evaluación sisben

¿Quién se beneficiadel Sisben?

EvaluaciónIntegral

ProgramaNaciones Unidaspara el Desarrollo

¿Quién se beneficiadel Sisben?

EvaluaciónIntegral

¿Quién se beneficia del SISBEN?Evaluación Integral


Departamento Nacional de PlaneaciónDirección de Desarrollo Social

Misión de Apoyo a la Descentralización y Focalización de

los Servicios Sociales "Misión Social"

Director GeneralSantiago Montenegro Trujillo

Juan Carlos Echeverry Garzón

Subdirector GeneralAlejandro Gaviria Uribe

Tomás González Estrada

Director Misión SocialAlfredo Sarmiento Gómez

Con el apoyo del equipo de trabajo

del Proyecto PNUD/COL/91/021

Diseño y diagramación electrónicaKaterine Castañeda Diaz Granados

ImpresiónQuebecor World Bogotá S.A.

Impresión: Mayo de 2003

© Departamento Nacional de Planeación

Calle 26 No. 13-19

Teléfono: 596 03 00

www.dnp.gov.co

Impreso y hecho en Colombia

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓNDirección de Desarrollo Social y Misión Social

Ministerio de Salud

¿QUIÉN SE BENEFICIA DEL SISBEN? EVALUACIÓN INTEGRAL

Comité sectorial de evaluación

Departamento Nacional de Planeación

María del Pilar Granados, Subdirectora de Salud, DDS

Edgar Baldión, Jefe Grupo Calidad de Vida e Impacto de los Pro-

gramas Sociales,DDS

Misión Social

Alfredo Sarmiento, Director

Martha Sánchez, Coordinadora Ejecutiva

Jorge Iván González, Inv. Experto Economía y

Programas Sociales

Ministerio de Salud

Carlos Mario Ramírez, Director General de Aseguramiento

Carlos Paredes, Ex-Director General de Aseguramiento

Jaime Ramírez, Programa de Apoyo a la Reforma

Heidi Amaya, Programa de Apoyo a la Reforma

Coordinador técnico estudios de evaluación

Ramón Abel Castaño, Misión Social, DNP

Equipo de trabajo interinstitucional

Elkin Castaño, Misión Social

Esteban Arnoldo Nina, Misión Social

Rodrigo Acosta, Misión Social

Daniel Correal, Grupo SISBEN Misión Social

María Teresa Zarta, Grupo SISBEN Misión Social

Luis Angel Rodríguez, Misión Social

Diana Isabel Cárdenas, Subdirección de Salud, DNP

Marlon Jack Zapata, Coordinador Promoción, Afiliación, Minsalud

María Fernanda Cáceres, Dirección General Aseguramiento,

Minsalud

Sandra Alvarez, Misión Social

Federico Ariza, Misión Social

6 Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Desarrollo Social - Misión Social

7¿Quién se beneficia del SISBEN? Evaluación Integral

Tabla de contenido

Introducción

1. Estrategia de focalización de los servicios socialespara combatir la pobreza y la inequidad

1. Introducción2. Ordenamiento constitucional y legal

2.1 Marco constitucional

2.2 Marco legal

3. El objetivo de lucha contra la pobreza y la desigualdad3.1 Evolución de la pobreza y la desigualdad

3.1.1 Mediciones

3.1.2 Resultados

3.2 Algunas reflexiones generales

4. El gasto público social5 . La focalización

5.1 Criterios de focalización del gasto social

5.1.1 La identificación de beneficiarios

5.1.2 Los programas prioritarios

5.2 Institucionalización de la focalización y sus instrumentos

5.2.1 La "focalización geográfica"

5.2.2 La "focalización individual"

5.3 ¿Qué permite, en esencia, la focalización individual?

6. Implantación de la política de focalización individual6.1 Resultados de su aplicación

6.2 Impacto de los subsidios

6.2.1 Subsidio en educación

6.2.2 Subsidio en salud

6.2.3 Subsidio en servicios públicos

6.2.4 Subsidio en vivienda

6.3 Dificultades

6.4 Perfil de pobreza: el caso de Turbaco

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2. El instrumento de focalización individual

1. Introducción2. Los enfoques de pobreza

2.1 Pobreza medida por ingresos

2.2 Pobreza medida por Necesidades Básicas Insatisfechas

3. El SISBEN3.1 El índice SISBEN

3.1.1 Metodología de construcción del I-SISBEN

3.1.2 Componentes del I-SISBEN

3.1.3 Ventajas del I-SISBEN frente a la Línea de Pobreza y

al indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas

3.1.4 Puntos de corte

3.2 La ficha SISBEN

3.3 El software: los programas de computador

4. ¿Qué mide el SISBEN?5. Eficiencia horizontal y vertical del I-SISBEN6. Metodologías de evaluación de las variables del instrumento

SISBEN6.1 Pertinencia y definiciones para las variables del I-SISBEN

6.1.1 Variables irrelevantes por ser altamente vulnerables

a la manipulación

6.1.2 Variables irrelevantes porque carecen de capacidad

discriminatoria

6.1.3 Variables omitidas

6.2 Metodología para la evaluación de las variables irrelevantes

6.2.1 Metodología de comparación de información local y

nacional

6.2.2 Metodología de verificación aleatoria

6.2.3 Evaluación de los expertos

6.2.4 Evaluación estadística de las variables en el SISBEN

7. Resultado de la comparación de los indicadores I-SISBEN actualy el nuevo SISBEN

3. Los procesos institucionales

1. Introducción2. Evaluación de los procesos institucionales

2.1 Generalidades

2.1.1 Antecedentes de la evaluación

2.1.2 Los lineamientos de la Misión Social

2.1.3 Fuentes de información

2.2 Los resu l tados de l a eva luac ión de los p rocesos

institucionales

2.2.1 Los indicadores analizados

2.2.2 Existencia del comité técnico de administración

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2.2.3 Existencia de un administrador del SISBEN o de un

funcionario responsable

2.3 Las áreas de apoyo para la administración del SISBEN

2.4 La cobertura del SISBEN

2.4.1 Año de la primera aplicación del SISBEN en los

municipios

2.4.2 Personas registradas en la base de datos del SISBEN

2.4.3 Fichas aplicadas y personas registradas por año

2.4.4 Personas registradas por nivel SISBEN

2.5 El plan de actualización del SISBEN

2.5.1 Modalidades de aplicación del SISBEN

2.5.2 La actualización de la información

2.6 Soporte documental de las bases de datos

2.7 Duplicaciones en la base de datos SISBEN

2.8 La reencuesta SISBEN

2.9 Costos

2.10 Participación ciudadana y control social

2.11 Reclamos presentados

2.12 Debilidades en el control social

2.13 Incidencia del orden público y la seguridad ciudadana

2.14 Las instituciones de vigilancia y control

3. Focalización y selección de beneficiarios3.1 El SISBEN como instrumento de planificación en el municipio

3.2 Selección de potenciales beneficiarios de programas sociales

3.3 Selección de beneficiarios: régimen subsidiado en salud

3.3.1 Bases de datos utilizadas para el Estudio de Minsalud

3.3.2 Resultado de los cotejos

3.3.3 Proporción de afiliados al régimen subsidiado en la

base de datos SISBEN

3.3.4 Proporción de afiliados al régimen subsidiado que no

se encuentran en la base de datos SISBEN

3.3.5 Duplicados entre régimen subsidiado y régimen

contributivo

3.3.6 La confusión entre carné de afiliación al régimen

subsidiado de salud y la encuesta SISBEN

4. Conclusiones y recomendaciones

1. En relación con la estrategia política y con los criterios defocalización1.1 Conclusiones

1.2 Recomendaciones

2. En relación con el instrumento SISBEN2.1 Conclusiones

2.1.1 Eficiencia horizontal y vertical del I-SISBEN

2.1.2 Pertinencia y peso de las variables del I-SISBEN

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2.2 Recomendaciones

3. En relación con los procesos institucionales3.1 Conclusiones

3.2 Recomendaciones

3.2.1 Con respecto a la administración del sistema de

selección

3.2.2 Con respecto a la administración y de la base de

datos del SISBEN

3.2.3 Con respecto a la información y part ic ipación

ciudadana

3.2.4 Recomendaciones para el sector salud

Bibliografía

Glosario de siglas

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Indice de cuadros

Cuadro 1: Indicadores de NBI de la población por zona. Nacional. 1993-

1999

Cuadro 2: Incidencia de la pobreza por zona. Nacional. 1991-1999

Cuadro 3: Población total y bajo Línea de Pobreza y de Indigencia. Nacio-

nal. 1996-1999

Cuadro 4: Evolución de las medidas de pobreza: Brecha, Indice de Sen y

Gini de los pobres. Nacional 1995 -1997

Cuadro 5: Coeficiente de desigualdad de Gini por zona. Hogares y perso-

nas. Nacional. 1991-1999

Cuadro 6: Participación de cada decil en el ingreso. Personas. Nacional.

1991-1999

Cuadro 7: Indice de Desarrollo Humano por componentes. Nacional. 1994-

1997-1999

Cuadro 8: Indice de Desarrollo Relativo al Género. Nacional. 1994-1999

Cuadro 9: Indice de Potenciación de Género. Nacional. 1997-1999

Cuadro 10: Indice de Pobreza Humana. Nacional. 1990-95, 1997 y 1999

Cuadro 11: Cobertura SISBEN por niveles según municipios con menos de

3000 habitantes en la cabecera. Departamental

Cuadro 12: Población afiliada a seguridad social en salud. Nacional 1996 -

2000

Cuadro 13: Participación del subsidio por sectores y grupos de población y

coeficientes de progresividad y concentración del gasto públi-

co social. Nacional. 1992 y 1997

Cuadro 14: Distribución e incidencia de los subsidios por sectores y deciles

de ingreso. Nacional. 1997


Cuadro 15: Puntos de corte por niveles para el programa según puntajes

Cuadro 16: Ficha de clasificación socieconómica del SISBEN

Cuadro 17: Eficiencia horizontal y vertical del I-SISBEN y del carné SISBEN

Cuadro 18: Proporción de viviendas según material de las paredes en la

Encuesta de Calidad de Vida y en SISBEN por zonas

Cuadro 19: Proporción de viviendas según material de los pisos en la En-

cuesta de Calidad de Vida y en SISBEN por zonas

Cuadro 20: Proporción de viviendas según servicios de recolección de ba-

suras en la Encuesta de Calidad de Vida y en SISBEN por zonas

Cuadro 21: Existencia del comité técnico de administración del SISBEN en

el nivel municipal

Cuadro 22: Municipios con administrador del SISBEN, según tamaño del

municipio

Cuadro 23: Forma de vinculación y tiempo en el cargo del administrador

del SISBEN, según tamaño del municipio

Cuadro 24: Tiempo que lleva el administrador en el cargo

Cuadro 25: Proporción de municipios según el número de administradores

SISBEN en los dos últimos años

Cuadro 26: Entidad que capacitó al administrador del SISBEN por tamaño

del municipio

Cuadro 27: Recursos con los que cuentan los municipios para el funciona-

miento del SISBEN, por tamaño del municipio

Cuadro 28: Año en que se aplicó por primera vez el SISBEN, según tamaño

de los municipios

Cuadro 29: Fichas aplicadas y personas registradas en las bases de datos

SISBEN por zona urbana y rural, según año. Total nacional

Cuadro 30: Población y cobertura SISBEN según zona urbana y rural

Cuadro 31: Distribución del total de registros de la base SISBEN, según ni-

veles de pobreza

Cuadro 32: Municipios que cuentan con plan para actualizar el SISBEN, se-

gún tamaño de los municipios

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Cuadro 33: Tipo de personal que utiliza el municipio para la actualización de la

base de datos SISBEN

Cuadro 34: Actualización de la base de datos SISBEN, según la estrategia que

utilizan los municipios

Cuadro 35: Dificultades que reportan los municipios para actualizar la base de

datos SISBEN

Cuadro 36: Usos de la información SISBEN para propósitos diferentes a salud

Cuadro 37: Afiliados al régimen subsidiado según registro en la base SISBEN

Cuadro 38: Personas registradas en el SISBEN, niveles 1 y 2, según afiliación al

régimen subsidiado

Cuadro 39: Personas registradas en el SISBEN, niveles 1 y 2, según afiliación al

régimen subsidiado sin incluir los del régimen contributivo

Cuadro 40: Personas registradas en el SISBEN, niveles 3 y más, según afiliación

al régimen subsidiado

Cuadro 41: Personas registradas en el SISBEN, niveles 3 y más, según afiliación

al régimen subsidiado sin incluir los del régimen contributivo

Cuadro 42: Afiliados a las ARS que se encuentran registrados en el SISBEN

Cuadro 43: Personas duplicadas entre las bases de datos del régimen contribu-

tivo y del subsidiado, según criterios de identificación por región



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Indice de gráficos

Gráfico 1: Indice de condiciones de vida por decil de ingreso y zona.

Nacional. 1996-1998

Gráfico 2: Gasto público social como porcentaje del PIB en países de

América Latina. 1990-1991 y 1996-1997

Gráfico 3: Gasto público social. Nacional. 1990-1998

Gráfico 4: Curvas de concentración de los sectores del gasto público

social. Nacional. 1997

Gráfico 5: Distribución del subsidio para el 40% más pobre de la población.

Nacional. 1992-1997

Gráfico 6: Nivel de escolaridad de los administradores SISBEN

Gráfico 7: Capacitación en el manejo del SISBEN

Gráfico 8: Registros de la base de datos SISBEN

Gráfico 9: Base de datos SISBEN. Total por niveles

Gráfico 10: Existencia de soporte documental de las bases de datos SISBEN

Gráfico 11: Comparación regional de las bases de datos SISBEN

Gráfico 12: Tasa de sobrantes de las base de datos SISBEN

Gráfico 13: Comparación de los cambios entre la base SISBEN y la

reencuesta, según zona urbana y rural

Gráfico 14: Variaciones según cotejo de la reencuesta con la base SISBEN.

Total nacional

Gráfico 15: Variaciones según cotejo de la reencuesta con la base SISBEN

sin tener en cuenta niveles 1 y 2. Total nacional


Gráfico 16: Participación de las veedurías ciudadanas

Gráfico 17: Participación de los comités de participación comunitaria

Gráfico 18: Participación de las alianzas de usuarios

Gráfico 19: Reclamos de la comunidad ante personería municipal

Gráfico 20: Usos de la información SISBEN según encuesta de Minsalud

Gráfico 21: Afiliados a las ARS según niveles del SISBEN

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Introducción

Una de las características innovadoras en la lucha contra la pobreza en los años noventa

en Colombia fue la introducción de la política de focalización y de su instrumento: el

Sistema de Identificación de Beneficiarios, SISBEN.

Un claro avance de la Constitución Política de 1991 es la consideración de la pobreza

como criterio para establecer prioridades en la asignación del gasto social en los depar-

tamentos y municipios. En este contexto, se diseñó el sistema de focalización1 que

tiene tres elementos principales: la estrategia, un conjunto de instrumentos para vol-

verla operativa y los procesos institucionales para poner en práctica la entrega de sub-

sidios en los diferentes programas.

Esta evaluación se hace sobre cada uno de los tres elementos, analizando críticamente

los ocho años de funcionamiento del sistema.

Considerar que la equidad se aplica cuando se da preferencia a los más pobres es un

notorio avance para darle contenido práctico a la noción de Estado Social de Derecho.

La forma tradicional de considerar tratamiento igual para personas desiguales, con el

argumento de igualdad de oportunidades, había sido superado ya en las discusiones

conceptuales y en el análisis de sus efectos perniciosos, pero fue necesaria la Constitu-

ción del 91 para que entrara en la normativa colombiana.

Si bien no toda la acción del Estado se agota en la búsqueda de la equidad, en las

condiciones colombianas actuales, esta es una exigencia para la orientación del gasto.

El SISBEN es un instrumento práctico para que este objetivo pueda ser aplicado, pro-

gramado y evaluado.

El primer elemento de la evaluación es el instrumento de focalización individual. El capí-

tulo segundo evalúa los fundamentos teóricos del índice SISBEN y la concepción implí-

cita del desarrollo. El índice ha sido utilizado tanto para la medición del "bienestar" de la

familia, como en el ordenamiento de familias, municipios y departamentos según su

nivel de desarrollo como apoyo a la asignación de subsidios hacia los más pobres. Se

analiza su eficiencia para evitar que los subsidios lleguen a personas no pobres (eficien-

1 Se tomó como referencia el sistema ya experimentado en Chile. En la selección y ponderación de las variables se

utilizó el sistema de análisis no lineal de componentes principales, en cambio del concepto de expertos utilizado

en Chile.

cia vertical) y para lograr que todos los pobres los reciban (eficiencia horizontal). El

capítulo termina recomendando la actualización del instrumento SISBEN en sus dos

componentes: las variables elegidas (objetos de valor) y la importancia actual de cada

una de ellas (ponderación).

En el capítulo tercero se presentan los resutados de la evaluación de los procesos

institucionales en los cuales se aplica el instrumento SISBEN para orientar la entrega de

subsidios en los diferentes programas. Los análisis se basan principalmente en: i) revi-

sión de la base de datos de los beneficiarios del SISBEN en una muestra elegida de

municipios; ii) estudio financiado por el Ministerio de Salud y realizado por CCRP/BDO,

para evaluar: la forma como se aplica, se mantiene y se usa el SISBEN; la participación

ciudadana como control social; y las actividades institucionales de vigilancia y segui-

miento; iii) reencuesta a una muestra de familias beneficiarias realizada en el marco del

mismo estudio; iv) cuatro foros regionales y uno nacional con representación de los

actores que intervienen en el proceso (beneficiarios, autoridades, administradores, co-

munidad, instituciones de vigilancia y control e investigadores); v) comparación de da-

tos de los municipios seleccionados con las bases del Departamento Nacional de

Planeación para precisar aspectos de cobertura, administración, solución de problemas

y uso del instrumento para efectos de planeación e información. En el último capítulo

se presentan las conclusiones y recomendaciones que surgen de los diferentes análi-

sis.

El Ministerio de Salud, El Departamento Nacional de Planeación y la Misión Social entre-

gan este documento con el propósito de contribuir a la comprensión y aplicación de los

instrumentos de focalización del gasto, como la mejor manera de llevar la atención uni-

versal de los servicios sociales a todos los ciudadanos.

El documento recoge el trabajo, la discusión y los conceptos de un gran número de

personas motivadas por la preocupación en el tema de un desarrollo nacional incluyen-

te. Queremos agradecer su aporte e invitarlos a seguir trabajando por unas mejores

condiciones de vida para todos.


1

Estrategia de focalizaciónde los servicios socialespara combatir la pobreza

y la inequidad


1. Introducción

La Constitución Política de 1991 define a Colombia como un Estado Social de Derecho.

En este marco, la soberanía reposa en el pueblo y el sistema político debe organizarse

como una democracia participativa. La Carta dedica buen número de artículos a estable-

cer los mecanismos de participación de los ciudadanos en las decisiones que los afec-

tan directamente y en la vida política, económica, administrativa y cultural de la Nación.

Los nuevos mandatos constitucionales se caracterizan por el énfasis en los mecanis-

mos de participación, de descentralización administrativa y fiscal, y de mayor autono-

mía de las regiones. La aplicación de estos mecanismos exige, sin duda alguna, cam-

bios en el diseño y orientación de las políticas y estrategias de desarrollo social en la

búsqueda de una mayor equidad social.

La Constitución Política responde a una concepción moderna de la sociedad, que se

manifiesta en los objetivos de universalización de los servicios, y el tratamiento prefe-

rencial a los grupos de población más pobre y vulnerable. Dada la actual situación de

Colombia, de alta concentración de riqueza y una innegable restricción de recursos, el

logro de estos objetivos obliga a plantearse un conjunto de interrogantes básicos a los

que deben responder el Estado y la sociedad civil para enfrentar la lucha contra la po-

breza y la desigualdad.

� ¿Cómo avanzar hacia la universalización de los servicios?

� Cuando los recursos no son suficientes, ¿a quién atender primero?

� ¿Cómo promover con los recursos del Estado la ampliación de posibilidades de

los ciudadanos y la l iberación de la miseria, de la exclusión polít ica y del

marginamiento social?

� ¿Cómo lograr una adecuada identificación de los más pobres y vulnerables para

los cuales se consagró constitucionalmente un tratamiento preferencial?

� ¿Cómo lograr mayor impacto de la acción estatal en términos de eficacia, eficien-

cia y equidad?

En las actuales condiciones de Colombia, la lucha contra la pobreza y la desigualdad

exigen la intervención del Estado para atender a los grupos menos favorecidos. La lite-

ratura económica ha probado ampliamente que el crecimiento no garantiza equidad y la


y la equidad no garantiza crecimiento2. La equidad, como la democracia, es un objetivo

en sí mismo. Por esto, se obtiene mayor beneficio cuando se atiende al más pobre

dentro de los mismos pobres. Este principio es lo que los teóricos expresan cuando

dicen que además de tener en cuenta la incidencia (condición de ser pobre) es impor-

tante atender la intensidad (menor o mayor distancia del nivel de pobreza) y la equidad

dentro de los mismos pobres. Es en este contexto en el que se debe entender y juzgar

la estrategia de focalización de la política social en la última década.

La aplicación de la focalización del gasto social, se evalúa teniendo en cuanta los crite-

rios señalados por el CONPES. Se analiza la consistencia entre la política, la estrategia,

el instrumento y los procesos institucionales de aplicación.

Este capítulo se circunscribe al análisis de la política de focalización del gasto social, en

lo que se refiere: a)marco constitucional y legal en el cual se inscribe; b) objetivo de

lucha contra la pobreza y la desigualdad; c) acciones del Estado desde la perspectiva

del gasto público; d) criterios de focalización del gasto social determinados por el CONPES

para su aplicación por parte de las entidades territoriales; e) implantación de la estrate-

gia de focalización individual, su institucionalización e impacto, logros y dificultades.

2. Ordenamiento constitucional y legal

Las estrategias de focalización del gasto público que en la última década ha diseñado y

desarrollado el Gobierno Nacional en la prestación de los servicios sociales, se susten-

tan en claros principios y mandatos constitucionales y en posteriores desarrollos lega-

les.

2.1 Marco constitucional

La declaración de la Constitución Política de Colombia como un Estado Social de Derecho,

implica colocar la búsqueda de la equidad como un objetivo fundamental de la sociedad

colombiana, la cual se enmarca en los principios de justicia distributiva, solidaridad, dignidad

humana y universalidad. Consecuente con esta declaración, la Constitución ordena que el

presupuesto debe dar prelación al gasto público social y dentro de éste, la atención prefe-

rencial a los niños y a los grupos de población más pobre y vulnerable del país.

Con base en la Constitución (art. 298, 311, 356 y 357) y en sus posteriores desarro-

llos legales la ejecución de la política social compete a las entidades territoriales, en

especial a los departamentos, municipios y distritos.

2 Ver Barro Robert J. Determinants of Econiomic Growth. A Cross-Country Empirical Study. The MIT Press, 1997. Birdsal Nancy,

Londoño, Juan Luis. Asset Inequality Does Matter: Lessons from Latin America. OCE Working Paper.IDB, 1997.


Los mandatos constitucionales

El artículo 13 de la Carta Magna establece que "todas las personas gozarán de los mis-

mos derechos, libertades y oportunidades" y que "El Estado (...) adoptará medidas a

favor de grupos discriminados o marginados. (...) protegerá especialmente a aquellas

personas que por su condición económica, física o mental, se encuentran en situación

de debilidad manifiesta (...)".

El artículo 48 consagra la seguridad social como "un servicio público de carácter obliga-

torio que se prestará bajo la dirección del Estado, en sujeción a los principios de eficien-

cia, universalidad y solidaridad en los términos que establezca la ley. Se garantiza a

todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social. El Estado, con la

participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la seguridad so-

cial que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley".

El artículo 334 señala que "La dirección general de la economía estará a cargo del Esta-

do (...)" y que éste intervendrá para lograr su racionalización "....con el fin de conseguir

el mejoramiento de la calidad de vida (...), la distribución equitativa de las oportunida-

des (...), de manera especial para (...) asegurar que todas las personas, en particular las

de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos (...).

El artículo 350 prescribe que "La ley de apropiaciones deberá tener un componente

denominado gasto público social (...), que tendrá prioridad sobre cualquier otra asigna-

ción (...), y que tendrá como uno de los criterios de asignación el número de personas

con Necesidades Básicas Insatisfechas (...).

La Constitución establece la focalización para el gasto social cuando se refiere a la dis-

tribución de transferencias. Así, en su artículo 356 dispone que los recursos del situa-

do fiscal "... se destinarán a financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y

media, y la salud, en los niveles que la ley señale, con especial atención a los niños".

Respecto de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación

señaló en su artículo 357 que "La ley (...) definirá las áreas prioritarias de inversión social que

se financiarán (...)", y dispuso que su distribución se efectuará con sujeción a los siguientes

criterios: (...) en proporción directa al número de habitantes con necesidades básicas insa-

tisfechas y al nivel relativo de pobreza de la población del respectivo municipio (...)".

El artículo 365 define que: "Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social

del Estado (...)"; y el artículo 366, que: "El bienestar general y el mejoramiento de la

calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo funda-

mental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educa-

ción, de saneamiento ambiental y de agua potable". Para la prestación de los servicios

públicos domiciliarios, el artículo 367 señala que la ley, tendrá en cuenta "...además de

los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos".

De otra parte, el artículo 368, dispone que: "La Nación, los departamentos, los distritos,

los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, con sus

respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar

las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas".


2.2 Marco legal

En desarrollo de la Constitución se han expedido diversas leyes, normas y reglamenta-

ciones en materia de salud, educación, vivienda, servicios públicos domiciliarios, que

dan preferencia, o hacen explícita la necesidad de orientar el gasto público social hacia

los grupos más pobres y vulnerables de la población, como una forma de intervención

estatal para garantizar equidad. El cumplimiento de estas normas exige el diseño e

implantación de estrategias de focalización e instrumentos que apoyen la identificación

y el ordenamiento de los grupos menos favorecidos, para el otorgamiento de subsidios.

La ley 60 de 1993, en su artículo 30, definió como focalización de subsidios, el proceso

por el cual se garantiza que el gasto social se asigne a los grupos de población más

pobre y vulnerable, según los criterios que establezca el CONPES para la identificación,

clasificación y selección de beneficiarios y para la aplicación del gasto social por parte

de las entidades territoriales.

La ley 100 de 1993, en el marco del sistema general de seguridad social en salud,

estableció el régimen subsidiado cuyo propósito es asegurar el acceso de la población

más pobre y vulnerable al sistema, mediante la entrega de subsidios a quienes no es-

tán en capacidad de cotizar. De igual manera, señaló que el Gobierno Nacional estable-

cerá los criterios generales que deben ser aplicados por las entidades territoriales para

definir los beneficiarios del sistema y establecer el régimen de focalización de los sub-

sidios entre la población más pobre y vulnerable del país.

La ley 546 de 1999, que dicta normas para la política de vivienda, plantea entre sus

objetivos "facilitar el acceso a la vivienda en condiciones de equidad (...) y promover la

construcción de vivienda en condiciones financieras que hagan asequible la vivienda a

un mayor número de familias". De igual manera, establece que "las entidades del Esta-

do o de carácter mixto, que promuevan, financien, subsidien o ejecuten planes de vi-

vienda de interés social subsidiable, directa o indirectamente diseñarán y ejecutarán

programas de vivienda urbana y rural, especialmente para las personas que devengan

hasta dos (2) salarios mínimos y para los desempleados".

La ley 142 de 1994 de servicios públicos domiciliarios, señaló como uno de los crite-

rios para el régimen tarifario la solidaridad, mediante la asignación de recursos a los

fondos de solidaridad y redistribución para que los usuarios de los estratos altos y los

usuarios comerciales e industriales compensen el pago de menores taifas de los usua-

rios de los estratos bajos.

El CONPES en su documento 22, de enero de 1994, "Focalización del gasto social en

las entidades territoriales", cuyas recomendaciones se acogen en la resolución número

65 del 25 de marzo de 1994, estableció en su artículo 3º que: "A partir de 1994, los

municipios y distritos deberán focalizar la totalidad de los recursos de educación, salud,

vivienda y agua potable en las áreas geográficas con concentración de población pobre

y vulnerable".

El artículo 4º definió los subsidios a la demanda como "...el recurso que se entrega

directamente a los beneficiarios y que busca facilitar el acceso de la población pobre y


vulnerable a servicios que son ofrecidos a través de entidades públicas o privadas, con

el fin de aumentar la cobertura y procurar una mayor calidad y eficiencia del servicio

prestado a estos grupos".

El artículo 5º determina que: "Los beneficiarios del gasto social se identificarán a través

de la estratificación socioeconómica y de la ficha de clasificación socioeconómica". El

parágrafo 3º del mismo artículo determinó la adopción por parte de los municipios y

distritos, a partir del 1º de enero de 1995, de la ficha de clasificación socioeconómica

de hogares, familias o individuos, entregada por el DNP con sus instructivos (Sistema

de Selección de Beneficiarios de los Programas Sociales, SISBEN), para la identificación

de beneficiarios del régimen subsidiado de seguridad social en salud. Estas disposi-

ciones fueron también acogidas por diversos acuerdos del Consejo Nacional de Seguri-

dad Social en Salud.

En el concepto de "subsidios a la demanda", los dineros públicos "siguen" a las personas

y no a las instituciones, en un marco de competencia por la prestación de los servicios.

La hipótesis es que con ello se logra una mayor eficiencia, eficacia y equidad del gasto

público social y que los subsidios llegan efectivamente a los beneficiarios preferenciales

de los programas sociales.

Para el seguimiento de una focalización eficaz, la mencionada resolución del CONPES,

dispuso la aprobación, por parte de los departamentos de los planes elaborados por los

municipios; los Ministerios de Salud, Educación y Desarrollo, en sus áreas de compe-

tencia, harán lo mismo con los distritos; y el DNP efectuará una evaluación selectiva de

la aplicación de los criterios de focalización por parte de las entidades territoriales.

El CONPES en su documento 040, de septiembre de 1997, mantuvo los criterios de

focalización que señaló en 1994, y solicitó al Ministerio de Salud y al DNP realizar una

evaluación de la aplicación del SISBEN, por ser el sector salud el mayor usuario del

instrumento.

De la revisión y análisis de los principios y mandatos constitucionales, y sus desarrollos

legales, se concluye la pertinencia de la focalización de los servicios sociales y, por

ende, del gasto social para atender preferencialmente a la población más pobre y vul-

nerable del país, que no desatiende, ni contradice el principio de universalidad.

La focalización es una forma de buscar la universalización independientemente de que

la estrategia de focalización sea de oferta o de demanda. La focalización en los más

pobres supone que los no pobres tienen acceso a los servicios y cuando los recursos

son escasos, la mejor forma de universalizar es atender preferencialmente a los más

pobres.

Los programas focalizados pueden ser de dos tipos:

� Personales, si el subsidio llega directamente a la persona.

� Institucionales, si el subsidio que se le entrega a la entidad depende del número

de personas atendidas que cumplen con el criterio de selección.


En ambos casos, se busca el acceso y disfrute universal de los servicios. Cuando la

cobertura es total, los programas son universales. Bien sea porque todas las personas

han recibido el subsidio, o bien porque las instituciones reciben el subsidio para aten-

der a todas las personas pobres, pero con sujeción al número atendido. El gasto puede

asignarse mediante políticas focalizadas personales, "subsidios a la demanda", o políticas

focalizadas institucionales, "subsidios a la oferta", que se entregan con criterios de demanda.

Los programas "focalizados institucionales", tradicionalmente denominados "subsidios a

la oferta", se caracterizan porque el subsidio se entrega a las instituciones, indepen-

dientemente del número de personas atendidas. Esta modalidad de subsidios se ha

mantenido como un mecanismo de presupuestación histórica, casi "vegetativa".

La ley 100 de 1993 estableció,la "transformación de los subsidios de oferta a subsidios

de demanda" para promover la "libre elección del usuario" por medio de mecanismos

contractuales de mercado que han desarrollado las instituciones prestadoras de los

servicios. La separación de la administración y de la prestación de los servicios busca

una mayor especialización y un control más autónomo en la prestación de los servicios,

entre otros. Esta es una forma de hacer exigible el derecho. Se dan así los elementos

necesarios, pero no suficientes, para eliminar la discriminación entre pobres y ricos

respecto de la calidad con que se les presta el servicio.

3. El objetivo de lucha contra la pobreza y ladesigualdad

La pobreza y la desigualdad no se reducen a un simple problema de ingresos demasia-

do bajos o inexistentes para satisfacer las necesidades básicas de subsistencia. Repre-

sentan un fenómeno social con dimensiones políticas, económicas, sociales y éticas,

que dan cuenta de profundos desequilibrios estructurales que se manifiestan en todos

los ámbitos del individuo. Además de ingresos bajos, la pobreza está asociada con la

exclusión social, la exclusión política y otras formas de vulnerabilidad que se manifies-

tan en bajos niveles de nutrición, salud precaria, analfabetismo, bajos niveles de educa-

ción, condiciones precarias de vivienda, exclusión en el acceso a la tierra, al crédito, a la

propiedad, a los mercados y a la información.

Amartya Sen define la pobreza y la desigualdad como un conjunto de barreras que ha-

cen indigna la vida humana porque afectan su calidad o limitan su capacidad de dirigirla.

El tipo de vida que una persona está viviendo y lo qué está logrando "ser" y "hacer" (ser

profesional, hacer su empresa....) se relacionan con el conjunto de bienes y servicios

que son socialmente deseables y técnicamente posibles (funcionalidades). Dentro de

este conjunto cada persona elige de acuerdo con las condiciones y deseos individuales

(capacidades). Una mejor calidad de vida implica un mayor y más libre acceso a un,

cada vez más amplio conjunto de bienes y servicios, que logra además una vida digna

que supera la miseria económica, la exclusión política y social.


La equidad, es un objetivo que implica dar preferencia a los menos afortunados, en los

términos de Rawls. Lograrla significa eliminar el sesgo contra los pobres de las políticas

económicas. No solo asegurar un ingreso corriente mínimo sino facilitar el acceso a los

activos físicos y humanos que ayuden a los más pobres a alcanzar sus metas.

Pobreza y equidad se han convertido en el punto central de la agenda de todos los

países y organismos internacionales:

La Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, realizada en 1995 en Copenhague con la

participación de 180 países, declaró entre los principios básicos que: "la pobreza y el

sufrimiento humano son evitables", (...) su prevención y eliminación deben ser una

prioridad máxima de la polít ica de desarrollo, que exige un enfoque integrador,

multifacético e intersectorial. (...) Erradicar la pobreza es un imperativo ético, social,

político y económico de la humanidad3

De forma similar el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000/2001, del Banco Mundial,

"Lucha contra la pobreza", señala: "En un mundo en que la distribución del poder político

es desigual y con frecuencia se asemeja a la distribución del poder económico, la forma

en que funcionan las instituciones estatales pueden ser particularmente desfavorables

para la población pobre.... Por todo ello, las medidas para propiciar el potenciamiento

de los pobres -haciendo que las instituciones estatales y sociales respondan mejor a

sus necesidades- también revisten importancia clave para reducir la pobreza".

El Informe Mundial sobre Desarrollo Humano 2000, del Programa de Naciones Unidas4,

al referirse a los derechos que facultan a las personas para combatir la pobreza, señala

que "...erradicar la pobreza es más que una gran tarea de desarrollo, es una tarea en el

campo de los derechos humanos. (...) Los diversos derechos humanos -civiles, políti-

cos, económicos, sociales y culturales- están vinculados de manera causal (...). Pueden

crear sinergias que contribuyan a garantizar los derechos de los pobres, aumenten su

capacidad humana y les permitan salir de la pobreza. (...) Un nivel de vida decoroso, una

nutrición adecuada y los logros en materia de atención de salud y otros logros sociales

y económicos no son solo objetivos de desarrollo. Son derechos humanos inherentes a

la dignidad y la libertad humana".

El Informe Mundial de Desarrollo Humano 1996, mostró que no hay un vínculo automá-

tico entre crecimiento económico y logros en materia de desarrollo humano. Algunos

países registran importante crecimiento sin mayores efectos sobre el mejoramiento

del desarrollo humano; otros, con poco crecimiento muestran mejoramiento del desa-

rrollo humano y el Informe de 1997, demostró que el efecto del crecimiento económi-

co sobre la erradicación de la pobreza dependía no solamente del ritmo, sino también

de la modalidad de crecimiento5.

3 Declaración de Copenhague, Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, 1995, "Erradicar la pobreza: marco general

para la elaboración de estrategias nacionales", PNUD, Documento de políticas generales, 1996.

4 "Informe sobre Desarrollo Humano, 2000", Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,PNUD.

5 Ibidem.


La educación y la salud son bienes públicos, no puros, y su prestación puede hacerse

bien por organizaciones públicas o privadas. Cuando la provisión es pública el Estado

debe garantizar la participación de los beneficiarios para exigir la calidad en el servicio,

con exigencias claras respecto de su eficiencia y eficacia. Cuando la provisión es priva-

da el Estado debe garantizar la equidad, es decir, el acceso de los más pobres, quienes

no están en capacidad de competir en la demanda. Los mecanismos contractuales de

mercado no garantizan una provisión de servicios con la calidad, suficiencia y oportuni-

dad que se requiere. La intervención del Estado debe darse entonces para regular la

oferta, asegurar la equidad, eficiencia y calidad y, en algunos casos, para proveerlos

directamente.

La focalización de los programas sociales y, por ende, del gasto social es una estrategia

clave y necesaria en el camino hacia la universalización de las coberturas en los progra-

mas de servicios sociales básicos. Sin embargo, debe reconocerse que la aplicación

administrativa de la focalización entraña riesgos por la posibilidad que tienen los hoga-

res de distorsionar la información para obtener mayores beneficios de los que les co-

rresponderían según sus características socioeconómicas, o de ocultarla para evitar el

estigma de la pobreza. Su administración y ejecución genera costos y se encuentran

problemas de sostenibilidad política ante la reacción de los menos pobres. Aún así, y

por supuesto minimizando los riesgos, es necesario aplicar estrategias de focalización

por imperativo normativo, por racionalidad económica y por necesidad ética.

En la medida en que se avanza hacia la universalización, es preciso dar prioridad a las

personas que están en condiciones de mayor pobreza con el fin de que los recursos

disponibles generen el mayor impacto posible en términos de acceso y disfrute de los

servicios sociales básicos. La focalización permite avanzar con mayor eficacia hacia el

logro de la equidad, pero no garantiza la eficiencia. Se ha demostrado que el alto gasto

social no significa automáticamente mayor y mejor servicio social. De hecho, la eviden-

cia internacional muestra que se puede dar diferente desarrollo social con niveles simi-

lares de gasto social y de PIB, lo que se puede explicar por la ineficiencia de la distribu-

ción de los subsidios que no permite que se maximice el impacto del gasto social, por

lo cual la focalización debe acompañarse de una eficaz y eficiente administración.

3.1 Evolución de la pobreza y la desigualdad

En el país se utilizan diversos indicadores para medir la pobreza y el avance de las con-

diciones de vida de la población y, aunque con metodologías diferentes, ellos informan

sobre la capacidad de los hogares para vivir una vida digna. Importantes debates sobre

su medición, evidencian diferentes enfoques, visiones y concepciones de la pobreza,

así como las limitaciones de algunos indicadores para captar aspectos fundamentales.

La pobreza en Colombia se calcula con varios indicadores: el Indice de Necesidades

Básicas Insatisfechas, NBI, la Línea de Pobreza, LP, el Indice de Pobreza Humana, IPH, y el

Indice de Condiciones de Vida, ICV. El uso de estos índices debe complementarse con

otros indicadores relacionados con la distribución del ingreso con el fin de evaluar en

qué medida evoluciona no solo su incidencia sino su intensidad y distribución.


3.1.1 Mediciones

Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI): de acuerdo con esta metodología un hogar se

considera como pobre si no tiene una vivienda con materiales adecuados, si su vivienda

tiene servicios públicos de acueducto y alcantarillado inadecuados, si tienen un nivel de

hacinamiento considerado como crítico, si el grado de dependencia económica es alto o

cuando uno de sus niños entre 7 y 11 años no asiste a algún establecimiento escolar.

Un hogar se considera en Miseria por NBI, o en pobreza extrema, cuando tiene dos o

más NBI.

Línea de pobreza, mide el porcentaje de población por debajo de un ingreso definido

(LP), se basa en la línea de Indigencia (LI), según la cual un hogar cuyos ingresos no

alcancen para comprar la canasta normativa de alimentos para todos sus miembros se

considera que está en indigencia o extrema pobreza. El valor de la LP calcula el valor de

toda la canasta de consumo de los pobres. Teniendo en cuenta el peso de los alimentos

dentro del gasto total (45%), la línea de pobreza equivale a un poco más del doble del

costo de la Línea de Indigencia.

Las dos medidas anteriores nos dicen solamente cuántos pobres hay: incidencia. Para

lograr una lectura más dinámica de la pobreza y avanzar en el conocimiento no solo de

cuántos son los pobres, sino también de qué tan pobres son los pobres, se han desa-

rrollado metodologías que profundizan sobre la desigualdad y la pobreza de la pobla-

ción:

� Intensidad de la pobreza, que mide la distancia entre el ingreso efectivo o prome-

dio de los pobres y la Línea de Pobreza o de Indigencia; responde a la pregunta de

cuán pobres son los pobres. La intensidad es una función que depende de la bre-

cha entre el ingreso del pobre y la línea de pobreza, entre más grande la brecha,

más pobre el individuo.

� Indice de pobreza de Sen, índice compuesto, sugerido por Amartya Sen, que rela-

ciona la incidencia (% de pobres) y la intensidad (brecha de ingresos) con el Gini

de los pobres; mide la sensibilidad de la mejora de los más pobres entre los po-

bres e indica el grado de homogeneidad o heterogeneidad de los ingresos de la

población pobre.

� Indice de Condiciones de Vida (ICV), que combina variables de riqueza física

(características de la vivienda) y de infraestructura física (acceso a servicios

públicos), con variables que miden el capital humano presente y potencial (años

de educación de jefes de hogar y de mayores de 12 años, asistencia escolar de

niños y jóvenes), y variables de capital social (composición del hogar, proporción

de niños menores de 6 años). Este indicador tiene importantes ventajas y

potencialidades frente a los anteriores, porque responde a una concepción

mutidimensional de la pobreza más acorde con los nuevos desarrollos conceptuales

(funcionalidades, capacidades, modelos endógenos de crecimiento, capital humano

y capital social). Empíricamente combina la ventaja de captar necesidades básicas

con la posibilidad de medir la concentración y la intensidad que tiene la línea de


ingreso por ser un índice contínuo. No abandona la base conceptual del ingreso

pero supera los conocidos defectos en su medición, estimando el ingreso ex ante

con base en la medición del gasto y la integración de los factores que miden la

posibilidad de generar el acceso a un flujo de bienes y servicios en el tiempo.

• Coeficiente de Gini6, también conocido como el índice de desigualdad, que

describe y ordena la distribución acumulada de los ingresos, desde el individuo

y el hogar más pobre hasta el más rico. Permite también determinar la

concentración del ingreso que muestra la diferencia entre la participación

del 10% más rico de la población, decil 10, y el 10% más pobre, decil 1.

• El Gin i de los pobres , que ut i l i za e l índice de Gin i , pero calculado

exclusivamente para la población pobre.

La distribución de activos (bienes y servicios) y de ingresos entre diferentes grupos

de la población permite analizar el grado de desigualdad. La concentración de unos

y otros en pocas manos, indicaría una alta concentración e indica que la

caracterísitica considerada solo beneficia a unos pocos.

