cin institucional (McCurdy, 1986; Dunsire, 1999). El inters por el estudio de la Administracin pblica se justifica, no obstante, por su relacin con los procesos polticos, por la funcin que cumple en el ejercicio del poder en la sociedad.

Lo que hace la Administracin basta para que sta sea merecedora de un estudio detenido, incluso para justificar la existencia de una disciplina cientfi-ca que la tenga por objeto exclusivo. La realidad nos muestra que en todos los pases de nuestro entorno existen divisiones administrativas del conocimiento cientfico ocupadas en su estudio, bien en exclusiva, bien como objeto de inte-rs, aunque no principal. Se puede decir que el objeto es tan obvio por su volu-men e interaccin con la vida diaria de la sociedad que no necesitara de ms justificaciones sobre la necesidad de estudiarlo. Adems, su existencia es de


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carcter permanente, y cuando no llega a todos los mbitos sociales o territoria-les, la sociedad trata de crear estructuras organizativas y sociales que se aseme-jan o acaban convirtindose en nuevas Administraciones pblicas. La Adminis-tracin pblica est ah, interactuamos frecuentemente con ella y, en nuestros das, satisface una buena parte de nuestros intereses mediante normas y actua-ciones concretas.

Pero la Administracin no slo es un objeto, sino que la forman personas, hasta el punto que es difcil distinguir entre stas y aqulla. Adems, esas per-sonas tienen intereses propios y stos pueden ser distintos de los intereses de la organizacin misma, de la sociedad o de los dirigentes polticos. Las discrepan-cias o afinidades dan lugar a numerosas interacciones formales o informales que crean un tejido que excede del mbito estricto de la organizacin adminis-trativa para cubrir con ms o menos densidad la sociedad en la que se encuentra y para la que acta.

Aparece as un nuevo motivo de inters para estudiar la Administracin pblica ms all de lo que hace debido a su naturaleza institucional. Las rela-ciones sociales y organizativas generadas resultan de inters como objeto de estudio. Sobre l se pueden proyectar las mismas disciplinas que estudiaban a la Administracin pblica como institucin (Waldo, 1990; Crozier, 1984; Mer-ton, 1990; North, 1990; Douglas, 1996; March y Olsen, 1997) u otras nuevas atradas por un juego de relaciones que son de naturaleza anloga, aunque no idntica, a las estudiadas en las organizaciones privadas, con las que la Admi-nistracin pblica tiene evidentes semejanzas estructurales.

Adems, la Administracin pblica no es nica sino varia, circunstancia que tambin da lugar a un haz de relaciones de diversa naturaleza con otras institu-ciones pblicas. Cmo se relaciona, cules son los intereses en juego en esas relaciones y cmo afectan a cada Administracin se convierte en un nuevo mo-tivo de inters para diversas disciplinas acadmicas y cientficas y que dentro de la Ciencia Poltica ha dado lugar al interesante campo de las relaciones inter-gubernamentales y de la gestin intergubernamental (Dye, 1976).

El elemento comn a todas esas facetas del mismo objeto Administracin pblica es su naturaleza. La mayor parte de las relaciones y acciones de la Administracin pblica implican el ejercicio del poder; por eso no es de extra-ar que se confundan en la percepcin comn las instituciones polticas y admi-nistrativas, como tambin se confunden sus integrantes, aunque en este caso afecta al vrtice superior de las organizaciones, incluyendo en ste a polticos y altos funcionarios. El ciudadano, as, se siente sometido a las instituciones po-lticas y administrativas y a sus integrantes.

La naturaleza de las relaciones de dominacin de la Administracin pblica sobre los ciudadanos individuales o sobre las organizaciones de la sociedad presenta un gran inters, en este caso por traslacin a la Administracin de las


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relaciones y actuaciones propias de las instituciones polticas con las que se asemeja por su naturaleza pblica (Debbasch, 1981; March y Olsen, 1989).

Nos encontramos con una realidad, la Administracin pblica, que puede ser considerada un mero instrumento al servicio del poder poltico o interactuar con autonoma con otros sistemas. Las distintas aproximaciones al objeto nos muestran a la Administracin realizando actividades, ordenando la sociedad y a sus integrantes o relacionndose con personas o instituciones. Es decir, sabe-mos con bastante precisin qu hace y, con menos certeza, cmo y por qu lo hace, pero esto no justifica por s mismo la existencia de la Administracin pblica, y mucho menos en nuestros das.

A continuacin se va a tratar de perfilar con ms detalle el objeto Adminis-tracin pblica a la luz de la finalidad poltica que cumple en el Estado y en la sociedad.

