housing finance in guatemala - mejoremos guate · 2012-09-12 · del mercado como complemento a la...
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CENTRO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS NACIONALES
Sector Vivienda
Lineamientos de Política Económica, Social y de
Seguridad 2012-2020
Guatemala, Junio de 2011
Documento preparado por el centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN). Su contenido
(información, metodología, procesos y procedimientos) está sujeto a los respectivos derechos de autor.
Cualquier reproducción del mismo, sea total o parcial, y sin importar el medio que se utilice para ello,
requiere de la autorización previa, expresa y por escrito de la Junta Directiva del CIEN. Este documento fue
preparado por Yolanda de Gavidia con base a estudio elaborado por Mario Cuevas, María Isabel Bonilla de
Anzueto y Sigfrido Lee con el apoyo de Jaime Díaz y Rodrigo Méndez
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Contenidos 1 Introducción .................................................................................................................... 2 2 Presentación .................................................................................................................... 4
2.1 Antecedentes ............................................................................................................ 4 2.2 Diagnóstico .............................................................................................................. 4 2.3 Marco conceptual ..................................................................................................... 6
2.4 Retos del crecimiento económico ............................................................................ 7 3 Diagnóstico del sector Vivienda en Guatemala .............................................................. 9
3.1 Déficit Habitacional ................................................................................................. 9 3.2 Marco Legal e Institucional de Apoyo al Sector ................................................... 11
3.2.1 Marco Legal .................................................................................................. 11
3.2.2 Marco Institucional: ..................................................................................... 12
3.2.3 Instituciones Ejecutoras: .............................................................................. 13
3.2.4 Otros Actores en la Política de Vivienda .................................................... 18 3.3 Alcance y Limitaciones de la Política Pública ....................................................... 18
4 Fallas de Mercado en el Sector de la Vivienda ............................................................. 21 4.1 Deficiencias en el mercado para el financiamiento de la vivienda ....................... 21
4.2 El mercado está supeditado al aseguramiento ....................................................... 26 4.3 Fallas de Mercado y la intervención de las Políticas Publicas ............................. 30
5 Conclusiones ................................................................................................................. 34 6 Lineamientos de Política ............................................................................................... 35
6.1 Consideraciones sobre Políticas de Vivienda ........................................................ 35
6.2 Lineamientos de Política de Vivienda ................................................................... 41
6.2.1 Mejorar las condiciones del inventario de viviendas existente,
permitiendo reducir el déficit cualitativo .................................................................. 41 7 Puestos Claves ............................................................................................................... 44
Bibliografía y referencias ..................................................................................................... 46
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1 Introducción
Este documento es un componente del Proyecto “Lineamientos de Política Económica,
Social y de Seguridad 2012-2020” y tiene como objetivo delinear lineamientos de política
que permitan superar las fallas de mercado existentes en el mercado de vivienda, vía la
acción directa del Estado en el cumplimiento de su obligación Constitucional de promover
la vivienda social y la propiedad de la vivienda en Guatemala, o bien mediante el desarrollo
del mercado como complemento a la acción del Estado. Lo anterior contribuirá en el
mejoramiento del bienestar de los hogares guatemaltecos y en el crecimiento económico y
la generación de empleos, dado los efectos que este sector tiene en la economía en su
conjunto.
Desde el punto de vista social, la adquisición de una vivienda digna, higiénica y segura es
una de las aspiraciones fundamentales de una familia, y el derecho de propiedad es
condición y garantía de seguridad para el ser humano. Desde el punto de vista productivo,
el sector de la vivienda es considerado como uno de los motores de crecimiento, por su
efecto en la movilización de ahorros internos, la generación de empleos y de actividad
económica.
El problema de la obtención de vivienda digna para una familia radica en la elevada
inversión que implica, pues su costo puede llegar a representar entre 3 y 6 veces el ingreso
familiar anual (dependiendo si cuenta con lote propio), y el gasto en vivienda mensual
puede llegar hasta el 40% del ingreso mensual. En países en desarrollo como Guatemala,
donde el 51% de la población vive en condiciones de pobreza, la aspiración de que la
mayoría de hogares pueda alcanzar una vivienda digna representa un enorme desafío.
De acuerdo a estudios del sector en América Latina, el promover el desarrollo de
soluciones habitacionales de interés social ha probado ser una de las maneras más costo-
efectivas para incrementar los activos de los hogares de bajos ingresos, aumentando tanto la
equidad como el crecimiento (BID, 2006). Por lo que el mejorar el desempeño del sector
vivienda es ampliamente aceptado como una política pública esencial con enormes
impactos sociales y económicos.
En Guatemala, existe poco trabajo analítico realizado para evaluar el desempeño del
mercado de la vivienda y su financiamiento, o sobre el diseño e implementación de la
política pública hacia el sector, por lo que una de las recomendaciones que se derivan de la
elaboración de este documento, es la necesidad de llevar a cabo una actualización de los
estudios existentes en la materia. Dichos estudios han sido tomados como insumos, al igual
que entrevistas con gremiales relacionadas, empresas, ONG’s y funcionarios
gubernamentales involucrados en el sector.
El documento está estructurado en cuatro partes a saber. La primera parte presenta una
contextualización económica general sobre el marco conceptual de la estrategia de
crecimiento y los retos a futuro, enmarcando la importancia y los esfuerzos de la política
sectorial de vivienda en los objetivos de generación y empleo y bienestar.
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La segunda parte presenta un diagnóstico del sector vivienda en Guatemala, ofreciendo un
marco para la reforma de la política pública de la siguiente manera: (a) describe la situación
actual del sector, los déficits cualitativos y cuantitativos, sus proyecciones de mediano
plazo, la evolución del financiamiento y producción de vivienda anual; (b) ofrece una
descripción del marco legal e institucional, relacionando los resultados de las políticas en
el mercado de la vivienda; (c) hace un recuento de las fallas de mercado existentes en el
sector y relaciona las intervenciones públicas con la atención o no de estas fallas, algunas
de ellas incluso generadas por la misma política pública.
La tercera parte presenta las principales conclusiones que se derivan del diagnóstico,
poniendo en evidencia la situación crítica existente y la necesidad impulsar reformas en la
política pública que aborden las raíces de los problemas. Lo anterior como base para
abordar en la última parte del documento, los lineamientos de política pública
recomendados en el sector. Dentro de esta última parte del documento, se inicia con unas
consideraciones generales sobre las políticas de vivienda, revisando asimismo algunos
instrumentos financieros comúnmente utilizados en el ámbito internacional, para luego
pasar a describir los lineamientos que van orientados a disminuir el déficit habitacional y
fortalecer el marco institucional que permita una ejecución eficiente de recursos públicos y
acciones eficaces.
Finalmente se describen los puestos claves de la administración pública involucrados con la
política de vivienda, a fin de visualizar su rol dentro de los lineamientos de política
propuestos.
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2 Presentación
2.1 Antecedentes
Durante las últimas dos décadas, el crecimiento de Guatemala se puede considerar como
modesto. El Producto Interno Bruto –PIB- apenas ha logrado mantener una trayectoria de
crecimiento de aproximadamente 3%, escasamente por arriba de la tasa de crecimiento de
la población de 2.6% y muy vulnerable a las condiciones externas del país. A este ritmo de
crecimiento económico, el país duplicaría sus ingresos en más de 20 años, mientras otros
países en desarrollo lo están haciendo en menos de una década. Sin embargo, y todavía
más importante, cuando se compara este crecimiento con las tasas de pobreza y otras
necesidades sociales, el mismo resulta insuficiente.
Los Lineamientos de Política Económica, Social y de Seguridad 2012-2021 proponen, en el
Área Económica, como objetivo principal “mejorar el crecimiento económico”. El mismo
se presenta tomando en cuenta los principales factores del crecimiento: 1) inversión en
capital físico; 2) mano de obra; 3) capital humano; 4) y, productividad total de los factores.
Asimismo, es importante resaltar que este crecimiento económico debe ser sostenible o,
dicho de otra manera, por lograr mejores tasas de crecimiento en el corto plazo no debe
comprometerse la estabilidad macroeconómica.
A continuación se presenta un breve diagnóstico y un marco conceptual en lo que se basa la
investigación realizada en el Área Económica.
2.2 Diagnóstico
Uno de los principales retos que afronta Guatemala consiste en elevar la productividad del
guatemalteco para ayudar a solucionar los problemas de pobreza y subdesarrollo. Si bien,
es importante contar con una política social que permita el rol subsidiario del Estado para
grupos vulnerables, es necesario crear las condiciones para generar riqueza en el país. Por
ello, los lineamientos de política económica en el ámbito macroeconómico están orientados
a alcanzar y superar el crecimiento potencial del país. El diagnóstico realizado por el CIEN
inicia por reconocer las principales limitaciones al crecimiento económico y realiza un
análisis de los resultados observados en las últimas décadas.
En términos generales, en los últimos 20 años el nivel de producción per cápita del país no
ha despegado. Al compararlo con otros países y regiones geográficas, Guatemala no ha
crecido de forma significativa y la producción per cápita se encuentra por debajo de la
media de crecimiento de América Latina. Incluso se ha visto superada por países que tenían
condiciones similares a las del país, como lo fue Malasia antes de 1970 y la República de
Corea en 1960.
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Gráfica 1. Comparación de crecimiento económico entre distintos países y regiones
(porcentajes).
Fuente: elaboración propia en base a información del Banco Mundial (2010)
Históricamente la tasa del crecimiento económico de Guatemala ha sido modesta y esto
explica porque la economía guatemalteca se ha estancado comparada con otras economías
similares. Una parte de este crecimiento se explica por una mayor cantidad de trabajadores
o de inversión; en ambos casos, elevando la capacidad productiva en el país. Otra fuente de
crecimiento es la acumulación de capital humano de los trabajadores guatemaltecos para
que sean más capaces de producir, sin alterar la cantidad de inversión ni de empleo en el
país. La última fuente de crecimiento económico se llama productividad total de los
factores (PTF) y proviene de ser capaces de potencializar la capacidad productiva del país
sin modificar la cantidad de empleo, inversión o educación en el país.
Al desagregar el crecimiento económico de Guatemala, según los factores descritos
anteriormente, se distinguen los siguientes resultados (CIEN, 2010):
La contribución del capital (inversión en bienes físicos) es la más importante en el país y ha
explicado más de un 50% del crecimiento económico en los últimos 60 años de historia.
El capital humano es una variable relevante al crecimiento económico. Al omitir esta
variable, se sobreestima la contribución del empleo o de la productividad al crecimiento
económico.
La productividad de los factores o productividad del país ha mostrado una contribución al
crecimiento cercano a cero. Los mayores incrementos de la productividad total de los
factores (PTF) se dieron en la década anterior al terremoto de 1976.
A partir de este análisis, existen cuatro preocupaciones sobre el crecimiento económico de
Guatemala: a) la contribución del empleo al crecimiento económico ha sido baja después de
la década de 1980, b) el capital humano ha contribuido poco al crecimiento económico a
pesar del alto rendimiento observado en el país, c) la baja productividad de los factores de
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producción en Guatemala, d) el capital físico ha sido el principal motor de crecimiento
económico en los últimos 60 años, pero hoy las condiciones macroeconómicas del país
pueden poner en riesgo el financiamiento de su futura inversión. A continuación se
explicará cada tema en detalle.
Gráfica 2. Contribución de los factores de producción al crecimiento económico en los
últimos 60 años de la historia guatemalteca (porcentajes).
Fuente: elaboración propia con base en información del BANGUAT (2010).
2.3 Marco conceptual
En él Área Económica se han preparado propuestas de lineamientos de política pública en
los campos siguientes: Fiscal; Laboral; Economía Globalizada y Competitiva; Economía
Rural y Mitigación de Impacto del Cambio Climático; Infraestructura; Vivienda; y, Micro,
Pequeñas y Medianas Empresas. Cada uno de estos campos contribuye de distinta manera
a cada uno de los factores de producción identificados para mejorar el crecimiento
económico de Guatemala.
Sin embargo, más que las contribuciones puntuales, existe el reto de elevar la productividad
total de los factores o, dicho de otra manera, “cómo producir más con lo mismo”. Para
esto, se propone una visión integradora de cada uno de los elementos de propuesta dentro
del marco de la competitividad sistémica. Ésta consta de cuatro dimensiones: a)meta
b)macro c)meso y d)micro, las cuales se describen en la siguiente gráfica (Política de
Comercio Exterior, 2002).
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Gráfica 10. Esquema de Competitividad Sistémica
Fuente: Esser,K / W. Hillebrand / D. Messner / J. Meyer-Stamer (1994)
El nivel Meta se refiere al conjunto de valoraciones de la sociedad acerca de la importancia
de la competitividad –conciencia colectiva-; el nivel Macro envuelve las políticas que dan
forma a las “condiciones generales” de la economía –leyes y variables macroeconómicas-;
el nivel Meso, es el espacio en el cual se desarrolla el marco institucional donde colaboran
el Estado y la sociedad en la construcción de un adecuado marco institucional; y, el nivel
Micro, donde las empresas buscan la eficiencia y la cooperación entre ellas.
2.4 Retos del crecimiento económico
Para generar un cambio significativo, que permita a Guatemala retomar las sendas de
crecimiento económico, es necesario discutir los siguientes puntos:
Generar las condiciones para elevar la productividad en Guatemala de forma
general y sostenida. En la historia, los períodos con mayor nivel de productividad en
el país van, en su mayoría, de la mano de condiciones internacionales favorables,
como altos precios de los bienes de exportación del país. El reto a plantear en los
lineamientos de política económica es generar un impulso en la productividad desde
los fundamentos de la economía del país para que sea sostenible y
generacionalmente transferible.