Los índices elaborados por las Naciones Unidas en el concepto amplio de Desarrollo

Humano, superan las medidas de incidencia de la pobreza e informan sobre la

evolución de la calidad de vida de la población, los elementos que la afectan y las

distorsiones que en el desarrollo introduce la inequidad en el tratamiento de ciertos

grupos poblacionales.

� Indice de Desarrollo Humano: El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,

PNUD, en su propósito de impulsar el nuevo paradigma del desarrollo humano

sostenible, desarrolló el IDH y ha logrado ganar su reconocimiento internacional.

Se basa en tres indicadores: longevidad, medida en función de la esperanza de

vida al nacer, es una medida del impacto que la educación, los programas de

prevención y atención a la salud y el cuidado del medio ambiente, tienen sobre la

probabilidad de vida de las personas; logro educativo de los individuos, medido en

función de una combinación de la tasa de alfabetización de adultos y de la tasa de

escolaridad combinada de los tres niveles -primaria, secundaria y superior-, mide

la acumulación social de capital humano; y el nivel de vida medido por el ingreso,

PIB per cápita real, que mide el logro del crecimiento económico del país.

Desde 1990 el PNUD ha publicado informes anuales que se han constituido en una

mirada al desarrollo de los países desde una nueva óptica: la del desarrollo humano.

Esta visión del desarrollo ha contribuido con mayores elementos de juicio a la reflexión

y profundización de dos aspectos relevantes: a) la relación entre crecimiento y

6 Este coeficiente varía entre 0 y 1: entre más se aproxime a 0 más igualitaria será la distribución, su aproximación

a 1 indica que existe mayor desigualdad. En el mundo el coeficiente Gini varía entre 0.25 y 0.65. En América

Latina los índices de concentración promedio son de 0.52, con un máximo de 0.59 para Brasil. Colombia se

encuentra entre los países con más alto índice de Gini.


desarrollo, entendido éste como la ampliación de las oportunidades de bienestar a

nivel individual y colectivo y la demostración de que el crecimiento no conduce

necesariamente a un desarrollo como libertad; y b) el conocimiento de la pobreza y la

desigualdad de los países.

E l aporte adic ional desarro l lado por e l PNUD permite introducir y cuant i f icar

consideraciones de equidad: de género, mediante el Indice de Desarrollo de Género

(IDG) y el Indice de Potenciación de Género (IPG) y sobre la situación de los más pobres,

a través del Indice de Pobreza Humana (IPH). En Colombia, la publicación anual del IDH

se inició desde 1998 por parte de la Misión Social del Departamento Nacional de

Planeación, en asocio con el PNUD.

Cuadro 1: Indicadores de NBI de la población por zona.Nacional. 1993-1999

Zona Dependenciaeconómica alta

% en

Pobreza

% en

Miseria

Viviendamateriales

inadecuados

Servicios

inadecuados

Hacinamiento

crítico

Inasistencia

escolar

1993

Total 37.2 14.9 11.6 10.5 15.4 8.0 12.8

Cabecera 26.8 9.0 7.0 7.2 12.0 4.8 8.8

Resto 62.5 30.3 23.7 19.2 24.4 16.4 23.3

1996

Total 26.0 8.9 8.6 5.5 11.1 4.0 9.0

Cabecera 16.9 4.1 4.1 2.6 8.1 2.1 5.3

Resto 48.6 20.7 19.8 12.8 18.5 8.5 18.1

1997

Total 25.9 8.6 8.0 5.4 11.3 4.2 8.9

Cabecera 17.8 4.5 4.3 2.8 8.3 2.8 5.4

Resto 46.5 19.1 17.5 11.9 19.0 7.8 17.9

1998

Total 26.0 8.2 6.6 4.7 11.1 4.7 10.0

Cabecera 17.4 4.1 3.6 2.0 8.3 2.5 6.1

Resto 47.8 18.6 14.0 11.5 18.2 10.2 19.8

1999

Total 24.9 7.3 6.7 4.0 11.2 3.9 8.8

Cabecera 17.5 3.9 3.5 2.1 8.6 2.7 5.7

Resto 43.7 15.9 15.1 8.8 17.8 7.0 16.7

Fuente: Cálculos DNP-UDS-DIOGS con base en Dane, Censo 1993 y Encuesta Nacional de Hogares, septiembre de

cada año.


Año / ZonaLínea de Indigencia Línea de Pobreza

1991 20.4 13.8 35.2 53.8 47.3 68.4

1993 19.4 11.6 37.7 51.7 43.6 70.7

1996 18.7 10.0 40.3 52.8 42.8 77.4

1997 18.1 8.3 42.9 50.3 39.1 78.9

1998 17.9 10.1 37.5 51.5 41.8 75.8

1999 19.7 11.7 40.3 56.3 47.2 79.6

Total Cabecera Resto Total Cabecera Resto

Fuente: Cálculos DNP-UDS-DIOGS con base en Dane, Censo 1993 y Encuesta Nacional de Hogares,

septiembre de cada año.

Incidencia de la pobreza calculada con la Línea de Pobreza. Hasta 1997 hay un decrecimiento

y a partir de entonces se incrementa. En 1991, el 53.8% de los hogares del país tenían un

7 "Coyuntura Económica e Indicadores Sociales", Boletín No. 26 de Jul io de 2000, Sistema de Indicadores

Sociodemográficos para Colombia, SISD, Departamento Nacional de Planeación.

En el marco de las mediciones y para efecto del diseño de políticas, el seguimiento y la

evaluación de impacto de los programas sociales, debe tenerse en cuenta que las ca-

racterísticas de la pobreza que se analizan dependen de los conceptos subyacentes en

las medidas utilizadas. De allí la importancia de profundizar en los debates sobre la

multidimensionalidad de la pobreza, dadas sus implicaciones sobre las políticas econó-

micas y sociales.

3.1.2 Resultados

La pobreza medida por el indicador NBI7, disminuye continuamente entre 1973 y 1997.

A partir de 1996 se produce un estancamiento, pues aunque hay mejoramiento en la

dependencia económica y en las condiciones de la vivienda, se presenta algún deterio-

ro en los servicios, hacinamiento y asistencia escolar, éste último más asociado a la

coyuntura económica.

El porcentaje de población rural (88%), que en 1973 tenía al menos una NBI, se redujo

a 44% en 1999, básicamente por el importante mejoramiento de las condiciones de

acceso a los servicios de agua y saneamiento (de 46% en 1973 pasó a 8.8% en 1999),

por la reducción del hacinamiento y el incremento en la asistencia escolar de los meno-

res. En la zona urbana la recesión económica se refleja en el estancamiento o deterioro

de la mayor parte de los indicadores simples del NBI. Entre 1998 y 1999, únicamente

en el indicador de "alta dependencia económica" se observa una reducción, no obstante

es más alto que el presentado en 1997.

Cuadro 2: Incidencia de la pobreza por zona. Nacional. 1991-1999


ingreso inferior al valor de la LP y en 1999, el 56.3%. El porcentaje de población bajo la Línea

de Indigencia, que en 1991 era de 20.4% y en 1998 de 17.9%, en 1999 pasa a 19.7%.

El impacto de la recesión de la economía sobre el empleo y la generación de ingresos que

afecta en particular a los grupos poblacionales para quienes su única fuente de recursos es

el trabajo, tiene como efecto que las personas que tenían ingresos cercanos a la línea de

pobreza queden ahora por debajo de ella, generando un grupo que algunos analistas llaman

pobres coyunturales.

En 1999, el número total de pobres llegó a 22.6 millones de personas. Entre 1997 y

1999, la población total del país creció en 954 mil personas, y el número de pobres en

2.9 millones, tres veces más que el primero. Así mismo, la población en indigencia,

pasó de 7.1 millones en 1997 a 7.9 millones en 1999.

Cuadro 3: Población total y bajo Línea de Pobreza y de Indigencia.Nacional. 1996-1999



*Nota: La población total difiere de otras estimaciones, puesto que no tiene en cuenta la población de

los nuevos departamentos, para los cuales no se realiza la Encuesta de Hogares.

Población* Zona 1998 19991996 1997

Total Total 38.611.487 39.297.159 39.563.938 40.251.417

Cabecera 27.505.898 28.205.275 28.345.073 28.991.483

Resto 11.105.589 11.091.884 11.218.865 11.259.934

Pobreza Total 20.373.774 19.773.975 20.363.779 22.647.877

Cabecera 11.777.307 11.020.844 11.858.880 13.690.971

Resto 8.596.467 8.753.131 8.504.899 8.956.906

Indigencia Total 7.209.889 7.101.616 7.060.425 7.932.912

Cabecera 2.736.005 2.344.738 2.859.092 3.398.785

Resto 4.473.884 4.756.878 4.201.333 4.534.127

En términos relativos, la pobreza afecta en mayor medida a la población residente en

las zonas rurales, 80% de las personas estarían por debajo de la Línea de Pobreza, cifra

que representa cerca de 9 millones de personas. De igual forma, bajo la Línea de Indi-

gencia se encuentran 4.5 millones de personas, cerca de 40% del total. En la zona

urbana aunque la incidencia es menor, tanto para LP como para LI, 47% y 12% respecti-

vamente, el número de pobres bajo LP se acerca a los 14 millones y el de personas en

indigencia a 3.4 millones.

La brecha de la pobreza corresponde a la distancia, en términos de porcentaje, entre el

ingreso y la Línea de Pobreza, y la intensidad de pobreza que toma en cuenta el peso de

la población pobre como porcentaje de la población total.


La brecha de ingresos de la población pobre aumenta entre 1995-1997. En el último

año, para que todos los pobres alcanzaran la Línea de Pobreza era preciso aumentar en

45% sus ingresos y realizar simultáneamente una óptima distribución. En pesos del

mismo año esto significa que se requerían $49.447 adicionales al mes por cada pobre

para que cada uno percibiera un ingreso igual al valor de la Línea de Pobreza de ese

momento ($109.883.9) es decir, una transferencia aproximada de US$1.1 al día por

cada pobre en el país.

Un pobre urbano promedio en 1997 tenía que aumentar su ingreso en una tercera

parte para alcanzar el estándar de Línea de Pobreza. Los pobres rurales, en cambio,

debían duplicarlo porque su déficit de ingreso es de 50% con respecto a la Línea de

Pobreza rural. En síntesis, los pobres en el campo han empeorado su situación frente a

los urbanos, lo cual aumenta el incentivo de migración hacia las ciudades.

Cuadro 4: Evolución de las medidas de pobreza: Brecha, Indice de Sen y Gini de los pobres. Nacional 1995 -1997

8 Cuando el índice tiende a cero, mejoran los más pobres.

Zona

Nacional Brecha 0.434 0.473 0.450

Indice de Sen 0.331 0.346 0.325 0.331 0.375

Gini pobres 0.320 0.320 0.328

Urbana Brecha 0.334 0.398 0.413

Indice de Sen 0.213 0.241 0.293 0.297 0.256

Gini pobres 0.250 0.267 0.250

Rural Brecha 0. 518 0.531 0.503

Indice de Sen 0.467 0.468 0.489 0.489 0.629

Gini pobres 0.330 0.367 0.319

Indicador de pobreza 1995 1996 1997 1998 1999



Desigualdad e índice de Sen. ¿Qué tan pobres y qué tan equitativa o desigual es la distribu-

ción entre los pobres?. El índice de Sen permite responder estas preguntas mediante la

construcción de un indicador compuesto8. Para el caso colombiano, en el período 1995-

1999, el índice aumenta de 0.331 a 0.375, lo cual significa que los más pobres son los más

afectados. Estos niveles son cercanos a los registrados en los años ochenta.

El índice de Sen en la zona rural presentó su mayor crecimiento al pasar de 0.467 en

1995 a 0.629 en 1999. Para la zona urbana este índice aumenta de 0.213 en 1995 a

0.256 en 1999.


Gráfico 1: Indice de condiciones de vida por decil de ingreso y zona.Nacional. 1996-1998

1996

1996

32.1

35.1

48.9

49.7

59.7

60.0 68.2

74.4

74.5

79.2

79.2

83.3

83.3

87.3

87.4

91.1

91.1

96.4

96.4

32.9

36.4

50.5

51.4

61.4

61.7

69.4

69.6

75.5

75.6

80.2

80.3

84.2

84.3

88.0

88.0

91.5

91.5

96.9

96.9

31.3

33.0

48.1

48.4

59.5

60.2

68.6

68.7

75.2

75.2

80.0

80.0

84.2

84.2

88.0

88.0

91.8

91.8

97.0

97.0

1

1

2

2

20

20

30

30

40

40

50

50

60

60

70

70

80

80

90

90

100

100

3

3

4

4

5

5

6

6

7

7

8

8

9

9

10

10

1997

1997

1998

1998

Total nacional

Cabecera


En resumen, ha habido un aumento en el número de pobres, un crecimiento de la bre-

cha y un aumento de la desigualdad.

Indice de condiciones de vida (ICV), entre 1996 y 1998. Hay una pérdida de calidad de

vida para los tres primeros deciles y una pérdida en las condiciones de vida de la pobla-

ción. En las cabeceras la reducción es más fuerte para los hogares del primer decil, que

pierden algo más de dos puntos en promedio, y los del segundo más de un punto. De

modo que la crisis económica ha afectado en mayor medida a la zona urbana.

Los avances obtenidos por el 30% más pobre de la población entre 1996 y 1997, se

pierden en 1998. Los demás grupos se benefician levemente. En la zona rural la des-

mejora alcanza hasta el tercer decil y los grupos de mejores condiciones logran aumen-

tar un poco en promedio.

La desigualdad de ingresos en el país siempre ha sido alta. En 1991 el coeficiente de

desigualdad de Gini para personas fue de 0.548, en 1998 de 0.563 y en 1999 de

0.556, y para hogares de 0.535 en 1991, 0.545 en 1998, y 0.538 en 1999.

La desigualdad también se puede medir comparando la participación del decil más rico

con la del más pobre. En la década de los 90, el 10% más pobre de la población recibe

una parte cada vez menor de los ingresos totales. Igual patrón se observa hasta el decil

5, sin embargo, para los deciles 6, 7, 8 y 9 la situación mejora. Los más ricos, decil 10,

participan con una porción menor hoy que hace diez años, no obstante, la brecha entre

el 10% más rico y el 10% más pobre se ha incrementado.

1996 31.8 48.7 59.4 67.7 74.0 79.3 83.3 87.1 90.7 96.4

32.5 50.1 60.9 69.0 75.2 79.9 84.0 87.7 91.2 96.4

31.0 48.0 58.9 68.4 74.9 79.8 83.8 87.6 91.8 96.5

1 2

20

30

40

50

60

70

80

90

100

3 4 5 6 7 8 9 10

1997

1998

Resto


Cuadro 5: Coeficiente de desigualdad de Gini por zona. Hogares y personas.Nacional. 1991-1999

1991 0.5477 0.5271 0.5043 0.5355 0.5162 0.5150

1993 0.5618 0.5341 0.5054 0.5509 0.5264 0.5080

1996 0.5436 0.5029 0.5029 0.5264 0.4893 0.4954

1997 0.5554 0.5241 0.4974 0.5435 0.5165 0.4902

1998 0.5630 0.5245 0.5651 0.5458 0.5090 0.5675

1999 0.5561 0.5221 0.539 0.5387 0.5065 0.5457

AñoPersonas Hogares

Total Cabecera Resto Total Cabecera Resto

9 "Informe de Desarrollo Humano para Colombia", 2000 Misión Social/DNP/PNUD, diciembre de 2000.

Fuente: Cálculos DNP-UDS-DIOGS con base en Dane, Censo 1993 y Encuesta Nacional de Hogares, septiembre de

cada año.

El Indice de Desarrollo Humano9 en Colombia muestra avances importantes hasta 1997,

año a partir del cual las dificultades económicas y sociales se reflejan en el índice: en

1999 la situación es peor que en 1996. La esperanza de vida al nacer en 1999 es de

71.3 años, es decir, 4.3 años más que hace 15 años; la población alfabetizada aumentó

hasta 1995 y muestra hasta 1999 incrementos que aunque positivos son muy leves. El

cambio más fuerte se observa en la escolarización de niños y jóvenes: en 1985, 52 de

cada 100 personas en edad escolar asistía a algún establecimiento educativo. En 1997,

lo hacían 72 de cada 100. A partir de éste año el indicador se mueve en sentido contra-

rio: en 1999 solo 70 de cada 100 personas en edad escolar se encontraban estudian-

do. El PIB per cápita, se duplica entre 1985 y 1997, pero la recesión económica de los

últimos años ha sido tan fuerte que en 1999 su valor es menor que en 1994, lo cual

significa un retroceso de un lustro.

Según el Informe de Desarrollo Humano para Colombia, 2000, la desigualdad en la dis-

tribución de los ingresos entre las personas reduce de manera importante el desarrollo

humano. Una alta desigualdad como la que existe en Colombia, disminuye el índice,

corregido por desigualdad. En los últimos años el índice de Gini ha aumentado en el

país, llegando a 0.563 en 1998. Al efectuar la corrección por distribución de ingresos,

el país, señala el informe, disminuye su índice de desarrollo humano en cerca de 0.130

puntos, de manera que el índice corregido sería de 0.636 en 1999; esto es, similar al

de Bolivia, que ocupa el puesto 114 en la clasificación internacional. Dejando todas las

demás variables iguales, una reducción en el coeficiente de desigualdad de Gini de 10%

significa un aumento de 2% en el índice de desarrollo humano corregido.

Sin embargo, anota el informe, la tendencia observada en Colombia no es hacia la re-

ducción de la desigualdad. La corrección realizada solo da un ejemplo del efecto de la

desigualdad sobre el desarrollo humano. La fórmula de corrección resume en el compo-


nente del PIB este efecto, pero no capta las diferencias existentes en la distribución de

la esperanza de vida al nacer o de la educación, que están también desigualmente dis-

tribuidas10.

Cuadro 6: Participación de cada decil en el ingreso*. Personas.Nacional. 1991-1999



* Nota: Se toman los ingresos de la unidad de gasto (todos los perceptores del hogar, salvo servicio

doméstico y pensionistas).

1 0.92 0.74 0.63 0.63 0.63 0.58

2 2.09 1.78 1.96 1.98 1.95 1.87

3 2.94 2.58 2.88 2.94 2.79 2.81

4 3.84 3.43 3.82 3.89 3.68 3.75

5 4.81 4.41 4.83 4.98 4.69 4.82

6 5.98 5.60 6.11 6.38 5.92 6.14

7 7.54 7.11 7.78 8.19 7.54 7.92

8 9.86 9.50 10.41 10.88 10.17 10.56

9 14.08 13.96 15.23 16.09 15.55 16.07

10 47.93 50.90 46.36 44.05 47.09 45.49

Deciles 1991 1993 1996 1997 1998 1999

10 IBIDEM, ver los análisis y resultados que se presentan sobre desarrollo humano en los departamentos del país.

El mismo Informe de Desarrollo Humano para Colombia, señala que el país ha dado

pasos significativos a favor de la equidad de género. El índice de desarrollo de género

(IDG), muestra logros importantes en materia educativa que se reflejan en la clasifica-

ción internacional: mientras en la escala IDH ocupa el puesto 68, en la escala IDG ocupa

el puesto 58. No obstante, la coyuntura recesiva sobre la equidad de género ha tenido

un efecto negativo en los indicadores de logro de las mujeres.

El Informe IDH 2000, presenta por primera vez para Colombia el cálculo del Indice de

Potenciación de Género (IPG), que se centra en captar la participación de la mujer en

los niveles decisorios de la vida económica, política y profesional (proporción femenina

en cargos ejecutivos y profesionales; participación femenina en la población activa;

proporción del ingreso nacional que corresponde a la mujer). En comparación

internacional, sólo dos países han logrado un valor de IPG superior al 0.800, y 39 por

encima del 0.500, entre ellos Colombia que ocupa el puesto 37, con un IPG de 0.510.

La clasificación internacional del IPG evidencia que algunos países en desarrollo tienen


mejor logro que muchos países industrializados en cuanto a igualdad de género en las

actividades políticas, económicas y profesionales.

Cuadro 7: Indice de Desarrollo Humano por componentes.Nacional. 1994-1997-1999

Indice de logro educativo 0.817 0.849 0.845

Indice de esperanza de vida 0.738 0.762 0.771

Indice de PIB ajustado 0.671 0.699 0.665

IDH 0.742 0.630 0.770

IDH corregido por Gini 0.640 0.760 0.636

1994 1997 1999Componentes

Hombre Mujer

Esperanza de Vida Analfabetismo Matrícula CombinadaParticipación en el

Ingreso

Hombre Mujer Hombre Mujer Hombre Mujer

1994 65.2 73.4 9.4 9.4 63.1 64.9 0.723 0.598 0.718

1995 65.8 73.6 8.9 8.9 64.2 66.0 0.732 0.613 0.727

1996 66.5 74.0 8.8 8.7 66.7 69.1 0.742 0.625 0.738

1997 67.3 74.3 8.7 8.5 71.8 72.2 0.748 0.632 0.748

1998 67.6 74.5 8.8 8.5 70.2 72.1 0.739 0.631 0.748

1999 68.0 74.7 8.7 8.5 70.2 69.8 0.704 0.615 0.743

Año IDG

Fuente: Cálculos DNP-UDS-DIOGS con base en Dane. Censos de población y Encuesta Nacional de

Hogares, septiembre.

Cuadro 8: Indice de Desarrollo Relativo al Género. Nacional. 1994-1999

Fuente: Cálculos DNP-UDS-DIOGS con base en Dane, censos de población y Encuesta Nacional de Hogares, septiembre.

El Indice de Pobreza Humana (IPH) se concentra en tres elementos esenciales para la

vida humana: longevidad -porcentaje de población que se espera que fallezca antes de

los 40 años-; conocimiento -medido por el porcentaje de población adulta analfabeta-,

y estándares de vida decentes -población con acceso a servicios de salud, de agua

potable y nutrición de niños menores de cinco años-. El Informe de Desarrollo Humano

para Colombia, 2000, señala que la pobreza humana ha disminuido lentamente en la

última década. Los avances más importantes se registran en las variables relacionadas

con las condiciones de vida, principalmente en la que mide el acceso a los servicios de

salud. En 1990, 19% de las personas no tenían acceso a los servicios de salud, porcen-

taje que desciende a 13% en 1999, esto muestra un efecto positivo de la ley 100 de

1993.


De igual manera, se observa un avance importante en el acceso al servicio de agua

potable. Entre 1990 y 1995, 20% de la población no tenía acceso a acueducto, este

porcentaje se reduce al finalizar la década a 14%. El porcentaje de niños menores de 5

años con desnutrición global también disminuye.

Cuadro 9: Indice de Potenciación de Género. Nacional. 1997-1999

Fuente: Cálculos DNP-UDS-DIOGS, con base en Dane, Encuesta Nacional de Hogares etapas 93, 97, 101 y 105,

septiembre de cada año; Proyecciones de población 1997 y 1999; Cuentas Nacionales. Registraduría Nacional del

Estado Civil. Organización Electoral: 1997: 30 de octubre de 1994, Concejo y Asambleas; 13 de marzo 1994,

Senado y Cámara. 1999: 26 de octubre de 1997, Concejo y Asambleas; 8 de marzo 1998.

Nota: La participación en política se calculó con base en Senado y Cámara para el total del país; Concejo de Bogotá;

Asambleas Departamentales.

En tanto que el indicador de longevidad evoluciona de manera desfavorable: el porcen-

taje de población que no llega a los 40 años de vida aumenta de 9.9% a 11.5% entre

1997 y 1999, lo cual se correlaciona con los aumentos de violencia y, a pesar de las

mejoras alcanzadas en los indicadores de mortalidad infantil, nutrición y atención en

salud. La tasa de analfabetismo de adultos desciende muy levemente.

Cuadro 10: Indice de Pobreza Humana. Nacional. 1990-95, 1997 y 1999

Partici. política

Total 9.9 12.6 41.4 45.2 46.5 49.3 4431 3988 0.493 0.516

1997

Admin. Ejecutiv. Profes y tec. PIB/C IPG

1999 1997 1999 1997 1999 1997 1999 1997 1999

Defunciones de menores de 40 años 10.9 9.9 11.5

Analfabetas de 15 años y más 9.9 8.6 8.3

Condiciones de vida 15.9 13.5 11.3

Población sin acueducto 20.3 16.7 14.0

Población sin servicios de salud* 19.1 15.5 13.3

Desnutrición global menores de 5 años 8.4 8.4 6.7

Indice de Pobreza Humana 12.8 11.1 10.6

90 - 95 1997 1999

Fuente: Cálculos DNP-UDS-DIOGS, con base en Estadísticas vitales, Encuesta Nacional de Hogares etapa

107, marzo de 2000, y Profamilia, Encuesta Nacional de Demografía y Salud 2000.

*Nota: Población que de acuerdo con la ENH 107 del Dane estuvo enferma en los últimos 15 días, no

estaba afiliada ninguna entidad de seguridad social y no consultó a un médico. Los datos fueron corre-

gidos por causas de no atención, de acuerdo con la ECV de 1997. Se incluyen quienes no recibieron

atención por falta de dinero, porque el centro de atención quedaba muy lejos, porque no lo atendieron,

porque consultó anteriormente y no le han resuelto el problema o porque tenía que realizar muchos

trámites.


En la comparación internacional que presenta el Informe Mundial de Desarrollo Humano 2000,

Colombia pasó del puesto 57 entre 174 países, al puesto 68. Es decir, que Colombia perdió

11 puestos en la clasificación internacional, que lo ubica entre uno de los 93 países de

desarrollo humano medio, con un IDH de 0.764, según los cálculos del PNUD.

En síntesis, todos los indicadores analizados muestran que el balance de la década del

noventa no fue positivo para los pobres. Los logros alcanzados hasta 1997, fueron me-

nores que las pédidas en los tres últimos años. Los temas relativos a la equidad y la

distribución siguen sin resolverse. Para modificar las causas estructurales de la pobreza

es necesario lograr una acceso equitativo a la propiedad, al crédito, a la educación y a la

salud. El manejo de la macroeconomía debe ser más claramente orientada a favorecer

una forma de desarrollo que sea más incluyente con los grupos menos favorecidos y

excluidos política y socialmente. El gasto público debe garantizar la universalización de

los servicios básicos para lo cual debe focalizar de manera eficiente los subsidios.

3.2 Algunas reflexiones generales

Un país con alta desigualdad y con mecanismos de exclusión social y política tiene un

desarrollo indeseable y pierde gobernabilidad en el mediano plazo. La desigualdad y la

exclusión son un desperdicio económico en cuanto deja un gran volumen de capital

humano sin utilizar plenamente; genera descontento social y falta de solidaridad, lo que

mina el capital social y propicia problemas de gobernabilidad por que muchos grupos

sociales no se sienten representados por el Estado.

Como lo sintetiza acertadamente el "Informe Global de Desarrollo Humano 2000", PNUD,

la reactivación económica y la distribución equitativa de los recursos son dos elemen-

tos esencialmente unidos para el avance institucional, por lo cual la política pública debe

reconocer: i) el efecto directo que tienen las l ibertades civiles y políticas en el

empoderamiento de los pobres, ii)las obligaciones en materia de derechos humanos de

las instituciones públicas -y otros importantes actores- implica garantizar el derecho de

los pobres a participar; iii) es necesario para los actores estatales y no estatales, esta-

blecer mecanismos e instituciones jurídicas que promuevan la erradicación de la pobre-

za.

En el país, la actual coyuntura ha causado un estancamiento en los indicadores de pro-

greso social del país, por lo cual es necesario tomar medidas adecuadas e intersectoriales

para evitar un deterioro del capital humano que será muy costoso reponer.

La evolución de la pobreza y la desigualdad del país enseñan11 que no siempre las dos

se mueven en la misma dirección. En Colombia, se ha dado crecimiento de la desigual-

dad en períodos de expansión económica y en coyuntura de depresión. Las políticas

para disminuir la desigualdad deben ser explícitas y no se puede razonablemente espe-

1 1 "Pobreza, desigualdad y exclusión en Colombia", en "Focalización de la pobreza: conceptos, medidas y sus limitantes",

Nina B., Esteban, Misión Social/DNP, abril de 2000.


rar que esta disminuya por efecto de la lucha contra la pobreza. Cuando disminuyó la

tasa relativa de pobreza no lo hizo la desigualdad. Tampoco se puede garantizar que con

el solo aumento del gasto social disminuye la pobreza y la desigualdad ya que depende

mucho de la forma como se hace este gasto. Las cifras muestran que el gasto como un

todo no es distributivo aunque algunos de sus programas si los son, como educación

primaria y salud básica.

Las prioridades en la lucha contra la pobreza y la desigualdad deben centrarse en el

acceso universal a activos productivos, a educación y a los servicios básicos de salud,

vivienda y servicios domiciliarios. El objetivo fundamental de política de Estado, y no

solo de un gobierno, debe ser el logro de un desarrollo con equidad, que permita al

individuo ampliar sus capacidades y oportunidades de realización.

Existen factores que hasta ahora no se han desarrollado suficientemente y que deben

integrarse en la reflexión y medición de las condiciones de pobreza: violencia, infraes-

tructura física, capital social, redes de solidaridad en torno a las familias, efecto de la

participación de las comunidades, el seguimiento y la evaluación de las acciones públicas.

4. El gasto público social

El gasto social compite con una gran variedad de posibles destinos y uso de los recur-

sos generalmente limitados ante necesidades ilimitadas, que exige la aplicación de cri-

terios para definir prioridades y guardar equilibrio entre la inversión que busca acumular

capital humano y social y la inversión que se dirige al capital y la infraestructura física. El

equilibrio en estas dos formas de inversión es lo que garantiza un desarrollo económico

y social.

Los niveles de gasto social de un país no son un indicador suficiente del desarrollo social.

Es necesario conocer además el modo como se gasta: su eficacia, eficiencia y asignación

equitativa. Un elevado gasto social no implica necesariamente una mejora en las

condiciones de vida de la población, ni un aumento de la dotación de capital humano.

El gasto público social en Colombia, tiene un efecto redistributivo sobre el ingreso,

entre 1978 y 1997, como lo muestran los estudios de la Misión Social. El efecto es

diferencial por los niveles de atención de cada servicio.

Comparando indicadores de gasto social en América Latina, a principios de los noventa,

Colombia se ubicaba respecto de los demás países en un nivel de gasto social modera-

do, por debajo del promedio para la región. Entre 1990 y 1997, Colombia pasa de tener

un 8.2% a un 14.8% de gasto social como participación del PIB. En 1990, está por

encima de Bolivia, México, Honduras, Perú y Guatemala, pero lejos de los niveles alcan-

zados por Uruguay, Costa Rica, Argentina, Brasil, y Panamá que en este período tienen

participaciones entre 17% y 18%. En 1997 se ubica entre el grupo de naciones con

niveles de gasto social alto y por encima del promedio regional de 12.4%.


Fuente: Cálculos Misión Social/DNP con base en Dane registro

F-400 Cuentas Nacionales (1990- 1998) y Panorama Social

de América Latina. CEPAL 1998.

1 2 Anteriormente, el gobierno no ejecutaba el giro sino que la provisión se hacía en forma contable y por tal razóndicho compromiso real se difería permanentemente. Ahora las cosas son distintas, el Artículo 48 de la Constitu-ción Política establece que la seguridad social "podrá ser prestada por entidades públicas o privadas", de maneraque cada descuento de la nómina por concepto de salud o de pensiones tiene que ser apropiado por el Estado yasignado a la respectiva entidad que elige el trabajador.

El aumento del gasto social fue resultado de la Constitución de 1991. En términos de

gasto público total del Estado, la importancia que cobró la inversión en los sectores

sociales frente a otros sectores se refleja en su participación, que aumentó en el perío-

do 1990-1996 de 30% a 45%.

Gráfico 2: Gasto público social como porcentaje del PIB en países de AméricaLatina. 1990-1991 y 1996-1997

A partir de 1996 la participación del gasto social en el gasto total empieza a caer, los secto-

res sociales se ven perjudicados a pesar del crecimiento como participación del PIB.

La estructura por finalidades del gasto social tuvo la siguiente evolución:

1. El sector de seguridad social mantiene un nivel de participación estable durante la

década, con un auge en 1996 cuando llega a 41% del total del gasto público so-

cial, por efecto del giro de las provisiones de seguridad social de los servidores

públicos hacia los Fondos de Pensiones y Entidades Promotoras de Salud que creó

la ley 100 de 199312, por eso el rubro que más creció fue el de transferencias de

seguridad social que hace el Gobierno Central.

0

5

10

15

20

25

0 5 10 15 20

Argentina

Uruguay

Brasil

Chile

Panamá

Costa Rica

Colombia

HondurasMéxico

Nicaragua

Guatemala

Rep. DominicanaPerú

Bolivia

El SalvadorVenezuelaParaguay

19

96

- 1

99

7

1990 - 1991

Promedio


2. La educación, es el segundo sector con relación al peso de la participación dentro

del total del gasto social, tuvo una caida de cinco puntos de 38% en 1990 a 32.8%

en 1998, más por aumento de otras finalidades de gasto que por disminución del

gasto educativo en términos reales.

3. El sector salud crece continuamente, en todo el período analizado, pasa de 15.1%

en 1990 a 27.5% en 1998.

4. Asistencia social, aunque con una modesta participación dentro del gasto social

ha logrado mantener una tendencia creciente durante los últimos años gracias al

"Pacto por la Infancia", Pafi, y a programas tales como el "Vaso de leche" y "Bono

Alimentario Rural"; y también a la acción de la Red de Solidaridad Social -entidad

incluida en otros de asistencia-, la cual con sus programas Revivir -atención a

ancianos-, subsidios escolares, complemento alimentario para niños campesinos

y los de vivienda, ha logrado beneficiar a cerca de 2.8 millones de colombianos13.

Gráfico 3: Gasto público social. Nacional. 1990-1998

1 3 "El Salto Social. Informe de avance del Plan Nacional de Desarrollo. 1996". DNP-DEE CONPES 2917.

Fuente: Cálculos Misión Social/DNP con base en Dane registro F-400 Cuentas Naciona-

les 1990-1998 (Preliminar sujeto a revisión).

En el resto de sectores conformado por otros sociales -cultura y recreación-, agua po-

table y vivienda, sectores de poca participación pero de gran importancia, se destaca el

aumento del gasto en vivienda, en particular en los dos últimos años.

En la actual coyuntura del país, con una profunda crisis económica y social, con eleva-

dos niveles de desempleo, el principal desafío de la política social es lograr un efectivo

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

% del PIB

% del gasto total

8.21 8.08 9.28 9.96 10.22 13.14 16.70 14.53 14.68 15.85

29.93 29.39 30.56 35.45 37.17 44.06 45.08 40.56 36.63 35.63

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999


aumento de la eficiencia del gasto público y del impacto en la población más pobre y

desprotegida. La estructura existente para la prestación de los servicios tiene que ser

reorientada a su favor, tanto en cantidad como en calidad, mediante esfuerzos de

focalización, que representan la motivación central de las diversas reformas que se han

implementado.

5. La focalización

En las actuales circunstancias de Colombia, donde los excluidos de los beneficios del

desarrollo son generalmente los más pobres, para llegar a la atención universal, la

focalización como estrategia para atenderlos prioritariamente se constituye en una po-

derosa arma para la lucha contra la desigualdad, y para el mejoramiento de las condicio-

nes de vida y de bienestar de toda la población.

Las necesidades fundamentales de buena parte de la población superan con creces la

limitada disponibilidad de recursos. De manera que la estrategia más adecuada y efi-

ciente es la focalización que permite dar preferencia en el gasto a los grupos con mayor

probabilidad de exclusión en el acceso a los servicios básicos.

La focalización entraña una discriminación positiva en favor de los grupos de población

más pobre y vulnerable. Implica que el subsidio no se de a los ricos, pero no significa

que el Estado no vele porque, aun ellos, tengan acceso a los servicios, incluso con

medios como el seguro obligatorio, financiado por ellos mismos. Lo que es prioritario

para los pobres es el subsidio que les permite vencer la barrera del pago que los excluía

del servicio. No hacer la priorización de los subsidios hacia los más pobres, implica ale-

jarse cada vez más de la universalización.

La aplicación de la estrategia de focalización de los programas sociales busca compen-

sar las desigualdades iniciales y equiparar las oportunidades14 para el goce de los bene-

ficios, constituyéndose en un importante medio de lucha contra la pobreza, para acer-

carse, según los recursos lo permitan, a la universalización de los servicios.

5.1 Criterios de focalización del gasto social

El documento CONPES del 22 de enero de 1994, y la resolución número 65 del 25 de

marzo de 1994, definen:

1 4 "Informe de Desarrollo Humano para Colombia", 1999, DNP/Misión Social/PNUD.


5.1.1 La identificación de beneficiarios

� Identificación de áreas geográficas con un porcentaje de pobres mayor que el

promediio nacional, denominada focalización geográfica, que permite seleccionar

áreas pobres dentro de los municipios y distritos.

� Identificación de hogares, familias o individuos pobres, denominada focalización

individual, que permite identificar las personas más pobres y vulnerables de la

población.

5.1.2 Los programas prioritarios

Los municipios y distritos deberán impulsar preferencialmente los programas sociales

cuyo impacto sobre los grupos vulnerables sea mayor en:

� Salud

� Educación

� Vivienda

� Agua potable y alcantarillado

5.2 Institucionalización de la focalización y sus instrumentos

5.2.1 La "Focalización geográfica":

� Consiste en la identificación de áreas geográficas en las que se concentra la po-

blación pobre para, dentro de ellas, aplicar subsidios implícitos en tarifas y servi-

cios. Supone que todas las personas y familias que tienen vivienda con ciertas

caracterísiticas físicas externas o del entorno son pobres.

� Dirigida a focalizar programas de infraestructura, dotación y saneamiento ambien-

tal, así como el desarrollo de una política tarifaria diferencial para el pago de servi-

cios públicos domiciliarios.

� Instrumento: la "Estratificación Socioeconómica - ES" clasificación de la población

con base en las características de la vivienda y del entorno por estratos. Supone

grupos de personas con características similares dadas las condiciones de su vi-

vienda.

Desde 1991, en el marco de la Constitución y la ley que establece que las familias de

menores recursos podrán recibir subsidios para el pago de servicios públicos como

agua, alcantarillado, aseo, energía, gas natural y teléfono, el Gobierno Nacional ha avan-

zado en el diseño y en la implantación de políticas orientadas a unificar los procesos de

estratificación socioeconómica de las viviendas y de los predios con el propósito básico


de establecer con transparencia mecanismos de pago solidario de las tarifas de dichos

servicios.

Para tal fin, mediante diversas reglamentaciones el Gobierno ha asignado responsabili-

dades nacionales, departamentales, distritales y municipales para la aplicación en todo

el territorio de metodologías unificadas, diseñadas por el Departamento Nacional de

Planeación, que permitan comparar estratos a nivel local y nacional, en un contexto

técnico ajustado a las realidades socioeconómicas particulares.

Los servicios y programas que pretende focalizar son de beneficio general, esto es que

por efecto de la clasificación por estrato todos los habitantes del mismo se benefician

por igual del desarrollo y ejecución de programas generales de infraestructura, como

por ejemplo: construcción o rehabilitación de vías, de escuelas, de centros o puestos

de salud, de parques; así como de las menores tarifas (subsidiadas: estratos 1, 2 y 3)

para el pago de los servicios públicos domiciliarios, o de tarifas más elevadas para los

estratos 4, 5 y 6, independientemente de las características socioeconómicas de po-

breza y/o vulnerabilidad de las personas que residen en las viviendas de cada estrato.

La estratificación no tiene en cuenta ni capta, por cuanto no es su objetivo, las condi-

ciones socioeconómica individuales de estas personas y familias. Se centra en calificar

las características físicas exteriores de las viviendas del sector y del nivel de desarrollo

de su entorno, para clasificarlas en un estrato.

En la medida en que, desde 1965, han existido seis categorías tarifarias de servicios

públicos domiciliarios, los inmuebles residenciales -objeto de la estratificación- se han

clasificado en seis grupos o estratos, al igual que para el cobro de las tarifas de impues-

to predial.

Estratificar con base en las características de las viviendas y su entorno urbano o rural,

es una opción metodológica fundamentada en que la relación vivienda/entorno tiene

como significado un modo socioeconómico de vida. Esta opción fue el resultado de las

pruebas estadísticas de variables que se consideraron en los modelos, bajo la concep-

ción de que las características físicas externas de las viviendas, su entorno inmediato y

su contexto habitacional y funcional urbano o rural, tienen asociaciones significativas

con las características socioeconómicas de la población que las habita. Aunque la aso-

ciación no es del 100 % y la concepción de pobreza se basa en superados conceptos

tradicionales, dada la naturaleza de las obras, que no requieren, ni permiten clasifica-

ción individual, es un instrumento aceptable para obras y servicios que afectan la vi-

vienda.

Su diseño está inspirado en la necesidad de lograr una adecuada identificación y clasifi-

cación por sectores, barrios, manzanas, veredas u otra definición geográfica, urbano/

rural, habitados por grupos de población con características sociales y económicas si-

milares, a partir de la observación de las viviendas y de su entorno urbanístico.

En desarrollo de las políticas tarifarias y de expansión y mejoramiento de la infraestruc-

tura de servicios hacia la población más pobre, la focalización que se efectúa a través

de la estratificación socioeconómica, está orientada al otorgamiento de "subsidios a las


viviendas" de los cuales disfrutaban las personas y familias que en ella habitan, estratos

1, 2 y 3, para el pago diferencial de tarifas de servicios públicos domiciliarios, indepen-

dientemente de sus particulares condiciones de vida y si residen allí en calidad de pro-

pietarios o de arrendatarios.

La estratificación socioeconómica además de permitir la selección de estratos que se

supone requieren subsidios para el pago diferencial de tarifas de los servicios públicos

domiciliarios y los estratos que probablemente pueden hacer contribuciones para fi-

nanciar estos subsidios, bajo el principio de solidaridad, permite orientar la planeación y

la inversión pública hacia la realización, en los estratos más bajos, de programas socia-

les de beneficio general localizado, tales como la expansión y mejoramiento de infraes-

tructura de servicios públicos -acometidas de acueducto y alcantarillado, electrificación

y telefonía, saneamiento ambiental-, construcciones de vivienda popular, escuelas, cen-

tros y puestos de salud, parques y zonas recreativas, espacios públicos y vías, entre

otros. De igual manera, se ha constituido en la base para el cobro de tarifas diferencia-

les de impuesto predial por estrato.

El señalamiento de criterios diferenciales para la "identificación de beneficiarios", indivi-

dual y geográfica, si bien coinciden en la finalidad de atender preferencialmente a la

población más pobre y vulnerable, responden a necesidades y objetivos distintos y a

concepciones metodológicas diferentes.

5.2.2 La "Focalización individual":

� Consiste en la identificación de hogares, familias o individuos pobres que por sus

características socioeconómicas o de vulnerabilidad, califican para recibir benefi-

cios directos de los programas.

� Dirigida a focalizar: programas sociales para atender, preferencialmente, a la po-

blación más pobre y vulnerable.

� Instrumento: Sistema de Selección de Beneficiarios para los Programas Sociales

SISBEN (ficha de clasificación socioeconómica de hogares, familias o individuos):

identificación y clasificación en seis niveles, de la población más pobre y vulnera-

ble, con base en la información que se obtiene de aplicar una encuesta a las fami-

lias o individuos pobres para obtener información relacionada con educación, haci-

namiento, calidad de la vivienda, su equipamiento y servicios, aspectos demográ-

ficos, ingreso, ocupación y seguridad social.

Para la focalización individual, la Misión Social del Departamento Nacional de Planeación

diseñó el instrumento SISBEN, que permite la identificación, clasificación y selección

precisa y ordenada de las familias de los potenciales beneficiarios de los programas

objeto de gasto social, para ser utilizado por la nación, los departamentos, distritos y

municipios del país de manera unificada.

