gestiÓn tributaria en el marco de la ley 1607 de...

GESTIÓN TRIBUTARIA

EN EL MARCO DE LA LEY 1607 DE 2012

Andrea Catalina Neira Triana

Universidad Nacional de Colombia

Facultad de Ciencias Económicas

Escuela de Administración y Contaduría

Bogotá, Colombia

2014

GESTIÓN TRIBUTARIA

EN EL MARCO DE LE LEY 1607 DE 2012

Andrea Catalina Neira Triana

Trabajo final presentado como requisito parcial para optar al título de:

Magister en Administración

Director:

PhD. Germán Enrique Nova Caldas

Línea de Investigación:

Gestión pública

Universidad Nacional de Colombia

Facultad de Ciencias Económicas

Escuela de Administración y Contaduría

Bogotá, Colombia

2014

Dedicatoria

A mi madre, hermano y familia. Seres

incondicionales que me han

acompañado en todos mis proyectos.

Agradecimientos

Al profesor Germán Enrique Nova Caldas, director de este trabajo de investigación,

por sus aportes, compromiso y dedicación.

A la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia, por la

oportunidad de culminar mi proceso de formación profesional y el apoyo incondicional

que siempre brinda a sus estudiantes.

Resumen

Resumen

Colombia evidencia deficientes niveles de recaudo de impuestos y altos niveles de

evasión, lo que ha ocasionado innumerables y frecuentes reformas tributarias e

inestabilidad normativa en esta materia. La última reforma, la Ley 1607 de 2012,

contenía cambios profundos y estructurales al sistema fiscal del país. En este trabajo

se hizo un análisis de los principales factores que podrían permitir eficientes niveles de

recaudo de impuestos y facilitan la gestión fiscal por parte de la administración de

impuestos. A su vez, se realizó una revisión frente a la reforma del 2012 y su impacto

en función de aminorar las complejidades propias del esquema Colombiano.

Finalmente, se identificó que las modificaciones al sistema deberían ir orientadas,

principalmente, a la simplificación de la estructura fiscal, lo que se manifiesta en mayor

claridad en la regulación, disminución de tarifas diferenciales, bases y desgravaciones

especiales, aspectos no alcanzados por la Ley 1607. Que a su vez, propenderían un

recaudo de ingresos tributarios mayores y niveles de evasión y elusión menores.

Palabras clave: impuestos, reforma tributaria, evasión, presión tributaria,

simplificación, recaudo.

Contenido

TABLA DE CONTENIDO

ÍNDICE DE ILUSTRACIONES ...................................................................................... 2

ÍNDICE DE TABLAS ..................................................................................................... 2

ÍNDICE DE GRÁFICOS ................................................................................................ 3

ÍNDICE DE ANEXOS .................................................................................................... 3

INTRODUCCIÓN .......................................................................................................... 4

1. PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN ........................................................................... 4

2. OBJETIVO Y METODOLOGÍA DEL TRABAJO DE INVESTIGACIÓN ...................... 7

3. MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL .......................................................................... 9

3.1 ORIGEN HISTÓRICO DE LOS IMPUESTOS ...................................................... 9

3.2 CLASIFICACIÓN DE LOS INGRESOS PÚBLICOS .......................................... 10

3.3. EVOLUCIÓN DE UN SISTEMA TRIBUTARIO ................................................. 12

3.4. CONCEPTO DE ELUSIÓN Y EVASIÓN ........................................................... 12

3.5. CARACTERÍSTICAS DESEABLES DE UN SISTEMA TRIBUTARIO ............... 14

3.5.1 Eficiencia Económica .................................................................................. 15

3.5.2 Sencillez administrativa............................................................................... 16

3.5.3 Flexibilidad .................................................................................................. 16

3.5.4 Sensibilidad política .................................................................................... 16

3.5.5 Equidad ...................................................................................................... 17

3.5.6 Objetivos de una reforma tributaria ............................................................. 18

3.6 EVOLUCIÓN SISTEMA FISCAL EN COLOMBIA .............................................. 18

3.6.1 Estructura Fiscal hasta la reforma de 1850 ................................................. 19

3.6.2 Hacia la Tributación Directa ........................................................................ 20

4. MARCO NORMATIVO Y REFORMA TRIBUTARIA LEY 1607 DE 2012 ................. 21

4.1 ACERCA DE LOS OBJETIVOS DE LA REFORMA ........................................... 21

4.2 IMPUESTO DE RENTA ..................................................................................... 23

4.2.1 Impuesto de Renta personas naturales ....................................................... 23

4.2.2 Categoría tributaria personas naturales residentes en Colombia ................ 24

4.2.3 Declarantes y no declarantes del impuesto ................................................. 25

4.2.4 Sistemas de determinación del impuesto de renta ...................................... 26

4.2.5 Tarifas de impuesto de renta para personas naturales................................ 31

Contenido

4.2.6 Logros y retrocesos del impuesto de renta para personas naturales........... 34

4.2.7 Sociedades nacionales ............................................................................... 36

4.2.8 Tarifa del impuesto de la renta y complementarios para entidades ............. 37

4.2.9 Tasas efectivas impuestos de Renta ........................................................... 38

4.2.10 Impuesto de renta para la equidad (CREE) ............................................... 43

4.2.11 Logros y retrocesos renta entidades ......................................................... 45

4.3 IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS Y CONSUMO ............................................. 47

4.3.1 Impuesto al Valor Agregado (IVA) ............................................................... 47

4.3.2 Impuesto Nacional al Consumo (INC) ......................................................... 48

4.3.3 Logros y retrocesos Impuesto sobre las ventas y consumo ........................ 48

4.4 ESTRUCTURA DEL SISTEMA TRIBUTARIO COLOMBIANO .......................... 49

4.4.1 En cuanto a la simplicidad del sistema tributario colombiano ...................... 49

4.4.2 Impuestos directos e indirectos ................................................................... 50

4.4.3 Tasa efectiva de tributación empresas ........................................................ 54

4.4.4 Avances y retrocesos hacia características deseables sistema tributario

55

5. GESTIÓN FISCAL .................................................................................................. 56

5.1 EVASIÓN Y ELUSIÓN EN COLOMBIA ............................................................. 56

5.2 MEDIDAS ANTI EVASIÓN Y ELUSIÓN LEY 1607 DE 2012 ........................ 59

5.2.1 Eliminación prima en colocación de acciones ............................................. 59

5.2.2 Subcapitalización ........................................................................................ 60

5.2.3 Otras ........................................................................................................... 61

5.3 ADMINISTRACIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN ......... 61

5.3.1 Estructura organizacional ............................................................................ 61

5.3.2 Funciones misionales de la entidad ............................................................ 63

5.3.3 Plan anti-evasión ........................................................................................ 63

5.4 ENCUESTA GESTIÓN FISCAL Y REFORMA TRIBUTARIA 2012 .................... 66

6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES .......................................................... 69

6.1 CONCLUSIONES DEL TRABAJO DE INVESTIGACIÓN .................................. 69

6.2 RECOMENDACIONES ..................................................................................... 70

BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................... 71

Contenido

ÍNDICE DE ILUSTRACIONES

Ilustración 1: clasificación ingresos públicos ............................................................... 11

Ilustración 2: esquema contenido general reforma tributaria ....................................... 21

Ilustración 3: cambio concepto de residencia fiscal para personas naturales .............. 23

Ilustración 4: conjuntos categoría tributaria empleados para personas naturales. ....... 24

Ilustración 5: ejemplos cambios tarifarios Impuesto al Valor Agregado (IVA) .............. 47

Ilustración 6: límite deducción gastos financieros establecido por la reforma .............. 60

Ilustración 7: estructura orgánica nivel central de la DIAN .................................... 62

ÍNDICE DE TABLAS

Tabla 1: comparación sistemas de determinación renta para personas naturales ...... 27

Tabla 2: sistema ordinario de determinación impuesto de renta para personas

naturales ..................................................................................................................... 30

Tabla 3: resumen sistemas de depuración de renta para personas naturales. ............ 30

Tabla 4: ejemplo tarifas IMAN aplicable a personas naturales que clasifiquen como

empleadas .................................................................................................................. 31

Tabla 5: ejemplo tarifas IMAS aplicable a personas naturales que clasifiquen como

empleadas .................................................................................................................. 32

Tabla 6: tarifas IMAS aplicable a personas naturales que clasifiquen como

trabajadores cuenta propia ......................................................................................... 32

Tabla 7: tarifas sistema ordinario personas naturales ................................................. 33

Tabla 8: resumen diversidad formularios declaración impuesto de renta personas

naturales ..................................................................................................................... 35

Tabla 9: impuesto potencial beneficios tributarios año 2012 (cifras en millones de

pesos) ......................................................................................................................... 42

Tabla 10: base gravable impuesto de renta para la equidad (CREE) .......................... 44

Tabla 11: resumen obligaciones contribuyentes responsables de IVA o INC .............. 49

Tabla 12: pago de impuestos (número) y horas para preparar y pagar ......... 50

Tabla 13: recaudo impuestos nacionales (% PIB) ....................................................... 51

Tabla 14: resumen avances y retrocesos hacia características deseables sistema

tributario...................................................................................................................... 55

Tabla 15: estimaciones niveles de evasión impuesto de renta e IVA ............ 56

Tabla 16: inconvenientes en el pago obligaciones tributarias .......................... 57

Tabla 16: tamaño economía informal en América Latina (% PIB) ................... 58

Tabla 17: participación de los Microestablecimientos por tenencia de

registros (RUT y Registro mercantil) según sector económico ...................... 59

Contenido

ÍNDICE DE GRÁFICOS

Gráfico 1: presión fiscal, participación recaudo impuestos como parte del

PIB ............................................................................................................................... 4

Gráfico 2: participación impuesto básico de renta sobre Ingresos netos totales por

sector (%) ................................................................................................................... 39

Gráfico 3: impuesto básico de renta recaudado por sector de la economía ................ 40

Gráfico 4: beneficios tributarios por sector económico impuesto de renta personas

jurídicas correspondiente al año 2012 ........................................................................ 41

Gráfico 5: recaudo anual por tipo de impuesto (cifras en millones de pesos)

................................................................................................................................... 52

Gráfico 6: participación por tipo de impuesto sobre el recaudo anual año 2013. ......... 53

Gráfico 7: tasa tributación como proporción de utilidades comerciales para empresas

por país....................................................................................................................... 54

ÍNDICE DE ANEXOS

Anexo 1: ejemplo comparativo depuración impuesto de renta para personas naturales

................................................................................................................................... 74

Anexo 2: análisis estructura beneficios tributarios impuesto de renta personas

jurídicas, correspondiente al año gravable 2012 ......................................................... 76

Anexo 3: preguntas encuesta Gestión Fiscal y Reforma Tributaria 2012 remitida por

medios electrónicos. ................................................................................................... 78

Gestión tributaria en el marco de la ley 1607 de 2012

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INTRODUCCIÓN

1. PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN

Uno de los principales debates en Colombia respecto a la tributación, se ha

desarrollado en torno a las constantes reformas tributarias, justificadas en el déficit

fiscal o la insuficiencia de recursos. El Gobierno Nacional ha manifestado

asiduamente, la necesidad de recaudar mayores impuestos, con el fin de financiar el

gasto público y la provisión en general de bienes y servicios por parte del Estado.

Teniendo en cuenta que el objetivo primordial del sistema tributario es, proporcionar

los recursos necesarios para contribuir al financiamiento del gasto público o la

denominada suficiencia del sistema tributario.

El Banco Mundial (BM), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo

Económicos (OCDE), han evidenciado las bajas tasas de recaudo de impuestos frente

a la totalidad del Producto Interno Bruto (PIB), conocido como presión tributaria.

Colombia se ha ubicado a lo largo del tiempo dentro los niveles más bajos, cercanos al

13% del PIB (ver gráfico 1), en contraste con países como Dinamarca con un 34%.

Gráfico 1: presión fiscal, participación recaudo impuestos como parte del PIB

Fuente: elaboración propia con base en datos y estadísticas del Banco Mundial1

1 Banco mundial. Base de datos por países. Indicadores del desarrollo mundial. Recaudación

impositiva (% del PIB). La recaudación impositiva se refiere a las transferencias obligatorias al

35 34 34 34 34

16 15 15 16 15 13 13 12

15 13

0

5

10

15

20

25

30

35

40

2008 2009 2010 2011 2012

% d

el P

IB

año

Recaudación impositiva

Dinamarca Chile Brasil Colombia España


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El Banco Interamericano de Desarrollo, BID (2012: p. 3 - 31) señala que es cierto que

la carga impositiva en países de América Latina es baja, en comparación con la de

otras regiones, se recauda en impuestos cerca de un 17,5% del PIB; sin embargo,

menciona que debe hacerse un análisis más detallado acerca de la carga impositiva

en cada país, por ejemplo, incluyendo factores como el pago de aportes al sistema de

seguridad social. En Europa Oriental, este indicador alcanza a ser el 24,1% y en el

conjunto de los 32 países no latinoamericanos que son miembros de la OCDE es

cercano al 25,4%. Adicionalmente, la estructura de la tributación en los países

latinoamericanos suele caracterizarse, por los bajos niveles de recaudo, impuestos

poco progresivos, evasión tributaria importante y administraciones tributarias débiles.

Celhay, J. (2001: pp. 4-7), menciona que la recaudación es determinada por dos

factores, la amplitud de la base imponible y las tasas impositivas, lo que se resume en

que la política tributaria dispone de tres herramientas para impulsar incrementos en la

recaudación:

Elevar la tasa impositiva

Ampliar la base imponible y

Reducir la evasión.

Sin embargo en cuanto a la primera, el autor señala que el impacto de aumentar la

tasa sobre la recaudación no siempre es proporcional e incluso puede ser negativo su

efecto frente al nivel general de recaudo, frente a la segunda y la tercera propuesta,

identifica que la eliminación de exenciones puede ser una fuente importante de

aumento de recursos fiscales y combatir la evasión, como la mejor alternativa.

Ante los continuos cambios e inestabilidad normativa en materia de impuestos en

Colombia, se hace necesario revisar y evaluar, la existencia de mecanismos que

permitan a la Administración Tributaria aumentar el recaudo eficiente y los niveles de

cumplimiento por parte de los contribuyentes, debido a que actualmente se evidencian

altos índices de evasión, uno de los más altos de la región y el mundo. Producto entre

otras causas, de la complejidad misma del sistema, los altos índices de informalidad,

Gobierno central con fines públicos. Con base en datos del Fondo Monetario Internacional y estimaciones del PIB del Banco Mundial y la OCDE. Disponible en: www.bancomundial.org


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la debilidad del sistema sancionatorio y los deficientes procesos de control y

fiscalización.

La Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, cuya principal función es

el recaudo y administración de impuestos nacionales, a través de procesos esenciales

como la fiscalización y control. Es decir, la entidad que tiene a cargo la gestión fiscal,

debe lograr una mayor eficiencia que en términos generales se debería ver reflejado

en la disminución de los niveles de evasión y mejores índices de recaudo. Sin

embargo, la gestión fiscal se enmarca y limita por las leyes (que en nuestro país son

responsabilidad del Congreso Nacional) y las características particulares del sistema

tributario Colombiano.

El estudio económico realizado por la OCDE (2013: p. 40), menciona que:

“el sistema tributario colombiano recauda poco, crea distorsiones por medio de

las diversas desgravaciones, regímenes especiales y tasas marginales

relativamente altas, y la redistribución es baja o inexistente. Además, es un

régimen complejo que genera altos costos administrativos y de cumplimiento,

así como una amplia elusión y evasión de impuestos”.

Según este organismo multilateral, es necesario llevar a cabo una reforma tributaria

para aumentar la recaudación, promover el crecimiento económico y reducir la

desigualdad, a través de medidas como disminuir la tasa impositiva y ampliar la base

tributaria, lo que a su vez facilita la lucha contra la evasión y la elusión. En este

documento se evidencia, que en la última reforma no se lograron dichos objetivos.

La reforma tributaria Ley 1607 de 2012, ha sido una de las más amplias y profundas

realizadas en los últimos años en Colombia, buscó ambiciosamente objetivos como la

simplificación del sistema tributario y disminuir los niveles de desigualdad e inequidad

en el país. Sin embargo, los responsables del pago de impuestos, son quienes

determinarán si se cumple o no los objetivos de la ley. Existen evidentemente dos

posiciones: por un lado el Estado, encargado de fiscalizar el cumplimiento de las

obligaciones y deberes de los contribuyentes y por el otro, los obligados que deberán

defender sus derechos y cumplir sus deberes, lo que en efecto depende de la claridad

de la misma legislación.

Aun así, las discusiones sobre posibles nuevas reformas en materia de impuestos se

han centrado en crear o no nuevos impuestos, disminuir o aumentar las tarifas,


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extender la aplicación de impuestos que originalmente eran temporales, entre otras.

Estas discusiones sobre reformas tributarias no han apuntado en la práctica hacia un

punto fundamental: la simplificación del sistema fiscal Colombiano. Por otro lado, y

aunque no sea objeto de estudio de este trabajo, el análisis también podría ir orientado

a la destinación y comportamiento del gasto público, así como, los otros tipos de

ingresos del Estado.

2. OBJETIVO Y METODOLOGÍA DEL TRABAJO DE INVESTIGACIÓN

Este trabajo busca identificar los principales elementos que debe contener un sistema

tributario, con el fin de mejorar la eficiencia de la gestión de la administración tributaria

en Colombia, en el marco de la reforma tributaria Ley 1607 de 2012, reconociendo sus

avances y retrocesos en esta materia y proponiendo recomendaciones acerca de lo

que debería contener la estructura fiscal colombiana, para mejorar los niveles de

recaudo de impuestos y disminuir la evasión.

Dentro de los objetivos específicos de este trabajo se encuentran: identificar los

principales elementos teóricos acerca de sistemas de gestión tributaria, realizar

revisión normativa de la última reforma tributaria y caracterizar el sistema tributario

colombiano.

Teniendo en cuenta lo anterior, este trabajo de investigación realiza una aproximación

teórica sobre el siguiente interrogante: ¿Cuáles son los principales aspectos de la

gestión fiscal en el marco de la reforma tributaria del 2012, que permitirían hacer más

eficiente el recaudo y reducir los niveles de evasión y elusión?

Así, la hipótesis que se esgrime en este trabajo es que la estructura tributaria

colombiana, permite altos niveles de evasión y bajos niveles de recaudo o presión

tributaria, debido en principio a su complejidad. En contraste a lo que se expone en

artículos como el publicado por la Asociación Nacional de Instituciones Financieras

(ANIF), titulado “Elementos para una Reforma Tributaria Estructural” (2014: p.41), las

tasas efectivas de tributación de los sectores productivos encabezados por las

compañías, que ANIF estima en cerca del 51%, en realidad no es tan alto. Es decir

que para que la gestión fiscal sea eficiente, se debería empezar por mejorar la claridad

de las normas, eliminar tantas desgravaciones, tarifas especiales y beneficios para

ciertos grupos de la economía.


Página | 8

El enfoque de este trabajo de investigación fue empírico analítico. Se realizó un

análisis mixto, cuantitativo y cualitativo. El proceso seguido para la investigación

podría resumirse en las siguientes etapas: revisión y elaboración del marco teórico

conceptual acerca de la gestión fiscal y las características de los sistemas tributarios,

seguido por un examen del marco normativo de la reforma tributaria de 2012.

Posteriormente, se consultaron fuentes secundarias de información como, bases de

datos disponibles en portales web de organismos como la DIAN, el Departamento

Administrativo Nacional de Estadística (DANE), el Ministerio de Hacienda y Crédito

Público, el Banco Mundial, el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias

(CIAT), entre otros, que poseen datos estadísticos sobre ingresos tributarios antes y

después de la reforma. Consecuentemente, se llevó a cabo una selección de las

principales características de un sistema de gestión tributaria eficiente. Finalmente, se

elaboró un sondeo a personas con experiencia en el área de impuestos, frente a los

factores identificados que podrían mejoran la eficiencia del sistema tributario

colombiano, concretamente la simplificación del sistema.