Sentar las bases de largo plazo para elevar el nivel de capital humano de la
población. Para esto, es importante invertir en el capital humano como una política
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que busque captar los retornos que existen en el mercado para que las familias
guatemaltecas puedan beneficiarse. Para ello, el reto principal es reducir las barreras
de entrada al acceso de educación de calidad y financiarlas de forma sostenible.
Crear las condiciones para elevar el empleo en el corto plazo y elevar el crecimiento
económico por medio de esta vía. Es importante crear políticas que permitan
ampliar los mercados laborales formales, para impulsar el crecimiento económico
por parte del sector laboral. Para esto, es importante contar con un marco
consistente entre la atracción de inversión nacional e internacional de alto impacto
económico en el país.
Propiciar un ambiente macroeconómico estable para sostener el endeudamiento en
bienes de inversión. Actualmente el mayor riesgo es una contracción en las tasa de
inversión, ante la caída en el ahorro privado y la expansión de la deuda pública. Este
efecto ha generado una presión sobre el déficit fiscal y la cuenta corriente. Si no se
sientan las bases para que el sector privado ahorre y el gobierno modere su gasto,
entonces estamos ante las puertas de un desbalance macroeconómico que puede
ajustarse mediante una contracción en la inversión, lo cual presionará el crecimiento
económico hacia la baja.
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3 Diagnóstico del sector Vivienda en Guatemala
3.1 Déficit Habitacional
En Guatemala la situación de la vivienda es crítica. De acuerdo a los datos del Censo
Nacional de Población, en 2002 existían 2.2 millones de hogares en el país, de los cuales
410,097 no poseían vivienda propia y 611,495 vivían en condiciones de hacinamiento o en
viviendas consideradas no aptas para habitar, lo que sumaba un déficit habitacional de
1,021,592 unidades. En otras palabras, cerca de la mitad de hogares en Guatemala carecía
de una vivienda digna.
Con base a las proyecciones de crecimiento poblacional, tomando como base los datos del
Censo del 2002, el déficit de vivienda se expande a un ritmo estimado del 5% anualmente,
alcanzando en el 2010 más de 1.5 millones de hogares (Grafica No.1). Esta cifra
comprende tanto la demanda insatisfecha por nuevas unidades habitacionales, como la
demanda por viviendas de mejor calidad.
Gráfica 1.
Proyecciones del déficit Habitacional
(Miles de unidades)
Fuente: CGC
Tal y como se puede apreciar, más allá de la demanda de nuevas viviendas que surge del
crecimiento poblacional (uno de los más altos de la región), y que exige cada año la
construcción de 90,000 unidades, el mayor problema de Guatemala es la déficit cualitativo
que proviene de hogares que moran en viviendas con carencias que las califican como no
aptas para ser habitadas. Este déficit cualitativo ronda el 60% del déficit total de vivienda
en Guatemala, y de este, el 80% pertenece a hogares en situación de pobreza y extrema
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pobreza, que a su vez representan el 58% del déficit habitacional total (Censo de Población,
2002).
Tabla 1. Déficit de vivienda por Estrato de Ingreso Mensual
Ingreso familiar mensual en función
del salario mínimo (Q)
Déficit Cuantitativo (unidades)
Déficit cualitativo (unidades)
Distribución del déficit habitacional
Situación de la población
Rol del estado
1 a
1,000
15,831
83,197
99,028
En pobreza y pobreza extrema
Facilitador y
subsidiario
1,000 a
2,000
35,356
185,806
221,162
2,000 a
3,000
26,913
141,434
168,347
3,000 a
4,000
16,887
88,743
105,630
4,000 a
6,000
15,567
81,810
97,377
No pobres con
capacidad de pago
(Demanda efectiva)
Facilitador
6,000 a
8,000
81,357
30,505
111,863
8,000 a
9,000
36,981
36,981
9,000 a
12,000
90,603
90,603
12,000 a
20,000
57,320
57,320
20,000 y Más
33,282
33,283
Totales 410,097
611,495
1,021,594
Fuente: Censo 2002
Tal y como se mencionó, el déficit cualitativo de vivienda está conformado por aquellas
unidades que registran una o más carencias que las califican como no aptas para habitar
dignamente (mala calidad de paredes, piso, techo y déficit de servicios básicos). De acuerdo
a los datos arrojados por el Censo del 2002, un 22% de hogares vivía en condiciones de
hacinamiento, 15% no tenía acceso a servicios sanitarios ni agua potable, 20% no tenía
acceso a energía eléctrica y un 36% de las viviendas tenía piso de tierra. Esta situación
tiene sus efectos (directos o indirectos) en altos costos sociales o productivos para las
familias. Por ejemplo una familia sin acceso a agua y saneamiento está más propensa a
enfermedades, o bien la falta de acceso a energía eléctrica le reduce a esa familia la
capacidad de generar ingresos adicionales.
Por su parte, la producción de vivienda nueva crece a un ritmo mucho menor que la
demanda (en los últimos 2 años, el promedio de viviendas nuevas es de aproximadamente
20,000 unidades), por lo que la brecha de vivienda se expande rápidamente. (Grafica No.2)
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Grafica 2.
Producción de viviendas nuevas
(Miles de unidades)
Fuente: CGC
Otros problemas que agravan las brechas en el sector vivienda son el desempeño adverso de
la titulación de propiedades y la cobertura geográfica. Se estima que aproximadamente la
mitad de las viviendas carece de títulos de propiedad formales (lo que representa un
problema para poder adquirir un crédito), y casi la mitad del inventario de viviendas se
encuentra situado en los alrededores del área metropolitana de la Ciudad de Guatemala
(AMG), cuando los déficits ocurren predominantemente en las regiones norte y
suroccidental del país.
Lo anterior trae como inevitable consecuencia vulnerabilidad a los fenómenos naturales a
los que se ve expuesta la región. En el caso de Guatemala, según datos del PNUD,
anualmente más de 350,000 habitantes se ven afectados por fenómenos naturales tales
como huracanes, terremotos, erupciones volcánicas, etc. A nivel regional es superado solo
por El Salvador.
3.2 Marco Legal e Institucional de Apoyo al Sector
3.2.1 Marco Legal
En Guatemala, existe un fundamento constitucional para la intervención del Estado en el
sector vivienda, explícitamente en los artículos 105 y 119, donde se determina la obligación
del Estado de promover la vivienda social y la propiedad de la vivienda.
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En 1996, el Congreso de la República emitió el decreto 120-96 que contiene la “Ley de
Vivienda y Asentamientos Humanos” (LVAH), cuyo objetivo es “apoyar, fortalecer,
fomentar y regular las acciones del Estado y los habitantes de la República, con el fin de
desarrollar el sector vivienda y asentamientos humanos para establecer las bases
institucionales, técnica y financiera, que permitan a la familia acceder a una solución
habitacional digna y adecuada”.
Esta Ley no solo establece los principios rectores y el rol del Estado en el sector, sino le
imparte prioridad a la población que vive en pobreza extrema y los hogares sin capacidad
de ahorro, para lo cual estable el Fondo Guatemalteco para la Vivienda (FOGUAVI), como
una institución financiera de segundo piso cuya misión es atender este segmento de la
población.
Existen otras leyes vinculadas directamente con el sector tales como Ley de Legalización
de Tierras del Estado (Decretos 25-2004 y 26-2007) la cual regula en alguna medida el
acceso a la tierra; así como también Leyes y Reglamentos que norman al sector Vivienda,
tales como, la Ley de Descentralización, Ley de Consejos de Desarrollo y Reglamentos
Municipales de Construcción.
3.2.2 Marco Institucional:
A partir de la LVAH, el Ministerio de Comunicaciones, infraestructura y Vivienda
(MCIVI), a través del Vice-Ministerio de Vivienda, es el ente rector de la política de
vivienda. En cumplimiento de su misión, el Vice-Ministerio de Vivienda es responsable de
coordinar a las entidades siguientes: Unidad de Construcción de Edificios del Estado—
UCEE, Fondo Guatemalteco de Vivienda—FOGUAVI, Unidad para el Desarrollo de la
Vivienda Popular—UDEVIPO1 y la Coordinadora Interinstitucional para la Atención de
Asentamientos Precarios—CIAAP.
El ente rector cuenta con un órgano consultivo, el Consejo Nacional de la Vivienda
(CONAVI), que fue creado por acuerdo gubernativo No.608-93, y está constituido por
representantes de la sociedad civil involucrados en el sector, así como organismos
gubernamentales de apoyo.
La política vigente del sector vivienda fue promulgada en el año 2004 (”Política Nacional
de Vivienda y Asentamientos Humanos”) fue retomada tácitamente por el presente
gobierno, introduciéndole algunas modificaciones en cuanto a metas más ambiciosas,
otorga al Estado un rol de facilitador, coordinador, regulador y fiscalizador.
1 UDEVIPO fue creada para concluir los procesos de adjudicación, legalización y escrituración de
los proyectos del extinto Banco Nacional de la Vivienda, así como recaudar y administrar las cuotas
pendientes de las adjudicaciones realizadas; accionar judicial o extrajudicialmente para el pago de
las cuotas en mora y la ejecución de las garantías hipotecarias, o renegociar el pago; iniciar
procesos para adjudicar, legalizar y escriturar las tierras invadidas ubicadas en proyectos iniciados
por el BANVI; constituir, modificar y cancelar patrimonios familiares.
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La política de vivienda está orientada a atender las necesidades de la población en
condiciones de extrema pobreza, que habita en zonas de alto riesgo; población que, aunque
vive en condiciones de pobreza, tiene capacidad de ahorro para encontrar una solución
habitacional con ayuda del Estado; y a la población con capacidad de ahorro en general.
Es evidente la debilidad técnica y política para la implementación de políticas, programas y
proyectos. Así, la asignación presupuestaria para el 2008 fue de US$ 49.43 millones, lo que
significó una reducción de 27.2% respecto al gasto en el 2007. Dichos recursos incluyen los
gastos administrativos de las carteras de estado del sector así como la asignación de
subsidios a través del FOGUAVI.
El Gobierno ha impulsado programas de subsidio con un aporte familiar en relación de 1 a
3, lo que significa que por cada unidad monetaria aportada por el beneficiario el Gobierno
proporciona como subsidio directo hasta 3 unidades monetarias, con un monto máximo de
subsidio de US$ 2,667. Lo anterior, de ser necesario, puede ser complementado con un
préstamo en condiciones de mercado. El subsidio directo puede ser utilizado por la familia
beneficiaria para construcción o adquisición de vivienda, adquisición de lote con servicios,
reparación, mejora o ampliación de vivienda existente e introducción de servicios básicos.
A la fecha, no se cuenta con una evaluación formal de la política de vivienda por parte del
MICIV, lo que se constituye en una brecha de análisis técnico sobre los impactos de la
política, contribuyendo a debilitar el desempeño de la política pública del sector y a impedir
cambios necesarios para superar los problemas existentes.
3.2.3 Instituciones Ejecutoras:
3.2.3.1 Fondo Guatemalteco para la Vivienda (FOGUAVI)
El FOGUAVI es una Institución financiera de segundo piso, adscrita al Ministerio de
Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (CIV) cuya finalidad es otorgar subsidios
directos y facilitar el acceso al crédito a familias en situación de pobreza y pobreza,
jugando un papel clave en la ejecución de la política de financiamiento a la vivienda.
Los objetivos del FOGUAVI fueron establecidos hace una década. Originalmente se
esperaba que el FOGUAVI otorgara subsidios directos a 100,000 hogares guatemaltecos
que viven en la pobreza entre 1998 y 1999. Desde el 2000, la meta se actualizó a 50,000
hogares anualmente, y posteriormente la administración del Presidente Colom (2008-2012)
incrementó la meta a 56,000 beneficiarios anuales. La ejecución en el último año anda
alrededor de los 18,000 subsidios, lo que no tiene mayor incidencia en el déficit habitacional.
El FOGUAVI cuenta con diversas fuentes de financiamiento: 1) un fondo de Q.70 millones
desembolsado por el gobierno como patrimonio inicial; 2) asignaciones presupuestarias del
MICIVI; 3) los activos transferidos de la liquidación del Banco Nacional de la Vivienda—
BANVI; 4) la emisión y venta de bonos; 5) préstamos externos y donaciones; 6) y recursos
provenientes de impuestos específicos (al cemento y el 1.5% del IVA-PAZ). Las
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obligaciones del FOGUAVI cuentan con la garantía del Estado de Guatemala y sus
operaciones están sujetas a la supervisión de la Superintendencia de Bancos y la
Contraloría General de Cuentas.
De acuerdo con lo establecido en la LVAH, el FOGUAVI funciona como institución
financiera de segundo piso. Cumple, en ese contexto, un rol que lo convierte únicamente en
un canalizador de recursos para las entidades financieras, las intermediarias y las
desarrolladoras encargadas de promover y ejecutar los proyectos por medio del
otorgamiento de subsidios a los beneficiarios. Claramente en su reglamento se le prohíbe el
asumir riesgos por cuenta propia, realizar operaciones financieras directas con el público, le
operar directamente en el financiamiento, salvo en el subsidio directo; participar en la
compra, venta y construcción de bienes inmuebles, salvo que se trate de la venta de bienes
recibidos con motivo de resolución de contratos o por remates llevados a cabo por las
entidades acreedoras de los préstamos u otros que le sean trasladados o donados, y por lo
tanto, las operaciones financieras que realice deben reflejar las condiciones de mercado.
Con base a lo estipulado en la LVAH sobre el Sistema Financiero Integrado, la
disponibilidad del subsidio y su monto entregados por FOGUAVI depende en buena
medida del destino de los fondos. Actualmente el FOGUAVI apoya soluciones
habitacionales bajo distintas modalidades: i) construcción de vivienda en lote propio: ii)
adquisición de lote con servicios; iii) subsidio para mejoramiento y reparación de vivienda;
iv) ampliación; vi) subsidio adquisición de lote con vivienda. Para ello, tiene en operación
los siguientes programas:
Tabla 2. Programa de Descentralización y Desarrollo de Vivienda Popular:
Tipo de
Solución
Subsidio
FOGUAVI
(75%)
Aporte
Beneficiario
Valor de la
Solución
Vivienda
familiar
Hasta Q20,000 Q6,667 Hasta Q26,667
Subsidio para familias en extrema pobreza, se limita al monto del subsidio directo y del aporte
previo.