Su adopción, administración y manejo, a partir de enero de 1995, por parte de las enti-

dades territoriales, fue ordenada por el CONPES, cuyas disposiciones fueron acogidas

por posteriores acuerdos del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, para la

implantación del régimen subsidiado.


El SISBEN se ha constituido en una herramienta básica para: i) facilitar el diagnóstico

socioeconómico preciso de cerca del 60 % de la población, de apoyo para la elaboración

de los planes de desarrollo social del municipio, de programas y proyectos sectoriales

concretos, orientados a las familias y personas de menores recursos, y ii) la selección

técnica, objetiva, uniforme y equitativa de beneficiarios de los programas sociales, de

acuerdo con su condición socioeconómica particular, medida por un indicador resumen

de calidad de vida.

Todas las personas y familias son calificadas con iguales parámetros y con un determi-

nado puntaje reciben los mismos beneficios del programa social que lo aplique. Es equi-

tativa porque dada la identificación y el ordenamiento que el instrumento hace de los

individuos y familias, de mayor a menor pobreza, permite que los beneficios de los

programas lleguen primero a los más pobres entre los pobres.

La focalización que se efectúa mediante la aplicación del SISBEN, no es la política social,

es un instrumento básico para lograr que los programas que se diseñen en desarrollo

de dicha política lleguen efectivamente a la población objetivo.

Independientemente de que los subsidios se entreguen por oferta o por demanda, los

programas que entregan subsidios directos o servicios subsidiados a personas o fami-

lias, pueden utilizarlo porque identifica los hogares, las familias y los individuos por sus

características socioeconómicas. El programa que lo utiliza, dependidendo del monto

de recursos disponibles y sus objetivos particulares puede elegir hasta qué puntaje

quiere atender con preferencia.

5.3 ¿Qué permite, en esencia, la focalización individual?

La focalización individual para la identificación, clasificación y selección priorizada de be-

neficiarios de los programas sociales que requieren entrega de subsidios permite:

� Identificar y ordenar hogares, familias e individuos que por sus características

socioeconómicas o de vulnerabilidad, califican para recibir, prioritariamente, los

beneficios de los programas.

� Una mayor equidad en la asignación de subsidios: frente a las restricciones

presupuestales cada vez mayores, la focalización individual que se efectúa me-

diante la utilización del instrumento SISBEN, establece una escala en la que cada

familia o individuo obtiene un puntaje y, dependiendo de los objetivos y recursos

disponibles del programa social específico, permite determinar qué familias y per-

sonas, partiendo de los más pobres, merecen atención prioritaria.

Los costos que implica la realización de encuestas por hogar, son relativamente bajos

(menos de US$3.00), existen, sin embargo, limitaciones técnicas y administrativas que

enfrentan muchos municipios, en particular los de menor tamaño, para el mantenimiento

y actualización de la información.


Cuadro 11. Cobertura SISBEN por niveles según municipios con menos de 3000habitantes en la cabecera. Departamental

DepartamentosTotal Población

(1)

Pob. obj. subs.Niveles 1 y 2

(2)/(1)

Pob. no obj.subsidio(3)/(1)

Niveles 1 y 2SISBEN

(2)

Niveles 3 ymás SISBEN

(3)

Antioquia 182.256 125.352 56.904 68.8 31.2

Bolívar 9.338 7.963 1.375 85.3 14.7

Boyacá 559.942 412.248 147.694 73.6 26.4

Caldas 13.199 8.460 4.739 64.1 35.9

Caquetá 60.752 41.984 18.768 69.1 30.9

Cauca 165.255 95.040 70.215 57.5 42.5

Córdoba 46.972 44.836 2.136 95.5 4.5

Cundinamarca 396.430 284.734 111.696 71.8 28.2

Chocó 13.000 13.000 0 100.0 0.0

Huila 74.688 68.960 5.728 92.3 7.7

Meta 68.950 61.630 7.320 89.4 10.6

Nariño 24.851 16.533 8.318 66.5 33.5

Norte de Santander 87.737 65.455 22.282 74.6 25.4

Risaralda 7.321 3.986 3.335 54.4 45.6

Santander 89.026 70.288 18.738 79.0 21.0

Sucre 14.845 12.250 2.595 82.5 17.5

Tolima 63.432 53.352 10.080 84.1 15.9

Valle 23.412 22.306 1.106 95.3 4.7

Casanare 65.222 42.140 23.082 64.6 35.4

Putumayo 33.362 14.631 18.731 43.9 56.1

Guaviare 20.222 13.004 7.218 64.3 35.7

Vichada 17.058 5.509 11.549 32.3 67.7

Total 2.009.808 1.483.760 526.048 73.8 26.2

Nota: Datos tomados de la encuesta de evaluación del SISBEN a nivel municipal respondida por 801 alcaldes

para los foros regionales, mayo de 2000.

El costo de no utilizar SISBEN puede apreciarse con el siguinte cálculo que toma el NBI como

indicador, para los municipios más pequeños: la población total de los 428 municipios con

población menor a 3000 habitantes en la cabecera en el año 2000, es de 3.928.623 habi-

tantes (proyecciones Dane); de ellos 1.029.299 no serían objeto de subsidio. Su inclusión a

un valor de la UPC (año 2000) de $141.383, tendría un costo de 145.525 millones de

pesos. Con base en la información suministrada para los foros regionales realizados entre

abril y mayo de 2000, por alcaldes de los municipios con menos de 3 mil habitantes en la


cabecera, permite señalar la inconveniencia de que se considere, indiscriminadamente, a

toda la población como niveles 1 y 2 del SISBEN, pues de hacerse, pese a las condiciones

generales de pobreza, se incurriría en la inclusión de 26% de personas que no serían objeto

de subsidios prioritarios (nivel 3 SISBEN o más).

Lo que en general sucede en estos municipios es que los recursos disponibles no al-

canzan siquiera para otorgar subsidios a la población en niveles 1 y 2 de SISBEN. Ante

esto, en todos los municipios y en particular en los más pequeños, cualquier otra alter-

nativa diferente a la metodología SISBEN, no permite llevar a cabo la selección ordena-

da y equitativa de beneficiarios de los distintos programas sociales que de prioridad a

los más pobres entre los pobres. Si se toman municipios mayores el porcentaje de

hogares con niveles Sisben de tres o más es mucho mayor.

Otros aspectos a resaltar de la focalización individual son:

� Como orientador del gasto social y herramienta básica para la planeación local. El

SISBEN, como instrumento de la focalización individual, no solo permite la genera-

ción de un índice de estándar de vida, sino conocer cuáles son los perfiles de

pobreza de las poblaciones más deprimidas, en términos de:

- Calidad de la vivienda y su equipamiento

- Servicios de la vivienda

- Aspectos demográficos

- Ingreso y ocupación

- Capital humano

- Seguridad social

Dado que los censos se hacen más o menos cada diez años, el mejor instrumento para

la planeación social municipal es la base de datos que se genera a partir de las fichas

SISBEN. El conocimiento específico de carencias permite a las autoridades locales no

solo orientar los recursos municipales, sino establecer planes a corto, mediano y largo

plazo para solucionarlas.

En este capítulo, se presenta un ejemplo elaborado con base en las fichas SISBEN del

municipio de Turbaco, que permite ver la potencialidad de la información que captan las

fichas SISBEN como instrumento útil para la planeación local.

� Como instrumento flexible que permite la caracterización de diferentes grupos de

población. Familias e individuos que por efecto de desastres naturales, de despla-

zamiento forzado por la violencia, han quedado sin recursos para pagar los servi-

cios básicos de salud y educación, y que se estime puedan o deban ser considera-

dos como objeto de subsidios, el SISBEN tiene la flexibilidad para contemplar esta

posibilidad.


� Como base de información que permite establecer una mejor medida de pobre-

za15. El ICV que se calcula a partir de la información de la Encuesta de Calidad de

Vida es una medida, que capta la multidimensionalidad de la pobreza de mejor

manera que el Indice de Necesidades Básicas Insatisfechas, NBI y que la Línea de

Pobreza, LP. El ICV incluye un espectro de variables amplio, relacionadas con: i) la

calidad de la vivienda y su equipamiento; ii) los servicios de la vivienda; iii) los

aspectos demográficos, el ingreso y la ocupación; iv) el capital humano y la segu-

ridad social. Con los pesos calculados en la Encuesta y las variables incluidas en

las fichas SISBEN se puede calcular la calidad de vida de los municipios, con un

índice continuo que permite además calcular las medidas de desigualdad y de

intensidad y brecha de pobreza por municipio.

Más que un índice de pobreza, el ICV es un índice de estándar de vida, porque informa,

de manera directa, sobre las realizaciones y las capacidades. Mientras que el NBI y la LP

son índices que fueron concebidos exclusivamente con el propósito de medir la inci-

dencia de la pobreza, el ICV no se reduce a ser un instrumento para medir la incidencia.

El ordenamiento que hace el ICV de la población en función de sus características

socioeconómicas sirve, entre otros propósitos, para fijar una Línea de Pobreza16.

6. Implantación de la política de focalizaciónindividual

Son varios los aspectos que deben ser objeto de análisis para evaluar adecuadamente

el proceso de focalización, teniendo en cuenta que su objetivo fundamental es el de

asegurar que los beneficios de los programas sociales que se diseñen y ejecuten lle-

guen efectivamente a la población hacia la cual están dirigidos:17

� El instrumento de identificación de beneficiarios, en el cual se apoya la ejecución

de la política, en un programa social focalizado, es una herramienta de la cual se

sirve para el logro de sus objetivos, se evalúa por su capacidad de discriminar la

población pobre de la que no lo es.

� La eficiencia de la focalización es condición del éxito, se evalúa después de aplica-

do el instrumento de focalización y entregado el subsidio. Exige afinar, al máximo

posible, el diseño y la precisión de los instrumentos,pero también requiere un

correcto uso del instrumento por parte del programa que distribuye el subsidio,

1 5 "Eficiencia Horizontal y Eficiencia Vertical del Sistema de Selección de Beneficiarios, SISBEN", Jorge Iván González,

Misión Social/DNP, Noviembre 1999

1 6 Ibidem

1 7 "Focalizar o universalizar: Un falso dilema", Alfredo Sarmiento Gómez y Leticia Arteaga, Cuadernos de Economía,

Universidad Nacional, volumen XVII, número 29, 1998.


para asegurar que los beneficios lleguen efectivamente a los más pobres entre

los pobres, minimizando los errores de inclusión y de exclusión.

� La forma como la focalización capte la información debe respetar la intimidad y

cuidar que no se presente estigmatización social, ni haya incentivos a la distorsión

de la información.

� La minimización de costos frente a los beneficios, una estrategia de focalización

debe tener mecanismos que aseguren que la focalización se haga al menor costo

posible y éstos sean racionalmente proporcionales a los beneficios sociales que

se logran cuando un programa efectivamente llega a la población objetivo.

� El sistema de control de calidad de la información, basada en rigurosos sistemas

de información y sistemáticos procesos de seguimiento y de evaluación de im-

pacto, dado que la obtención del servicio es un incentivo para alterar la informa-

ción.

� Los procesos y procedimientos, para la correcta y transparente aplicación, uso,

manejo y sostenibilidad de los instrumentos son vitales para el logro de resulta-

dos positivos.

� La participación de la comunidad, como espacio propicio para la reflexión, la toma

de decisiones y la acción que genera confianza y crea redes de apoyo, que genera

compromisos con el logro de unos resultados que la afectan, y promueve el im-

portante control social.

La política de focalización como instrumento para el logro de la equidad requiere, como

condición necesaria para la sostenibilidad de los programas, lo siguiente:18

� "la participación de los pobres, que además de aumentar la confianza y aceptación

del programa, mejora notablemente su eficiencia y eficacia;

� que las clases medias no sientan amenazados sus derechos por la preferencia

que se da a los pobres, para lo cual es necesario realizar programas de informa-

ción y difusión".

6.1 Resultados de su aplicación

Son varios los logros hasta ahora alcanzados mediante la implantación de la política de

focalización, la aplicación de los criterios y uso de los instrumentos por parte de las

entidades territoriales; entre ellos merecen destacarse:

� Los criterios y los instrumentos de focalización han sido aceptados por la comuni-

dad y por las autoridades locales. Específicamente el índice SISBEN en que se

1 8 "Informe de Desarrollo Humano para Colombia, 1999", Misión Social/DNP/PNUD


apoya la focalización individual ha ganado un amplio reconocimiento como uno de

los instrumentos más eficientes para la focalización del gasto social.

� La cobertura en la aplicación del SISBEN, es de 95% del territorio nacional. Una

encuesta del SISBEN en los municipios respondida por 801 alcaldes (73% de los

municipios), informa que más de 21 millones de personas han sido registradas en

el SISBEN y de ellas cerca de 6.6 millones están afiliados al régimen subsidiado de

salud. Para el Ministerio de Salud, considerando todos los municipios, los indíge-

nas y otros grupos (2.5 millones que no requirieron encuesta), hay 26 millones

de personas y 9.5 millones de afiliados.

� Apoya los procesos de planificación del desarrollo, la ampliación de cobertura de

los servicios, la ejecución de programas específicos, y debido a que fortalece la

institucionalidad local es un apoyo a la descentralización. La encuesta a los alcal-

des informa que 80% de los municipios utiliza la información del SISBEN, además

del sector salud, para elaborar los planes de desarrollo municipal y sectorial, tales

como educación, vivienda y otros programas especiales.

Los resultados de la implantación de la focalización individual, específicamente en el

sector salud, como mayor usuario del sistema, permite visualizar los logros alcanzados.

El sistema de seguridad social en salud que rige para todos los habitantes de Colombia

a partir de 1993 con la expedición de la ley 100, ha tenido muchos logros, en especial

los relacionados con cobertura en el aseguramiento.

En 1993 alrededor de 20% de la población estaba afiliada a la seguridad social; en 1996,

50.2%, y en 1998 llegó a 60.3%. Sin embargo, los efectos de la coyuntura actual están

afectando seriamente los logros alcanzados al pasar en el 2000 al 53.7%.

Cuadro 12: Población afiliada a seguridad social en salud. Nacional1996 - 2000

El régimen subsidiado cuya implantación se ha soportado en la focalización individual,

ha experimentado un enorme crecimiento: de ser inexistente en 1993, llega a casi 9

millones de personas en 2000. Sus logros son notables aunque no ha logrado las cifras

Población total 39.295.797 40.064.092 40.826.815 41.589.018 42.321.386

Afil.régimen contributivo 13.728.117 14.969.287 16.090.724 13.652.878 13.898.337

Participación (%) 69.7 68.1 65.4 59.4 61.1

Afil. régimen subsidiado 5.981.774 7.026.690 8.527.061 9.325.832 8.833.074

Participación (%) 30.3 31.9 34.6 40.6 38.9

Subtotal afiliados 19.70 21.99 24.61 22.97 22.73

Cobertura (%) 50.2 54.9 60.3 55.3 53.7

Deciles 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: Superintendencia Nacional de Salud,


ambiciosas que se habían planificado en sus inicios por los efectos de la recesión eco-

nómica que ha disminuido los aportes de solidaridad del régimen contributivo y los

aportes del Gobierno Nacional necesarios para incrementar la afiliación; igualmente, ha

sido muy lenta la transformación de subsidios de oferta a demanda.

Según datos de la Misión Social citados en el estudio realizado para el Banco Interame-

ricano de Desarrollo19, en 1993, 8% de la población del quintil más pobre de ingreso

estaba afiliado al régimen contributivo, frente a 40% del quintil más rico. En las áreas

rurales la afiliación del quintil de ingreso más pobre era de 2.1%.

Con la implantación del régimen subsidiado, la cobertura de los servicios de salud de

los más pobres cambia drásticamente. 47% de las personas del quintil más pobre de

ingresos tenía acceso a los servicios de salud en 1997, a través del régimen contribu-

tivo o del subsidiado (73% al régimen subsidiado, focalización individual). En las áreas

rurales la cobertura del quintil más pobre se incrementó a 46%.

El incremento en la utilización de los servicios favoreció en particular, a la población

más pobre: el número de consultas del quintil más pobre pasó de 375.000 a 715.000;

las hospitalizaciones pasaron de 200.000 a cerca de 250.000. Respecto de estos in-

crementos en el acceso a los servicios de salud por la población más pobre el estudio

señala que: "...son el resultado de una mejor identificación de la población potencial-

mente beneficiaria de los subsidios a través del SISBEN. (a pesar de que) Este mecanis-

mo ha tenido algunos problemas, entre otros, los ligados a la politización, falta de infor-

mación y barreras culturales".

6.2 Impacto de los subsidios

En un país como Colombia, el cuarto más inequitativo de América Latina, según CEPAL,

que a su vez es el continente más inequitativo del mundo, según el Banco Mundial, es

necesario conocer el impacto de los subsidios en términos de equidad. ¿Corrigen o no

la alta concentración de riqueza y la inequitativa distribución del ingreso ? Los índices

de pobreza y de indigencia (medidos por LP y LI) que superan el 60% y el 20% de la

población total del país, respectivamente y tienden a empeorar en la actual coyuntura

que golpea a la población más pobre y desprotegida, lo importante no es solo gastar

más sino gastar mejor.

La Misión Social había analizado el impacto de los subsidios en la equidad en el período

1978 - 1992 y lo publicó en un libro Carlos Eduardo Vélez quien había coordinado y

dirigido el estudio20. Con una metodología similar se analizó cómo ha influido el gasto

público en el bienestar de los hogares durante el periodo 1993-1997, utilizando para

1 9 "Descentralización, pobreza y acceso a los servicios sociales. ¿Quién se benefició del gasto público social en los

noventa?", Fabio Sánchez y Jairo Núñez, Coyuntura Social (1999)

2 0 El estudio base de comparación para 1992 es el realizado por Carlos E. Vélez "Gasto social y desigualdad logros

y extravíos". DNP-Misión Social, 1995


ello las encuestas Casen 93 y de calidad de vida 97. Se calculó el impacto redistributivo

que han tenido los subsidios del gasto público social descontando los aportes o pagos

que las personas hacen por los servicios que reciben21. En los párrafos siguientes se

sintetizan las conclusiones más relevantes para este análisis.

El total de los subsidios evaluados por su incidencia en la distribución del ingreso en

1997 alcanza una suma significativa para el conjunto de hogares de la economía colom-

biana. Su valor se eleva a 8 billones de pesos, en términos del PIB un 6.5% que equiva-

len a 7.9% del ingreso disponible de los hogares y logran reducir la desigualdad, medi-

da por el coeficiente Gini, en 9.3%, efecto de la magnitud relativa del gasto público, de

su incidencia en el ingreso percibido por los deciles más pobres, y de una moderada

progresividad en su distribución.

Cuadro 13: Participación del subsidio por sectores y grupos de población y coefi-cientes de progresividad y concentración del gasto público social

Nacional. 1992 y 1997

Fuente: Para 1992: gasto social y desigualdad: logros y extravíos. Carlos Eduardo Vélez Misión Social/DNP, 1995. Para

1997: Cálculos Misión Social/DNP con base Encuesta de Calidad de Vida y Registro F-400Cuentas Nacionales Dane

1997. Las Administraciones Públicas Dane 1997.

(1) Psi: Coeficiente de progresividad del sector I, es igual a la diferencia entre el coeficiente de concentración del

subsidio de cada sector y el coeficiente Gini del ingreso.

(2) Csi: Coeficiente de concentración del subsidio de cada sector. (ver n.d.p.p. 22).

Sectores

Educación 50.7 42.8 23.1 24.2 45.0 45.4 -52.2 61.0 -0.081 -0.083

Primaria 17.8 11.9 39.3 44.9 65.6 73.4 -78.9 -98.7 -0.347 -0.461

Secundaria 19.3 15.3 20.6 28.9 47.3 57.3 -56.6 -78.5 -0.124 -0.259

Superior 13.5 15.5 5.1 3.7 14.4 12.2 10.8 14.8 0.334 0.378

Salud y asistencia 17.5 29.2 29.1 34.8 57.3 65.1 -69.9 -85.2 -0.258 -0.326

Servicios públicos 31.0 25.9 17.8 19.5 38.1 40.5 43.6 -55.7 0.006 -0.030

Agua 6.6 9.4 25.8 18.8 52.8 39.1 67.3 -54.1 -0.231 -0.014

Luz 24.4 16.5 15.6 19.8 34.1 41.3 37.2 -56.6 0.070 -0.039

Vivienda 0.8 2.2 14.5 16.8 38.9 41.6 -48.6 -57.4 -0.045 -0.048

Total 100.0 100.0 23.0 25.9 45.1 49.8 -52.2 -66.6 -0.084 -0.140

Distribución delsubsidio Participación

20% más pobre 40% más pobre PSI CSI

Progresividad

1992

%

1997 1992 1997 1992 1997 1992 1997 1992 1997

2 1 Específicamente para el subsidio en salud se calcula como la diferencia entre el gasto público en salud y los

aportes que realizan los beneficiarios; para el caso de educación es la diferencia entre el gasto público en

educación y los gastos en que incurren las familias cuando reciben este servicio: matrículas, pensión, uniformes,

útiles, entre otros.


La distribución del subsidio proveniente del gasto público social es moderadamente

progresiva desde el punto de vista de los hogares, 20% más pobre de la población

recibe 25.9% del subsidio total y 40% más pobre, 49.8%.

El subsidio promedio por hogar es igual a $838 mil anuales, con una distribución pro-

gresiva: mientras que el segundo decil recibe 13.5% del subsidio total, $1.12 millones

anuales por hogar, el noveno recibe $548 mil anuales por hogar y el total entregado a

este decil es el 6.6% de los subsidios totales.

La importancia relativa de estos subsidios en el ingreso de los deciles pobres es signi-

ficativa: representa 94% del ingreso total de los hogares del primer decil y 44% para los

hogares del segundo. Dentro de los subsidios, el de mayor incidencia es salud, el cual

significa 38% del ingreso de los hogares del primer decil, seguido de educación, 35%

para el mismo decil.

Si se considera que en 1997, el 40% más pobre de los hogares recibió menos de 10.9%

del ingreso disponible de todos los hogares y el 10% más rico 44.5% de ese total es

claro que la distribución del gasto público social tiene un efecto clartamente distributi-

vo en el ingreso.

Cuadro 14: Distribución e incidencia de los subsidios por sectores y deciles de ingreso.Nacional. 1997

1 374 35 11 404 38 17 206 19 10 8 1 5 993 94 12

2 450 18 13 405 17 17 195 8 9 21 1 12 1.072 44 13

3 381 11 11 388 12 17 211 6 10 25 1 14 1.004 30 13

4 342 8 10 318 8 14 223 5 11 19 0 11 902 22 11

5 351 7 10 237 5 10 227 4 11 23 0 13 838 16 11

6 393 6 12 217 3 9 240 4 12 34 1 20 884 13 11

7 267 3 8 157 2 7 218 3 11 5 0 3 647 8 8

8 325 3 10 84 1 4 227 2 11 12 0 7 648 6 8

9 298 2 9 64 0 3 156 1 8 8 0 5 525 3 7

10 229 1 7 53 0 2 159 0 8 19 0 11 460 1 6

Total 3.410 3 100 2.327 2 100 2.062 2 100 174 0 100 7.973 8 100

Educación

Decil

Salud asistencialy social

Servicios públicos Vivienda Total subsidio

Miles demillones$ Ctes.

INC % %Miles demillones$ Ctes.

INC% %Miles demillones$ Ctes.



INC %

Fuente: Cálculos Misión Social/DNP con base Encuesta de Calidad de Vida 1997 y Registro F-400 Cuentas Nacionales

de las Administraciones Públicas Dane 1997.


Cuando se calcula el coeficiente Gini del ingreso disponible de los hogares, incluyendo

los subsidios recibidos del gasto público social, se reduce en 49 milésimas, de 0.526 a

0.477. De esta forma se puede afirmar que el gasto público social tiene un impacto

positivo en la distribución de ingresos de los hogares, en especial del 20% más pobre.

Del total de subsidios para los cuales se evaluó su incidencia, 42.8% financian educa-

ción pública; 29.2% corresponden a salud y asistencia social a niños; 25.9% a subsidios

en servicios públicos domiciliarios de energía y acueducto; y 2.2% al programa de sub-

sidio de vivienda de interés social del Inurbe.

6.2.1 Subsidio en educación

El subsidio en educación para 1997 ascendió a 3.4 billones de pesos, 2.8% del PIB, con

una incidencia de 35% sobre el ingreso de los hogares del primer decil, es decir, de los

más pobres . Es el primero en orden de magnitud con una participación sobre el subsi-

dio total de 42%.

En cuanto a su focalización hacia los deciles más pobres se nota un leve mejoramiento

comparada con 1992: de un 23% del subsidio en educación que recibía el 20% más

pobre de la población, en 1997 aumentó un punto, 24%; mientras que para el 40% más

pobre de la población ha permanecido en el mismo nivel, con el 45% del subsidio.

El grado de focalización por nivel educativo tiene grandes contrastes, especialmente

entre los básicos y la educación universitaria. La mayor focalización medida por el coefi-

ciente de concentración Cs22, se observa en primaria (Cs= -0.460) seguida por secun-

daria, que es también progresiva (Cs= -0.258. En cambio la educación universitaria

distribuye sus subsidios de forma claramente regresiva (Cs=0.378).

El efecto final sobre la distribución del ingreso es positivo por cuanto el Gini disminuye

cerca de 0.19 milésimas, pero esto es efecto de la alta magnitud del subsidio más que

por su progresividad. Nótese que el subsidio más progresivo, que es primaria, significa

apenas el 11.9 % de los subsidio y el más regresivo, la educación superior, el 15 %.

6.2.2 Subsidio en salud

En salud y asistencia a niños los subsidios sumaron 2.3 billones de pesos, 1.9% del PIB,

con incidencia sobre el ingreso de los hogares del primer decil de 38% y 17% para el

segundo decil.

El subsidio de salud es segundo en orden de magnitud con un peso sobre el subsidio

total del 29.2%, tiene la mayor focalización progresiva, es decir, que su distribución

favorece a los deciles más pobres (Gráfico 4).

2 2 Medida que examina la distribución del subsidio, manteniendo el ordenamiento de los hogares bajo el ingreso

inicial y muestra el porcentaje de subsidio que le corresponde al porcentaje de hogares más pobres; los subsidios

pueden distribuirse regresiva, igualitaria o progresivamente, entonces -Cs- toma respectivamente valores positi-

vos, nulos o negativos en el intervalo (-1,1).


Gráfico 4: Curvas de concentración de los sectores del gasto público social.Nacional. 1997

Fuente: Cálculos Misión Social/DNP con base Encuesta de Calidad de Vida 1997 y

Cuentas Nacionales Dane 1997.

Mientras que en 1997 el 20% más pobre percibía 29% del subsidio total en salud, en

1997 su participación crece a 35%. De igual manera, de 57% que en 1992 participaba

el 40% más pobre, en 1997 se incrementó a 65%, lo cual se ve reflejado en el cambio

del coeficiente de progresividad, que se incrementa de 67% en 1992 a 85% en 1997.

El efecto sobre la distribución del ingreso es positivo por cuanto el Gini disminuye cerca

de 0.18 milésimas, que se explica por la alta progresividad con que se ha focalizado el

subsidio de salud y a pesar de significar 13 puntos porcentuales menos que el gasto en

educación.

6.2.3 Subsidio en servicios públicos

El subsidio en servicios públicos suma cerca de 2 billones de pesos, 1.7% del PIB, la

incidencia sobre el ingreso de los hogares del primer decil es de 19% y la participación

sobre el total de 10%.

En cuanto a focalización se observa una baja progresividad de 55% (Cs= -0.030) en el

que el servicio que más aporta a la redistribución es el de energía eléctrica (Cs=-0.039).

Comparando con 1992 su coeficiente de concentración muestra un pequeño avance al

pasar de Cs=0.006 en 1992, a CS= -0.030 en 1997. Mientras en 1992 el 40% más

pobre recibía 38%, en 1997 recibe 40%, en este tramo del ingreso dejó de ser regresi-

vo.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 10

Hogares (%)

Subsid

io (

%)

Educación

Salud

Total

Serviciospúblicos

vivienda


Gráfico 5: Distribución del subsidio para el 40% más pobre de lapoblación. Nacional. 1992-1997

6.2.4 Subsidio en vivienda

En vivienda, los subsidios sumaron 174 mil millones de pesos, 0.14% del PIB, con una

incidencia sobre el ingreso de los hogares del primer decil de 1% y una participación

sobre el total de tan solo 5%.

Su progresividad aumentó al pasar de 48% en 1992 a 57% en 1997; el 20% de la

población más pobre en 1992 recibía 14% y en 1997 recibe 16%.

En síntesis, respecto del nivel de impacto sobre desigualdad en el ingreso, el subsidio de 1997

es positivo en cuanto el Gini cambia en 49 milésimas, mientras en 1992 cambiaba en 36

milésimas23, este cambio se explica en parte por la magnitud del subsidio y su alta incidencia

en los ingresos de los deciles más pobres y por el efecto de progresividad del subsidio total.

El mayor cambio en progresividad se dio en el sector salud, mientras educación a pesar

del alto incremento en recursos destinados a este sector registró solo un mejoramien-

to en progresividad en el nivel de educación primaria, en secundaria los niveles de

focalización permanecieron constantes y en educación superior retrocedió levemente.

Estos resultados son consistentes con otro estudio similar "Descentralización, pobreza

y acceso a los servicios sociales. ¿Quién se benefició del gasto público social en los

noventa?"24 realizado por Sánchez y Núñez, el cual concluye que la parte del gasto social

2 3 Cambio ajustado restando el subsidio del ISS, del gas y de los programas rurales.

2 4 Sánchez, Fabio y Núñez, Jairo. (1999) op.cit.

0

10

20

30

40

50

60

70

Educación Salud y

asistencia

Servicios

públicos

Vivienda

1992 1997

%


que llega a las familias en forma de subsidio para los sectores educación, salud y servi-

cios públicos aumentó en los años noventa y que la focalización mostró una mejora

significativa. En estos resultados positivos contribuye de manera notable el sector sa-

lud al mostrar que 66% del subsidio llega a 40% de la población más pobre, porcentaje

equivalente al anterior resultado, 65%, lo cual se explica no solo por el avance en afilia-

ción a los servicios de salud sino también por el importante aumento en el acceso de

los más pobres a estos servicios.

Así mismo, en el caso del sector educativo se afirma que los subsidios de primaria y

secundaria son progresivos, en tanto el superior es regresivo; sin embargo en educa-

ción primaria y secundaria el progreso fue mínimo por cuanto la distribución del subsi-

dio en educación por quintiles se mantiene en casi los mismos niveles que a inicios de

la década.

Por último, el subsidio en los servicios públicos, en los dos estudios, evidencia una

disminución en la regresividad, al tiempo que se señala que en el nivel alcanzado hasta

el momento existe la posibilidad de mejorar la distribución del subsidio a favor de la

población más pobre.

6.3 Dificultades

No obstante estos logros, Colombia no ha sido ajena a las dificultades que las políticas

focalizadas entrañan y similares de alguna forma a las que han enfrentado otros países.

Algunas de ellas son:

a. La distorsión de la información, en especial para el caso de la focalización indivi-

dual, pues siempre se presentarán incentivos para informar mal, con el fin de

acceder a los diferentes beneficios que le ofrece el Estado y que puede obtener

de él.

b. La debilidad institucional de los sistemas de información y seguimiento en los di-

ferentes niveles de gobierno, generalmente desarticulados, obsoletos y sin con-

trol de calidad, hace que con frecuencia los beneficios sean recibidos por perso-

nas no pobres.

c. Los costos administrativos, han sido bajos en su aplicación y mantenimiento, pero la

forma como llega a las personas la información y la expedición de los puntajes y los

carnés del régimen subsidiado no ha podido desprenderse de la obsoleta forma de

administración pública local de la mayor parte de los municipios y departamentos.

d. La falta de espacios de participación comunitaria que asegure el suministro co-

rrecto y oportuno de la información, la aplicación de un efectivo control social por

parte de la comunidad que le asegure una mayor transparencia en el uso y manejo

de los instrumentos por parte del nivel local.

Evaluaciones indirectas, a partir de la Encuesta de Calidad de Vida 1997, ECV/97, mues-

tran algunas de las dificultades que se han presentado y que tienen que ver especial-


mente con la implantación del SISBEN. En primer lugar, las personas que reciben aten-

ción focalizada son sujetos activos y, por ello, siempre se presentarán incentivos para

informar mal, esto lleva a que algunas personas que no son pobres gocen de los bene-

ficios de los programas sociales.

La progresiva aceptación que en la sociedad ha tenido el SISBEN como instrumento de

focalización, también ha estado acompañada de una mayor posibilidad de manipulación

porque las personas entrevistadas terminan entendiendo las reglas de juego y ello les

permite acomodar las respuestas hacia el lado que les favorece. Así el SISBEN enfrenta

una tensión entre el reconocimiento y aceptación social, y la mayor vulnerabilidad debi-

do al sesgo de la información. De igual manera, se han presentado indicios de manipu-

lación política del instrumento por parte de las autoridades municipales, para hacer

pasar por elegibles a quienes no lo son y favorecer con la carnetización a sus amigos o

adeptos políticos. Estos son los problemas de mayor frecuencia en la administración

del SISBEN y que, en alta proporción, explican los errores de inclusión y de exclusión.

Debido a la existencia de los problemas explicados en los párrafos anteriores la cons-

trucción del nuevo instrumento de SISBEN revisó las variables utilizadas para darle ma-

yor uso a las que pueden verificarse y evitar las más fácilmente manipulables. La reco-

mendación fue acogida y tuvo efectos en el cálculo del nuevo instrumento.

Otro problema que se enfrenta, es el de las deficiencias en los sistemas de informa-

ción, la debilidad de algunas estructuras organizativas municipales, la falta de prepara-

ción del recurso humano que no siempre está bien capacitado, lo cual se agudiza con la

alta rotación del personal local designado para administrar el sistema y apoyar el proceso.

Respecto del costo de la focalización individual con la aplicación de la ficha SISBEN, éste varía

de una región a otra. La razón se encuentra, en buena medida, en los mecanismos y formas

de contratación que adopte cada administración municipal. Al inicio de una nueva

administración, o cuando se avecinan procesos electorales, los alcaldes, particularmente de

municipios pequeños deciden reaplicar encuestas. Según la encuesta respondida por 801

alcaldes, 27% había hecho reencuesta. En otros casos, especialmente en los municipios

grandes, se prefiere la aplicación de encuestas por demanda y para atender exigencias directas

de los organismos de control ante las quejas de las personas que se sienten afectadas y que

buscan "reacomodarse" en los niveles 1 y 2 del SISBEN.

La adopción del SISBEN como instrumento para identificar, clasificar y ordenar los hoga-

res, familias y personas pobres de la población, ha tenido su mayor utilización en el

sector salud, por cuanto fue acogido como instrumento básico para el desarrollo e im-

plantación del régimen subsidiado de salud.

La fuerza y simultaneidad que el nuevo sistema general de seguridad social en salud y

el instrumento han tenido en su desarrollo e implantación, han hecho que la comunidad

y diversos actores e instituciones de la vida pública nacional asimilen o confundan el

régimen subsidiado y el SISBEN como si se trataran de una misma cosa, y en algunos

casos confunden al SISBEN con el acceso y la prestación misma de los servicios de

salud.

La distinción central que debe hacerse es que: 1) el instrumento SISBEN identifica y


clasifica ordenadamente, de mayor a menor pobreza conforme a sus condiciones

socioeconómicas particulares a la población potencialmente beneficiaria de los progra-

mas sociales y 2) los operadores del régimen subsidiado seleccionan los beneficiarios,

conforme a los objetivos que persiguen y a las prioridades y criterios que para el efecto

señalen.

Ha sido usual que se confunda la política de los subsidios con el SISBEN, que es un

instrumento básico, del cual se sirve la política social para lograr que los programas que

se diseñen en desarrollo de la política lleguen efectivamente a la población objetivo.

Basta recordar, para ilustrar tal confusión, frecuentes expresiones como: "el SISBEN no

me ha entregado la droga"; "el paciente se agravó porque el SISBEN no me envió a

tiempo la ambulancia"; "el SISBEN no me ha servido porque en el hospital me atienden

muy mal, o no me atienden"; "el SISBEN no me sirve porque igual en el hospital me

exigen pagar"; "el SISBEN no me atiende porque dicen que estas enfermedades no las

cubre".

A las dificultades y deficiencias de los programas, de la administración, gerencia y regu-

lación de los procedimientos y de la calidad de los servicios, se les ha denominado "los

males del SISBEN", lo cual no solo ha contribuido a la confusión y desinformación, sino

también a una importante distorsión de los verdaderos problemas, de sus causas y

efectos en el desenvolvimiento del sector y en el desempeño de las políticas focalizadas,

así como en los problemas de diseño y estructura del instrumento mismo.

La eficiencia de la focalización individual que se efectúa mediante el SISBEN se debe

juzgar por su capacidad de discriminar entre pobres y ricos, así como los más pobres

entre los pobres y de impedir que los pobres no sean considerados como tales y que

los menos pobres aprovechen los subsidios y beneficios de los más pobres. Un instru-

mento como el SISBEN es básicamente un proveedor de información, la cual debe ser

tomada para efectos de política y ejecución de programas como orientadora de las de-

cisiones que deban adoptarse a la luz de los objetivos que se persigan. Cada sector y

programa que se sirva del instrumento debe establecer con claridad sus propósitos y,

por ende, la regulación que para el efecto requiere, de suerte que con la información

que le provea el instrumento pueda llegar a la población hacia la cual está dirigida, con-

forme a sus objetivos y disponibilidad de recursos.

No es el instrumento el que diseña y define el contenido y alcances de una política o de

los programas específicos; más bien, definidos éstos, es necesario determinar hasta

qué punto y en qué medida, para su ejecución y logro de objetivos, pueden servirse del

instrumento SISBEN, con arreglo de la regulación normativa. A un sistema de informa-

ción como es el SISBEN, no se le puede pedir que incluya o excluya a determinadas

personas, que las clasifique o reclasifique según la enfermedad que padezcan o la situa-

ción económica coyuntural por la que esté pasando.

Es necesario mencionar las diversas sentencias de la H. Corte Constitucional que, en

acciones de revisión de tutelas, ha ordenado incluir en el SISBEN, (probablemente sig-

nifique en el régimen subsidiado) por ejemplo, a todas las madres gestantes que deben

ser atendidas gratuitamente, así como a personas sin capacidad de pago y en condicio-


nes de debilidad manifiesta, como también a las que no se encuentran clasificadas en el

nivel que, según los fallos, les corresponde, dadas las mencionadas condiciones en que

se encuentran, muchas de ellas coyunturales.

La revisión y ajustes al instrumento SISBEN que se han solicitado y ordenado efectuar

en virtud de fallos emanados de la rama jurisdiccional, se refieren a las políticas, a pro-

gramas específicos para cubrir determinados grupos de personas: tercera edad,

inmunodeficiencia adquirida, desempleados, madres gestantes, enfermedades catas-

tróficas, con lo cual se desvirtúa la esencia y alcances de la herramienta que, dada su

concepción y naturaleza netamente instrumental y no de política, no tiene capacidad de

respuesta para tales requerimientos.

Otra dificultad es la originada en la cada vez más creciente e injustificada exigencia de

grupos de población menos pobre y en mejores condiciones, para que se les ubique en

el nivel más bajo del SISBEN, de suerte que puedan ser beneficiados, como en el caso

de la salud, de los subsidios que otorga el Estado. Una gran proporción de estos casos

se refiere a enfermedades catastróficas; situación que, en no pocos casos e inexplica-

blemente, es promovida y apoyada por algunas autoridades locales. De esta manera, se

elimina, dada la estrechez de recursos, la posibilidad de que otros, en peores condicio-

nes económicas puedan ser beneficiados.

Otros aspectos que exigen especial mención son los que tienen que ver con la informa-

ción, participación y control social, que no han logrado mayor desarrollo y, menos aun,

una acción decidida y notoria en el logro de resultados transparentes, equitativos, efi-

cientes y eficaces de la acción gubernamental.

Un elemento es la falta de información y divulgación de los programas sociales que

dificultan una acción efectiva de la comunidad. Otro elemento es la falta de un desarro-

llo normativo específico que permita sancionar ejemplarmente los abusos en la altera-

ción de registros y la introducción de información falsa. Adicional al desarrollo de un

cuerpo normativo práctico y específico, es necesario establecer, de acuerdo con los

organismos de control, las acciones que pueden realizarse para mejorar la calidad de la

información y castigar sus distorsiones.

De igual manera, la ausencia de canales claros de coordinación y concertación, de com-

petencias entre los diferentes niveles de gobierno, y los "celos" institucionales, hacen

que muchos esfuerzos se dupliquen, otros se pierdan y, en algunos casos, terminen por

ser contradictorios. Por último debe mencionarse la falta de una cultura de seguimien-

to, de evaluación y de rendición de cuentas sobre los resultados de las acciones de los

programas y sobre el impacto que tienen en términos de eficacia, eficiencia y equidad.

Este conjunto de factores negativos que impiden o dificultan el avance en términos de

logro del desarrollo social en un marco de equidad, deben merecer la atención priorita-

ria de los diferentes actores de la vida pública nacional. Los problemas que se enfrentan

son de muy variada índole y su solución exige análisis, diseño y aplicación de mecanis-

mos de seguimiento y el montaje de un control permanente de calidad.

La política, las estrategias y los instrumentos pueden estar bien diseñados, pero para

tener efectos se requiere que los programas, el ordenamiento institucional, la regula-


ción, los procesos y procedimientos funcionen adecuadamente, en la misma dirección

y en estecha consonacia con ellos. El éxito de una política, programa, o instrumento no

radica en la suma individual de logros positivos solo puede ser el resultado de una

gestión articulada y eficiente del conjunto del sis,tema del cual hace parte.

En síntesis, se puede afirmar que por las condiciones socioeconómicas del país y los

preocupantes índices de pobreza y desigualdad prevalecientes, es imperativo que el

Estado continúe impulsando y consolidando las políticas de focalización y la aplicación

adecuada de los instrumentos que para tal efecto se han diseñado, y probado, de suerte

que los beneficios de los programas sociales lleguen efectivamente a la población con ma-

yores carencias. El desarrollo de la política de focalización ha mostrado su gran utilidad en la

lucha contra la pobreza y la desigualdad, tal como lo demuestra la evidencia empírica al

medir el cambio en los beneficiarios de los subsidios por niveles de ingreso.

La focalización individual de acuerdo a los niveles de pobreza como una de las estrate-

gias adoptadas por la constitución y la ley para la asignación del gasto social, ha permi-

tido abrir amplios espacios para que, mediante la acción decidida del Estado se concre-

te la solidaridad de aquéllos con menores carencias con la población más pobre del

país. En la práctica ha permitido el acceso real de manera digna a los servicios de segu-

ridad social. Es un reto para el Estado lograr, en el ejercicio el derecho, un servicio de

calidad y no a un servicio de caridad. Todo ello exige consecuentes y sistemáticos esfuer-

zos para lograr mayores niveles de eficiencia, calidad, oportunidad y suficiencia en la presta-

ción de los servicios.

6.4 Perfil de pobreza: el caso de Turbaco

Se presenta la información del perfil de pobreza de Turbaco como un caso que ilustra las

posibilidades que tiene la información del SISBEN para fines de planificación y para el diseño

de instrumentos orientados a la focalización de los programas sociales del Estado.

Características generales:

La información del SISBEN permite ver las características generales del municipio, su

distribución urbana y rural, las condiciones de las viviendas y acceso a servicios básicos

como agua o electricidad y manejo de basuras.

Características asociadas a las viviendas:

� El 17% de las familias de la zona urbana y 20% de la rural, viven en viviendas

inadecuadas.

� El municipio cuenta con un adecuado servicio de energía eléctrica, únicamente

276 hogares no cuentan con ella.