Bajo las consideraciones anteriormente expuestas, el tema de estudio se desarrolla en

tres capítulos. El primero hace una presentación inicial del marco conceptual frente a

los elementos esenciales de los sistemas tributarios. El segundo hace una

aproximación normativa de la Ley 1607 de 2012, resaltando únicamente los elementos

esenciales, más allá de una comparación de los cambios instaurados, y una revisión

con base en datos estadísticos, obtenidos en su mayoría de fuentes secundarias de

información, frente al comportamiento general de la estructura impositiva en Colombia

es decir, centrando el análisis en ingresos nacionales tributarios, los no tributarios no

fueron verificados. El tercer capítulo, presenta una breve revisión de la función de

gestión fiscal en cabeza de la DIAN. Finalmente, se presentan las principales

conclusiones y recomendaciones identificadas por la autora como producto de este

trabajo de investigación.


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3. MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL

En la economía moderna los impuestos son obligatorios como mecanismo para

sufragar los gastos del Estado y garantizar la prestación de servicios. Caso típico, la

educación y la salud. Colombia es un estado social de derecho, la tributación está

enmarcada dentro del principio de legalidad y representación, sustentado por la

Constitución Política de Colombia y específicamente el artículo 338 que estipula:

“En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los

concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o

parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los

sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los

impuestos” (subrayado fuera del texto)

3.1 ORIGEN HISTÓRICO DE LOS IMPUESTOS

Stiglitz, en su libro Economía del sector Publico (1992: p. 430), menciona que el origen

de los impuestos se ha visto, desde la constitución misma de los Estados. Por

ejemplo, se resalta que según la Biblia, se exigía a los individuos entregar un diezmo

de las cosechas, con fines distributivos y sufragar gastos sacerdotales.

Según este autor, en la edad media la principal característica de las cargas

impositivas, era su naturaleza de no ser monetarias. Estas se traducían en la

obligación de los siervos de entregar parte de su fuerza de trabajo al señor feudal.

Para efectos de facilitar la Gestión del Estado en el recaudo efectivo de los tributos, se

monetizaron, teniendo en cuenta que la gestión sería más difícil si los individuos

siguieran pagando con trabajo.

El citado escritor, enfatiza en las principales diferencias de los impuestos modernos y

los feudales, de las cuales se podría mencionar las siguientes:

En los sistemas modernos los individuos tienen libertad de elegir su lugar para

vivir, y por lo tanto el territorio al que aportara con sus impuestos

En el sistema feudal se concebía la obligatoriedad de trabajar; en la economía

moderna los individuos pueden decidir que tanto trabajar o gastar, y por ende que

tanto pueden recibir como ingresos, y solo comparten con el Estado en forma de

tributos lo relacionado con los ingresos producidos.


Página | 10

Sin embargo, a lo largo de la historia y en diferentes países, ha surgido la necesidad

de establecer límites al poder impositivo y recaudador del Estado, a través de

principios Constitucionales (Ibid, p.438), por ejemplo en Estados unidos, se

establecieron prohibiciones como la de no gravar las exportaciones, se iniciaron

además discusiones acerca de los aranceles, y la misma cláusula de uniformidad y

proporcionalidad. Como resultado de esos límites hasta el año de 1913, en Estados

Unidos los ingresos corrientes de la nación se componían solo por impuestos al

consumo y aranceles, y a partir de ese año se introdujo el reconocido impuesto a la

renta.

Las reglas de Adam Smith

Diferentes autores reconocen la importancia de las reglas establecidas en su obra “la

riqueza de las naciones”, justificando así la existencia de los tributos. Smith postuló,

(Restrepo, 2000: pp.142-143):

1. Los individuos de un Estado deben contribuir al mantenimiento del Gobierno, cada

uno de ser posible, en proporción a su capacidad.

2. El impuesto obligado a pagar, debe ser cierto y/o arbitrario. La época de pago, la

forma de pago, la suma a pagar, todo debe ser claro y preciso.

3. Todo impuesto debe ser recaudado en la época y en la forma en que se considere

más cómoda para el contribuyente.

4. Todo impuesto debe recaudarse de manera que haga salir de las manos del pueblo

la menor suma posible. El producto de los impuestos, debe ingresar lo antes posible

en el tesoro público.

3.2 CLASIFICACIÓN DE LOS INGRESOS PÚBLICOS

Con el fin de realizar una descripción general acerca de los ingresos públicos, se

adaptó la clasificación planteada por Restrepo (2000: pp. 132-137), en su libro

denominado “Hacienda pública”, la cual puede ser representada en la ilustración 1.


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Ilustración 1: clasificación ingresos públicos

Fuente: elaboración propia, con base en lo señalado por Restrepo (2000)

Los ingresos ordinarios hacen referencia a aquellos que con cierta regularidad entran

al patrimonio público, tales como las tasas, los parafiscales y los impuestos. Los

extraordinarios, en oposición ingresan de forma esporádica y por lo general son menos

significativos. En tercer lugar el recurso de crédito, representa la deuda tanto interna

como externa.

De acuerdo a la terminología que utiliza el estatuto orgánico del presupuesto nacional,

Decreto 111 de 1996, los ingresos nacionales se clasifican, en: ingresos corrientes,

contribuciones parafiscales, ingresos de establecimientos públicos, recursos de capital

y fondos especiales.

Así mismo, es habitual encontrar que los ingresos corrientes se subdividen a su vez en

tributarios (producto de los impuestos) y no tributarios (tasas y multas), según

Restrepo, (2000: pp. 136-137), estos se pueden definir de la siguiente manera:

Tasas: son las remuneraciones que deben los particulares por ciertos servicios del

Estado. La principal diferencia con los impuestos es en principio que estos no

implican contraprestación directa del Estado.

Contribución parafiscal: se trata de pagos que deben hacer los usuarios de ciertos

organismos públicos o semipúblicos para asegurar el financiamiento de estas

entidades.

Impuesto: se trata de una prestación pecuniaria por parte de los particulares y sin

contraprestación alguna, con el objeto de atender las cargas públicas. Existen dos

grandes tipos directos e indirectos.

Ingresos públicos

Ordinarios

Rentas de dominio público (no tributarios)

Impuestos (tributarios)

Extraordinarios Empréstitos

Recursos de crédito

Interno y externo


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3.3. EVOLUCIÓN DE UN SISTEMA TRIBUTARIO

Con el fin de revisar la evolución de un sistema tributario suele verificarse el

comportamiento de la estructura impositiva de cada país a lo largo del tiempo, que

suele ser el reflejo de la situación normativa de cada Estado. Variables como la

presión tributaria, los niveles de evasión y la participación de los distintos tipos de

ingresos corrientes del Estado frente a la totalidad, los impuestos entre otros suelen

dividirse, en:

Impuestos directos: hacen referencia a aquellos que recaen sobre una persona

física o una sociedad. También puede definirse, cuando sobre quien recae

económicamente el impuesto, es al mismo tiempo el obligado a pagarlo

jurídicamente, como es el caso del impuesto de Renta.

Los indirectos recaen sobre transacciones y mercancías, como es el caso del

Impuesto al Valor Agregado IVA.

Stiglitz (1992: pp. 464-468), concluye en su análisis que países como Estados Unidos,

tradicionalmente ha recurrido más a los impuestos directos que indirectos, sin

embargo, Australia recurre más al impuesto de renta. Finalmente, en Europa la

mayoría de los ingresos corresponde al recaudo creciente de los impuestos indirectos,

como lo es el impuesto sobre el valor añadido.

En cuanto a la proporción de los tributos frente al PIB nacional de 1982 (Stiglitz, 1992:

pp 432-433), en Japón correspondía al 30% y otros países como Suecia

representaban el 60%. Así mismo, el autor resalta que en la mayoría de estados ha

aumentado el recaudo del impuesto sobre la renta, y en países como Estados Unidos

este incremento ha sido más notorio en el caso de las personas naturales.

3.4. CONCEPTO DE ELUSIÓN Y EVASIÓN

Macías et al (2007: p. 74), indica que por evasión, se entiende el no cumplimiento de

la obligación frente la normatividad vigente, es decir no declarar y pagar el impuesto,

estando obligado a ello, en contradicción a la ley que grava cierta actividad. Es decir,

la parte del impuesto que no llega a las arcas fiscales del Estado.


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Por otro lado, el autor señala que la elusión es otro tipo de evasión, que él denomina

“encubierta”. Generalmente, se considera que no es ilegal sino que es el

aprovechamiento de los vacíos que tiene la normatividad tributaria vigente. Distintos

autores señalan que la elusión y evasión al pago de impuestos, son el resultado de un

sistema tributario caracterizado, por: aumento en tipos impositivos, altos índices de

informalidad, complejidad del sistema, esquemas sancionatorios y controles

ineficientes.

Carrasco (2010: pp. 271-279), define la evasión como cualquier acción fraudulenta de

evitar el pago total o parcial de un impuesto, es toda eliminación o disminución de un

monto tributario, por parte de quienes están jurídicamente obligados a abonarlo. No

obstante, puede darse el caso en que la evasión sea no intencional cuando se excluye

del sistema formal a un segmento de la población. Desde esta visión, la informalidad

es parte de la evasión.

La justificación de medir los niveles de evasión se ve sustentada en múltiples efectos

que tiene esta sobre la economía en general. Carrasco (2010: pp. 271-279), señala los

siguientes factores por los cuales se debe hacer la medición:

Transgrede el patrimonio fiscal de un Estado y atenta contra la economía social de

mercado.

Es un escollo para el desarrollo, para el crecimiento equilibrado, y en general para

la justicia del sistema tributario.

La erosión de los ingresos fiscales a causa de la evasión trae dificultades al Estado

para ejecutar una política social eficiente.

La evasión afecta al bienestar social porque rompe tanto la equidad vertical como

la horizontal.

La evasión daña el crecimiento económico. Aquellas empresas que evaden sus

responsabilidades fiscales tienen ventajas sobre aquellas que sí los cumplen, lo

que genera fallos del mercado.

Altos niveles de evasión debilitan la confianza de la sociedad en el Estado y

deslegitima su accionar.

El gobierno debe considerar la evasión tanto al momento de decidir las metas de

recaudación como al analizar eventuales modificaciones a la legislación tributaria.

Conocer esta estimación ayuda a identificar los sectores económicos que necesitarían


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un mayor grado de simplificación del sistema impositivo, o mejores esfuerzos de

control y fiscalización. Medir la evasión dimensiona el problema, el desconocimiento

de su magnitud, puede impedir que se asignen recursos eficientemente para mejorar

la institucionalidad y/o la gestión de la Administración Tributaria.

No existe una única forma de realizar la estimación, (Macías et al, 2007: pp. 74-79),

presenta una descripción detallada de los distintos métodos. Unos, según el autor se

enfocan en medir un valor total, otros como parte del PIB y otros de acuerdo al

aumento de la economía informal, algunos de los métodos más comunes son:

Coeficiente tributario constante, se calcula con base en los impuestos recaudados

con relación al PIB de un año y se aplica al PIB del año respectivo con el fin de

hacer un estimado del impuesto.

Informes de la oficina recaudadora, realizando la comparación entre base tributaria

reportada y base tributaria hallada por el ente fiscalizador.

Basado en los datos macroeconómicos agregados, a partir de los ingresos

reportados en cuentas nacionales.

Métodos microeconómicos, determinando la evasión desde muestras de los

contribuyentes

Consumo final, se calcula con base en las cuentas nacionales, para determinar el

nivel de evasión sobre impuestos indirectos o al consumo, como el IVA.

Macías (2007: p. 76), señala además que los primeros en desarrollar un modelo para

este tipo de medición fueron Allighan y Sandmon en 1972, basados en la racionalidad

económica del contribuyente de buscar maximizar su beneficio. De esta forma, si el

impuesto dejado de pagar es menor que las sanciones multiplicado por la probabilidad

de ser detectado, el obligado no encontrará inconveniente en evadir, lo que simplifica

la formula en dos factores fundamentales, la magnitud de las sanciones y la

probabilidad de ser descubierto.

3.5. CARACTERÍSTICAS DESEABLES DE UN SISTEMA TRIBUTARIO

Puede decirse que dentro de las características ideales de un sistema tributario existe

un consenso general frente a los siguientes ítems. A continuación se hace una breve

reseña de los señalados por Stiglitz (1992: pp. 438-442):


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1. Eficiencia Económica

2. Sencillez administrativa

3. Flexibilidad

4. Sensibilidad Política

5. Equidad

3.5.1 Eficiencia Económica

Hace referencia a que la determinación e imposición de tributos no debe interferir en la

asignación eficiente de recursos (Stiglitz, 1992: pp. 438-442). Existe, una gran

cantidad de ejemplos de los efectos que tiene en la economía, la modificación de la

estructura tributaria. Stiglitz con base a este principio los cataloga, así:

a) Influencia en la conducta de los contribuyentes en la toma de decisiones de

inversión, al conocer ciertos beneficios.

b) Efectos financieros presentes a la hora de tomar la decisión frente a una u otra

fuente de financiación, por ejemplo, en la decisión de financiar vía crédito o con la

emisión de nuevas acciones.

c) Distorsionadores y no distorsionadores: estos últimos por definición son aquellos,

donde el contribuyente no puede hacer nada para alterar sus obligaciones. Por lo

general son de cuantía fija.

d) Correctores: mediante su recaudo buscan corregir algún fallo del mercado, como

los niveles de desigualdad

e) Efectos del anuncio de la introducción o modificación de un impuesto: a menudo

los efectos a largo plazo una vez introducido el cambio, suelen ser mucho

mayores, sin embargo ha sido evidente que con el simple anuncio se influencia el

comportamiento de los contribuyentes.

Con relación a este último punto, se tiene un ejemplo reciente del anuncio de una

modificación al sistema. Durante el mes de octubre de 2014 se presentó el proyecto de

Ley en Colombia con la posible creación del impuesto a la riqueza, que en términos

generales es el mismo impuesto al patrimonio de años anteriores, dicho anuncio

generó distintas reacciones en diferentes sectores de la economía, aunque este no se

haya aprobado aún, es muy probable que se generen prácticas por parte de los

contribuyentes, tales como disminuir sus patrimonios líquidos, con el fin de quedar

exceptuados del pago de este impuesto.


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Stiglitz (1992: pp 463-479) cuestiona también sobre quién paga finalmente los

impuestos, y quienes son realmente los afectados cuando se realiza una reforma

tributaria. Para realizar este análisis, se debe verificar cuándo existe un cambio en la

carga impositiva de un producto o servicio, y los movimientos que éste presenta a lo

largo de la cadena productiva, en resumen el autor señala los siguientes posibles

efectos:

Se traslada hacia adelante: cuando ante el incremento del impuesto, este se

traduce en el aumento del precio.

Se traslada hacia a tras: cuando producto de dicho incremento, disminuye la

demanda de factores y por lo tanto el precio de los mismos.

3.5.2 Sencillez administrativa

El grado de sencillez, se puede analizar desde dos perspectivas (Stiglitz, 1992: p.

444): por un lado los costes directos, que son los asociados a la gestión de la oficina

de recaudo; y por otro lado los costos indirectos, que son los asumidos por el

contribuyente u obligado, tales como archivar documentos, complementar información

soporte de sus declaraciones y el pago de honorarios a asesores en la materia.

3.5.3 Flexibilidad

Stiglitz define la flexibilidad de un sistema tributario como la estabilización automática

de la economía. Sin embargo, surgen las dificultades propias que implica ajustar los

distintos tipos impositivos, a las condiciones cambiantes de la economía, visto desde

esta perspectiva surgen un sin número de inquietudes como: cuál reforma es justa y

cuál no, a qué velocidad se llevan a la práctica los cambios de la legislación fiscal y

los retardos en la recaudación, al igual que el aumento o disminución del monto de los

tributos recaudados.

3.5.4 Sensibilidad política

Stiglitz (1992: pp. 447-448), indica que la sensibilidad política depende del grado de

información de los contribuyentes, ya que en principio el Estado no debe aprovecharse

de ciudadanos que no tiene claro finalmente cuanto es su carga impositiva, sin

embargo, es recurrente que se prefiera impuestos como el IVA, en donde es evidente

esta situación ya que los responsables de pagar tributos, en la mayoría de ocasiones


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no tiene completa certeza acerca de cuánto pago por cierto impuesto en determinado

periodo de tiempo, ejemplo clásico de ello es lo que ocurre con el impuesto a las

ventas y similares.

3.5.5 Equidad

Finalmente aunque no menos importante, el principio de equidad es a menudo el más

discutido por distintos autores. Stiglitz (1992: pp. 449-453) sugiere que la mayoría de

las críticas a un sistema tributario se basa en los debates frente al concepto de

equidad. El caso colombiano no es la excepción. Es importante resaltar que uno de los

principales objetivos de la Ley 1607 de 2012 era mejorar la equidad e igualdad del

sistema. Precisamente, la Constitución Política de Colombia del año 1991 establece,

en el artículo 363, los principios constitucionales de la tributación, enunciados de la

siguiente manera:

“El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y

progresividad. Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad”...

(Negrita fuera del texto)

Sin embargo, existe una dificultad para lograr una definición completa y generalizada

del concepto. Se ha tratado de vislumbrar en dos líneas, que podrían sintetizarse en:

Equidad horizontal: entre individuos iguales en aspectos relevantes, reciben

igualdad de trato.

Equidad vertical: a mayor capacidad de pago deberían ser mayores las cargas

impositivas. Lo que también se conoce como progresividad.

En definitiva, estos elementos plantean varios dilemas conceptuales, como por

ejemplo qué determina que dos personas sean iguales en aspectos relevantes y cómo

puede darse igual trato tributario. Es decir que, se debe dar igual trato entre personas

similares y diferencial para quienes no lo son, en la práctica se ha traducido en quien

tenga mayor capacidad de pago debería pagar mayores impuestos. Lo que conlleva a

una primera conclusión: plantear algunas diferencias es admisible a la hora de pagar

impuestos, como la edad y el estado civil, y otras no, como la raza.

Stiglitz (1992: pp. 449-453) plantea que algunas diferencias son admisibles dentro del

sistema, porque son la base para identificar quién debe pagar más o qué individuo se


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encuentra en una mejor posición que otro. El autor identifica cuatro aspectos a tener

en cuenta: la capacidad de pago de los individuos, el nivel de bienestar económico, la

cantidad de consumo y el grado en que se recibe prestaciones sociales del Estado.

3.5.6 Objetivos de una reforma tributaria

Musgrave (1971) indicó que una reforma tributaria no puede basarse en un sólo

objetivo, tales como la simplificación, la igualdad o la equidad. Todos deberían

considerarse, hasta los objetivos más amplios de desarrollo económico, como la

estabilidad, la distribución justa de las cargas tributarias y el crecimiento económico.

Así mismo, sustenta que las reformas tributarias y en general el desarrollo ordenado

de leyes tributarias, constituyen un proceso continuo flexible que debería responder a

las variaciones en la situación económica y social y al cambio en la prioridad de los

objetivos de Gobierno. Al tiempo que resalta varios objetivos de las políticas

tributarias:

la provisión de bienes sociales, lo que algunos denominan como función de

asignación presupuestaria.

ajuste a la distribución de la renta y la riqueza, entre lo justo y lo equitativo.

mantener un buen nivel de empleo, un grado razonable de estabilidad en los

precios y un apropiado nivel de crecimiento económico.

establecer una estructura de ingresos fiscales compatible con la tasa de

crecimiento.

eliminar las distorsiones, limitando el uso futuro de incentivos.

Reducir al mínimo la carga económica que resulta de la transferencia de recursos

al sector público.

3.6 EVOLUCIÓN SISTEMA FISCAL EN COLOMBIA

Restrepo (2000: pp. 69-131) hace un repaso general de cómo se ha comportado el

sistema tributario en Colombia a lo largo del tiempo, empezando desde la época

colonial hasta lo que el autor denomina la gran crisis de los años 1932 a 1934. Con

base en esta revisión, a continuación se resaltan las principales características de

cada época, sin que ello implique una descripción detallada.


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3.6.1 Estructura Fiscal hasta la reforma de 1850

La Colonia

Por un lado la estructura tributaria estaba destinada a extraer el máximo de riqueza,

con poca consideración en lo relacionado con el desarrollo económico. Y por el otro,

las colonias presentaban un mayor rendimiento fiscal al inicio que al final del periodo

colonial.

