gobernabilidad democratizacion y conflictividad social en chile escenarios posibles para un nuevo...

Polis35 (2013)Migraciones sur-sur: Paradojas globales y promesas locales

................................................................................................................................................................................................................................................................................................

Marcelo MellaPolanco y Camila BerriosSilva

Gobernabilidad, democratizaciny conflictividad social en Chile:escenarios posibles para un nuevoequilibrio................................................................................................................................................................................................................................................................................................

AdvertenciaEl contenido de este sitio est cubierto por la legislacin francesa sobre propiedad intelectual y es propiedad exclusivadel editor.Las obras publicadas en este sitio pueden ser consultadas y reproducidas en soporte de papel o bajo condicin deque sean estrictamente reservadas al uso personal, sea ste cientfico o pedaggico, excluyendo todo uso comercial.La reproduccin deber obligatoriamente mencionar el editor, el nombre de la revista, el autor y la referencia deldocumento.Toda otra reproduccin est prohibida salvo que exista un acuerdo previo con el editor, excluyendo todos los casosprevistos por la legislacin vigente en Francia.

Revues.org es un portal de revistas de ciencias sociales y humanas desarrollado por Clo, Centre pour l'ditionlectronique ouverte (CNRS, EHESS, UP, UAPV).

................................................................................................................................................................................................................................................................................................

Referencia electrnicaMarcelo MellaPolanco y Camila BerriosSilva, Gobernabilidad, democratizacin y conflictividad social en Chile:escenarios posibles para un nuevo equilibrio , Polis [En lnea], 35|2013, Puesto en lnea el 17 octubre 2013,consultado el 16 enero 2014. URL: http://polis.revues.org/9149; DOI: 10.4000/polis.9149

Editor : Centro de Investigacin Sociedad y Politicas Pblicas (CISPO)http://polis.revues.orghttp://www.revues.org

Documento accesible en lnea desde la siguiente direccin : http://polis.revues.org/9149Document generado automaticamente el 16 enero 2014. La pagination ne correspond pas la pagination de l'ditionpapier.

Gobernabilidad, democratizacin y conflictividad social en Chile: escenarios posibles par (...) 2

Polis, 35 | 2013

Marcelo MellaPolanco y Camila BerriosSilva

Gobernabilidad, democratizacin yconflictividad social en Chile: escenariosposibles para un nuevo equilibrioIntroduccin

1 Este artculo analiza los cambios en la gobernabilidad en Chile durante los veinte aosposteriores a la recuperacin de la democracia en 19901. Para ello, se describirn algunas delas principales narrativas de la gobernabilidad en Amrica Latina y Chile, as como suscondiciones generales de enunciacin que determinan el grado en que aquellas pueden influirsobre las prcticas de los actores y el diseo de las reglas del juego en el sistema poltico.

2 Los enunciados bsicos de este trabajo son dos y sostienen que: i) la gobernabilidad debeser entendida, no como un conjunto de capacidades del gobierno sino ms bien comociertos resultados de una matriz contingente de relaciones entre actores; ii) los factores deobsolescencia de la matriz de gobernabilidad establecida en el perodo de transicin no hansido originados por el xito del modelo Concertacionista de modernizacin, sino por elacoplamiento semntico de esta matriz a la nocin de estabilidad, lo que devino en unacondicin prolongada de esclerosis institucional.

3 En este sentido, los objetivos generales consisten en identificar factores de obsolescenciade la matriz de gobernabilidad en Chile durante el perodo descrito y, al mismo tiempo,identificar las oportunidades para establecer un nuevo equilibrio en la interaccin de los actoresestratgicos. Para cumplir con estos objetivos analizaremos, de manera esquemtica, el debateterico sobre gobernabilidad y los caracteres centrales del modelo chileno de transicin ydemocratizacin entre 1990 y 2011, incluyendo el gobierno de Sebastin Piera.

4 En relacin al estudio de la movilizacin y conflictividad social se analizar el caso de Chileen perspectiva comparada en el contexto latinoamericano. Para este propsito, se intentarvisualizar el proceso poltico chileno en relacin a formas de modernizacin, ms o menosinclusivas, que facilitan o no la manifestacin del conflicto social. Particularmente, nosinteresa visualizar la relacin entre reformas polticas y frustracin social como precondicinpara la accin colectiva generadora de episodios de protesta.

5 Entendemos que el desempeo de una determinada matriz de gobernabilidad, entendida comoun patrn de interacciones entre actores estratgicos, se encuentra determinado por la formade generar equilibrio entre costos externos y costos de negociacin (transaccin), siguiendo elconocido esquema de James Buchanan y Gordon Tullock (1962).

6 Inicialmente, se analizar el debate sobre la gobernabilidad intentando situar el modelo chilenodurante la dcada de 1990, como exponente de un enfoque relativamente convencional.Luego, se identificarn algunas condiciones socio-histricas que hacen descifrables laseleccin y performatividad de los enfoques convencionales para el caso de Chile. Comotercer aspecto, se caracterizar la conflictividad social en Amrica Latina a la luz de losprocesos polticos de nivel macro experimentados en las ltimas dcadas. Especialmente,nos interesa discutir la relacin entre un proceso transicional de difcil trmino, reformaspolticas postergadas en el tiempo y el surgimiento de la conflictividad social. En cuartolugar, se analizar la relacin entre la afinidad poltica de coyuntura y la gentica de ladesviacin poltica. Finalmente, se analizar algunas propuestas para una matriz alternativa degobernabilidad, centrada en la inclusin de los actores con capacidad de veto social.

Posiciones convencionales y alternativas sobre lagobernabilidad

7 La importancia adquirida por la nocin de gobernabilidad en Amrica Latina en las dosltimas dcadas ha generado un amplio debate, interpelando las propuestas iniciales delenfoque neoconservador o convencional de gobernabilidad. En este sentido, no solo se


Polis, 35 | 2013

analiza el tema como gestin del poder desde arriba, sino que se han incorporado asuntoscomo la participacin ciudadana, el protagonismo de la sociedad civil y las redes deintereses estratgicos agrupados en instituciones o en flujos organizativos que no suponennecesariamente instituciones.

8 De tal modo, en el anlisis de los procesos de desarrollo poltico, las ciencias socialeshan generado dos enfoques divergentes, por un lado, el enfoque convencional referidoestrictamente a los asuntos del buen gobierno bajo criterios relacionados con la eficienciaadministrativa de las polticas pblicas en la escala nacional, y con el desempeo institucionalen los asuntos de poltica econmica e insercin nacional en el mercado global. Por otro lado,se sitan los enfoques relacionados con la gobernabilidad democrtica, cuyos planteamientosbuscan vincular a la sociedad civil con el Estado y sus agentes de manera directa, repensando elespacio poltico y resignificando nociones como ciudadana y democracia, enfatizando comomecanismos la rendicin de cuentas (accountability) para exigir responsabilidad a los agentesgubernamentales y mayor participacin en la toma de decisiones. (Surez, 2002: 2)

9 La existencia de ambos enfoques demuestra que el concepto de gobernabilidad describeun fenmeno pluridimensional, y por ende no es posible perseguir la unanimidad terico-metodolgica entre los autores que abordan el concepto. El punto mnimo de convergenciaestara dado por entender que el concepto de gobernabilidad hace referencia a como segobierna, por lo tanto, dependiendo de uno u otro enfoque las dimensiones del anlisiscorresponderan a la calidad, estado o propiedad de la accin y el efecto de gobernar,es decir, a la legitimidad, eficacia/eficiencia, y estabilidad. En este sentido, autores comongel Flisfisch (1989) sealan que la gobernabilidad se entiende como la calidad deldesempeo gubernamental a travs del tiempo, considerando principalmente la oportunidad,la efectividad, la aceptacin social, la eficiencia y la coherencia de las decisiones. En lamisma lnea Arbos y Giner (1993) postulan que la gobernabilidad es la cualidad propia deuna comunidad poltica, en donde las instituciones de gobierno actan de una manera eficaz,considerada legtima por la ciudadana, permitiendo el libre ejercicio de la voluntad polticadel ejecutivo a travs de la obediencia cvica del pueblo. De acuerdo a Mainwaring y Scully(2008), la gobernabilidad democrtica correspondera a la capacidad de los gobiernos paraimplementar polticas que aumenten el bienestar poltico, social y econmico, caracterizadaprincipalmente por ser un fenmeno que va desde arriba hacia abajo.