� El municipio no cuenta con servicio sanitario y tampoco con servicio de agua potable.

� Muy pocas viviendas cuentan con recolección de basuras.

� El hacinamiento es crítico, tanto en la zona urbana como en la rural.


Características del hogar:

� La mujer más pobre enfrenta con frecuencia el abandono de su pareja, siendo

mayor la incidencia en el caso de la zona urbana.

� A mayor nivel de pobreza, menor asistencia de los niños entre 3 y 6 años a los

centros de atención del ICBF o guarderías y menor asistencia escolar en edades

mayores.

� Las mujeres pobres están desprotegidas en cuanto a atención de enfermedades

asociadas con la maternidad.

� Los ancianos pobres se encuentran en situación de desprotección.

� Los programas de salud reproductiva, nutrición, atención a la madre y al niño y

programas para la tercera edad deben priorizar la población pobre.

� El desempleo afecta en mayor medida a la población pobre, joven y urbana.

� La población pobre no cuenta con Seguridad Social.


SU1: SISBEN urbano 1

SU2: SISBEN urbano 2

SUR: SISBEN urbano resto

SR1: SISBEN rural 1

SR2: SISBEN rural 2

SRR: SISBEN rural resto

Perfil de pobreza en el municipio de Turbaco

Características generales de los hogares

% SISBEN

Urbana 50.075 32.428 64.8

Rural 5.663 4.392 77.6

Total 55.738 36.820 66.1

Cobertura SISBENPoblación 2000Zona


Tipo de vivienda, según nivel SISBEN y zona

Total (%)(%) Total

Urbano

SU1 2.816 82.6 595 17.4 3.411

SU2 2.718 91.4 256 8.6 2.974

SUR 2.158 97.3 61 2.7 2.219

Rural

SR1 348 79.5 90 20.5 438

SR2 459 93.1 34 6.9 493

SRR 205 88.0 28 12.0 233

Total 8.704 89.1 1.064 10.9 9.768

ZonaCasa, apartamento Cuarto, Cuartos

Total

Tipo de vivienda según disponibilidad de luz

Total (%)(%) Total

Urbano

SU1 3.365 98.7 46 1.3 3.411

SU2 2.974 100.0 0 0.0 2.974

SUR 2.219 100.0 0 0.0 2.219

Rural

SR1 288 65.8 150 34.2 438

SR2 426 86.4 67 13.6 493

SRR 220 94.4 13 5.6 233

Total 9.492 97.2 276 2.8 9.768

ZonaCon luz Sin luz

Total


Viviendas con y sin sanitario

Total (%)(%) Total

Urbano

SU1 3.411 100.0 3.411

SU2 2.974 100.0 2.974

SUR 2 0.10 2.217 99.9 2.219

Rural

SR1 438 100.0 438

SR2 493 100.0 493

SRR 2 0.90 231 99.0 233

Total 4 0.00 9.764 100.0 9.768

ZonaCon sanitario Sin sanitario

Total

Vivienda con y sin acueducto

Total (%)(%) Total

Urbano

SU1 104 3.0 3.307 97.0 3.411

SU2 177 6.0 2.797 94.0 2.974

SUR 109 4.9 2.110 95.1 2.219

Rural

SR1 4 0.9 434 99.1 438

SR2 5 1.0 488 99.0 493

SRR 32 13.7 201 86.3 233

Total 431 4.4 9.337 95.6 9.768

ZonaCon acueducto Sin acueducto

Total


Personas por cuarto, según nivel SISBEN y zona

Urbano

SU1 13.558 4093.2 3.3

SU2 11.279 5055.8 2.2

SUR 7.591 4881.8 1.6

Rural

SR1 1.764 525.6 3.4

SR2 1.895 739.5 2.6

SRR 733 419.4 1.7

Total 15.628.8 36.820.0 2.4

Zona Personas CuartosPersonas

por cuarto

Vivienda con y sin servicio de recolección de basuras

Total (%)(%) Total

Urbano

SU1 117 3.4 3.294 96.6 3.411

SU2 482 16.2 2.492 83.8 2.974

SUR 1016 45.8 1.203 54.2 2.219

Rural

SR1 0 0.0 438 100.0 438

SR2 2 0.4 491 99.6 493

SRR 15 6.4 218 93.6 233

Total 431 4.4 9.337 95.6 9.768

ZonaCon servicio Sin servicio

Total


Niños entre 3 y 6 años que asisten a centros de atención, según nivel SISBEN y zona

Total (%)(%) Total

Urbano

SU1 920 58.6 649 41.4 1.569

SU2 755 73.7 269 26.3 1.024

SUR 419 84.1 79 15.9 498

Rural

SR1 85 35.1 157 64.9 242

SR2 90 39.8 136 60.2 226

SRR 31 47.7 34 52.3 65

Total 2.300 63.5 1.324 36.5 3.624

ZonaAsisten No asisten

Total

Jefatura femenina, según nivel SISBEN y zona

Total (%)(%) Total

Urbano

SU1 2.507 73.5 904 26.5 3.411

SU2 2.373 79.8 601 20.2 2.974

SUR 1.871 84.3 348 15.7 2.219

Rural

SR1 362 82.6 76 17.4 438

SR2 426 86.4 67 13.6 493

SRR 218 93.6 15 6.4 233

Total 7.757 79.4 2.011 20.6 9.768

ZonaJefatura masculina Jefatura femenina

Total


Seguridad social de los ancianos, según nivel SISBEN y zona

Total (%)(%) Total

Urbano

SU1 104 3.0 3.307 97.0 3.411

SU2 177 6.0 2.797 94.0 2.974

SUR 109 4.9 2.110 95.1 2.219

Rural

SR1 4 0.9 434 99.1 438

SR2 5 1.0 488 99.0 493

SRR 32 13.7 201 86.3 233

Total 431 4.4 9.337 95.6 9.768

ZonaAncianos atendidos Ancianos no atendidos

Total

Población mayor de 60 años

Zona

Niños 0-6 años Mujeres 15-49

Total (%) Total (%) Total (%)

Urbano

SU1 2.748 42.6 3.262 34.1 921 36.6

SU2 1.817 28.2 3.073 32.1 731 29.1

SUR 944 14.6 2.247 23.5 580 23.1

Rural

SR1 417 6.5 365 3.8 120 4.8

SR2 393 6.2 419 4.4 127 5.0

SRR 125 1.9 203 2.1 37 1.4

Total 6.444 9.569 2.516

Población vulnerable por nivel SISBEN y zona

Mujeres de 15-49 años sin seguridad social, según nivel SISBEN y zona

Total (%)(%) Total

Urbano

SU1 72 2.2 3.190 97.8 3.262

SU2 334 10.9 2.739 89.1 3.073

SUR 909 40.5 1.338 59.5 2.247

Rural

SR1 2 0.5 363 99.5 365

SR2 8 1.9 411 98.1 419

SRR 46 22.7 157 77.3 203

Total 1.371 14.3 8.198 85.7 9.569

ZonaCon seguridad Sin seguridad

Total


5-6 añosZona

Asistencia No asisten. % no asis.

7-11 años


12-17 años


Urbano

SU1 552 217 28.2 1.638 241 12.8 1.402 568 28.8

SU2 422 79 15.8 1.106 50 4.3 1.378 218 13.7

SUR 213 22 9.4 587 13 2.2 752 58 7.2

Rural

SR1 55 59 51.8 187 79 29.7 144 102 41.5

SR2 60 43 41.7 201 49 19.6 193 72 27.2

SRR 21 11 34.4 62 3 4.6 54 31 36.5

Total 1.323 431 24.6 3.781 435 10.3 3.923 1.049 21.1

Asistencia escolar por grupos de edad, nivel SISBEN y zona

Población según afiliación a la seguridad social, por nivel SISBEN y zona

Total (%)(%) Total

Urbano

SU1 420 3.1 13.138 96.9 13.558

SU2 1.590 14.1 9.689 85.9 11.279

SUR 3.295 43.4 4.296 56.6 7.591

Rural

SR1 10 0.6 1.754 99.4 1.764

SR2 41 2.2 1.854 97.8 1.895

SRR 187 25.5 546 74.5 733

Total 5.543 15.1 31.277 84.9 36.820

ZonaAfiliada No afiliada

Total

Población 12-25 añosZona

Tasa de desempleo por grupos de edad, nivel SISBEN y zona

Urbano

SU1

SU2

SUR

Rural

SR1

SR2

SRR

Total

DesempleoPEA

Población 26-59 años

DesempleoPEA

Población 60 y + años

DesempleoPEA

Población total

DesempleoPEA

859 22.1 2.411 7.5 274 6.2 3.544 10.9

807 20.4 2.459 7.2 228 3.9 3.494 10

536 13.2 2.275 3.8 156 3.2 2.967 5.5

85 16.5 309 2.9 60 1.7 454 5.3

139 12.9 361 4.4 63 1.6 563 6.2

89 3.4 192 0.5 22 0 303 1.3

2.515 18.3 8.007 5.9 803 4.1 11.325 8.5


2

El instrumento defocalización individual

1. Introducción

En el marco de la evaluación integral del sistema de selección de beneficiarios de pro-

gramas sociales, la evaluación del instrumento es un punto clave, puesto que de éste

depende la correcta clasificación de las familias de acuerdo con su grado de pobreza, y

en consecuencia, la correcta entrega de subsidios de manera focalizada.

El instrumento SISBEN está conformado por tres elementos:

� El índice SISBEN (I-SISBEN).

� La ficha de clasificación socioeconómica.

� El software con el que se estiman los puntajes SISBEN.

Para ubicar el instrumento en un contexto adecuado, es preciso abordar el marco teóri-

co de la pobreza y sus más recientes avances, puesto que de la definición que se adop-

te depende la conformación del índice.

2. Los enfoques de pobreza

La medición empírica de la pobreza requiere de un criterio objetivo que permita clasifi-

car la población en distintos grupos de acuerdo con una expresión normativa que defina

su situación como de pobreza o no pobreza.

El concepto de pobreza se concreta en los criterios para definir e identificar a los po-

bres. Amartya Sen [1978, 1981] distingue dos métodos para identificar a los pobres:

el método directo por falla de satisfacción de las capacidades básicas y el método indi-

recto que se basa en el ingreso monetario.

Según el método directo, son pobres aquellas personas cuyo consumo efectivo de bie-

nes y servicios no logra dar satisfacción a las capacidades básicas. Estas capacidades

se definen como un subconjunto de los seres (yo quiero ser profesional, senador o



empresario) y haceres (yo quiero hacer mi casa, una carrera, etc.) que son técnicamen-

te posibles y socialmente deseables en una sociedad definida en un tiempo y un espa-

cio específico. Tiene una lejana semejanza con lo que se conoce, en Colombia, como

Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Sin embargo Sen considera que el conjunto

de capacidades básicas cambia con el tiempo y entre sociedades, a diferencia de lo que

supone la definición del NBI. Además en la mirada de Sen, no se trata solamente de un

conjunto de bienes materiales sino que debe incluir el grado de libertad y democracia

en la definición de los marcos colectivos de acción.

El método indirecto consiste en calcular el ingreso mínimo necesario para satisfacer los

gastos básicos en alimentación, Línea de Indigencia (LI)25 y el valor de la canasta de

consumo completa, a partir del porcentaje que representa el gasto de alimentos en esa

canasta (cerca del 45 % en Colombia). Este valor monetario de la canasta equivale a la

Línea de Pobreza (LP). Según él, es pobre todos aquellos cuyo ingreso es inferior a esa

línea de pobreza. Este método se llama indirecto porque no se basa en el logro de las

capacidades sino en el medio para hacerlo que se resume en el ingreso. El método

indirecto se enmarca en el enfoque bienestarista del ingreso de la persona, que deter-

mina el concepto de pobreza monetaria (carencia de ingresos)26.

2.1 Pobreza medida por ingresos

La pobreza se ha definido en el enfoque tradicional como la carencia de un ingreso

mínimo que permita satisfacer las necesidades mínimas de alimentación de los hoga-

res. Para determinar este ingreso primero se estima el costo de una canasta normativa

de alimentos, que cumpla con las siguientes condiciones:

� Cubrir los requisitos nutricionales mínimos diarios: 2.200 calorías, 62 grs. de proteí-

nas, necesidades de calcio, hierro, retinol, tiamina, riboflavina, niacina y vitamina C.

� Respetar, en lo posible, los hábitos alimentarios de la población considerada.

� Tener en cuenta la disponibilidad de alimentos.

� Tener un costo mínimo.

El valor de esta canasta normativa de costo mínimo es la Línea de Indigencia (LI). Si una

familia no cuenta con el ingreso necesario para adquirir esta canasta de alimentos, se

considera que está en condiciones de indigencia o pobreza extrema; el contenido de

esta canasta básica se calculó a partir de la encuesta de ingresos y gastos 1984-85,

realizada por el Dane, (se realizó otra en 1994 pero no se está usando por el DANE). El

cambio en el contenido de la canasta, se hace cada diez años y los precios de los bienes

2 5 En Colombia, el valor de la LP y LI es calculado por el Dane.

2 6 Nina B, Esteban (1999) "Contribuciones de Amartya Sen al estudio de la pobreza monetaria y a la desigualdad

económica, Colombia 1978-1995. En Revista Cuadernos de Economía. No. 29.


que la forman se actualiza mensualmente por encuesta y sirve para definir la evolución

del Indice de Precios al Consumidor, IPC. El valor de la canasta mínima de alimentos

actualizada a precios de hoy es la línea de indigencia LI o pobreza extrema. A partir del

precio de esta canasta normativa de alimentos, se calcula la LP, la cual equivale a 2.1

veces la LI; el factor multiplicador equivale al cociente entre el gasto total y el gasto en

alimentos, para el 25% más pobre de la población27.

El enfoque de la línea de pobreza parte del supuesto de que con el ingreso recibido por

los hogares, éstos adquieren una combinación de bienes y servicios tal que, dadas

unas preferencias, maximiza la utilidad con el ingreso correspondiente a la LP. El su-

puesto más criticado de la línea de pobreza es el suponer que la transformación del

medio ingreso al objetivo logro deseable (salud, educación, bienes...) es homogéneo

para toda la población sin consideración de caracterísiticas individuales.

2.2 Pobreza medida por Necesidades Básicas Insatisfechas

El NBI es un método directo de medición de la pobreza que se refiere a la satisfacción

de necesidades básicas. En este indicador, se considera pobre aquella persona o familia

en cuyas condiciones de vida se cumple al menos una de las siguientes característi-

cas28:

� Hogares que habitan en viviendas inadecuadas: en este punto se analizan las ca-

rencias habitacionales referentes a las condiciones físicas de las viviendas donde

residen los hogares.

� Hogares que habitan en viviendas sin servicios básicos: en este punto se analizan

las carencias de servicios de agua potable y eliminación de excretas.

� Hogares con hacinamiento crítico: se incluyen los hogares con más de tres perso-

nas por cuarto (incluyendo sala, comedor y dormitorios y excluyendo cocina, baño

y garaje).

� Hogares con alta dependencia económica: hogares donde hay más de tres perso-

nas por ocupado y en los cuales el jefe ha aprobado, como máximo, dos años de

educación primaria.

� Hogares con inasistencia escolar: incluye los hogares con al menos un niño de 7 a

11 años, pariente del jefe del hogar, que no asiste a la escuela.

2 7 El método para estimar la línea de pobreza a partir de la línea de indigencia, consiste en aplicar a esta última un

coeficiente, que resulta del cociente del gasto total (GT) sobre el gasto en alimentos (GA) en los estratos de

hogares más pobres. Si a este cociente se le designa con X, entonces: X=GT/GA. Entonces, LP = X*LI. De esta

forma, se supone que la carencia de otros bienes y servicios en los hogares es proporcional a la carencia de

alimentos. Muñoz (1991).

2 8 Muñoz (1999).


Sin embargo, han surgido profundos cuestionamientos a estas tradicionales definicio-

nes29, básicamente por lo limitado de su alcance más que por su pertinencia. Concreta-

mente, Sen (1992) ha insistido en que la utilidad no debe ser la única información que

debe utilizarse para medir el bienestar, sino que debe complementarse con información

adicional sobre otros elementos constitutivos del bienestar.

En lo concerniente al indicador NBI, se ha argumentado que la selección de las cinco

variables mencionadas es arbitraria, y que podría ser reemplazada por otro conjunto de

variables, de acuerdo con juicios de valor; además, en la medida en que las coberturas

de servicios públicos y de educación pública aumentan, el indicador va perdiendo su

capacidad discriminatoria. La pobreza va cambiando de características30.

Por ejemplo, la utilización del ingreso como elemento para la definición de una política

de subsidios llevaría a la conclusión errónea de que complementando dicho ingreso se

lograría una distribución equitativa de las oportunidades; el error- Sen (1999)- consiste

en no considerar elementos que diferencian los logros alcanzados con la misma canti-

dad de ingreso, tales como la educación, la salud, la libertad individual, la posibilidad de

elegir, y en fin todos los elementos que permiten llevar el estilo de vida que cada cual

valora como valioso. Aunque el ingreso es un elemento clave para la realización de otros

propósitos, es decir, es un medio para un fin, restringir la valoración del bienestar al

ingreso deja por fuera importantes elementos que las personas consideran básicos para

su realización y no se pueden conseguir con ingresos, como son la libertad y las posibi-

lidades de participación en la definición de los marcos institucionales que limitan y mo-

difican sus posibilidades.

Para superar las limitaciones de estos dos enfoques, Sen avanza hacia el concepto de

funcionamientos y capacidades: el primero se refiere a aquellos "seres" y "haceres", que

pueden variar desde los más elementales, como estar bien nutrido, gozar de buena

salud, evitar la morbilidad o la mortalidad prematura, hasta otros más complejos como

participar en la vida de la comunidad, disfrutar del auto-respeto, etc.; estos funciona-

mientos, técnicamente posibles y socialmente deseables son los elementos constituti-

vos del conjunto de bienestar, en una sociedad definida en un tiempo y un espacio

preciso31. Las capacidades son un subconjunto de estas funcionalidades que es desea-

ble y posible para un individuo o un grupo particular.

La capacidad es pues un vector de funcionamientos que refleja la libertad de la persona

de llevar un tipo de vida u otro32; tal como los bienes en el espacio de mercancías

2 9 Entre los estudios que critican al NBI están: Boltvinik, J. (1991) Conceptos y métodos de pobreza. En Pobreza,

violencia y desigualdad: retos para la nueva Colombia. Proyecto Regional para la superación de la pobreza. PNUD.

Bogotá; May, E. Pobreza en Colombia. Banco Mundial-Departamento Nacional de Planeación. Bogotá.

3 0 De hecho, la proporción de personas que vivían en hogares con NBI, bajó de 37.3% en 1993 a 24.9% en 1999,

básicamente por la mayor cobertura de servicios públicos y por la mayor asistencia escolar (Ramírez y cols, 2000).

3 1 Este concepto de bienestar* se refiere al que Sen denomina well-being, y que para diferenciarlo del concepto de

welfare se ha adoptado como convención distinguirlo con el asterisco. La diferencia conceptual expuesta por Sen

consiste en que el welfare es un concepto basado estrictamente en la utilidad individual, mientras que el well-

being incluye el componente de simpatía o antipatía hacia el otro.

3 2 Sen A. Op.cit, p. 40.


reflejan la libertad de elegir, las capacidades en el espacio de los funcionamientos reflejan la

libertad de elegir entre formas de vida posibles. Así pues, la capacidad es el conjunto de los

grupos de funcionamientos posibles. Si aumenta el número de funcionamientos posibles, el

conjunto de capacidades se extiende y, entonces, la libertad es mayor.

Para efectos prácticos de medición se pueden distinguir tres estadios de libertad, según se

incluya en la medición la relación y el compromiso con los otros. El primero, que correspon-

de al estándar de vida, incluye los funcionamientos y las capacidades. El segundo, agrega la

simpatía o la antipatía, implica una noción más completa de bienestar* (wel-being), porque

valora explícitamente la relación con los demás. El tercero involucra el compromiso (egoísta

o altruista). En virtud de este último el individuo actúa como agente en el sentido de que

elige libremente, pero incluye consciente y voluntariamente las relaciones con los demás.

La libertad de agencia puede llevar incluso, a tomar decisiones que vayan en contra del

bienestar*. La libertad de agencia actúa, por ejemplo, cuando la persona estudia japonés

todos los días, en contra de su bienestar*. La decisión libre de estudiar japonés puede estar

motivada por razones de muy diversa índole, como poder vender carros en Japón y enrique-

cerse, o conocer la cultura oriental, o predicar con espíritu misionero una doctrina, etc.

(Cortés, et. al., 1999).

Ahora bien, ¿cómo medir los funcionamientos y las capacidades, o el logro de bienestar o de

agencia? La pertinencia de esta pregunta radica en el hecho de que un indicador como

I-SISBEN33, es un intento por lograr una aproximación al enfoque de Sen, y complementar el

indicador basado en ingresos corrientes para aproximarse al de capacidad más cercano al

concepto de ingreso ex ante, que Hicks consideraba como el más adecuado para medir el

bienestar.

Es evidente, por supuesto, que en la medida en que las familias mejoran su capacidad de

generar ingresos en un largo período de tiempo, como resultado del mejoramiento en su

estándar de vida, su libertad de elección será mayor. En este sentido, los indicadores

I-SISBEN e ICV aportan elementos claves en la evaluación de bienestar* de las familias, pues

en la medida en que sus puntajes son mejores, y por lo tanto su capacidad de generar

ingresos en un período largo de tiempo es mayor, las combinaciones de funcionamientos

que tendrán a su disposición serán mayores.

Es posible, dentro del marco de análisis propuesto por Sen, avanzar hacia la medición de algu-

nos elementos constitutivos del estándar de vida. De hecho, la información sobre funciona-

mientos contenida en los indicadores I-SISBEN e ICV, como el nivel educativo, condiciones de

vivienda o acceso a servicios públicos, recoge los resultados de un esquema colectivo que ha

permitido que estas familias tengan esos bienes, y que en última instancia, son el resultado de

una elección colectiva que sobrepasa los límites de la elección puramente individual.

Los indicadores I-SISBEN e ICV son indicadores de estándar de vida, que por supuesto cap-

tan los funcionamientos logrados y por lo tanto técnicamente factibles y socialmente de-

3 3 Otro indicador es el índice de Condiciones de Vida (ICV) desarrollado en Misión Social-DNP.


seables para la sociedad colombiana, y que además complementan la información que

da el ingreso como medida de bienestar; en ese espacio evaluativo las familias son

comparables. En este mismo sentido, en la medida en que tratemos de alejarnos de la

definición de la pobreza como falta de ingreso nominal o como la insatisfacción de ne-

cesidades básicas, debemos aproximarnos a indicadores que recojan información sobre

funcionamientos básicos, los cuales sirven de fundamento para el mejoramiento de las

condiciones de bienestar de las familias; el I-SISBEN responde claramente a esta exi-

gencia y, por lo tanto, no debe considerarse como una medida coyuntural que mida el

estado de la liquidez del ingreso de las familias en el corto plazo, sino como una valora-

ción de la capacidad de las personas, dentro de un grupos familiar de tener un acceso a

bienes y servicios durante un lapso de tiempo.

3. El SISBEN

3.1 El índice SISBEN

Una vez definido el concepto de pobreza de acuerdo con los nuevos enfoques, y aclarado su

alcance respecto a los indicadores LP y NBI, es preciso señalar que en los países en desarro-

llo se hace necesaria una herramienta que permita clasificar a las personas de acuerdo a su

nivel de pobreza o estándar de vida; esta necesidad no es tan clara en los países desarrolla-

dos, pues allí se cuenta con información suficiente respecto de los ingresos y la tenencia de

bienes por parte de las familias; en estos países, esta información es suficiente para saber

quién es pobre y quién no, a pesar de que se reduce a la definición simple de ingreso o

riqueza, pero por la facilidad en la obtención de dichos datos y la mayor tolerancia a los

errores de inclusión, es posible utilizarla en la elegibilidad de los beneficiarios.

En los países en desarrollo, en cambio, no se cuenta con información detallada sobre

estos aspectos, y más aun, cuando se cuenta con ella, solamente se refiere a la pobla-

ción de mayores ingresos. Adicionalmente, la limitada disponibilidad de recursos para

el otorgamiento de subsidios y el mayor número de personas elegibles para recibirlos,

obliga a que la asignación se haga con mucha mayor precisión y se intensifiquen los

esfuerzos para reducir el error de inclusión. Teniendo en cuenta estos puntos, se ha

desarrollado un tipo genérico de instrumento conocido como "prueba de recursos ba-

sada en Indicadores Indirectos," (Grosh y Baker, 1995).

3.1.1 Metodología de construcción del I-SISBEN34

En la construcción de un índice para la ordenación de las familias de acuerdo con su

nivel de vida y de pobreza, generalmente se incluyen variables cualitativas y cuantitativas.

3 4 Para una descripción detallada de la metodología, véase: Castaño E, Moreno H (1994).


Esto hace que la técnica tradicional del análisis de componentes principales no pueda

ser empleada directamente en la construcción de un indicador ponderado, y que se

deba emplear un procedimiento alternativo más general.

Brevemente definido, el procedimiento usado denominado análisis de componentes prin-

cipales cualitativos, asigna valores numéricos (cuantitativos) a las variables categóricas

de forma tal que puedan ser empleadas junto con las variables cuantitativas en un aná-

lisis de componentes principales. Dichas cuantificaciones son obtenidas de manera que

se guarde el máximo de información (maximicen la varianza de la primera componente

principal) del Sistema completo de variables. Una vez obtenidas las nuevas variables

cuantificadas, se emplea el análisis de componentes principales tradicional.

3.1.2 Componentes del I-SISBEN

El procedimiento estadístico Prinqual permite elegir las variables que la teoría y la prác-

tica encuentran importantes para definir el estándar de vida. El criterio de elección es la

capacidad de discriminación de cada variable frente al nivel de vida y su capacidad de

explicar la varianza. El I-SISBEN está conformado por cuatro factores, los cuales a su vez

incluyen un conjunto de variables. A continuación se listan los factores, sus variables y

sus respectivos puntajes para la zona urbana y rural.

Urbano RuralMaterial del piso

Urbano RuralMaterial de las paredes

Sin paredes, guadua, caña, material vegetal 0.0000 0.0000

Zinc, tela, cartón, latas, desechos 0.2473 3.2042

Madera burda 2.0207 4.5588

Bahareque 4.8586 3.4319

Tapia pisada o adobe 6.2845 3.4319

Bloque, ladrillo, material prefabricado, madera pulida 7.7321 7.0780

Ningún básico 0.0000 0.0000

Hasta tres básicos 2.1435 1.6865

Cuatro (4) básicos sin lavadora (más de 3 básicos) 3.0763 2.7080

Con tres (3) o cuatro (4) básicos con lavadora 4.7194

Urbano Rural

Valoraciones del factor vivienda

Equipamento familiar

Tierra 0.0000 0.0000

Madera burda, tabla, tablón 2.9037 2.4628

Cemento 3.6967 3.7474

Baldosa, vinilo, tableta, ladrillo 5.8712 5.4726

Alfombra, mármol, parqué, madera pulida 6.8915 5.7495


Paja o palma 0.0000 0.0000

Desechos (cartón, latas, otros) 2.1043 1.1312

Zinc, asbesto, cemento sin cielo raso 3.7779 3.7615

Teja, losa, zinc, asbesto, con cielo raso 5.0973 4.8771

Urbano RuralMaterial de los techos

Río, manantial 0.0000 0.0000

Pila pública u otra fuente 1.1606 1.0523

Pozo sin bomba, aljibe, barreno, agua lluvia 2.6497 1.6591

Pozo con bomba 4.6037 3.5759

Carro tanque 6.1693 0.0000

Acueducto 7.2554 7.2438

Valoraciones del factor servicios

Urbano RuralAbastecimiento de agua

No tiene servicio sanitario 0.0000 0.0000

Letrina 2.4519 1.4398

Inodoro sin conexión a pozo séptico o alcantarillado 3.3323 3.0718

Inodoro conectado a pozo séptico 3.9615 4.2110

Inodoro conectado a alcantarillado 6.8306 7.1337

Urbano RuralEliminación de excretas

Más de 10 minutos n.e. 0.0000

Hasta 10 minutos n.e. 0.1483

Llega por tubería n.e. 2.7609

Urbano RuralTiempo de acceso al agua

La tiran al patio, lote, río, quebrada o la queman 0.0000 0.0000

La lleva a contenedor cercano 2.1291 1.5414

La recogen servicios de aseo 3.2701 2.6758

Urbano RuralRecolección de basuras


0 años 0.000 0.0000

Más de 0, hasta 4 1.6570 0.3269

Más de 4, hasta 5 2.9947 1.5793

Más de 5, hasta 10 4.9690 3.2931

Más de 10, hasta 11 7.6387 6.3560

Más de 11, hasta 15 9.4425 12.3630

Más de 15, hasta 16 10.6900 12.5860

Más de 16 11.1396 18.0410

Valoraciones del factor capital humano y seguridad social

Urbano RuralEscolaridad, mayores de 11 años

Sin escolaridad 0.000 0.000

Primaria incompleta 1.6239 0.2528

Primaria completa 3.4435 1.5723

Secundaria incompleta 5.0039 3.7663

Secundaria completa 7.3434 5.1876

Superior incompleta 9.7833 11.426

Superior completa 11.5460 13.099

Postgrados y doctorados 12.4806 18.386

Urbano RuralEscolaridad del mayor perceptor de ingresos

Sin seguridad social (SS), trabaja solo o no trabaja 0.0000 0.0000

Sin SS, trabaja en empresa: de 2 a 9 empleados 1.1660 0.0000

Sin SS, trabaja en empresa de 10 o más empleados 2.6545 1.4320

Con SS, trabaja solo o no trabaja 3.9539 2.6097

Con SS, trabaja en empresa de 2 a 9 empleados 5.8427 3.6514

Con SS, trabaja en empresa de 10 o más empleados 6.9718 4.5259

Urbano RuralSeguridad Social del mayor perceptor de ingresos


< = 0.2 0.0000

> 0.2 y <= 0.3 0.5584

> 0.3 y <= 0.4 1.6535

> 0.4 y <= 0.7 2.5727

> 0.7 y <= 1 4.3886

> 1 y <= 4 6.0042

> 4 8.3828

Rural

< = 0.3 0.0000

> 0.3 y <= 0.6 0.8956

> 0.6 y <= 1 1.8988

> 1 y <= 4 2.9379

> 4 4.9313

Valoraciones del factor demográfico e ingresos

UrbanoHacinamiento (cuartos por personas)

Hacinamiento (cuartos por personas)

< = 0.3 0.000 0.0000

> 0.3 y <= 0.6 0.6717 1.0806

> 0.6 y <= 0.9 1.7390 1.8668

> 0.9 4.0149 3.1957

Urbano RuralProporción ocupados

< = 0.15 0.000 0.0000

> 0.15 y <= 0.25 0.8476 1.1079

> 0.25 y <= 0.35 2.1828 1.9561

> 0.35 y <= 0.50 3.5362 2.9685

> 0.50 y <= 0.75 5.3636 3.9781

> 0.75 y <= 1.00 7.0827 4.9210

> 1.00 y <= 1.25 8.2489 5.4272

> 1.25 y <= 1.50 9.4853 5.4272

> 1.50 y <= 2.00 10.2098 5.6862

> 2.00 y <= 3.00 11.3999 7.7840

> 3.00 y <= 4.00 13.0872 8.5781

> 4.00 13.7873 9.3504

Urbano RuralIngreso per cápita en salarios mínimos

> 0.65 0.0000 0.0000

< = 0.65 y > 0 0.2237 0.2181

0 1.4761 1.1626

Urbano RuralProporción de niños menores de 6 años


3.1.3 Ventajas del I-SISBEN frente a la LP y al NBI

Además de las ventajas conceptuales para medir la capacidad de las familias de generar

ingresos en un período largo, y la conexión que existe entre esta capacidad y el acceso

a una mayor libertad de elección, el I-SISBEN es un índice cardinal continuo. Para resal-

tar esta diferencia clave, es preciso ilustrar la manera como se calculan el NBI y la LP.

El indicador NBI diferencia tres alternativas solamente: necesidades satisfechas, una

insatisfecha que significa pobreza, y dos o más insatisfechas que significa miseria. El

indicador LP, por su parte, aunque es continuo, tiene graves deficiencias por la declara-

ción de las personas. Los pobres no contabilizan el autoconsumo, ni diferencian los

subsidios recibidos; los ricos, no declaran todos sus ingresos, ni el crecimiento del

acervo de riqueza.

A diferencia del NBI, el I-SISBEN permite una ordenación por suma, pues clasifica las

personas en orden ascendente de mayor a menor pobreza, toda vez que sus compo-

nentes generan unos puntajes que se van sumando entre sí para arrojar valores, en una

escala continua, entre cero y cien. La clasificación en orden de pobreza, permite que

efectivamente se haga la focalización, puesto que es posible saber quiénes son los más

pobres entre los pobres para entregar subsidios de manera prioritaria. Además, permi-

te determinar diversos "puntos de corte", según las necesidades de cada uno de los

programas sociales. A diferencia de la LP, el I-SISBEN mide variables observables y logra

mejor aproximación al ingreso ex ante medido por gasto.

Con el I-SISBEN, es posible que si los recursos son insuficientes para la población elegi-

ble, se otorguen subsidios primero a los más pobres, y si los recursos superan la pobla-

ción elegible, se puedan otorgar subsidios a personas menos pobres, siempre y cuando

se hayan cubierto primero los más pobres.

3.1.4 Puntos de corte

El I-SISBEN permite la clasificación cardinal continua de las personas de acuerdo a sus

condiciones de bienestar. Sin embargo, por razones prácticas, se pueden establecer

criterios para saber qué personas o familias son elegibles para un determinado subsidio

y quiénes no; también es posible definir otros puntos de corte, con el fin de establecer

criterios para el cobro de pagos dentro de los programas sociales en que esté partici-

pando el individuo.

Por estas razones se definieron los "puntos de corte" como aquellos que maximizan la

verosimilitud de clasificar correctamente las familias como pobres y no pobres, tenien-

do como referencia el NBI y la LI, es decir:

� Se consideraba persona en indigencia a quien tuviera dos o más Necesidades Bá-

sicas Insatisfechas y su ingreso fuera inferior a la línea de indigencia.

� Se consideraba pobre a quien tuviera una Necesidad Básica Insatisfecha y su in-

greso fuera superior a la línea de indigencia, pero inferior a 1.7 veces esta línea.


Este análisis permitió establecer que dichos "puntos de corte" fueran los siguientes:

Cuadro 15: Puntos de corte por niveles para el programa según puntajes

Fuente: Cartillas de SISBEN. Presentación (1994).

SISBEN 1 0 - 36 0 - 18

SISBEN 2 37 - 47 19 - 30

SISBEN 3 48 - 58 31 - 45

SISBEN 4 59 - 69 46 - 61

SISBEN 5 70 - 86 62 - 81

SISBEN 6 87 - 100 82 - 100

Nivel SISBEN Zona urbana Zona rural

Estos puntos de corte han permitido que en el caso específico de salud se jerarquice el

otorgamiento de subsidios a la población de los niveles SISBEN 1 y 2. Sin embargo, la

existencia de estos puntos de corte genera incentivos a la manipulación de la informa-

ción, e incluso por parte de las autoridades locales, para cambiar, por ejemplo de zona

rural a urbana algunas áreas del municipio.

3.2 La ficha SISBEN

Una vez definidas las variables y sus respectivas ponderaciones para clasificar las per-

sonas de acuerdo a su grado de pobreza, es preciso diseñar un instrumento que permi-

ta la recolección de la información necesaria para la construcción del I-SISBEN. Con

este propósito se creó la ficha de clasificación socioeconómica de hogares, familias e

individuos, más conocida como ficha SISBEN, que recoge información general sobre la

ubicación de las familias, las variables contenidas en los factores del I-SISBEN, e infor-

mación adicional de población.

La ficha SISBEN permite determinar la conformación de los núcleos familiares, de modo

que si en una misma vivienda conviven dos o más hogares, y cada hogar está compues-

to por dos o más familias, es posible separar claramente estas subdivisiones.

La ficha de clasificación socioeconómica, es un formulario impreso a dos caras con 62

preguntas, que comprende las secciones que se muestran a continuación:


Fuente: Cartillas de SISBEN. Control y calidad de los datos (1994).

Cuadro 16: Ficha de clasificación socieconómica del SISBEN

A 1 Identificación de la vivienda 4 - 12

2 Datos de vivienda y servicios 13 - 21

3 Datos de nucleos familiares 22 - 32

3.1 Tenencia de la vivienda 22

3.2 Equipamiento 23 - 27

3.3 Cuartos de uso exclusivo 28 - 32

4 Control de trabajo 33 - 39

4.1 Responsables 33 - 37

4.2 Resultados de la visita 38

4.3 Declaración 39

B 5 Antecedentes sociodemográficos 40 - 52

6 Educación 53 - 56

7 Ocupación - ingresos 57 - 62

Nombre de la sección PreguntasCara Sección

La ficha cuenta con los instructivos necesarios para permitir una adecuada administra-

ción del Sistema, la homogeneidad en la forma de preguntar y su registro para contro-

lar la calidad de las respuestas. Estos instructivos son:

� Cartilla 1: Presentación

� Cartilla 2: Administración

� Cartilla 3: El encuestador

� Cartilla 4: Control de calidad de los datos

A continuación se transcriben las definiciones y conceptos básicos:

� Unidad de vivienda

Por unidad de vivienda se entiende un espacio separado e independiente, que

sirve de alojamiento a una familia o grupos de personas que viven juntas o a una

persona que vive sola.

El espacio está separado cuando tiene límites constituidos por paredes, tabiques

o divisiones que lo separan de otras viviendas o edificaciones y además dispone

de techo y puerta o puertas.


El acceso es independiente cuando al alojamiento se llega directamente desde la

vía pública, o pasando por áreas de uso común, o de circulación como patios,

pasillos, corredores, zaguanes, ascensores, escaleras, porterías, parqueaderos o

jardines, sin pasar por cuartos o áreas de uso privado de otras viviendas.

Una unidad de vivienda puede ser una casa, un cuarto o grupo de cuartos, una

choza, una cueva, o cualquier refugio ocupado o disponible para ser utilizado como

lugar de alojamiento.

� Hogar

Por hogar se entiende la persona o grupo de personas que habitan la totalidad o parte

de una vivienda y comparten la alimentación o el presupuesto de alimentación.

� Núcleo familiar

Se denomina núcleo familiar a la persona o grupo de personas que además de

hacer parte de un mismo hogar, residentes habituales de la vivienda, tienen rela-

ciones de consanguinidad o afinidad y no tienen independencia económica. Está

conformado básicamente por la pareja legal o de hecho, completa o incompleta y

los hijos solteros con, o, sin ingresos. Se incluyen los parientes y no parientes sin

dependientes y sin ingresos propios para su sostenimiento. Hacen parte también

del núcleo familiar, si comparten la misma vivienda, los hijos(as) divorciados(as) o

separados(as) sin dependientes y sin ingresos.

Los hijos solteros, viudos, separados o divorciados con hijos, que tengan o no

ingresos propios se consideran núcleos familiares aparte.

Los hijos casados o en unión libre, con o sin hijos, que tengan o no ingresos pro-

pios, se consideran núcleos familiares aparte.

Los parientes y no parientes, con o sin hijos, y con ingresos propios se consideran

núcleos familiares aparte.

� Residente habitual

Se denomina así a la persona que habita en la vivienda desde hace por lo menos

tres meses, o piensa permanecer en ella durante tres meses o más.

Teniendo en cuenta este criterio, se deben encuestar las personas que residen en

la vivienda aun cuando en el momento de la visita se encuentren ausentes, dentro

o fuera de la ciudad o del país y no tengan residencia permanente en otra parte.

Es el caso de los agentes viajeros, personas en vacaciones, en atención de salud

o prestando el servicio militar.

� Informante calificado

Los datos consignados en la ficha deben ser suministrados por una persona, resi-

dente habitual de la vivienda, preferiblemente el jefe de núcleo familiar, su esposa


(o) o compañera (o). En su defecto, la información puede ser suministrada por una

persona mayor de 18 años perteneciente al núcleo familiar en referencia. No se debe

aceptar información de personas con limitación mental, empleados (as) del servicio

doméstico, vecinos, menores de edad o personas en estado de embriaguez.

3.3 El software: los programas de computador

El sistema de información SISBEN es un conjunto de programas para computador que

lleva a cabo las siguientes operaciones en forma automática:

� Almacenar y clasificar las fichas SISBEN en archivos de datos.

� Detectar errores e inconsistencias de la información.

� Asignar automáticamente a cada persona registrada en el SISBEN, un puntaje co-

rrespondiente a su índice de pobreza, lo que facilita la identificación de los poten-

ciales beneficiarios de subsidios.

Este Sistema dispone de numerosas opciones para consultar la información en forma

de listados por individuos, o estadísticas por grupos de personas que cumplan condi-

ciones que se especifican en el momento de realizar las consultas.

La información contenida en el SISBEN deberá ser la base para la asignación de benefi-

cios sociales a la población con menores recursos.

Hay dos tipos de operaciones en el manejo del sistema (cartilla 2):

� Administración del sistema

� Manejo de la información

El primer tipo de operación es de competencia exclusiva del administrador del Sistema

y por medio de ésta se definen los usuarios autorizados, sus claves de ingreso y las

opciones del Sistema a las que éstos tienen acceso, así como las operaciones de res-

paldo y recuperación de la información. El segundo tipo de operación corresponde al

manejo propiamente dicho del SISBEN: digitación de fichas, procesamiento de informa-

ción y obtención de resultados.

Estructura del software SISBEN

El software SISBEN consta de cuatro módulos principales, a los cuales se tiene acceso

a través del menú principal:

Módulo encuestas, administra la información de las fichas SISBEN desde su ingreso al

Sistema hasta que su información está validada y con su respectivo puntaje. Este mó-

dulo permite efectuar todas las tareas que van desde el ingreso de una ficha a la base

de datos SISBEN, hasta el cálculo de su puntaje y almacenamiento final. Los módulos

que trabaja son:


� Captura y actualización de datos, cara A

� Captura y actualización de datos, cara B

� Detecta errores, malla de validación

� Autoriza excepciones por posibles errores de inconsistencia

� Pasa fichas a archivo histórico y arroja los puntajes para cada familia

� Lista duplicidades eventuales

� Lista imagen de fichas

Módulo resultados, permite hacer consultas por pantalla y obtener listados por perso-

na, o cuadros estadísticos de la población. Incluye, además, las herramientas para ge-

nerar archivos estándar (ASCII) con la información de las fichas SISBEN, que pueden ser

usados por cualquier otro software estadístico o base datos. Todas las opciones que

ofrece el sistema tratadas en el módulo de encuestas, conducen a cumplir con el requi-

sito básico de obtener fichas libres de errores y con puntaje SISBEN.

El objeto del módulo de resultados es permitir el uso de la información contenida en las

fichas, a través de un conjunto de opciones orientadas a extraer información de cada

una de las personas y a la elaboración de reportes, de acuerdo con la necesidad de cada

usuario. Los módulos que trabaja son:

� Consultas por pantalla (por nombre, identificación, ficha, mes de las fichas y años

de las fichas)

� Listados (digitación e histórico, factores y puntajes e índice de personas)

� Estadísticas (estándares y por tramos de ingresos, puntajes o edades)

� Genera archivos en ASCII

Módulo de definiciones, permite el ingreso de los códigos de barrios, veredas y centros

poblados, los códigos de identificación de las personas que participan en el trabajo (coor-

dinador, supervisor, recolector y digitador) y la tabla con los valores del salario mínimo

por cada año que se usa para el cálculo del puntaje. Este módulo permite ingresar las

tablas de códigos que usa el Sistema. En estas tablas figuran los códigos asignados a

una variable y su descripción. Los módulos que trabaja son:

� Códigos generales (barrio y comuna)

� Personas (digitador, encuestador, supervisor, coordinador y revisor)

� Salarios mínimos para cada uno de los años de las fichas

Módulo otros procesos, que contiene programas para el mantenimiento de los archivos de datos.