Durante la colonia, los impuestos se clasificaban en tres tipos: los directos y

personales (el tributo de indios), los indirectos (diezmo que gravaba la agricultura) y

los estancos o monopolios estatales.

Comienzo de la Republica

Se continuó con la estructura fiscal de la colonia heredada de España. Solo hasta el

Congreso de Cúcuta de 1821 se comienzan a hacer algunas modificaciones de

importancia, tales como: suprimir la alcabala (se exigía sobre el valor de todos los

bienes muebles e inmuebles y semovientes que se vendían), desapareció el impuesto

de la sisa y el tributo indígena (lo pagaban los indígenas a los señores feudales), entre

otros. Se creó un impuesto general a las importaciones del 33%. Restrepo, señala que

durante este periodo se disminuyó la carga impositiva al comercio interno, pero se

mantuvo sobre el comercio exterior. Al igual que fue creado durante este periodo el

primer impuesto directo del 10% anual sobre el ingreso producido por la tierra y el

capital.

Principio siglo XIX hasta la Reforma de 1850

La dispersión de los impuestos y la altísima dependencia de la tributación indirecta

siguieron siendo la principal característica del sistema en la nueva República. Grandes

pensadores como Rafael Núñez y Manuel Murillo Toro fueron quienes empezaron a

difundir la idea del desmonte progresivo del sistema tributario español y la

implementación de un sistema basado en más impuestos directos. Para esta época

quedaron tres grandes impuestos: el de aduanas, las salinas y el papel sellado, siendo

el primero la principal fuente de ingresos, hasta principios del siglo XX.

Precisamente la historia de las crisis fiscales de estos años es debida a los altibajos

del comercio exterior colombiano y a la alta dependencia del impuesto de aduanas,

cuya base eran las importaciones. Además el impuesto de aduanas era muy inflexible,


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con relación a la necesidad de incrementar los ingresos del Estado, debido a la

dificultad de aumentar el nivel de importaciones.

3.6.2 Hacia la Tributación Directa

Ante la situación de dependencia de los impuestos de aduanas, surgió la urgencia de

implementar el impuesto de Renta en Colombia, nacido como resultado del libro

denominado “la Reforma tributaria en Colombia”, publicado en 1918 por el profesor

Esteban Jaramillo. Fue la Ley 56 de 1918 (Restrepo, 2000: p. 92) la que finalmente lo

estableció, sin embargo la tarifa establecida fue muy baja, del 3%, 2% y el 1%,

dividiendo a los contribuyentes de acuerdo con su actividad y origen de ingresos.

La Ley 64 de 1927 estableció el impuesto a la renta global (Restrepo, 2000: p.93). A

partir de este momento el impuesto de Renta comenzó a tomar importancia dentro de

los ingresos totales del Estado pasando del 2% en 1926 al 6.7% en 1930.

En 1935 la Ley 78, introdujo cambios sustanciales, tales como elevar la tarifa del 8 al

17%, además, exenciones y deducciones. En 1936 se modificó el tratamiento fiscal de

herencias, asignaciones y donaciones. Estas modificaciones representaron mayor

importancia relativa del impuesto de renta sobre los ingresos del Estado pasando de

7.6% a un 27% en 1940.

Aun así, a pesar de los avances en materia de impuestos directos como el de Renta,

este presentaba un problema debido a la facilidad de elusión que poseía y a los altos

niveles de fraude, lo que concluyó de nuevo en recurrir a impuestos indirectos, como el

impuesto a las ventas. En el presente siglo son innumerables las leyes que han

modificado el sistema tributario, algunas de las principales han sido: Ley 608 y 633 del

2000, 716 del 2001, 788 del 2002, 863 del 2003, 1370 del 2009, 1429 y 1430 de 2010,

1607 de 2012.


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4. MARCO NORMATIVO Y REFORMA TRIBUTARIA LEY 1607 DE 2012

4.1 ACERCA DE LOS OBJETIVOS DE LA REFORMA

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público argumentaba que con la aprobación de la

ley se lograrían: equidad, limpieza, simplicidad y adaptación a estándares

internacionales, por eso fue denominada (ELISSA), lo que implicaba disminuir la

desigualdad y favorecer la formalidad y generación de empleo.

Ilustración 2: esquema contenido general reforma tributaria

Fuente: Minister io de Hacienda y Crédito Público. Documento Exposición de motivos de aprobación al proyecto de ley 1607 de 2012.

Algunos autores han cuestionado la factibilidad de cumplir los objetivos que fueron

propuestos con la reforma. Durante la discusión se resaltaba que el estatuto tributario

contenía más de 880 artículos, estaba dividido en 6 libros y existían cerca de 130

disposiciones que lo complementan. Además, coexistían aproximadamente 29 tipos de

sobre deducciones, 26 tipos de Ingresos no Constitutivos de Renta, 29 tipos de rentas

exentas, 4 tipos de descuentos, 7 tarifas de IVA. Todo un panorama que promovía la

evasión y generaba dificultad para la administración del control fiscal, debido a un

sistema tributario complicado e incomprensible para muchos. Es decir que la reforma

promovía o pretendía como finalidad, disminuir los efectos negativos señalados,

causados por la complejidad. Sin embargo y como se evidencia en el siguiente

capítulo de este trabajo no se logró simplificar el sistema.


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El documento de exposición de motivos al proyecto de ley, se señalaba que del total

de la población económicamente activa (23 millones de personas), solo un 20%

pagaba impuesto de renta (4,6 millones), de los cuales 3,5 millones no eran

declarantes del impuesto pero contribuían a través de sus retenciones en la fuente.

Las personas que no declaraban pagaban entre el 11 y el 7% del ingreso, mientras

que las que declaraban con salarios de $8 millones al mes pagaban en promedio el

2% de su ingreso bruto como impuesto. Aún peor, personas con salarios 10 veces

superiores podían estar tributando menos del 1% de su ingreso mensual, lo que

aumentaba la desigualdad.

ANIF (2014: p. 54) rescata que el impuesto a personas naturales (IMAN) disminuye la

desigualdad del ingreso, opinión que comparto, en especial la homologación de las

personas como empleadas sin importar su forma de vinculación, al igual que la

posibilidad ofrecida para declaración voluntaria y solicitud de saldos a favor. Sin

embargo, quedó un gran vacío en la legislación al no afectar las rentas de capital,

prevaleciendo así los beneficios otorgados a los contribuyentes cuya fuente de

ingresos son de este tipo de rentas.

En cuanto a la generación de empleo, como resultado de la disminución de costos no

salariales, como lo es la exoneración del pago de aportes obligatorios a sistema de

seguridad social y aportes parafiscales, el estudio elaborado por el Departamento de

seguridad social y mercado de trabajo, en su cuaderno de trabajo número 14 de 2013

titulado: ¿bajar los impuestos al trabajo genera empleo?, el cual revisó el objetivo de

generar entre 400 mil y 1 millón de empleos y lograr una mejor distribución del

ingreso, el índice de Gini, propuesto en la exposición de motivos de aprobación de la

Ley, pasaría entonces de 57,3 a 55,4. En el documento se desarrollan además

distintos modelos económicos que buscan demostrar la relación entre los impuestos al

trabajo y su efecto en el aumento o disminución del nivel de empleo, concluyendo que

la disminución de la tasa de la carga tributaria salarial no necesariamente aumenta la

generación de empleos. Prueba de ello es que en el pasado había existido una

iniciativa similar, la Ley 1429 del 2010, como consecuencia de las rebajas tributarias

ofrecidas por esta, se esperaba crear 350.000 empleos formales en cuatro años. Sin

embargo, a diciembre del 2011, las 290.703 empresas beneficiarias solo habían

afiliado a seguridad social a 35.952 nuevos trabajadores.

Puede decirse que La Ley 1607 del 2012 es una de las reformas más complejas, que

ha traído cambios profundos al sistema tributario colombiano, pero ¿fue esta una


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reforma estructural?; los cambios introducidos ¿facilitaron la Gestión Fiscal del

Estado?; ¿hizo más simple el cumplimiento de las obligaciones por parte de los

contribuyentes?

A continuación se busca hacer un breve recuento de los principales cambios

introducidos por la Reforma, iniciando por el impuesto de Renta, seguido por el

Impuesto de Renta para la Equidad (CREE), Impuesto al Valor Agregado (IVA) para

finalizar con Impuesto Nacional al Consumo.

4.2 IMPUESTO DE RENTA

4.2.1 Impuesto de Renta personas naturales

Concepto de residencia para efectos fiscales

Para efectos fiscales las personas naturales se han clasificado como Residentes y no

residentes, de acuerdo con lo señalado en el artículo 10 del Estatuto, independiente de

su nacionalidad, sin embargo la reforma instauró nuevos criterios a tener en cuenta,

así:

Ilustración 3: cambio concepto de residencia fiscal para personas naturales

Fuente: elaboración propia con base en revisión normativa artículo 10 E.T.

• Permanencia: 6 meses de forma continua o discontinua durante el periodo gravable

• Ser nacional: que conserve la familia o asento principal de sus negocios en el país

Antes de la reforma de 2012

• Permanencia: 183 días, durante un periodo cualquiera de 365 días.

• Ser nacional y :

• Su compañero permanente o conyugo o hijo dependientes sean residentes:

• El cincuenta por ciento (50%) o más de sus ingresos sean de fuente nacional

• El cincuenta por ciento (50%) o más de sus bienes sean administrados en el país.

• El cincuenta por ciento (50%) o más de sus activos se entiendan poseidos en el país.

• Habiendo sido requeridos por la Administración Tributaria para ello, no acrediten su condición de residentes en el exterior para efectos tributarios

Apartir de la Reforma de 2012


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Lo anterior es importante debido a que todas las personas naturales sin tener en

cuenta su nacionalidad, residentes en el país, están sujetas al impuesto sobre la renta

y complementarios en lo concerniente a sus ingresos y ganancias ocasionales, tanto

de fuente nacional como de fuente extranjera y a su patrimonio poseído dentro y fuera

del país. Lo que también fue modificado, ya que antes de la Ley 1607 los extranjeros

residentes en Colombia sólo estaban sujetos a este impuesto, respecto a su ingreso o

ganancia ocasional de fuente extranjera, y a su patrimonio poseído en el exterior, sólo

a partir del quinto año o período gravable de residencia continua o discontinua en el

país.

4.2.2 Categoría tributaria personas naturales residentes en Colombia

Las Personas naturales residentes para efectos fiscales en el País, según los artículos

10 y 11 de la Ley 1607, se clasifican en tres grandes grupos: empleados, trabajadores

cuenta propia y otros, se han expedido varios decretos que han reglamentado la

materia, por mencionar algunos: Decreto 099, Decreto 1070, Decreto 3032 del años

2013 y el 1473 de 2014. Aun así y a pesar de las reglamentaciones y conceptos al

respecto, no es fácil para un contribuyente comprender el concepto y clasificarse en

alguna de las categorías, que pueden resumirse, de la siguiente manera:

1. Empleados: a su vez son representados en tres grandes conjuntos.

Ilustración 4: conjuntos categoría tributaria empleados para personas naturales.

Fuente: elaboración propia con base en revisión normativa artículo 329 E.T.

CONJUNTO 3.

Ingresos brutos en el 80% o más provienen de la

prestación de servicios de manera personal, y

Por su cuenta y riesgo y

No presta servicios técnicos que requieren de

materiales o insumos especializados, y

El desarrollo de ninguna de las actividades del art. 340 del E.T. le genera más del

20% de sus ingresos brutos,

CONJUNTO 2.

Cuyos ingresos brutos en el 80% o más provienen de la prestación de servicios de manera personal, Y

No prestar el servicio o realizar la actividad, por su cuenta y riesgo.

CONJUNTO 1.

Ingresos brutos en el 80% o más provienen de una vinculación laboral o legal y reglamentaria, independiente de su denominación.


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2. Trabajadores por cuenta propia: Aquellas personas naturales residentes en el país

cuyos ingresos provengan en una proporción igual o superior al 80% de la realización

de una de las actividades indicadas en el artículo 340 del Estatuto:

Fabricación de sustancias químicas

Industria de la madera, corcho y papel

Manufactura alimentos

Manufactura textiles, prendas de vestir y cuero

Minería

Servicio de transporte, almacenamiento y comunicaciones

Servicios de hoteles, restaurantes y similares

Servicios financieros

Adicionalmente sus ingresos durante el periodo gravable no pueden superar 27000

UVT

3. Las otras personas naturales: dentro de esta clasificación se encuentran.

Quien no clasifique como empleado o trabajador por cuenta propia.

Los notarios (Decreto 960 de 1970)

Los trabajadores por cuenta propia con RGA > 27,000 UVT.

Los pensionados (Jubilación, invalidez, vejez, de sobreviviente y riesgos

laborales). Cuando el 100% de sus ingresos sean por ese concepto, entre otros.

Sin embargo, tal como se indicó anteriormente, este panorama no es claro para todos

los contribuyentes y por medio de conceptos y decretos la administración ha intentado

aclarar ciertos aspectos, aun así, varios son contradictorios, lo que ha ocasionado

confusión y dificultades a los contribuyentes para cumplir sus obligaciones,

fomentando la evasión y elusión.

4.2.3 Declarantes y no declarantes del impuesto

Antes de la reforma tributaria, para saber si una persona natural era o no declarante

del impuesto de renta, se debía tener en cuenta si era asalariado o se trataba de un

trabajador independiente, sin embargo, a partir del año 2012, todas las personas

naturales residentes deben tener en cuenta los siguientes criterios y superar los

siguientes topes para el respectivo periodo gravable:


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Ingresos brutos (antes de descontar gastos) superiores a 1400 UVT

Patrimonio bruto (antes de restar deudas) superior a 4500 UVT

Compras y/o consumos en efectivo, con tarjeta o cualquier otro medio,

superiores a 2800 UVT

Consignaciones en cuentas bancarias, depósitos o inversiones financieras

superiores a 4500 UVT

Responsable de IVA en el régimen común

Para efectos de fiscalización y control, es evidente que se incrementa la dificultad

teniendo en cuenta que aumenta la población de contribuyentes obligados a declarar

considerablemente debido a la disminución de los topes en el nivel de ingresos frente

a periodos anteriores, que a su vez incrementa los controles para evitar la omisión e

inexactitud de un número de declarantes mayor, lo que administrativamente implica

mayores costos.

Antes de la reforma, si se presentaba declaración de Renta sin superar los topes para

tener la obligación legal, dicha declaración no tenía ningún efecto, sin embargo a partir

de la reforma puede hacerse de forma voluntaria. Esto implica mayores costos de

fiscalización y seguimiento, no solo debido a las declaraciones si no a la posibilidad del

aumento de las solicitudes de saldos a favor.

4.2.4 Sistemas de determinación del impuesto de renta

Aunque para muchos ya es difícil determinar la base gravable de renta y así mismo el

impuesto a cargo, debido al sin número de clasificaciones de los ingresos, las rentas

exentas existentes, las deducciones y los ingresos no constitutivos de renta ni

ganancia ocasional, representa que en muchos casos un contribuyente deba recurrir a

“expertos” para cumplir con su obligación de declarar. A partir del 2012, se crean dos

sistemas de determinación del impuesto de renta para las personas naturales: el

Impuesto Mínimo Alternativo Nacional (IMAN) y el Impuesto Mínimo Alternativo Simple

(IMAS), los cuales deben tenerse en cuenta junto con el sistema ordinario que además

incluye el de renta presuntiva. A continuación se busca describir en qué consiste cada

uno de ellos.


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Impuesto Mínimo Alternativo Nacional (IMAN)

Es un sistema presuntivo y obligatorio para la determinación de la base gravable, de

las personas naturales residentes en el país, clasificadas como empleados. Aplica si el

impuesto es superior al resultante del Sistema Ordinario, cuya depuración está

establecida en el artículo 332 del Estatuto, para llegar a la Renta Gravable Alternativa

(RGA). Es decir que el contribuyente al elaborar su declaración de impuesto debe

realizarlo por el sistema ordinario, que incluye la renta presuntiva y ese impuesto

calculado no puede ser inferior al resultante de aplicar el sistema IMAN.

Es decir el IMAN es un mecanismo presunto para la determinación del impuesto

(Corredor, 2013: p. 116) quizás más simple frente al ordinario, lo cual se resume en la

siguiente tabla:

Tabla 1: comparación sistemas de determinación renta para personas naturales

Sistema Ordinario IMAN

Ingresos Ingresos

Menos: Costos – deducciones-Ingresos no

constitutivos de Renta

Menos: factores permitidos

Renta ordinaria Renta Gravable Alternativa (RGA)

Versus: Renta Presuntiva

(3% Patrimonio líquido año anterior)

No aplica

Menos: Rentas Exentas No aplica

Renta líquida gravable Renta Gravable Alternativa (RGA)

Multiplicado por tarifa (artículo 241 E.T) Multiplicado por tarifa (artículo 333 E.T)

Impuesto Básico de Renta Impuesto mínimo de Renta

Se toma el mayor de los dos impuestos

Menos: descuentos tributarios

Igual: Impuesto neto de renta

Fuente: elaboración propia con base en Corredor (2013: p. 115)

Es necesario resaltar que el IMAN no permite descontar costos, deducciones ni

ingresos no constitutivos de renta, lo cual afectaría a los contribuyentes que buscaban

disminuir su impuesto a pagar con el uso de este tipo de erogaciones, lo único que

pueden depurar para determinar la renta gravable alternativa, es:

los dividendos y participaciones no gravados en cabeza del socio o accionista.

el valor de las indemnizaciones en virtud de seguros de daño, la parte

correspondiente al daño emergente.

Los aportes obligatorios al sistema general de seguridad social a cargo del

empleado.


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Los gastos de representación considerados como exentos de Impuesto sobre la

Renta.

Los pagos catastróficos en salud efectivamente certificados, no cubiertos por el

plan obligatorio de salud POS, o por los planes complementarios y de medicina

preparada.

El monto de las pérdidas sufridas en el año originadas en desastres o calamidades

públicas, declaradas.

Los aportes obligatorios al sistema de seguridad social cancelados durante el

respectivo periodo gravable, de un empleado o empleada del servicio doméstico.

El costo fiscal de los bienes enajenados, siempre y cuando no formen parte del

giro ordinario de los negocios.

Indemnización por seguros de vida.

los retiros de los fondos de cesantías.

En general los factores de descuento de la renta gravable alternativa puede decirse

que son menos recurrentes, y mucho más simple en comparación al sistema ordinario

preexistente.

Impuesto Mínimo Alternativo Simple (IMAS) para empleados

Es un sistema de determinación alternativo, simplificado y voluntario, para personas

naturales residentes clasificadas como empleados y cumplan los siguientes requisitos

(Corredor, 2013: p. 118):

Ingresos brutos en el respectivo año gravable sean inferiores a 4700 UVT.

Renta gravable alternativa (RGA) inferior a 4700 UVT

La RGA del IMAS es igual a la calculada por el IMAN. Aun así, el IMAS ofrece unos

beneficios adicionales, algunos de ellos son: que no es obligatoria la comparación del

impuesto determinado por este sistema con el determinado por el sistema ordinario, ni

IMAN, incluyendo el cálculo de renta presuntiva. También, y quizás lo más atractivo

para los contribuyentes, es que el tiempo de firmeza se reduce solo a seis meses,

frente a los dos años que son habituales, entendiendo este como el periodo durante el

cual la DIAN puede realizar alguna observación o requerimiento especial a la

declaración privada, y hasta llegar a proferir una liquidación oficial de corrección,

debido a inexactitudes encontradas en los procesos de fiscalización y control. Lo cual


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implica nuevamente mayor complejidad para la gestión fiscal y concretamente las

funciones de fiscalización de la administración, ya que cuentan con menos tiempo para

adelantar sus actividades de control, haciendo que los contribuyentes opten en mayor

medida por este sistema con la finalidad que la administración no alcance a detectar

inconsistencias. Finalmente, varios ejercicios prácticos indican que el impuesto

determinado por este sistema puede llegar a ser menor en comparación con los otros

dos.