10 Por otro lado, Tomassini (1993) y Coppedge (1993) orientados hacia un tipo de anlisissistmico sostienen que la gobernabilidad no solo se refiere al ejercicio del gobierno sino quea las condiciones necesarias para que sta funcin pueda desempearse de manera eficaz ylegtima, de manera que las crisis de gobernabilidad estaran dadas por el desequilibrio destas condiciones y en las relaciones entre grupos polticos e instituciones. Michael Coppedge,(1994) por ejemplo, define la gobernabilidad como la capacidad de los grupos polticamenteestratgicos para comprometerse en algn tipo de arreglo institucional para dirimir susdiferencias. Conforme a este autor, la gobernabilidad se construye mediante compromisos delos actores estratgicos para construir mecanismos y procedimientos que permitan dar porzanjados los conflictos. El concepto de gobernabilidad de Coppedge guarda relacin con losmodelos neocorporativos de articulacin de intereses, como es el caso de Phillipe Schmittery su hiptesis sobre las coaliciones fundantes de los procesos transicionales. Para Schmitterestas coaliciones se originan en la agregacin de los intereses de los distintos actores polticosy sociales que poseen un papel activo durante la transicin. Los pactos constituyen elresultado de negociaciones formales o informales y sus principales objetivos son: reducir lacompetitividad y el conflicto, controlar la agenda, modificar las relaciones de poder y explicitarun compromiso absoluto con el rgimen democrtico (Morlino, 2009: 99-100).

11 Estas concepciones de gobernabilidad dentro del enfoque tradicional o convencional, sitan lavinculacin entre gobernantes y gobernados de manera vertical, a pesar de reconocer que losgobernantes ejercen el poder basados en la legitimidad que les otorga las elecciones, existe unadesvinculacin con la sociedad civil, ya que no se promueven mecanismos de participacindistintos a los electorales, y no se reconocen las prcticas sociales que, por lo general, lapropia ciudadana determina para establecer control sobre la toma de decisiones. En la visin


Polis, 35 | 2013

tradicional, el problema de producir gobernabilidad descansa en la capacidad de evitar lasobrecarga del Estado debido al incremento de expectativas, obligaciones y responsabilidadplanteadas al gobierno por los actores sociales (Offe, 1981). Sin embargo, otros autoressealan la importancia de entender la gobernabilidad destacando la conexin necesaria entrelegitimidad y ejercicio del poder. De acuerdo a esta lnea de pensamiento las amenazas a lagobernabilidad provendran de la exclusin, los rezagos sociales y la imposibilidad de ampliossectores de la poblacin de acceder a una vida digna, por lo tanto, sera necesario definir unconcepto progresivo que integrase las demandas de la sociedad civil y definiese a sus actorescomo entidades activas (Camou, 2001).

12 El enfoque alternativo, en consecuencia, sostiene la necesidad de pensar la gobernabilidadreplanteando las nociones de ciudadana y lo poltico. Por ejemplo, Jorge Nef (1992) afirmaque el estudio de la gobernabilidad pasa por reconocer que las demandas de las ciudadanaexceden, muchas veces, la capacidad del gobierno para dar una solucin inmediata, por lotanto, la nocin de governance o gobernanza constituira la tecnologa social para resolveresos problemas, ya que se asume que los propsitos, capacidades y oportunidades existentesse encuentran en la comunidad misma.

13 En esta perspectiva, Amparo Mndez-Carrin (1991) seala que la gobernabilidad debe serentendida como cuestin relativa a la produccin social de poder, al control de los gobiernos yde todo agente de representacin y la regulacin cotidiana de la convivencia. De sta manerala nocin de gobernabilidad se sustenta en la articulacin entre la sociedad civil y el Estadopara la solucin de las necesidades colectivas. Al resignificar el concepto de ciudadana msall de derechos y deberes se posiciona a la ciudadana como un agente de cambio social quea travs del principio de participacin pasa a ser un actor central en los procesos de tomade decisin. De acuerdo a Mndez-Carrin, al comprender la gobernabilidad como nocinincluyente se debe incorporar la imputabilidad o accountability de las elites y de los agentesde representacin, dando cuenta de una poltica fundada en responsabilidades compartidas.

14 Generalmente, los autores prximos a las perspectivas tradicionales concuerdan que lagobernabilidad como asunto de poltica prctica se resuelve considerando al menos dosdimensiones (Cuadro 1), tal como lo consigna John Gerring y Strom Thacker (2008). Laprimera de estas corresponde a la inclusin y denota en sentido lato la capacidad de un gobiernopara generar agregacin de demandas y su fijacin para la toma de decisiones. La segundacorresponde a la autoridad entendida como la capacidad del gobierno para construir acuerdosy generar acatamiento. Conforme a este modelo en dos dimensiones, los autores mencionadospostulan que existira mayor probabilidad de generar condiciones de gobernabilidad en unescenario de mayor inclusin y mayor autoridad; vale decir en un modelo de gestin del poderde tipo centrpeto.


Polis, 35 | 2013

Cuadro 1: Modelos de gobernabilidad en dos dimensiones

Fuente: Gerring y Thacker, 2008: 1715 En suma, el modelo de gobernabilidad en dos dimensiones de Gerring y Thacker, sostienen

que existe mayor probabilidad de obtener mejores ndices de gobernabilidad medianteuna combinacin de concentracin de la autoridad gubernamental e inclusin poltica,lo que supone que ciertos diseos institucionales como el sistema parlamentario o lasfrmulas electorales de tipo proporcional podran generar mejores condiciones. Con todo,los autores revisitados hasta ac, se orientan a estudiar la gobernabilidad como capacidadgubernamental o de actores estratgicos, bajo supuestos de verticalidad en las relaciones yestabilidad en la estructura institucional. Sin embargo, diversos trabajos sobre inestabilidadpoltica (Prez Lin) y coaliciones polticas en regmenes presidenciales latinoamericanos(Chasquetti, 1999; 2000; 2001) (Amorm Neto, 1998) (Buquet, 1998) han relativizado losefectos destructivos del presidencialismo y han revalorizado las explicaciones centradas en lainteraccin.

El peso de las condiciones enunciativas16 En Amrica latina, el enfoque tradicional de gobernabilidad fue reforzado por la necesidad

poltica de evitar la regresin al autoritarismo y avanzar en las tareas de la consolidacin,limitando las reformas de profundizacin democrtica. As, Camou (2001) sostiene que en laRegin, el enfoque neoconservador fue traducido a un marco sociohistrico y poltico dondelos problemas de gobernabilidad provenan principalmente de la endmica falta de democraciay no de su exceso, y de las limitadas condiciones de bienestar, y no de su acelerado desarrollo.En este sentido, la gran fragilidad institucional presente en la mayor parte de los gobiernosde la Regin, los habra llevado a buscar diferentes medios de control para enfrentar lasmanifestaciones de la crisis de la poltica.

17 Manuel Antonio Garretn (1994), seala que el problema de la gobernabilidad debe sercifrado de acuerdo al carcter y situacin de cada rgimen poltico y de las diferentesconfiguraciones histricas de las sociedades. Para este autor la gobernabilidad requiereser entendida en su contexto propio de enunciacin, a saber, la democracia. Por tanto,el anlisis de la gobernabilidad en Amrica Latina debe estar situado en el contexto desociedades democrticas que buscan respuestas a nivel de polticas frente a los problemasy demandas sociales. Democracias que se interrogan sobre quienes ejercen el gobierno ysus formas especficas de ejercicio, cul es la funcin de la ciudadana y como se abordaninstitucionalmente los conflictos sociales. Estos problemas son resueltos mediante principiosy mecanismos que definen la especificad de un rgimen poltico, por lo que cada sociedadtendra su propios dilemas de gobernabilidad democrtica.


Polis, 35 | 2013

18 Para autores como Zumbado (1997) resulta imprescindible la resignificacin de la nocin degobernabilidad para Amrica Latina centrando la atencin en asuntos como la transparenciay el accountability de la maquinaria gubernamental. Al mismo tiempo, enfatiza la necesidadde disear nuevos mecanismos de participacin poltica y consensos para que los gobiernospuedan cumplir en forma legtima, estable y eficiente sus funciones bsicas, dentro de unmarco de dilogo continuo y amplio entre el gobierno, la sociedad civil y el sector privado. Enesta lnea, Boeninger (1994) aboga por fortalecer la organizacin y la participacin ciudadanapara facilitar la existencia de coaliciones sociales amplias a favor del desarrollo econmicoy la democracia. La tarea principal de estas estructuras de intermediacin consistira enproporcionar apoyo social mayoritario como requisito indispensable para lograr un desarrolloestable y sostenido en un sistema democrtico.

19 En mayor o menor medida, los pases y gobiernos de Amrica Latina han sostenido lanecesidad de incluir una cultura poltica plural y participativa, que transforme los mecanismosde decisin desde arriba (top down), hacia la incorporacin y convergencia de las iniciativassociales desde abajo (bottom-up), como ejes bsicos de la gobernabilidad democrtica. Loanterior supone una distribucin de las responsabilidades en trminos de la relacin Estado-sociedad, en donde la capacidad institucional para el procesamiento del conflicto y lageneracin de consensos necesita un nuevo diseo institucional que integre la evaluacin delas polticas pblicas, por parte de los actores involucrados, as como la rendicin de cuentas.