Este módulo es de uso exclusivo del administrador del Sistema. Los módulos que trabaja son:


� Unión de archivos (digitación e histórico)

� Inicializar archivos

� Listar duplicidades

� Mantenimiento de archivos

4. ¿Qué mide el SISBEN?

El I-SISBEN busca información sobre la capacidad de las familias de generar ingresos en

el largo plazo. Responde a un enfoque integral de estándar de vida, cuya medida se

hace por una aproximación de test de medios, mediante las variables mencionadas. No

es una medida coyuntural y por lo tanto no capta cambios de liquidez de corto plazo.

En un aparte posterior de este capítulo se demuestra la alta capacidad que tienen las

variables del Indice de Condiciones de Vida (ICV) de predecir el ingreso real de las fami-

lias con mayor probabilidad que el ingreso declarado, por cuanto utiliza variables de

gasto como proxis de ingreso ex ante. La utilización de quince (15) variables de forma

cardinal permite balancear los casos extremos que se presentan cuando solo se utiliza

una variable.

5. Eficiencia horizontal-EH y vertical-EV delI-SISBEN35

El indicador de Eficiencia Horizontal (EH), en la definición de Weisbrod, es "la relación

entre el número de beneficiarios que pertenecen a la población objetivo y el número

total de personas en dicha población objetivo". En palabras simples "si están todos los

que son".

El indicador de Eficiencia Vertical (EV), es el porcentaje de beneficiarios que pertenece

al grupo objetivo. En palabras simples "si son todos los que están". Un indicador es más

3 5 Sarmiento, A., Gonzalez, J., Rodriguez, L. A. (1999) "Eficiencia Horizontal y eficiencia vertical del sistema de

selección de beneficiarios para programas sociales SISBEN", con base en la metodología de Atkinson, A. "On

Targeting Social Security: Theory and Western Experience with Family Benefits" (Pág. 29-31) en Van de Walle, D.

(1995) Public Spending and the poor.


3 6 La carnetización SISBEN corresponde a la pregunta de la ECV sobre la tenencia del carné, pero no sobre la afiliación

al régimen subsidiado; esta distinción es importante, porque no necesariamente la persona que tenía carné del

SISBEN, está afiliada al régimen subsidiado, es tan solo potencialmente beneficiaria, es decir, elegible.

3 7 Según Atkinson A. On targeting social security, el caso extremo es el programa de gasto en seguridad social en

Bélgica con una eficiencia horizontal de 99% y una vertical de 8%.

eficiente en sentido vertical en la medida en que no permite que personas no elegibles

sean incorrectamente clasificadas como elegibles.

Para evaluar la eficiencia del I-SISBEN sería preciso tomar otro indicador que refleje las

condiciones de bienestar de las familias. La creación de este "Goldstandar" supondría

hacer un experimento para medir el ingreso real de manera aceptable para el grupo de

investigadores que desea calificar los indicadores, independiente de los indicadores

que se desea evaluar. Como esto no existe, la única manera es comparar el I-SISBEN

con otros indicadores de pobreza aun sabiendo sus limitaciones.

El primer indicador utilizado para la comparación es el ingreso de los hogares medido a

partir del gasto. Una vez calculado el gasto de los hogares, incluyendo el auto-consumo,

se clasifican por deciles y se establece el decil 5 como punto de corte entre pobres y

no pobres, y como beneficiarios de programas sociales, las personas en los dos prime-

ros niveles de SISBEN; el I-SISBEN arroja una EH de 81% y una EV de 69.2% (cuadro

17). Es decir, 81% de los pobres están correctamente clasificados como tales. Del mis-

mo modo, se considera que hay 31% de "colados" en estos dos niveles de SISBEN.

El mismo estudio de Sarmiento, González, Rodríguez compara el I-SISBEN con la medi-

da de pobreza monetaria por LP, para lo cual se tomó el puntaje SISBEN de cada persona

y se ubicó en cada uno de los seis niveles; luego el grupo de personas en cada nivel se

dividió según si se encontraba por encima o por debajo de la LP. Este ejercicio arroja

valores superiores al anterior, así: EH 85.3% y EV 97.7% (Cuadro 17).

El siguiente ejercicio comparó el I-SISBEN con el Indice de Condiciones de Vida (ICV).

Se aplicó el índice a todas las personas y se dividió por deciles, luego se compararon

los seis niveles de SISBEN con los deciles de ICV; el punto de corte, similar al ejercicio

sobre deciles de gasto, fue el quinto decil de ICV. En este caso, la EH fue de 84.7% y la

EV de 85.5% (Cuadro 17).

En este trabajo también se analizó la EH y EV de la carnetización SISBEN y de la afiliación

a régimen subsidiado36. En cuanto al primero, se encuentra que la EH es de 95.3% y la

EV es de 75.8% (cuadro 17), lo que equivale a decir que se quedaron 4.7% de pobres

por fuera, y 24.2% eran "colados".

En comparación con países desarrollados, la EH del I-SISBEN es casi tan alta, pero su EV

es mucho mayor; esto se entiende porque en esos países, dado que cuentan con ma-

yores recursos, lo que importa es cubrir al mayor número de pobres, sin importar que

se filtren o "cuelen" los no pobres37.


Al comparar las personas poseedoras de carné SISBEN con la división resultante de la

LP, se encuentra una EH de 95.94% y una EV de 88%. Al comparar con deciles de ICV, la

EH es de 95.8% y la EV de 90.9%.

Cuadro 17: Eficiencia horizontal y vertical del I-SISBEN y del carné SISBEN

I-SISBEN vs.:

Decil de gasto 81.2 69.2

Línea de Pobreza 85.3 97.7

Decil de Indice Condiciones de Vida 84.7 85.5

Carné de SISBEN vs.:

Decil de gasto 95.3 75.8

Línea de Pobreza 95.9 88.0

Decil de Indice Condiciones de Vida 95.8 90.9

EH EVComparaciones

Fuente: Sarmiento, González, Rodríguez (1999).

En esta tabla se aprecia claramente que los de la EH y EV dependen de si se compara el

I-SISBEN con el decil de gasto, con el ICV, o con la LP. Al comparar con la LP, no debe

olvidarse, que por su característica medición del ingreso corriente, este indicador tiene

grandes limitaciones de reporte ya mencionadas.

Cuando se compara con los deciles de gasto la eficiencia es menor; esto podría expli-

carse por la conocida tendencia de las familias a sub-reportar el ingreso monetario, y la

mayor sensibilidad de la medición del gasto como proxy de ingreso real. Además por-

que en el gasto se incluye todo el consumo, aun el que resulta de actividades realizadas

por el hogar y que no pasan por el mercado. El nivel de gasto suele ser mayor que el

nivel de ingreso reportado. De otra parte, la comparación con el ICV muestra una alta

correlación con el I-SISBEN, pues utilizan variables muy similares.

La conclusión que puede extraerse con certeza de este análisis es que la EH, al menos,

está por encima de 81%, y la EV por encima de 69%, lo que se puede considerar bas-

tante bueno, pues en comparación con países desarrollados, hay una mayor eficiencia

vertical.

En cuanto a la eficiencia vertical del I-SISBEN, es conveniente adicionar la evidencia

empírica reciente, aportada por un estudio realizado por el Ministerio de Salud (2000)38,

para evaluar los procesos operativos del SISBEN, y que incluía la reaplicación de 3.108

3 8 Véase la descripción más amplia en el próximo capítulo.


encuestas SISBEN a una muestra aleatoria de afiliados al régimen subsidiado con el fin

de evaluar qué tan precisa era la información contenida en las bases de datos municipa-

les frente a la realidad de las personas clasificadas. El 85.8% de las reencuestas realiza-

das se lograron aparear con la ficha SISBEN original que reposaba en las bases de datos

del municipio, encontrándose que 43.4% de ellas arrojaban puntajes superiores a los

que reportaba el municipio. Si se restringe el análisis a las personas que aparecían en la

base de datos municipal como nivel 1 y 2 pero que en la reencuesta eran del nivel 3 o

superior, la proporción es del 28.5%.

En comparación con el ejercicio de Sarmiento-González-Rodríguez (1999), este dato

es cercano: si se toman como puntos de corte los niveles 1 y 2 de SISBEN y los prime-

ros cuatro deciles de ingreso, el porcentaje de "colados" sería del 31.6% (EV igual a

69.2%). Pero si se toman los niveles 1 y 2 y los cinco primeros deciles, el porcentaje de

"colados" sería de 16.4% (EV igual a 83.6). La diferencia con el estudio del Ministerio de

Salud, es que la comparación se hace del SISBEN contra el SISBEN, son por lo tanto dos

experimentos diferentes.

Se ha anotado frecuentemente que la eficiencia vertical y horizontal del SISBEN no se

hace de manera dinámica. Es claro que los análisis corresponden a cortes transversales

que miran características de la pobreza medida como la incapacidad de una persona,

dentro de su grupo familiar, de tener de manera continua, una capacidad de adquisición

de bienes y servicios, durante un lapso de tiempo mayor a un número de años. No

pretende por lo tanto captar variaciones trimestrales. Podría, sin embargo, describir

procesos endógenos de pobreza si se complementa, con una información de panel.

Hasta ahora no se han hecho dichas mediciones y ésta sería una propuesta para mejo-

rar los mecanismos de focalización.

6. Metodologías de evaluación de las variablesdel instrumento SISBEN

En la aplicación de las variables contenidas en el I-SISBEN, se han detectado problemas

prácticos que no eran previsibles en 1993 en la fase de diseño. Esta es una de las

razones que justifican la presente evaluación, siete años después, y por lo cual es nece-

sario entrar a examinar cuidadosamente las variables y sus ponderaciones.

6.1 Pertinencia y definiciones para las variables del I-SISBEN

Teniendo en cuenta que la primera ficha SISBEN se construyó a partir de la información

de la encuesta CASEN de 1993, es posible que los "objetos de valor" hayan cambiado

desde entonces, por lo cual es necesario utilizar información más reciente para evaluar

la pertinencia de las variables. Aunque no se ha establecido de manera precisa cuál es


el período relevante para el cambio, se ha definido que no puede ser tan largo como los

diez años que toma el cambio en la canasta de bienes para el índice de precios, ni tan

corto como los de la encuesta continua de hogares. Se cree que puede ser un período

de cuatro a cinco años. En la actualidad se cuenta con la Encuesta de Condiciones de

Vida de 1997 lo que permite una puesta al día de la selección de los bienes y servicios

que los colombianos consideran valiosos y son accesibles.

Una explicación para los cambios en la pertinencia de las variables es el hecho de que

los objetos de valor van cambiando con el tiempo; por ejemplo, si la cobertura de servi-

cios públicos llega, en un momento dado, a ser del 100%, es evidente que hay que

buscar otro objeto de valor que discrimine la pobreza y que probablemente antes no

era tan importante. Dado que los "objetos de valor" van cambiando con la evolución de

la sociedad, es necesario llevar a cabo periódicamente evaluaciones sobre la calidad de

vida de los colombianos que es justamente lo que se hace con las encuestas de calidad

de vida.

En la actualización se utiliza como herramienta estadística el análisis multivariante para

minimizar especialmente los siguientes problemas: i) la inclusión de las variables rele-

vantes y la omisión de variables irrelevantes; ii) la especificación funcional de los mode-

los; iii) los problemas asociados con la medición de las variables. El no evitar estos

problemas conduce a distorsiones en la estimación y aplicación del modelo.

6.1.1 Variables irrelevantes por ser altamente vulnerables a la manipulación

Cuando una variable es vulnerable a la distorsión por parte del encuestado o del

encuestador, se convierte en una variable irrelevante, ya que su información no será

apta para la clasificación de las familias. Una variable se considera vulnerable cuando la

respuesta es susceptible de ser manipulada. La vulnerabilidad de una variable está ínti-

mamente ligada con la posibilidad de verificación de la respuesta.

La información que recogen las encuestas de hogares multipropósito -encuesta CASEN

1993 y de calidad de vida 1997- no tiene los sesgos del encuestado que podría pre-

sentarse en una encuesta orientada a entregar subsidios. La encuesta multipropósito,

está menos expuesta a los sesgos de información porque el informador no percibe el

instrumento como l igado a subsidios por la diversidad de temas y preguntas.

Adicionalmente, el cruce de la información permite un mejor control estadístico de

sesgos. Cuando el encuestado sabe que le van a aplicar una encuesta de la cual depen-

de que resulte elegible para la entrega de un subsidio, como por ejemplo el de salud,

este hecho se convierte en un fuerte incentivo hacia la distorsión de la información.

Este es uno de los peligros que se le reconoce al Sistema de focalización individual, y

que ha sido subrayado por diversos autores (Sen 1995, Grosh y Baker 1995).

Una variable será más vulnerable a la distorsión en la medida en que el encuestador no

pueda verificar lo que reporta el encuestado. El nivel educativo es un buen ejemplo en

este punto, pues el encuestado sabe que la única posibilidad de que sea sorprendido

mintiendo es que el encuestador investigue en registros de instituciones educativas,

dado que la carga de la prueba está sobre la autoridad local y no sobre el encuestado.


Así pues, el hecho de que sea remota la posibilidad de que la autoridad local demuestre

la falsedad de la información, se constituye en un estímulo hacia la distorsión.

De otra parte, aun en caso de que el encuestado sea sorprendido mintiendo, éste sabe

que no está expuesto a ninguna sanción, pues en los términos actuales en que se aplica

el SISBEN, el suministro de información falsa no representa ningún delito ni contraven-

ción, ni tampoco exime al Estado de la obligación de otorgar el subsidio. Esto significa

que el sostenimiento del SISBEN requiere un desarrollo normativo de sanciones39.

Un factor que coadyuva a que las variables sean más vulnerables, es el hecho de que

los puntajes correspondientes a cada categoría dentro de la variable sean conocidos

públicamente, pues ello permite que las personas sepan exactamente cuáles son las

variables que tienen más peso, y en consecuencia hagan todo el esfuerzo por

distorsionarlas. Las experiencias internacionales muestran que cuando la fórmula de los

puntajes es conocida, la clasificación de las personas se hace mucho más vulnerable, y

que una vez se cambia hacia una nueva fórmula oculta como en el caso de eliminar los

"puntos de corte", las personas tienen más dificultad para distorsionar la información. El

tener una fórmula oculta permitiría incluso tener variables "distractoras", de modo que los

encuestados no sepan realmente cuáles son las que cuentan a la hora de calcular el puntaje.

6.1.2 Variables irrelevantes porque carecen de capacidad discriminatoria

Una variable puede ser irrelevante porque no tiene capacidad de discriminación de las

personas en pobreza al interior de una población. Esto se puede producir, por ejemplo,

por aumento de la cobertura de servicios públicos domiciliarios cuando estos lleguen a

toda la población.

6.1.3 Variables omitidas

La experiencia en la aplicación del SISBEN ha sugerido variables que son mejores

predictores de las condiciones de bienestar y menos vulnerables a la distorsión.

6.2 Metodología para la evaluación de las variables irrelevantes

Una vez definidos los conceptos de variable irrelevante (discriminación y manipulación)

y variable omitida, es preciso pensar en varias metodologías posibles para evaluar el

I-SISBEN y determinar si, en efecto, hay variables que se puedan omitir y otras que se

deban incluir. El efecto del cambio en los "objetos de valor", que hace irrelevantes unas

variables y vuelve relevantes otras, queda controlado cuando se construye un nuevo

I-SISBEN a partir de información de la encuesta de calidad de vida de 1997. Sin embargo,

como la irrelevancia de algunas variables también se explica por causas distintas al

3 9 Existen casos de personas que se afilian fraudulentamente al régimen subsidiado y por la vía de la acción de tutela

obtienen beneficios a los que no tienen derecho. Véase por ejemplo, fallo de tutela 0255/2000, del juzgado

primero promiscuo municipal de Chía.


cambio en los "objetos de valor", es necesario utilizar otras metodologías de validación

de la información.

En el caso de identificación de variables que se vuelven irrelevantes por su alta vulnera-

bilidad a la distorsión, existen las siguientes posibilidades metodológicas:

a. La comparación del comportamiento de las variables en el SISBEN, estimado a

partir de la encuesta de calidad de vida de 1997, con el SISBEN aplicado por los

municipios

b. La verificación en una muestra aleatoria de encuestados

c. La confrontación con la opinión de expertos

Para evaluar la capacidad de discriminación de estándar de vida de las variables del

SISBEN y proponer uno nuevo más robusto se utilizó, i) la evaluación de tipo estadístico

y econométrico y, ii) la metodología proxi mean test.

6.2.1 Metodología de comparación de información local y nacional

Esta metodología supone la comparación de los resultados de las variables del I-SISBEN

estimados a partir de la encuesta de calidad de vida de 1997, con los resultados del

SISBEN aplicado por los municipios, para detectar qué variables presentan mayores propor-

ciones en las categorías inferiores cuando se aplica la encuesta real a las familias.

En la práctica, a partir de la encuesta de calidad de vida de 1997, se estimó que 18% de

las viviendas en los niveles SISBEN 1 y 2 tiran la basura a un patio, lote o quebrada; es

de esperarse que en el SISBEN aplicado por los municipios esta proporción sea similar;

si la proporción es muy superior, podría inferirse que la información está siendo

distorsionada hacia abajo.

Una variante de esta metodología para evaluar la capacidad del I-SISBEN de clasificar la

población pobre, consiste en estimar el número de personas que quedarían clasificadas

en niveles SISBEN 1 y 2, a partir de la encuesta de calidad de vida, y luego compararlo

con el número de personas en estos dos niveles, tal como los municipios lo reportan.

Esta metodología permite proponer hipótesis sobre las posibles explicaciones en caso

de que resulte un número mayor de pobres, aunque no permite separar el origen del

problema. El origen puede ser múltiple: el efecto de las variables vulnerables, la distor-

sión por parte de las autoridades locales y el efecto de la mejor medición del ingreso en

la encuesta de calidad de vida.

a) Variables omitidas

Las variables susceptibles de incluir en el nuevo índice, fueron probadas a partir

de la encuesta de calidad de vida de 1997, que es la más reciente encuesta de

cobertura nacional con representatividad regional, urbana y rural, que contiene

información sobre un conjunto amplio de variables relacionadas con bienes y ser-

vicios socialmente deseables y técnicamente posibles, en concordancia con los

nuevos enfoques de pobreza. La ventaja de esta encuesta es la de suministrar las


variables que la teoría y la práctica han demostrado como las más relacionadas

con la calidad de vida, en un solo momento del tiempo, con una sola metodología

y con un solo informante. Tiene la información necesaria para las pruebas estadís-

ticas; esto implica que así haya variables que en opinión de algunos expertos sean

muy buenos predictores, si éstas no se encuentran en dicha encuesta, será difícil

probar su capacidad predictiva y muy poco posible establecer su ponderación.

Un ejemplo de esta situación es la información sobre discapacidad, que según

opiniones diversas, es una variable que debería incluirse en la encuesta SISBEN.

Esta variable se encuentra en la encuesta de calidad de vida explícitamente como

presencia o ausencia de incapacidad permanente para trabajar (pregunta J-3), pero no

permite definir qué tipo de incapacidad, tanto por la forma de la pregunta como por la

frecuencia de ocurrencia de cada una de ellas. La ausencia de información sobre tipos

de discapacidad en la encuesta de calidad de vida, no permite llevar a cabo las pruebas

estadísticas para definir su inclusión en la ficha SISBEN, y solo es posible incluir la única

información disponible sobre la incapacidad permanente para trabajar.

b) Variables irrelevantes

Para la evaluación de las variables irrelevantes por bajo poder discriminatorio en-

tre regiones y al interior de las regiones, se tuvo en cuenta la base de datos del

SISBEN aplicado por los municipios. En estas bases existe la información de 600

municipios que reportaron la información completa40; para la evaluación de las

variables vulnerables se tuvo en cuenta el puntaje de SISBEN procesado en los

municipios y se comparó con el I-SISBEN estimado a partir de la encuesta de cali-

dad de vida de 1997.

6.2.2 Metodología de verificación aleatoria

Esta metodología supone la selección de una muestra aleatoria de personas a quienes

se les haya aplicado el SISBEN, la reaplicación de la encuesta a estas personas, la com-

paración con la información en la encuesta original y la verificación de cada una de las

respuestas a la reencuesta mediante una pesquisa detallada. Esta metodología se llevó

a cabo con la reencuesta antes mencionada, que fue una de las unidades de análisis del

estudio del Ministerio de Salud (2000), la cual solamente incluía la verificación de las

condiciones de bienestar de las familias según la encuesta original, mediante la

reaplicación de la ficha SISBEN del municipio.

a) Variables irrelevantes por su alta vulnerabilidad

Al comparar los puntajes arrojados por la reencuesta aplicada en el estudio del

Ministerio de Salud con los puntajes de la ficha original registrada en la base de

datos del municipio, se encontró que 43.4% del total arrojaba puntajes superiores

a los que reportaba originalmente el municipio.

4 0 Las bases de datos fueron solicitadas a todos los municipios, pero solo las enviaron 600 de ellos.


Si se toman solo las personas que aparecían en la base de datos municipal como

nivel 1 y 2, población objeto del régimen subsidiado, en la reencuesta 28.6% re-

sultaban siendo del nivel 3 o superior.

Se comparó también la proporción de personas que se clasificaban como niveles

1 y 2, las bases de datos de los municipios reportaron 83.8%, frente a 60.3%

encontrado en la reencuesta.

Cuadro 18: Proporción de viviendas según material de las paredes en la Encuestade Calidad de Vida y en SISBEN por zonas

(Coeficiente de correlación: urbano=0.99, rural=0.95)

Sin paredes, guadua, caña, material vegetal 2.6 6.6 3.9 5.3

Zinc, tela, cartón, latas, desechos 0.3 0.4 1.3 0.8

Madera burda 8.8 16.6 7.2 16.9

Bahareque 13.9 38.8 10.4 31.8

Tapia pisada, adobe 7.0 20.4 10.4 26.1

Bloque, ladrillo, material prefabricado, madera 67.3 17.2 66.8 19.1

ECV SISBEN

Material paredes Urbano%

Rural%

Urbano%

Rural%

Fuente: Cálculos Misión Social-DNP. Encuesta Calidad de Vida 1997.

Se controló por la fecha de realización de la encuesta original, encontrándose que

la proporción de personas con puntaje más alto se conservaba, independiente-

mente del año en que hubiera sido realizada la encuesta original. Se encontró, sin

embargo, que la variable servicios públicos domiciliarios en la zona rural y la varia-

ble educación en la zona urbana, explicaban la mayor parte de la diferencia de

puntajes. La evaluación de variables irrelevantes (comparación de proporciones

de las categorías de una variable entre SISBEN por encuesta de calidad de vida y

SISBEN aplicado por los municipios), se aplicó sobre las variables relacionadas con

material de las paredes y pisos, recolección de basuras y educación. La selección

de estas variables obedeció a que eran directamente comparables entre las dos

fuentes de información. Para estas comparaciones se estimaron las proporciones

que correspondían a cada categoría dentro de la variable analizada, incluyendo en

el análisis solamente el nivel SISBEN 1 y 2; luego se estimó el coeficiente de

correlación entre las proporciones separando la zona urbana y la rural (Cuadros

18, 19 y 20).


Fuente: Cálculos Misión Social-DNP.

Mármol, parqué, madera pulida 0.1 0.0 0.2 0.1

Tapete 0.0 0.0 0.1 0.0

Baldosa, vinilo, tableta 10.0 0.3 12.7 1.9

Madera burda, tabla 4.7 11.5 5.3 11.5

Cemento, gravilla 67.5 38.1 65.8 39.5

Tierra o arena 17.7 50.1 15.8 47.0

Material pisos

ECV SISBEN

Urbano%

Rural%

Urbano%

Rural%

Cuadro 20: Proporción de viviendas según servicios de recolección de basuras enla Encuesta de Calidad de Vida y en SISBEN por zonas

La tiran al patio, a quebrada, la queman 18.7 97.6 21.2 92.2

La arrojan a contenedor, basurero público 3.3 1.7 3.4 1.5

La recoge servicio de aseo 77.9 0.6 75.4 6.3

Recolección de Basuras

ECV SISBEN

Urbano%

Rural%

Urbano%

Rural%

Fuente: Cálculos Misión Social-DNP.

6.2.3 Evaluación de los expertos

a) Variables irrelevantes porque carecen de capacidad discriminatoria

En opinión de expertos regionales se mencionaron otras variables que no tenían

el mismo valor predictivo en unas regiones que en otras. Específicamente, se

insistió en los siguientes casos, a) la tenencia de televisor y licuadora en la Costa

Atlántica, pues allí es fácil adquirirlos por la prevalencia del contrabando, tampoco

el ventilador es considerado como relevante, pues por el clima cálido es muy co-

mún encontrarlo, aun en hogares pobres; b) el hacinamiento en las viviendas tipo

chinchorro en la Amazonia y la Orinoquia, pues en este tipo de viviendas hay una

habitación muy amplia que es usada como dormitorio único para todos sus resi-

dentes; c) el acceso a servicios públicos en el eje cafetero, debido a que en esta

zona el comité de cafeteros ha hecho importantes esfuerzos para mejorar las con-

diciones de vida de las personas.

Cuadro 19: Proporción de viviendas según material de los pisos en la Encuesta deCalidad de Vida y en SISBEN por zonas


La irrelevancia regional de algunas variables no es argumento para excluirlas del

SISBEN, puesto que es precisamente la diferencia entre una región y otra la que

hace que sus condiciones de bienestar sean distintas. El hecho de que el acceso a

servicios públicos domiciliarios en Bogotá sea mejor que en el resto del país, im-

plica que sus condiciones de bienestar son mejores. Las variables que presentan

este fenómeno no son las mismas en todas las regiones. Si las paredes en todo

Bogotá son de material sólido y en Buenaventura son de tabla, esa diferencia es

relevante en el agregado país y ceteris paribus genera un nivel de bienestar me-

nor en Buenaventura. Pero si las paredes fueran iguales en todas las regiones del

país, esta variable no tendría ninguna capacidad discriminatoria en el agregado y

no habría sido seleccionada para el I-SISBEN. La opción tomada fue utilizar una

variable que recoja las diferencias regionales.

b) Caso especial: la variable ingreso

La variable ingreso reportado es altamente vulnerable a la distorsión en cualquier

tipo de encuesta; se dice que "los ricos no dicen y los pobres no saben" cuál es su

ingreso, por lo cual el preguntarle a los encuestados su ingreso arrojará valores

muy por debajo de los reales. Una solución a este problema es medir el ingreso a

partir del gasto, incluyendo en éste el autoconsumo y sumándole los subsidios.

Sin embargo, esto no es posible en una encuesta como la del SISBEN, por cuanto los

costos de la encuesta aumentan y se necesitan encuestadores especializados para

diligenciar las complejas preguntas de gastos41, además estaría expuesto al mismo

incentivo hacia la distorsión por estar ligado a la entrega de un subsidio.

La inutilidad de esforzarse por medir el ingreso, y su vulnerabilidad, fue analizada

por Castaño E.(1999) mediante la comparación del Indice de Condiciones de Vida

(ICV, un indicador obtenido mediante componentes principales que se asemeja

mucho al I-SISBEN, y que no utiliza información sobre ingresos), con un modelo

de regresión que predice el ingreso medido a través del gasto y cuyas variables

explicativas son las mismas del ICV. En el estudio se encontró una correlación

entre los dos indicadores de 0.938. De otra parte, Cortés y otros (1999) llevaron

a cabo un ejercicio en el cual se correlacionó el ICV con ingreso sobre el ICV sin

ingreso, encontrándose un coeficiente de determinación de 0.99. Estos dos ha-

llazgos confirman que la variable ingreso puede ser excluida del I-SISBEN sin nin-

gún impacto sobre su capacidad predictiva de las condiciones de vida.

c) Definición de familia

En la definición de núcleo familiar, tal como está actualmente, se presentan difi-

cultades de interpretación porque cuando una familia nuclear pasa a ser extendida

puede cambiar radicalmente su clasificación. Específicamente, el problema se pre-

senta cuando una hija o un hijo del cabeza de familia tienen descendencia, pero

sigue residiendo en la misma vivienda y dependiendo económicamente. La pre-

4 1 Veáse las encuestas de ingresos y gastos de los hogares, el Dane las realizó en 1984 y en 1994.


gunta es ¿se convierte en otra familia?. Esto hace necesario que se tome otra

definición de núcleo familiar para evitar que este tipo de problemas modifique el

puntaje de I- SISBEN que finalmente terminaría perjudicando las posibilidades de

que una familia pobre tenga acceso a un subsidio.

Para revisar el concepto de familia se parte de recopilar la definición vigente de

núcleo familiar de la cartilla 3 del SISBEN "El encuestador", las definiciones de

familia del Ministerio de Salud, contenidas en el acuerdo 77 de 1997 y en el de-

creto 806 de 1998.

� Definición de núcleo familiar en el SISBEN. Se denomina núcleo familiar a la perso-

na o grupo de personas que hacen parte de un mismo hogar, residentes habitua-

les de la vivienda. Conformado básicamente por la pareja legal o de hecho, com-

pleta o incompleta y los hijos solteros con o sin ingresos. Se incluyen los parien-

tes y no parientes sin dependientes y sin ingresos propios para su sostenimiento.

Hacen parte del núcleo familiar, si comparten la misma vivienda, los hijos divorcia-

dos (as), separados (as), sin dependientes y sin ingresos. Los hijos solteros, viu-

dos, separados o divorciados con hijos, que tengan o no ingresos propios se con-

sideran núcleos familiares aparte. Los hijos casados o en unión libre, con o sin

hijos, que tengan o no ingresos propios se consideran núcleos familiares aparte.

Los parientes y no parientes con o sin hijos, y con ingresos propios se consideran

núcleos familiares aparte.

� Definición núcleo familiar Ministerio de Salud, régimen subsidiado, acuerdo 77 de

1997. Se entenderá por núcleo familiar, el compuesto por los cónyuges o compa-

ñeros permanentes y los hijos menores de 18 años, los mayores con deficiencia

física o mental, o los mayores de edad menores de 25 años, siempre y cuando no

tengan capacidad de pago. Las personas que no se encuentren dentro del núcleo

definido deberán ser identificadas como un núcleo familiar diferente.

� Definición Ministerio de Salud, régimen subsidiado y contributivo, decreto 806 de 1998.

El grupo familiar del afiliado cotizante o subsidiado, estará constituido por:

- El cónyuge.

- A falta de cónyuge, la compañera o compañero permanente, siempre y cuan-

do la unión sea superior a dos años.

- Los hijos menores de dieciocho (18) años que dependen económicamente

del afiliado.

- Los hijos de cualquier edad si tienen incapacidad permanente y dependen

económicamente del afiliado.

- Los hijos entre los dieciocho (18) y los veinticinco (25) años, cuando sean

estudiantes de tiempo completo, tal como lo establece el decreto 1889 de

1994, y dependan económicamente del afiliado.


- Los hijos del cónyuge o compañera o compañero permanente del afiliado

que se encuentren en las situaciones definidas en los numerales c. y d. del

presente artículo.

- A falta de cónyuge o de compañera o compañero permanente y de hijos, los

padres del afiliado que no estén pensionados y dependan económicamente

de éste.

E l concepto de núcleo fami l iar ut i l i zado en la encuesta de c las i f icac ión

socioeconómica SISBEN, es una definición amplia que recoge buena parte de las

clasificaciones sugeridas por las otras propuestas aquí enunciadas. Sin embargo,

se puede proponer un ajuste al concepto, por ejemplo, incorporando la variable

edad, tal como lo hace el Ministerio de Salud, en el decreto 806, al definir la con-

formación de los núcleos para efectos de asignación de subsidios en el régimen

subsidiado y cotizaciones en el contributivo. El nuevo concepto también tiene en

cuenta la edad en algunos componentes para asignar los subsidios específicos.

d) Definición de discapacidad

La definición de discapacidad fue trabajada conjuntamente con el grupo de exper-

tos del Ministerio de Salud, teniendo en cuenta, i) la encuesta no obedece a un

cuestionario especializado sobre el tema y, i i) la importancia de precisar y

operacionalizar en campo este concepto. La sugerencia es asumir esta definición

en el nuevo formulario SISBEN:

La discapacidad se define como una restricción o ausencia de la capacidad

para realizar actividades de la vida cotidiana como consecuencia de una de-

ficiencia en las funciones sensoriales (visuales o auditivas), físicas o menta-

les, tales como: limitaciones severas de la visión o ceguera, de audición o

sordera, parálisis o ausencia de miembros superiores o inferiores, retraso

mental u otro tipo de enfermedad mental severa.

e) Variables omitidas42

En la selección de las variables para predecir el bienestar es importante escoger

aquéllas que están cercanamente correlacionadas con el bienestar, de forma tal

que se pueda asegurar precisión en la predicción. En la práctica se han empleado

diferentes clases de variables predictoras: variables de localización de la vivienda,

de condiciones de la vivienda, servicios en la vivienda, escolaridad, características

demográficas, seguridad social y propiedad de bienes durables.

Las variables de localización y condiciones de la vivienda son las que pueden ser

verificadas más fácilmente por el entrevistador. Las de características familiares,

tales como niveles de educación, ocupación y número de miembros de la familia

4 2 Para una descripción detallada, véase Castaño Elkin (2000), Misión Social/DNP.


pueden ser más difíciles de verificar y pueden distorsionar la medición del bienes-

tar. La propiedad de bienes durables también puede introducir distorsiones, pues

antes de la entrevista con el encuestador, las personas pueden sacar de la vivien-

da los bienes durables pequeños o móviles tales como radios, ventiladores, bici-

cletas, motos o carros. Se presupone que las personas están más predispuestas

a mentir sobre la propiedad de tales bienes que sobre las características de la

vivienda.

En algunos casos y aun a sabiendas de que hay variables que son vulnerables a la

distorsión, no es posible excluirlas del I-SISBEN, pues la capacidad discriminatoria

sigue siendo alta; el caso más claro es el de la variable educación, la cual tiene un

alto poder predictivo sobre la capacidad de generar ingresos en el largo plazo más

que pensar en eliminarla por ser vulnerable, se debe pensar en otros mecanismos

que aseguren la autenticidad de la información.

6.2.4 Evaluación estadística de las variables en el SISBEN

Teniendo en cuenta estas consideraciones, a continuación se presenta la evaluación de

tipo estadístico que tiene como resultado una lista de variables que han sido eliminadas

del indicador SISBEN; en la segunda parte, propositiva, se indican las variables que son

consideradas en la construcción del nuevo indicador de calidad de vida SISBEN, tanto

para la zona urbana, como para la rural.

a) Evaluación de las variables eliminadas en el SISBEN

Material de las paredes: se encontró que la categorización de esta variable no

discrimina en el caso urbano. Esto se debe a que la gran mayoría de viviendas

tienen paredes en bloque o ladrillo que corresponden a una sola categoría de la

variable. Esto no significa que como característica de la vivienda no aporte a la

determinación del estándar de vida; es su categorización en la encuesta de cali-

dad de vida la que no permite usarla.

Material predominante de los techos: como en el caso de las paredes, esta varia-

ble tiene poco poder discriminatorio puesto que la mayoría de las viviendas urba-

nas y rurales tienen techos de teja, plancha o placa de cemento que correspon-

den a una sola categoría en la encuesta.

Abastecimiento de agua: esta variable fue reemplazada por la ubicación del sumi-

nistro de agua. La cuantificación de las categorías de la variable anterior es menos

estable y más vulnerable por parte de los informantes.

Recolección de basura: se tuvo en cuenta una nueva variable que indica si la vi-

vienda tiene o no el servicio. La valoración de las categorías de la variable anterior

era inestable.

Escolaridad promedio de personas de 12 años o más: se sustituyó por la variable

que indica la escolaridad del cónyuge del jefe del hogar. La variable anterior da

señales confusas porque incluye personas que aun son estudiantes.


Escolaridad del mayor perceptor de ingreso: fue reemplazada por la escolaridad

del jefe del hogar. La nueva var iable también evita la manipulación y la

desactualización del indicador global, pues el cambio de los niveles de ingreso

entre las personas del hogar puede continuamente desactualizar su valor.

Seguridad social del mayor perceptor de ingreso: esta variable combina la existencia o no

de seguridad social del mayor perceptor con el tamaño de la empresa. Como en el caso

anterior, el mayor perceptor puede estar cambiando continuamente lo que desactualizaría

el indicador; otro problema que existe es su alta vulnerabilidad por parte de los informan-

tes. Se reemplazó por información acerca de la proporción de personas en el hogar afiliadas

al régimen contributivo.

Equipamiento del hogar: se sigue preguntando por electrodomésticos pero se usaron aquellos

que no fueran fáciles de esconder o dejaran pistas de su existencia. La variable anterior era

muy vulnerable.

Proporción de ocupados en la familia: se eliminó pues presenta desactualización continua y

es una variable de alta vulnerabilidad por su fácil manipulación.

Ingreso per cápita: se eliminó pues es una de las variables más vulnerables. Además,

recientes estudios han probado que su inclusión no es relevante (Castaño, 2000).

b) Recomendación de las variables que debería contener el nuevo indicador SISBEN

Atendiendo las recomendaciones surgidas en el proceso de evaluación del indica-

dor, las cuales tienen que ver con la regionalización del indicador, la eliminación

del ingreso, la mínima vulnerabilidad del indicador por parte de los informantes, y

la robustez de las variables, se identificaron las siguientes variables para el nuevo

indicador tanto para la zona urbana como para la rural:

- Localización de la vivienda

- Condiciones de la vivienda

- Servicios en la vivienda

- Escolaridad y no asistencia

- Características demográficas

- Seguridad social

- Bienes durables


7. Resultados de la comparación del I-SISBENactual y el nuevo SISBEN

La dificultad de comparar dos medidas alternativas de pobreza es que debe hacerse

frente a una tercera medida que sea aceptable para la conceptualización implícita en

cada una de las medidas que se comparan. En este caso se toma como punto de com-

paración la línea de pobreza calculada a partir del gasto en la encuesta de calidad de

vida de 1997. No se trata entonces de la línea de pobreza que se calcula corrientemen-

te con la declaración de ingreso de las encuestas de hogares de empleo. El ingreso

calculado a partir de la declaración de los hogares tiene serias limitaciones muy conoci-

das y comentadas en esta evaluación. El ingreso calculado a partir del gasto es una

mejor medida porque incluye el autoconsumo, el pago en especie y las rentas que se

obtienen por ahorros financieros y por posesión de activos. A continuación se presen-

tan algunos resultados en los que se compara el indicador I-SISBEN y el nuevo SISBEN,

tomando como referencia la LP definida por consumo y basados en la encuesta de cali-

dad de vida de 1997, tanto para la zona urbana, como para la rural.

A) Comparaciones entre el I-SISBEN y el nuevo SISBEN usando la línea de pobre-za

� Para la zona urbana:

a) Porcentaje de pobres identificados

Medida usada % de pobresLP 28.6

I-SISBEN (punto de corte = 47) 18.5

nuevo SISBEN (punto de corte = 64.9) 29.8

NBI 12.7

Se observa que el I-SISBEN tiende a excluir aproximadamente 10% de los pobres

identificados por la LP y 11% de los pobres identificados por el nuevo SISBEN. El

indicador que menos identifica a los pobres es el NBI.

b) Porcentaje de pobres identificados simultáneamente

Medidas % de pobresLP e I-SISBEN 43.0

LP y nuevo SISBEN 59.3

Se observa que el nuevo SISBEN está más próximo a la LP, pues el porcentaje de

pobres que ambos reconocen simultáneamente es aproximadamente 16% mayor

que en el caso del I-SISBEN.


� Para la zona rural:

a) Porcentaje de pobres identificados

Medida usada % de pobresLP 72.8

I-SISBEN (punto de corte = 30) 54.6

nuevo SISBEN (punto de corte = 52.6) 70.6

NBI 66.4

Se observa que el I-SISBEN tiende a excluir aproximadamente 18% de los pobres

identificados por la LP y 16% de los pobres identificados por el nuevo SISBEN.

b) Porcentaje de pobres identificados simultáneamente

Medida usada % de pobresLP e I-SISBEN 63.4

LP y nuevo SISBEN 79.1

De nuevo se observa que el nuevo SISBEN está más próximo a la LP, pues el por-

centaje de pobres que ambos reconocen simultáneamente es aproximadamente

15.7% mayor que en el caso del I-SISBEN.

B) Comparación entre el I-SISBEN y el nuevo SISBEN

A continuación se presenta el porcentaje de pobres identificado simultáneamente

por los dos indicadores:

� Para la zona urbana

Medidas % de pobres-SISBEN y nuevo SISBEN 80.3

El 80.3% de los pobres identificados por el I-SISBEN es también identificado por el

nuevo SISBEN.

� Para la zona rural

Medidas % de pobresI-SISBEN y nuevo SISBEN 97.7

En la zona rural, 97.7% de los pobres identificados por el I-SISBEN también es

identificado como pobre por el nuevo SISBEN.

De los resultados presentados se puede concluir que:

� El I-SISBEN tiende a cometer mayores errores de exclusión comparado con

la LP y el nuevo SISBEN, tanto en la zona urbana, como en la rural.

� El nuevo Indicador SISBEN está más relacionado con el indicador de consu-

mo per cápita del hogar que el I-SISBEN, a pesar de que el nuevo SISBEN no

contempla como variable el ingreso.

� La mayoría de las personas identificadas como pobres por el I-SISBEN tam-

bién son pobres por el nuevo Indicador SISBEN (80.3% en el caso urbano y

97.7% en el caso rural).


3

Los procesosinstitucionales

1. Introducción

Este capítulo tiene por objeto presentar los principales hallazgos de los diferentes estu-

dios adelantados en el marco de los compromisos interinstitucionales que, para la Eva-

luación Integral del SISBEN, acordaron el Departamento Nacional de Planeación -Direc-

ción de Desarrollo Social y Misión Social- y el Ministerio de Salud -Dirección General de

Aseguramiento-, or ientados a evaluar la ef ic iencia y ef icacia de los procesos

institucionales que cumple el nivel territorial para identificar, clasificar y seleccionar

beneficiarios. Se divide en dos partes:

1. Evaluación de los procesos institucionales, que presenta, en primera instancia,

los antecedentes de la evaluación, posteriormente los lineamientos establecidos

por la Misión Social del DNP para la aplicación y operación del SISBEN en el nivel

municipal y, por último, los resultados más relevantes obtenidos en los diferentes

estudios que se realizaron en el marco del convenio, que están disponibles para

quienes deseen ampliar su información al respecto.

2. Focalización y selección de beneficiarios, que analiza las formas de utilización del

SISBEN, con énfasis en la experiencia de focalización y selección de beneficiarios

para la asignación de subsidios a la demanda en el régimen subsidiado del Siste-

ma General de Seguridad Social en Salud.

2. Evaluación de los procesos institucionales

2.1 Generalidades

2.1.1 Antecedentes de la evaluación

La administración y operación del Sistema de selección de beneficiarios de programas

sociales, SISBEN, es competencia del municipio, según lo ordenado por la ley 60 de

1993, que define, en sus artículos 2º y 3º, la competencia del municipio para otorgar

subsidios a la demanda a la población de menores recursos y establece la focalización

como el proceso por el cual se garantiza que el gasto social se asigne a los grupos de



población más pobre y vulnerable. Adicionalmente, la ley 60 establece que el CONPES

definirá cada tres años los criterios para la determinación, identificación y selección de

beneficiarios y para la aplicación del gasto social por parte de las entidades territoriales.