Impuesto Mínimo Alternativo Simple (IMAS) para trabajadores cuenta

propia

Es un sistema de determinación alternativo, simplificado y voluntario para personas

naturales residentes clasificadas como trabajadores cuenta propia y cumplan los

siguientes requisitos (Corredor, 2013: p. 121):

Ingresos inferiores a 27.000 UVT.

La renta gravable alternativa (RGA) en el respectivo año o periodo gravable,

resulte superior al rango mínimo determinado para cada actividad e inferior a

27.000 UVT.

Es un sistema simplificado pero no es presuntivo, al no ser obligatorio. Seguramente si

el del IMAS resulta inferior o cercano al determinado por el sistema ordinario, el

contribuyente lo elegirá debido a beneficios mencionados anteriormente. Además, al

no permitir costos y deducciones no requiere de una gran cantidad de soportes, sólo

los factores que se pueden descontar de la RGA.

Sistema Ordinario

El impuesto a la Renta determinado de acuerdo al sistema ordinario no sufrió grandes

cambios con la reforma y las personas naturales residentes para efectos fiscales en

Colombia, lo deben calcular de acuerdo a la categoría tributaria que pertenezcan, así:

Empleados: obligatoriamente y debe comparar con IMAN y tomar el mayor,

excepto si liquida el impuesto de acuerdo al IMAS para empleados.

Cuenta propia: en el caso en que no pueda o no desee liquidar el impuesto de

acuerdo al IMAS o en el caso que su RGA sea superior a 27.000 UVT, sin incluir la

comparación con el IMAN.


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Otros: Los demás contribuyentes que no pertenezcan a las dos categorías antes

mencionadas, o los señalados expresamente por la ley, como las personas que

reciban ingresos por pensiones y notarios, entre otros.

A continuación se resume el sistema de depuración de renta ordinario para personas

naturales, contenido en el título 1 del libro primero del Estatuto Tributario, Decreto 624

de 1989, denominado impuesto sobre la renta y complementarios:

Tabla 2: sistema ordinario de determinación impuesto de renta para personas naturales

Sistema ordinario

Total ingresos del periodo sin incluir ganancia ocasional

menos Ingresos no constitutivos de renta (Ejemplos: Dividendos, C.I. rendimientos financieros)

igual Renta bruta

menos Deducciones (intereses crédito hipotecario, 10% de los ingresos como empleado por concepto de

dependientes económicos, aportes obligatorios de salud, impuestos deducibles como el 50% del

gravamen a los movimientos financieros, donaciones, medicina pre pagada o seguros de salud, costos

asociados a la actividad productora de Renta, entre otros). Sujetos a límites establecidos por la ley.

igual Renta líquida

versus Renta presuntiva – 3% patrimonio líquido año anterior (se toma la mayor)

Menos Rentas exentas (aportes obligatorios y voluntarios a fondo de pensión, aportes a cuentas AFC, el 25%

de rentas exentas pagos como empleados, pensiones, entre otros). Sin superar límites en la ley.

igual Renta gravable

Por Tarifa establecida en artículo 241 del Estatuto Tributario

Fuente: elaboración propia con base en revisión normativa E.T

La DIAN en su portal de internet dispuso a partir del mes de agosto de 2014, cuando

iniciaron los vencimientos para presentar la declaración de renta de personas

naturales para la vigencia 2013, varios elementos informativos para los contribuyentes,

incluida esta información. Esto aportó a la generación de cultura tributaria y

conocimiento sobre legislación tributaria, en el país.

Así mismo, se emitieron una gran cantidad de decretos reglamentarios y conceptos

por parte de la DIAN durante el 2013 y 2014; lo que en ocasiones dejó la impresión de

la falta de claridad de la norma tributaria y su complejidad, lo que ha permitido

innumerables interpretaciones y puede aumentar la evasión y la elusión fiscal.

Tabla 3: resumen sistemas de depuración de renta para personas naturales.

Clasificación Límite RGA Sistema de determinación del impuesto

UVT Ordinario Presunta patrimonio

IMAN IMAS opcional

Empleado < 4.700 aplica aplica aplica aplica Entre 0 y 4.700 aplica aplica aplica NO aplica

Cuenta propia <27.000 aplica aplica NO aplica aplica

Otros aplica aplica NO aplica NO aplica

Fuente: elaboración propia con base en información página web DIAN.


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Algunos cambios frente a la depuración

El ahorro en cuentas AFC para la adquisición de vivienda y los aportes a fondos de

pensiones que eran considerados como no constitutivos de renta ni de ganancia

ocasional, pasaron a ser renta exenta, los recursos deben permanecer en los

fondos de ahorros durante un mínimo de 10 años, ya no de 5.

La exención del 25% sobre los pagos laborales disminuyo, ya que de la base

deben restarse las deducciones.

Estos cambios para muchos representan un desincentivo a la inversión, y en cuanto al

segundo factor, representa un avance frente al objetivo de mejorar la igualdad y la

equidad del sistema.

4.2.5 Tarifas de impuesto de renta para personas naturales

Al igual que cantidad de sistemas, se encuentran diferentes tarifas de impuesto de

renta aplicables, tal como se describe a continuación.

IMAN empleados

La tarifa establecida para las personas naturales clasificadas como empleadas, que

opten por el sistema ordinario. Su impuesto a pagar no puede ser inferior al

determinado por el IMAN, de acuerdo con la siguiente tabla, que inicia a partir de una

Renta Gravable Alternativa de 1548 UVT es decir $41.550.000 y un IMAN de 1,05

UVT o $27.000, calculado según el valor de la UVT aplicable para el año gravable

2013 ($26.841), se presenta un fragmento de la tabla contenida en el Estatuto:

Tabla 4: ejemplo tarifas IMAN aplicable a personas naturales que clasifiquen como empleadas

RGA Anual desde (En UVT)

IMAN (en UVT) RGA Anual desde (En UVT)

IMAN (en UVT) RGA Anual desde (En UVT)

IMAN (en UVT)

Menos de 1,548 0,00 3,339 95,51 8,145 792,22

1,548 1,05 3,421 101,98 8,349 833,12

1,588 1,08 3,502 108,64 8,552 874,79

3,014 71,54 7,330 636,75 13,236 1,979,89

3,095 77,24 7,534 674,35 13,439 2,031,18

3,177 83,14 7,738 712,80 Más de 13,643 27%*RGA-1,622

Fuente: artículo 333 del Estatuto Tributario


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IMAS para empleados

La tarifa establecida para las personas naturales clasificadas como empleadas, que

voluntariamente liquiden su impuesto de acuerdo con lo establecido en el IMAS. El

impuesto a cargo se determina de acuerdo con la siguiente tabla, que inicia a partir de

una RGA de 1.548 UVT es decir, $41.550.000, un IMAS de 1.08 UVT o $29.000 y el

más alto RGA es de 4.683 UVT o $125.696.000 y un IMAS de 382.95 UVT

$10.279.000, con base en el valor de la UVT aplicable para el año gravable 2013

($26.841), se presenta un fragmento de la tabla contenida en el Estatuto, así:

Tabla 5: ejemplo tarifas IMAS aplicable a personas naturales que clasifiquen como empleadas

RGA Anual desde (En UVT)

IMAS (en UVT) RGA Anual desde (En UVT)

IMAS (en UVT) RGA Anual desde (En UVT)

IMAS (en UVT)

1.548 1,08 2.199 20,92 3.339 162,82

1.588 1,10 2.281 29,98 3.421 176,16

1.629 1,13 2.362 39,03 3.502 189,50

1.955 5,06 3.014 111,46 4.276 316,24

1.996 8,60 3.095 122,79 4.480 349,60

2.036 8,89 3.177 136,13 4.683 382,95

Fuente: artículo 334 del Estatuto Tributario.

IMAS para trabajadores cuenta propia

El impuesto a cargo se determina de acuerdo con la siguiente tabla, según la actividad

económica realizada por el responsable u obligado a declarar, que pertenezca a la

categoría tributaria trabajador cuenta propia y opte por declarar de acuerdo al IMAS,

cumpliendo los requisitos establecidos para ello:

Tabla 6: tarifas IMAS aplicable a personas naturales que clasifiquen como trabajadores cuenta propia

Actividad RGA desde IMAS

Actividades deportivas y otras actividades de esparcimiento 4.057 UVT 1,77% * (RGA en UVT)

Agropecuario, silvicultura y pesca 7.143 UVT 1,23% * (RGA en UVT)

Comercio al por mayor 4.057 UVT 0,82% * (RGA en UVT )

Comercio al por menor 5.409 UVT 0,82% * (RGA en UVT)


Página | 33

Comercio de vehículos automotores, accesorios y productos

conexos

4.549 UVT 0,95% * (RGA en UVT)

Construcción 2.090 UVT 2,17% * (RGA en UVT)

Electricidad, gas y vapor 3.934 UVT 2,97% * (RGA en UVT)

Fabricación de productos minerales y otros 4.795 UVT 2,18%* (RGA en UVT - 4.795)

Fabricación de sustancias químicas 4.549 UVT 2,77% * (RGA en UVT - 4.549)

Industria de la madera, corcho y papel 4.549 UVT 2,3% * (RGA en UVT - 4.549)

Manufactura alimentos 4.549 UVT 1,13% * (RGA en UVT - 4.549)

Manufactura textiles, prendas de vestir y cuero 4.303 UVT 2,93% * (RGA en UVT - 4.303)

Minería 4.057 UVT 4,96% * (RGA en UVT - 4.057)

Servicio de transporte, almacenamiento y comunicaciones 4.795 UVT 2,79% * (RGA en UVT)

Servicios de hoteles, restaurantes y similares 3.934 UVT 1,55% * (RGA en UVT)

Servicios financieros 1.844 UVT 6,4% * (RGA en UVT -1.844)


Sistema ordinario

La tarifa se mantuvo igual tal como estaba antes de la reforma, la cual se determina de

acuerdo el eslabón de la tabla en el que quede ubicada la renta líquida gravable

determinada según el sistema ordinario, expresada en UVT inicia a partir de 1.090

UVT, es decir $29.257.000 con base en el valor de la UVT aplicable para el año

gravable 2013 ($26.841). Se utiliza para determinar impuesto a cargo de las personas

naturales, que no son empleados ni cuenta propia, o superaron los límites para liquidar

el impuesto por alguno de los dos sistemas (IMAN e IMAS), la tabla es:

Tabla 7: tarifas sistema ordinario personas naturales

RANGOS EN UVT TARIFA IMPUESTO

DESDE HASTA

> 0 1.090 0% 0

> 1.090 1.700 19% (Renta gravable o ganancia ocasional gravable expresada en UVT menos 1.090 UVT)*19%

> 1.700 4.100 28% (Renta gravable o ganancia ocasional gravable expresada en UVT menos 1.700 UVT)*28% más 116 UVT

> 4.100 En adelante 33% (Renta gravable o ganancia ocasional gravable expresada en UVT menos 4.100 UVT)*33% más 788 UVT



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4.2.6 Logros y retrocesos del impuesto de renta para personas naturales

Se elaboró un ejemplo práctico del proceso de depuración del impuesto de renta para

personas naturales (ver anexo 1), donde se buscó evidenciar principalmente el efecto

que tuvo en términos de igualdad en el sistema, al incluir el tratamiento por categoría

tributaria, y los nuevos sistemas de depuración, se elaboraron cálculos propios con

base en datos hipotéticos comparando las dos formas existentes para depurar la renta

gravable final, el ordinario y el de renta gravable alternativa (aplicable para IMAN e

IMAS), teniendo en cuenta el concepto de categoría tributaría y el esquema de

determinación antes de la reforma Ley 1607 de 2012, para un trabajador

independiente y un asalariado, con unos ingresos brutos totales de $60.000.000 al

año, provenientes de rentas de trabajo, así como se incluyó ingresos provenientes de

rentas de capital.

En el caso de los trabajadores independientes o sin contrato laboral, y que a la luz de

la nueva normatividad la mayoría se catalogan tributariamente como empleados, se

demostró que antes de la reforma pagaban más impuestos que un asalariado o

vinculado bajo contrato laboral. Después de esta ley mejoró la situación haciendo al

sistema más equitativo, recibiendo trato igual al tener condición similar en cuanto al

nivel de ingresos, independiente de su forma de vinculación. Así mismo, se constató

que el impuesto determinado por el IMAN y el IMAS no es tan alto y sí trae beneficios

tributarios como una depuración más simple y en el caso del último, un término de

firmeza menor, lo que hace que pueda ser más atractivo para los contribuyentes,

aunque a su vez también puede generar nuevas formas de elusión. Ejemplo de ello es

recurrir a uno u otro sistema por conveniencia o racionalidad de pagar menos

impuestos o disminuir la probabilidad de ser descubierto por la administración.

Dentro de los objetivos de la reforma estaba generar progresividad con incremento en

la tributación a los empleados de altos ingresos o disminuir las diferencias de tasa de

tributación entre contribuyentes con condiciones similares, es decir, hacer el sistema

más equitativo. Lo que se concretó en la instauración del IMAN y el IMAS, logrado en

principio porque estos nuevos sistemas no permiten demasiadas deducciones. Sin

embargo, la principal falencia hacia el logro de ese objetivo, como lo resalta la

Contraloría General de la Republica (2013: p.10), es que persisten notables

diferencias en la carga tributaria de las rentas de trabajo (servicio personal) y las

rentas de capital (dividendos, intereses, arrendamientos, etc.).


Página | 35

Así lo ratifica, la ANIF (2013: p. 21), que señaló que con la reforma se logró un gran

avance en materia de equidad en el impuesto de renta para personas naturales:

“Se han reducido las cargas para ingresos mensuales inferiores a $12 millones,

pasando sus tasas efectivas del 3%-5% al 0.1%-5%. Para los mayores

ingresos se han elevado las tasas efectivas del 5% al 10%-27%, esto a través

de aplicar el Impuesto Mínimo Alternativo Nacional (IMAN), poniéndole un

“piso” a la metodología de declaración de renta tradicional”.

Además, al homologar a las personas con condiciones similares como empleados o

cuenta propia, se lograron disminuir brechas preexistentes, ya que antes de la reforma

la retención en la fuente que se practicaba a personas naturales que no superaban los

límites para ser declarantes se convertía en su impuesto, lo que se traducía en que

personas de ingresos inferiores terminaran con tasas efectivas cercanas al 7% e

ingresos muy superiores cercanas al 5%. Al igual de la eliminación de la gran

diferencia arbitraria que se hacía entre asalariados (relación laboral) y prestadores de

servicios (contratos de prestación de servicios), la cual con la clasificación

desapareció.

En contraste, visto desde la simplicidad, es evidente que fue un retroceso, porque

estableció definiciones y conceptos que a la vista de los obligados no son fáciles de

aplicar, tales como la categoría tributaria, los distintos sistemas, múltiples tarifas,

múltiples trámites, ejemplo de ello es que una persona natural obligada a declarar

tiene distintas opciones de formularios para presentar y pagar su impuesto, los cuales

dependen de la categoría tributaria a que pertenezca y el sistema de depuración de

renta gravable utilizado, que pueden ser resumidas así:

Tabla 8: resumen diversidad formularios declaración impuesto de renta personas naturales

Formularios Sistemas de

determinación

renta gravable

110: Declaración de renta y complementarios o de ingresos y patrimonio para personas jurídicas y asimiladas, personas naturales y asimiladas obligadas a llevar contabilidad

Ordinario, obligados

a llevar contabilidad

210: Declaración de renta y complementarios personas naturales y asimiladas no obligadas a llevar contabilidad.

Ordinario e IMAN

230: Declaración anual IMAS para empleados IMAS Empleados

240: Declaración anual IMAS para cuenta propia IMAS cuenta propia

Fuente: elaboración propia con base en información página web DIAN.


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De lo anterior, también puede concluirse que es más difícil el control y la fiscalización

del impuesto de renta para personas naturales, y al existir tanta complejidad aumenta

los niveles de evasión y elusión. Para el contribuyente la pregunta común es ¿qué es

más conveniente? y la respuesta lógica se resuelve con ¿cómo se paga menos

impuesto?

Por último, para la administración también implica en gran medida por un lado dejar de

obtener recaudo habitual de retención en la fuente ya que esta se ve disminuida,

además aumentarán los trámites relacionados a solicitar en devolución o

compensación de saldos a favor, así como implementar nuevos procesos y

procedimientos, como el diseño y puesta a disposición de los formularios que

posteriormente serán usados por los contribuyentes.

4.2.7 Sociedades nacionales

Nacionalidad de las sociedades

El artículo 21 del Estatuto tributario define las sociedades extranjeras como las

entidades constituidas de acuerdo con leyes extranjeras y cuyo domicilio esté en el

exterior. La ley 1607 de 2012 introdujo un nuevo concepto de sociedades nacionales,

de acuerdo con los siguientes criterios:

Tengan su domicilio principal en Colombia

Que se hayan constituido en el país de acuerdo a las normas vigentes

Que durante el periodo gravable tengan sede efectiva de administración o sede de

dirección efectiva, en el territorio nacional.

Es decir que se introducen dos nuevos conceptos “sede efectiva de administración” o

“sede de dirección efectiva”, basado en el Modelo de Convenio Tributario sobre la

Renta y el patrimonio de la OCDE (Corredor, 2013: p. 66). Así como el criterio de

establecimiento permanente, también basado en lo dispuesto en los convenios para

evitar la doble imposición (CDI), se entiende por establecimiento permanente:

Lugar fijo de negocios ubicado en el país, en donde una entidad o persona

extranjera realiza toda o parte de su actividad.

Sucursales de sociedades extranjeras.

Cuando una persona actúa por cuenta de una empresa extranjera y ejerza en el

territorio nacional habitualmente poderes para concluir contratos que vinculen a la

empresa.


Página | 37

La importancia es atribuida al hecho que las entidades que para efectos tributarios

sean catalogadas como nacionales tributan sobre la renta mundial, es decir, sobre sus

ingresos de fuente nacional y extranjera, así como el patrimonio poseído dentro y fuera

del territorio. Además, si se configura un establecimiento permanente en Colombia, la

tributación se dará bajo el régimen de sociedades, aplicando una tarifa del 25% por

renta, 10% por ganancias ocasionales y 9% por CREE, aplicadas sobre las rentas de

fuente nacional. En caso contrario, las entidades sin establecimiento permanente son

sometidas a retención en la fuente, que es cerca del 33% en la mayoría de casos.

Además, en términos de suficiencia fiscal, Pecho y Peragón (2013: p. 14) mencionan

que la falta de equidad se debe no sólo a la proliferación de incentivos tributarios, sino

que también a la falta de buenos sistemas de tributación internacional, lo que a su vez

es relacionado con la competencia entre los países por captar la inversión extranjera y

la influencia de determinados grupos de presión. Debido a esto, es de vital importancia

este tipo de esfuerzos de homologar hacia un concepto internacional y estándar de

tributación, debido al aumento y crecimiento de participación en la economía

internacional y la inversión extranjera en el país. Lo que a su vez, redunda en

mecanismo de planeación tributaria por parte de las entidades con el fin de esquivar el

pago de impuestos en el territorio nacional y la búsqueda de “mejores” lugares para

invertir.

4.2.8 Tarifa del impuesto de la renta y complementarios para entidades

Como consecuencia de la creación del impuesto de renta para la equidad (CREE), la

tarifa del impuesto ha descendido del 33% al 25% a partir del 2013, esta disminución

viene acompañada de la tarifa de CREE 9% inicialmente y luego el 8%. De lo que se

puede concluir que la disminución en términos nominales por impuesto de renta y

CREE no es evidente, lo que realmente disminuye es la parafiscalidad. Para las

entidades pertenecientes al régimen tributario especial, como las fundaciones y

entidades sin ánimo de lucro se mantiene la tarifa del 20% y los usuarios de zonas

francas siguen al 15%. La tarifa del impuesto complementario sobre las ganancias

ocasionales, tales como la venta de activos fijos, también disminuyo del 33% al 10%,

para todo tipo de contribuyente. Sin embargo, existe una necesidad y un vacío acerca

de conocer las tarifas efectivas de tributación de las empresas en el país y en la región

tal como lo evidencian Pecho y Peragón (2013: p. 12).