20 Chile no se encuentra ajeno a este debate, considerando que represent una experienciaparadigmtica de cambio de rgimen desde el autoritarismo y gobernabilidad democrtica en laregin durante la dcada de 1990 segn estndares elaborados por organismos internacionalesde prestigio como el BID, Freedom House y Banco Mundial. De acuerdo a Manuel AntonioGarretn (1994), a partir de 1990 la bsqueda de la gobernabilidad econmica, democrticay social en Amrica Latina se centr en torno a tres elementos: el primero apunt a laconfiguracin de una determinada cultura poltica; el segundo estaba relacionado con elestablecimiento de un conjunto de formulas institucionales; y en tercer lugar, la formulacinde polticas a travs de un curso de accin especfico capaces de orientar los modelos vigentesde gobernabilidad en la regin. En este contexto, el modelo transicional chileno, intentresolver ciertos dilemas cruciales, primero asegurar la consolidacin democrtica frente a unposible caso de regresin autoritaria, segundo hacer frente a las tendencias centrfugas de losactores polticos, y tercero, contener un desborde de las demandas sociales, todo lo anterior,acompaado de un buen desempeo econmico.

21 Dentro de este mismo itinerario, la produccin del pensamiento Concertacionista en losCentros de Estudio de la oposicin reformista a la Dictadura de Pinochet constituy, desdeinicios de la dcada de 1980, la base conceptual del modelo transicional chileno (Mella, 2011b)(Mella, 2011c). El Concertacionismo estableci el horizonte para pensar la gobernabilidaddemocrtica en Chile y su lgica bsica consisti en reconocer las limitaciones a la soberanay al poder del Estado, adecuando las conductas y expectativas de los diferentes actores alas oportunidades del contexto transicional (Mella, 2011c). Junto a esto, la aceptacin de lagradualidad del cambio y el establecimiento de la poltica de los consensos se constituyeron,ms que en nociones performativas, en verdaderas condiciones lmite para pensar la accinpoltica durante este perodo. Es as como los gobiernos de Patricio Aylwin (1990-1994),Eduardo Frei (1994-2000), Ricardo Lagos (2000-2006), Michelle Bachelet (2006-2010) eincluso, el actual gobierno de Sebastin Piera, en cierta relacin de continuidad estratgicacon sus predecesores, se han orientado, en lo principal, a mantener el encuadramiento de lasinstituciones con los acuerdos (tcitos) fundacionales de la transicin entre las elites polticasdel pas (Mella, 2011b).

22 Actualmente, el modelo transicional chileno, gatillador de la redemocratizacin durante losaos 90, ha demostrado carecer de flexibilidad y capacidad de adaptacin a los nuevoscontextos. En este sentido, el relato de gobernabilidad, tanto de la Concertacin de Partidospor la Democracia como de la Coalicin por el Cambio (sucesora de la Alianza por Chile),han buscado legitimar una visin verticalista del poder poltico, en la cual los consensos seimponen desde arriba, a pesar de la creciente referencia a la participacin ciudadana que


Polis, 35 | 2013

aparece a nivel discursivo en los diferentes liderazgos presidenciales desde 1990. Esta tensinentre discurso y accin ha impuesto un desgaste significativo del modelo chileno, generandomovilizaciones sociales de magnitud que exigen desde el 2006 y ms claramente desde el2010, cambios profundos al sistema poltico y econmico del pas.

23 Si bien, durante los veinte aos que siguen a la recuperacin de la democracia las coalicionespolticas chilenas y gran parte del clero de la ciencia poltica entendieron que la gobernabilidaddemocrtica implicaba capacidad gubernamental y estabilidad institucional, considerando laexperiencia reciente en la regin y en el pas, esta creencia debera ser revisada. Desde unaaproximacin terica, Scott Mainwaring y Timothy R. Scully (2009) discuten acerca del valordel contexto y la experiencia histrica en los diferentes sistemas polticos latinoamericanoscomo factores idiosincrticos que inciden sobre el desempeo de los gobiernos y lasinstituciones. Dichos autores sostienen:

24 Nuestro nfasis en la especificidad del contexto no excluye la idea de que algunas polticaspblicas, prcticas, e instituciones tendrn una mayor probabilidad de promover el xito queotras. De hecho, nos preguntamos por qu en algunas investigaciones acadmicas recientesel pndulo se ha inclinado demasiado hacia el nfasis en la singularidad del contexto.Sera un error abandonar completamente la idea que algunas polticas tendrn una mayorprobabilidad de ser exitosas que otras. () El xito de la gobernabilidad democrtica noes totalmente idiosincrsico; de hecho, algunas polticas pblicas e instituciones s tienenmayores posibilidades de alcanzar los resultados deseados que otras. (Mainwaring y Scully,2009: 144)

25 Concretamente, esta perspectiva se interroga por el impacto de los cambios en las condicionesestructurales para los modos de hacer poltica y, tangencialmente, somete a discusin elvalor la resiliencia institucional. Se entiende que, frente a este debate, el teln de fondo parala regin lo constituyen las reformas estructurales de orientacin neoliberal implementadas enAmrica Latina desde la dcada de 1980.

26 Frente a quienes sostienen frmulas pretendidamente universalistas, Mark Bevir y R.A.W.Rhodes (2001) identifican narrativas de gobernabilidad donde el elemento diferenciadores el grado de dogmatismo o pragmatismo del enfoque. Como expresin mayor de lasnarrativas dogmticas se encuentra la perspectiva neoliberal, en la cual gobernabilidadequivale necesariamente a: estado mnimo, mercantilizacin y nueva gestin pblica. En estaperspectiva la propuesta para generar gobernabilidad supone presiones comunes frente a losEstados y polticas e instituciones comunes sin considerar condiciones de contexto (Ver cuadro2).Cuadro 2: Perspectiva neoliberal: presiones comunes / instituciones y polticas comunes(estado mnimo, mercantilizacin y nueva gestin pblica)

Fuente: Mark Bevir y R.A.W. Rhodes (2001)27 Por su parte, las perspectivas de la eleccin racional y el institucionalismo constituiran

narrativas pragmticas o agnsticas que posibilitan diferenciarse de los dogmas delneoliberalismo. Este enfoque supone presiones comunes frente a los Estados e instituciones y


Polis, 35 | 2013

polticas diversas; considerando la importancia de las condiciones de contexto y los elementosidiosincrticos en cada sistema poltico. (Ver cuadro 3)Cuadro 3: Perspectivas agnsticas (eleccin racional e institucionalismo): presionescomunes / instituciones y polticas diversas.

Fuente: Mark Bevir y R.A.W. Rhodes (2001)28 Segn Bevir y Rhodes, el xito o fracaso de la gobernabilidad no se explicara por la

convergencia o desviacin frente a una perspectiva de validez universal o por determinacionesde orden estructural. Tampoco parece corresponderse con la evidencia histrica de AmricaLatina el supuesto de que las presiones o demandas (inputs) pudieran ser homologadasconceptualmente, tal como se plantea en los dos modelos anteriores. La gobernabilidad sera,en cambio, un resultado especfico de equilibrio frente a luchas contingentes entre proyectosantagnicos y en contextos histricos particulares (Ver cuadro 4). Cuadro 4: Perspectiva descentralizada: diversos inputs, contienda poltica y diversos outputs

Fuente: Mark Bevir y R.A.W. Rhodes (2001)29 Un gran problema de la perspectiva neoliberal e institucionalista para el anlisis de la

gobernabilidad en Amrica Latina se vincula a la fetichizacin de la ortodoxia econmicay de la capacidad para generar control social mediante diseos de Estados fuertes confrmulas de gobierno concentrado. De acuerdo a estas ideas, el status quo econmicoo institucional constituyen las trayectorias necesarias para maximizar la gobernabilidaddemocrtica. Actualmente en Chile, y en contradiccin con las perspectivas centralizadas, elestablecimiento de una nocin de gobernabilidad asociada estrictamente a la mantencin destatus quo institucional y econmico ha generado un desgaste significativo del modelo. Lo


Polis, 35 | 2013

anterior tiene relacin con el posicionamiento en el escenario poltico nacional, de nuevosgrupos o actores heterogneos provenientes de la sociedad civil con capacidad para estableceragenda y ejercer influencia en el diseo e implementacin de polticas. A partir de este nuevocontexto, se hace necesario considerar la ampliacin de la nocin de gobernabilidad y de lacategora de veto player (Tsebelis) desde una acepcin institucional a la de jugadores concapacidad de veto social (Vargas, Leinius y Pietri, 2007).