En cumplimiento de lo ordenado, surgió el documento CONPES No. 22 DNP-UDS-Misión

Social de 1994 "Focalización del gasto social en las entidades territoriales", a partir del

cual la Misión Social del Departamento Nacional de Planeación se dio a la tarea de con-

cebir, diseñar y desarrollar el SISBEN, elaborar las cartillas que contienen las especifica-

ciones técnicas del proceso, y dar las pautas administrativas y operativas para brindar

asistencia técnica, capacitación y asesoría necesarias a los departamentos y municipios

para su implementación. El mismo documento CONPES establece que cada tres años

se debe evaluar el SISBEN.

Dado que para asignar subsidios a la demanda en el régimen subsidiado de salud era

necesario contar con un instrumento para la identificación y el ordenamiento de la po-

blación más pobre, era preciso poner en marcha el Sistema de selección de beneficia-

rios, SISBEN, en todo el territorio nacional. Sin embargo, su aplicación avanzaba muy

lentamente, lo que limitaba la asignación de los subsidios en salud. Para entonces, el

nuevo Sistema General de Seguridad Social disponía de recursos tanto por concepto

del punto de solidaridad del régimen contributivo, como por concepto de las transfe-

rencias a los municipios con destinación específica para subsidios a la demanda en sa-

lud.

El Ministerio de Salud, de manera excepcional y hasta diciembre de 1995, mediante el

decreto 2357 de 1995, autorizó que se destinara 1% de los recursos de la subcuenta

de solidaridad del Fondo de Solidaridad y Garantía, FOSYGA, para apoyar técnica y

financieramente el montaje del sistema de información para la identificación de benefi-

ciarios, SISBEN43. Este decreto permitió que el sector salud le diera un empuje inicial al

SISBEN, lo que contribuyó a que el SISBEN fuera tomado como sinónimo de régimen

subsidiado, confusión que aun hoy persiste en todos los estamentos del Sistema.

En 1997, el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, mediante el Acuerdo 077

de ese año, definió la forma y las condiciones de operación del régimen subsidiado de

seguridad social en salud y condicionó la entrega de subsidios a la demanda en salud a

la aplicación de la encuesta de clasificación socioeconómica SISBEN.

Este mismo acuerdo determinó que la aplicación del SISBEN, su implementación y su

administración estarían a cargo del alcalde del respectivo municipio y que sería respon-

sabilidad de las alcaldías mantener a disposición del público toda la información concer-

niente al resultado de su aplicación en su territorio. También estableció los criterios y la

forma en que se deben priorizar los beneficiarios para ser afiliados al régimen subsidiado:

hace énfasis en la afiliación del núcleo familiar y en la verificación de la selección por

4 3 Según un estudio de la Contraloría General de la República, se destinaron $ 2.591 millones de pesos para este fin,

sobre cuya ejecución no se realizaron acciones de seguimiento y control, ni se designó interventor (Contraloría

General de la República, 1999).


parte de las personerías municipales, las veedurías comunitarias, las mesas de solidari-

dad y los consejos territoriales de seguridad social en salud, entre otros.

En diciembre de 1999, seis años después de iniciado el montaje del SISBEN, se firmó

el acta de compromiso entre el Departamento Nacional de Planeación - Misión Social y

el Ministerio de Salud, cuyo objeto fue: "Efectuar una evaluación integral de los criterios

de focalización del gasto social, señalado por el CONPES en su documento número 22

del 21 de enero de 1994, de su aplicación, del Sistema de selección de beneficiarios

de los programas sociales diseñado para tal efecto, y del I-SISBEN y la ficha de clasifica-

ción socioeconómica, y definir las reformas y ajustes que sea necesario realizar".

La evaluación integral contemplaba dos aspectos a saber:

� El primero, se dirigió a evaluar la eficiencia y eficacia de los criterios de focalización

y del Sistema de selección de beneficiarios de los programas sociales SISBEN,

como herramienta básica en la cual se apoya. Este estudio fue realizado por un

equipo técnico de trabajo interinstitucional e interdisciplinario conformado por el

Departamento Nacional de Planeación, la Misión Social y el Ministerio de Salud.

� El segundo se orientó a la evaluación de la eficiencia y eficacia de los procesos

institucionales de identificación, clasificación y selección de beneficiarios del sub-

sidio y evaluar la aplicación, el uso, el manejo y la sostenibilidad del Sistema en el

nivel territorial, estudio que fue contratado por el Ministerio de Salud.

2.1.2 Los lineamientos de la Misión Social

La evaluación de los procesos institucionales para el manejo del SISBEN en el nivel

municipal se basó en lineamientos trazados por el CONPES, atendiendo recomendacio-

nes de la Misión Social del DNP, en los cuales se determinó que la aplicación y operación

del SISBEN eran competencia del municipio o del distrito.

Según estos lineamientos, el nivel local requiere, para la operación, del SISBEN un co-

mité técnico de administración, un administrador y unas áreas de apoyo (cartográfica,

informática, técnica y logística).

El comité técnico de administración está conformado por un delegado del alcalde, quien

lo preside, y por técnicos de las secretarías sociales y de planeación. Este comité tiene

las siguientes funciones44:

� Definir, de acuerdo con los recursos del municipio, los objetivos de cada una de las

fases del SISBEN.

� Evaluar y realizar seguimientos para el cumplimiento de los objetivos definidos.

� Coordinar las acciones de las diferentes dependencias municipales e identificar

4 4 Cartilla No. 2, administración del SISBEN.


los recursos humanos requeridos para conformar las áreas de apoyo.

� Velar porque los recursos, tanto técnicos como materiales, que demande la ope-

ración del SISBEN se obtengan en forma oportuna y adecuada.

� Recibir del administrador del Sistema los informes de estado de avance: porcen-

tajes de cobertura, control de calidad de la información y estado de cada una de

las etapas.

� Apoyar el proceso de planeación, aportando criterios e información que permitan

a las entidades ejecutoras de programas sociales focalizar su acción.

� Apoyar el proceso de planeación y puesta en marcha de nuevos programas socia-

les que ayuden a mejorar las condiciones de vida de la población de escasos re-

cursos, de acuerdo con los diagnósticos y perfiles que ofrece el SISBEN.

El nivel local también debe nombrar un administrador del SISBEN, de dedicación exclu-

siva al mismo. Dado que sus funciones exigen conocimiento en diferentes áreas, se

requiere un profesional con experiencia en administración, facilidad para dirigir equipos

de trabajo, capacidad de comunicación, conocimientos en sistemas de información y

manejo de cartografía. Las funciones de este administrador son:

� Definir, siguiendo las directrices del alcalde o del consejo de gobierno, los objeti-

vos de corto, mediano y largo plazo del SISBEN en el municipio.

� Preparar y dirigir, según las orientaciones del comité técnico, la fase de la encues-

ta masiva. Para este evento se requiere seleccionar y capacitar al personal nece-

sario en las diferentes etapas: recolección, revisión, supervisión y procesamiento

de información.

� Cumplir con los procedimientos determinados por el comité técnico, para la coor-

dinación efectiva de las dependencias involucradas en el Sistema.

� Establecer, de acuerdo con las orientaciones del comité técnico, convenios o con-

tratos con empresas privadas, empresas de economía solidaria y afines, para los

procesos de recolección y actualización de la información.

� Mantener diagnósticos actualizados sobre las características de la población

encuestada.

� Preparar y dirigir la fase de actualización del SISBEN, según las orientaciones del

comité técnico.

Adicionalmente, en la estructura administrativa del SISBEN, en el nivel local, se esta-

blecen algunas áreas de apoyo que pueden ser cubiertas por dependencias existentes

en el municipio. Estas áreas son:

� Cartográfica: mantiene actualizada la cartografía del municipio.


� Informática: soporta el proceso automatizado y de validación de la información y

garantiza que sea compatible con otras aplicaciones computacionales.

� Análisis técnico: maneja, usa e interpreta la información recolectada.

� Apoyo logístico: suministra los insumos necesarios para el correcto desempeño

del Sistema.

2.1.3 Fuentes de información

Los resultados presentados en este capítulo se basan en los siguientes estudios desa-

rrollados en el marco del Acta de Compromiso:

a) "Evaluación del SISBEN: eficiencia y eficacia institucional del proceso de Identifica-

ción, clasificación y selección de beneficiarios", realizado durante el 2000 y con-

tratado por el Ministerio de Salud, Programa de Apoyo a la Reforma de Salud, con

la firma BDO Salud AGE-CCRP, cuyo objeto era analizar la forma como se llevaban

a cabo los procesos de implementación del SISBEN en los municipios45. Para este

estudio se diseñó una muestra de 100 municipios, de los cuales la mitad fueron

de inclusión forzosa por ser capitales de departamento o por tener más de 100.000

habitantes; los otros cincuenta municipios fueron seleccionados de dos grupos

separados: los que tenían entre 20.000 y 100.000 habitantes y los que tenían

menos de 20.000 habitantes. Este estudio será mencionado en adelante como el

Estudio de Minsalud.

El estudio se desarrolló en cinco componentes: 1) se hizo una encuesta con los

alcaldes sobre los aspectos técnicos y operativos de la administración del SISBEN,

el uso y el manejo de la información y la participación comunitaria de la población

en los procesos de identificación y selección; 2) se hizo nuevamente la encuesta

SISBEN con una muestra aleatoria de afiliados al régimen subsidiado en los muni-

cipios seleccionados, para apreciar el grado de coincidencia de la información con

las condiciones actuales de los beneficiarios; 3) se determinó si había personas

duplicadas en el sistema de selección; 4) se compararon bases de datos SISBEN

con bases de datos de afiliados al régimen subsidiado y éstas con las del régimen

contributivo; y 5) con quienes respondieron nuevamente la encuesta SISBEN, se

realizó una encuesta de opinión.

La encuesta a los alcaldes recopiló información reportada por él o por quien éste

designara, sobre los procesos de operación del SISBEN.

Para identificar duplicaciones en la base de datos SISBEN, se analizaron los dupli-

cados dentro del municipio y entre municipios. Para determinarlos se establecie-

ron dos estadísticos, la tasa de conjuntos de duplicación y la tasa de personas

4 5 Véase el informe final del proyecto de Evaluación del SISBEN: Eficiencia y Eficacia Institucional del proceso de

identificación, clasificación y selección de beneficiarios, Ministerio de Salud Programa de Apoyo a la Reforma de

Salud, Contratista Unión Temporal BDO SALUD AGE-Corporación Centro Regional de Población CCRP, 2000.


sobrantes. Se definieron los criterios de identificación, así como los conjuntos de

comparación, para establecer cuándo una persona estaba realmente duplicada con

base en la información reportada en las casillas de departamento, municipio, nom-

bre, identificación y fecha de nacimiento; con estos datos se crearon diferentes

combinaciones de modo que se minimizara la probabilidad de considerar a una

persona como duplicada cuando en realidad era otra persona.

Para reaplicar la encuesta SISBEN, se tomó una muestra aleatoria de 3.108 afilia-

dos al régimen subsidiado en los municipios seleccionados para el estudio; una

vez obtenida la información, se compararon los resultados con los consignados en

la base de datos del municipio para determinar qué tan alejada estaba de la reali-

dad la información del municipio.

Para comparar las bases de datos SISBEN con las del régimen subsidiado, se tra-

bajó sobre muestras; una parte del análisis consistía en indagar qué proporción de

las personas registradas en la base de datos SISBEN estaba afiliada al régimen

subsidiado, y la otra parte en establecer qué proporción de los afiliados al régimen

subsidiado se encontraba efectivamente en la base de datos SISBEN. Esta com-

probación también contemplaba la estimación de la proporción de afiliados al régi-

men subsidiado que se encontraba registrada en el régimen contributivo y vice-

versa. Los criterios de identificación fueron los mismos que se utilizaron para ana-

lizar duplicaciones en el régimen subsidiado.

La encuesta de opinión a los afiliados al régimen subsidiado inicialmente no se

encontraba considerada en la solicitud del Ministerio de Salud, pero ante la impor-

tancia que tenía y el ofrecimiento del contratista se llevó a cabo utilizando la mis-

ma muestra de personas que se usó para reaplicar la encuesta SISBEN. Esta en-

cuesta de opinión indagó sobre la libre elección de ARS, el conocimiento de los

derechos, el servicio de salud solicitado y las formas de participación comunitaria.

b) Cuatro foros regionales y un foro nacional de evaluación del SISBEN en los cuales

participaron integrantes de las administraciones municipales, especialmente los

directamente involucrados en la operación del SISBEN46. Los foros se realizaron en

Barranquilla, Medellín, Villavicencio y Bucaramanga durante abril y mayo de 2000.

Estos foros permitieron, mediante un proceso participativo, recopilar y analizar

opiniones de los expertos dedicados al manejo del Sistema. En adelante, esta

fuente será referida como los foros regionales.

c) Una encuesta enviada por la Misión Social del DNP a todos los municipios para recolec-

tar información sobre la operación del Sistema y sobre el número de personas benefi-

ciarias seleccionadas para el SISBEN y personas afiliadas a régimen subsidiado, por

nivel y zona (urbana, rural y centro poblado)47. Esta encuesta fue respondida por 801

municipios. En adelante, este estudio será referido como la encuesta de municipios.

4 6 Véanse las cartillas publicadas por la Misión Social del DNP: "Memorias foros regionales del SISBEN, Evaluación

Integral", y "Memorias foro nacional del SISBEN, Evaluación Integral". Misión Social, Noviembre del 2000

4 7 Véase el informe final preparado por la Misión Social del DNP. (Misión Social, 2000b)


Las demás fuentes utilizadas para los otros componentes del estudio de evalua-

ción, que en alguna medida aportan elementos para este capítulo.

2.2 Resultados de la evaluación de los procesos institucionales

El estudio Minsalud permitió evaluar la forma como el municipio administra el SISBEN,

el uso que se le da a la información y su grado de actualización, así como la forma en

que se aplica y reaplica la encuesta para la actualización de la información, cómo se

clasifican los beneficiarios y cómo se entregan los subsidios y, finalmente, qué meca-

nismos de vigilancia y control institucional y comunitario existen y cuál es su impacto

sobre la adecuada y transparente operación del SISBEN.

Los foros regionales fueron escenario de discusión de problemas claves del Sistema;

en estos foros se estableció el orden de prioridad de los problemas listados por los

asistentes y dicha ordenación coincidió en identificar como problemas principales los

mismos que se conocían por evidencias de los expertos del DNP y del Minsalud. Vale la

pena resaltar que el Ministerio de Salud, durante los últimos seis años, ha recibido

diversas quejas y reclamos de todo el territorio nacional. El Ministerio de Salud recopiló

esta información y adicionó la obtenida por la Superintendencia Nacional de Salud.

Entre los problemas más mencionados, se resaltan los relacionados con la utilización

del SISBEN como herramienta de clientelismo, la dificultad para comprobarlo (tanto en

el nombramiento de los administradores como en el otorgamiento de subsidios y en la

clasificación de las personas), la selección de personas no elegibles y la manipulación

de la información por parte de las familias y de las autoridades locales.

2.2.1 Los indicadores analizados

Si el municipio tiene comité técnico de administración.

� Si el municipio tiene administrador del SISBEN: perfil del administrador; número de

meses que lleva el último administrador en su cargo; número de funcionarios adminis-

tradores SISBEN en el municipio en los últimos dos años; capacitación recibida.

� Con qué recursos cuenta el municipio para la administración del SISBEN.

� Cuál es la cobertura de aplicación del SISBEN.

� Existencia del soporte documental de las bases de datos.

� Cuáles son los usos de la información.

� Cómo participa la ciudadanía.

� Cómo actúan las instituciones de inspección y vigilancia.

Se considera, para esta evaluación, que los municipios deben cumplir en un 100% con

los lineamientos de la Misión Social y que, con base en este estándar, se evalúan los

porcentajes obtenidos para cada indicador en este estudio descriptivo.


A continuación se presentan los resultados de la evaluación de la administración del

SISBEN en el nivel municipal.

2.2.2 Existencia del comité técnico de administración

La existencia de un comité técnico que orienta la impementación, administración, ope-

ración evaluación y uso del SISBEN en el municipio es un elemento fundamental para el

adecuado funcionamiento del Sistema. El Estudio de Minsalud, mostró que sólo el 58.4%

de los municipios encuestados manifestaron que sí existía dicho comité.

Cuadro 21: Existencia del comité técnico de administración del SISBENen el nivel municipal

Fuente: Estudio de Minsalud CCRP - BDO Encuesta a las alcaldías municipales, abril de 2000.

Grandes 65.2 34.8

Medianos 54.6 45.4

Pequeños 59.8 40.2

Total 58.4 41.6

Tamaño del municipio Si % No %

Dado que de este resultado no se puede estimar el impacto de la existencia del comité

sobre el buen o mal funcionamiento del SISBEN, no es posible aseverar que el 41.6%

de los municipios que no cuentan con él carezcan de una política definida y que no

exista una coordinación en la operación del sistema para la adecuada focalización de los

programas sociales. Sin embargo, sí se puede afirmar que las funciones establecidas

por la Misión Social para esta instancia de coordinación, como eran las de evaluación y

seguimiento, el apoyo a la planeación y la recepción de informes por parte del adminis-

trador, no se están llevando a cabo en más del 40% de los municipios del país.

2.2.3 Existencia de un administrador del SISBEN o de un funcionario responsable

La encuesta de municipios de la Misión Social del DNP encontró que el 87% de los

municipios decía tener administrador, el 9% afirmaba no tenerlo y el 4% no informaba.

Por su parte, el Estudio Minsalud mostró que el 94.2% de los municipios tenía un fun-

cionario responsable en este cargo: en los dos estudios se observa que una alta pro-

porción de los municipios tiene su administrador SISBEN. Sin embargo, preocupa en-

contrar un porcentaje de municipios, en la mayoría de los casos municipios pequeños,

que no lo tienen, a pesar de la directriz explícita en este sentido. Cuando no hay admi-

nistrador, los procesos de operación están a la deriva en diferentes dependencias de la

admnistración municipal y son más vulnerables a la manipulación.

2.2.3.1 Vinculación del administrador del SISBEN y tiempo en el cargo

En lo concerniente a la forma de vinculación del administrador del SISBEN en el municipio,

se encontró en el Estudio de Minsalud que el 51.9% son cargos de planta del municipio,


el 29.7% está por contrato y el 12.6% desempeña las funciones propias del cargo en

que está nombrado y las de administrador del SISBEN, en forma temporal, en calidad de

encargado.

Cuadro 22: Municipios con administrador del SISBEN según tamaño del municipio

De los datos presentados en el cuadro 23 se puede concluir que es en los municipios

pequeños, con menos de 20.000 habitantes, y en los medianos donde existe menor

disponibilidad de un administrador.

Cuadro 23: Forma de vinculación y tiempo en el cargo del administrador delSISBEN, según tamaño del municipio

Grandes 100 0.0

Medianos 95.1 4.9

Pequeños 93.4 6.6

Total 94.2 5.8

Tamaño del municipioSi % No%

Existe responsable del SISBEN

Fuente: Estudio de Minsalud CCRP - BDO Encuesta a las alcaldías municipales, abril de

2000.


2.2.3.2 Tiempo en el cargo

El cuadro 24 muestra los resultados del Estudio de Minsalud en cuanto al tiempo de

permanencia en el cargo de los administradores SISBEN. Luego se presenta la compa-

ración entre los resultados de este estudio y los de la encuesta de municipios en las

dos categorías comparables: permanencia por más de un año y por menos de seis

meses.

Grandes 46 0.0 21.7 56.5 21.7 100

Medianos 316 4.9 10.1 55.1 29.8 100

Pequeños 627 6.6 13.2 50.1 30.1 100

Total 989 5.8 12.6 51.9 29.7 100

Tamaño No tiene Por contrato

Municipio Forma de vinculación

Número Encargado TotalDe planta


Cuadro 24: Tiempo que lleva el administrador en el cargo


Los resultados del Estudio de Minsalud mustran que, en promedio, el 62.3% de los

administradores llevan más de un año en el cargo, el 37.7% son personas relativamen-

te nuevas y que tienen menos experiencia para el manejo de procesos que requieren

capacitación y experiencia.

2.2.3.3 Número de administradores en los últimos dos años

En cuanto al número de administradores del SISBEN en los últimos dos años, se pre-

sentan los resultados de la encuesta de municipios, por cuanto el Estudio de Minsalud

no indagó esta variable (Cuadro 25).

Cuadro 25: Proporción de municipios según el número de administradores SISBENen los dos últimos años

Grandes 46 0.0 8.7 13.0 13.0 30.4 34.8

Medianos 316 4.9 5.5 20.2 9.8 30.1 29.6

Pequeños 627 6.6 10.0 13.3 6.6 20.1 43.3

Total 989 5.8 8.5 15.4 7.9 23.7 38.6

Tamaño No tiene

Municipio Tiempo frente al cargo

Número < 3 3-6 meses 6-12 1-2 años > 2 años

Fuente: Encuesta de municipios, Misión Social-DNP, 2000.

Uno 43

Dos 26

Tres 9

Cuatro o más 4

No respondieron 18

Número de Administradores del SISBENen los últimos dos años

Proporción % de municipiosque respondieron (n= 801)

El cuadro muestra calramente que buena parte de los municipios ha tenido rotación de

los administradores SISBEN. No deja de preocupar que más del 10% ha tenido tres o

más administradores en los últimos dos años y que el 26% ha tenido más de dos. El

18% de ellos no respondió esta pregunta.

2.2.3.4 Nivel educativo de los administradores SISBEN

En los foros regionales se comentó que uno de los problemas más frecuentes era el

bajo nivel educativo de los administradores SISBEN en los municipios; el Estudio de


Minsalud indagó por esta información y encontró que había una clara relación entre el

nivel académico y el tamaño del municipio, es decir, si el municipio es de menor tamaño

hay una mayor probabilidad de que el administrador sea tan solo bachiller, mientras que

si es de mayor tamaño hay mayor probabilidad de que tenga estudios universitarios

completos. En ninguno de los municipios de mayor tamaño se encontró un administra-

dor con el solo título de bachiller.

Estos resultados contrastan con los lineamientos de la Misión Social que especificaban

que el administrador del SISBEN, dado que sus funciones exigen del conocimiento en

diferentes áreas, debe ser un profesional con experiencia en administración, facilidad

para dirigir equipos de trabajo, capacidad de comunicación, conocimiento en sistemas

de información y en manejo en cartografía. Esto indica que la reglamentación hacia los

municipios debe ser diferencial: por tamaños y facilidades de educación del municipio.

Los resultados del estudio Minsalud muestran que el nivel educativo del 33.7% de los

administradores SISBEN es únicamente de bachillerato; el 29% inició sus estudios uni-

versitarios, pero no los terminó; y el 37.3% terminó los estudios universitarios y tiene

algún estudio de especialización o posgrado.

El nivel de estudios alcanzado varía entre grupos de municipios: en los más pequeños,

el 42.7% de los administradores sólo terminó el bachillerato y el 3.6% tiene estudios

de especialización. En los municipios grandes, el 34.4% tiene posgrado y el 69.6%,

estudios universitarios.

En los municipios medianos el porcentaje de los que terminaron el bachillerato es de

20.8%, mientras que el de los que terminaron la universidad o tienen alguna especiali-

zación es de 48.1%. Es claro que hay mayor preparación en los funcionarios que mane-

jan el Sistema en las ciudades grandes que en los municipios medianos y pequeños.

Gráfico 6: Nivel de escolaridad de los administradores SISBEN

Fuente: Estudio de Minsalud CCRP-BDO. Encuesta a las alcaldías municipales, abril de 2000.

0

10

20

% 30

40

50

60

Bachillerato

completo

Universitario

incompleto

Universitario

completo

Postgrado

especialización

Grandes Medianos Pequeños Total

Nivel de estudios


Las posibles causas para que no todos los municipios tengan el perfil de administrador

recomendado por la Misión Social pueden ir desde la física inexistencia de profesiona-

les en los municipios pequeños hasta la dolosa inobservancia de los lineamientos técni-

cos de la Misión Social.

Estos hallazgos evidencian, nuevamente, la debilidad técnica de los municipios peque-

ños para desarrollar adecuadamente los diferentes procesos diseñados para la adminis-

tración municipal del SISBEN si se suma a esto el tiempo en el cargo, que para el 33%

de los municipios pequeños es de menos de un año.

2.2.3.5 Capacitación en el manejo del SISBEN

En los foros regionales se comentó la importancia de la capacitación brindada por los

departamentos y por la Misión Social del DNP, como un elemento clave en el impulso

inicial y el fortalecimiento del SISBEN. Esto lo confirma el Estudio de Minsalud cuando

muestra que el 56.1% de los municipios recibió capacitación del departamento, mien-

tras que, según la encuesta de municipios, esta proporción es de 68% (departamento

36%, Misión Social 11%, combinación de las dos: 68%); es decir, más de la mitad de los

municipios recibió algún tipo de capacitación de las instituciones que estaban llamadas

a hacerlo.

Llama la atención que, en ambos estudios, una proporción cercana al 10.2% de munici-

pios dijo no haber recibido capacitación de ninguna entidad territorial, ni del orden na-

cional; pero es aun más llamativo encontrar que son los municipios grandes y medianos

los que representan la mayor proporción. Esto se podría explicar porque los administra-

dores recién posesionados en sus cargos aun no han recibido capacitación o no tienen

noticia sobre otros esfuerzos previos que se hayan hecho en este sentido.

Gráfico 7: Capacitación en el manejo del SISBEN

Fuente: Estudio de Minsalud CCRP - BDO. Encuesta a las alcaldías municipales,

abril de 2000.


Cuadro 26: Entidad que capacitó al administrador del SISBEN portamaño del municipio

Fuente: Estudio de Minsalud CCRP - BDO. Encuesta a las alcaldías municipales, abril de 2000.

Anterior administrador 26.1 20.8 35.6 30.4

Administrador de otro municipio 2.2 5.1 14.2 10.8

Consultor particular 6.5 0.0 10.7 7.1

Departamento 23.9 51.9 60.5 56.1

Misión Social 45.7 31.7 28.6 30.4

Otro 19.6 5.1 7.3 7.2

No recibió capacitación 21.7 21.8 3.6 10.2

N° municipios 46 316 627 989

Tamaño (%)Entidades de capacitación


Sin embargo, cuando se hace la prueba estadística se encuentra que no existe asocia-

ción entre el tiempo de permanencia del administrador SISBEN y la probabilidad de

reportar que no ha recibido capacitación (p = 0.43 en la prueba t de dos colas).

Por otro lado, el DNP/Misión Social, no tiene un plan de actualización y capacitación

permanente con los departamentos ni éstos lo tienen con los municipios. La capacita-

ción se dio en la fase inicial con mucho énfasis y, posteriormente respondió a la deman-

da de los departamentos. Cabe resaltar la importancia que ha tenido, en este proceso

de asesoría técnica, el Ministerio de Salud a través de la Dirección de Aseguramiento.

Es importante que el DNP y el Ministerio acuerden la forma de tener este programa

permanentemente.

Puede decirse, con base en la información del Estudio de Minsalud, de la encuesta de

municipios y de los foros regionales, que los requerimientos para la operación del SISBEN

en el nivel municipal, establecidos por la Misión Social, no se cumplen a cabalidad y que

hay muchas deficiencias para la operación del sistema, especialmente en los munici-

pios pequeños del país.

En cuanto a la queja reiterada del "manejo politiquero" del SISBEN, constante en los

diferentes escenarios operativos, los resultados de los diferentes estudios no permiten

determinar su magnitud, ni su impacto real; las evidencias indirectas sobre el adminis-

trador, su permanencia y su rotación tampoco permiten concluir alguna relación entre

éstas y el manejo politiquero. Ante las reiteradas quejas sobre interferencia de intere-

ses partidistas en la operación del SISBEN, que no permiten que sea un instrumento

totalmente transparente para la clasificación de las personas y la asignación de subsi-

dios, se recomienda acudir a las entidades de control y fiscalización para que ellas de-

terminen los procedimientos para la detectar la interferencia política.


2.3 Las áreas de apoyo para la administración del SISBEN

Existencia de recursos para el funcionamiento del SISBEN

Las áreas de apoyo hacen parte de la estructura organizacional que se requiere para el

montaje del SISBEN y constituyen pilares de suma importancia para la administración

del Sistema. Las áreas de apoyo y sus funciones son:

� Cartográfica: le compete mantener actualizada la cartografía del municipio e iden-

tificar y sectorizar la población objetivo, de tal manera que se puedan determinar

las áreas en las cuales se debe aplicar el instrumento de focalización.

� Informática: es la encargada de todo lo referente a la información recolectada, los

procedimientos para conformar la base de datos, y optimizar el uso de los recur-

sos computacionales para mejorar el uso de la información.

� Análisis técnico: manejo, interpretación y uso de la información.

� Apoyo logístico: le corresponde suministrar los instrumentos para su correcto fun-

cionamiento.

El nivel nacional, DNP/Misión Social, debe suministrar a los municipios los componentes

básicos para el funcionamiento del SISBEN, que son:

� La ficha de clasificación socioeconómica, que es el formulario que se aplica en las

viviendas para conocer y medir los niveles de pobreza de la población.

� Las cartillas sobre la administración y operación del Sistema, que dan las instruc-

ciones para la implantación, organización administrativa, capacitación de los

encuestadores, control de los datos, procesamiento computacional y manejo del

software. Son el manual de funcionamiento del Sistema, y deben estar en todos los

municipios para el adecuado desarrollo del programa.

� El software diseñado para el uso y manejo de la información que se recoge de la

aplicación de la ficha.

Como aporte al trabajo del área de cartografía de algunos departamentos, el Ministerio

de Salud, con recursos propios, adquirió los planos municipales de los departamentos

de Cauca, Nariño, Chocó, Córdoba y Sucre y equipos de cómputo para estos departa-

mentos y para Boyacá.

Con relación a la existencia de las áreas de apoyo del Estudio de Minsalud se obtuvieron

los siguientes resultados:

El 7.5% de los municipios no cuentan con equipos de cómputo; entre los municipios

grandes esta proporción es del 10.9%, en los medianos del 15.5% y en los pequeños

del 3.3%. Esto va en sentido contrario a lo que se esperaría: los municipios grandes

con mayor capacidad de gestión y mayores recursos para el adecuado funcionamiento

del sistema. Es necesario resaltar las deficiencias en apoyo de cartografía e informática,


áreas absolutamente indispensables para la correcta aplicación, determinación de la

cobertura y funcionamiento del Sistema.

Cuadro 27: Recursos con los que cuentan los municipios para el funcionamientodel SISBEN, por tamaño del municipio


Espacio y oficinas 78.3 64.9 76.7 73.1

Equipo(s) de cómputo 89.1 84.5 96.7 92.5

Cartillas de instrucción 95.7 79.6 86.7 84.8

Presupuesto de funcionamiento 76.1 39.9 39.9 41.5

Apoyo en cartografía 63.0 54.9 43.2 47.8

Apoyo en informática 63.0 54.9 43.2 47.8

N° municipios 46 332 672 1.050

Tamaño (%)Recursos


Es importante subrayar que, aunque la aplicación del SISBEN es competencia del munici-

pio, no en todos existe un rubro en el presupuesto local para el funcionameinto del Siste-

ma. Sobre este particular, el Estudio de Minsalud mostró que en el 76.1% de los munici-

pios grandes existe el rubro específico, mientras que entre los medianos y pequeños

esta proporción es del 39.9%. Es preocupante que el 58.5% de los municipios no cuen-

ten con una garantía presupuestal que le permita al SISBEN operar. Algunos de los exper-

tos participantes en los foros regionales mencionaron la falta de recursos, tanto físicos

como financieros, como uno de los escollos para el buen funcionamiento del Sistema.

2.4 La cobertura del SISBEN

En las entidades territoriales el SISBEN se inició en 1994, cuando el Consejo Nacional

de Política Económica y Social, en concordancia con el artículo 30 de la ley 60/93, esta-

bleció los criterios de focalización del gasto social y determinó que los beneficiarios de

estos recursos se identificaran a través de la ficha de clasificación socioeconómica.

2.4.1 Año de la primera aplicación del SISBEN en los municipios

Acorde con el proceso de descentralización del país, a partir de 1994 se han venido

conformando las bases de datos bajo la responsabilidad de las administraciones loca-

les, con sus propios recursos y los recursos asignados transitoriamente por el FOSYGA

con cargo a la subcuenta del régimen subsidiado (decreto 2357 de 1995). Así, el SISBEN

en algunos municipios grandes, empezó a ser aplicado desde 1993, y en 1994 se

implementó el Sistema en el 15% de los municipios. El siguiente cuadro muestra, por

tamaño de municipios, el año de aplicación del SISBEN por primera vez.


Cuadro 28: Año en que se aplicó por primera vez el SISBEN, segúntamaño de los municipios

Fuente: Estudio de Minsalud CCRP - BDO. Encuesta a las alcaldías municipales, abril de

2000.

1993 6.8 0 0 0.3

1994 29.5 9.8 16.6 15.0

1995 59.1 84.7 60 67.8

1996 2.3 0.6 16.8 11.0

1997 0 4.9 3.3 3.7

1998 2.3 0 3.3 2.2

Nro. municipios 44 331 672 1.047

AñoGrandes Medianos Pequeños Total

Porcentaje municipios

2.4.2 Personas registradas en la base de datos del SISBEN

La población registrada en las bases de datos es el resultado de agregar las encuestas

realizadas a lo largo de los últimos siete años. Por iniciativa de las administraciones

locales, entre 1998 y 1999, un grupo de municipios inferior al 10% procedió a renovar

su base de datos; sin embargo, se evidenciaron problemas en el empalme y la creación

de las nuevas bases.

Gráfico 8: Registros de la base de datos SISBEN


En 1995 el Sistema cobró fuerza, y se inició la aplicación masiva de la encuesta SISBEN.

Durante este año se cubrió 26% del total acumulado para el 2000. En los últimos años

0

1500000

3000000

4500000

6000000

0 1919/

1980

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Total años Urbano Rural


la dinámica de aplicación ha disminuido. Se observa una deficiencia de las bases de

datos del SISBEN, ya que 12% del total de registros se encuentra en fechas que no

corresponden al montaje del sistema, lo que indicaría que hay un problema de calidad

de la información o de procesamiento y registro de la misma.

El gráfico 8 evidencia que las bases de datos poseen errores en la fichas de aplicación

de la encuesta, pues se encontraron personas registradas en los años comprendidos

entre 1919 y 1993.

2.4.3 Fichas aplicadas y personas registradas por año

En 1995 se encuestó el mayor número de personas, fecha que coincide con la inicia-

ción de la afiliación en el régimen subsidiado. Por problemas operativos, técnicos y, en

mayor grado, de financiamiento, los municipios fueron disminuyendo la aplicación masi-

va e implementaron estrategias diferentes como la aplicación por demanda.

Cuadro 29: Fichas aplicadas y personas registradas en las bases de datos SISBENpor zona urbana y rural, según año. Total nacional


Personas registradas

La población estimada para 2000, con base en las proyecciones realizadas por el Dane,

es de 42.299.301 habitantes; 30.048.759 en las cabeceras municipales y 12.250.542

en el resto; es decir, si se hace caso omiso de las limitaciones que pueda tener la

información registrada en el SISBEN, estaría cubriendo el 63.3% del total de la pobla-

ción, el 79.5% de la zona urbana y el 56.6% de la rural.

AñoTotal Rural

Fichas Personas Fichas Personas Fichas Personas

Urbano

sin inf. 200 1.749 184 1.174 16 575

antes 1980 698.671 3.140.369 334.817 1.972.275 363.854 1.168.094

1993 138 534 87 299 50 236

1994 216.168 1.132.464 213.062 1.118.493 3.106 13.971

1995 1.508.736 6.757.844 929.532 4.120.831 579.204 2.637.013

1996 431.389 1.799.112 307.165 1.265.259 124.224 533.853

1997 685.777 2.832.942 553.768 2.253.744 132.008 579.199

1998 979.975 4.654.371 558.576 2.542.772 421.399 2.111.599

1999 928.864 4.317.863 562.951 2.585.595 365.913 1.732.267

2000 424.020 2.119.037 247.512 1.152.729 176.508 966.308

Total 5.871.499 26.756.286 3.828.841 17.013.171 2.042.658 9.743.116


Cuadro 30: Población y cobertura SISBEN según zona urbana y rural


En general, se puede señalar que la cobertura del SISBEN es amplia; el 63.3% del total

de la población colombiana se encuentra incluida en el SISBEN, pero, por la forma como

se han conformado las bases de datos, la información almacenada presenta limitacio-

nes de actualidad y comparabilidad de los datos, lo que restringe los análisis entorno a

las condiciones reales de la población y la selección misma de grupos de potenciales

beneficiarios de programas sociales, dado que no se conocen los cambios que han sufrido

las familias encuestadas en los siete años que lleva el sistema en funcionamiento. La falta de

evaluación posiblemente generó problemas para asegurar la calidad de la información.

2.4.4 Personas registradas por nivel SISBEN

Las estimaciones de la encuesta del Estudio de Minsalud indican que la población inclui-

da en el SISBEN en todo el país es de 26.758.069 personas; de ellas, 1.783 no tienen

definida zona rural o urbana, es decir que el total neto de personas en el SISBEN es

26.756.286. Es necesario recordar que los indígenas pueden ser afiliados al régimen

subsidiado sin la aplicación de la ficha. De ese total, el 24.6% corresponde al nivel 1

(6.592.247) y el 40.5% al nivel 2 (10.841.296). El 34.9% corresponde a niveles igua-

les o superiores a 3.

Gráfico 9: Base de datos SISBEN. Total por niveles

42.299.301 26.756.286 30.048.759 17.013.171 12.250.542 9.743.116

100.0 63.3 100.0 56.0 100.0 9.5

Total

Pob. total Pob. SISBEN Pob. total Pob. SISBENPob. total Pob. SISBEN

Urbano Rural

Fuente: Estudio Minsalud, CCRP - BDO, análisis de las bases de datos SISBEN

alcaldías, con fecha de recolección mayo a agosto de 2000 (datos expandidos).


El total de personas estimadas en los niveles 1 y 2 es de 17.433.543, que representan

el 65.1% del total incluido en el SISBEN. Este dato contrasta con el de otros estudios

en los que el resultado es casi de 13 millones de personas. El exceso puede deberse

en especial al sistema de actualización.

Cuadro 31: Distribución del total de registros de la base SISBEN,según niveles de pobreza

Fuente: Estudio Minsalud, CCRP - BDO, análisis de las bases de datos SISBEN alcaldías,

con fecha de recolección mayo a agosto de 2000 (datos expandidos).

Nivel 1 6.592.247 24.6

Nivel 2 10.841.296 40.5

Subtotal 1 y 2 17.433.543 65.1

Nivel 3 6.469.761 24.2

Nivel 4 2.223.855 8.3

Nivel 5 613.812 2.3

Nivel 6 15.905 0.1

Total SISBEN 26.756.286 100.0

Nivel Personas registradas %

2.5 El plan de actualización del SISBEN

El Estudio de Minsalud pudo establecer que el 78.9% de los municipios cuenta con un

plan que permite actualizar el SISBEN y la atención de encuestas a la demanda. El 89.1%

de los municipios grandes tiene estos planes, mientras que en los pequeños y media-

nos este porcentaje es del 79.9% y del 75.3%, respectivamente.

Cuadro 32: Municipios que cuentan con plan para actualizar el SISBEN,según tamaño de los municipios

Fuente: Estudio de Minsalud CCRP - BDO. Encuesta a las alcaldías municipales, abril de

2000.

Grandes 46 89.1 10.9 100.0

Medianos 332 75.3 24.7 100.0

Pequeños 672 79.9 20.1 100.0

Total 1.050 78.9 21.1 100.0

Número Si No Total

Plan de actualización (%)

Tamaño

Municipios


La falta de financiación es la principal causa de los atrasos en el logro de mayores co-

berturas, a la que se unen las deficiencias en las áreas de apoyo. Tampoco existen

lineamientos claros por parte del nivel nacional sobre cómo llevar a cabo la actualiza-

ción, máxime si es de todos conocido que el instrumento se encuentra en revisión. La

pregunta que siempre surge es si se debe aplicar nuevamente o si se actualiza por

demanda.

2.5.1 Modalidades de aplicación del SISBEN

En la aplicación y reaplicación de la encuesta se encontraron varias modalidades, desde

la contratación de todo el trabajo de campo con firmas consultoras hasta la conforma-

ción de equipos propios para todo el proceso.

La encuesta de municipios indagó por tres posibilidades de contratación de personal

para actualizar la información: utilizar personal de planta, contratar con una firma exter-

na o combinar ambos mecanismos.

Cuadro 33: Tipo de personal que utiliza el municipio para la actualización de labase de datos SISBEN

Fuente: Encuesta a municipios, Misión Social/DNP 2000.

Personal de planta 75.9

Firma contratista 12.0

Ambos mecanismos 2.5

No respondieron 9.6

Total 100.0

Responsable de la actualización Proporción de municipios

El cuadro 33 muestra que la mayoría de los municipios utilizan su propia planta de per-

sonal y muy pocos utilizan recursos externos, lo que podría indicar que hay una fortale-

za en estas entidades territoriales, sin embargo, esta pregunta no permite saber qué

porcentaje de la información SISBEN se actualiza, ni cada cuánto, por lo cual no es posi-

ble saber si entre los que responden que utilizan planta hay municipios que, por ejem-

plo, tienen un solo funcionario actualizando información de un 1% de las encuestas cada

cinco años o cien funcionarios actualizando el 100% cada año.

No se obtuvo información sobre la capacidad técnica de las personas que aplican la

encuesta. La opinión general es, sin embargo, que para esta labor se han tenido en

cuenta desde bachilleres hasta funcionarios municipales y de ARS, empresas con capa-

cidad técnica y algunas conformadas por ex funcionarios estatales con experiencia en

elaboración de encuestas y censos.


2.5.2 La actualización de la información

En una fase inicial los municipios recolectan la información mediante una encuesta ma-

siva que debe hacer por medio de barrido, realizando un censo de zonas pobres previa-

mente identificadas, con base en información de la estratificación socioeconómica y de

la obtenida en el Dane o el INURBE.

La información recolectada se ingresa al sistema de información del SISBEN, que es un

conjunto de programas que archivan la información, detectan errores o inconsistencias,

asignan a las personas registradas su respectivo puntaje de índice de pobreza y facilitan

el proceso de consulta de la información. Así se construye una base de datos con la cual

los municipios y distritos pueden hacer diagnósticos sobre la situación de la población

en cuanto a empleo, Necesidades Básicas Insatisfechas, educación e ingresos de la

población pobre.

Para actualizar la información SISBEN se pueden utilizar tres estrategias: i) actualizar

por demanda, es decir, se aplica nuevamente la encuesta SISBEN sólo a aquellas perso-

nas que soliciten que se les actualice la información, porque consideran que están mal

clasificadas o porque han cambiado sus características de pobreza y creen que actual-

mente tienen un puntaje SISBEN distinto al que tenían cuando se les aplicó la encuesta

por primera vez; ii) actualizar por barrido, que consiste en tomar un área del municipio

y volver a aplicar la encuesta a toda la población que se encuentre allí; iii) actualización

aleatoria, que consiste en tomar aleatoriamente encuestas de la base de datos SISBEN

del municipio y a esas personas se les aplica nuevamente la encuesta. La encuesta de

municipios indagó por las estrategias utilizadas para actualizar la información.

Cuadro 34: Actualización de la base de datos SISBEN, según la estrategia queutilizan los municipios


El cuadro 34 muestra que la mayor parte de los municipios actualizan la información por

demanda, pero como no se indagó por el porcentaje de encuestas que eran actualiza-

das durante un período dado, no es posible saber qué tan importante es esta estrategia

Por demanda 54.8

Por barrido 12.0

Aleatoriamente 5.7

Combinación de las anteriores 16.7

No actualiza 4.9

No contesta 5.9

Forma de actualizacion Proporción de Municipios


para mantener la información al día en las bases de municipios ni qué impacto tiene

sobre la operación del SISBEN.