1.1. La precisin del objeto

Si sustituimos la Administracin pblica por otras organizaciones sin natu-raleza pblica que realicen algunas de sus funciones, encontraremos que stas pueden hacer la mayor parte de las actividades que hoy hace aqulla; de hecho lo hacen, y muchas veces en concurrencia. Las preguntas qu, quin, cmo y por qu no nos pueden revelar suficientemente la identidad de la Administracin pblica, puesto que en la actualidad y de forma imparable la actividad pblica se desempea en bastantes casos indistintamente por enti-dades pblicas o privadas, hasta el punto de que frecuentemente resulta difcil precisar cul es la verdadera naturaleza de las organizaciones prestatarias; ade-ms, el recurso a distinguirlas atendiendo a los aspectos jurdico-formales ha dejado de ser til en muchas ocasiones.

La confusin puede ser mayor si nos fijamos en los integrantes de las enti-dades prestatarias de los servicios pblicos. La naturaleza jurdica de su rela-cin de empleo no nos arrojar demasiada luz, y tampoco lo harn los valores generales de su actuacin, al menos en el nivel prestacional, que es el ms nu-meroso. Si nos detenemos en los dirigentes pblicos y privados, observaremos, adems, que pueden ser intercambiables lo suelen ser en el sentido ms lite-ral del trmino.

Se puede introducir algo de luz en las dificultades que existen para delimitar con precisin la naturaleza de la Administracin pblica si graduamos la im-portancia de sus diversas facetas. As, no parece que haya que colocar en el mismo rango de importancia, por ejemplo, las relaciones intra-organizativas y las que la Administracin mantiene con la sociedad, aunque sea obvio que estn vinculadas. Lo mismo cabra decir de la no coincidencia total entre la regula-cin normativa y los aspectos que tienen que ver propiamente con el ejercicio del poder en la sociedad.


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La Administracin concita muchas de las relaciones de poder existentes en la sociedad propiciando adems que pueda ser ejercido en todo su alcance, aun-que aqulla no haya intervenido en alguno de los procesos de la decisin pol-tica. De ah que se pueda decir que la naturaleza de la Administracin pblica es fundamentalmente poltica.

Las relaciones de poder deben responder a algo ms que a las preguntas se-aladas anteriormente. Las respuestas deben ser informadas por el para qu. Para llegar a responder a esta pregunta tiene que establecerse una relacin es-pecfica entre la sociedad y los ciudadanos y las motivaciones de la accin ad-ministrativa; es preciso que entre stas exista la voluntad de conformar la socie-dad y los ciudadanos de una forma determinada. Esta conformacin de la sociedad no puede tener en exclusiva la finalidad de cumplir los objetivos ge-nricos de la Administracin pblica, sino que debe responder a un modelo institucional permanente de ejercicio del poder y de articulacin de la sociedad.

La referencia necesaria y explicativa de la naturaleza de la Administracin pblica es el ejercicio de la dominacin propia del poder poltico sobre la socie-dad. La Administracin aparece entonces como una institucin principal del Estado en relacin sistmica con otras instituciones pblicas y privadas.

Centrada la naturaleza de la Administracin pblica en el Estado y en el ejercicio del poder, podemos ordenar la actividad administrativa y los enfoques que la estudian y justificar la existencia de una disciplina especfica que la ten-ga como objeto exclusivo, atendiendo a la finalidad, a su para qu. Ahora bien, la esencia poltica de la Administracin pblica hace que sea de gran in-ters su estudio por la disciplina cientfica que analiza las relaciones de poder en las instituciones polticas, entre stas, y con la sociedad y sus integrantes, la Ciencia Poltica.

Por ltimo, corresponde a la Ciencia de la Administracin estudiar los pro-cesos que hacen posible la eficacia del Estado, por lo que busca establecer re-glas de buena gestin (Taylor, 1993), de buena administracin (Prats, 2010) o parmetros cientficos sobre una correcta administracin (Baena, 2000: 40). Es decir, adems de reflexionar sobre la legitimidad institucional se debe dedicar al estudio que posibilite la legitimidad por resultados, y debe hacerlo con la fi-nalidad de lograr la legitimidad institucional y no por meros motivos de efica-cia o eficiencia. Este aspecto la separa de otras disciplinas estudiosas de los fenmenos organizativos. De esta manera, el fin condiciona los medios, y lo cualitativo se impone sobre lo cuantitativo.