Conflictividad en Amrica Latina y Chile30 Fernando Caldern en un reciente estudio del PNUD y la Fundacin UNIR (2011) sobre la

situacin de los conflictos en la Regin, ha demostrado que Amrica Latina se mantiene, andespus de superados los clivajes ideolgicos tradicionales durante el siglo veinte y la guerrafra, como un espacio de intensa conflictividad. El aumento de la conflictividad, su escaladao radicalizacin ocurre, segn este autor, por la carencia de marcos institucionales capaces degenerar soluciones y plataformas eficaces de negociacin (PNUD-UNIR, 2011:43). Todo loanterior, entendiendo que existen demandas, actores, formas de interaccin e instituciones quecaracterizan los repertorios contenciosos y los patrones de conflictividad en cada caso.

31 En el Cuadro 5 se observa la ubicacin de los pases de Amrica Latina en cuatro cuadrantessegn volumen de conflictos y nivel de radicalizacin. Estos cuadrantes son: bajo nmero deconflictos y bajo porcentaje de conflictos radicalizados (Costa Rica, El Salvador, Colombia,Mxico, Rep. Dominicana, Honduras y Paraguay); alto nmero de conflictos y bajo porcentajede conflictos radicalizados (Brasil, Guatemala, Ecuador, Panam, Panam, Argentina, Per yBolivia); alto nmero de conflictos y alto porcentaje de conflictos radicalizados; bajo nmerode conflictos y alto porcentaje de conflictos radicalizados (Uruguay, Venezuela y Chile).

32 Destaca la ubicacin de Chile como pas con bajo nmero de conflictos y alta radicalizacin,considerando lo sealado anteriormente acerca del carcter elitista del modelo de transicinchilena y las especificidades de su matriz de gobernabilidad. El estudio realizado por el PNUD-UNIR, para el caso de Chile, abarca un perodo que va desde octubre de 2009 a enero de 2011,razn por la cual es posible que, incorporando los datos de todo el ltimo ao, marcado poruna extendida movilizacin de estudiantes secundarios y universitarios, los guarismos sitenal pas en una ubicacin todava ms extrema.

33 Respecto de la intensidad de los conflictos en Chile, el mencionado estudio seala:

Del total de conflictos registrados, el 73,9% present niveles de radicalizacin 3 y 4. De loscuales el 76% lleg a nivel 3 (que implica un grado de confrontacin y medidas de protesta talescomo huelgas, paros, etc.) y el 23,5% a nivel 4 (enfrentamientos violentos). Por otro lado, un62,7% de los conflictos que alcanz niveles de escalamiento de violencia 3 y 4 son conflictospor la reproduccin social, un 31,3% conflictos por la gestin institucional y un 5,9% conflictosculturales. El rea ms radicalizada es la de otros conflictos socioeconmicos con el 57,3%,seguida por la laboral/salarial con el 42,3%. (PNUD-UNIR, 2011: 264)


Polis, 35 | 2013

Cuadro 5: Ubicacin por pas segn volumen de conflictos y radicalizacin

Fuente: PNUD-UNIR, 2011.34 El Informe PNUD-UNIR identifica tres tipos de conflictos sociales, a saber: i) conflictos por

reproduccin social, ii) conflictos institucionales, y iii) conflictos culturales.35 Conflictos por reproduccin social. Se refiere a las capacidades y dinmicas que posibilitan la

reproduccin o el cambio social; en especial alude a la conflictividad asociada a mejoras enlas condiciones de vida de grupos que demandan una mejor posicin en la estructura social,mayor visibilizacin o un rgimen de derechos que favorezca el bienestar y la vida digna.(PNUD-UNIR, 2011: 46-50)

36 Conflictos institucionales. Se refiere al funcionamiento institucional o a la carencia deinstitucionalidad. Esta clase de conflictividad est focalizada en el mejoramiento de lainstitucionalidad y sus procedimientos de gestin administrativa, prestacin de serviciospblicos y legitimidad de las autoridades pblicas. (PNUD-UNIR, 2011: 51)

37 Conflictos culturales. Se refiere a las modalidades de interaccin entre los tipos derepresentaciones, imaginarios y sistemas de valores presentes en una sociedad. El informedel PNUD sostiene que, si bien, esta clase de conflictos son menos frecuentes, poseen unalto impacto debido a la creciente relevancia de la cultura en sociedades interdependientes.(PNUD-UNIR, 2011: 58-59)

38 De acuerdo a la informacin disponible (Cuadro 6), se puede desprender que, para el casode Chile, la gran mayora de los conflictos, en el perodo estudiado, corresponde a conflictospor reproduccin social (61%), seguido por conflictos por instituciones y gestin (30%) y,finalmente, conflictos culturales (9%). En esta circunstancia, la conflictividad social en el passe asocia a un aumento de la criticidad y del malestar con la prolongacin del orden socialresultante del actual modelo de desarrollo. Secundariamente, existira un malestar asociadoa deficiencias en el funcionamiento institucional o a la implementacin de polticas pblicasespecficas. Este patrn de conflictividad se asemeja a la situacin de Costa Rica, en donde,al igual que en Chile, se desarroll en los aos recientes, una estrategia de modernizacinconservadora.


Polis, 35 | 2013

Cuadro 6: Porcentaje de conflictividad por campo de conflicto, por Pas y por orientacinideolgica.

Fuente: PNUD, 2011.

Transicin inconclusa y democratizacin postergada39 El proceso poltico chileno se ha caracterizado en los ltimos veinte aos, por un esquema de

modernizacin orientado a prolongar el modelo de desarrollo y la lgica transicional vigentedesde fines de los aos 80, por parte de los actores polticos. Segn Leonardo Morlino, Chileha sido reconocido regionalmente como un caso de transicin continua, en donde los cambiosse han producido siguiendo normas de adaptacin prestablecidas por el rgimen saliente, valedecir, con bajos niveles de ruptura institucional y de polticas. Al mismo tiempo, este procesose encontr definido por una incapacidad de dichos actores para asumir el desafo de la reformay la democratizacin.

40 Una coyuntura especialmente importante para entender el proceso de esclerotizacin delrgimen poltico chileno de pos-transicin se localiza durante la administracin del PresidenteEduardo Frei Ruiz Tagle (1994-2000). Durante este gobierno, se presentan tres situacionesrelevantes para entender la prolongacin del status quo que posteriormente provocar un puntode inflexin en la relacin de la Concertacin por la Democracia (y posteriormente de la clasepoltica en su conjunto) y la sociedad civil. Por una parte, la experiencia de la crisis econmicainternacional (Efecto Tequila 1994, Crisis Asitica 1997) que golpea al pas y que posiciona ala Concertacin como una coalicin adaptada a los dogmas del modelo neoliberal. En segundotrmino, la detencin de Pinochet en Londres, las gestiones de Estado conducentes a conseguirsu vuelta al Pas y su posterior declaratoria de inimputabilidad. Finalmente, el surgimientode tendencias centrfugas al interior de la coalicin oficialista simbolizada por el debate entreautocomplacientes y autoflagelantes alrededor del ao 1997. (Mella, 2011)

41 El desenlace de esta coyuntura muestra en su conjunto, la inclinacin de las dos coalicionespolticas a mantener el status quo, lo que, utilizando el esquema propuesto por Bevir y Rhodes


Polis, 35 | 2013

implicara mantener en operacin la matriz de gobernabilidad para Chile en base a la hiptesisde presiones comunes (common imputs) y polticas comunes (common outputs).

42 Daniel Buquet, para el caso uruguayo, ha identificado cierta relacin entre los procesosde institucionalizacin y desinstitucionalizacin de partidos y coaliciones en base a lacapacidad de estas estructuras para implementar reformas electorales ms o menos incluyentes.Extendiendo este enfoque a reformas sectoriales, se podra sostener que de manera anloga,la viabilidad de las reformas hace posible en coyunturas crticas el re-equilibramiento y, portanto, la institucionalizacin del sistema poltico. La propuesta de Buquet permite discutir,adems, la creencia de que la estabilidad constituye, de suyo, un factor coadyuvante de lainstitucionalizacin. Ms bien, a la luz de esta mirada parece cobrar vigencia la relacin demutuo refuerzo entre adaptacin institucional e institucionalizacin; relacin significada en elproverbio latino tempora mutantur, et nos mutamur in illis (los tiempos cambian y nosotroscambiamos con ellos).

43 Felipe Agero, por su parte, ha sostenido la tesis de la transicin inconclusa como explicacinpara el rezago observable en la implementacin de reformas en el modelo heredado delRgimen Autoritario de Pinochet. Para este autor, la dilacin del cierre del proceso transicionalse basa en la dificultad de la clase poltica para cristalizar acuerdos a favor de la reformaconstitucional y reformas sectoriales que permitan responder frente a las demandas de lossectores organizados de la sociedad.