Otro factor que se indagó en la encuesta de municipios fue la presencia de dificultades

para mantener la información SISBEN actualizada, específicamente en relación con es-

casez de recursos financieros, dispersión de la población y falta de capacitación; aun-

que en esta pregunta se dejó una opción abierta para que se incluyeran de otras razo-

nes, la mayoría de las respuestas se centró en opciones cerradas (Cuadro 35).

Cuadro 35: Dificultades que reportan los municipios para actualizar la base dedatos SISBEN

Fuente: Encuesta de municipios, Misión Social 2000.

Falta de recursos financieros 24.3

Dispersión de la población 8.0

Falta de capacitación 3.7

Otras 4.1

Combinación de las anteriores 52.8

Ninguna 0.2

No responde 6.9

Total (n=801) 100.0

Dificultades para actualizar la base Proporción de municipios

La preocupación fundamental sobre la actualización de la información SISBEN es la bús-

queda de mecanismos transparentes que permitan, dentro de un límite de tiempo y

con base en documentación idónea, la actualización soportada de algunas variables (na-

cimientos, defunciones), que no hagan necesaria la reaplicación total de la encuesta, lo

que disminuiría costos, de tal manera que esta información se convierta en un censo

vivo del municipio. No sobra recordar que en las cartillas de operación del sistema se

recomienda actualizar la información cada tres años.

Aunque sea posible actualizar automáticamente cierta información de las fichas SISBEN

individuales y de familias, algunas variables sí requieren la re-encuesta para ajustar pe-

riódicamente los perfiles de pobreza de la población; entre estas se destaca la referen-

te a condiciones físicas de la vivienda, servicios públicos, educación y hacinamiento. En

estos casos, no hay forma de actualizar la información por vías complementarias y es

necesario reaplicar la encuesta. Si es necesario reaplicar la encuesta para algunas varia-

bles, el costo marginal de aplicarla completa es relativamente bajo; de todos modos, en

el evento de aplicar la encuesta completa nuevamente, el esfuerzo por cruzar informa-

ción con fuentes complementarias seguiría siendo útil como mecanismo de validación

de la información reportada por las familias en la reencuesta.


Algunos expertos consultados comentan, en forma anecdótica, que en muchos municipios

los alcaldes reclasifican para el Sisben a su población, bien sea porque tienen reservas frente

a la clasificación hecha por su antecesor o porque realmente están decididos a incurrir en

conductas corruptas, como rehacer la clasificación del SISBEN varias veces para sacar recur-

sos del erario, o para clasificar como pobres a sus favorecidos políticos. Esta evidencia justi-

fica un control de calidad continuo por parte del nivel central.

2.6 Soporte documental de las bases de datos

El Estudio de Minsalud preguntó sobre si existen las fichas que soporten o respalden la

información consignada en la base de datos: el 96.8% de las alcaldías respondió que si

tienen las fichas que permiten cotejar la información de éstas con la registrada en el

Sistema en medio magnético. Sin embargo, al confrontar la realidad en forma puntual

para una muestra de fichas (3.213), solo se obtuvieron 1.978, es decir, el 61.6%. Para

el resto, el municipio no las suministró por diferentes razones, tales como que las ha-

bían dado de baja, que estaban deterioradas, que se habían perdido o que podrían estar en

la bodega.

Gráfico 10: Existencia de soporte documental de las bases de datos SISBEN

Fuente: Estudio Minsalud CCRP - BDO. Encuesta a alcaldías municipales, agosto de 2000.

A partir de la información registrada en las fichas se construye la base de datos y, de

acuerdo con las instrucciones registradas en las cartillas, la información contenida en

ambas fuentes (refiriéndose al medio físico y al magnético) debe ser absolutamente

coincidente, y en los casos en que haya discrepancia se considerará como información

válida la contenida en la ficha SISBEN; sin embargo, dentro de las normas establecidas

para la operatividad y el manejo del Sistema no se dieron instrucciones sobre la necesi-

dad de conservar las fichas por el tiempo en que esté vigente la base de datos ni sobre

la forma como se debe ordenar y clasificar el archivo con este material diligenciado.

1.262

578824

554

1.127846

3.213

1.978

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

3.500

Esperado Obtenidas

Nivel de estudios



2.7 Duplicaciones en la base de datos SISBEN

Un indicador de fallas en la vigilancia y control del sistema es la presencia de duplicados

entre municipios. El alcalde no tiene la obligación de reportar las personas identificadas

a una instancia superior, ni tampoco la obligación de cotejar bases de datos con las de

otros municipios para detectar personas registradas varias veces. Adicionalmente, el

software del SISBEN no tiene un módulo que permita comparar o agregar bases de

datos municipales en instancias superiores, por lo cual no hay forma de hacer dicha

agregación de manera automática ni el departamento de llevar a cabo esa tarea. La

presencia de dobles registros entre municipios podría explicar parte del exceso de per-

sonas en los niveles 1 y 2 frente a las estimaciones por encuestas de hogares

multipropósito; sin embargo, para estimar la magnitud del problema sería necesario

llevar a cabo un estudio cuyas unidades de análisis sean grupos de municipios vecinos

o grupos de municipios periféricos con alta migración y ciudades capitales.

Pero, aun sin haber realizado el estudio por grupos de municipios vecinos, es posible

analizar el fenómeno de duplicaciones al interior de las bases de datos SISBEN, del

régimen subsidiado, del régimen contributivo y de estos entre sí.

El gráfico 11 muestra los resultados de la comparación entre la base SISBEN discrimi-

nados por región, para el total del país. La región con la más baja tasa de comparabilidad

es la 1048, y la más alta es la Costa Atlántica.

Gráfico 11: Comparación regional de las bases de datos SISBEN

Fuente: CCRP - BDO análisis de la base de datos SISBEN (datos expandidos), con fecha de

recolección mayo a agosto de 2000.

4 8 Región 10: Amazonas, Guanía, Guaviare, Putumayo, Vaupés y Vichada.

99.0

96.797.1 96.9

93.7

91.9

94.1

96.1 96.2

93.6

96.3

88

90

92

94

96

98

100

%

Región

Costa Atlántica

Antioquia

Meta, Arauca, Casanare

Región 10

Santanderes

Viejo Caldas, Valle

Viejo Tolima, Caquetá

Total

Cundi-Boyacá

Cauca, Choco, Nariño

Bogotá D.C.


Como resultado del análisis, en el que se buscaron las duplicaciones entre toda la base

SISBEN, incluso del mismo municipio, se encontraron 872.935 duplicados y 951.996

sobrantes. Dado esto, se tiene que la tasa de duplicados es 3.4% y la tasa de sobrantes

es 3.7%. Cabe anotar que no existe un mecanismo para borrar del sistema a las perso-

nas que emigran de los municipios.

Gráfico 12: Tasa de sobrantes de las bases de datos SISBEN

Fuente: Estudio de Minsalud, CCRP - BDO análisis de la base de datos SISBEN (datos expan-

didos), con fecha de recolección mayo a agosto de 2000.

Al introducir la restricción de buscar los duplicados dentro del municipio, se obtienen

642.295 duplicados y 711.930 sobrantes. Así, la tasa de duplicados es 2.4% y la tasa

de sobrantes es 2.7%. Un argumento más para que se haga una reglamentación que

permita retirar de las bases a los migrantes y los muertos.

2.8 La reencuesta SISBEN

Con el fin de evaluar las condiciones actuales de la base de datos SISBEN, el Estudio de

Minsalud realizó una reencuesta de la ficha SISBEN, para una muestra de 3.108 afilia-

dos al régimen subsidiado y la comparó con las fichas SISBEN disponibles en la base de

datos de los municipios estudiados.

Con la reencuesta se pretendía responder a los siguientes interrogantes:

� Según las condiciones actuales de las familias encuestadas (afiliadas al régimen

subsidiado de salud), ¿se encuentran éstas clasificadas en el nivel de pobreza

SISBEN que les corresponde?

� ¿La base de datos SISBEN y de afiliados al régimen subsidiado de salud, está ac-

tualizada con base en las condiciones socioeconómicas actuales de los beneficia-

rios del subsidio?

0.55

2.09 1.86

0.77

5.59

2.44

0.530.27

11.66

0.34

2.76

0

2

4

6

8

10

12

%

Región

Costa Atlántica

Antioquia


Región 10

Santanderes

Viejo Caldas, Valle


Total

Cundi-Boyacá

Cauca, Choco, Nariño

Bogotá D.C.


� Dadas las condiciones socioeconómicas actuales de los encuestados (afiliados al

régimen subsidiado de salud), ¿éstos sí tienen derecho al subsidio?

En el gráfico 13 se observa la comparación entre la zona rural o urbana asignada en la

base SISBEN y la que le fue asignada en la reencuesta. Tanto para el nivel nacional como

para todas las regiones la diferencia se presenta, fundamentalmente, en que se asigna

zona urbana cuando corresponde a la rural, lo que representa un sesgo consistente.

Hay que tener en cuenta que el puntaje para clasificar como beneficiario con nivel 1 o 2

es mayor en la zona urbana que en la rural. Se observa que el 3.8% del total de la

muestra presenta zona rural en la reencuesta, cuando en la base SISBEN aparece como

urbana.

Gráfico 13: Comparación de los cambios entre la base SISBEN y la reencuesta,según zona urbana y rural

Fuente: Estudio Minsalud, CCRP - BDO, Análisis de cotejo entre reencuesta

a afiliados al régimen subsidiado, abril de 2000, y base de datos SISBEN,

con fecha de recolección mayo a agosto de 2000.

Nota: urbano - rural: estaba registrado como urbano en la ficha SISBEN

alcaldías y en la reencuesta se clasificó como rural.

Adicionalmente, el Estudio de Minsalud muestra que en las 2.420 encuestas que pu-

dieron ser apareadas con su registro en medio magnético en la base SISBEN del muni-

cipio, el 47.5% presenta el mismo nivel, el 44.2% un nivel mayor y el 8.2% un nivel

menor. Esto indica que la información de las bases del municipio está desactualizada,

más aun cuando las variables que más explican las diferencias son la cobertura de ser-

vicios públicos en la zona rural y la educación en la zona urbana.

El Estudio de Minsalud controló las diferencias por el tiempo en el que se realizó la

encuesta SISBEN original, encontrándose que no había diferencia estadísticamente sig-

nificativa, es decir, que el 44.2% de las reencuestas arrojaban puntajes superiores aun

cuando la encuesta original había sido realizada hace uno o dos años.

45.1%50.07%

3.8%0.9%

Rural-rural Rural-Urbano Urbano-Rural Urbano-Urbano


Gráfico 14: Variaciones según cotejo de la reencuesta con la baseSISBEN. Total nacional

Fuente: Estudio Minsalud, CCRP - BDO, análisis de cotejo entre reencuesta a

afiliados al régimen subsidiado.

Como los niveles 1 y 2 generan el derecho a ser beneficiarios, es posible considerar

que una diferencia de clasificación entre estos niveles no es relevante. En este caso se

encuentra que el 30.2% presenta un nivel mayor. Es decir, omitiendo esta diferencia, se

tiene que la tasa de clasificados en un nivel mayor disminuye de 44.2% a 31.6%. Si se

resta también el porcentaje de los que se clasificaron en un nivel menor, teniendo en

cuenta que no es de interés de nadie quedar en un nivel mayor al real, resulta que el

porcentaje de clasificados en un nivel mayor es de 25%.

Gráfico 15: Variaciones según cotejo de la reencuesta con la base SISBEN sintener en cuenta niveles 1 y 2. Total nacional

Fuente: Estudio Minsalud, CCRP - BDO, Anál is is de cotejo entre

reencuesta a afiliados al régimen subsidiado, con corte a diciembre de

1999, y base de datos SISBEN, con fecha de recolección mayo a

agosto de 2000.

47.5%44.2%

8.2%

Nivel menor Mismo nivel Nivel mayor

64.4%

5.2%30.2%

Nivel menor Mismo nivel Nivel mayor


2.9 Costos

La encuesta a los municipios preguntó sobre el valor de aplicar una encuesta SISBEN y las

respuestas fueron tan disímiles que no permitieron establecer un costo promedio. Algunos

municipios dieron un valor total de aplicación, sin que pudiera establecerse a cuántas en-

cuestas correspondía, si incluía el costo de uno, dos o varios años, o si correspondía al de

toda la población incluida en el SISBEN. De otra parte, debe tenerse en cuenta que el costo

de aplicar una encuesta depende de la modalidad y los alcances de la contratación que cele-

bre el municipio: si en su aplicación se combina la contratación externa con personal de

planta. La pregunta formulada fue abierta y no incluyó especificidad alguna que hiciera posi-

ble obtener alguna precisión respecto de su costo real, urbano y rural.

2.10 Participación ciudadana y control social

La participación social, por sí misma, no necesariamente garantiza eficiencia, eficacia,

calidad y equidad en la ejecución del gasto público social, sino que se deben generar

formas y mecanismos adecuados de intercambios de trabajo, vínculos de solidaridad y

sentido de intereses compartidos. Para que sea efectiva, la participación debe

acompañarse de información sobre los procesos de toma de decisiones que tienen lu-

gar fuera de la comunidad, pero que tienen un impacto fuerte sobre ella.

La justificación de la participación de la población en la ejecución, el control y el segui-

miento del Sistema de información que apoya la asignación de subsidios tiene su ori-

gen en la afirmación de que las personas constituyen el objetivo central del desarrollo:

la participación favorece la capacidad de la población y su esfuerzo por crear y mantener

su crecimiento y desarrollo colectivos; una población preparada y motivada para en-

frentar sus propios problemas puede organizarse en forma más efectiva para alcanzar

sus objetivos. La creación y el sostenimiento de una planificación y acciones efectivas a

nivel comunitario, conducen a formar redes entre grupos a favor de la rendición de

cuentas y el manejo transparente del patrimonio público.

La anterior argumentación haría pensar que la participación social sería un mecanismo

sumamente valioso para garantizar la transparencia de los procesos de clasificación de

beneficiarios y de asignación de subsidios y que, en vista de la vulnerabilidad de los

procesos locales a la corrupción, que se debe, en gran medida, a la debilidad del control

social y de los mecanismos de vigilancia y control y a la ausencia de requisitos que

hagan más difícil el manejo indebido de la clasificación y selección de beneficiarios, el

fortalecimiento de los procesos de participación comunitaria es el único mecanismo

realmente eficaz para impedir dicho manejo inadecuado.

Este supuesto, sin embargo, no se cumple en la magnitud esperada. El Estudio de

Minsalud mostró que el 76% de los municipios contaba con veedurías ciudadanas como

el mecanismo de concertación representación y vigilancia de la gestión pública o priva-

da a través del cual las personas observan, fiscalizan y regulan acciones o fenómenos

que ocurren en la aplicación de los programas sociales; el 59% participaban en el pro-

ceso de identificación de beneficiarios. Otra instancia de control social es el comité de

participación comunitaria, COPACO, que existe en el 60.4% de los municipios y en el


44.3% participan en la identificación de beneficiarios. Una tercera instancia de control

social es la alianza o asociación de usuarios, que existe en el 47.9% de los municipios

como reunión de afiliados al régimen de seguridad social en salud y velan por la calidad

del servicio y la defensa del usuario y participa en el 39.8% de los casos.

Gráfico 16: Participación de las veedurías ciudadanas

Fuente: Estudio de Minsalud CCRP - BDO. Encuesta a las alcaldías

municipales, abril de 2000.

En el 60.4% de los municipios existe el comité de participación comunitaria como me-

dio para obtener la cooperación comunitaria en apoyo a los diferentes programas, en un

espacio de concertación entre los diferentes sectores sociales y el Estado. En el 44.3% de

los municipios participan en la identificación de beneficiarios de los programas sociales.

Gráfico 17: Participación de los comités de participación comunitaria


89.1

71.765.8

55.2

79.9

59.8

0

10

20

30

40

50%

60

70

80

90

Grandes Medianos Pequeños

Existe Participa

41.3

30.4

64.6

54.3

40.0

33.2

0

10

20

30

40

50

60

70


Existe Participa

%


Gráfico 18: Participación de las alianzas de usuarios


2.11 Reclamos presentados

El Estudio de Minsalud preguntó por los reclamos presentados por la comunidad ante la

personería municipal por mala clasificación del SISBEN y no afil iación al régimen

subsidiado en salud. Solamente en 23 municipios de los incluidos en la muestra se

presentó, por lo menos, un reclamo durante 1999, en los demás, aunque se pudieron

presentar, no se lleva un registro o un control de los mismos.

Gráfico 19: Reclamos de la comunidad ante personería municipal

Fuente: Estudio Minsalud, CCRP - BDO. Encuesta a alcaldías municipales,

agosto de 2000.

Además, en opinión de quienes han recibido quejas en el Ministerio de Salud en los

últimos años, se sabe que las personas no las presentan por escrito por el miedo que


60.9

50.0

75.0

59.2

53.2

36.6

0

10

20

30

% 40

50

60

70

80

Existe Participa

14

273

5

38

434 23

345

0

50

100

150

200%

250

300

350


Municipios Número de Reclamos


les causa el ser excluidos del SISBEN y perder los beneficios de los subsidios; así mis-

mo, por la tendencia a creer que las instituciones, tanto municipales como departa-

mentales y nacionales, no dan solución a sus problemas.

2.12 Debilidades en el control social

De otra parte, durante los foros regionales organizados por la Misión Social se encontró

que los asistentes no mencionaban la debilidad del control social como un problema en

el desarrollo del SISBEN, a pesar de que en la concepción del sistema general de segu-

ridad en salud se le da una importancia capital a este elemento de control. Por esta

razón, los facilitadores de los mencionados foros deliberadamente plantearon el proble-

ma de la debilidad del control social al final de cada sesión, con el fin de obtener las

opiniones de los asistentes sobre por qué este mecanismo tiene un efecto limitado; las

opiniones expresadas corresponden a juicios de valor y no a comprobaciones empíri-

cas, por lo cual no es posible saber, a ciencia cierta qué tánto pesa cada una de ellas.

Por considerarlas relevantes, se resumen a continuación:

� La comunidad tiene miedo de participar

Este es un problema mucho más grave en las zonas de orden público. A la comu-

nidad le da temor participar en la lectura pública de listados SISBEN, porque all

denunciar a alguien por no ser pobre o por estar clasificado en un nivel inferior a

su condición socioeconómica, podría ser objeto de represalias por parte de los

denunciados.

� La comunidad no tiene tiempo para participar

Este es un problema típico de zonas de extrema pobreza, donde las condiciones

de vida de las familias no permiten que los jefes de hogar o los adultos responsa-

bles dediquen parte de su tiempo a actividades de orden comunitario.

� Cuando se hace control social se siente que ha sido en vano

En algunas comunidades los veedores sienten que, a pesar de que hacen bien su

trabajo y de que las condiciones de la comunidad lo permiten, cuando emiten sus

conceptos sobre personas que no deberían ser beneficiarias de subsidios o que

deberían estar en niveles más altos de SISBEN, encuentran que sus denuncias no

son tenidas en cuenta por las autoridades locales y, menos aun, por las departa-

mentales y nacionales.

� Algunas personas utilizan las veedurías como trampolín político

En algunos casos se encuentra que las mismas personas que participan en las

veedurías comunitarias son las que participan en los COPACOS, en la acción co-

munal y en otras instancias de participación comunitaria; aunque esto no tiene

nada de malo, en los foros se comentó que, en ocasiones, estas personas utilizan


dichos escenarios como trampolín político para recoger apoyo entre la comunidad

para su postulación al concejo municipal o a la alcaldía.

� Algunas personas utilizan las veedurías para obtener dinero

Se comentó que en ocasiones hay personas inescrupulosas que aprovechan el

escenario de la veeduría para "tramitar" la obtención de una clasificación en un

nivel bajo de SISBEN para una familia. En el ejercicio de esta actividad ilegal, en

ocasiones, se obtienen beneficios económicos.

� La comunidad no tiene información

Un elemento muy importante para la participación comunitaria es que la gente

tenga información sobre la existencia de estas instancias y su alcance. Lo que se

suele afirmar es que la información no es suficiente, por lo cual la comunidad se

mantiene aislada del manejo político que hagan el alcalde o las autoridades locales

en la identificación, clasificación y selección de beneficiarios.

2.13 Incidencia del orden público y la seguridad ciudadana

En las zonas de conflicto armado y las zonas rurales o urbanas de alta inseguridad por

delincuencia común, como en el caso de los barrios periféricos y subnormales de los

centros urbanos, la operación del SISBEN presenta dificultades. Por una parte, la aplica-

ción de la encuesta se hace muy difícil y riesgosa para la integridad de los encuestadores,

por lo que en algunos municipios éstas fueron diligenciadas por las juntas de acción

comunal (Contraloría, 1999) y en otros casos simplemente no se han podido aplicar;

por otra parte, el control social es mucho más difícil en estas zonas, especialmente por

el temor a poner en peligro la integridad física de quienes se atrevan a denunciar las

irregularidades en la clasificación de beneficiarios y en el otorgamiento de subsidios.

2.14 Las instituciones de vigilancia y control

En los foros regionales, y en opinión de los expertos consultados, parte de los proble-

mas citados en la operación del SISBEN tienen que ver con la debilidad de los organis-

mos de vigilancia y control, tanto en la clasificación de los potenciales beneficiarios

como en la selección para la entrega de subsidios, preocupación que había sido anotada

en el estudio realizado por la Contraloría General de la República (1999).

Dentro de las competencias del alcalde se incluyen las de ser ordenador del gasto, la

aplicación de la encuesta SISBEN, la entrega de subsidios a las personas, la contrata-

ción con las administradoras del régimen subsidiado y el manejo de la red pública de

salud. A veces, al ejercer estas competencias, el alcalde hace las veces de juez y parte,

por lo cual se generan oportunidades de incurrir en conductas corruptas.

Adicionalmente al hecho de ser juez y parte en muchas etapas de los procesos relacio-

nados con la clasificación y selección de beneficiarios, la oportunidad de incurrir en


conductas corruptas se incrementa debido a la debilidad de las labores de seguimiento

y evaluación, como las que le corresponden al comité técnico en el municipio, y a los

problemas de los organismos de vigilancia y control, pues éstos no escapan a la esfera

misma de control por parte del alcalde; esta injerencia impide el verdadero ejercicio de

las funciones de vigilancia y control por parte de las instancias que están encargadas de

ejercerla.

3. Focalización y selección de beneficiarios

En esta parte se analizan las formas en que se usa el SISBEN, con énfasis en la expe-

riencia de focalización y selección de beneficiarios para la asignación de subsidios a la

demanda en salud.

De acuerdo con los lineamientos del DNP, el objetivo general del SISBEN es establecer

un mecanismo técnico, objetivo, equitativo y uniforme de selección de beneficiarios del

gasto social para ser usado por las entidades territoriales. Como objetivos específicos

contempla:

� Permitir la elaboración de diagnósticos socioeconómicos precisos de la población

pobre para apoyar los planes de desarrollo social municipal y el diseño y elabora-

ción de programas y proyectos concretos, orientados a los sectores de menores

recursos.

� Contribuir al fortalecimiento institucional del municipio, mediante la puesta en mar-

cha y capacitación en un Sistema moderno de información social.

� Facilitar la clasificación de los postulantes a programas sociales de manera rápida,

objetiva, uniforme, ordenada y equitativa.

� Apoyar la coordinación interinstitucional municipal para mejorar el impacto del gasto

social, eliminar duplicidades y facilitar el control tanto municipal como de entida-

des que ejecutan programas sociales, posibilitando la concentración de recursos

en los más pobres.

� Facilitar la evaluación de las metas de focalización de los departamentos, distritos

y municipios, y combatir la pobreza de manera significativa en el territorio colom-

biano.

3.1 El SISBEN como instrumento de planificación en el municipio

Inicialmente, la implementación del sistema de selección de beneficiarios en su inicio

coincidió con la del régimen subsidiado de la salud. La utilidad del instrumento SISBEN


en otros campos no ha sido suficientemente aprovechada, a pesar de que la ficha SISBEN

recoge información sobre múltiples características de las personas, los hogares y las

viviendas. Esta información le permite al alcalde construir los perfiles de pobreza de su

municipio y utilizarlos como herramienta de planificación local, pues puede tener infor-

mación sobre las necesidades más apremiantes en su comunidad y, en consecuencia,

estructurar sus planes de desarrollo.

De hecho, en la encuesta a municipios el 82% consideró que el SISBEN ha servido para

que los recursos del gasto social lleguen a la población más pobre y vulnerable, mien-

tras que el 8% dice que no ha servido y el 10% no informa. Cuando se indagó por los

usos que han hecho de la información SISBEN para fines diferentes a salud, se encontró

que de los 801municipios que respondieron el 74.2% había usado esta información

principalmente en programas de vivienda, el 73.5% en programas especiales (tercera

edad, niñez, etc.); el 56.1% en los planes de desarrollo municipal, y el 50.9% en pro-

gramas de educación (Cuadro 36).

Cuadro 36: Usos de la información SISBEN para propósitos diferentes a salud

Fuente: Encuesta de municipios, Misión Social/DNP 2000.

Plan de desarrollo 429 56.1

Planes sectoriales 170 21.8

Empleo 126 15.6

Educación 403 50.9

Vivienda 578 74.2

Programas Especiales (3ra. edad, niñez, etc) 573 73.5

Otros 131 17.4

No responde 99 9.7

Total 801

No. municipios %Usos de la información SISBEN

El Estudio de Minsalud indagó también sobre el uso que le dan los municipios a la infor-

mación recopilada y almacenada en las bases de datos, ya sea como herramienta de

planificación en la definición de planes y programas o como instrumento de focalización

para identificar y seleccionar los beneficiarios de los programas.

El 97.9% de los municipios utiliza la información para el régimen subsidiado, el 76.4%

para programas de la red de solidaridad, el 73.9% para el otorgamiento de subsidios de

vivienda y el 77.1% en plan de ordenamiento territorial (Gráfico 20).

3.2 Selección de potenciales beneficiarios de programas sociales

La clasificación que arroja el software SISBEN le aporta al alcalde el listado de su pobla-

ción pobre en orden de puntaje SISBEN (del más pobre al menos pobre). La ventaja del


I-SISBEN, en cuanto a su capacidad de ordenación por suma, es el elemento clave en el

momento de seleccionar los beneficiarios para los programas sociales focalizados, puesto

que si la clasificación se ha realizado correctamente, la entrega de subsidios en orden

de pobreza garantizará una mayor eficacia y equidad del gasto público social.

Aunque la entrega de subsidios propiamente dicha es, en realidad, un proceso separa-

do que utiliza como insumo el producto del SISBEN, es decir, el ordenamiento de los

potenciales beneficiarios de acuerdo a su nivel de pobreza, es útil evaluar la utilización

de la clasificación, analizando el otorgamiento de subsidios en salud, en el contexto del

régimen subsidiado de salud.

Gráfico 20: Usos de la información SISBEN según encuesta de Minsalud


3.3 Selección de beneficiarios: régimen subsidiado en salud

Los mecanismos de identificación de potenciales beneficiarios en el régimen subsidiado se

especifican en el acuerdo 77 de 1997 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.

Dicho acuerdo determina que estos se identificarán mediante el SISBEN y que los alcaldes

deberán elaborar, con base en la encuesta, un listado priorizado de potenciales afiliados. La

priorización se establece mediante los siguientes criterios, en orden estricto, así:

� Población perteneciente a los niveles 1 y 2 del SISBEN y la identificada conforme

a lo establecido en el artículo 5o. del acuerdo, teniendo en cuenta el siguiente

orden:

- Población rural

- Población indígena

- Población urbana

64.2

71.7

40.3

97.9

76.4

46.448.7

73.9

38.7

13.9

0

Pla

n d

edesarr

ollo

munic

ipal

Pla

n d

eord

enam

iento

terr

itorial

Pla

nes

secto

riale

s

Régim

en

subsid

iado e

nsalu

d

Pro

gra

mas d

ela

red d

esolid

aridad

Subsid

ios e

neducació

n

Subsid

ios e

nsalu

ddifere

nte

s

Subsid

ios e

nviv

ienda

difere

nte

s

Subsid

ios d

eagua p

ota

ble

Otr

os

20

40

% 60

80

100

120


En cada uno de los grupos de población señalados en los numerales anteriores se

priorizarán los potenciales afiliados, así:

- Mujeres en estado de embarazo y niños menores de cinco años

- Población con limitaciones físicas, síquicas y sensoriales

- Población de la tercera edad

- Mujeres cabeza de familia

- Demás población pobre y vulnerable

Dentro de cada grupo de potenciales afiliados, se priorizarán de conformidad con

el puntaje obtenido en la encuesta SISBEN. En la identificación de potenciales afi-

liados se incluye el núcleo familiar.

El Estudio de Minsalud permite evaluar el primer criterio de priorización, es decir,

la inclusión de los niveles 1 y 2 del SISBEN, tanto para la zona urbana como para la

rural.

3.3.1 Bases de datos utilizadas para el Estudio de Minsalud

El Estudio de Minsalud utilizó para este estudio las siguientes bases de datos:

� Base de datos SISBEN: el estudio solicitó a las alcaldías de los 100 municipios de

la muestra las bases de datos SISBEN, siete de ellas no se pudieron trabajar debi-

do a problemas de formato. Para los análisis pertinentes a estas bases se trabaja-

ron 93 bases SISBEN.

� Base de datos de las ARS: esta base de datos fue obtenida para el total de perso-

nas afiliadas a las ARS en el país, fue suministrada por el Ministerio de Salud, con

corte a diciembre de 1999 y consta de 8.452.039 registros. De este número de

registros se restó la población indígena identificable en la base de datos (502.984

personas) que están exentas de la aplicación del SISBEN y los registros con pro-

blemas de información como el hecho de no incluir la variable urbano/rural. De

esta forma se obtuvo un total de 7.882.070 personas. Con esta base se realiza-

ron los procesos de búsqueda de duplicados al interior.

� Base de datos del régimen contributivo: esta base de datos fue suministrada por

la Superintendencia de Salud, con corte a abri l 30 de 2000, y consta de

13.327.174 registros, de los cuales resultaron comparables 13.288.326. La base

se utilizó en el análisis de duplicados entre los afiliados al régimen subsidiado y

los afiliados al régimen contributivo.

3.3.2 Resultado de los cotejos

El cotejo entre las bases de datos de SISBEN y de ARS se realizó para responder las

siguientes preguntas:


� ¿Qué proporción de los beneficiarios registrados en el SISBEN se encuentran

registrados en las ARS?

Los resultados del Estudio de Minsalud muestran que de 26.758.469 personas

registradas en la base SISBEN, se encuentran afiliados al régimen subsidiado

5.071.940 personas con nivel 1 y 2 y 912.937 personas con nivel 3 y más. La

fecha de corte de afiliación al régimen subsidiado fue diciembre de 1999.

Es importante anotar que del total de afiliados en el nivel 3 del SISBEN, 397.732

corresponden a Bogotá, ciudad en la cual se determinó afiliar personas en nivel 3,

dada la disponibilidad de recursos en el régimen subsidiado y la cobertura de apli-

cación del SISBEN, sin que estuviera afiliada la totalidad de la población clasificada

en los niveles 1 y 2.

Cuadro 37: Afiliados al régimen subsidiado según registro en la base SISBEN

Fuente: Estudio Minsalud, CCRP-BDO, análisis de base de datos de las ARS, corte a diciembre de 1999,

y base de datos SISBEN con fecha de recolección mayo a agosto de 2000 (datos expandidos).

Variable Personas Participación %

Total personas con SISBEN 26.758.469 100.0

Afiliados nivel 1 y 2 5.071.940 19.0

Afiliados nivel 3 y más 912.937 3.4

No afiliados 20.773.592 77.6

� ¿Qué proporción de los beneficiarios registrados en los niveles 1 y 2 del

SISBEN se encuentran registrados en las ARS?

De 17.4 millones de personas registradas en el SISBEN a diciembre de 1999 en

los niveles 1 y 2, 5.071.940 (29.1%) se encontraban afiliadas al régimen subsidiado

y 12.341.079 (70.9%) aun no.

Cuadro 38: Personas registradas en el SISBEN, niveles 1 y 2, según afiliación alrégimen subsidiado

Fuente: CCRP - BDO, análisis de la base de datos de las ARS con corte a diciembre de 1999 y base de

datos SISBEN con fecha de recolección mayo a agosto de 2000 (datos expandidos).

Total SISBEN nivel 1 y 2 17.413.019 100.0

Afiliados 5.071.940 29.1

No afiliados 12.341.079 70.9

Personas %Registrados en SISBEN




� ¿Qué proporción de los beneficiarios registrados en el SISBEN en niveles 1 y2 se encuentran registrados en las ARS, excluyendo los que aparecen en elSISBEN como afiliados en el régimen contributivo?

Si de los 17.413.019 registrados en el SISBEN en niveles 1 y 2 se excluyen los

que aparecen en el SISBEN como afiliados al régimen contributivo (120.188), te-

nemos que los afiliados al régimen subsidiado son solamente 4.951.752 perso-

nas.

Cuadro 39: Personas registradas en el SISBEN, niveles 1 y 2, según afiliación alrégimen subsidiado sin incluir los del régimen contributivo


datos SISBEN con fecha de recolección mayo a agosto de 2000, (datos expandidos).

Total SISBEN 1 y 2 sin contributivo 16.890.244 100.0

Afiliados 4.951.752 29.3

No afiliados 11.938.492 70.7

En otras palabras, se encuentran 120.188 personas duplicadas en los dos regímenes,

dato muy inferior al esperado y que, en parte, se explica por la afiliación de corto plazo

en el régimen contributivo de algunas personas pobres que consiguen trabajos tempo-

rales.

� ¿Qué proporción de los beneficiarios registrados en el SISBEN en nivel 3 ymás se encuentran registrados en las ARS?

De los 9.345.450 registrados en el SISBEN en el nivel 3 y más, 912.937 (9.8%

del total) estaban afiliados al régimen subsidiado.

Cuadro 40: Personas registradas en el SISBEN, niveles 3 y más, según afiliaciónal régimen subsidiado

Fuente: CCRP - BDO, Análisis de la base de datos de las ARS con corte a diciembre de 1999 y base de

datos SISBEN con fecha de recolección mayo a agosto de 2000, (datos expandidos).

Total SISBEN nivel 3 y más 9.345.450 100.0

Afiliados régimen subsidiado 912.937 9.8

No afiliados 8.432.513 90.2


Personas %Afiliados


� ¿Qué proporción de los beneficiarios registrados en el SISBEN en nivel 3 y

más se encuentran registrados en las ARS, excluyendo los que aparecen en

el SISBEN como afiliados en el régimen contributivo?

Restando de los registrados en el SISBEN en el nivel 3, los afiliados al régimen

contributivo (137.759 personas), solamente 775.178 corresponden al régimen

subsidiado. Es decir, se encuentran duplicadas en los dos regímenes 137.759

personas.

Cuadro 41: Personas registradas en el SISBEN, niveles 3 y más, según afiliaciónal régimen subsidiado sin incluir los del régimen contributivo


datos SISBEN con fecha de recolección mayo a agosto de 2000 (datos expandidos).

Total SISBEN 3 y más sin contributivo 6.732.526 100.0

Afiliados SISBEN 3 régimen subsidiado

sin contributivo 775.178 11.5

No afiliados 5.957.348 88.5

3.3.3 Proporción de afiliados al régimen subsidiado en la base de datos SISBEN

Se tomó la base de datos de afiliados a las ARS suministrada por el Ministerio de Salud,

para determinar cuántos de ellos están registrados en las bases de datos del SISBEN.

El Estudio de Minsalud evaluó la proporción de afiliados a las ARS que están en la base

de datos SISBEN y cuántos son nivel 1 y 2.


Fuente: Estudio de Minsalud, CCRP - BDO, análisis de la base de datos de las ARS con corte a diciembre

de 1999 y base de datos SISBEN con fecha de recolección mayo a agosto de 2000 (datos expandidos).

Total afiliados a las ARS 7.882.070 100.0

Con SISBEN nivel 1 y 2 4.759.987 60.4

Con SISBEN nivel 3 y más 730.751 9.3

No sisbenizados 2.391.332 30.3

Es necesario aclarar que la base de datos de afiliados al régimen subsidiado suministra-

da por el Ministerio de Salud, con corte a diciembre de 1999, fue previamente depura-

da; inicialmente contenía 8.452.039 registros, pero luego de la depuración, y una vez


restada la población identificada como indígena, se redujo a 7.882.070 personas regis-

tradas.

De éstas 7.882.070 personas registradas en la base de datos de afiliados al régimen

subsidiado, 4.759.987 están en la base de datos del SISBEN de los municipios con

niveles 1 y 2, 730.751 con nivel 3 y 2.391.332 afiliados (30.3% del total), no aparecen

registrados en la base de datos del SISBEN.

3.3.4 Proporción de afiliados al régimen subsidiado que no se encuentran en lasbases de datos SISBEN

El Estudio de Minsalud muestra que el 30.3% de los afiliados al régimen subsidiado no

está en la base de datos del SISBEN, con lo que se inclumple claramente la normatividad

vigente. Es necesario recordar que en esta estimación no se tuvo en cuenta la pobla-

ción indígena. Una posible explicación de este resultado se puede hallar en los inicios

de la implantación del sistema cuando se previeron otros mecanismos de focalización a

través de listados censales y estratificación socioeconómica.

Gráfico 21: Afiliados a las ARS según niveles del SISBEN

Fuente: Estudio de Minsalud, CCRP - BDO, análisis de la base de datos de las

ARS con corte a diciembre de 1999 y base de datos SISBEN con fecha de

recolección mayo a agosto de 2000 (datos expandidos).

Para evaluar este punto, la encuesta a municipios de la Misión Social preguntó a los

alcaldes cuántos afiliados al régimen subsidiado habían sido seleccionados con meca-

nismos diferentes al SISBEN. Entre los 801 municipios que respondieron esta informa-

ción, el 8.9% de los afiliados no habían sido clasificados previamente por medio del

SISBEN. Los departamentos que presentaron una proporción más alta de afiliados sin

encuesta SISBEN fueron Cauca (40.3%), Putumayo (38.9%), Guainía (31.2%), Guaviare

(25.7%), Tolima (21.6%) y Bogotá (19.4%), mientras que el resto mostraban propor-

ciones inferiores al 15%. Infortunadamente, en la encuesta no se indagaron las causas

y no se especificó si se trataba de población indígena.


3.3.5 Duplicados entre régimen subsidiado y régimen contributivo

En cuanto a las duplicaciones entre régimen subsidiado y régimen contributivo, el Estudio de

Minsalud estimó que 496.675 personas aparecían en ambas bases de datos, lo que equiva-

le al 3.7% de afiliados al régimen contributivo y al 5.9% de afiliados al régimen subsidiado.

Sin embargo, es preciso anotar que, dado que un afiliado al régimen contributivo sigue

figurando como afiliado durante seis meses después de haber pagado su última contri-

bución, es posible que algunos de estos registros correspondan a personas que ya no

están cotizando a dicho régimen; más aun, se han detectado casos de personas que

aparecen como afiliadas al Instituto de Seguros Sociales después de un año o más de

haberse retirado de esta institución.

Por otra parte, ha habido abundante evidencia de personas que siendo beneficiarias del

régimen subsidiado obtienen un empleo por un período corto y durante éste se afilian

al régimen contributivo; sin embargo, no suspenden su afiliación al régimen subsidiado

porque su empleo es temporal y correrían el riesgo de quedar sin ninguna protección

en salud, una vez terminado el contrato de trabajo. Este es un problema de duplicación

que genera fuga de recursos en el Sistema de salud y para el cual se deben tomar

medidas de política y de regulación que no afecten el estatus de afiliación del individuo

al régimen subsidiado.

Los cálculos sobre doble afiliación que arroja el Estudio de Minsalud sorprenden por lo

reducidos, porque durante los últimos años se había señalado que había un gran pro-

blema de duplicaciones que generaba pérdidas enormes de recursos por el doble pago

de la capitación por parte del FOSYGA; estos señalamientos no eran soportados en

evidencia empírica, pero es posible que al poner el tema sobre el tapete se haya gene-

rado un efecto de disuasión que redujo el fenómeno. Aunque no puede decirse que

cuarenta mil millones de pesos sea una suma irrelevante, es alentador descubrir que el

fenómeno de la duplicación no es tan grande como se pensaba49. Adicionalmente, no

se puede desconocer el gran esfuerzo que al respecto han efectuado la Superintenden-

cia Nacional de Salud y el Ministerio de Salud.

3.3.6 La confusión entre carné de afiliación al régimen subsidiado de salud y laencuesta SISBEN

La asimilación entre SISBEN y régimen subsidiado ha generado problemas para la adecua-

da operación del sistema. Los más frecuentes son el de las personas que buscan la clasi-

ficación SISBEN sólo cuando deben pagar una cuenta de cobro en una institución pública

de salud y el de las personas a quienes se les diagnostican enfermedades catastróficas o

de alto costo y que buscan obtener la afiliación al régimen subsidiado para atenderlas.

4 9 Al parecer, el problema más grave está en el régimen contributivo, pues según la Superintendencia de Salud, enabril de 2000 había 13.327.173 afiliados, de los cuales 1.349.559 (el 10.13%) son duplicados. SuperintendenciaNacional de Salud, 2000.


Cuadro 43: Personas duplicadas entre las bases de datos del régimen contributivoy del subsidiado según criterios de identificación por región

Fuente: Estudio de Minsalud,CCRP-BDO salud, análisis de los archivos maestros del régimen subsidiado con corte a

diciembre de 1999 y del archivo maestro del régimen contributivo con corte a abril de 2000.

En el primer caso, recurrir en última instancia al SISBEN ha sido una práctica facilitada, inclu-

so, por los mismos hospitales públicos, que han reducido las actividades de clasificación

socioeconómica que tradicionalmente se llevaban a cabo en la oficina de trabajo social y las

han transferido al SISBEN. Sin embargo, en algunas instituciones se observa que el mismo

hospital realiza una encuesta de clasificación basada en algunas de las variables del SISBEN y

toman esta información para dar un puntaje que han dado en llamar pre-SISBEN.

La aplicación del pre-SISBEN desvirtúa a todas luces el funcionamiento del SISBEN por-

que sustituye una encuesta presencial, con verificación de variables sobre vivienda,

acceso a servicios públicos y tenencia de bienes durables, por una encuesta que se

basa en lo que el encuestado reporta en el hospital.

La confusión entre SISBEN y régimen subsidiado ha llegado a tal extremo que se está volviendo

cada vez más frecuente que las personas que buscan la clasificación SISBEN para evitar el gasto

de bolsillo, al ser clasificadas en niveles 4 o superiores, ven que no son elegibles para subsidios

y acuden a la acción de tutela para que el juez obligue a las autoridades locales a clasificarlos en

los niveles 1 o 2 "para que les sea tutelado el derecho a la atención en salud"50.

Región

Costa Atlántica

Santanderes

C/marca, Boyacá

Antioquia

Viejo Caldas, Valle

Cauca, Chocó, Nariño



Bogotá D.C.

Amazonas, Vichada,

Guaviare, Guainía,

Putumayo y Vaupés

No identificada

Total

64.882 1.757.494 3.7 1.950.674 3.3 1.293 0.1

38.327 933.751 4.1 755.448 5.1 45 0

47.053 823.850 5.7 1.035.026 4.5 41 0

70.557 2.125.257 3.3 1.081.572 6.5 288 0

70.642 2.495.726 2.8 613.707 11.5 4.654 0.2

21.406 389.273 5.5 1.047.270 2.0 54 0

12.056 328.769 3.7 217.798 5.5 27 0

22.253 649.900 3.4 660.370 3.4 1.892 0.3

140.955 3.514.182 4.0 905.969 15.6 835 0

4.425 75.365 5.9 184.205 2.4 333 0.4

4.119 194.759 2.1 0 6.217 2.8

496.675 13.288.326 3.7 8.452.039 5.9 15.679 0.1

Duplicadopor

algún criterio

Personas duplicadas entre las bases de datos del régimen contributivo y el subsidiado

Totalcomparablescontributivo

% duplicadocontributivo Total ARS

% maloscontributivo

Malos% duplicado

ARS

5 0 Véase por ejemplo, Sentencia 200-739-00 del juzgado octavo penal municipal de Medellín.