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4.2.9 Tasas efectivas impuestos de Renta

Es constante el argumento por parte de los empresarios en el país de altas cargas

impositivas refiriéndose a tasas nominales o también conocidos como tipos impositivos

legales o estatutarios. Sin embargo, no es de todo cierto estás afirmaciones y al hacer

un análisis partiendo de estos tipos impositivos no se podría llegar a grandes

conclusiones ni estudios comparativos, tanto a nivel microeconómico como

macroeconómico, mucho menos un análisis riguroso del comportamiento a nivel de la

región. Por eso, es importante la medición de las tasas efectivas de tributación, a

continuación se presenta un análisis de este tipo.

Pecho y Peragón (2013: p. 53) indican que existen distintos enfoques para medir la

carga impositiva, básicamente distinguen dos grandes tipos de análisis:

Macro y micro depende de los datos utilizados, el enfoque macro lleva a cabo la

estimación de los tipos impositivos efectivos a partir de datos macroeconómicos

agregados, proveniente habitualmente de cuentas nacionales y el micro utilizando

elementos procedentes de los estados financieros de las empresas.

Retrospectivos y los prospectivos se basa en el tipo de información utilizada, el

primero utiliza datos reales o de hechos pasados, mientras que el segundo hace

uso de aspectos normativos para estimar la carga tributaria efectiva o para evaluar

los aspectos tributarios de determinados tipos de decisiones de las empresas.

A continuación, se busca hacer un análisis acerca de tasas efectivas de tributación, a

partir de datos “ex post”, disponibles en la página de la DIAN según el detalle de la

declaración del impuesto de renta para personas jurídicas correspondiente al año

gravable 2012. Se evidencia que la proporción de impuesto de renta generado por

actividad económica frente a los ingresos netos totales es en promedio 2.8%. Es decir

que el total de impuesto de renta pagado frente a los ingresos netos recibidos no es

tan alto como suele imaginarse, en otras palabras, que a pesar de que para el año

2012 la tarifa marginal de impuesto de renta era del 33%, finalmente a las entidades

que más generan impuesto, como el caso de la minería representa sólo un 8.4% y en

el otro extremo la actividad de administración pública y defensa 0.43% (ver gráfico 2).

Es de anotar que este impuesto, se trata del impuesto básico de renta, es decir antes

de los descuentos tributarios y los anticipos, que en el caso de la minería pueden ser

representativos, debido a las regalías pagadas. Una vez detraídos estos factores a


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muchas entidades puede terminar resultando un saldo a favor o saldos por pagar

mucho más bajos, debido a los diferentes beneficios fiscales existentes. En el gráfico

3, se evidencia que existen unos sectores económicos que pagan más impuestos que

otros, o visto desde el otro lado se tienen actividades con mayores beneficios y

tratamientos especiales.

Gráfico 2: participación impuesto básico de renta sobre Ingresos netos totales por sector (%)

Fuente: elaboración propia con base en cifras y estadísticas DIAN2

2 Coordinación de Estudios Económicos DIAN. Declaraciones de renta y complementarios

personas jurídicas, año gravable 2012. Bodega de datos. Corte abril 17 de 2014. Disponible

0,4%

2,6%

1,3%

2,1%

3,6%

1,9%

0,7%

2,0%

1,5% 1,2%

5,6%

2,6% 2,5%

5,2%

2,0%

0,00%

1,00%

2,00%

3,00%

4,00%

5,00%

6,00%

(%)

Impuesto

básic

o d

e r

enta

/ Ingre

sos n

eto

s

Sectores económicos

Participación impuesto básico de renta para personas juridicas sobre ingresos netos totales (año gravable 2012)

administración pública y defensa, de enseñanza, de atención de la salud y de asistencia social

profesionales, científicas, técnicas y de servicios administrativos y de apoyo

Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca

Construcción

Información y comunicaciones

Manufactura

Minería

Otras de servicios

Transporte y almacenamiento

Alojamiento y servicios de comida

Comercio al por mayor y al por menor; reparación de vehículos

Suministro de electricidad, gas, vapor y aire acondicionado

Distribución de agua; evacuación y tratamiento de aguas

financieras y de seguros

inmobiliarias

no clasificado


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Gráfico 3: impuesto básico de renta recaudado por sector de la economía

Fuente: autora con base a cifras y estadísticas DIAN3

en página web de la entidad. 3 Coordinación de Estudios Económicos DIAN. Declaraciones de renta y complementarios


-

500.000

1.000.000

1.500.000

2.000.000

2.500.000

3.000.000

3.500.000

4.000.000

4.500.000

5.000.000

5.500.000

6.000.000

6.500.000

7.000.000

7.500.000

8.000.000

8.500.000

9.000.000

9.500.000

10.000.000

10.500.000

CIF

RA

S E

N M

ILLO

NE

S D

E P

ES

OS

SECTOR DE LA ECONOMÍA

Impuesto básico de renta personas juridicas año 2012

administración pública y defensa, de enseñanza, de atención de la salud y deasistencia social profesionales, científicas, técnicas y de servicios administrativos y de apoyo


Construcción


Manufactura

Minería

Otras de servicios



Comercio al por mayor y al por menor; reparación de vehículos


Distribución de agua; evacuación y tratamiento de aguas

financieras y de seguros

inmobiliarias

no clasificado


Página | 41

Continuando con el análisis y como se hace evidente en el Anexo 2, son

representativos los beneficios en materia tributaria sobre el impuesto de renta lo que

evidentemente perjudica los niveles de recaudo y la suficiencia de recursos del

Estado. Las reformas tributarias podrían encaminarse a hacer un análisis riguroso de

la permanencia o no de ciertos beneficios evaluando su impacto económico final,

promoviendo la eficiencia del sistema y la igualdad entre todos los sectores de la

economía. El siguiente gráfico busca demostrar los sectores económicos con mayores

beneficios: ingresos no constitutivos de renta ni ganancia ocasional (INCRNGO),

rentas exentas y descuentos tributarios, estos últimos se restan directamente al

impuesto a pagar, y en sectores como la minería son considerablemente altos, debido

a que las regalías que pagan al Gobierno por la explotación de recursos naturales las

pueden descontar directamente del impuesto de renta a cargo. Sin tener en cuenta los

regímenes especiales.

Gráfico 4: beneficios tributarios por sector económico impuesto de renta personas jurídicas correspondiente al año 2012

Fuente: autora con base a cifras y estadísticas DIAN4



0% 5% 10%15%20%25%30%35%40%

Minería

Suministro de electricidad, gas, vapory aire acondicionado

Actividades financieras y de seguros

Manufactura


Actividades de la administraciónpública y defensa, de enseñanza,

actividades de atención de la salud…

Comercio al por mayor y al por menor;reparación de vehículos automotores y

motocicletas

(%) participacion sobre relacion total sumatoria declaraciones presentadas

Secto

r eco

nó

mic

o

Ponderación por sector económico beneficios tributarios otorgados

descuentos tributarios/total descuentos

Exentas/total exentas

INCRNGO/total INCRNGO


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La siguiente tabla muestra el impuesto que potencialmente se podría recaudar si no

existieran estos beneficios, obviamente es un punto de vista extremo, porque tampoco

se puede negar la necesidad de la existencia, por ejemplo, de algunos ingresos no

constitutivos de renta. La forma de cálculo fue aplicar la tarifa vigente para el 2012

(33% sobre los valor exceptuados) y los descuentos fueron tomados en su totalidad

como impuesto potencial, que según estos cálculos sería casi un 50% adicional en

impuesto a cargo de las empresas.

Tabla 9: impuesto potencial beneficios tributarios año 2012 (cifras en millones de pesos)

Etiquetas de fila impuesto sobre INCRNGO

impuesto sobre

exentas

Descuentos tributarios

Total

Actividades de la administración pública y defensa, de enseñanza, actividades de atención de la salud y de asistencia social

1.627.750 1.139.059 1.329 2.768.139

Actividades financieras y de seguros 3.183.154 919.319 99.198 4.201.671

Actividades inmobiliarias 387.118 12.784 610 400.512

Actividades profesionales, científicas, técnicas y de servicios administrativos y de apoyo

1.279.265 69.328 24.876 1.373.469

Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca 116.485 22.769 269 139.523

Alojamiento y servicios de comida 18.882 55.051 1.122 75.055

Comercio al por mayor y al por menor; reparación de vehículos automotores y motocicletas

2.002.795 77.044 20.504 2.100.343

Construcción 470.099 141.182 15.347 626.628

Distribución de agua; evacuación y tratamiento de aguas residuales, y actividades de saneamiento ambiental

16.206 22.718 276 39.201

Información y comunicaciones 140.741 113.427 42.072 296.241

Manufactura 607.929 112.353 98.861 819.143

Minería 120.876 71.812 192.967 385.654

no clasificado 49 46 20 115

Otras actividades de servicios 541.230 245.521 637 787.389

Suministro de electricidad, gas, vapor y aire acondicionado 482.232 27.273 119.888 629.393

Transporte y almacenamiento 378.394 56.159 83.650 518.202

total 11.373.206 3.085.844 701.627 15.160.677

Fuente: autora con base a cifras y estadísticas DIAN5.


personas jurídicas, año gravable 2012. Bodega de datos. Corte abril 17 de 2014. Disponible en página web de la entidad.


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Es necesario hacer un análisis riguroso de los beneficios prevalecientes, ponerles

límites temporales de ser necesarios y evaluar sus impactos económicos en especial

en cómo impactan el impuesto recaudado por la administración. Galindo y Meléndez

(2010, p. 4), ratifican que en Colombia la estructura de impuestos incluye numerosas

excepciones para determinado tipo de industrias, lo que no solo lo hace complejo, sino

que conduce a la erosión de las principales fuentes de ingresos. Según estos autores,

las exenciones se han justificado como un mecanismo necesario para corregir las

imperfecciones del mercado, por ejemplo haciendo un sistema más equitativo.

En el documento citado, se hace un análisis de uno de los beneficios tributarios más

conocidos la deducción especial del impuesto de renta por la inversión en activos fijos

productivos, y una de sus principales conclusiones es que esto no promovió el

aumento de la inversión lo cual era el objetivo final de la política y las pérdidas fiscales

asumidos por el gobierno como consecuencia de la reducción de impuestos no fueron

compensados por la generación de ingresos futuros producidos por las nuevas

inversiones que se suponía debía promover.

4.2.10 Impuesto de renta para la equidad (CREE)

Es un fondo especial con características similares al impuesto de renta, es nacional

directo, personal y periódico. Su característica esencial es la destinación específica de

los recursos. Adicionalmente, es un mecanismo sustituto de los aportes al SENA, ICBF

y salud, ya que los sujetos del impuesto quedan exonerados del pago de dichos

aportes, en relación con los trabajadores que devenguen menos de 10 salarios

mínimos mensuales legales vigentes.

Sujeto pasivo

Sociedades, personas jurídicas y entes asimilados, contribuyentes declarantes del

impuesto sobre la renta y complementarios, así como las sociedades y demás

entidades extranjeras que actúen en Colombia mediante sucursal o establecimiento

permanente. No son sujetos pasivos del impuesto:

1. Las entidades sin ánimo de lucro, como las cajas de compensación familiar, los

fondos de empleados, corporaciones, asociaciones y fundaciones, entre otros.

2. Las sociedades declarantes como Zonas Francas.


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3. Todas las personas naturales.

4. Las personas jurídicas que tenga la calidad de no contribuyentes del impuesto

sobre la renta.

Hecho generador

La obtención de ingresos realizados en el año, que sean susceptibles de incrementar

el patrimonio y que no estén expresamente exceptuados.

Base gravable

En términos generales difiere en algunos aspectos con la depuración de la base del

impuesto de Renta y Complementarios. Los aspectos a depurar están señalados en el

artículo 22 de la Ley 1607, así:

Tabla 10: base gravable impuesto de renta para la equidad (CREE)

Depuración base gravable - CREE


menos Devoluciones rebajas y descuentos

Menos Ingresos no constitutivos de Renta

Art 36 E.T prima en colocación de acciones

Art 36-1 E.T. utilidad en enajenación de acciones

Art 36-2 E.T. distribución de utilidades o reservas en acciones

Art 36-3 E.T. capitalizaciones no gravadas

Art 36-4 E.T. procesos de democratización accionaria

Art 37 E.T. Utilidad en venta de inmuebles a entidades publicas

Art 45 E.T. indemnización por seguros de daño

Art 46 E.T. terneros nacidos y vendidos dentro del año

Art 46-1 E.T. indemnización por destrucción o renovación de cultivos

Art 47 E.T. Gananciales

Arts. 48, 49 y 51 E.T. dividendos y distribución utilidades por liquidación

Art 53 E.T. aportes de entidades estatales para financiar sistema de servicio público de transporte

masivo de pasajeros.

igual Ingresos netos

menos Costos y deducciones

Establecidos de acuerdo a los artículos del estatuto tributario: 107, 108, 109 a 118, 120 a 124, y 124-1,

124-2, 126-1,127 a 131, 131-1, 134 a 146, 148, 148, 154 a 155, 159, 171, 174, 176,177,177-1 y 177-2

menos Rentas exentas

Decisión 578 de la comunidad andina, artículos 4 del decreto 841 de 1998, 135 Ley 100 de 1993, 16 de

la Ley 546 de 1999.

Fuente: elaboración propia con base en revisión normativa artículo 22 de la Ley 1607.

De lo anterior, algunos de los ingresos no constitutivos de renta mencionados, tales

como los señalados en los artículos 36-4, 37 y 46, se encuentran gravados para


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efectos del impuesto de renta. La prima en colocación de acciones (Art. 36 E.T) no

podría existir más para efectos fiscales.

En cuanto a los costos y deducciones se mantiene la exigencia para ser procedentes

los requisitos de necesidad, proporcionalidad y relación de causalidad, pero solo se

permite la deducción de los costos y deducciones expresamente señalados. En

consecuencia, algunos deducibles en renta no lo son para CREE, tales como: las

cuotas de manejo de tarjetas de crédito (108-3), las donaciones (125), pérdidas

fiscales (147), excesos de presuntiva (189), deducciones especiales (158-1 y 158-2),

entre otros.

Por último, las rentas exentas solo permiten descontar las derivadas del CAN y

algunas relacionadas con las pensiones y con inversiones en títulos de construcción

de vivienda TIPS, las demás no son deducibles, tales como: la de hoteles, licoreras,

empresas editoriales, entre otras. Existe la base gravable presuntiva, calculada de

forma similar para efectos de impuesto de renta, es decir, el 3% del patrimonio líquido

del año anterior y lo previsto en los articulo 189 y 193 del Estatuto Tributario.

Una base de depuración más pura, más sencilla, como la del CREE, debería tender a

ser la del impuesto de renta, con el fin de aumentar la eficiencia en el recaudo de

impuestos.

Tarifa CREE

La tarifa del impuesto es del 9% durante el periodo comprendido entre el año 2013 y

año 2015 y 8% a partir del 2016. Dichas medidas están asociadas a la generación y

formalización del empleo, al disminuir las tasas de parafiscalidad que, como se indicó

al principio, ha sido un punto discutible de la reforma. Esto debido a que el nivel de

parafiscalidad no siempre es coherente con el nivel de empleo o no es

correspondiente.

Tarifas que se encuentran en discusión y pronto posible cambió, al igual que la

depuración de la base, con el fin de hacerla más similar al impuesto de renta.

4.2.11 Logros y retrocesos renta entidades

En términos generales la regulación en esta materia se mantuvo, a excepción de la

creación del CREE. ANIF (2014: p.55) señala que gran cantidad de firmas requieren

un capital humano de alta calidad y se estarían viendo perjudicadas con la


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implementación del CREE, teniendo en cuenta que los salarios superan los topes para

ser beneficiarios de la exención de pago de aportes o en este mismo sentido algunos

trabajadores se sintieron perjudicados porque la política de salarios quedo en función

de no superar el tope para pagar parafiscales, es decir no superar por trabajador los

diez salarios mínimos mensuales legales vigentes.

Así mismo, es necesario resaltar que el desdoblamiento del Impuesto de Renta en dos

impuestos no permite una transición suave. “La tarea de control por parte de la DIAN y

de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) se incrementó con la

división de la nómina entre salarios beneficiarios y los demás”, indica ANIF (2014: p

82-83). Lo que se traduce en mayores esfuerzos de fiscalización y control, así como

administrativos, al tener que ajustar sistemas de información adaptar formatos,

formularios y procedimientos propios al nuevo impuesto, como la emisión de

conceptos, reglamentación y el mecanismo de retención o autorretención, que para el

2014 su periodicidad depende del nivel de ingresos y las tarifas aplicables que son de

0,4%, 0,8% y 1,6%, dependen de la actividad económica, según catalogación CIIU

(Revisión 4 adaptada para Colombia CIIU Rev. 4 A.C.).

Finalmente, el CREE se instauró con el fin de eliminar aportes parafiscales y facilitar la

formalización y creación de empleo, objetivo que se encuentra en entre dicho, pues

debe sustituir el recaudo por esos conceptos. La Contraloría (2013: p. 28), al respecto,

señala que los recaudos por este impuesto no financiarán los recursos que el SENA y

el ICBF dejaron de recibir; además que las rebajas de tarifas en renta del 33% al 25%

y ganancias ocasionales generalizadas en el 10% afectarán el nivel de recaudo.


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4.3 IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS Y CONSUMO

4.3.1 Impuesto al Valor Agregado (IVA)

En materia de IVA, los cambios establecidos fueron fundamentados en dos puntos

esenciales: simplificar el sistema y hacerlo más equitativo. Por esto se eliminaron

tarifas y se implementó el manejo especial del impuesto en ciertas regiones del país

como Amazonas, Guainía, Vaupés, Guajira, Vichada. En cuanto a nuevos periodos de

responsabilidad, se debe declarar en periodos bimestrales, cuatrimestrales o anuales,

de acuerdo al nivel de ingresos brutos obtenidos durante el periodo gravable anterior.

Tarifas de IVA

Desaparecen las tarifas del 1.6%, 10 %, 20% y del 35%. Algunos bienes y servicios

pasan al 16% y otros al 5% (tarifa nueva) y otros gravados con impuesto al consumo.

Algunos pasan de ser excluidos a gravados, igualmente, surgen nuevos bienes y

servicios excluidos o exentos, ejemplo de ello se evidencia a continuación. En el eje

horizontal se muestran las distintas tarifas y en el vertical, diferentes bienes y

servicios:

Ilustración 5: ejemplos cambios tarifarios Impuesto al Valor Agregado (IVA)

Bien o servicio Excl. 0 1.6 5 10 16 20 25 consumo

Asfalto

Hoteles

Restaurante 8

Telefonía 4

Vehículos 8 o 16

Medicina pre pagada

Maquinaria agrícola

Animales vivos bovinos

Semillas

Celulares

Fuente: elaboración propia con base en revisión normativa.

Bienes que eran excluidos como los animales vivos de la especie bovina pasaron a la

categoría de exento, lo que significa que los contribuyentes que realicen estas

actividades se vuelven responsables del impuesto, es decir que pueden solicitar en

devolución saldos a favor que se generen y deben cumplir con obligaciones

adicionales como declarar y pagar el impuesto, así como facturar. A su vez, para

servicios como el de vigilancia, aseo y cafetería se determinó una base especial para

la determinación del impuesto denominado AIU, que no puede ser inferior al 10% del

total del contrato, en otras palabras la tarifa que antes era del 1,6% se transformó en

16% sobre una base gravable especial del 10% del valor total del contrato.


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Finalmente, la tarifa general de retención en la fuente sobre IVA disminuyo del 50% al

15%, acompañado de nuevos requisitos para los procesos de devoluciones, quizás

con el fin de disminuir saldos a favor y lo relacionado a recientes escándalos de

corrupción sobre estos procesos.

4.3.2 Impuesto Nacional al Consumo (INC)

A partir del 1 de enero de 2013 se crea el impuesto nacional al consumo como

mecanismo complementario al impuesto sobre las ventas. El hecho generador está

constituido por la prestación de ciertos servicios o ventas de algunos bienes, como

servicio de telefonía móvil celular, con una tarifa del 4%, más el 16% tradicional de

IVA. Servicios de expendido de comidas preparadas y bebidas quedaron grabados a la

tarifa del 8%. La venta de vehículos gravada con tarifa del 8% o 16%. Bienes como

globos y dirigibles, aeronaves gravadas a la tarifa del 16%, entre otros.