44 Mltiples datos confirman este perodo durante el segundo gobierno concertacionista(1994-2000), como un punto de inflexin o coyuntura crtica para entender el inicio delenervamiento del sistema poltico chileno. Por ejemplo, siguiendo estudios de la SECCde diciembre de 1996, se puede sostener que un porcentaje mayoritario de chilenosasocia la modernizacin propuesta por el presidente Frei a nociones como: crecimientoeconmico (40,4%), nuevas tecnologas (29,2%), consumismo (20,6%) y privatizacin(18,1%) (Mella, 2011). Asimismo, se puede se pueden identificar, en funcin de los estudiosde Latinobarmetro, para el perodo 1996 a 2001, dos opiniones relativamente generalizadasentre los encuestados: i) Primero, existe un porcentaje mayoritario de encuestados que frente ala pregunta de si los polticos ofrecen soluciones a los problemas pblicos responden pocaso ninguna; ii) Segundo, existe una tendencia a la prdida de expectativas respecto a lacapacidad de los polticos para ofrecer soluciones frente a las demandas sociales.

45 En un sentido semejante se puede interpretar la proliferacin durante estos aos(preferentemente 1997-2000) de estudios crticos sobre el sistema chileno, entre los que secuentan: Chile Actual, Anatoma de un Mito de Toms Moulin (1997), Una vez ms laMiseria de Marcel Claude (1997), El Chile Perplejo de Alfredo Jocelyn Holt (1998) yCrnica de la transicin de Rafael Otano (1995) entre otros. Refirindonos a este puntohemos sealado en trabajos anteriores:

46 La proliferacin de investigaciones crticas y la emergencia de una intelectualidad progresistaque se sita en los lmites o fuera del proyecto Concertacionista, merece atencin, ya querepresenta el primer quiebre o dispora de intelectuales de la coalicin de centro izquierdadesde 1989. En este clima, el Informe del PNUD de 1998 sostena la creencia de que al finalizarel segundo gobierno Concertacionista: Un notable avance de la modernizacin en todos losmbitos de la sociedad chilena coexiste con () notorias expresiones de malestar. (Mella,2011)

47 Por otra parte, Edgardo Boeninger analiza para el perodo que comprende del 12 de marzo al31 de mayo de 2005 diez sectores temticos de tramitacin de leyes. Se presentan en cursivasaquellos sectores temticos que tuvieron durante este perodo de tiempo menor porcentaje deaprobacin en el Congreso, a saber; reformas sectoriales, cambios poltico-institucionales yDerechos humanos y asuntos militares. Los diez temas son los siguientes:

1. Beneficios a favor de funcionarios pblicos 2. Proyectos econmicos y financieros 3. Proyectos a favor de sectores de la actividad nacional 4. Reformas sectoriales 5. Convenios Internacionales


Polis, 35 | 2013

6. Acuerdos de libre comercio 7. Cambios poltico-institucionales 8. Derechos humanos y asuntos militares 9. Varios 10. Leyes de presupuesto

48 En el siguiente cuadro se aprecia que los temas; reformas sectoriales (Tema 4 con un62,89%), cambios poltico-institucionales (Tema 7 con un 42,22%) y derechos humanosy asuntos militares (Tema 8 con un 61,11%) son los que poseen menor porcentaje depublicacin (tramitacin exitosa), situacin que contrasta con el nivel de resultados legislativosen temas como beneficios a favor de funcionarios pblicos (Tema 1 con un 93,43%),acuerdos de libre comercio (Tema 6 con un 100%), leyes de presupuesto (Tema 10 conun 100%).Cuadro 8: Proyectos por tema y estado de situacin (12 de marzo de 1990 31 de mayo de2005)2

Tema Pub % E.T. % Recha % Arch % Retir % Total1 185 93,43 1 0,51 2 1,01 5 2,53 5 2,53 1982 98 82,35 4 4,20 1 0,00 8 6,72 8 6,72 1193 79 88,76 1 1,12 1 1,12 4 4,49 4 4,49 894 161 62,89 24 9,38 3 1,17 34 13,28 34 13,28 2565 429 84,12 72 14,12 1 0,20 4 0,78 4 0,78 5106 9 100,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 97 38 42,22 13 14,44 9 10,00 15 16,67 15 16,67 908 22 61,11 2 5,56 2 5,56 5 13,89 5 13,89 369 223 71,02 18 5,73 3 0,96 35 11,15 35 11,15 31410 15 100,00 0 0,00 0 0,00 00 00,00 0 0,00 15

1636

Fuente: Boeninger, 2007: 14149 Para el caso de las reformas sectoriales (Tema 4) se ha desagregado este tema en cinco

categoras especficas: 4a) Reformas sectoriales mayores 4b) Reformas sectoriales menores 4c) Modernizacin del Estado 4d) Cambios modernizadores del pas 4e) Delincuencia, seguridad pblica y narcotrfico

50 En funcin de estas categoras, se puede observar que los tems de reformas sectoriales conmenor nivel de avance legislativo son reformas sectoriales mayores y modernizacin delEstado, lo que permite sostener que el impacto poltico de la transicin inconclusa sepodra traducir en un malestar por los resultados conservadores del sistema democrtico.Particularmente, se puede argumentar que una razn posible para explicar la conflictividad porreproduccin social consiste en la incapacidad para cristalizar reformas sectoriales mayoresy cambios en la estructura institucional que den valor social al rgimen poltico chileno depos-transicin.Cuadro 9: Proyectos de la Categora 4 y su estado de situacin (12 de marzo de 1990 31de mayo de 2005)

Cat Pub % E.T. % Recha % Arch % Retir % TotalA 41 56,94 9 12,50 1 1,39 14 19,44 7 9,72 72B 76 72,38 11 10,48 0 0,00 11 10,48 7 6,67 105C 21 67,74 2 6,45 0 0,00 6 19,35 2 6,45 31D 17 68,00 2 8,00 2 8,00 4 16,00 0 0,00 25


Polis, 35 | 2013

E 5 71,43 0 0,00 0 0,00 1 14,29 1 14,29 7

Fuente: Boeninger, 2007: 14151 La incapacidad o imposibilidad para concretar reformas polticas al modelo heredado del

autoritarismo, para el caso de Chile, se expresa mediante continuidades a nivel institucional,de polticas pblicas y de resultados o desempeos. Por ejemplo, respecto de esta ltimadimensin, si se observan los datos del ndice Gini para Chile en el perodo 1985 a 2010,se podr observar que existe solo un pequeo descenso en los niveles de desigualdad, loque mantiene a dicho pas con niveles generalmente superiores a pases vecinos, inclusoconsiderando coyunturas de crisis polticas que significaron cadas de gobiernos democrticospara algunos de ellos.Cuadro 7: ndice de desigualdad Gini (Banco Mundial)

Fuente: http://datos.bancomundial.org/52 Si se considera los datos del cuadro 7 se puede apreciar que para el perodo contemplado

Chile se caracteriza por un elevado nivel de desigualdad por sobre pases vecinos que han sidoafectado por crisis polticas y fenmenos de inestabilidad presidencial (excepto Uruguay). Latendencia media mvil para Chile supera al resto de la muestra salvo en los casos de Bolivia(desde 1997), Per (1998, 1999 y 2002, 2003) y Argentina (2003).

Conflictividad emergente y desviacin poltica53 Desde la movilizacin de los estudiantes el ao 2006 se ha hecho ms frecuente el inters por

comprender los fundamentos de la conflictividad social en Chile. Este inters ha aumentadotodava ms desde 2010 con los problemas crecientes de la administracin de Sebastin Pierapara consolidar una base de apoyo poltico y social para su gobierno.

54 Considerando los datos de la encuesta de opinin del Centro de Estudios Pblicos, se observacomo caracterstica general, la evolucin de los apoyos polticos en estrecha relacin con lapercepcin de capacidad de conduccin y liderazgo del presidente de turno y con la capacidadde ofrecer respuestas efectivas frente a demandas en determinadas coyunturas.