Tabla 3. Programa de Fortalecimiento a la Demanda de vivienda Popular
Tipo Solución Subsidio
FOGUAVI
(75%)
Aporte
Beneficiario
Préstamo
Complementario Bco.
Privado
(tasa de Mcdo)
Valor de
Solución
Hasta
Lote urbanizado
c/vivienda
Hasta Q20,000 Hasta Q 6,667 Q173,333 Q200,000
Lote urbanizado Hasta Q20,000 Hasta Q 6,667 Q18,333 Q45,000
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Subsidio para adquisición de vivienda dirigido a familias en situación de pobreza (hasta 4 salarios
mínimos mensuales de ingreso), consideradas sujeto de crédito. El valor dela solución se compone
del monto del subsidio directo, el aporte previo y el crédito bancario complementario.
Tabla 4.Programa de alto riesgo y emergentes
Tipo de
Solución
Subsidio
FOGUAVI
(75%)
Aporte
Beneficiario
Valor de la
Solución
Vivienda
Familiar
Hasta Q20,000 Hasta Q6,667 Hasta Q26,667
Dirigida a población de menores ingresos en situación de riesgo o afectada por emergencias,
afectadas por algún desastre.
No se dispone de información pública y detallada sobre el desempeño del FOGUAVI y su
financiamiento. Tampoco es posible el acceso a indicadores de desempeño en relaciona a
las metas definidas, por lo que resulta imposible realizar una evaluación formal de su
incidencia. Se ha conocido públicamente, señalamientos sobre la poca transparencia,
politización y corrupción en las operaciones del FOGUAVI, a tal grado que en marzo del
presente año el Ministerio Publico anuncio la apertura de un proceso de investigación sobre
denuncias recibidas contra un ex director.
3.2.3.2 Fondo Nacional para la Paz (FONAPAZ)
FONAPAZ, que fue creado en 1991, después de los acuerdos de paz, para coordinar y
apoyar los objetivos de integración social de la población afectada por el conflicto armado;
posteriormente, sus objetivos se ampliaron para abarcar el desarrollo social y económico.
En la actualidad incluye una agenda amplia de actividades, entre ellas un programa de
vivienda, el cual no está del todo integrado a la política de vivienda.
FONAPAZ tiene cobertura nacional y trabaja con las comunidades, por medio de
propuestas de proyectos que estas remiten a través de las oficinas regionales y, una vez
aprobadas, son implementadas por las comunidades con apoyo del Fondo. Entre las
actividades aprobadas se encuentra el otorgamiento de préstamos para construcción y
mejora de la vivienda, así como el programa PROVIMI, que provee de láminas, parales, y
otras piezas de madera para mejoras en techo y paredes, y materiales de construcción para
piso de cemento donde las personas viven sobre tierra y polvo. La prioridad de FONAPAZ
son las personas que viven en asentamientos y áreas marginales en cualquier lugar de
Guatemala, en condiciones de pobreza y pobreza extrema.
La ejecución de proyectos de vivienda dentro del presupuesto de FONAPAZ ha sido
minoritaria, alcanzando aproximadamente un 9% del total de los fondos en 2010. Además
de FONAPAZ, aunque de forma marginal, el Fondo Social de Solidaridad y el Programa
Nacional de Resarcimiento, también apoyan programas de construcción de vivienda en
municipios de extrema pobreza.
16
Tanto las operaciones de FONAPAZ como los otros fondos en el sector están fuera del
marco de la política de vivienda y actúan de manera bastante independiente del MCIV.
3.2.3.3 Aseguramiento Hipotecario: el papel del Instituto para el Fomento de la Hipoteca Asegurada - FHA
El FHA fue creado en 1961, como una institución pública descentralizada, mediante una
trasferencia de capital del Gobierno. Su objetivo es fomentar la oferta de vivienda al ofrecer
aseguramiento hipotecario a los acreedores de viviendas, disminuyendo el riesgo. Para el
financista le representa una ventaja importante el poder recuperar su capital a través del
aseguramiento en caso de incumplimiento por parte de un deudor.
El mercado que atiende el FHA no es el de hogares de bajos ingresos, sino hogares que
cuentan con capacidad de crédito, permitiendo aseguramiento de viviendas valoradas hasta
un máximo de 2 millones de quetzales. Aunque el FHA está facultado para tener
actividades en todo el territorio nacional, en la práctica ha concentrado sus actividades en el
AMG. De los 69 proyectos de vivienda aprobados por el FHA en el 2010 en 16 de las 333
municipalidades del país, 85% están ubicados en la Ciudad de Guatemala.
Los requisitos establecidos por el FHA para optar al aseguramiento hipotecario son muy
estrictos. Para aprobar un seguro hipotecario el FHA establece condiciones rigurosas sobre
la capacidad de endeudamiento del hogar, un límite al índice entre el servicio del préstamo
y el valor de la vivienda, límites a las tasas de interés aprobados por la Junta Monetaria y el
FHA, además de que el acreedor debe estar aprobado por el FHA. En adición, el activo
hipotecado debe contar con seguro contra incendio, terremoto y otros desastres; y debe
satisfacer requisitos mínimos de calidad de la vivienda (facilidad de acceso, calidad de
calles y aceras, calidad de servicios eléctricos, agua y drenajes, además de los estándares de
construcción). Lo anterior muchas veces limita las operaciones del FHA, ya sea por
limitantes en el cumplimiento de requisitos por parte de los deudores o de los desarrollistas.
Los recursos de un préstamo con aseguramiento hipotecario pueden usarse para los
siguientes fines: adquisición de nuevas viviendas a ser ocupadas por el propietario, mejora
de viviendas existentes, adquisición de viviendas alquiladas por parte de los ocupantes, y
construcción de viviendas destinadas para el alquiler.
Es importante mencionar el rol normado implícito del FHA, pues éste ha definido las los
elementos y las características mínimas que los desarrolladores y sus proyectos necesita
para calificar, convirtiendo dichas características en las normas de construcción para
proyectos habitacionales.
El financiamiento de las operaciones del FHA se sostiene con fondos propios, al generar
ingresos por los servicios que ofrece. No obstante, también recibe una asignación
presupuestaria anual del Ministerio de Finanzas y puede emitir bonos que están
respaldados por el tesoro nacional.
17
De acuerdo a lo establecido en la LVAH, además del FHA las afianzadoras o aseguradoras
también pueden garantizar hipotecas, siempre y cuando estén sujetas a la fiscalización de
la Superintendencia de Bancos.
Congruente con el comportamiento en la producción de viviendas, en los últimos 3 años la
cantidad de resguardos emitidos por el FHA ha disminuido sensiblemente, llegando a
niveles cercanos a los 3,000 resguardos anuales en 2010 (Grafica No.3).
Grafica 4. FHA Cantidad de resguardos 2005-2010
(Resguardos anuales)
Fuente: CGC
A pesar de ser un poderoso instrumento en la política de vivienda, el FHA actúa con
bastante independencia y poca coordinación con el MCIV. Por lo tanto, sus intervenciones
tienen poco impacto en las políticas de vivienda para familias de más bajos ingresos.
3.2.3.4 Crédito Hipotecario Nacional (CHN)
El Crédito Hipotecario Nacional – CHN fue creado en 1930, aunque el marco legal fue
reformado en 1979. Desde su creación el banco estuvo facultado para otorgar préstamos
hipotecarios para la vivienda, aunque a partir de 1979 la misión de la entidad se amplió
para incluir préstamos fiduciarios o con garantía, hipotecaria o de otra índole, con el fin de
promover la actividad productiva y las exportaciones. Esto significa que el CHN no está
particularmente dirigido al financiamiento a la vivienda por lo que, después de la quiebra
del Banco Nacional de la Vivienda – BANVI, no existe una entidad bancaria con
participación estatal dirigida específicamente al financiamiento de viviendas.
18
3.2.4 Otros Actores en la Política de Vivienda
3.2.4.1 Cooperativas de Ahorro y Préstamo o Cooperativas de Vivienda:
Estas instituciones juegan un rol en la promoción de soluciones habitacionales que
beneficien a sus agremiados en las comunidades fuera del AMG, pero además pueden
administrar subsidios, otorgar préstamos complementarios y dar seguimiento a los
proyectos. En la actualidad, trabajan con proyectos de vivienda nueva y mejoramiento,
pero su impacto es limitado, al contar únicamente con recursos financieros provenientes de
los asociados, principalmente ahorros. En el pasado, la Federación Nacional de
Cooperativas de Vivienda (FENACOVI), administro recursos de FOGUAVI. En la
actualidad, están trabajando para hacer una alianza y apoyar al FOGUAVI en los estudios
socioeconómicos de los futuros beneficiarios.
De acuerdo al III Censo de Cooperativas (2009) existen cerca de 36 cooperativas de
vivienda a nivel nacional.
3.2.4.2 Organizaciones No Gubernamentales:
Al igual que las cooperativas de vivienda, estas organizaciones participan en la
identificación de la demanda de soluciones habitacionales en el área geográfica de acción y
algunas de ellas participan en la administración de subsidios, otorgan prestamos
complementarios y dan seguimiento a los proyectos. Entre las ONG’s más importantes en
el sector está la Fundación Hábitat, que produce cerca de 3,000 soluciones habitacionales al
año (incluyendo mejoras a viviendas existentes). La Fundación tiene modelos de vivienda
prediseñados, buscando la eficiencia en los costos, y las familias seleccionan la que se
ajuste a sus necesidades. Trabajan principalmente con familias que cuentan con lotes con
servicios y que tengan la capacidad de pago de la cuota mensual.
3.2.4.3 Municipalidades:
De acuerdo a lo establecido en el Código Municipal y la LVAH, las municipalidades deben
procurar el desarrollo de vivienda y los asentamientos humanos, impulsando acciones para
el aprovechamiento de los recursos locales y la organización comunitaria en actividades de
autogestión y autoconstrucción de soluciones habitacionales. Por otra parte, los gobiernos
locales regulan los proyectos de construcción y las normas urbanísticas de las ciudades,
además de proveer servicios públicos como electricidad, calles, agua potable y drenajes.
La disponibilidad y calidad de la actividad municipal influye en el precio de los bienes
raíces e incluso si determinada propiedad califica o no para un crédito hipotecario
asegurado por el FHA.
3.3 Alcance y Limitaciones de la Política Pública
En términos generales se puede afirmar que en Guatemala el alcance de la política pública
es limitado. Por un lado, hay segmentos de la población que sencillamente están
desatendidos; y por otro, hay grupos poblacionales que formalmente están siendo
19
atendidos pero que, debido a las limitaciones de los instrumentos empleados, en la práctica
quedan desatendidos.
El FOGUAVI y FONAPAZ atiende a segmentos poblacionales de bajos ingresos, aunque
ambos hacen énfasis en la población rural o, cuando menos, en los grupos de población
fuera de las principales zonas urbanas. Lo anterior sugiere que hay una brecha en los
servicios ofrecidos en zonas urbanas a la población de menores ingresos. Los niveles
intermedios de ingresos en zonas urbanas y rurales no son atendidos por FONAPAZ ni
FOGUAVI, sin que estos necesariamente califiquen para un crédito asegurado por el FHA a
través de intermediarios financieros tradicionales. Por lo tanto se registra acá otra brecha.
El FHA y los intermediarios tradicionales, incluyendo el CHN, solamente pueden atender
las necesidades de los hogares de ingreso superior o bien complementar operaciones del
FOGUAVI en los sectores que atiende.
Gráfico 4. Cobertura nominal de la política pública por nivel de ingreso
Otro problema detectado en la política es la coherencia en la lógica de atención. En teoría,
la intervención del Estado debiese ser más directa mientras menores sean los ingresos de la
población, pero en Guatemala, los instrumentos directos de intervención existen, sin
guardar proporción con las necesidades, tanto para atender a los niveles bajos de ingreso
como a los más altos.
Por ejemplo, una porción substancial de los recursos públicos disponibles para vivienda son
ejecutados a través del FHA (alrededor de 40% en años recientes) aunque la cobertura
alcanza una fracción reducida del déficit de vivienda, siendo los beneficiarios
principalmente hogares de ingresos comparativamente elevados en áreas urbanas cercanas a
FONAPAZ Subsidio Total
¿?
FOGUAVI Subsidio/Prest
FOGUAVI Subsidio/Prest.
¿?
¿?
G&T/FHA/CHN
BANRURAL y G&T
BANCOS
BANCOS/ FHA/CHN
Extrema Pobreza 0 a 2 salarios
mínimos
Pobreza 2 a 4 salarios mínimo
Ingresos 4 a 10 Salarios Mínimos
Vivienda Media 0 a 25 Salarios Mínimos
Residencial/Ingresos Más de 25 Salarios Mínimos
AREA RURAL AREA URBANA
60% del
Déficit
10
20
la región metropolitana. No obstante, el gasto en vivienda ejecutado con apoyo del FHA es
bajo en relación al PIB (0.05%).
Tabla 5. Presupuesto del FHA como
% del PIB y del Gasto Público en vivienda
FHA como % del
PIB
FHA como %
gasto público en
vivienda
2005 0.07% 55%
2006 0.06% 42%
2007 0.05% 43%
2008 0.05% 44%
Fuente: Los datos FHA corresponden a la Memoria de Labores de 2008 y al Ministerio de Finanzas.