Al igual que el IVA, es un impuesto indirecto, dado el sujeto pasivo económico es el

consumidor final distinto del obligado a declarar y pagar el impuesto. En síntesis, si

bien se disminuyó el número de tarifas del impuesto de IVA, se creó un nuevo

impuesto, el cual acarrea responsabilidades nuevas y la complejidad o dificultad de

implementación fiscalización de los cambios introducidos por esta Ley, así como

procesos de adaptación por parte del contribuyente con el fin de dar cumplimiento a la

nueva normatividad.

4.3.3 Logros y retrocesos Impuesto sobre las ventas y consumo

Se ignoró un periodo de transición. ANIF (2014: p. 83) resalta que “los restaurantes y

bares debían hacer todos los cambios y adaptaciones literalmente de la noche a la

mañana”. También al existir dos impuestos distintos, los cambios en las tarifas, las

retenciones en la fuente y la periodicidad de las declaraciones, surgen las dificultades

administrativas asociadas a ello. De igual forma afectando a los contribuyentes en la

rápida adaptación de los sistemas de información y facturación que esto implicó, o la

simple dificultad existente para definir si cierto bien o servicio es gravado con IVA o

consumo, así como nuevas obligaciones formales como la modificación del RUT,

generando un nuevo espacio para la evasión y elusión de impuestos.

A continuación se busca realizar resumen obligaciones y derechos, entidades y

personas responsables de estos impuestos:


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Tabla 11: resumen obligaciones contribuyentes responsables de IVA o INC

Calidad del responsable Periodo de declaración IVA pagado INC pagado

Régimen común de IVA Bimestral, cuatrimestral o anual IVA descontable Gasto

Régimen simplificado IVA No declara IVA Gasto Gasto

Régimen común de INC Bimestral Gasto Gasto

Régimen simplificado INC Anual Gasto Gasto

Fuente: elaboración propia con base en revisión normativa.

4.4 ESTRUCTURA DEL SISTEMA TRIBUTARIO COLOMBIANO

4.4.1 En cuanto a la simplicidad del sistema tributario colombiano

Starkman (1990: p.2-5) señala que cuando las leyes sobre impuestos son difíciles de

entender y cumplir los pagadores de impuestos pierden el respeto por el sistema

mismo. A su vez divide la legislación en esta materia en:

Estructural: la necesaria para implementar el impuesto.

Gasto tributario6: son subvenciones fiscales o incentivos económicos que

benefician a un particular grupo de contribuyentes y constituyen la principal

causa de la complejidad.

La Ley 1607 fue el resultado de un esfuerzo enorme del Gobierno y el Congreso para

lograr una reforma tributaria ambiciosa, que modificó la gran mayoría de los aspectos

del Estatuto Tributario. Sin embargo, tal vez debido al afán con la cual se aprobó, ha

dejado huella en las dificultades de aplicación, en contradicción al objetivo propuesto

de la misma, lo que se evidenció en un gran número de decretos reglamentarios y

conceptos, demostrando gran falta de claridad en la nueva regulación y quizás

improvisación por parte del legislador.

(Ayala, 2014: p. 137), con el fin de analizar la complejidad de las leyes, identifica que

en Chile y Perú la regulación del impuesto de renta contempla cerca de 125 artículos;

la ley mexicana se extiende a 195, mientras en Colombia son más de 280, pero si se

agregan artículos adicionales de otras leyes que contienen regulación en la materia,

6 El “gasto tributario” (o renuncia tributaria) representa los ingresos tributarios que se dejan de

recaudar por los regímenes de exención que aminoran la base imponible o por las tasas especiales reducidas.


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podrían llegar a ser cerca de 400, según el autor, quien concluye que en esta materia

Colombia no ha logrado un gran avance y en cambio ha retrocedido.

(Evans y Kerr, 2012) proponen, basados en la discusión sobre el caso australiano,

puntos de partida para la simplicidad, por ejemplo: la reducción o eliminación de un

gran número de deducciones, la eliminación de una serie de compensaciones y

reembolsos y finalmente mecanismos de retención con precisión.

El Banco Mundial en su documento el gasto tributario en Colombia (2012: p. 19) dice:

“La complejidad del sistema tributario colombiano es producto de la falta de claridad de

las normas, de un gran número de gastos tributarios y de una excesiva cantidad de

devoluciones impositivas”, concluyendo que el sistema tributario es muy complejo.

Otro indicador utilizado por Banco Mundial es el número de impuestos que pagan las

entidades en el país y el tiempo invertido en ello. La siguiente tabla resume la

situación, pues al juzgar por las cifras frente a este indicador, Colombia tiene un buen

nivel, frente algunos de sus pares en la región.

Tabla 12: pago de impuestos (número) y horas para preparar y pagar

Número Horas

PAIS 2010 2012 2014 2010 2012 2014

Venezuela 70 71 71 864 792 792

Panamá 52 60 52 482 431 417

Bolivia 42 42 42 1080 1025 1025

Paraguay 35 35 20 311 387 378

Colombia 21 10 11 208 203 239

Brasil 9 9 9 2600 2600 2600

Chile 7 7 7 316 291 291

Fuente: elaboración propia con base en datos Banco Mundial7.

4.4.2 Impuestos directos e indirectos

En Colombia durante los últimos años ha aumentado el recaudo de impuestos

principalmente el de Renta frente a los demás, tal como lo demuestra la siguiente

tabla, donde se hace la ponderación por cada tipo de tributo nacional y su participación

7 Banco mundial. Base de datos por países. Indicadores del desarrollo mundial. Pago de

impuestos (número). Los pagos de impuestos de las empresas son la cantidad total de impuestos que pagan las empresas, incluidas las presentaciones electrónicas. Con base en datos Banco Mundial, proyecto Doing Business. Disponible en: www.bancomundial.org


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frente al PIB (ver tabla 13). Es de resaltar que para los últimos años los aportes de

salud representan cerca del 0.6% del PIB, recursos que a partir del 2013, se vieron

disminuidos y su menor valor recaudado debería ser sustituido por el CREE.

Tabla 13: recaudo impuestos nacionales (% PIB)

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Recaudo Total impuestos nivel nacional 12,4 13,4 13,4 13,4 13,0 12,2

Imp. sobre la renta, utilidades y ganancias de capital 5,1 5,5 5,6 5,1 5,6 4,8

Impuesto a la Renta de Personas 0,2 0,1 0,3 0,1 0,0 0,2

Impuesto a la Renta de Empresas 4,9 5,3 5,3 5,0 5,6 4,6

Impuestos sobre la propiedad 0,1 0,1 0,3 0,7 0,4 0,4

Impuesto al Patrimonio 0,1 0,1 0,3 0,7 0,4 0,4

Impuesto para preservar la Seguridad Democrática 1/ 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Impuestos generales sobre el consumo 5,1 5,6 5,4 5,7 5,1 5,3

IVA 5,1 5,6 5,4 5,7 5,1 5,3

- IVA Interno 3,5 3,6 3,8 3,9 3,8 3,8

- IVA Externo 1,6 2,0 1,6 1,8 1,4 1,4

Impuestos selectivos 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3

Impuesto global a la Gasolina y ACPM 2/ 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3

Impuestos sobre transacciones financieras 0,7 0,7 0,7 0,7 0,6 0,6

GMF 0,7 0,7 0,7 0,7 0,6 0,6

Impuestos sobre el comercio exterior 0,8 0,9 1,0 0,9 0,8 0,9

Gravamen arancelario 0,8 0,9 1,0 0,9 0,8 0,9

Otros 0,2 0,2 0,2 0,2 0,1 0,1

Contribuciones Sociales Publicas y Privadas 4,1 4,2 4,4 4,3 4,8 4,8

Seguridad Social 2,3 2,2 2,2 2,0 2,1 2,2

- Salud 0,7 0,7 0,8 0,6 0,4 0,5

- Pensiones y cesantías 1,5 1,5 1,4 1,4 1,6 1,7

- Riesgos profesionales 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0

AFPs 1,8 2,0 2,2 2,3 2,7 2,6

Fuente: elaboración propia con base cifras y estadísticas BID - CIAT8

8 Base de datos BID - CIAT 2012. Carga fiscal ajustada de américa latina y el caribe (1990 -

2010). Disponible en: www.ciat.org/index.php/productos-y-servicios/ciatdata/recaudacion.


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En Colombia en general la principal fuente de ingresos tributarios es el impuesto de

renta, en su mayoría sobre entidades, muy poco sobre personas naturales, con un

comportamiento constantemente creciente. En países como Chile es al contrario, que

para el año 2010 representaban del PIB Renta (7.7%) e IVA (8.1%). Esas diferencias

son claves en la eficiencia de la gestión fiscal en el país, se dice que Chile tiene uno

de los mejores niveles de eficacia en recaudo de impuestos y han logrado grandes

avances en la materia. En los últimos años, en especial el sector empresarial ha

promovido el aumento de los impuestos en el IVA aumentando la tarifa, sin embargo,

es preferible atacar los impuestos directos, ya que los indirectos suelen ser más

regresivos e inequitativos. Lo preocupante es que la reforma Ley 1607 disminuyó el

impuesto de renta, por ende es probable que los niveles de recaudo disminuyan

también.

Gráfico 5: recaudo anual por t ipo de impuesto (cifras en millones de pesos)

Fuente: base cifras y estadísticas DIAN elaborado por autora 9

9 Coordinación de Estudios Económicos. Subdirección de Gestión de Análisis Operacional.

(DIAN). Ingresos tributarios administrados por la DIAN 1970-2014p. Última actualización 19 septiembre de 2014. Disponible en página web de la entidad.

1.500.000,00

6.500.000,00

11.500.000,00

16.500.000,00

21.500.000,00

26.500.000,00

31.500.000,00

36.500.000,00

41.500.000,00

46.500.000,00

cif

ras e

n m

illo

ne

s d

e p

eso

s

año

Recaudo tributario por tipo de impuesto

Impuesto de Renta

Impuesto al valor agregado IVA

Impuesto de Timbre

Grvamen a los movimientosfinancieros GMF

Impuesto al Patrimonio

Impuesto al consumo

Impuesto a gasolina y ACPM

Impuesto de Renta para laEquidad CREE


Página | 53

En países como Chile no existen impuestos adicionales como el de consumo,

patrimonio, CREE ni el gravamen a los movimientos financieros, sería mejor

desmontar el CREE, reevaluar la tarifa de renta con el fin de obtener los recursos

buscados con un impuesto como el de patrimonio. Revisar la necesidad del

desdoblamiento de impuestos indirectos como el impuesto nacional al consumo y el

IVA, que aún no son claros sus efectos sobre la economía.

Gráfico 6: participación por tipo de impuesto sobre el recaudo anual año 2013.

Fuente: base cifras y estadísticas DIAN elaborado por autora 10

ANIF (2014: p. 30-54) también realiza un análisis sobre la estructura tributaria de

Latinoamérica y acerca de este tema menciona que países como Chile son más

eficientes recaudando impuestos. Por factores como este, Colombia logra recaudar un

4.9% del PIB, Chile alcanza un 8%, por concepto de IVA, lo que también puede ser

debido a la mayor tarifa existente en ese país.

10

Coordinación de Estudios Económicos. Subdirección de Gestión de Análisis Operacional. (DIAN). Ingresos tributarios administrados por la DIAN 1970-2014p. Última actualización 19 septiembre de 2014. Disponible en página web de la entidad.

52%

28%

0%

7%

5%

2%

3% 3%

Participacion por impuestos (2013)

Impuesto de Renta

Impuesto al valor agregado IVA

Impuesto de Timbre

Grvamen a los movimientosfinancieros GMF

Impuesto al Patrimonio

Impuesto al consumo

Impuesto a gasolina y ACPM

Impuesto de Renta para la EquidadCREE


Página | 54

4.4.3 Tasa efectiva de tributación empresas

La ANDI público en su página de Internet durante el mes de octubre de 2014 la

encuesta tasa tributaria efectiva 201411, en la que concluyen que la tarifa efectiva de

tributación en Colombia es de 68.1% y si se excluye los pagos de parafiscales y

seguridad social es de 64.9%, cifras realmente altas, señalando que el inconveniente

real son los altos niveles de evasión.

Así mismo, con base en datos del Banco Mundial se evidencia una conclusión similar

a la anterior, que Colombia tiene una de las tasas de tributación más altas, así:

Gráfico 7: tasa tributación como proporción de utilidades comerciales para empresas por país

Fuente: base de datos Banco Mundial elaborado por autora 12

Sin embargo, el gran interrogante sigue siendo que si son tan altas las tasas de

tributación por qué tenemos una de las tasas de presión fiscal más bajas del mundo.

11

Disponible en: www.andi.com.co/pages/noticias 12

Banco mundial. Base de datos por países. Indicadores del desarrollo mundial. Tasa tributaria total (% de utilidades comerciales). La tasa tributaria total mide el monto de impuestos y contribuciones obligatorias que pagan las empresas después de justificar las exenciones y deducciones permitidas como porción de las utilidades comerciales. Con base en datos Banco Mundial, proyecto Doing Business. Disponible en: www.bancomundial.org.

0

20

40

60

80

100

120

2 0 0 5 2 0 0 6 2 0 0 7 2 0 0 8 2 0 0 9 2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3 2 0 1 4

% D

E U

TIL

IDA

DE

S C

OM

ER

CIA

LE

S

AÑO

% UTIL IDADES COMERCIALES

Argentina Colombia Brasil Uruguay Chile Venezuela


Página | 55

Se podría decir que, en parte, es por la evasión y la elusión y esta que es promovida

por distintos factores, entre otros la complejidad de la regulación tributaria. No

obstante, aquí tomar el análisis del impuesto pagado sobre el ingreso neto total, que

es relativamente bajo, puede dar una luz frente a la necesidad de eliminar exenciones,

desgravaciones y tarifas especiales.

En contradicción a esto, como se demostró en el apartado anterior, no suele ser cierto

en muchas ocasiones que se pague por ejemplo el 33% o 25% de impuesto de renta,

quizás un mejor análisis seria revisarlo desde la proporción que estos representan

sobre los ingresos totales de los contribuyentes, no sobre las utilidades o bases

gravables, que son afectadas por factores descontados y en ocasiones alterados.

4.4.4 Avances y retrocesos hacia características deseables sistema tributario

En síntesis, el sistema tributario en Colombia ha sido caracterizado por varias

deficiencias, entre otras los altos niveles de evasión y elusión, impuestos que

promueven inequidad y desigualdad, complejo, que en un contexto de deficientes

controles y fiscalización y altos índices de informalidad, el resultado final es el

constante déficit fiscal o bajos índices de recaudo impositivo. A continuación, en la

tabla se busca resumir frente a las características deseables revisadas en un capítulo

anterior, los avances y retrocesos o factores que no fueron resueltos con la reforma

tributaria del 2012, integrados con una recomendación por cada factor analizado.

Tabla 144: resumen avances y retrocesos hacia características deseables sistema tributario

Características Reforma del 2012 Recomendación

Eficiencia Económica

Los impuestos siempre han tenido un impacto en la economía, esta reforma por ejemplo buscó generación de empleo con eliminación de parafiscales.

Las reformas deben ir orientadas a disminuir distorsiones económicas, como desinversión y las que obstaculizan el buen desarrollo de la economía, eliminando impuestos como el impuesto al patrimonio.

Sencillez administrativa

Aunque uno de los objetivos principales era la simplicidad, el resultado fue una estructura impositiva más compleja.

Las nuevas políticas en esta materia deben simplificar el sistema logrando mayor claridad, evitando desdoble de impuestos como el de renta e IVA, con CREE y consumo, y regulación extensa.

Flexibilidad

Las constantes reformas evidencian la poca flexibilidad del sistema, sin embargo, se logró abonar en este terreno al realizar varios cambios profundos.

Se debería buscar una reforma “estructural”, que modernice y adapte a condiciones actuales la estructura fiscal en el país.

Sensibilidad Política

Es habitual que los contribuyentes no tengan claridad acerca de la cantidad real de impuestos que pagan.

Se podría seguir reformando principalmente impuestos directos como el de renta y no impuestos como el IVA.

Equidad vertical y horizontal

Existe un avance considerable, en especial en el tratamiento impuesto de renta y la implementación de sistemas como el IMAN y el IMAS, así como los cambios en la clasificación de personas.

Prevalecen grandes diferencias y tratamientos especiales, que deberían ir desapareciendo y la implementación de sistemas simples para todo tipo de personas tanto naturales y jurídicas, así como la grabación de las rentas de capital y de trabajo de forma similar.

Fuente: elaboración propia.


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5. GESTIÓN FISCAL

5.1 EVASIÓN Y ELUSIÓN EN COLOMBIA

En el país tanto la elusión como la evasión de impuestos han sido producto de

distintos factores, sin embargo y tal como lo indica el Banco Mundial (2012), la

mayoría coincide en una principal y es la alta brecha entre tasa o tarifas generales y

especiales, ejemplo de ello es lo que sucede con las zonas francas y el régimen

especial para efectos del impuesto de Renta, donde la tarifa del impuesto de renta es

del 15% y 20% respectivamente y la falta de control eficiente a estos contribuyentes.

Aun así, no existen mediciones fiables de los niveles de evasión existentes,

relacionados con este tipo de contribuyentes.

La administración de impuestos debe identificar los niveles de evasión, según (Parra y

Patiño, 2010: p. 184), por tres razones fundamentales: mejorar la destinación de los

recursos para la fiscalización, medir resultados de planes de fiscalización y como

medida de eficiencia de la administración tributaria.

Parra y Patiño, (2010: p. 187) manifiestan que en Colombia la evasión se mide

principalmente utilizando como fuente de datos las cuentas nacionales o los

presentados por los contribuyentes en las declaraciones tributarias, en el caso del

impuesto de renta se realiza con la sumatoria de las utilidades de todas las empresas

y hogares del país, como renta potencial y se compara con las declaraciones de renta

presentadas, que evidentemente tienen algunas limitaciones, por ejemplo se quedan

por fuera de la revisión los que finalmente no presentaron nunca su declaración,

estando obligados a ello y se incluyen los posible errores contenidos en las

declaraciones. Los autores proponen los siguientes niveles de evasión en Colombia

para Renta e IVA:

Tabla 155: estimaciones niveles de evasión impuesto de renta e IVA

Evasión impuesto de Renta Evasión de IVA

Año Resultado

2000 2.2% Como porcentaje del PIB

2002 36% Con base en el potencial de recaudo



Año Resultado

2000 1.4% Como porcentaje del PIB


2007 21% Con base en el potencial de recaudo.

2008 20% Con base en el potencial de recaudo.

Fuente: Parra y Patiño (2010: p. 188)


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En el último estudio disponible en la DIAN (2009), acerca de los niveles de evasión

sobre IVA año 2000-2008, se demuestra una tendencia decreciente teniendo en

cuenta que para el 2000 era calculado cerca del 36,6% frente al recaudo potencial y

2.50% sobre el PIB, que pasó a ser en el año 2008 22.4% y 1.73%, respectivamente.

Aun así, y considerando que el IVA para ese año fue cerca del 6% del PIB, es

realmente alto el nivel de evasión, prácticamente la mitad del total recaudado.

Es racional decir que el nivel de evasión por impuestos nacionales se encuentra

cercano a esta brecha, de acuerdo con una publicación de la ANDI en octubre de

2014, que señala que según cálculos de la DIAN, la evasión en renta es cerca del 25%

y en IVA del 20,9%.

Jorge Espitia, docente universitario y funcionario de la Contraloría13, señala que “los

contribuyentes deciden no declarar parte de su ingreso dependiendo de cuatro

factores: si va ser o no investigado por la autoridad fiscal, es decir, de la probabilidad

de ser sujeto de investigación por parte de la administración tributaria; del monto de la

penalización o multa; de la tarifa impositiva y del nivel de ingresos”.