55 Desde el punto de vista de la evolucin de la aprobacin de los gobiernos desde 1990 hasta2011, se aprecia como constante que dichos apoyos responden por una parte al manejo desituaciones de coyuntura, como tambin a la capacidad de implementar reformas estructuralesy polticas especficas. En consecuencia, el gobierno del presidente Aylwin tuvo un alto nivelde aprobacin en la medida que garantiz un manejo prudente y efectivo del proceso detransicin, recuperando un bien de convivencia social y poltica que el pas haba perdidohaca dcadas. Por su parte, Eduardo Frei Ruiz Tagle presenta notorios problemas en suaprobacin desde la coyuntura de 1995-96, marcada por la crisis econmica y culminandosu administracin con una alta desaprobacin que no logr impedir la llegada al poder deRicardo Lagos y la continuidad de la mayora electoral Concertacionista. El presidenteLagos, despus de un comienzo difcil, afectado por casos de corrupcin (MOP-GATE), logradministrar buenos niveles de apoyo a travs de un discurso caracterizado por un eclecticismono resuelto y por el anuncio de grandes transformaciones. Por su parte, la administracinde Michelle Bachelet consigui los mayores niveles de aprobacin de los cuatro presidentes


Polis, 35 | 2013

concertacionistas, paradojalmente, estableciendo cierta tensin con el modelo original de lacoalicin que se expres en intentos de by pass a las estructuras partidarias (nuevo trato) ydistanciamiento discursivo de los desafos de la etapa transicional. Finalmente, el gobierno deSebastin Piera se ha caracterizado por grandes dificultades para imponer su agenda, lo queha generado la percepcin de un gobierno de eventos y adems por los mayores niveles dedesaprobacin desde 1990.Cuadro 10: Evolucin de aprobacin de gobiernos de Patricio Aylwin, Eduardo Frei, RicardoLagos, Michelle Bachelet y Sebastin Piera (solo sectores urbanos) %

Fuente: Encuesta de Opinin CEP,56 La tendencia ms clara desde 1990 ha sido, sin embargo, el aumento sistemtico de la no

identificacin poltica en funcin del clivaje derecha izquierda. De acuerdo a los datos de laencuesta del CEP, la no identificacin poltica ha crecido desde un 14% en 1990 hasta un53% en noviembre-diciembre de 2011, lo que expresa la inmensa perdida de centralidad dela poltica institucional como efecto no deseado del proceso transicional. Como explicacionesposibles de este fenmeno se cuentan al menos tres argumentos: i) la creencia de que el clivajeno da cuenta de las actuales complejidades sociales, ii) la inexistencia de una diferenciacinsuficiente de la oferta poltica y iii) la futilidad persistente de la poltica institucional.Cuadro 11: Evolucin del nivel de identificacin con posiciones polticas de izquierda,derecha y centro. 1992-2012

Fuente: Encuesta de Opinin CEP


Polis, 35 | 2013

57 Aunque no avanzaremos demasiado en el anlisis de cada uno de estos argumentos,entendemos que el gran salto en esta tendencia observable desde 1990 correspondi algobierno de Eduardo Frei Ruiz Tagle, momento en el que se pasa de un 26% a un 47% deno identificacin. Desde esta administracin, cada gobierno posterior ha coexistido al menoscon un peak de no identificacin cercano al 47%. Para el caso de la presidenta Bachelet estosmomentos de mayor desafeccin de la sociedad con las posiciones tradicionales de izquierda,centro y derecha (49% junio 2008 y 48% nov.-dic. 2008), prcticamente coexistieron con lospeak de aprobacin a su gobierno (67% mayo-junio 2009, 73% agosto 2009, 78% octubre2009).

58 Durante algn tiempo se entendi que esta no identificacin en torno al clivaje tradicionalderecha izquierda podra significar la apata y la despolitizacin de la sociedad civil.Sin embargo, este juicio hoy se fundamenta ms bien en actitudes de evidente miopadisciplinar de ciertos practicantes de la ciencia poltica que no trascienden el estudio de losfenmenos institucionales y electorales. En concomitancia a la persistencia de una matrizde gobernabilidad vigente en Chile caracterizada por una reduccin significativa del Estado,un fuerte impulso a la mercantilizacin de la vida social y la introduccin de una visintecnocrtica de la gestin pblica, se han desarrollado desde 1990 redes de confianza yorganizaciones sociales con relativa autonoma que han resistido las relaciones de podergeneradas por el proceso de transicin.

59 Los casos del movimiento estudiantil universitario y el movimiento mapuche ambosvisualizados desde 1990 ilustran las expresiones, intensidad y orientaciones polticas de dichosprocesos organizativos. Ambos ejemplos se presentan en cuadros de doble entrada donde laprimera dimensin (horizontal) corresponde a la orientacin de los actores identificados (haciapolticas o hacia la estructura) y la segunda (vertical) corresponde al posicionamiento o mbitode actuacin de los mismos (institucional o no institucional).

60 En relacin al movimiento estudiantil entre 1990 a 2011, se observa en este perodo unagran fluidez asociativa y un desplazamiento de las organizaciones desde el cuadrante noinstitucional / orientado a la estructura, al cuadrante institucional / orientado a polticas. Esteefecto resultara inverso al llamado efecto de corrimiento a la izquierda del sistema departidos chileno, ambos representativos de la orientacin al crecimiento de un subsistema y laaparicin de cierto tipo de nuevos actores.Cuadro 12: Movimiento estudiantil universitario (Nuevos actores desde 1990)

Orientados hacia la poltica Orientados hacia la estructura

Institucional

Movimiento Gremial de laUniversidad Catlica de Chile(MG UC)La Chile Para Todos(LChPT)Nueva AccinUniversitaria(NAU)Nueva IzquierdaUniversitaria(NIU)

No institucional Izquierda Autnoma

Frente de EstudiantesLibertarios (FEL)MovimientoSurDA

Fuente: Elaboracin propia61 Respecto del movimiento mapuche entre 1990 y 2011, se puede apreciar semejante

desplazamiento hacia el cuadrante institucional / orientado a polticas, lo que se puedeexplicar parcialmente por la necesidad de legitimar a los actores, manteniendo su capacidadde movilizacin, mediante logros o conquistas parciales.


Polis, 35 | 2013

Cuadro 13: Movimiento mapuche (Nuevos actores desde 1990)

Orientados hacia la poltica Orientados hacia la estructura

Institucional

Ad MapuConsejo de todas las tierrasCoordinadora deOrganizacionesTerritoriales Mapuche

Parlamento Mapuche

No institucional

Alianza Territorial MapucheMeli Wixan MapuCoordinadora Arauko-Malleko

Fuente: Elaboracin propia62 Considerando la alta fragmentacin de ambos movimientos existen razones para creer que

en esta dinmica observada desde 1990 se impone un escenario donde nadie gana con elenfrentamiento sostenido del gobierno orientado a una concepcin de poder concentrada quese enfrenta a costos ms elevados para implementar acuerdos o polticas y expresiones diversasde movimientos sociales en los que se impone con el paso del tiempo prcticas y objetivoscrecientemente ms institucionalizados.

63 De los ejemplos anteriores se puede sostener que, a pesar de los niveles crecientes de noidentificacin poltica, existe una alta fluidez asociativa desde 1990, condicin que se hamanifestado a travs de la creacin de un conjunto de actores, constituidos y posicionados enel marco de clivajes sectoriales, tales como el conflicto por la calidad de la educacin y elconflicto por las demandas de los pueblos originarios. Esta dinmica situacin contrasta conla tendencia al status quo a nivel de sistema de partidos. Asimismo, se observa una tendenciaal desplazamiento histrico de los actores sociales en los dos casos presentados, desde elcuadrante no institucional / orientados a la estructura hacia el cuadrante institucional /orientado a polticas.

64 El cuadro que sigue (14) muestra alternativas de incorporacin de actores con veto socialfrente a procesos de poltica pblica. Como se podr apreciar, existe una escala decuatro niveles de empoderamiento de actores colectivos de acuerdo a los cuatro tipos degobernabilidad descritas, de menor a mayor: i) gobernabilidad mayoritaria, ii) gobernabilidadmayoritaria antagnica, iii) gobernabilidad neocorporativa mayoritaria y iv) gobernabilidadneocorporativa consensuada (Vargas, Leinius y Pietri, 2007: 205-207).Cuadro 14: Gobernabilidad y actores con veto social

Grupos inters sin veto Grupos inters con veto

Gobierno ignora oposicin social Gobernabilidad mayoritaria Gobernabilidad mayoritariaantagnica

Gobierno considera a oposicinsocial

Gobernabilidad neocorporativamayoritaria

Gobernabilidad neocorporativaconsensuada

Fuente: Elaboracin propia en base a Vargas, Leinius y Pietri, 2007.

i) Gobernabilidad mayoritaria: los grupos de inters no tienen capacidad de veto social ni dedefinicin de agenda, por tanto, el gobierno ignora a la oposicin social extraparlamentaria yse producen sistemticamente fenmenos de criminalizacin de la protesta social.ii) Gobernabilidad mayoritaria antagnica: el poder de definicin de agenda perteneceexclusivamente al gobierno y los grupos de inters poseen capacidad de veto social, sinembargo, quien toma las decisiones no concede espacios de participacin efectivos generandoun conflicto abierto.iii) Gobernabilidad neocorporativa mayoritaria: el poder de definicin de agenda es exclusivodel gobierno, lo que supone que la participacin de los actores sociales y grupos de interssolo se materializa cuando la exclusin del proceso es costosa o insostenible para el tomadorde decisiones.