En cuanto a los límites de los instrumentos existentes, se debe a una combinación de
factores (financieros y de eficiencia operativa) particulares a cada institución, Por ejemplo,
el FHA únicamente cubre 0.34% del déficit de vivienda en el país, a pesar que lo hace con
elevada eficiencia operativa y técnica. En contraste, el FOGUAVI y FONAPAZ alcanzan a
un número mayor de beneficiarios pero hay mayores dificultades para establecer sus niveles
de eficiencia.
Tabla 6. Impacto del FHA sobre el déficit de vivienda
Impacto sobre el déficit de vivienda
Intervenciones
% del
déficit
FHA 4,206 0.34%
FOGUAVI 56,000* 4.59%
FONAPAZ 43,232 3.54%
Fuente: Los datos FHA corresponden a la Memoria de Labores de 2008 y al Ministerio de Finanzas.
*La actual administración de gobierno tiene como meta subsidiar a través del FOGUAVI hasta 56,000 viviendas, pero no hay datos concretos sobre el desempeño en este sentido. Debe recordarse que FONAPAZ ofrece únicamente soluciones parciales a la problemática
de la vivienda al proveer materiales de construcción; el dato mostrado en la tabla se refiere a los hogares que recibieron lámina.
A lo anterior se suma que en Guatemala el gasto público dedicado al sector vivienda se
reducido en el tiempo, además de ser considerablemente menor al dedicado en otros países
de Latinoamérica (Tablas 5). Lo anterior sugeriría que en Guatemala la política de vivienda
no es prioridad.
21
Tabla 6. Gasto en vivienda como % del presupuesto total
Gasto público en vivienda como % del presupuesto
total
Año Guatemala Chile Perú México
2005 0.93% 3.87% 0.61% 5.81%
2006 0.88% 3.54% 0.53% 6.14%
2007 0.88% 3.93% 0.71%
2008 0.75% 3.88% 1.13% Fuente: Elaboración de los autores con información del Ministerio de Finanzas de Guatemala, Ministerio de Finanzas del Perú, Secretaría
de Hacienda de México y Ministerio de Hacienda de Chile, Banco Mundial y Banco de Guatemala..
A las limitaciones antes expuestas se suma las intervenciones dispersas de varias
instituciones que se enfrentan a una debilidad institucional del ente rector, disminuyendo
considerablemente el impacto la atención al déficit habitacional.
4 Fallas de Mercado en el Sector de la Vivienda
4.1 Deficiencias en el mercado para el financiamiento de la vivienda
Existe un consenso internacional en el sentido que, en ausencia de medidas apropiadas de
política pública, los mercados financieros tienden a fallar, por lo que los mercados
financieros guatemaltecos no representan una excepción. En ocasiones se dice que el
desarrollo de los bienes raíces es el espejo de su financiamiento y que “las comunidades se
construyen de la manera en que se financian.” En el caso guatemalteco, las brechas que se
registran en el mercado para la vivienda no son sino la reflexión de los múltiples vacíos y
deficiencias registradas en el sistema para el financiamiento de la vivienda.
La competencia es débil en ciertas dimensiones de los mercados. En Guatemala el
mercado para el financiamiento de la vivienda está altamente concentrado y existen algunas
barreras no triviales al ingreso de nuevos competidores; en algunos casos existe un acceso
privilegiado a información, además de redes informales y otras características que
distorsionan el funcionamiento del mercado. Esta situación sugiere que el comportamiento
de los mercados sin duda es menos que plenamente competitivo. Por ejemplo, el
aseguramiento hipotecario ofrecido por el FHA no conduce a una reducción en las tasas de
interés del mercado en proporción a los beneficios tributarios y la reducción del riesgo
ofrecidos al acreedor. En un mercado plenamente competitivo podría esperarse que las
tasas de interés reflejaran de manera más directa los beneficios tributarios y la reducción en
riesgo derivados del aseguramiento hipotecario.2 Esto trae dos consecuencias para el
sector financiero: por un lado, las instituciones financieras que operan vivienda se ven
motivadas para atender únicamente el segmento que es asegurado por la FHA, y, por otro
2 Nótese sin embargo que no todas las dimensiones en el mercado para la vivienda están igualmente
distorsionadas. Por ejemplo, hay posibilidades de selección por plazos y moneda. Los plazos iniciales de los
préstamos hipotecarios normalmente van de 10 a 25 años, aunque la mayoría de la cartera vigente está entre
los 10 y 15 años. El crédito para la construcción en general equivale a 17% de la cartera en moneda nacional
y 8% en moneda extranjera, con mínimos problemas en términos de cartera morosa o vencida.
22
lado, el surgimiento de micro financieras que efectivamente atienden el sector se ve
limitado, en todo caso aumentando la desatención a los sectores de más bajos ingresos.
La falta de instrumentos complementarios a la capacidad real de ahorro afecta la
expansión del crédito. Los segmentos poblacionales de bajos ingresos generalmente
carecen de instrumentos complementarios al crédito, como ahorros y cuentas bancarias.
Normalmente se espera que las entidades financieras ofrezcan incentivos e instrumentos
para el ahorro al público; sin embargo, dado los bajos niveles de ahorro y riqueza “formal”
muchos hogares en efecto carecen de los recursos necesarios para comprar una vivienda,
por ejemplo, porque típicamente se exige un enganche equivalente al 20% del valor de la
propiedad. Guatemala en conjunto tiene niveles de ahorro del orden del 15% del PIB, por
debajo de países de características similares y la escasez de ahorro se agrava entre los
trabajadores informales (se estima que solamente 13% de los trabajadores tienen cuentas de
ahorro (CIEN, 2006)). En general, la falta de recursos para ofrecer un enganche constituye
una barrera importante para el flujo de financiamiento a la vivienda en Guatemala.
La asimetría de información, el riesgo moral y la selección adversa entran en juego. Un acreedor potencial no siempre conoce a un cliente potencial suficientemente bien y
siempre conlleva costos determinar la habilidad y voluntad de este último de cumplir con
sus compromisos; con frecuencia, esto induce a los acreedores a utilizar contratos sub
óptimos que dependen de las características del solicitante del crédito. Dos tipos de
problemas surgen en estos casos, la selección adversa y el riesgo moral. Dado que los
posibles acreedores no siempre saben la calidad de los solicitantes del crédito, optan por
reducir los montos de los créditos e incrementar su costo; sin embargo, esto resulta
inaceptable para los solicitantes de mejor calidad, quienes desisten de la solicitud, lo que en
promedio disminuye la calidad de las carteras. Asimismo, los acreedores no pueden
fácilmente supervisar el comportamiento de los deudores una vez realizados los
desembolsos, lo que induce a estos últimos a optar por comportamientos irresponsables que
deterioran su perfil de riesgo.
Hay imperfecciones en la definición y protección de los derechos de propiedad. Los
derechos de propiedad son de suma importancia como marco para el crecimiento
económico, al proveer garantías individuales para el consumo, transferencia y producción
en la economía. Cuando no están adecuadamente definidos y protegidos, el resultado es el
racionamiento del crédito y el incremento de su costo. En Guatemala se detectan muchas
fallas en el sistema de justicia, lo que hace costosa, demorada e incierta la protección de los
derechos de propiedad.3 Esta falla provoca dos problemas para el acceso al financiamiento
para una vivienda: reduce el valor de mercado de las garantías y causa barreras de acceso al
crédito.
El proceso de avalúo de una propiedad es poco transparente. Los métodos para realizar
el avalúo de la vivienda deben seguir métodos ampliamente aceptados y difundidos. En el
caso de la vivienda, es particularmente importante que el acreedor pueda establecer el valor
3 Doing Business 2010 ubica a Guatemala en la posición 103 de 185. Dicha publicación sostiene que lograr el
cumplimiento de un contrato demora hasta 1,400 días con un costo equivalente al 26.5% de su valor (Banco
Mundial, 2010).
23
de los activos que serán utilizados como garantía hipotecaria, dado que esto determina el
monto máximo del correspondiente préstamo. Lamentablemente, en Guatemala los
mecanismos disponibles para el avalúo de los bienes raíces no son transparentes,
incrementando así la posibilidad de la mala asignación del crédito; la mencionada situación
se agrava en áreas rurales alejadas de la zona metropolitana y en aquellas zonas afectadas
por problemas de seguridad.
La política tributaria está distorsionando el funcionamiento del mercado de vivienda.
Este tipo de distorsión es inducida por la misma política pública. En Guatemala existen dos
impuestos que influyen sobre el mercado de la vivienda de manera más o menos directa,
concretamente, el IVA y el IUSI. Ya sea que una vivienda es nueva o no, cada vez que se
vende en el mercado formal debe cancelarse el IVA, lo que provoca un efecto tipo cascada;
el monto a pagar se calcula como 12% del valor registrado de la vivienda ya que, por ley,
dichas propiedades solamente pueden venderse a precios iguales o mayores que su valor
registrado. Por otra parte, IUSI se paga anualmente y se calcula también sobre la base de
los precios registrados mediante tasas que se incrementan progresivamente con el valor de
la propiedad. Como las viviendas compradas al crédito son registradas al precio de la
última transacción (que incluye una garantía hipotecaria), los hogares que compran al
crédito tienden a pagar más impuestos que aquellos que construyen sus propias viviendas,
compran en efectivo o de alguna manera logran registrar precios inferiores a los del
mercado.
Hay una alta incidencia de posesión informal de la vivienda. Alrededor del 60% de los
hogares guatemaltecos poseen una vivienda propia (ENCOVI, 2000) pero solamente 39%
tienen un título de propiedad. La elevada incidencia de la informalidad reduce la
proporción de los bienes raíces que pueden usarse efectivamente como garantía crediticia.
Uno de los factores que promueve la informalidad es el sistema tributario, por ejemplo,
porque el IVA incrementa el costo de vender viviendas ya existentes, incentivando así la
generación de mecanismos informales de transferencia de la posesión. Adicionalmente,
hay costos administrativos que castigan el proceso de registro formal de la propiedad que,
en ausencia de mecanismos que claramente compensen a los usuarios, hacen poco atractiva
la opción de registrar formalmente una transacción. Como resultado de estos factores,
muchas personas optan por retener los títulos físicos de propiedad como “prueba” de la
adquisición del activo, aunque esto no sea equivalente formalmente al registro de la
transferencia de los derechos de propiedad. Además, todos estos factores promueven la
informalidad en la construcción o mejora de los inmuebles (CIEN, 2006).
El Registro de la Propiedad no está integrado a un catastro. En el RGP se inscriben
escrituras públicas en las que la identificación de los inmuebles se realiza a través de
descripciones literales. Generalmente estas descripciones no coinciden con el área física
realmente ocupada. Debido a que el RGP no permite la inscripción de planos y carece de
mecanismos para verificar la exactitud de las descripciones de los predios, los problemas de
derechos superpuestos y duplicidad de partidas son muy frecuentes (BID, 2005).
La volatilidad de los ingresos también afecta al mercado para la vivienda. La
volatilidad del ingreso de los hogares puede descomponerse sobre la base de las diferentes
fuentes de ingreso y las distintas ocupaciones de los miembros del hogar. Las fuentes
24
distintas al trabajo incluyen las transferencias directas, pensiones y remesas. Por ejemplo,
en la actualidad las remesas alcanzan 12% del PIB y la volatilidad de dicho rubro depende
de las condiciones en los mercados laborales del extranjero, las leyes migratorias y el
tiempo que los trabajadores escogen trabajar fuera del país (principalmente de EEUU). La
volatilidad de los ingresos depende también del perfil de ocupación de los miembros del
hogar que se encuentran activos en el mercado laboral. En este contexto, vale la pena
recordar que Guatemala prácticamente carece de un sistema de bienestar social o seguro de
desempleo.
La informalidad es uno de los motores de la volatilidad de los ingresos laborales. La
informalidad es una de las más notorias características del mercado laboral guatemalteco,
dado que alrededor de tres cuartas partes de la fuerza laboral operan en la informalidad
(CIEN, 2006). Esta situación causa problemas para las modalidades tradicionales de
financiamiento a la vivienda puesto que los hogares pocas veces tienen los mecanismos
para demostrar sus fuentes de ingreso. Asimismo, la volatilidad de los ingresos y el riesgo
del desempleo son comparativamente elevados en el sector informal, condiciones que
empeoran aún más el perfil de riesgo de los hogares. Sumando las volatilidades de los
ingresos laborales y no laborales, se construye la percepción de que la vasta mayoría de los
hogares guatemaltecos son demasiado riesgosos, incluyendo aquellos que en promedio
tienen suficientes ingresos como para adquirir una vivienda propia.
Los mercados de capital están subdesarrollados en Guatemala. El mercado de vivienda
apenas usa los mercados de capital como fuente de financiamiento de largo plazo,
dependiendo más bien de financiamiento por parte del sector bancario. De hecho, los
mercados de capital en términos generales sirven principalmente como marco para
operaciones de corto plazo realizadas por la banca según sus necesidades de liquidez. El
eventual desarrollo de los mercados de capital podría servir como fuente de financiamiento
de largo plazo para proyectos de vivienda, incrementando de esa manera la competencia
entre modos de financiamiento para la construcción de vivienda, lo que en principio debiera
conducir a un incremento de la oferta en términos más favorables.
Las externalidades y problemas de coordinación causan ineficiencias. Las
externalidades de mercado causan racionamiento del crédito y lo encarecen. En algunos
casos, también crean la posibilidad de que existan equilibrios múltiples dentro del mercado
para la vivienda y su financiamiento:
Actualmente en Guatemala la administración de la información sobre los deudores
es completamente privada y no existen estándares mínimos para la gestión de
información ni la promoción de su flujo entre distintas entidades financieras. Se
reconoce ampliamente que en los mercados financieros hay retornos crecientes al
uso de la información. Desafortunadamente, muchos hogares quedan excluidos de
las redes formales de información y, por ende, de los mercados de crédito. Además,
la situación reduce la intensidad de la competencia en el mercado y limita el acceso
al crédito inclusive cuando un hogar ya participa en el mercado formal de crédito.