El DANE en su encuesta a micro establecimientos establece una relación de los principales

inconvenientes para el pago de las obligaciones tributarias, aludiendo como principal la falta de

capacidad de pago, seguido por no conocer que debe declarar y pagar y desconocimiento de

formularios, así:

Tabla 166: inconvenientes en el pago obligaciones tr ibutarias

Fuente: DANE 14

13

El marco de la nueva Reforma Tributaria del Gobierno Nacional. Disponible en: www.viva.org.co/cajavirtual/svc0305/pdfs/articulo268_305.pdf. 14

DANE. Encuesta de microestablecimientos 24 Ciudades principales y sus Áreas Metropolitanas. 2012 (octubre) - 2013 (septiembre). Actualización: 25 de Marzo de 2014. Disponible: página web de la entidad.

Desconocimiento y manejo

de formularios

No sabe que debe pagar

y/o declararFalta de capacidad de pago

Varificación de

autoridades tributarias

Otro no

mencionado

TOTAL 77,9 9,1 12,9 47,5 3,2 27,3

Comercio 75,0 8,7 12,9 48,2 3,0 27,2

Servicios 82,0 10,1 14,3 46,0 3,1 26,4

Industria 84,3 9,0 9,8 47,0 4,2 29,9

Sector

económico

Establecimientos que

tienen registro mercantil

Inconvenientes en el pago de las obligaciones tributarias


Página | 58

La informalidad en la economía colombiana es otro factor determinante de los niveles

de evasión Gómez (2012: p. 48) considera que es una relación recíproca porque, a su

vez se identifica como una de las principales causas de la informalidad, el aspecto

tributario. Señala que a mayores alícuotas aplicadas, mayor es el incentivo a evadir la

carga tributaria, permaneciendo en el sector informal; y cuanto menor sea la

probabilidad de ser detectado por las autoridades, mayor también será la evasión.

Colombia se ha mantenido en cerca de un 40% el nivel de informalidad, como se

demuestra en la siguiente tabla.

Tabla 17: tamaño economía informal en América Latina (% PIB)

Fuente: Gómez (2010: p. 26)

La siguiente tabla indica que cerca del 22% de micro establecimientos encuestados

por el DANE a 2013 no cuentan con Registro Único Tributario (RUT), uno de los

principales mecanismos de control por parte de la administración tributaria y lo que da

un buen indicio de informalidad.


Página | 59

Tabla 18: participación de los Microestablecimientos por tenencia de registros (RUT y Registro mercantil) según sector económico

Fuente: DANE 15

La misma encuesta señala que cerca del 61% de los encuestados pertenecen al

régimen simplificado y un 30% no lleva contabilidad, mecanismos utilizados

habitualmente para el control y fiscalización de impuestos.

Por otro lado, los niveles de exención pueden incidir ya que incentivan a mantener

ingresos justo por debajo del nivel requerido para evitar cumplir con sus obligaciones

tributarias. Así como los costos de cumplimiento tributario, es decir, todos aquellos

requisitos formales que suelen solicitarse a los contribuyentes para cumplimentar con

el pago de sus tributos, volviendo una percepción general que las actividades formales

son más caras.

5.2 MEDIDAS ANTI EVASIÓN Y ELUSIÓN LEY 1607 DE 2012

5.2.1 Eliminación prima en colocación de acciones

La Ley 1607 de 2012 estableció cómo debe ser el manejo de los aportes sociales,

como parte de los artículos 319 y 36 del Estatuto Tributario. A continuación se

presenta de forma resumida el análisis propuesto por (Corredor, 2013: p. 53) con

relación al tema.

Los aportes que realicen los socios o accionistas a cualquier sociedad nacional, sea

en dinero o en especial, no generará ingreso para la sociedad, sino que será un

aumento justificado del patrimonio, cuando a cambio del aporte recibido, emite nuevas

acciones.

15

DANE. Encuesta de microestablecimientos 24 Ciudades principales y sus Áreas Metropolitanas. 2012 (octubre) - 2013 (septiembre). Actualización: 25 de Marzo de 2014. Disponible: página web entidad

RUT Registro Mercantil

TOTAL 100,0 78,2 71,9

Comercio 62,5 75,2 72,0

Servicios 27,1 82,5 69,3

Industria 10,4 84,6 78,0

Sector económicoEstablecimientos

Participación

TENENCIA DE REGISTROS


Página | 60

Si a cambio del aporte no se entregan acciones nuevas sino acciones propias

readquiridas, el acto de aporte si generará ingreso para la sociedad, que deberá

determinarse por el valor comercial de las acciones entregadas. El aporte no genera

enajenación para el aportante. Al negar la calidad de enajenación y proponer como

regla de costeo el mismo costo fiscal que tenía el bien, se impide el nacimiento

tributario de la prima en colocación de acciones. Es decir, que el aporte no puede

generar utilidad ni pérdida, ni da origen a prima en colocación de acciones para

efectos fiscales. Es necesario mencionar que la prima en colocación de acciones era

considerada como un ingreso no constitutivo de renta.

5.2.2 Subcapitalización

La ley 1607 impuso nuevas condiciones a la deducibilidad de los gastos asociados al

financiamiento. Tributariamente los dividendos pagados por una entidad no son

deducibles del impuesto de renta aunque exista un tratamiento especial de ingreso no

constitutivo de renta para quien los recibe. Pero los gastos financieros (intereses

pagados) siempre y cuando tengan relación de causalidad y no superen la tasa de

usura vigente y certificada, son deducibles del impuesto de renta. Hasta antes de la

reforma, eran deducibles en su totalidad, sin embargo, a partir de esta se estableció un

límite a la deducción por pago de intereses, como parte de una norma anti evasión, el

cual se resume así:

Ilustración 6: límite deducción gastos financieros establecido por la reforma

Fuente: elaboración propia con base en revisión normativa art.118-1 del E.T.

Las deudas que se tienen en cuenta para el cálculo del límite son las que generen

intereses y los intereses asociados a las deudas que superen el límite indicado no son

deducibles. En la exposición de motivos que dio origen a la reforma, se indicaba que

en Colombia existe el sesgo de la deducibilidad de los intereses frente a la no

deducibilidad de los dividendos, por lo cual las empresas tienden a financiar la mayor

Monto deducible intereses pagados

monto total promedio durante el año gravable

multiplicar por tres (3) patrimonio

liquido año anterior


Página | 61

parte de sus proyectos a través del crédito, reduciendo a su vez el patrimonio para

fines fiscales.

5.2.3 Otras

Limitación de deducción de gastos y pagos realizados en efectivo, establece un nuevo

límite a la deducibilidad de este tipo de gastos para el impuesto de Renta, con lo que

se busca mayor bancarización que facilita controles de fiscalización. Existen otras

medidas incluidas en el capítulo VI de la Ley, como la cláusula general anti abuso en

materia tributaria, nuevas exigencias sobre la deducibilidad del crédito mercantil y

operaciones entre vinculados económicos, documentación comprobatoria, entre otras.

5.3 ADMINISTRACIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN

5.3.1 Estructura organizacional

La estructura funcional de la DIAN, está definida mediante Decreto 3626 de 2005 y

4048 del 2008 del Gobierno nacional con un enfoque basado en procesos, divididos en

estratégicos, misionales, de apoyo de control y evaluación, obedeciendo a los

estándares de calidad para el sector público, así:

Procesos estratégicos: tienen como finalidad orientar a la entidad para que cumpla

con su misión, visión, política y objetivos y satisfacer las necesidades de las partes

interesadas, como el de inteligencia corporativa.

Procesos misionales: comprende la administración y control al debido

cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras, y cambiarias, como

asistencia al cliente, recaudación, comercialización, fiscalización y liquidación

gestión jurídica, operación aduanera, administración de cartera y gestión masiva.

Procesos de apoyo: proporcionan el soporte como lo son, gestión humana,

recursos físicos, recursos financieros y servicios informáticos.

La estructura establece siete direcciones de gestión, que dependen jerárquicamente

de la Dirección General, las cuales desarrollan los procesos y las competencias en

tres niveles así:


Página | 62

1. El Nivel Central está compuesto por la Dirección General, las Direcciones de

Gestión con sus respectivas Subdirecciones, las Oficinas de Control Interno y de

Comunicaciones y el Órgano Especial denominado Defensor del Contribuyente y

del Usuario Aduanero.

2. El Nivel Local está compuesto por 43 Direcciones Seccionales de Impuestos, de

Aduanas y de Impuestos y Aduanas.

3. El Nivel Delegado está compuesto por 8 Direcciones Seccionales Delegadas.

El organigrama de la entidad se encuentra disponible en su página de internet, a

manera de ejemplo se tomó como muestra el de nivel central, así:

Ilustración 7: estructura orgánica nivel central de la DIAN

Fuente: DIAN16

16

disponible en: www.dian.gov.co/DIAN/12sobred.nsf/pages/organigramas


Página | 63

La gestión fiscal se evalúa frente a los niveles de evasión y recaudo de impuestos, en

este aspecto son trascendentales los procesos misionales, gestión de ingresos y

fiscalización. Es habitual al revisar los informes de rendición de cuentas de la entidad

encontrar indicadores de gestión positivos, cumplimiento frente a cuotas de recaudo y

avances positivos frente a las actividades de fiscalización; que a su vez es algo

contradictorio, cuando se analiza el comportamiento del sistema tributario en general,

altos niveles de evasión y presión tributaria preocupantes.

A su vez, se nota cierta desarticulación de los mismos procesos, es decir que un

mismo trámite puede pasar por recaudo, fiscalización y gestión jurídica, pero cada

proceso se nota totalmente desarticulado del otro lo que genera ineficiencia

administrativa.

5.3.2 Funciones misionales de la entidad

Dentro de las funciones asignadas están: administrar los impuestos internos del orden

nacional cuya competencia no esté asignada a otras entidades, en lo correspondiente

a su recaudación, fiscalización, control, represión, penalización, liquidación, discusión,

cobro, devolución y sanción; reconocer y pagar las recompensas y participaciones en

dinero o en especie por colaboración eficaz de terceros en el control al contrabando,

evasión y corrupción; dirigir, administrar, controlar y vigilar el cumplimiento de las

obligaciones tributarias; celebrar convenios con entidades orientados a establecer

alianzas estratégicas para combatir la evasión; interpretar y actuar como autoridad

doctrinaria y estadística en materia de impuestos nacionales, aduanera, y de control

cambiario; entre otras establecidas por la ley.

Puede pensarse en la concentración de funciones en cabeza de la DIAN, pues, en

conclusión, debe realizar todo lo relacionado con impuestos y aduanas nacionales, lo

que puede generar una dificultad en orientar todas las actividades a un fin común,

aumentar el recaudo y disminuir la evasión.

5.3.3 Plan anti-evasión

De acuerdo con la DIAN, (2014: p. 47) en el plan de choque contra la evasión 2014 se

señala que la reforma de 2012 permitió que la fiscalización tributaria participe

activamente, ejemplo de ello, el desarrollo y ajuste de formularios e instructivos para

la presentación de declaraciones de los distintos impuestos.


Página | 64

En el informe señalado, se resaltó que el esfuerzo del control fiscal se ha dirigió al

control del impuesto del valor agregado, así como cerrar expedientes antiguos y

adelantar gestiones al mejoramiento del recaudo, lo que se ha traducido en aumento

de presencia institucional en ciertos sectores, de importancia para la economía

nacional. Finalmente, la directriz principal de fiscalización es “lograr el cumplimiento

voluntario por parte de los contribuyentes”.

Otro de los proyectos de la administración, es el impulso y masificación de la factura

electrónica, así como el diseño e implementación de los Servicios Informáticos

Electrónicos (SIE), algunos son:

de anotaciones: busca reunir la totalidad de la información del contribuyente, para

decidir niveles de atención de la DIAN.

proveedores: centraliza las solicitudes de proveedores a efectos de obtener

información consolidada, que a través de la consulta ofrezca la posibilidad de

decidir si es necesario realizar verificaciones adicionales.

masificación fiscalización tributaria: se encuentra en desarrollo, con el cual a través

de cruces e identificación de incumplimientos se genera una propuesta de

cumplimiento voluntaria.

Finalmente, se encuentra en desarrollo el servicio informático para la liquidación de

sanciones y gracias a los cruces de información que se realizan se identificaron

proveedores ficticios.

Dentro de los beneficios más destacados de los sistemas de información

implementados por la administración, tomados de su página web, se encuentran:

Controlar, detectar y corregir oportunamente errores de identificación, tarifas,

tasas, plazos, así como errores aritméticos.

Diligenciar gradualmente el formulario, completar y corregir la información antes de

generar el formulario definitivo, incluso desde lugares y momentos diferentes.

Ahorrar costos en la compra de formularios.

Presentación electrónica segura de declaraciones a la DIAN, sin desplazamientos

físicos ni intermediarios.

Garantía de origen lo que implica que el declarante es quien presenta la

declaración y no otra persona por él.


Página | 65

En cuanto al RUT, permite contar con información veraz, actualizada, clasificada y

confiable de todos los sujetos obligados a inscribirse, para desarrollar una gestión

efectiva en materia de recaudo, control y servicio que a su vez facilite el

cumplimiento de las obligaciones tributarias, así como la simplificación de trámites

y reducción de costos.

Transmisión electrónica de información masiva.

Los prevalidadores, herramientas informáticas con las cuales se pueden conformar

los archivos en las especificaciones técnicas establecidas por la DIAN con la

ventaja de minimizar errores de conformación.

Sin embargo, es necesario mencionar las múltiples complicaciones que presentan

estos servicios, especialmente en fechas donde existen picos de información o

vencimientos para el cumplimiento de las obligaciones por parte de los contribuyentes,

lo que culmina en ampliación de plazos y procesos administrativos para la entidad.

Aunque no se pueden negar avances en especial a lo relacionado con los mecanismos

digitales, el plan anti evasión podría dirigirse a atacar, los tratos diferenciales y los

sectores económicos con mayor cantidad de exenciones, así como los regímenes

especiales y las zonas francas. La instauración final de la factura electrónica que en

Colombia es muy bajo su uso y la unificación o conexión entre sus procesos internos.

Según el informe de auditoría de la Contraloría General de Nación para el periodo

gravable 201217, los estados financieros no presentan razonablemente, en todo

aspecto significativo, la situación financiera de la DIAN. De conformidad con los

principios de contabilidad generalmente aceptados, el dictamen negativo ha sido

reiterativo a lo largo de los años. Así mismo, frente a la evaluación de gestión y

resultados, obtuvo una calificación desfavorable y en el proyecto especial plan

antievasión se identificó una subutilización de recursos, debido a que según este

informe se dejó de adelantar actividades como compra de software y hardware,

capacitaciones y bases de datos de información. Además el 83% del gasto de

fiscalización fue en personal supernumerario, debido a que la planta de personal es

insuficiente para implementar las actividades de control masivo e intensivo. Es decir

17

disponible en: http://www.contraloriagen.gov.co/web/guest/resultado-del-proceso-auditor


Página | 66

que basados en los resultados del ente de vigilancia y control, la administración no ha

sido eficiente y eficaz en sus funciones misionales. Panorama no propicio para el logro

de los objetivos del sistema fiscal.

En conclusión, a la Administración se le encomienda el análisis de la actuación del

sistema impositivo mediante la función tributaria, consistente en la gestión, inspección,

liquidación, recaudación, sanción y tutela contradictoria frente a la reclamación de los

contribuyentes. Por lo que es de destacar que este entorno debe fijarle un

direccionamiento de sus objetivos, metas y políticas, Minetto (2011: p. 5). En este caso

concreto y como objetivo máximo, promover el cumplimiento voluntario por parte de

los contribuyentes.

5.4 ENCUESTA GESTIÓN FISCAL Y REFORMA TRIBUTARIA 2012

Finalmente, y como producto de este trabajo de investigación, se buscó evaluar la

percepción que tienen profesionales del área de impuestos (ciencias económicas y

derecho), frente a la reforma tributaria y su efecto en la simplificación y mejoría del

sistema fiscal colombiano, véase en anexo 3 el detalle de las preguntas. Se remitió el

formulario de preguntas por medios electrónicos para su posterior diligenciamiento, por

cada uno de los encuestados. En total, el sondeo fue resuelto por 48 profesionales del

área de impuestos.

En apartados anteriores, se identificó que entre los principales elementos que mejoran

la eficiencia de la gestión fiscal, aumentando así los niveles de recaudo y

disminuyendo la evasión y la elusión, es la simplificación o sencillez administrativa de

la estructura fiscal, hasta aquí la conclusión ha sido que frente a este punto la reforma

ha representado un retroceso. Esta etapa busca indagar cómo ha sido para los

profesionales de esta área, así como según su experiencia, cuáles podrían ser las

mejores alternativas para mejorar la eficiencia de la gestión fiscal, tales como:

elementos que facilitarían el cumplimiento obligaciones tributarias, los efectos de los

cambios frecuentes de las regulaciones en materia tributaria, posición frente a la

elusión, la comunicación entre la administración y el contribuyente, calidad y claridad

de la información suministrada por autoridades y finalmente la necesidad o no de

realizar una nueva reforma.


Página | 67

Frente a la pregunta que busca determinar de una serie de factores cuáles según la

opinión de los encuestados facilitaría el cumplimiento de obligaciones de los

contribuyentes, contestaron en su orden de preferencia: efectuar cambios menos

frecuentes en las leyes y regulaciones (74%), crear leyes y regulaciones más claras

(54%), implementar formularios y procedimientos del impuesto más simples (54%),

que el gobierno modifique y actualice todo el estatuto tributario y se mantengan fijas

las regulaciones (43%) y unificar las tarifas o diminución de tarifas diferenciales en

distintos impuestos (40%), en ese orden de ideas según lo expuesto por las personas

en el sondeo, la respuesta a como facilitar el cumplimiento voluntario es mejorar la

simplicidad del sistema y reformas menos frecuentes.

Alrededor del 85% de los encuestados consideran que los cambios frecuentes en las

leyes y regulaciones de impuestos afectan a la mayoría de las contribuyentes

personas naturales y empresas e implican costos adicionales para los encargados del

área tributaria. Así como el 62% cree que una de las principales causas de

incumplimiento por parte de los contribuyentes es la complejidad de las normas y

desconocimiento de la legislación tributaria, en concordancia con lo hasta aquí

expuesto.

Gráfico 8. Posibles causas de incumplimiento por parte de los contribuyentes frente a

obligaciones tributarias.

Fuente: Elaboración propia con base en sondeo realizado por la autora en diciembre de 2014 a

profesionales que se desempeñan en el área de impuestos.

11%

62%

8%

13%

2%

4%

Posibles causas de incumplimiento obligaciones tributarias

Altos costos administrativos

Complejidad normas ydesconocimiento de la legislacióntributaria

La inexistencia de sanciones osanciones débiles

Sistemas de informacióninsuficientes

Fechas de presentación muycercanas

Otro


Página | 68

Aproximadamente el 71% de los encuestados considera que con la reforma tributaria

de 2012 Ley 1607, no son más simples las disposiciones en materia tributaria en

Colombia, así mismo, están de acuerdo con que disminuir el pago de impuestos dentro

de lo permitido por la ley es una buena práctica (elusión tributaria) o lo que para

muchos es conocido como planeación tributaria.

Cerca del 72% califica la califica la claridad y calidad de la información por parte de la

DIAN y autoridades acerca de las nuevas regulaciones como la categoría tributaria

personas naturales, los nuevos sistemas de determinación de la renta (IMAN e IMAS),

los nuevos impuestos (CREE y consumo), pobre o muy pobre. Sin embargo, se

evidencia mayor aceptación frente a la información recibida sobre los nuevos topes

para que las personas naturales se consideren como declarantes, quizás debido al

esfuerzo realizado por la administración por distintos medios de informar a los

contribuyentes esta situación, por ejemplo en la página web de la entidad se creó una

buena campaña publicitaria denominada “mi selección”, que mostraba el paso a paso

de la declaración de renta y facilitó un pre validador para su elaboración, lo que

representó un gran esfuerzo en materia de cultura tributaria, así mismo funcionarios de

la administración se acercaron a las entidades y sus empleados con el fin de realizar

campañas de divulgación de está información.