Polis, 35 | 2013

iv) Gobernabilidad neocorporativa consensuada: el poder es compartido entre el gobierno ylos grupos de inters, lo que significa que estos actores participan desde el inicio del proceso,generando altos niveles de compromiso con la toma de decisiones.

65 Para el caso de Chile, la matriz propuesta por Vargas, Leinius y Pietri posibilita comprenderlas razones de la crisis de gobernabilidad, as como las vas para superar la actualcoyuntura marcada por conflictos que interpelan los modos vigentes de reproduccin social.El proceso poltico chileno se orienta a buscar alternativas para una trayectoria desdela gobernabilidad mayoritaria, hacia alguna frmula de gobernabilidad neocorporativa.Al parecer el desplazamiento hacia estrategias de gobernabilidad con mayores costos detransaccin pero capaces de reducir los costos por falta de legitimidad debiera constituir unfoco de atencin para la investigacin politolgica en los prximos aos.

A modo de conclusin: escenarios para un nuevo pacto degobernabilidad en Chile

66 La prdida de legitimidad de la matriz de gobernabilidad instalada en Chile durante latransicin desde el autoritarismo y el aumento de la radicalizacin en los conflictos, depreferencia vinculados a las lgicas de reproduccin social, determina la necesidad deconsolidar un nuevo pacto de gobernabilidad. En este plano, el desplazamiento de lasperspectivas dogmticas de la gobernabilidad generalmente asociadas a la matriz neoliberalgradualmente han dado paso a perspectivas eclcticas o agnsticas, en las que se asumecomo un hecho poltico la diversidad de demandas y diversidad de polticas. As tambin, lasestrategias para contener la baja de la identificacin poltica y el deterioro de la matriz degobernabilidad centrada en la capacidad del gobierno, han dado paso al menos desde unaperspectiva acadmica- a una mayor apertura sobre reformas al rgimen poltico y a nuevasformas de pensar el fenmeno coalicional. La revisin de la literatura (Bevir y Rhodes) hahecho posible distinguir narrativas o perspectivas sobre la gobernabilidad que connotan estesignificante de manera muy distinta. El paso desde las perspectivas dogmticas centradas en elcumplimiento de la agenda neoliberal por opciones agnsticas que entienden el concepto desdela interaccin entre actores y bajo estndares flexibles en diseo institucional y elaboracinde polticas, permite encontrar nuevos caminos para construir gobernabilidad en contextoscaracterizados por altos niveles de malestar por la deficiente capacidad de respuesta del sistemapoltico.

67 Nuestro planteamiento central, en esta materia, consiste en que resulta necesario, tanto desdeun punto de vista conceptual como poltico, repensar el problema de la gobernabilidad a partirdel hecho poltico del agotamiento del modelo transicional. En este contexto, los conceptosde gobernabilidad como capacidad de gobierno (A. Flisfisch) o como capacidad de los actoresestratgicos (M. Coppegde), debiera ceder espacio a una comprensin ms abarcadora de lagobernabilidad donde el aspecto central est dado por la inclusin de los nuevos actores concapacidad de veto social.

68 La informacin secundaria analizada (PNUD-UNIR) permite concluir que en un altoporcentaje, el malestar social y la conflictividad es un resultado de la reproduccin del modelode mercado o por la incapacidad de superar, como efecto de un posibilismo conservador,la herencia de las reformas estructurales neoliberales de los aos 80. Si esto es as, elclculo la gobernabilidad en Chile debiera ser reelaborado, considerando que al aumentarla cantidad de los jugadores con veto social, los costos asociados a la legitimidad de losacuerdos institucionales disminuyen (Buchanan y Tullock, 1962). Tal como se ha sealado,esta premisa de Buchanan sobre la economa constitucional sostiene que, en contrario a lalgica de los costos de transaccin (que aumentan cuando aumenta el nmero de actores), loscostos externos disminuyen al aumentar el nmero de actores involucrados.


Polis, 35 | 2013

Cuadro 15: Escenarios de gobernabilidad

69 Si efectivamente las instituciones polticas en Chile expresan una creciente dificultad paraprocesar las demandas sociales, derivada de altos costos para legitimar acuerdos, los escenariosidentificados para generar equilibrio entre costos externos y costos de transaccin son lossiguientes (Cuadro 15):

1. Gobernabilidad como capacidad de Gobierno: En este escenario el gobierno ignora a laoposicin social y los actores extra-institucionales no poseen capacidad de veto.

2. Conflicto abierto entre Gobierno y Oposicin Social: En este escenario el Gobiernoignora a la oposicin social y los actores poseen capacidad de veto y alto poder demovilizacin.

3. Gobierno incluye a la oposicin a posteriori: En este escenario el Gobierno generaprcticas cooptativas o clientelares frente a la oposicin social destinadas a reducir loscostos de implementacin de las polticas.

4. Gobierno incluye a la oposicin a priori: En este escenario el Gobierno incluye desdela fase de diseo de las polticas a la oposicin social (que posee poder de veto) comouna forma de construir acuerdos (ms o menos formales) legtimos y eficientes en ellargo plazo.

70 Las alternativas para concretar un escenario del tipo (d) depende de si la inclusin a priori dela oposicin social se produce a travs de mecanismos ms o menos institucionales, siendo enel primer caso materia de reformas al rgimen poltico y en el segundo caso, principalmente,nuevos modos de interaccin poltica. En cualquier caso, los escenarios (c) y (d) suponenfrmulas neocorporativas de integracin de intereses sociales que debieran descomprimirla presin social sobre instituciones y actores que operan en la ruta de la representacinparlamentaria.

Bibliografa

Alcantara. M (1995), Gobernabilidad, Crisis y Cambio: Elementos para el estudio de la gobernabilidadde los sistemas polticos en pocas de crisis y cambio, Fondo de Cultura Econmica, pp. 24- 259

Arbos Y Giner (1993), La Gobernabilidad:Ciudadana y democracia en la encrucijada mundial, SigloXXI de Espaa Editores.

Auyero, J. y Swistun, D. (2008). Inflamable. Estudio del sufrimiento ambiental. Buenos Aires: Paids.

Bevir, Mark y Rhodes, R. (2001) A Decentred Theory of Governance: Rational Choice, Institucionalismand Interpretation. Institute of Governmental Studies, Working Paper N 10, University of California,Berkeley. Obtenido el 22 de diciembre de 2011 http://igs.berkeley.edu/publications/working_papers/WP2001-10.pdf

Beninger. E (1994), La Gobernabilidad: un Concepto Multidimensional. En Tomassini. L (editor)Qu espera la sociedad del gobierno?, Santiago: Centro de Anlisis de Polticas Pblicas, AsociacinChilena de Ciencia Poltica.


Polis, 35 | 2013

Buchanan, James M., Tullock, Gordon (1962). The Calculus of Consent: Logical Foundations ofConstitutional Democracy.University of Michigan Press.

Camou. A (2001), Los desafos de la gobernabilidad, FLACSO-IISUNAM

Coppedge. M (2001), Instituciones y Gobernabilidad Democrtica en Amrica Latina, en Camou A(2001), Los Desafos de la Gobernabilidad, FLACSO-IISUNAM

Delgado, Juan David (2007). Perspectivas clsicas y contemporneas en el estudio de los movimientossociales: anlisis multidimensional del giro hacia la relacionalidad. Revista Colombiana de Sociologa.Universidad Nacional de Colombia, Departamento de Sociologa. N 28. 2007. pp. 47-71.

Flisfisch. A (1989), Gobernabilidad y consolidacin democrtica, Revista Mexicana de Sociologa,No. 3.

Garretn. M (2001), Redefinicin de gobernabilidad y cambio poltico. Revista de Ciencias SocialesIberoamericanas-Sntesis, N 22. Madrid: Sociedad Editorial Sntesis, S.A

Gerring, John y Thacker, Strom (2008) A Centripetal Theory of Democratic Governance. New York:Cambridge University Press

Hirschman, A. (1991). 200 aos de retrica reaccionaria. El efecto perverso. En Lechner, N. (1991).Capitalismo, democracia y reformas. Santiago: FLACSO.

Ibarra, Pedro (2000). Los estudios sobre movimientos sociales: estado de la cuestin. Revista Espaolade Ciencia Poltica. Vol. 1, N 2. Abril 2000. Pp. 271-290.

Mainwating. S, Scully. T (2008) America Latina: ocho lecciones de gobernabilidad, Journal ofDemocracy, National Endowment for Democracy and The Johns Hopkins University Press, Vol. 19,No. 3, pp. 113-127.