Los mecanismos de filtraje utilizados en Guatemala con frecuencia tienen un sesgo
negativo en el sentido que las redes de información sobre los individuos destacan
más las acciones negativas que las positivas; en otras palabras, el mercado pone más
atención a las listas negras que circulan a través de servicios privados y que detallan
25
la histórica crediticia individual. Desafortunadamente, esta práctica tiende a excluir
a candidatos potenciales que son nuevos el mercado y perjudica a otros que
realizaron una acción negativa por razones fuera de su control, sin que existan
facilidades para corregir la información oportunamente.
Distintos grupos sociales en Guatemala quedan excluidos de las redes crediticias
formales y esta situación se retroalimenta a sí misma. Este efecto grupal es distinto a
los efectos individuales antes mencionados. Cuando se desarrollan servicios financieros
para un nuevo grupo poblacional, pueden existir costos iniciales que solamente se cubren
después de algún tiempo una vez que se activa el grupo como fuente de clientes; sin
embargo, la entidad que realiza la inversión inicial no puede recuperar el monto de su
inversión privada puesto que los beneficios se diluyen con la entrada de nuevos
competidores. Como resultado de lo anterior, la inversión inicial no se llega a realizar y el
ritmo de incorporación de nuevos grupos a las redes crediticias formales en consecuencia
demora largo tiempo.
Es importante reconocer que las fallas en los mercados de vivienda y su financiamiento
descritas con anterioridad, ya sea que son inducidas por la política pública o no, se
relacionan estrechamente entre sí y tienen mecanismos conjuntos de transmisión que dan
como resultado la distorsión en el desempeño de los mercados. En este caso, los
mecanismos de transmisión incluyen los elevados niveles de riesgo país y riesgo crediticio,
al igual que la existencia de equilibrios múltiples y mercados imperfectamente
competitivos. De estas condiciones pueden deducirse el racionamiento del crédito y su
elevado costo.
Este “mapa” de fallas de mercado (Grafica No5) será subsecuentemente utilizado para
evaluar el diseño e implementación de la política pública relativa a la vivienda y su
financiamiento en Guatemala.
Grafica No.5. Fallas de mercado, mecanismos de transmisión y resultados
26
Ha quedado establecido que un número importante de hogares están excluidos del mercado
formal de la vivienda y esta tendencia se agrava con el paso del tiempo. Aunque existen
recursos para el financiamiento crediticio a nivel macro, numerosas distorsiones de tipo
microeconómico impiden que los hogares efectivamente tengan acceso al crédito. Este tipo
de distorsión es la más importante desde el punto de vista del desarrollo del mercado de la
vivienda.
El nivel del riesgo-país mantiene las tasas de interés relativamente elevadas a través
de mecanismos de transmisión de tipo macroeconómico. En efecto, Guatemala se
agrupa con los países de alto costo, dado que los costos de intermediación y las tasas de
interés son al menos el doble del promedio observado en países más desarrollados (Artana
et al, 2008). Existen también distorsiones a nivel micro; por ejemplo, las tasas de interés
que prevalecen fuera del sector bancario institucional son cuando menos el doble que
dentro del sector. Esto se deteriora una vez que los hogares recurren al sector informal,
puesto que las tasas de interés fácilmente se disparan por encima del 10% mensual. Esto
sugiere que existe una fuerte demanda por crédito aún insatisfecha por las redes formales de
crédito.
4.2 El mercado está supeditado al aseguramiento
Las imperfecciones de mercado mencionadas en la sección previa se están manifestando en
la estructura y operaciones del sistema para el financiamiento a la vivienda, del que nacen
las deficiencias de la oferta del mercado crediticio. Las brechas de oferta se manifiestan en
brechas de producto y alcance geográfico, al igual que rigidez de los precios. Antes de
iniciar la evaluación del marco de la política pública, debe abordarse el tema de cómo se
llega a estructurar la oferta en el mercado de financiamiento para la vivienda, por lo que se
enfatizarán los papeles que juegan la política tributaria y el marco para el aseguramiento
hipotecario.
El sector financiero gira alrededor de la banca. Las más recientes reformas del sector
financiero guatemalteco se iniciaron con la aprobación de una ley que permitió al público
utilizar libremente la moneda extranjera para la realización de transacciones y la
elaboración de contratos privados. Las reformas continuaron con el fin de transmitir
confianza al público respecto de la solidez del sistema financiero y monetario nacional,
incluyéndose entre las reformas efectuadas la elaboración de una nueva ley para el banco
central y para la supervisión del sistema. Por esa misma época se dio inicio a la reforma
del marco para los mercados de capitales, aunque no se llegó a crear un ente supervisor y,
desde entonces, ha sido mínimo el desarrollo del marco de políticas y de los mercados
propiamente. En este contexto, cabe señalar que las empresas de seguros, que en algunos
países tienen gran importancia e independencia respecto de la banca, suelen en su mayoría
ser parte de grupos organizados alrededor de los bancos del sistema.4
4 En Guatemala, hay dos bolsas de valores, Bolsa Nacional de Valores, S.A. y Corporación
Bursátil, S.A., ambas reguladas mediante la Ley del Mercado de Valores y Mercancías.
27
El sector bancario es relativamente pequeño en Guatemala. A pesar del dominio que
ejerce sobre el sistema financiero, de hecho el sistema bancario guatemalteco es
relativamente pequeño. La profundidad del mercado y su desarrollo puede medirse de
distintas maneras, pero tomando como un posible indicador, el coeficiente M2 sobre PIB se
aproxima a 30%, uno de los más bajos de la región centroamericana.
No hay fuentes externa significativas para el financiamiento a la vivienda. Los
recursos dirigidos para el financiamiento a la vivienda en el sector formal provienen
primordialmente del capital bancario propio, los depósitos del público y líneas de
financiamiento externo de carácter general negociadas por los bancos. En unos pocos casos
y en montos comparativamente pequeños, se conoce que los bancos, y algunas cooperativas
de vivienda e intermediaras financieras no bancarias, han negociado líneas de crédito para
el sector de vivienda con el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE).
Los créditos hipotecarios para vivienda representan una fracción pequeña del total. A
pesar del reducido tamaño del sistema bancario y la escasez de fuentes externas para
financiamiento, el crédito formal para financiamiento a la vivienda es una fracción pequeña
de la cartera total. Es importante notar que el FHA juega un rol importante en el
financiamiento de la vivienda, pero este sector representa una fracción mínima de la
exposición total al riesgo por parte de la banca, o sea, que el sistema bancario dedica un
capital mínimo al sector de vivienda. En 2009 el FHA aprobó aseguramiento para
préstamos hipotecarios equivalentes a $19 millones o 72% del flujo total de préstamos
dirigidos al sector.
La cartera hipotecaria y el aseguramiento están altamente concentrados. Pocos
bancos concentran prácticamente la totalidad del crédito para la construcción formal de
vivienda; entre Citibank y G&T Continental concentran casi 55% del valor de las hipotecas
aseguradas por el FHA; BANRURAL, Banco Industrial y Banco Reformador concentran
otro 35% y el saldo se distribuye entre el resto de entidades bancarias y financieras. En
otras palabras, alrededor del 80% de la cartera de préstamos asegurada por el FHA está en
manos de cinco entidades.
El marco para el financiamiento hipotecario ha evolucionado lentamente. El marco
legal para el uso de garantías consta principalmente en el Código Civil. Los problemas
principales que afectan la creación garantías se centran en la debilidad de los
procedimientos para el perfeccionamiento del interés y las dificultades para ejecutar una
garantía. En la mayoría de países las carteras bancarias tienen alguna forma de garantía,
mientras en Guatemala esa proporción llega apenas al 39% de la cartera crediticia, siendo
apenas la quinta parte de la cartera del tipo hipotecario (no necesariamente para
financiamiento a la vivienda).
El marco para el aseguramiento hipotecario causa efectos colaterales. Cuando los
bancos trabajan con el FHA los ingresos por intereses están exentos del ISR, situación que
provee un poderoso incentivo para que los bancos otorguen créditos a la vivienda
principalmente a través del sistema del FHA, ya que hacerlo fuera del sistema conlleva un
elevado costo de oportunidad. Otra característica importante del sistema es que queda
estrictamente prohibida la venta de la cartera asegurada a entidades no aprobadas por el
28
FHA. 5 La combinación de incentivos tributarios conjuntamente con la prohibición de
transferir la cartera existente a terceros, representan obstáculos importantes para la
conformación de un mercado hipotecario secundario, limitando así la disponibilidad de
capital disponible para el financiamiento de la vivienda y disminuyendo la intensidad de la
competencia en los mercados financieros.
El seguro hipotecario condiciona la naturaleza de los productos financieros. El
dominio que ejerce sobre el desarrollo de productos hipotecarios el FHA es otro efecto no
intencional del marco actual de aseguramiento. Los bancos lógicamente ofrecen préstamos
hipotecarios que cumplen estrictamente con los términos fijados por el FHA, con los
montos, términos y primas de seguro aprobadas por el FHA. El aseguramiento se otorga a
préstamos dirigidos a la compra de una vivienda existente que será ocupada por el
propietario, la construcción de viviendas a ser ocupadas por el propietario, mejoras de
vivienda existente, construcción de vivienda para la renta, refinanciamiento hipotecario y
cualquier rubro excepcional que sea aprobado por el directorio del FHA. Aparte del
interés, el precio del crédito incluye una prima anual de aseguramiento hipotecario
equivalente al 1% del saldo, además de una prima de seguro contra terremoto, incendios y
otros siniestros, y una tasa por administración.
El aseguramiento hipotecario también domina la administración del riesgo. El FHA
tiene algunos papeles adicionales en el mercado para crédito a la vivienda, ya que se
involucra en el establecimiento de los términos de un préstamo y el análisis del riesgo
crediticio individual. Por ejemplo, el FHA lleva a cabo el análisis de riesgo crediticio de
manera externa al banco originador, mientras que este último únicamente revisa el análisis
e investiga la información ofrecida por el solicitante del crédito. Tal nivel de participación
por parte del FHA es un arma de doble filo; por una parte, la banca aprecia el apoyo
ofrecido por el FHA y ya que dicha entidad está en capacidad técnica de realizar el trabajo
analítico correspondiente, puede concluirse que el desempeño colectivo mejora;
desafortunadamente, el involucramiento del FHA en la gestión del riesgo ha retrasado el
desarrollo de esas destrezas dentro de la banca misma, al menos en lo que respecta al
crédito para la vivienda, y disminuye también la calidad de la competencia entre los bancos
debido a la uniformidad analítica que la participación del FHA induce.
El refinanciamiento y la reestructuración no son prácticas comunes. La posibilidad del
refinanciamiento y reestructuración de la deuda es útil cuando se registra la muerte o
cambios en la situación socio-económica del deudor. El sistema del FHA no permitía el
refinanciamiento sino hasta el 2008; en la actualidad, la Junta Directiva del FHA puede
aprobar una operación de reestructuración o refinanciamiento, incluyendo modificaciones
en los términos del crédito o incluso la sustitución del deudor. Los bancos indican que
estas posibilidades son útiles para impedir que un crédito se traduzca en un problema
innecesariamente.
5 El aseguramiento hipotecario ofrece una solución parcial a las distorsiones tributarias que existen
en la actualidad, puesto que el FHA tiene sus propias exenciones motivadas por el deseo de promover la vivienda y fomentar el crédito al sector. Las exenciones de que goza el sistema del FHA se encuentran en el artículo 34 de su ley constitutiva.
29
El seguro hipotecario condiciona las características de la vivienda directamente. El
alcance formal del FHA desborda los aspectos de financiamiento. En un legítimo esfuerzo
por reducir su exposición a riesgos, el FHA también verifica que el precio de la vivienda
hipotecada esté alineado con el mercado y supervisa estrechamente el cumplimiento con
estándares de construcción a lo largo de todo el ciclo de un proyecto. El FHA también
recibe quejas de parte de propietarios insatisfechos con algún tema de estándares de
construcción, abordando directamente a las empresas constructoras para promover la
resolución de las controversias; en otras palabras, el FHA juega el papel de ente para la
protección del consumidor en el sector vivienda. Claramente, tanto el mercado formal para
la vivienda como su financiamiento están dominados por los estándares establecidos por el
FHA y por sus actividades como ente supervisor, ante una obvia ausencia institucional del
ente rector del sector, quien en definitiva debiera jugar ese rol.
El seguro hipotecario solventa la complejidad de la ejecución de garantías. Ya se ha
mencionado que la ineficacia y complejidad de los procesos para la ejecución de garantías,
aunados a los problemas del sistema judicial, se traducen en barreras de acceso al crédito.
En este contexto, el FHA cuenta con facultades para transferir y registrar un activo
hipotecado a favor del acreedor, sin recurrir al sistema judicial. En la práctica, estas
facultades son utilizadas escasamente por el FHA, pero la posibilidad del recurso de
cualquier manera ofrece protección al acreedor.
El régimen tributario está distorsionando los mercados e impidiendo su desarrollo. En Guatemala hay dos impuestos que están influyendo sobre el mercado de vivienda y su
financiamiento:
El IVA, cuya tasa al 12% se aplica a toda venta de vivienda, sea ésta nueva o no.
Hay una exención aplicable a construcciones con área inferior a los 60m2 y terrenos
con servicios básicos y área inferior a los 120m2. En ambos casos, el valor de la
propiedad no debe exceder el equivalente a $17,500.
El IUSI es un impuesto progresivo cuya tasa varía proporcionalmente al valor del
inmueble. La propiedad está exenta si su valor es menor a $245; entre $245.01 y
$2451.00 la tasa es 0.2%; entre $2451.01 y $8579.00 la tasa sube a 0.6%; y si el
valor de la propiedad excede $8579.01 la tasa aplicable es 0.9%.