1.2. Sobre los parmetros de correcta administracin

La bsqueda de los parmetros de correcta administracin se puede sealar como el segundo gran problema de los estudios administrativos el primero es integrar a la Administracin en la decisin poltica y deriva de una serie de


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cuestiones relacionadas con la gestin pblica: los medios necesarios para ase-gurar la viabilidad de la gestin; la operatividad de los servicios, que depende, asimismo, de los medios o factores administrativos; y la conexin entre una cues-tin y otra, ya que los factores administrativos que manejan las unidades orgni-cas operativas deben haber sido previstos al adoptar la decisin conformadora.

Antes de referirnos brevemente a cada uno de ellos, hay que sealar que el estudio de la gestin administrativa pblica busca que el Estado sea eficaz en el ejercicio de la dominacin, por lo que tiene que poner en marcha una serie de medios para lograrlo. Para conseguir la eficacia en los resultados es preciso que la gestin pblica, adems de reflexionar sobre la vinculacin entre Adminis-tracin pblica y el modo en que se ejerce el poder, necesite, para cumplir una funcin socialmente aceptable, ofrecer una serie de parmetros cientficos de correcta administracin (Pollit, 1996; Ferris y Graddy, 1998; Baena, 2000), al modo como lo hacen las ciencias empresariales para la Economa. La bsqueda de esos parmetros y su estudio debe realizarse en el marco de una teora que les otorgue significado y alcance ms all de lo meramente descriptivo, con el fin de poder construir una buena gestin administrativa pblica (Peters, 1996).

Se trata de lograr parmetros de actuacin, de conseguir referentes lo ms precisos posible, pero no de recetas magistrales. Hoy nos encontramos con que no se ha llegado todava a esta meta. Una buena parte de los estudios adminis-trativos pecan, a pesar de todo, de un exceso de informacin, nos muestran, aunque sea de una manera parcial, cmo han sucedido las cosas y, sobre todo, quines han intervenido, pero no siempre son capaces de establecer parmetros proyectivos que garanticen el xito de la gestin en futuras situaciones (Chris-tensen, Laegreid y Wise, 2002). Esto provoca algunas veces el escepticismo en los directivos pblicos y en los polticos directamente implicados en la gestin pblica sobre las bondades de los estudios no normativos de la Administracin pblica. En ocasiones, esto provoca el reforzamiento del enfoque jurdico.

La reflexin sobre los medios necesarios para asegurar la viabilidad de la gestin es uno de los puntos ms dbiles de los estudios actuales sobre la Ad-ministracin pblica. El muchas veces excesivamente detallado anlisis de la realidad administrativa provoca la prdida de visin general de los fenmenos administrativos que se estudian y el predominio de un micro-enfoque de las actuaciones administrativas, que no siempre conduce a una reflexin debida sobre los medios que se emplean en la accin pblica. La ventaja de estudiar la accin administrativa desde la decisin que la hace posible, que permite conec-tarla con el ejercicio de la dominacin, presenta el inconveniente de no tratar en profundidad el aparato de la Administracin pblica, salvo como centro o arena de las relaciones polticas y sociales. Se podra decir que en los estudios orien-tados a la decisin poltica se produce un bypass entre la decisin y su resulta-do. Este salto se trata de suplir con la evaluacin, cuyo fin es habitualmente ms poltico que administrativo, ya que, en general, lo que pretende es comprobar la eficacia de la decisin para, en su caso, proponer su modificacin.


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Sin una reflexin sobre los medios no es posible que una decisin sea autn-ticamente conformadora (Baena, 2000: 262). Es decir, sin una participacin activa, no ablica, de la Administracin pblica y sus directivos en la fase de la decisin es muy probable que sta no sea eficaz, si es que precisa de medios para llevarse a cabo, que es lo habitual (Behn, 1998). Es en la fase de la imple-mentacin donde la reflexin previa sobre los medios se perfecciona en la dis-posicin efectiva de los factores administrativos, los medios, precisos para lle-var a efecto una poltica pblica. Son los directivos pblicos los que aqu aseguran la viabilidad de la decisin, viabilidad que ellos habrn tenido que aportar en la fase decisional. Es cierto que esto supone reconocer un papel transcendente a uno de los actores del proceso decisional, pero tambin lo es que la Administracin pblica en los pases de nuestro entorno tiene atribuido principalmente este insustituible papel.