Mella, M. (2008). Los intelectuales de los centros acadmicos independientes y el surgimiento delconcertacionismo. Revista Historia Social y de las Mentalidades. ao XII, vol. 1, pp.

Mella, M. (2010). El eclecticismo no resuelto del liderazgo de Ricardo Lagos. Documentos y Aportesen Administracin Pblica y Gestin Estatal, n, pp.

Mella, M. (2011a). El pensamiento sobre la modernizacin y la democratizacin durante el gobiernode Eduardo Frei Ruiz-Tagle. Revista de Estudios Politcnicos Tkhne, vol. IX, 15, pp.

Mella, M. (comp.) (2011b). Extraos en la noche. Intelectuales y usos polticos del conocimiento durantela transicin chilena. Santiago: RIL Editores.

Mella, M. (2011c). Referentes internacionales para el giro reformista de la izquierda chilena(1975-1990). Espacios Pblicos, enero-abril, 155-175.

Menndez-Carrin. A (1991), Para repensar la cuestin de la Gobernabilidad desde la Ciudadana.Dilemas, opciones y apuntes para un proyecto. Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales, 2 pocaN 1. Quito: FLACSO

Nef. J (1992), Governability, Governanace and Human Security: a framework for the comparative studyof structural adjustment policies in Latin America. En Surez. A (2002) VII Congreso Internacional delCLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal.

Offe, C (1981), Ingobernabilidad: el renacimiento de las teoras conservadoras. Revista Mexicana deSociologa. Nmero Extraordinario, Vol. XLIII, IIS-UNAM, Mxico, pp. 1847-1866.

Olson, M. (1992). La lgica de la accin colectiva: Bienes pblicos y la teora de grupos. Mxico D.F.:Limusa.

PNUD (PAPEP)-Fundacion UNIR (2011), Los conflictos sociales en Amrica Latina. Bolivia.

Suarez. A (2002), Gobernabilidad: algunos enfoques, aproximaciones y debates actuales, VII CongresoInternacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal.

Tilly, Ch. (2010). Democracia. Madrid: Akal.

Tomassini. L (1993), Estado y Gobernabilidad. La Reforma del Estado y las Polticas Pblicas,Santiago: Centro de Anlisis de Polticas Pblicas.

Vargas. J-P. et al. (2007), Del neocorporativismo y las polticas pblicas a la gobernabilidaddemocrtica inclusiva: estudio comparado sobre los grupos de presin en Centroamrica, Avances deinvestigacin No. 20, Fundacin Carolina CeALCI,

Zumbado. F (1997) Introduccin: Gobernabilidad Democrtica y Desarrollo Poltico: el caso del PNUDen Amrica Latina y el Caribe. En Gobernabilidad y Desarrollo Democrtico en Amrica Latina y elCaribe, PNUD. Nueva York: Ediciones Naciones Unidas.


Polis, 35 | 2013

Notas

1 Trabajo preparado para su presentacin en el VI Congreso Latinoamericano de Ciencia Poltica,organizado por la Asociacin Latinoamericana de Ciencia Poltica (ALACIP). Quito, 12 al 14 de juniode 2012. rea temtica:IV Instituciones polticas y conflicto.Mesa: Democratizacin y conflictividadsocial en Chile; perspectivas histrico-polticas. Este artculo ha sido elaborado en el marco del proyectofinanciado por DICYT - USACH titulado:Coaliciones gubernamentales en regmenes presidenciales:anlisis de los mecanismos de formacin, mantenimiento y disolucin en los casos de Uruguay, Argentinay Chile (1983 a 2010).2 Se distinguen en el cuadro los siguientes estados de situacin Publicados (Pub), en trmite (E.T.),rechazado (Recha), archivados (Arch), retirados (Retir)

Para citar este artculo

Referencia electrnica

Marcelo MellaPolanco y Camila BerriosSilva, Gobernabilidad, democratizacin y conflictividadsocial en Chile: escenarios posibles para un nuevo equilibrio , Polis [En lnea], 35|2013, Puestoen lnea el 17 octubre 2013, consultado el 16 enero 2014. URL: http://polis.revues.org/9149; DOI:10.4000/polis.9149

Autores

Marcelo MellaPolancoUniversidad de Santiago de Chile, Santiago, Chile. Email: [email protected] BerriosSilvaUniversidad de Santiago de Chile, Santiago, Chile. Email: [email protected]

Resmenes

Luego de veinte aos desde la recuperacin de la democracia en Chile, el modelo transicionalbasado en el pensamiento concertacionista, ha demostrado carecer de flexibilidad y capacidadde adaptacin a los nuevos contextos. La matriz de gobernabilidad establecida por ste modelo,bajo supuestos de verticalidad en las relaciones y estabilidad en la estructura institucional seha visto confrontada por el surgimiento de nuevos actores con capacidad de veto social queexigen inclusin y participacin en la toma de decisiones, lo que determina la necesidad deconsolidar un nuevo pacto de gobernabilidad. Los objetivos generales de este trabajo consistenen identificar factores de obsolescencia de la matriz de gobernabilidad en Chile entre 1990y 2012 y, al mismo tiempo identificar las oportunidades para establecer un nuevo equilibrioen la interaccin de los actores estratgicos. Para lo anterior se describir, en primer lugar,las lneas bsicas del debate sobre gobernabilidad, as como los aspectos centrales del modelochileno de transicin. Luego se caracterizar la conflictividad social en Amrica Latina a laluz de los procesos polticos de nivel macro experimentados en las ltimas dcadas. En tercerlugar, se analizarn algunos factores que explican la creciente conflictividad social en Chile yla gentica de la desviacin poltica manifestada en nuevos actores y repertorios de protesta.Finalmente, se analizaran diferentes escenarios hipotticos para reequilibrar la relacin entreactores polticos institucionales y nuevos actores con capacidad de veto social.

Governance, democratization and social unrest in Chile: possiblescenarios for a new balanceAfter twenty years since the restoration of democracy in Chile, the transitional model based onthe thought concertacionista, has shown a lack of flexibility and adaptability to new contexts.The matrix of governance established by this model, under assumptions of vertical relationsand stability in the institutional structure has been challenged by the emergence of new


Polis, 35 | 2013

players with veto power requiring social inclusion and participation in decision making, whichdetermines the need to consolidate a new governance pact. The general objectives of thisstudy are to identify factors obsolescence governance matrix in Chile between 1990 and 2012and at the same time identify opportunities for establishing a new balance in the interactionof strategic actors. To the above will be described, first, the basic lines of the debate ongovernance and central aspects of the Chilean model of transition. Then characterize socialconflict in Latin America in the light of the macro-level political processes experienced inrecent decades. Third, it analyzes some factors that explain the growing social unrest in Chileand genetics of political deviation expressed in new players and repertoires of protest. Finally,we analyze different scenarios to rebalance the relationship between institutional politicalactors and new actors with social veto.

Governana, democratizao e conflictividade social no Chile:cenrios possveis para um novo equilbrioDepois de vinte anos desde a restaurao da democracia no Chile, o modelo de transiobaseado no pensamento concertacionista, mostrou uma falta de flexibilidade e capacidade deadaptao a novos contextos. A matriz de governana estabelecido por este modelo, sob ospressupostos da verticalidade e da estabilidade das relaes na estrutura institucional tem sidodesafiada pela emergncia de novos atores com poder de veto que exige a incluso social eaparticipao na tomada de deciso, que determina a necessidade de consolidar um novo pactode governana. Os objectivos gerais deste estudo so identificar os fatores de obsolescnciada matriz de governana no Chile entre 1990 e 2012 e ao mesmo tempo identificar asoportunidades para estabelecer um novo equilbrio na interao de atores estratgicos. Parao acima ser descrita pela primeira vez, as linhas bsicas do debate sobre a governao, bemcomo os aspectos centrais do modelo chileno de transio. Em seguida, caracterizar o conflitosocial na Amrica Latina, luz dos processos polticos em nvel macro experimentado nasltimas dcadas. Em terceiro lugar, ele analisa alguns fatores que explicam a agitao socialcrescente no Chile e gentica de desvio poltico manifestada em novos jogadores e repertriosde protesto. Finalmente, analisamos diferentes cenrios para reequilibrar a relao entre atorespolticos e novos jogadores com capacidade de veto social.

Entradas del ndice

Keywords :democratization, social conflict, strategic actors ChilePalabras claves :democratizacin, conflictividad social, actores estratgicos ChilePalavras chaves :democratizao, o conflito social, estratgica atores Chile

Nota de la redaccin Recibido: 29.09.2012 Aceptado: 15.02.2013

gobernabilidad democratizacion y conflictividad social en chile escenarios posibles para un nuevo...

Documents