Finalmente, frente a la necesidad o no de una nueva reforma, la opinión se encontraba

dividida. Sin embargo, algunos de los aspectos que deberían ser incluidos

mencionados en el caso de los que si lo consideran necesario, aportados por los

encuestados son:

simplificación de trámites en la liquidación de renta, analizar la creación de una

tasa de impuesto único, evitar la duplicación de pago tributario, es decir que

distintos tipos impositivos gravan el ingreso con diferentes nombres.

se debería unificar nuevamente el impuesto de renta y el CREE, a fin de dar más

seguridad y claridad al TAX CREDIT.

una actualización que sea clara, precisa y de fácil aplicación.

simplificar los procedimientos tributarios creando tarifas más homogéneas que no

requieran tantas depuraciones a la base gravable.

Es decir que se concuerda con los censados frente a la necesidad de elaborar

legislación más clara y simple, donde se facilite el cumplimiento voluntario de las

obligaciones fiscales por parte de cada contribuyente, así como sanciones más fuertes

para los evasores.


Página | 69

6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

6.1 CONCLUSIONES DEL TRABAJO DE INVESTIGACIÓN

Si bien se han identificado deficientes niveles de recaudo en el país, así como

elevados niveles de evasión y, aunque la función propia de recaudar, controlar y

fiscalizar está en cabeza de la administración tributaria, en este caso la DIAN, esta se

ve limitada por las características propias del sistema fiscal colombiano, y como parte

de este, la compilación de la regulación en la materia. En nuestro país el que hace las

leyes es el Congreso y quizás por obedecer a presiones políticas no se implantan

regulaciones efectivas que mejoren la estructura impositiva actual, y que en realidad

propendan a aumentar la cantidad de ingresos tributarios, fuente principal de

financiación de las actividades propias del Estado, promoviendo los principios y

características fundamentales de un sistema como la igualdad, la equidad, la

progresividad, sencillez administrativa, simplicidad, entre otros.

Es evidente la necesidad de realizar mediciones acerca de los niveles de evasión y

elusión tributaria en el país, así como de tasas efectivas de tributación, ya que en la

actualidad son precarias o inexistentes, con el fin de encaminar y dirigir políticas serias

de fiscalización, así como las nuevas regulaciones puedan propender en realidad a

facilitar esta gestión de parte de la administración tributaria.

Una de las principales causas de los altos índices de evasión y el bajo nivel de

recaudo de ingresos tributarios nacionales, es la falta de simplicidad en la estructura

fiscal colombiana. Si las nuevas regulaciones fuesen encaminadas hacia ese objetivo,

se lograrían mejores índices de eficiencia en la gestión fiscal del Estado. Sin embargo

y contrario a este análisis, las discusiones alrededor de nuevas regulaciones versan en

crear nuevos impuestos, cambiar tarifas superficialmente, extender impuestos

temporales como el gravamen a los movimientos financieros, generar beneficios

tributarios sin análisis rigurosos sobre sus efectos ni límite temporal de aplicación, que

en principio aumentan la complejidad, convirtiéndose en un mito común los altos

niveles de tributación, que conceptualmente son contradictorios con los bajos niveles

de recaudo y como resultado principalmente de la gran cantidad de exenciones y

tratamientos especiales y los altos índices de informalidad. La reforma tributaria de

2012 denominada “ELISSA”, debido a sus objetivos propuestos, aunque tuvo algunos

avances en materia de igualdad y equidad en cuanto al impuesto de renta de personas


Página | 70

naturales y la búsqueda de encaminarse hacia estándares internacionales como los

nuevos conceptos de establecimiento permanente, entre otros; generó también

retrocesos aumentando la complejidad de la estructura fiscal y mayores dificultades

para los contribuyentes en cumplimiento de sus cargas impositivas, así como, mayores

complicaciones administrativas en el recaudo, control y fiscalización de impuestos.

Todo esto sin duda puede generar nuevas brechas para el aumento general de la

evasión y en consecuencia la disminución del nivel de impuestos recaudados, en

contradicción a logro de suficiencia tributaria.

Se resalta la necesidad de una reforma tributaria estructural, encaminada a disminuir

la gran cantidad de exenciones y desgravaciones existentes que prevalecen en

tributos tan importantes como el de renta e IVA, así como la unificación de impuestos,

como el CREE, el IVA y el consumo, ya que finalmente no se hace evidente la

necesidad de su separación, lo que sí incrementa las dificultades para cumplir de los

obligados por un lado y los costos de administración asociados al recaudo, control y

fiscalización de los impuestos.

6.2 RECOMENDACIONES

Se hace necesaria una reforma estructural que contenga estos elementos, y más allá

de modificación en tarifas marginales, se eliminen beneficios fiscales que prevalecen

innecesariamente. Sin embargo y de acuerdo con lo expuesto en distintos medios de

comunicación por parte del actual ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas, no se

planea hacer si no que se busca reformar la estructura con varias modificaciones

normativas a lo largo del tiempo, ya que este considera imposible modificar todo el

Estatuto en un solo momento.

La política de control de evasión y fiscalización debería tender a atacar sectores

económicos que se han visto más beneficiados y de donde existen mayores huecos

normativos que aumentan el riesgo de evasión, así como implementar sistemas

modernos de control como la factura electrónica. Así como, fomentar una organización

de la entidad más articulada y comunicada entre las distintas áreas, que podría facilitar

las funciones propias de la administración. Los análisis deberían ir orientados a

verificar los niveles efectivos de imposición así como el impacto de las medidas

implementadas en la disminución de la evasión, y la instauración de mecanismo

sancionatorios rigurosos.

Bibliografía

Página | 71

BIBLIOGRAFÍA

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ANEXOS

Página | 74

Anexo 1: ejemplo comparativo depuración impuesto de renta para personas naturales

empleado cuenta propia otro Antes reforma

asalariado trabajador independiente

prestador de servicios

pensionado asalariado trabajador independiente

SISTEMA ORDINARIO

Recibidos como empleado 60.000.000 60.000.000 0 0 60.000.000 0

Honorarios, comisiones, servicios, pensiones 0 0 60.000.000 60.000.000 0 60.000.000

Intereses y rendimientos 2.000.000 2.000.000 2.000.000 2.000.000 2.000.000 2.000.000

Dividendos 3.000.000 3.000.000 3.000.000 3.000.000 3.000.000 3.000.000

Otros (arrendamientos) 5.000.000 5.000.000 5.000.000 5.000.000 5.000.000 5.000.000

Total ingresos recibidos por conceptos de Renta 70.000.000 70.000.000 70.000.000 70.000.000 70.000.000 70.000.000

Dividendos 3.000.000 3.000.000 3.000.000 3.000.000 3.000.000 3.000.000

Otros (rendimientos financieros) 873.800 873.800 873.800 873.800 873.800 873.800

(-)Total INCRNGO 3.873.800 3.873.800 3.873.800 3.873.800 3.873.800 3.873.800

(=) Total ingresos netos 66.126.200 66.126.200 66.126.200 66.126.200 66.126.200 66.126.200

(-) costos 0 30.000.000 30.000.000 0 0 30.000.000

Deducción dependientes económicos 6.000.000 6.000.000 0 0 0 0

Pago Obligatorio a salud 2.400.000 3.000.000 3.000.000 2.880.000 2.400.000 3.000.000

(-) Total costos y deducciones 8.400.000 39.000.000 33.000.000 2.880.000 2.400.000 33.000.000

(=) Renta líquida ordinaria del ejercicio o Perdida 57.726.200 27.126.200 33.126.200 63.246.200 63.726.200 33.126.200

Aportes obligatorios al fondo de pensión 2.400.000 3.840.000 3.840.000 0 2.400.000 3.840.000

auxilio de cesantía y los intereses 5.598.000 0 0 0 5.598.000 0

Por pagos laborales (25%) 12.300.000 11.790.000 0 0 15.000.000 0

Pensiones 0 0 0 60.000.000 0 0

(-) Total Rentas Exentas 20.298.000 15.630.000 3.840.000 60.000.000 22.998.000 3.840.000

(=) Renta líquida gravable 37.428.200 11.496.200 29.286.200 3.246.200 40.728.200 29.286.200

(=) Renta líquida gravable UVT 1.394 428 1.091 121 1.517 1.091

ANEXOS

Página | 75

RENTA GRAVABLE ALTERNATIVA (RGA)


70.000.000 70.000.000 70.000.000 no aplica no aplica no aplica

(-) INCRNGO Dividendos -3.000.000 -3.000.000 -3.000.000

(-) Aportes obligatorios seguridad social -4.800.000 -6.840.000 -6.840.000

(=) Renta gravable alternativa (RGA) 62.200.000 60.160.000 60.160.000

RGA en UVT 2.317 2.241 2.241

(*) Impuesto sistema ordinario 1.552.587 0 5.607 0 2.179.587 0

(*) Impuesto IMAN empleados 531.720 382.753 no aplica no aplica no aplica no aplica

(*) Impuesto IMAS empleados 804.693 561.514 no aplica no aplica no aplica no aplica

(*) Impuesto IMAS cuenta propia (construcción) no aplica no aplica 88.152 no aplica no aplica no aplica

retención en la fuente 0 0 1.200.000 0 0 6.000.000

impuesto a pagar 1.552.587 382.753 5.607 0 0 6.000.000

saldo menos retención 1.552.587 382.753 -1.194.393 0 0 0

Fuente: Elaboración propia

Se elaboró teniendo en cuenta la UVT para el año 2013 de $26.841, se tomaron como base para el cálculo únicamente los aportes

obligatorios al sistema de seguridad social, es decir que no incluye aportes voluntarios ni a cuentas de fomento para la construcción

(AFC) entre otras deducciones y rentas exentas especiales. Se tomó el componente inflacionario de los rendimientos financieros como

ingreso no constitutivo de renta y el 100% de los dividendos. Los costos se tomaron hasta el 50% en el caso de trabajadores

independientes, tal como es permitido en la ley. En todas las situaciones se toma como impuesto a pagar, el mayor entre sistema

ordinario e IMAN si aplica, sin realizar mayor análisis de conveniencia frente al IMAS. Antes de la reforma el impuesto a pagar es la

retención en la fuente porque por ingresos no hubiese tenido que declarar. No fue considerado el cálculo de renta presuntiva.

ANEXOS

Página | 76

Anexo 2: análisis estructura beneficios tributarios impuesto de renta personas jurídicas, correspondiente al año gravable 2012

Etiquetas de fila INCRNGO INCRNGO/total

INCRNGO

INCRNGO/total

ingresos netos

impuesto sobre

INCRNGO

rentas exentas

Exentas/ total

exentas

impuesto sobre

exentas

Descuentos tributarios

descuentos tributarios/

total descuentos

compensación/total

compensaciones

Saldo Por Impuesto/

impuesto a cargo

Actividades de la administración pública y defensa, de enseñanza, actividades de atención de la salud y de asistencia social

4.932.577

14,3% 3,9% 1.627.750

3.451.693 36,9% 1.139.059 1.329 0% 1,74% 28,9%

Actividades financieras y de seguros

9.645.921 28,0% 6,3% 3.183.154

2.785.815

29,8% 919.319 99.198 14% 16,66% 71,1%

Actividades inmobiliarias 1.173.085

3,4% 15,6% 387.118

38.740 0,4% 12.784

610

0% 2,02% 63,0%

Actividades profesionales, científicas, técnicas y de servicios administrativos y de apoyo

3.876.562

11,2% 6,6% 1.279.265

210.085 2,2% 69.328 24.876 4% 2,04% 20,7%


352.986 1,0% 1,9% 116.485

68.995

0,7% 22.769

269 0% 2,26% 55,6%


57.219 0,2% 0,6%

18.882

166.821

1,8% 55.051 1.122 0% 0,30% 28,4%

Comercio al por mayor y al por menor; reparación de vehículos automotores y motocicletas

6.069.077

17,6% 2,2% 2.002.795

233.465 2,5% 77.044 20.504 3% 9,76% 29,6%

Construcción 1.424.542

4,1% 2,7% 470.099

427.824 4,6% 141.182 15.347 2% 4,97% 55,3%

ANEXOS

Página | 77

Distribución de agua; evacuación y tratamiento de aguas residuales, y actividades de saneamiento ambiental

49.110

0,1% 0,7%

16.206

68.843 0,7% 22.718

276

0% 0,54% 78,3%


426.489 1,2% 1,2% 140.741

343.718

3,7% 113.427 42.072 6% 2,38% 70,8%

Manufactura 1.842.209

5,3% 1,0% 607.929

340.464 3,6% 112.353 98.861 14% 15,40% 32,7%

Minería 366.289

1,1% 0,3% 120.876

217.612 2,3% 71.812 192.967 28% 11,27% 94,0%

no clasificado 147

0,0% 1,0%

49

139 0,0%

46

20

0% 0,00% 18,1%

Otras actividades de servicios

1.640.092 4,8% 6,5% 541.230

744.003

8,0% 245.521

637 0% 0,67% 74,0%


1.461.308

4,2% 3,8% 482.232

82.646 0,9% 27.273 119.888 17% 12,56% 83,8%


1.146.647 3,3% 2,6% 378.394

170.179

1,8% 56.159 83.650 12% 17,44% 40,7%

Total o promedio 34.464.260

100,0% 3,6% 11.373.206

9.351.043 100,0% 3.085.844 701.627 6% 100,00% 52,8%

Fuente: elaboración propia con base en cifras y estadísticas DIAN18

18

Coordinación de Estudios Económicos DIAN. Declaraciones de renta y complementarios personas jurídicas, año gravable 2012. Bodega de datos. Corte abril 17 de 2014. Disponible en página web de la entidad.

ANEXOS

Página | 78

Anexo 3: preguntas encuesta Gestión Fiscal y Reforma Tributaria 2012 remitida por medios

electrónicos.

Encuesta Gestión Fiscal y Reforma Tributaria 2012

A continuación, se busca analizar su opinión frente al sistema tributario colombiano, a partir de

la Reforma Tributaria Ley 1607 de 2012. Aplique a esta encuesta si se desempeña en el área

de impuestos (asesor, consultor, preparador de informes tributarios, auditor o responsable de

presentación y pago de impuestos, etc.) o si tiene estudios de posgrado en el área.

*Obligatorio

Perfil del encuestado *

Indique su profesión

Ciencias Económicas (Economía, Administración y Contaduría)

Derecho y Ciencias Políticas (Derecho)

Otro: Correo electrónico *

A continuación indique correo electrónico de contacto

Experiencia profesional *

¿Cuántos años de experiencia profesional tiene usted en asuntos relacionados con

impuestos?

De 1 a 5 años

De 6 a 10 años

De 11 a 20 años

Más de 20 años.

Cumplimiento obligaciones impuestos nacionales

De las siguientes opciones indique, ¿cuál cree usted que sería la medida más efectiva

para reducir la carga de cumplimiento de impuestos nacionales, (hacer más fácil el

cumplimiento de obligaciones)?

Seleccione 5

Crear leyes y regulaciones más claras

ANEXOS

Página | 79

Seleccione 5

Unificar las tarifas o diminución de tarifas

diferenciales en distintos impuestos

Reducir la frecuencia de las declaraciones

Mejorar la plataforma virtual de la DIAN para

agilizar la presentación, firma y cualquier otro

trámite virtual.

Implementar formularios y procedimientos del

impuesto más simples

Efectuar cambios menos frecuentes en las leyes y

regulaciones

Recibir formularios pre diligenciados del impuesto,

que lleguen al domicilio del contribuyente como las

facturas de servicios públicos

Realizar más capacitaciones sobre impuestos

nacionales por parte de la DIAN a los

contribuyentes

El gobierno modifique y actualice todo el estatuto

tributario y se mantengan fijas las regulaciones

otro

Los cambios frecuentes en las leyes y regulaciones de impuestos afectan a la

mayoría de los contribuyentes personas naturales y empresas *

Indique si está de acuerdo o desacuerdo (1 totalmente desacuerdo y 5 totalmente de

acuerdo)

1 2 3 4 5

desacuerdo

de acuerdo

Los cambios frecuentes en las leyes y regulaciones de impuestos implican

costos adicionales para los encargados de las área tributarias *

ANEXOS

Página | 80


acuerdo)

1 2 3 4 5

desacuerdo

de acuerdo

Cuando el Gobierno modifica las leyes y regulaciones de Impuestos Nacionales

consulta con la comunidad profesional *


acuerdo

1 2 3 4 5

desacuerdo

de acuerdo

Con la reforma tributaria de 2012 Ley 1607, considera usted que son más simples

las disposiciones en materia tributaria en Colombia *


acuerdo)

1 2 3 4 5

desacuerdo

de acuerdo

Disminuir el pago de impuestos dentro de lo permitido por la ley, es una buena

práctica. *

1 2 3 4 5

desacuerdo

de acuerdo

Comunicación Administración y contribuyente *

¿Qué fuente de información prefiere para conocer las nuevas leyes y regulaciones de

impuestos Nacionales?

ANEXOS

Página | 81

Página web de la DIAN

Medios de comunicación (Televisión, radio, periódicos, revistas

especializadas)

Servicios de asesoría privada de terceros

Dirigirse directamente a la DIAN para aclarar inquietudes

Otras páginas web especializadas

Otro:

Capacitación y estudio *

Por favor intente calcular cuántas horas invirtió durante el 2013 en aprendizaje o

capacitación sobre Impuestos Nacionales

0 a 20 horas

20.01 a 40 horas

40.01 a 60 horas

60 horas o más

Posibles causas de incumplimiento *

De las siguientes posibles causas cual puede generar mayores incumplimientos por

parte de los contribuyentes en la presentación y pago de sus impuestos

Altos costos administrativos

Complejidad normas y desconocimiento de la legislación tributaria

La inexistencia de sanciones o sanciones débiles

Sistemas de información insuficientes

Fechas de presentación muy cercanas

Otro:

Categoría tributaria personas naturales *

Las personas naturales se clasifican en empleados, cuenta propia y otros, Cómo

calificaría la calidad y claridad de la información de las autoridades de impuestos

proporcionada, al respecto:

1 2 3 4

ANEXOS

Página | 82

Muy pobre

Muy buena

IMAN (Impuesto Mínimo Alternativo Nacional) El IMAN es un Sistema presuntivo

y obligatorio que aplica para los empleados. Bajo este sistema se compara con el

resultado del sistema ordinario y si es menor o igual se toma el sistema

ordinario *

¿Cómo calificaría la calidad y claridad de la información de las autoridades de

impuestos proporcionada sobre el IMAN y los procedimientos relacionados con su

cumplimiento?

1 2 3 4

Muy pobre

Muy buena

IMAS (Impuesto Mínimo Alternativo Simple). El IMAS es un sistema de

determinación simplificado y optativo del impuesto sobre la Renta. Aplica

únicamente a personas naturales residentes en Colombia, clasificadas en la

categoría de empleados y también pueden aplicar los trabajadores por cuenta

propia. Los ingresos deben ser inferiores a 4.700 UVT ($126.152.700 valor año

fiscal 2013) pueden optar por este sistema y no están obligados a determinar el

impuesto por el sistema ordinario ni por el IMAN. *


impuestos proporcionada sobre el IMAS y los procedimientos relacionados con su

cumplimiento?

1 2 3 4

Muy pobre

Muy buena

Personas naturales declarantes *

A partir de 2012, se disminuyó los topes para las personas naturales sean declarantes.

Cómo calificaría la calidad y claridad de la información de las autoridades de impuestos


1 2 3 4

ANEXOS

Página | 83

Muy pobre

Muy buena

El impuesto de Renta para la Equidad CREE, aplicable a las personas jurídicas

contribuyentes declarantes del impuesto de Renta, creado a partir de la Ley 1607

de 2012. *


impuestos proporcionada, al respecto?

1 2 3 4

Muy pobre

Muy buena

A partir de la reforma tributaria 2012, se eliminaron varias tarifas de IVA y se creó

el nuevo Impuesto nacional al consumo *

Cómo calificaría la calidad y claridad de la información de las autoridades de impuestos


1 2 3 4

Muy pobre

Muy buena

Reforma tributaria *

Considera que en Colombia ¿debe realizarse una nueva reforma tributaria?, si su

respuesta es afirmativa, de acuerdo a su opinión que debería incluir. De lo contrario

indique NO.

Apellidos y Nombres *

Indique apellidos y nombres

gestiÓn tributaria en el marco de la ley 1607 de...

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