No hay exenciones tributarias para promover la vivienda. Una de las medidas más
usuales para promover la adquisición de vivienda es una exención total o parcial del IVA,
como ocurre por ejemplo en El Salvador, Nicaragua y Costa Rica. En otros países, también
se han tomado medidas como hacer deducible del ISR, total o parcialmente, los intereses
pagados sobre una hipoteca para vivienda. Guatemala, por su parte, no cuenta con este tipo
de medidas para promover la compra de vivienda por parte de los hogares, aparte de una
exención aplicable a hogares catalogados de “interés social”, o sea, vivienda para
segmentos de muy bajo ingreso. Por otra parte, los ingresos por intereses percibidos por los
acreedores de los préstamos hipotecarios garantizados por el FHA están exentos de
impuestos, con la lógica de promover el crédito para la vivienda; en otras palabras, los
beneficios tributarios que existen en Guatemala favorecen primero a los acreedores y no
necesariamente se trasladan a los hogares.
30
4.3 Fallas de Mercado y la intervención de las Políticas Publicas
Hay diferentes tipos de actividades que pueden implementarse para corregir la existencia de
fallas de mercado. Por ejemplo, podemos distinguir entre acciones de política pública que
buscan mejorar o complementar el mercado, y aquellas aplicaciones del poder
gubernamental que buscan determinar de manera más o menos directa el resultado.
Adicionalmente, pueden distinguirse políticas horizontales y verticales; las políticas
horizontales influyen sobre un espectro comparativamente amplio de sectores o
subsectores, mientras que las políticas verticales tienen alcance más específico, por
ejemplo, el financiamiento a la vivienda. La idea central es que la naturaleza de la
intervención gubernamental debe ser congruente con el tipo de falla de mercado que busca
corregir según la clasificación siguiente:
Tabla 7. Tipos de intervención pública
Intervención Horizontal – Publica (HP) Intervención Horizontal – Mercado (HM)
Políticas que suelen implementarse a gran
escala. Por ejemplo, incluye proyectos a
gran escala para desarrollar áreas
geográficas marginales, incluyendo el
financiamiento para la construcción de
viviendas al igual que la construcción de
infraestructura para servicios públicos.
Políticas que buscan regular algunas
características prioritarias de un espectro amplio
de mercados, por ejemplo, el sector de la
construcción del cual el mercado de vivienda es
un componente minoritario. Se incluirían aquí la
fijación de estándares de construcción y
seguridad
Intervención Vertical – Publica (VP) Intervención Vertical – Mercado (VM)
Acciones de Política que directamente
determinarían los resultados en cuanto a
vivienda y su financiamiento. En esta
categoría se incorporan, por ejemplo, los
subsidios directos para la construcción de
vivienda.
Acciones de política que específicamente
regulan algunos aspectos del financiamiento para
la vivienda pero no buscan predeterminar
resultados concretos de manera directa. Se
incluyen aquí los estándares para la gestión de
riesgo en el crédito para la vivienda.
Las Tablas 8A y 8B caracterizan el tipo de fallas que afectan al mercado para el
financiamiento de la vivienda en Guatemala, siguiendo la tipología presentada
anteriormente. Asimismo, la Tabla intenta reflejar tan acertadamente cómo es posible, las
acciones de política gubernamental conjuntamente con el tipo de falla de mercado que
intentarían resolver. Indudablemente la congruencia es limitada. Este es exactamente el
tipo de hallazgo que se requiere para realizar una evaluación del marco general para la
política de vivienda y su financiamiento. Este enfoque permite identificar las acciones de
política pública en su contexto, evaluar su pertinencia y, eventualmente, formular
recomendaciones para su reforma.
31
Tabla 8A. Intervención pública directa en el financiamiento para la vivienda
Intervención Directa Horizontal –H- Vertical –V-
Falla de mercado Actividad Falla de
mercado
Actividad
Imperfección de los
derechos de propiedad
Poco progreso en titulación
supletoria, modernización de
registros de propiedad, y procesos
judiciales.
Informalidad del
mercado laboral
Pocas medidas para formalización
del mercado laboral.
Volatilidad de los
ingresos
No hay medidas estabilización
ingreso.
Faltan instrumentos de
ahorro y otros servicios
complementarios.
Propiedad estatal en parte dirigida
promover ahorro (ej. CHN y
Banrural); también subsidios para
vivienda FOGUAVI.
Asimetrías de
información
No hay registros crediticios
patrocinados por gobierno o
medidas equivalentes. El FHA se
involucra en gestión del riesgo de
crédito.
Externalidades y fallas
de coordinación
No hay medidas de política para
resolver externalidades o
problemas de coordinación.
Subdesarrollo de los
mercados de capital
No hay esfuerzos para el
desarrollo o promoción de los
mercados de capital.
Procedimientos
complejos para
ejecución de garantías
El FHA parcialmente aborda este
tema únicamente dentro su
sistema.
Marco para quiebras es
incompleto
El FHA parcialmente aborda este
tema únicamente dentro de su
sistema.
Competencia imperfecta
en los mercados
financieros
Propiedad estatal del CHN y
Banrural
Avalúo de la vivienda
no transparente
No hay medios dispuestos por
el gobierno para el efecto.
Distorsiones tributarias
para vivienda
Beneficios tributarios para
acreedores dentro del FHA.
Distorsiones inducidas
por el FHA.
Dominio directo del FHA sobre
mercado para vivienda.
32
Tabla 8B. Intervención pública indirecta sobre el financiamiento a la vivienda
Regulación de Mercado Horizontal –H- Vertical –V-
Falla de mercado Actividad Falla de mercado Actividad
Imperfección de los
derechos de propiedad
No hay medidas para la titulación
supletoria, promover los derechos
de propiedad o procedimientos
judiciales.
Informalidad del
mercado laboral
La informalidad laboral se debe
parte a regulaciones restrictivas.
Volatilidad de los
ingresos
No hay marco para redes no
gubernamentales de apoyo a los
ingresos.
Faltan instrumentos de
ahorro y otros servicios
complementarios.
Participación minoritaria del estado
en Banrural. No hay marco para las
microfinanzas.
Asimetrías de
información
Algunas regulaciones sobre riesgo
crediticio emitidas por ente
regulador del sector.
Externalidades y fallas
de coordinación
No hay medidas para corregir
externalidades, fallas de
coordinación.
Subdesarrollo de los
mercados de capital
El marco para el FHA reduce
incentivos para desarrollo del
mercado secundario hipotecas.
Procedimientos
complejos para
ejecución de garantías
La complejidad de la ejecución de
garantías obedece procedimientos
obsoletos.
Marco para quiebras es
incompleto
Falta de un marco para la quiebra o
insolvencia individual.
Competencia imperfecta
en los mercados
financieros
No hay política ni ley de
competencia.
Avalúo de la
vivienda no
transparente
Poca regulación sobre
avalúos.
Distorsiones
tributarias para
vivienda
Régimen tributario causa
distorsiones (IVA)
Distorsiones
inducidas por el
FHA.
El FHA distorsiona mercado
hipotecario no FHA.
33
La mayoría de fallas de mercado son del tipo horizontal y no se están resolviendo. Según
reflejan las Tablas 8A y 8B, la mayoría de fallas de mercado que están afectando el
desempeño del mercado para financiamiento para la vivienda son del tipo horizontal, o sea,
que influyen adversamente sobre el mercado crediticio completo o, en algunos extremos,
sobre la economía en su totalidad. Por ejemplo, la falta de apropiados procedimientos para
la ejecución de garantías causaría problemas para la totalidad del mercado de crédito,
mientras que la informalidad del trabajo y la propiedad constituyen problemas para toda la
economía. Nótese que este tipo de falla de mercado requiere de acciones gubernamentales
de incidencia amplia, dado que un enfoque sector por sector probablemente causarían
confusión, distorsiones y demoraría en lograr resultados. En esta coyuntura, hay pocas
acciones de política pública para la resolución de este tipo de fallas.
La mayoría de fallas de mercado de tipo vertical son inducidas por la política pública.
Paradójicamente, la mayoría de las fallas verticales, o sea, aquellas que afectan
primariamente al financiamiento a la vivienda, son resultado del efecto adverso e
inesperado de algunas políticas públicas bienintencionadas. Ejemplo de esto es la
prohibición del régimen del FHA para la reventa de hipotecas aseguradas a entidades no
aprobadas por el FHA, o la decisión de imponer el IVA sobre la reventa de viviendas. En
otros casos, queda la impresión que instrumentos verticales como el FHA están siendo
utilizados para resolver fallas de carácter horizontal, como en el caso de las dificultades
para la ejecución de garantías. En otros casos, algunas medidas verticales duplican otras de
carácter horizontal que debieran resolver el problema, como el rol del FHA en la gestión
del riesgo crediticio que de alguna manera se impone por encima del marco regulatorio
general para la gestión del riesgo de crédito.
Por lo tanto, se puede afirmar con base al análisis anterior, que el marco de la política
pública tiene vacíos y deficiencias:
Hay incongruencias entre el mapa de fallas de mercado que deben resolverse y los
objetivos de las políticas públicas, principalmente porque las fallas de mercado—
mayoritariamente del tipo horizontal—no se están abordando adecuadamente;
Hay incongruencias entre los objetivos de la política pública y los instrumentos
seleccionados para alcanzarlos, por ejemplo, cuando se utilizan intervenciones
verticales para resolver lo que en efecto son fallas de tipo horizontal, o cuando
medidas verticales se utilizan para corregir problemas horizontales que de todas
maneras ya se están abordando por otros medios; y,
Los instrumentos de la política causan ruido con respecto a sus propios objetivos,
induciendo distorsiones adicionales o externalidades negativas; ejemplo de esto es
el caso de la política tributaria que perjudica el desarrollo del mercado secundario
para vivienda o el efecto de la prohibición de la venta de créditos hipotecarios sobre
el desarrollo del correspondiente mercado secundario.
Finalmente, entro otros problemas que adolece la política pública se pueden mencionar: i)
los instrumentos están dirigidas especialmente hacia la adquisición de vivienda y no para el
mejoramiento de vivienda que representa más del 60% del problema habitacional; ii) no
hay incentivos para el desarrollo de micro financieras, que atienden el sector informal y
hacen especial énfasis en el mejoramiento de vivienda; iii) falta de planificación territorial
34
y urbana, así como instrumentos de gestión que establezcan de forma ordenada el desarrollo
de las áreas urbanas y rurales, el establecimiento del uso de suelo así como sus
intervenciones; iv) poco acceso a tierra con vocación para vivienda social; v) acceso
limitado a servicios públicos de calidad.
5 Conclusiones
Los desafíos enfrentados para mejorar el desempeño del sector vivienda son grandes y
deben ser enfrentados tomando en cuenta diversos factores, como son el nivel de desarrollo
del sector financiero y las deficiencias en las políticas habitacionales. Del diagnóstico
precedente, podemos sacar las siguientes conclusiones:
El problema de la vivienda en Guatemala se concentra en el déficit cualitativo de los
hogares en situación de pobreza o extrema pobreza. A partir del nivel de ingresos de
las familias y la baja propensión al ahorro en el país, son pocos los hogares pueden
ahorrar suficiente para comprar casas terminadas en condiciones de habitabilidad,
en tanto que una fracción muy pequeña de la población califica para obtener los
créditos necesarios para comprar una casa construida por el sector formal. Como
resultado, la mayoría de los hogares viven en casas construidas por ellos mismos, en
terrenos no legalizados, que no cumplen con los estándares establecidos,
localizadas ya sea en asentamientos formales o informales, y frecuentemente sin
acceso a los servicios públicos.
La política pública es muy superficial y está fragmentada. En varios casos la
política pública busca resolver síntomas en lugar de las causas de la problemática.
Además, se ha demostrado que los instrumentos utilizados encarnan paradigmas de
distintas generaciones, por lo que reflejan visiones contrastantes sobre el papel que
debe jugar la política pública y la acción gubernamental, siendo ésta una
explicación del por qué el sistema para la vivienda y su financiamiento contiene
numerosas incongruencias. Los instrumentos de la política pública tienen como
meta distintos segmentos poblacionales, dejando algunos grupos desatendidos,
como en el caso de los hogares de ingresos medios-bajos. Además, la naturaleza
directa de las intervenciones gubernamentales a favor de la población de mayores
ingresos es regresiva y la incidencia de la política pública en el financiamiento a la
vivienda es extremadamente reducida, en proporción a los magros recursos
dedicados a este rubro.
Las distorsiones en el financiamiento para la vivienda se originan por una cantidad
de fallas de mercado (Horizontales y Verticales) que involucran riesgos en los
préstamos hipotecarios:
o Riesgos de Crédito, originados por el bajo ingreso de la mayoría de la
población y la alta informalidad del sector laboral, que repercute en una alta
volatilidad de los ingresos. A esto se suma la falta de servicios
complementarios que mejoren la capacidad de pago de las familias.
35
o Riesgos de recuperación de garantía, originado las imperfecciones de los
derechos propiedad, pues la protección legal ofrecida a los propietarios de
viviendas en casos de morosidad, los complejos procedimientos de hacer
efectivas las garantías y las ineficiencias del sistema judicial, hace muy
difícil la recuperación.
o Riesgo de tasa de interés, causados por la baja proporción destinada al
ahorro, agravada por la inestabilidad macroeconómica que no fomenta el
ahorro a largo plazo, forzando a los financistas a financiar préstamos de
largo plazo con depósitos de corto plazo, provocando un riesgo de
discordancia de plazos. En adición, el mercado de capitales en Guatemala es
subdesarrollado y no presenta alternativas para paliar este problema.
A estos problemas se suman otras fallas horizontales de mercado, como: asimetrías
de información, externalidades y fallas de coordinación, e imperfecciones en la
competencia en los mercados financieros.