La cuestin de los factores administrativos remite a la operatividad de los servicios. El momento clave para ellos, como se ha dicho, se encuentra no en la implementacin de la poltica pblica ni en su ejecucin, sino en la fase deci-sional. sta lo es desde un punto de vista poltico, pero para que se garantice su viabilidad se necesita enlazar con la funcin de apoyo a la decisin poltica propia de la Administracin pblica. Esta funcin ha sido histricamente de dominio reservado de los directivos pblicos profesionales.

Sobre el asunto de los factores administrativos se va a realizar aqu una ltima reflexin sobre su conexin con la funcin administrativa de mantenimiento. Uno de los problemas del micro-enfoque analticos de la Administracin pblica es que dificultan conocer con cierta profundidad el funcionamiento de las unidades analizadas. Se enfatiza en la cultura de una unidad administrativa concreta, en la combinacin de los medios existentes y en cmo afecta todo ello al cumplimien-to de la decisin adoptada. Pocas veces se tiene en cuenta que la Administracin pblica suele estar diseada fundamentalmente en rganos ejecutivos y en rga-nos de mantenimiento y stos en modo alguno deben considerarse a priori subor-dinados a los ejecutivos. Esto sucede as, no porque algunos de ellos tengan un importante rango orgnico, sino porque son los rganos que facilitan la viabilidad de las unidades ejecutivas y, muy especialmente, porque algunos de ellos son los centros naturales en los que se forma la cultura organizativa, que es la que esta-blece lo que est bien y lo que est mal en materia de gestin en una organizacin administrativa concreta (Bodiguel, 2001: 28). Por tanto, sirva lo anterior para sealar que la fragmentacin excesiva del objeto y la no reflexin sobre los fac-tores administrativos dificulta, cuando no imposibilita, el conocimiento completo de los fenmenos administrativos (Waldo, 1955; Brewer y Deleon, 1983). Ade-ms, puede producir la comisin de errores en el conocimiento del objeto estudia-do al estar ste incompleto. El efecto puede ser la trivializacin o el desconoci-miento de algunos fenmenos administrativos.

La conexin entre los medios requeridos para lograr la viabilidad de la gestin y la utilizacin de dichos medios mediante la combinacin de los factores o me-


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dios administrativos no es automtica. La cuestin hace referencia a la conforma-cin de las Administraciones pblicas, pero, sobre todo, a la consideracin del papel que sta debe cumplir en la ejecucin de las polticas pblicas. Este es el momento de aclarar que no se debe deducir que el procedimiento de gestin pre-ciso para cumplir con lo decidido deba pertenecer necesariamente a la Adminis-tracin pblica. Es perfectamente posible que se prefiera la utilizacin del merca-do o de organizaciones sociales sin fines lucrativos (Beltrn, 2000: 80); aunque tambin la utilizacin del aparato administrativo pblico ofrece diversas varian-tes, ya que puede emplearse en muchos casos otra organizacin administrativa para ejecutar una poltica pblica. Esto sucede no slo porque dentro de una Ad-ministracin pblica puedan utilizarse organizaciones singularizadas formalmen-te o no adscritas a aqulla empresas pblicas, agencias, consorcios, organismos autnomos o fundaciones, sino porque puede preferirse utilizar a la Administra-cin local en vez de la autonmica, o sta en lugar de la estatal, todo ello depen-diendo de la distribucin formal del poder en el territorio que se haya establecido en cada momento histrico y de la decisin poltica que se adopte en cada caso.

Lo anterior nos lleva a que la gestin pblica requiere de una serie de deci-siones polticas, adems de la propia de la adopcin de una poltica pblica determinada. El conjunto de decisiones condiciona y determina el resultado de la decisin poltica concreta. Parece lgica esta afirmacin, ya que se ha venido manteniendo la naturaleza poltica de la Administracin pblica. Es cierto que la eleccin de un procedimiento de gestin concreto para ejecutar una decisin es consustancial a toda organizacin, sea sta pblica o privada; pero no es propio de la gestin privada, en los pases de nuestro entorno, que con ello se persiga conformar a la sociedad de una manera determinada. Lo ms que se pretender es introducir o reforzar algunos valores que favorezcan la acepta-cin institucional de la empresa, la adquisicin de los productos elaborados o prestados por ella o influir en la estabilidad social y poltica de su entorno.

No siempre se reflexiona sobre la transcendencia ltima de una accin p-blica concreta; ni sobre las alternativas de gestin existentes para ejecutar una poltica pblica; ni mucho menos sobre la adecuada combinacin de los me-dios; pero que esto sea lo habitual no significa que no deba hacerse notar la extraordinaria importancia de estos aspectos para la accin poltica. stos se-ran los primeros parmetros cientficos sobre una correcta administracin.