Además, se han identificado fallas de mercado de tipo vertical: Avalúo poco
transparente de las viviendas, distorsiones inducidas por el régimen tributario y
distorsiones inducidas por el andamiaje del FHA
La relación entre las fallas identificadas y los objetivos de la política pública es
deficiente, existiendo también incongruencias entre los objetivos de la política y los
instrumentos seleccionados para su implementación. Específicamente, la mayoría
de fallas de mercado identificadas en Guatemala son del tipo horizontal y éstas no
están siendo abordadas por la política pública; asimismo, hay algunas fallas
verticales que son el resultado indirecto e inesperado de algunas políticas públicas.
Además, los instrumentos de la política causan resultados poco deseables en
algunos casos, incluso derrotando los objetivos propios.
6 Lineamientos de Política
6.1 Consideraciones sobre Políticas de Vivienda
Tal y como se desprende del diagnostico precedente, a pesar de los esfuerzos
gubernamentales para proporcionar viviendas de calidad a hogares de bajos ingresos, los
datos que arrojaba el Censo de Población del 2002, indicaban que de los 2.2 millones de
hogares guatemaltecos, mas de 611 mil vivían hacinados o en viviendas inadecuadas, y
cerca de 410 mil no poseían vivienda propia. El crecimiento de la demanda anual y la poca
respuesta de las necesidades nos llevan a que en el 2011 se calcule un déficit habitacional
de más de 1.5 millones de unidades, es decir más de la mitad de los hogares en Guatemala
no poseen vivienda o viven en viviendas en malas condiciones.
36
Estas estadísticas son preocupantes y resultado de diversos factores, entre ellos el bajo
crecimiento de la economía guatemalteca que no ha podido generar empleos de calidad que
para aumentar los ingresos de la población. Además del factor ingreso, otros factores como
la falta de desarrollo de los sistemas de financiamiento para viviendas agrava el problema,
pues pocos hogares pueden ahorrar suficiente para comprar casas terminadas y son pocos
los que califican para obtener los créditos necesarios para comprar una casa construida por
el sector formal6.
Se calcula que en Guatemala cerca de tres cuartas partes de la fuerza laboral opera en la
informalidad, lo que hace que sus ingresos sean volátiles o no puedan demostrar sus fuentes
de ingreso. Como resultado, la mayoría de los hogares viven en casas construidas por ellos
mismos, localizadas en asentamientos sin títulos legales que demuestren la propiedad, y
frecuentemente sin acceso a los servicios públicos más importantes7.
Para enfrentar este problema, es indispensable tener buenas políticas de vivienda. Políticas
amplias que mas allá de atender con subsidios directos a las familias en extrema pobreza,
busquen ampliar la contribución del financiamiento hipotecario al mejoramiento de las
condiciones habitacionales, políticas que promuevan un mayor desarrollo de los mercados
financieros, reformas en las áreas de titulación y registros de la tierra, y también políticas
que tiendan a mejorar los instrumentos que permitan constituir y ejecutar garantías.
Pero en las políticas de vivienda, también es fundamental considerar el importante rol que
juegan los gobiernos municipales respecto al suministro de servicios básicos (caminos,
agua potable, saneamiento, disposición de deshechos) y la regulación que estos ejercen
sobre ordenamiento territorial y el uso de la tierra. Los gobiernos municipales también
deben jugar un rol activo proporcionando terrenos a las familias más pobres y facilitando el
mejoramiento de las viviendas en sus territorios.
La experiencia internacional confirma que los programas de gobierno cuyo fin es construir
y financiar casas terminadas directamente a los hogares de bajos ingresos no pueden
resolver el problema habitacional, ya que proporcionan una cantidad limitada de casas a
unas pocas familias afortunadas, dejando a la mayoría de los hogares sin asistencia. Incluso
los programas de bajos estándares como los de lotes con servicios (creados para aumentar
la cobertura de los programas financiados por el gobierno), han demostrado ser incapaces
de atender a todas las familias necesitadas. Los variados mecanismos de financiamiento
habitacional patrocinados por el gobierno, que van desde impuestos al trabajo a préstamos
subsidiados, han resultado también insostenibles (BID, 2006).
Por lo anterior, el enfoque actual de la política de vivienda de un Estado “facilitador” debe
continuar en Guatemala. Este enfoque involucra la reestructuración, en lo que a vivienda se
6 De acuerdo a los datos del Censo, el 58% del déficit habitacional en Guatemala corresponde a familias en
pobreza o extrema pobreza
7 Con base al Censo de Población 2002, 22% de hogares vivía en condiciones de hacinamiento, 15% no tenía
acceso a servicios sanitarios ni agua potable, 20% no tenía acceso a energía eléctrica y un 36% de las
viviendas tenía piso de tierra.
37
refiere, de las relaciones tradicionales entre el Estado, el sector privado y la comunidad. La
tarea más importante del sector público es crear las condiciones para mejorar el desempeño
del sector privado. Esto se consigue mediante la eliminación de regulaciones innecesarias y
retirando al gobierno de la participación directa en la construcción y financiamiento de
viviendas de bajo costo, así como el mejoramiento de los sistemas de titulación y registro
de tierras, la eliminación de obstáculos para ejecutar garantías y, en algunos casos, la
eliminación de las regulaciones sobre los alquileres. Por ejemplo, la revisión de las normas
sobre la subdivisión de la tierra facilita la oferta privada de tierra a precios razonables con
un mínimo de servicios que después pueden completarse gradualmente. Si estas
intervenciones resultan insuficientes, el gobierno puede intervenir para facilitar el
desarrollo de financiamiento hipotecario y micro financiamiento para la construcción y
mejoras de la vivienda. Además puede otorgar subsidios directos a la demanda de familias
de bajos ingresos, permitiéndoles comprar viviendas terminadas, construidas por empresas
privadas. El éxito en la implementación de este enfoque no sólo depende de las políticas de
vivienda y reformas relacionadas, sino que también de la estabilidad macroeconómica,
esencial para reducir los riesgos de pérdida por concepto de tasas de intereses y de
discordancia de plazos, y para asegurar la disponibilidad de financiamiento de largo plazo,
en lo posible en moneda local (BID, 2006).
Otro tema a tomar en cuenta en el diseño de políticas de vivienda es que, de acuerdo a
experiencias internacionales, los resultados tangibles de dichas políticas ocurren después de
varios años de esfuerzo sostenido, que necesariamente abarcan varios gobiernos,
destacando la necesidad de una perspectiva y compromiso político de largo plazo cuando se
intenta una reforma del sector vivienda.
Ante de proceder a delinear los lineamientos de política, a continuación se presentan
algunas consideraciones sobre instrumentos financieros utilizados a nivel internacional para
atender el problema de vivienda, algunos de ellos incluidos en la política de vivienda actual
de Guatemala.
Mecanismos de Apoyo: Subsidios, ahorro previo y financiamiento
Dentro del rol facilitador que el Estado, a su vez debe asumir un rol subsidiario por medio
del cual, mediante ciertos mecanismos, se brinde igualdad de oportunidades para adquirir
una solución habitacional generada en condiciones de mercado a aquellas familias que
carecen de tal posibilidad.
Tal y como se menciono anteriormente, tano el déficit cualitativo como el cuantitativo, son
proporcionalmente mucho mayores para los hogares más pobres, por lo que para una eficaz
atención del problema deberían buscarse instrumentos que creen capacidad de compra a
estos sectores que tienen una demanda por vivienda insatisfecha.
En este contexto es donde se inscribe la aplicación de subsidios. Entre otras cosas, los
subsidios directos a la demanda contribuyen a incrementar el mercado potencial
inmobiliario al crear capacidad de compra efectiva para la oferta habitacional generada por
el sector privado, pero también por otra parte, aminoran los riesgos en la actividad de
construcción de viviendas por conocerse en forma cierta que habrá demanda con poder de
38
compra, dando a los constructores privados la seguridad de que podrán vender sus
viviendas y así la oferta habitacional se estabiliza (CEPAL, 2006).
Ahora bien, con el objeto de despertar confianza y credibilidad, una política de subsidios
directos a la demanda, debe satisfacer algunos requisitos que garanticen la equidad en el
acceso a este beneficio, como por ejemplo:
- Transparencia, los procedimientos para la postulación, selección y adjudicación del
subsidio deben emplear procedimientos transparentes, es decir que sean debidamente
conocidos para los postulantes, beneficiarios y la opinión pública en general, evitando así
un manejo arbitrario o político de los mismos.
- Progresividad, es decir a menor ingreso y menor valor de la vivienda, mayor subsidio, de
manera que la ayuda estatal al más pobre no sólo sea mayor proporcionalmente en relación
con el valor de la solución habitacional, sino también en valores absolutos, con el objeto de
favorecer en mayor proporción a los hogares que se encuentran en una situación más
necesitada. Así, para el caso de los hogares en situación de extrema pobreza, los subsidios
para la vivienda pueden llegar a cubrir hasta un 100% del valor de la solución habitacional.
- Neutralidad, en cuanto a: i) en el otorgamiento de subsidios para grupos de menores
ingresos para la adquisición de viviendas terminadas nuevas y viviendas terminadas usadas;
ii) en la entrega de subsidios para viviendas terminadas (nuevas o usadas) versus la entrega
a ocupantes de viviendas que requieren de importantes reparaciones, ampliaciones o
mejoramientos.
- Focalización, es decir, debe llegar al grupo de personas que se desea beneficiar
Por su parte, en cuanto al requisito de ahorro previo, puede cumplirse en diversas
modalidades como ahorro financiero o especies (ya sea en forma de terreno, materiales de
construcción e incluso mano de obra). Lo que no cabe duda es que por ser la expresión del
esfuerzo que la familia está interesada y comprometida a aportar para alcanzar una solución
habitacional con la contribución del subsidio, este complemento abre la posibilidad de que
las familias participen en forma activa en la solución de sus propios problemas, lo que lleva
a valorar la vivienda como resultado del esfuerzo propio.
En los casos en que las dos fuentes de financiamiento antes señaladas (subsidios y ahorro
previo) son insuficientes, se requiere el complemento del crédito hipotecario. Sin
embargo, el financiamiento para los sectores de menores ingresos es excluyente debido a la
percepción de alto riesgo para atender a esta población, aún en aquellas situaciones en que
existen recursos suficientes. Como se menciono anteriormente, las razones de esto son:
ingresos demasiado bajos; la falta de títulos de propiedad sobre la tierra, que con frecuencia
se ha ocupado en forma ilegal y/o informal; la dificultad en el uso y la recuperación de
garantías en caso de incumplimiento; dificultades en mostrar constancia en los ingresos
percibidos.
El éxito de las políticas de financiamiento basadas en estos tres pilares, requiere que tanto
los subsidios como el crédito hipotecario sea sostenibles en el tiempo y formen parte de
condiciones de financiamiento “balanceadas”. En este sentido el ideal es ligar la garantía de
propiedad de las viviendas subsidiadas al comportamiento de pago de los créditos. Otra
alternativa que ha ido adquiriendo cada vez más importancia en los últimos años para los
créditos de bajo monto es el micro financiamiento para vivienda.
39
Otros instrumentos Financieros: Securitizacion y leasing habitacional
Como se mencionó anteriormente, también hay que promover acciones que busquen la
ampliación de recursos financieros a disposición del sector. Un instrumento utilizado para
este objetivo es la securitizacion o titularización. Este instrumento, consiste en el
empaquetamiento de créditos o activos hipotecarios individuales con determinados flujos
de pago, que sirven de respaldo para la emisión de título-valores estandarizados y
negociables en el mercado secundario, capaces de proporcionar liquidez al originador de
dichos créditos al ser adquiridos por inversionistas institucionales que administran
cuantiosos recursos y requieren de instrumentos de inversión financiera de largo plazo.
Dentro de los aspectos legales, tributarios, etc, para la titularización de hipotecas, es
particularmente relevante la calidad de las mismas, que a su vez está condicionada por la
solvencia de las entidades emisoras y por la masa de hipotecas que se están transando. En el
caso de Guatemala, el contar con una cartera asegurada por el FHA, facilitaría grandemente
este instrumento.
Otra alternativa que se ha convertido en un instrumento útil para fomentar el mercado de la
vivienda es el arrendamiento financiero o leasing habitacional. El mercado de
arrendamiento para los sectores de menores ingresos opera en la mayoría de los países en
forma restringida, en un ámbito informal y a elevados costos. Por esa razón, numerosas
familias que viven como arrendatarias, tienen dificultades para formar simultáneamente un
ahorro previo para poder postular al subsidio habitacional, o poder acceder al crédito
hipotecario. Por otro lado, las familias cuyo desempeño laboral como trabajadores
independientes o microempresarios, se les dificulta ser sujetos de crédito, con lo cual ven
permanentemente limitadas sus posibilidades de acceso a los beneficios de los subsidios
habitacionales (los que presuponen un financiamiento complementario mediante crédito
hipotecario).
En el caso chileno este sistema opera desde 1995 bajo dos modalidades. Bajo la modalidad
indirecta, los arrendatarios deben abrir y mantener cuentas individuales con el objeto de
recibir en ellas el ahorro comprometido y voluntario, a fin de pagar la renta de
arrendamiento y acumular fondos suficientes para financiar la compra de viviendas en el
plazo convenido. Los recursos depositados en las cuentas constituirán un fondo para la
vivienda, independiente y separado del patrimonio de las instituciones. Los fondos para la
vivienda son administrados por sociedades de giro único. Los propietarios de las viviendas
que pueden darse en arrendamiento con promesa de compraventa son sociedades
inmobiliarias constituidas para este objeto, que captan fondos de largo plazo mediante la
enajenación de las viviendas y la cesión de los contratos de leasing a sociedades
securitizadoras.