1.3. Sistemas y gestin administrativa pblica

Una de las aportaciones de la teora de sistemas a los enfoques funcionales de la Administracin pblica ha sido la de poder encauzar la explicacin del cambio, aunque haya quien opine lo contrario (Huntington, 1972). La interrelacin de la organizacin con su entorno y la consideracin de sta como un conjunto de sub-sistemas en permanente intercambio han permitido descomponer la actividad ad-ministrativa y los medios necesarios para que sta se produzca (Ingraham y Knee-


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dler, 2000). Tambin es cierto que esta visin relativiza el peso de la decisin poltica en la actuacin administrativa, ya que la decisin por s misma no genera resultados si no es en combinacin con las funciones administrativas y con los medios disponibles. Es ms, podra pensarse que la decisin poltica no se en-cuentra propiamente en el sistema Administracin pblica. Sin embargo, y uti-lizando una terminologa sistmica clsica, la decisin poltica se encontrara en el subsistema administrativo, aquel que involucra a la organizacin con su me-dio, establece objetivos, desarrolla planes de integracin, estrategia y operacin, mediante el diseo de la estructura y el establecimiento de los procesos de con-trol (Kast y Rosenzweig, 1979: 118). Pero no se puede afirmar que slo haya integrantes polticos en ese subsistema, sino que hay que incluir a los directivos pblicos, precisamente a aquellos que realizan la funcin de apoyo a la decisin poltica. sta requiere de una adecuada combinacin de factores y funciones ad-ministrativos para que pueda adoptarse con una cierta dosis de verosimilitud y para que posteriormente pueda llevarse a cabo.

El inters del enfoque sistmico no acaba aqu para la Administracin pblica. El nfasis en el entorno pone de relieve la figura central del ciudadano, no slo como receptor de la accin administrativa y poltica, como pblico objetivo, sino como aportador, a travs de la sociedad, del marco cultural de actuacin de la Administracin pblica. En este caso, la interaccin de la organizacin con el ciudadano presenta una doble naturaleza: condiciona el subsistema administrativo de metas y valores que es el que marca la funcin que la organizacin realiza para la sociedad; y establece los referentes de verificacin finales de la accin adminis-trativa desde el ciudadano (Frant, 2000).

Lo anterior tiene un significado transcendente para la gestin administrati-va pblica: la legitimidad de la Administracin pblica reside en la adecuacin de sus metas y valores a los referentes de verificacin que el ciudadano desea para la accin administrativa y pblica en general y al cumplimiento de su misin de lograr la integracin y la cohesin social. As, la accin administra-tiva debe ser para el ciudadano. Esta necesidad debe tener efectos en la forma en la que se realiza la gestin al informar la cultura administrativa al resto de los subsistemas y, siguiendo con nuestro enfoque, a las funciones y factores administrativos.

Sobre la cuestin anterior queda todava una reflexin final referida a si la accin administrativa debe realizarse considerando al ciudadano en su con-junto o a ste como individuo. La respuesta hasta ahora ha consistido en considerar al ciudadano en calidad de perteneciente a una sociedad determi-nada y, con frecuencia, a un grupo dentro de ella. Sin embargo, una de las caractersticas del concepto de cliente, dentro de los enfoques de calidad, apunta a la individualizacin de la accin administrativa, a la necesidad de conseguir la satisfaccin individual de los productos y servicios administra-tivos. Aunque no se va a entrar ahora en las connotaciones del concepto de cliente, el trmino acierta en apuntar a la diferente oferta de la accin admi-


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nistrativa y a que ello genera una serie de clientes diferentes, aunque sea el mismo individuo el que reciba distintos servicios pblicos de la misma Ad-ministracin pblica.

A lo que no ha alcanzado el concepto de cliente es a tener xito en distinguir con cierta precisin las diferentes naturalezas del individuo cuando se enfrenta a la diversa actividad de la Administracin pblica. Este aspecto se ver ms adelante con ms detalle, aunque ahora se va a apuntar que no presentan los mismos rasgos los conceptos de usuario, contribuyente, cliente o el de ciudada-no democrtico. La forma que tiene el ciudadano de relacionarse con la Admi-nistracin pblica es distinta segn sea la actividad de que se trate. Tambin son distintos los referentes de verificacin que el ciudadano asigna a cada acti-vidad, as como la importancia que concede a cada una de las actuaciones p-blicas; y distintas tienen que ser las medidas de reforma o modernizacin admi-nistrativa destinadas a mejorar la actuacin de la Administracin pblica en

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