En el leasing directo, el arrendatario negocia con el arrendador una tasa única y fija, ya que
en vez de constituirse el ahorro en una libreta de propiedad del arrendatario, se lo entrega al
arrendador todos los meses en una cuota que incluye también el arriendo. Esta alternativa
no es titularizable. Esta es una de las alternativas más viables pues es un instrumento muy
40
conocido por el sector informal y no representa un endeudamiento efectivo. En el caso
chileno, este instrumento es utilizado para el otorgamiento de subsidios diferidos, es decir
que otorga el subsidio de forma directa sobre la cuota, pudiendo diferir el subsidio total en
el tiempo.
Garantías de pago oportuno y para el micro financiamiento.
Una conclusión ineludible en el sector financiero de Guatemala es el rol importante de la
FHA, el cual presenta una oportunidad para mejorar efectivamente la disminución del
déficit de vivienda. Así, esta institución debiera establecer normas y características técnicas
para desarrolladores, proyectos habitacionales, viviendas individuales y la caracterización
en sí de los beneficiarios de menores ingresos, como un apoyo directo la política publica de
vivienda social. Una vez la FHA este técnicamente preparado para este sector, es posible
asegurar a beneficiarios de más bajos ingresos, calificar viviendas de menores precios e
incorporar a las cooperativas e IFNB como entidades elegibles a sus servicios. Esta sería
una forma de incidir en el sector de vivienda social.
Por otro lado, el FHA es un instrumento único en América Latina, y con la experiencia que
ya posee, sería posible otorgar seguros sobre créditos puente para el desarrollo de proyectos
habitaciones, apoyando al acceso al financiamiento del sector de la construcción.
Por su parte, el BCIE ha diseñado un programa de Garantías Parciales para Vivienda Social
(PROGAVI), el cual pretende contra asegurar una instancia de carácter local como lo sería
la FHA. El objetivo de PROGAVI es otorgar garantías parciales de crédito que permitan
estimular el acceso al financiamiento de familias y empresas que soliciten créditos para
vivienda, ya sean éstos para el desarrollo de proyectos habitacionales sociales, para mejoras
o construcción progresiva a través de micro financiamiento o para la compra de una
vivienda nueva o usada. El programa está diseñado para otorgar garantías a segmentos que
en Guatemala están desatendidos:
-Garantía Parcial de Pago por Incumplimiento (GPI) o Seguro de Crédito a la Vivienda,
dirigido a atender la demanda del déficit cuantitativo (adquisición de vivienda nueva o
usada). Consiste en la emisión de cobertura parcial a favor de las IFIs calificadas por el
BCIE para cubrir un porcentaje de la pérdida por el incumplimiento de pago por una
familia en su crédito hipotecario. El objetivo es ofrecer una herramienta crediticia que
permita cubrir a los prestatarios parcialmente el riesgo crediticio de préstamos hipotecarios,
mediante la transferencia parcial del riesgo a entidades garantes. Esto promoverá la
accesibilidad al crédito hipotecario a las personas de menores ingresos y facilitará las
emisiones respaldadas sobre cartera hipotecaria.
-Garantía Parcial de Micro financiamiento (GPM) dirigido a la atención de la demanda o
déficit cualitativo (mejora, ampliación y construcción progresiva). Consiste en la emisión
de cobertura parcial a favor de las IFIs calificadas por el BCIE para cubrir parcialmente el
riesgo crediticio derivado de una cartera de microcréditos para vivienda, mediante la
transferencia parcial del riesgo a entidades garantes. Con esta herramienta crediticia se
pretende promover la accesibilidad al microcrédito para mejora, ampliación, construcción
progresivo y compra de lote.
-Garantía Parcial de Pago Oportuno (GPO) dirigido a potenciar la oferta de desarrollado
de proyectos de vivienda social. Consiste en la emisión de cobertura parcial a favor de las
IFIs calificadas por el BCIE que permita cubrir parcialmente el riesgo crediticio derivado
41
de líneas de crédito puente a desarrolladores, mediante la transferencia parcial del riesgo a
entidades garantes. Con esta herramienta crediticia se pretende incentivar el otorgamiento
de créditos para proyectos habitacionales de carácter social.
6.2 Lineamientos de Política de Vivienda
Como se ha mencionado a lo largo del documento, el problema de vivienda en Guatemala
es complejo, ya que no solo tiene que ver con un problema de ingresos ante un 51% de la
población viviendo en condiciones de pobreza, sino con los altos niveles de informalidad
que vulneran la estabilidad de los ingresos, un mercado financiero distorsionado por fallas
de mercado horizontales y verticales (estas últimas como resultado de las mismas políticas
públicas) y un problema de formalización de la tenencia de la tierra, entre otros.
A lo anterior se suma la débil rectoría que ejerce el ente gubernamental encargado de la
política de vivienda (lo que afecta la necesaria coordinación y medición de resultados), una
política incompleta y desactualizada, y recursos públicos insuficientes para atender la
demanda. Si bien es cierto la política actual contempla acciones específicas que aún están
vigentes en función de las necesidades, en términos generales, la relación entre las fallas de
mercado identificadas y los objetivos de la política pública es deficiente, existiendo
también incongruencias entre los objetivos de la política y los instrumentos seleccionados
para su implementación.
Ante esta situación, los lineamientos de política de vivienda buscan disminuir el déficit
habitacional, mediante la mejora del desempeño del mercado de vivienda en Guatemala,
procurando una activa participación del sector privado en la provisión de soluciones y la
intervención subsidiaria del Estado focalizada a familias en situación de pobreza y extrema
pobreza.
En cuanto a las líneas de acción de la política de vivienda propiamente dicha, deberían estar
dirigidas hacia:
6.2.1 Mejorar las condiciones del inventario de viviendas existente, permitiendo
reducir el déficit cualitativo
Mediante apoyos a la mejora de condiciones de asentamientos informales de familias de
escasos recursos; y el mejoramiento de las condiciones de vivienda para permitir cubrir las
distintas carencias existentes.
a. Corto Plazo (2 años):
Promover mejoras en la infraestructura, eliminación de los riesgos ambientales y
regularización de la tenencia de la tierra, especialmente a familias ubicada en asentamientos
informales.
Promover junto con las municipalidades, programas de reubicación de asentamientos
humanos en lugares que presenten alto riesgo
b. Mediano Plazo (2-4 años):
42
Promover programas de apoyo técnico y financiero para el mejoramiento de las viviendas y
mejoramiento de los servicios sociales en las comunidades beneficiadas, mediante
programas de subsidios directos o micro financiamiento
6.2.2. Ampliar el inventario de viviendas para reducir el déficit cuantitativo existente Incluyendo acciones para el mejor funcionamiento del mercado de tierras, políticas de
infraestructura de servicios básicos, el fomento de la participación del sector privado en la
construcción y financiamiento de viviendas, entre otros. Para ello se sugiere:
a. Corto Plazo (2 años):
Conjuntamente con la municipalidades, impulsar programas de lotes con servicio,
que puedan permitir reducir el costo de la construcción de viviendas y apoyar los
esquemas de vivienda progresiva, donde las familias puedan ir mejorando sus casas
en el tiempo.
Continuar con la modernización del RPG y del catastro, introduciendo mecanismos
para intercambiar información fácilmente
Promover la mejora de los procesos judiciales en temas de derechos de la propiedad
y acceso a suelo útil para vivienda, impulsando los procesos de regularización a
través de UDEVIPO. permitiendo fortalecer los derechos de propiedad como
mecanismo para expandir el crédito y fortalecer el mercado de tierras.
Promover instrumentos financieros para promover la atención de sectores hasta
ahora desatendidos, mediante fondos de garantía para los sectores de menores
ingresos
Incentivar el acceso a financiamiento para el mejoramiento de vivienda a través de
micro financieras y cooperativas de vivienda.
Promover mecanismos para incrementar la liquidez en el sector (titularización de
hipotecas), incluyendo el establecimiento de fondos de liquidez.
b. Mediano Plazo (2-4 años):
Promover reformas que permitan acelerar los procedimientos para la ejecución de
garantías que permitan disminuir el riesgo y aumentar el financiamiento para
vivienda
Mejorar las condiciones de registro y catastro, así como promover mejoras de los
procesos judiciales en temas de derechos de propiedad y acceso a suelo útil para
vivienda, que permitan fortalecer a su vez los derechos de propiedad y el mercado
de tierras.
6.2.3. Fortalecer y desarrollar el marco institucional de apoyo al sector vivienda
No solo en función del fortalecimiento del ente rector encargado del sector, sino buscando
la eficiente utilización de los fondos públicos, el fortaleciendo las capacidades de
planificación ambiental efectiva (modernización de la normativa existente, mecanismos de
coordinación con gobiernos locales), la sistematización de mecanismos de evaluación e
impacto, entre otros. Para ello se propone:
a. Corto Plazo (2 años):
43
Fortalecer el Viceministerio de la Vivienda, dotándolo de herramientas para que
ejerza una verdadera rectoría y su rol coordinador, incluyendo mecanismos de
evaluación y medición de impacto (incluyendo el otorgamiento de subsidios)
Crear un sistema de caracterización de la demanda y de otorgamiento de susidios
que sea transparente y creíble.
Revisar y actual la actual política de vivienda, para incluir temas que respondan a
las fallas de mercado identificadas y corrigiendo fallas que se derivan de la política
misma como son las distorsiones tributarias (IVA y IUSI).
Fortalecer el FOGUAVI, revisando sus objetivos para alinearlos a las necesidades
de los grupos objetivos, asegurando una asignación transparente, progresiva,
focalizada y neutra de los subsidios para vivienda.
Revisar el marco de acción del FHA, procurando que sus operaciones no
distorsionen el desarrollo del mercado hipotecario (prohibiciones de transferencia
de cartera a terceros) y ni condicionen el mercado de vivienda
Revisar las operaciones del FHA para que pueda ampliar su nivel de atención hacia
segmentos no cubiertos (ingresos medios, microfinancieras, desarrolladores)
b. Mediano Plazo (2 – 4 años):
Crear un sistema de indicadores que permita monitorear el impacto de las políticas
Promover la revisión de normativas por parte de las municipalidades, procurando
una planificación ambiental efectiva para reducir la vulnerabilidad a las amenazas
naturales, a través de reglamentos sobre el uso de la tierra que sean bien diseñados y
aplicables.
Promover la revisión de normativas de construcción por parte del VMV, para
asegurar los estándares de calidad necesarios, así como para eliminar
procedimientos burocráticos que causan costos innecesarios en la obtención de
permisos de construcción
6.2.4. Generar las condiciones transversales para promover la creación de empleos,,
que permitan a las familias la obtención de ingresos estables y su acceso a
recursos para tener una vivienda digna.
Fomentar la creación de empleo formal, mediante acciones dirigidas a nuevos
emprendimientos y la promoción y atracción/expansión de nuevas inversiones; así
como a la modernización de las regulaciones restrictivas (Ver Capitulo de Empleo);
Políticas dirigidas a fortalecer el desarrollo del sector financiero, mediante: a) la
promoción de un marco legal para el crecimiento sólido de las organizaciones de
micro finanzas e intermediarios financieros no bancarios, que puedan ofrecer
nuevas opciones e instrumentos novedosos para el financiamiento de vivienda; b)
mejorar la infraestructura de información crediticia para atender las asimetrías de
información existentes en el mercado crediticio; y, c) promover el desarrollo del
mercado de capitales, para que pueda apoyar el desarrollo de esquemas de
titularización en el sector vivienda (Ver Capitulo de MIPYMES);
44
7 Puestos Claves
La clave de una política de vivienda efectiva es lograr la coordinación y acción integral de
todas las áreas de intervención en el proceso de construcción, adquisición o mejoramiento
de vivienda; ya que si se actúa sobre un área pero no sobre la otra, el proceso se puede ver
truncado. En el siguiente grafico se ejemplifica el proceso y las áreas de intervención en
cada etapa.
Por lo tanto, esta sección tiene por objetivo el identificar las distintas instituciones del
Gobierno que tienen alguna atribución decisoria, normativa, regulatoria o ejecutiva, en la
temática relacionada a la propuesta de lineamientos de vivienda. Se han identificado los
puestos del personal con mayor jerarquía dentro de cada institución, tanto a nivel de
dirección como de operación.
Institución Puesto Clave Atribuciones relacionadas
a la política de Vivienda
MCIVI
Viceministro del MCIV a
cargo del tema de Vivienda
Director de UNEVIPO
Rol rector y coordinador de
la política
Regularización de viviendas
en terrenos del Estado
FONAPAZ Encargado del Programa de
Vivienda Mínima
Administración coordinada
de programas de apoyo a
vivienda mínima
FOGUAVI Director, Junta Directiva Administración del
Programa de Subsidios
FHA Gerente, Junta Directiva Ampliación del programa de
Aseguramiento de hipotecas
Registro de la Propiedad
(RPG) y Catastro (RIC)
Registrador Facilitación de
regularización de títulos de
propiedad
45
Superintendencia de Bancos
Junta Monetaria
Superintendente
Presidente
Promoción del marco legal
para el desarrollo de los
intermediarios no bancarios
que participan en el
financiamiento del sector e
instrumentos financieros
para asegurar liquidez
(micro financiamiento,
leasing habitacional,
desarrollo de las micro
financieras, promoción del
mercado secundario de
hipotecas, etc.), información
crediticia, etc.
Ministerio de Finanzas
Ministro, Director de
Análisis y Estudios
Económicos y Fiscales
Apoyo en la eliminación de
distorsiones tributarias al
mercado de vivienda
BCIE Director por Guatemala Apoyo a las iniciativas para
los fondos de garantías,
fondo de liquidez y mediante
recursos de largo plazo para
las instituciones bancarias y
no bancarias que financian
vivienda
Municipalidades Alcaldes y Consejos
Municipales
Apoyo a programas de
mejoramiento de barrios,
lotes con servicio,
regularización de
asentamientos humanos, etc.
46
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