Desde la misma Corte Constitucional se ve claramente la confusión, cuando en la sen-

tencia T-177 de 1999 el magistrado ponente argumenta en la parte motiva que:

"La regulación del SISBEN es ineficiente, por la misma razón por la que resulta

contraria al orden público de la salud, no sólo en materia de Sida, sino en todo lo

que tiene que ver con la prestación del servicio público de la atención en salud a

la población pobre: el Estado, a través del COMPES (sic), en su afán por focalizar

la política social en proteger a aquellas personas que por su condición económica

se encuentran en circunstancia de debilidad manifiesta, ignoró otra obligación -

igualmente importante - que debe cumplir como parte de esa política social: pro-

teger especialmente a aquellas personas que, a más de una condición económica

precaria, tienen una condición física o mental que, por sí sola, les pone en innega-

ble circunstancia de debilidad manifiesta." (subrayado fuera de texto).

"La regulación del SISBEN es ineficiente y contraria al orden público de la salud,

por las mismas razones que hacen dar lugar a violaciones sistemáticas del dere-

cho a la igualdad: a) no permite recolectar los datos relevantes para diferenciar

las personas que están expuestas al riesgo de sufrir una u otra enfermedad, de las

que han sido efectivamente contagiadas o contraido la enfermedad por otra vía, y

no posibilita distinguir entre las personas que sufren un padecimiento, a las afec-

tadas de manera temporal de las enfermas crónicas, permanentes y terminales;

de esa manera, el funcionario departamental o municipal encargado de decidir a

quiénes se otorgará la calidad de beneficiarios del régimen subsidiado de seguri-

dad social en salud, no puede -aunque quiera hacerlo- promover "las condiciones

para que la igualdad sea real y efectiva" ni adoptar "medidas a favor de grupos

discriminados o marginados" (subrayado fuera de texto).

Esta infortunada confusión ocasiona problemas para el SISBEN y para el sector salud. El

problema para el SISBEN se genera porque si el juez de tutela obliga a reemplazar los

resultados de la aplicación de una encuesta por otros que no corresponden a la natura-

leza y realidad está desvirtuando completamente la herramienta, además de que está

obligando al funcionario público responsable de aplicar la encuesta a violar la ley y las

normas que ordenan su aplicación; de otra parte, es claro que la herramienta de identi-

ficación y clasificación de beneficiarios genera un resultado que no da cuenta de la si-

tuación económica coyuntural y particular del afectado ni de sus condiciones específi-

cas de salud.

En este sentido, se debe tener claro que el SISBEN es un instrumento diseñado para

identificar y discriminar pobreza estructural, no especializado para salud, ni para captar

situaciones de liquidez, las cuales tienen particularidades que no pueden ser previstas

adecuadamente en una herramienta de uso general como el SISBEN, entre otras cosas,

porque las situaciones coyunturales de iliquidez no siempre reflejan las condiciones de

pobreza de una persona o de una familia. Las condiciones de riqueza que se afectan por

una situación coyuntural de liquidez, no pueden dar paso a que se afiance un tratamien-

to inequitativo frente a los más pobres, quienes no solo tienen problemas de liquidez,

sino que por sus mismas condiciones de pobreza carecen de otras alternativas y sus

posibilidades para enfrentar problemas de salud, por ejemplo, son prácticamente nulas.

Si la acción del Estado, como lo señala la Constitución Política, está dirigida a atender

con prelación a los más pobres y vulnerables y a contrarrestar la inequidad, la política,

los criterios y los instrumentos no pueden ser otros.

El problema para el sector salud se deriva de la evidente selección adversa que se está

propiciando mediante la acción de tutela, cuando se facilita que el ingreso al régimen

subsidiado se concentre en personas con riesgo superior al promedio; adicionalmente,

este mecanismo está desestimulando la afiliación al régimen contributivo. Sin embar-

go, al mirar los datos agregados en la encuesta de marzo de 2000 no se encontró

selección adversa. Esto quiere decir que los casos reportados no son significativos.

Este problema es sumamente relevante, puesto que la estrategia de aseguramiento

tiene por objetivo dispersar los riesgos de la población y no concentrarlos en los enfer-

mos; frente a la situación que plantea la Corte Constitucional, el Estado debe garantizar

otros mecanismos de cobertura de las enfermedades catastróficas que no pongan en

riesgo la viabi l idad f inanciera del régimen subsidiado mediante un del iberado

propiciamiento de la selección adversa.

Hay que tener claro que el SISBEN es un instrumento del cual se sirven la política y los

programas sociales. Por tanto, la atención en salud a grupos de población especial debe

tratarse mediante el diseño de políticas y programas especiales y específicos, mas no

forzando o desnaturalizando la esencia de un instrumento como el SISBEN, diseñado

para captar y discriminar pobreza estructural.


4

Conclusiones yrecomendaciones

1. En relación con la estrategia política y conlos criterios de focalización

1.1 Conclusiones

La declaración constitucional de Colombia como Estado Social de Derecho identifica el

ordenamiento jurídico con prevalencia de los derechos fundamentales y hace explícitos

el compromiso y la responsabilidad del Estado en una mayor justicia social basada en

claros principios de justicia distributiva, de solidaridad, de dignidad humana, de equi-

dad, la eficiencia y la universalidad.

El hecho de que la falta de acceso a los servicios básicos afecta principalmente a los

más pobres es reconocido por la Constitución, que da prioridad al gasto social y, dentro

de él, ordena la atención preferencial a los grupos de población más pobre y vulnerable

del país. El concepto de equidad va más allá de la declaración liberal del siglo XVIII de

igualdad de oportunidades y se acerca más al segundo principio de Rawls de preferen-

cia por los más débiles.

El desarrollo armónico de los principios de universalidad, equidad y eficiencia no son

aspectos fáciles de abordar en países que, como Colombia, mantienen elevados niveles

de pobreza y desigualdad, una alta concentración de riqueza y un déficit fiscal importan-

te. Atender primero a los más necesitados y a los más pobres entre los pobres es la

base de la existencia de una sociedad justa. Beneficiar a los menos afortunados tiene

como objetivo que toda la sociedad pueda alcanzar su desarrollo humano; entendido

este desarrollo, de acuerdo con la propuesta de Sen, como la capacidad de alcanzar

realizaciones básicas que le permitan al individuo liberarse de la miseria, de la exclusión

política y del marginamiento social.

La equidad es, y debe ser, en Colombia, el fundamento de los modelos y de las políticas

de desarrollo social. Los gobiernos deben, dentro de esta política estatal, diseñar las

estrategias, las formas y los mecanismos más apropiados, eficaces y eficientes, para

dirigir a los diferentes estamentos de la sociedad, oficiales y privados, a dar preferencia

a los menos afortunados. En la operación de los programas se debe privilegiar la parti-

cipación de estos grupos de población en las decisiones de asignación de recursos, la

exigencia de resultados y la rendición de cuentas. La introducción de mecanismos con-

tractuales de mercado en la organización y prestación de los servicios no elimina la

acción del Estado sino que cambia su forma de intervención poniendo más énfasis en

su papel de promotor del marco regulatorio colectivo, de evaluador de la calidad de los



servicios y de garante de la equidad en su prestación. Esta es la única forma de asegu-

rar la construcción de una sociedad justa y verdaderamente liberada de la miseria y la

exclusión.

En la última década el país desarrolló la estrategia de focalización de los servicios socia-

les y, por ende, del gasto social. La ley la definió como el proceso por el cual se garan-

tiza que el gasto social se asigne a los grupos de población más pobre y vulnerable,

concepto que ha tenido su mayor desarrollo y experiencia en el sector de la salud con la

implantación del Sistema General de Seguridad Social en Salud y dentro de éste, en el

régimen subsidiado.

La focalización no implica, necesariamente, una modalidad determinada de entrega de

los subsidios. Se puede tener focalización con entrega de subsidios a la oferta o con

entrega de subsidios a la demanda.

Los subsidios a la oferta, es decir, a las instituciones que prestan los servicios, suponen

que a ellas acceden preferencialmente los pobres, ya sea por su ubicación o por los

requisitos exigidos por la institución como un método de focalización. Cuando los su-

puestos no se dan se producen ineficiencias por altos costos de atención y baja calidad

en los servicios, como clásicamente ha sucedido en el sector educativo con las escue-

las públicas y en el sector salud con los hospitales públicos.

Los subsidios a la demanda, es decir, la asignación de éstos a las personas, como lo

estableció la ley 100/93 para el régimen subsidiado de salud, suponen que las institu-

ciones prestadoras reciben ingresos según las personas que atiendan. Éstos tienden a

producir mejor calidad y a ser más eficientes, pero su correcto funcionamiento depen-

de de la capacidad colectiva de pedir cuentas. En la práctica, en el sector salud, subsis-

ten los sistemas de oferta y demanda, porque la transformación de subsidios a la oferta

por subsidios a la demanda aun no se ha logrado plenamente.

Sin que se registre mayor experiencia en su manejo, pero no por ello de menor impor-

tancia, están los que podrían denominarse subsidios a la oferta focalizados con criterios

de demanda, no por asignación prioritaria de recursos a un sector determinado, sino

entendidos como la asignación de recursos a la institución que presta el servicio, con-

dicionada por el número de personas atendidas y por la calidad con que presten el

servicio. Este es el caso de las becas Paces que se entregaban a las instituciones que

recibían personas pobres de secundaria. Las instituciones eran previamente seleccio-

nadas según su calidad, medida por resultados del ICFES, asegurando que estuviera en

el promedio o por encima en la calificación de los exámenes de estado. Pero recibían la

matrícula y pensión según el número de personas atendidas.

La focalización de los servicios sociales para la aplicación del gasto social y el concepto

de subsidios a la demanda, que permite la libre elección y la introducción de mecanis-

mos contractuales de mercado para la prestación de los servicios, bien por los sectores

público o privado, han modificado drásticamente el carácter de la prestación de los ser-

vicios, del acceso y del disfrute de los mismos. Estos han pasado de ser unos servicios

de caridad, que dependían principalmente de la buena voluntad de los oferentes, sin


incentivos para mejorar la calidad y eficiencia, a constituirse en la exigencia de un dere-

cho fundamental con instrumentos para ponerlo en práctica.

Aún subsisten ineficiencias e inequidades que obedecen a falta de información, a filtra-

ciones de carácter político, a mecanismos poco eficaces de control y vigilancia, al prác-

ticamente inexistente control social y al exceso de regulación de los programas

focalizados. No hay duda sobre la necesidad de mantener, afinar y consolidar las estra-

tegias de focalización de los servicios sociales, en especial las que tengan que ver con

el desarrollo de los individuos, de sus capacidades y realizaciones, tales como salud,

educación, vivienda, agua potable.

La pobreza y la desigualdad que se registran en el país, cualquiera que sea el indicador

que se utilice para medir su evolución, permiten afirmar que los programas focalizados son

una exigencia para el desarrollo. Teniendo en cuenta que la calidad del desarrollo se mide en

términos de equidad y no solamente en cantidad de ingreso, la focalización del gasto público

social hacia los más pobres tiene mayor rentabilidad. El propósito de política es, naturalmen-

te, lograr la cobertura universal con el convencimiento de que en Colombia solo se logrará si

se da prioridad a los más débiles. La actual coyuntura política, económica y social del país,

constituye, por sí misma, una poderosa y adicional razón para impulsar y consolidar aun más

las políticas focalizadas que dan preferencia a los más desprotegidos.

En la práctica, la focalización ha logrado, entre otras cosas, una mejor y más eficaz eje-

cución del gasto público social, lo quel se refleja en su evidente impacto redistributivo.

Ha habido significativos incrementos en la cobertura de salud y mejoras percibidas por

los usuarios, en las condiciones de acceso a los servicios.

En estos resultados positivos ha contribuido, de manera significativa, la aplicación del

Criterio de Focalización Individual señalado por el CONPES Social. El instrumento SISBEN,

en que se apoya la aplicación del mencionado criterio, capta las características estruc-

turales de la pobreza que tienen que ver con el ingreso real ex ante en los términos de

Hicks. Es una aproximación de la capacidad de un individuo, dentro del marco familiar,

para tener un ingreso corriente durante un tiempo dado. Busca acercarse a medir las

capacidades de las personas, en cuanto mide los medios disponibles para satisfacerlas,

en el contexto de las características particulares que diferencian la apreciación y la difi-

cultad del logro.

El SISBEN permite medir la pobreza, pero es, ante todo, un índice de estándar de vida.

Por su diseño y estructura ha permitido avanzar en el conocimiento y la medición de la

multidimensionalidad de la pobreza, construir perfiles de pobreza a nivel de los munici-

pios, proveerlos de una valiosa herramienta para la planeación del desarrollo sectorial y

local, ordenar en forma continua, de mayor a menor, la población pobre.

Sin embargo, debe reconocerse que la administración de la focalización individual en-

traña riesgos por la posibilidad que tienen los hogares de distorsionar la información

para obtener mayores beneficios de los que le corresponderían a sus características

socioeconómicas, tiene costos administrativos y problemas de sostenibilidad política

ante la reacción de los menos pobres. Esto exige tomar medidas de diferente índole

para minimizar los riesgos.


Ha sido usual que se confunda la política social con los criterios de focalización y, en particu-

lar con el SISBEN, que es un instrumento básico del cual se sirve la política social para lograr

que los programas que se diseñen lleguen efectivamente a la población objetivo.

La aplicación simultánea del nuevo Sistema General de Seguridad Social en Salud y de

la estrategia de focalización individual mediante la aplicación del instrumento SISBEN ha

facilitado que, tanto la comunidad como diversos actores e instituciones de la vida pú-

blica, confundan el régimen subsidiado con el SISBEN. Incluso, en no pocos casos, a

que se confunda éste último con el acceso y con la prestación misma de los servicios

de salud.

A las dificultades y deficiencias de los programas de la administración, gerencia y regu-

lación de los procedimientos y de la calidad de los servicios se les ha denominado los

males del SISBEN, lo que no sólo ha contribuido a la confusión y a la desinformación,

sino, también, a una importante distorsión de los verdaderos problemas y de sus cau-

sas.

El SISBEN permite identificar, clasificar y ordenar las familias e individuos frente a la

característica de estándar de vida para diferenciar a los pobres a partir de sus condicio-

nes socioeconómicas particulares. Sin embargo, cuando se trata de elegir beneficiarios

por otra razón diferente a pobreza, o adicional a ella, es necesario utilizar los instrumen-

tos complementarios adecuados. Igualmente una condición de vulnerabilidad puede darse

sin que se dé la de pobreza. Por ejemplo, los enfermos del SIDA. El Estado debe promo-

ver la atención de todos los ciudadanos que tengan alguna situación de vulnerabilidad,

pero el subsidio lo focaliza en los más pobres.

A un sistema de información, como es el SISBEN, no se le puede pedir que incluya o

excluya a determinadas personas, que las clasifique o reclasifique según la enfermedad

que padezca o la situación económica coyuntural por la que esté pasando. En este sentido

debe hacerse particular mención de las diversas sentencias de la H. Corte Constitucional

que, en acciones de revisión de tutelas, ha ordenado incluir en el SISBEN a todas las

madres gestantes que deben ser atendidas gratuitamente, así como a personas sin

capacidad de pago, desempleados y en condiciones de debilidad manifiesta, como

también a las que no se encuentran clasificadas en el nivel que, según los fallos, les

corresponde dadas las condiciones de vulnerabilidad en que se encuentran. Claramente,

el sentido de las sentencias es que esas personas accedan al régimen subsidiado. La

revisión y los ajustes que, en muchos casos, se han solicitado y se ha ordenado efectuar

en virtud de tales fallos, se refiere a los programas específicos para cubrir determinados

grupos de personas para solucionar o atender problemas de carácter coyuntural, pero

no a la herramienta que, dada su concepción y naturaleza netamente instrumental, y no

de política, no tiene capacidad de respuesta para tales requerimientos.

1.2 Recomendaciones

1. En la concepción de desarrol lo humano, la pobreza y la desigualdad son

multidimensionales. El desarrollo se califica no solamente por el nivel de ingreso

alcanzado sino por la equidad lograda.


2. Las políticas sociales que se diseñen en Colombia deben, por razones económi-

cas, políticas, sociales y éticas, tener como fundamento básico la equidad. La lu-

cha contra la pobreza y la desigualdad debe asegurar un desarrollo humano soste-

nible que sitúa las personas en el centro de los programas de desarrollo.

3. La estrategia de focalización de los servicios sociales y del gasto social debe man-

tenerse, porque ha demostrado ser un camino eficaz para avanzar hacia la univer-

salización de los servicios sociales básicos, en la medida en que da prioridad a la

población más pobre y vulnerable que no tendría acceso.

4. El criterio de focalización individual implementado en la última década aplicando el

instrumento SISBEN, debe mantenerse, pues no sólo ha demostrado su significa-

tivo impacto redistributivo sino que, además, se ha convertido en una poderosa

herramienta para la asignación más equitativa de los subsidios en sectores de alto

impacto social.

5. Los subsidios a la oferta que se mantengan en el sector salud deberían ser

estructurados o asignados con criterios de demanda. De esta forma, los incenti-

vos a la eficiencia y a la calidad se unificarían para las dos modalidades de subsidio

que persisten en el sector. Son varias las razones que sustentan esta propuesta:

i) la escasez de recursos, que se agrava con los riesgos ya comprobados del doble

gasto y que prácticamente ha estancado la ampliación de cobertura del régimen

subsidiado; ii)la existencia de la figura de los "vinculados" en tanto no existan re-

cursos suficientes para afiliarlos y no se revise a fondo el "efecto perverso" de su

regulación y operación; iii) las dificultades topográficas, de geografía y de disper-

sión de la población.

6. Los beneficios de los programas sociales deben tener amplia divulgación. Tanto en

su diseño, como en la ejecución y evaluación, debe insistirse en la participación

activa de la comunidad. Es la comunidad la más llamada a avanzar en la democra-

tización de la organización y prestación de los servicios, tan tímida y desordenada-

mente realizada hasta ahora.

2. En relación con el instrumento SISBEN

2.1 Conclusiones

El gasto público social es un instrumento, potencialmente fuerte, que tiene un gobier-

no para reducir la pobreza, mejorar la distribución del ingreso y mejorar la calidad de

vida. Sin embargo, los recursos para tal fin son limitados, por tanto, se debe focalizar su

asignación. Por otro lado, es importante asignar los recursos donde se logre el mayor

impacto distributivo posible y más bienestar para la población más pobre; entonces se

debe elegir un instrumento que pueda orientar y evaluar el gasto público social sobre el

mencionado bienestar.


En la actualidad existen muchos métodos o instrumentos para focalizar la población

pobre hacia programas sociales. Para elegir el mecanismo más adecuado estos deben

ser evaluados [Grosh y Baker (1995).Legovini (1999)] con base en tres criterios: a)

eficiencia horizontal (error tipo I); b) eficiencia vertical o capacidad de filtro (error tipo

II); y c) los costos de administración del proceso.

Un método de focalización es eficiente cuando minimiza la probabilidad de excluir indi-

viduos que deberían ser incluidos es la llamada eficiencia horizontal o error tipo I; y

cuando la probabilidad de incluir personas que deberían ser excluidas es mínima, con lo

que demuestra buena capacidad de filtro, es la eficiencia vertical, que está relacionada

con el error tipo II. Según el tercer criterio, el proceso de focalización debe ser evaluado

de acuerdo con un intercambio entre el costo de la infiltración y los costos de adminis-

tración del sistema. Es decir, el mecanismo ideal sería el que maximiza la eficiencia de

la focalización y minimiza los costos de administración.

2.1.1 Eficiencia horizontal y vertical del I-SISBEN

Dado que no se cuenta con un indicador tipo "Goldstandar" para medir el ingreso real de

manera aceptable para el grupo de investigadores que desea calificar los indicadores,

se comparó el I-SISBEN con otros indicadores corrientes de pobreza, aun sabiendo sus

limitaciones.

Utilizando, para la comparación, el ingreso de los hogares medido a partir del gasto con

el decil 5 como punto de corte entre pobres y no pobres y como beneficiarios de pro-

gramas sociales las personas en los dos primeros niveles de SISBEN, el I-SISBEN arroja

una Eficiencia Horizontal del 81% y una Eficiencia Vertical del 69.2%. Es decir, el 81%

de los pobres está correctamente clasificado. Del mismo modo, se considera que hay

31% de no pobres "colados" en estos dos niveles de SISBEN.

Frente a la LP: se clasificaron las personas en cada uno de los seis niveles según el

puntaje SISBEN; luego el grupo de personas en cada nivel se dividió dependiendo de si

se encontraba por encima o por debajo de la Línea de Pobreza. Este ejercicio arroja

valores superiores al anterior: Eficiencia Horizontal, 85.3% y Eficiencia Vertical, 97.7%.

Usando el ICV: se calculó el índice de todas las personas y se dividió por deciles; luego

se compararon los seis niveles del SISBEN con los deciles de ICV; el punto de corte,

similar al ejercicio sobre deciles de gasto, fue el quinto decil de ICV. En este caso, la

Eficiencia Horizontal fue de 84.7% y la Eficiencia Vertical de 85.5%.

En cuanto a la carnetización SISBEN y a la afiliación a régimen subsidiado51: la Eficiencia

Horizontal es de 95.3% y la Eficiencia Vertical de 75.8%, lo que equivale a decir que se

quedaron 4.7% de pobres por fuera y 24.2% eran "colados". La eficiencia horizontal del

I-SISBEN es casi tan alta, como la de los países desarrollados, pero su eficiencia vertical

es mucho mayor; esto se entiende porque, en esos países, dado que cuentan con más

5 1 La carnetización SISBEN corresponde a la pregunta de la ECV sobre la tenencia del carné pero no sobre la afiliación

al Régimen Subsidiado; esta distinción es importante, porque no necesariamente la persona que tiene carné del

SISBEN, está afiliada al Régimen Subsidiado, es tanto solo potencial beneficiaria, es elegible.


recursos, lo que importa es cubrir al mayor número de pobres, y no importa que se

infiltren al sistema los no pobres52.

Al comparar el número de personas poseedoras de carné SISBEN con la división resul-

tante de la Línea de Pobreza (LP), se encuentra una EH de 95.9% y una EV de 87.9%. Al

comparar con deciles de ICV, la EH es del 95.8% y la EV es del 90.9%.

En síntesis, el índice tiene alta eficiencia horizontal de la focalización, pues minimiza el

error tipo I: excluir a los pobres. Tiene buena, aunque menor, eficiencia vertical, ya que

minimiza, en menor grado, el error tipo II: dejar entrar a no pobres y presentar bajos

costos de administración. Ha demostrado ser más eficiente en minimizar los errores

tipo I y II que otros métodos tradicionales como los de focalización geográfica o de

focalización por ingresos monetarios.

El I-SISBEN permite clasificar a las personas de manera continua, lo que representa su

mayor fortaleza para la entrega de subsidios en orden de prioridad del más pobre al

menos pobre. Las variables que utiliza para clasificar permiten predecir la capacidad de

generar ingresos de una familia en el largo plazo, lo que está más acorde con los nuevos

enfoques de pobreza, entendida como la "falla de capacidades" (Sen, 1999), según los

cuales lo importante no es el ingreso, por sí mismo, sino la posibilidad que da el ingreso

de tener mejor acceso a otras capacidades básicas para el desarrollo libre de la persona

y para garantizar la posibilidad de ser agente de su propio bienestar.

2.1.2 Pertinencia y peso de las variables del I-SISBEN

El I-SISBEN es un índice de estándar de vida (living standars indicator) que resulta de la

elección de las variables con mayor poder de discriminación frente a la evaluación del

estándar de vida. El I-SISBEN califica la información sobre los objetos de valor (formas

de ser o hacer consideradas valiosas) que dan cuenta de las condiciones de vida de las

personas en el aquí y el ahora de una sociedad.

Sobre los problemas relacionados con la vulnerabilidad de las variables del I-SISBEN a la

manipulación, se investigaron las causas del error tipo II, dejar entrar a no pobres. En el

ejercicio de reaplicación de la encuesta SISBEN a una muestra aleatoria de afiliados al

régimen subsidiado se confirmó, empíricamente, que un porcentaje similar de perso-

nas (alrededor del 28%) figura en los niveles SISBEN 1 y 2, cuando en la actualidad

quedarían clasificadas en niveles superiores. Estas diferencias se explican, en su mayor

parte, por las variables educación en la zona urbana y de acceso a servicios públicos en

la rural. Buena parte del aumento en el puntaje podría explicarse porque las personas

han mejorado sus condiciones de vida.

En lo concerniente a las variables que conforman el I-SISBEN: actualmente existen al-

gunas que son irrelevantes, bien porque no discriminan pobreza o porque son altamen-

te vulnerables a la distorsión. Este último es el caso de las variables de ingreso y educa-

5 2 Según Atkinson A. "On targeting social security", el caso extremo es el programa de gasto en seguridad social en

Bélgica con una eficiencia horizontal de 99% y una vertical de 8%.


ción. Las variables vulnerables a la distorsión y la inexistencia de sanciones al informan-

te se convierten en un incentivo para buscar un puntaje I-SISBEN más bajo, mediante la

solicitud de reaplicación de la encuesta.

Otra fuente de cambio son las variables que no están en el índice, porque no se medían

o eran poco representativas, pero que tienen buena capacidad discriminatoria, por lo

que podrían incluirse en una nueva versión; en la sección de recomendaciones se pro-

ponen las características del nuevo índice SISBEN, con las variables que se ha conside-

rado incluir.

Hay problemas en lo referente a puntos de corte (umbral debajo del cual la población es

identificada como pobre) para otorgar subsidios. La existencia de los puntos de corte

actuales se ha convertido en un incentivo perverso hacia la distorsión de la información

en aquellas familias que quedan ligeramente por encima de dicho punto y hacia la ma-

nipulación, por parte de las autoridades locales, del concepto rural-urbano para hacer

pasar centros poblados y zonas rurales como urbanas y facilitar la inclusión de familias

residentes en esas zonas en un nivel SISBEN más bajo.

Teniendo en cuenta que la primera ficha SISBEN se construyó a partir de la información

de la encuesta CASEN de 1993, es posible que los "objetos de valor" hayan cambiado

desde entonces, por lo cual es necesario utilizar información más reciente para evaluar

la pertinencia de las variables; esto se pude hacer, pues se cuenta con la encuesta de

calidad de vida de 1997. La pertinencia de las variables van cambiando con el tiempo,

por ejemplo, si la cobertura de servicios públicos llega en un momento dado a ser de

100%, es evidente que hay que buscar otro objeto de valor que discrimine la pobreza y

que probablemente antes no era tan importante.

2.2 Recomendaciones

1. El Gobierno debería adoptar para la medición de la pobreza un único indicador

oficial. Diversos análisis teóricos y empíricos han demostrado que el Indice de

Condiciones de Vida, que capta la multidimensionalidad de la pobreza, es un muy

buen predictor del ingreso de los hogares medido a través del gasto.

2. Se recomienda mantener lo positivo del I-SISBEN y corregir sus defectos, ya que

es un indicador específico que mide los niveles del estándar de vida, el bienestar

humano, y que puede asignar y orientar el impacto deseable para las políticas y

programas sociales; además es eficiente en términos horizontales y verticales.

3. Mantener un índice compuesto que permita la ordenación de las personas pobres,

con ponderaciones diferenciales para la zona urbana y rural.

4. Ajustar el instrumento SISBEN con base en los estudios y resultados que se plasman

en el capítulo II y con la metodología que se propone en los siguientes aspectos:

� En el índice SISBEN: 1) excluir las variables irrelevantes que por comproba-

ción estadística y econométrica demuestran que carecen de capacidad


discriminatoria y son altamente vulnerables; 2) incluir las variables omitidas

que, mediante comprobación estadística y econométrica, demuestren ser

relevantes por su capacidad discriminatoria y logren establecer las diferen-

cias regionales; 3) afinar las variables que se mantienen para lograr una mejor

predictibilidad; 4) revisar y ajustar las ponderaciones de las variables.

� En la ficha de clasificación socioecómica: rediseñar la encuesta para incluir: 1)

información y variables que identifiquen las diferencias regionales y las que con-

temple el nuevo I-SISBEN; 2) información que capte, en atención al fallo T-108300

de la H. Corte Constitucional, el embarazo de la mujer; 3) los nombres, números

de cédula y las firmas del informante y del encuestador.

� En el software: con base en los ajustes, inclusiones y exclusiones que se

efectúen, tanto en la ficha como en el índice, se debe: 1) desarrollar el nue-

vo software para el manejo operativo del instrumento; 2) dar carácter de

restringida a la información para evitar la manipulación externa.

5. Diseñar las nuevas cartillas del SISBEN, con especificaciones claras y precisas de

las normas, reglas y procedimientos para su aplicación, uso, mantenimiento y

sostenibilidad por parte de las entidades territoriales, de forma tal que el instrumento

SISBEN sea un sistema de información "vivo" con un adecuado control de calidad.

6. Determinar y reglamentar, con las autoridades municipales, la comprobación que

mediante la utilización de otras fuentes de información local puede y debe efec-

tuar para depurar y asegurar la calidad de la información.

7. Estudiar cuidadosamente, en aras de la eficiencia administrativa en materia de

costos, las posibilidades que existan de diferenciar la información que puede ser

actualizada sin necesidad de reaplicar la encuesta, por ejemplo, nacimientos y de-

funciones, sin que ello implique manipulación o mayor riesgo de distorsión de la

información. Puede considerarse el diseño de una ficha adicional de actualización,

con los debidos controles y seguridades.

8. Abolir los puntos de corte de SISBEN (1, 2, 3,...) y adoptar el sistema de subsi-

dios graduales, basados en el puntaje que cada familia o individuo obtiene según

sus condiciones socioeconómicas particulares, de tal manera que los municipios

otorguen subsidios en los porcentajes que establezca cada programa social con-

forme a sus objetivos y hasta donde los recursos lo permitan.

9. La línea que separa a los pobres de los no pobres debe ser definida por la política

o el programa específico, en el marco de los objetivos que persigue y de los recur-

sos disponibles.

10. Para minimizar el riesgo de distorsión de la información y la posibilidad de manipu-

lación por parte de los diferentes actores involucrados, se recomienda no dar a

conocer públicamente la fórmula de cálculo del puntaje SISBEN.

11. Dado el cambio estructural de variables y la necesidad de captar cambios positi-

vos o negativos en las condiciones de vida de las familias (la clasificación de una


familia en determinado nivel de pobreza, no puede considerarse como permanen-

te), se estima que se debe iniciar la aplicación del I-SISBEN ajustado para ampliar

coberturas y actualizar los datos existentes. La forma de hacerlo, su gradualidad y

su costo deben estudiarse cuidadosamente y asegurar la existencia futura de un

censo vivo.

12. Se debe romper la cultura de la pobreza. Un efecto perverso de la focalización es

enviar un mensaje equivocado: considerar la pobreza como un estado permanen-

te y, en el caso extremo, promover una competencia para demostrar quién es el

más miserable. Se debe cambiar la mentalidad del usuario, dar señales e incenti-

vos para que los individuos busquen mejorar sus condiciones de vida, lo que se

puede lograr con subsidios progresivos, dependiendo de la evolución de los resul-

tados.

13. Cambiar el nombre de I-SISBEN por el de Indicador de Progreso Social.

14. Es muy importante desarrollar un marco regulatorio que contemple sanciones para

la información mal reportada y para los funcionarios que alteren los datos, tales

como la obligación de reponer de su propio patrimonio los costos en que incurra

al corregir la informacion, sin perjuicio de las sanciones penales y disciplinarias a

que haya lugar.

3. En relación con los procesos institucionales

3.1 Conclusiones

El SISBEN, como instrumento de focalización individual de los programas sociales, se

encuentra bastante desarrollado en el país. En todos los municipios se ha aplicado y ha

sido el sector salud el que con mayor énfasis impulsó y, en gran medida, financió el

inicio de la operación y aplicación, dado que ha sido su principal usuario a través del

régimen subsidiado. Las siguientes son las conclusiones generales:

Según los resultados de los estudios contratados, la aplicación del SISBEN se inició en

algunos municipios entre 1993 y 1994, siendo 1996 el año de mayor auge en su desa-

rrollo. En abril de 2000 se encontraban 26.756.286 personas registradas en las bases

de datos de los municipios, con una cobertura de aplicación de la encuesta de 63.3%

sobre el total de la población colombiana estimada para ese año en 42.299.301.

En a la zona urbana la cobertura de aplicación del SISBEN es de 56.6%, equivalente a

17.013.171 personas, y en la rural de 79.5%, 9.743.116 personas.

Por niveles del SISBEN, la distribución en el estudio de evaluación contratado por el

Ministerio de Salud mostró que:


� De las 26.756.286 personas registradas, 17.413.019 están en los niveles 1 y 2.

� En el nivel 3 se encuentran 6.469.761 personas.

� 629.717 personas en los niveles 4, 5 y 6.

En la evaluación de los procesos institucionales en el municipio se usaron como refe-

rencia los lineamientos diseñados por la Misión Social del DNP. Las principales conclu-

siones son:

� En el 94.2% de los municipios existe un administrador responsable del SISBEN y,

de éstos, el 89.8% ha recibido capacitación para el manejo específico del instru-

mento de focalización.

� El nivel de estudios del 62.7% de los encargados del SISBEN es bachillerato o

estudios universitarios incompletos; en este punto los manuales sugerían el nivel

profesional con experiencia en administración y con habilidades para el manejo de

información. La causa más probable es la inexistencia de este perfil profesional en

muchos municipios.

� Para la operación del SISBEN, el 92% de los municipios cuenta con recursos tales

como cartillas, equipos de cómputo para el procesamiento y manejo de la infor-

mación recopilada, espacios y oficinas adecuadas para el funcionamiento del pro-

grama y atención a la ciudadanía. Sin embargo, menos de la mitad de ellos, el

47.8% dispone de apoyo en cartografía. Sería deseable una mayor compatibilización

de las aplicaciones existentes en los municipios con el SISBEN, para lograr que se

use mejor la información.

� Tan solo el 41.5% de los municipios cuenta con un rubro especial de presupuesto

de funcionamiento para la administración e implementación del SISBEN.

� Sobre una muestra de personas registradas en el SISBEN se indagó sobre la per-

manencia de la ficha original de reporte de datos. Se encontró que aproximada-

mente el 40% no la conservaba.

� El 78.9% de los municipios dispone de un plan de actualización del SISBEN. Sin

embargo, el 24.3% aduce la falta de recursos financieros como la causa por la cual

no se puede mantener actualizada la información, posiblemente con la esperanza

de obtener recursos del nivel nacional para la reencuesta;el 8% adujo la disper-

sión de la población; el 3.7%, la falta de capacitación, y el 52.8% , una combina-

ción de las anteriores.

En relación con la utilización de la información por parte del municipio:

� El SISBEN, aunque ha sido utilizado primordialmente para la asignación de subsi-

dios en salud, ha tenido otros usos, tales como la estructuración de los planes de

desarrollo (56.1%), la entrega de subsidios de vivienda (74.2%) y educación

(50.9%) y la organización de programas especiales (73.5%).


Con respecto a la participación social y a las instituciones de vigilancia y control:

� En el 76% de los municipios actúa, al menos, un organismo de control social,

como son las veedurías ciudadanas, los comités de participación comunitaria y las

alianzas o asociaciones de usuarios; y en el 59% de los municipios participan en la

identificación de los beneficiarios de los programas sociales.

� A pesar de que los estudios de evaluación no permitieron dimensionar o eviden-

ciar empíricamente la queja sobre la interferencia de intereses partidistas, ésta

fue la más frecuente, a juicio de los evaluadores.

� Lo que sí se pudo comprobar, pero no dimensionar, fue el cambio de la ubicación

rural por la urbana, haciendo aparecer centros poblados rurales como poblaciones

urbanas.

� En los 100 municipios estudiados se encontraron solamente 345 reclamos escri-

tos presentados por la comunidad por mala clasificación. Dichos reclamos fueron

presentados ante las personerías municipales.

Las conclusiones más importantes en la selección de beneficiarios para el régimen

subsidiado en salud son:

� De 7.882.070 afiliados al régimen subsidiado, 60.4% pertenecen al nivel 1 y 2

del SISBEN,el 9.3% corresponden al nivel 3, y 30.3% no se encuentran registra-

dos en el Sisben. No se tuvieron en cuenta los 502.984 afiliados que fueron iden-

tificados como pertenecientes a las comunidades indígenas.


Fuente: Estudio de Minsalud, CCRP - BDO, Análisis de la base de datos de las ARS con corte a diciembre/

99, y base de datos SISBEN con fecha de recolección mayo a agosto/00 (datos expandidos)

Total Afiliados a las ARS 7.882.070 100.0

Con SISBEN Nivel 1 y 2 sin contributivo 4.759.987 60.4

Con SISBEN Nivel 3 y más sin contributivo 730.751 9.3

No registrados en el SISBEN 2.391.332 30.3

� La reaplicación de la encuesta SISBEN a una muestra aleatoria de afiliados al régi-

men subsidiado, permitió confirmar que alrededor del 30.3% de personas figura

en el nivel SISBEN 1 y 2, cuando en la actualidad quedarían clasificadas en niveles

superiores; estas diferencias se explican, en su mayoría, por las variables educa-

ción en la zona urbana y acceso a servicios públicos en la rural. La mejoría en estas

variables explica la mayor parte de la diferencia encontrada.

Afiliados Personas %


3.2 Recomendaciones

3.2.1 Con respecto a la administración del sistema de selección:

� Es necesario fortalecer la capacidad de gestión, tanto nacional como territorial, mejo-

rar la capacidad de análisis, seguimiento y evaluación en los municipios y la capacidad

de evaluación y control de calidad de la información por parte del nivel nacional.

� Es necesario hacer una actualización de normas jurídicas que permitan exigir res-

ponsabilidad a las personas en relación con la validez de la información que sumi-

nistren, y al administrador, por el manejo de la información de la encuesta de ma-

nera adecuada y vigilar que no exista la posibilidad de incluir personas en catego-

rías que no correspondan a sus condiciones socioeconómicas reales.

3.2.2 Con respecto a la administración de la base de datos del SISBEN:

� Desarrollar un plan de depuración de la base de datos que permita contar con una

base consistente, actualizada y veraz y proponer una estrategia de actualización

que busque, en lo posible, que se conforme en un censo vivo.

� Diseñar e implantar un sistema continuo de control de calidad que permita man-

tener y actualizar la información.

� Generar, con base en el SISBEN, un sistema de información único para medir las

condiciones de pobreza, como soporte para todos los programas sociales que

focalicen por la pobreza de las personas.

� Recomendar al Departamento Nacional de Planeación, Misión Social, la revisión

del I-SISBEN, la ficha de clasificación socioeconómica y el software, en cuanto a la

selección y ponderación de las variables que más discriminan la pobreza.

� Recomendar al Departamento Nacional de Planeación que se realice un estudio

sobre el costo/beneficio de diferentes formas de aplicar el nuevo instrumento a

partir de los estudios de la Misión Social. Con base en sus resultados, diseñar y

poner en práctica un plan para aplicar las recomendaciones.

� Recomendar a los alcaldes entregar las bases de datos al DNP, de modo que éste

mantenga un back-up de la información, para depurar las bases de datos y para

poner en funcionamiento el control de calidad.

� Iniciar la depuración mediante cruces con la información de:

- Las registradurías locales: defunciones nacimientos, uniones legales o de

hecho.

- Catastro, tránsito y transporte, impuestos y otras dependencias del gobier-

no, con el fin de detectar tenencia de bienes muebles e inmuebles.

- La base de datos de afiliados al régimen de salud.


� Estudiar jurídicamente la posibilidad de imponer sanciones por información falsa o

distorsionada, con las recomendaciones para hacer operativa la aplicación de la

sanción.

� Advertir a la población potencialmente elegible para subsidios que la distorsión de

la información para obtener un subsidio dado, puede resultar en inelegibilidad para

otro subsidio; ejemplo: bajar nivel educativo para hacerse elegible para subsidio

de salud, lo hace inelegible para subsidios de educación.

3.2.3 Con respecto a la información y participación ciudadana

� Es urgente realizar procesos amplios de sensibilización y capacitación a toda la

población acerca del proceso, los resultados, la utilidad y los controles del SISBEN.

Esto incluye a:

- Las administraciones municipales, quienes como responsables del proceso,

aplicarán o contratarán la aplicación de la encuesta y usarán sus resultados

para tomar decisiones sobre los beneficiarios de subsidios o programas so-

ciales.

- La población en general, quienes al no comprender los objetivos y utilidad de

la encuesta, responden inadecuadamente las preguntas.

� Dado que la herramienta SISBEN está diseñada y pensada para tomar decisiones

sobre la focalización de la población pobre, es imprescindible contar con la partici-

pación de las comunidades de base para su validación. Se proponen dos acciones

que, en la práctica, pueden combinarse:

- Publicación periódica de los listados de población focalizada en los niveles 1

y 2 del SISBEN en las comunidades de la vereda o del barrio, para que vali-

den la información de las personas que están incluidas en la base de datos.

- En los municipios pequeños, realizar lectura pública de listados de población

afiliada al régimen subsidiado en salud, en asambleas comunitarias amplias,

en las que la comunidad de la vereda o el barrio validen la información de las

personas que están incluidas en los contratos de régimen subsidiado. Este

ejercicio ha sido realizado en repetidas oportunidades por el Ministerio de

Salud (1998 - 2000) y varias entidades territoriales lo han promovido y orien-

tado en diferentes municipios.

NOTA: aunque estas acciones son dispendiosas, permiten aumentar la probabili-

dad de que las personas estén correctamente elegidas como beneficiarias de sub-

sidios.

3.2.4 Recomendaciones para el sector salud

Dado que el estudio de evaluación centró parte de su análisis en los procesos, resulta-

dos e impacto de la aplicación del criterio de focalización individual a través del SISBEN


en el régimen subsidiado de salud, las siguientes recomendaciones están referidas al

sector salud, aunque gran parte de ellas pueden ser tomadas para cualquier otro:

� Es indispensable que el Consejo Nacional de Seguridad Social y el Ministerio de

Salud, efectúen una exhaustiva revisión de la reglamentación que se ha expedido,

para lograr una mayor armonía entre ellas, simplificarlas y hacer viable su aplica-

ción desde el punto de vista operativo.

� Es necesario establecer una clara articulación entre los procesos de descentrali-

zación y de implementación del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

� Dado que la selección de beneficiarios de los subsidios tiene implícita una ordena-

ción de gasto, se recomienda que, antes de la firma del contrato de afiliación con

las instituciones prestadoras, el alcalde formalice la asignación del subsidio, afilia-

ción de las personas al régimen subsidiado de salud, mediante acto administrati-

vo, de modo que se genere una responsabilidad administrativa en el caso de afiliar

a personas no elegibles. Esto, unido a la exigencia de que la ficha sea firmada por

el encuestador y por el informante, cabeza o miembro de la familia, permitirá que

el alcalde pueda tomar la información de las fichas SISBEN como real.

� Darle alcance al contrato del régimen subsidiado entre el municipio y la ARS para

que genere responsabilidad administrativa al otorgar subsidios sobre un listado

con nombres completos y documento de identificación.

� Fortalecer los sistemas de información para cruzar con el régimen contributivo,

con las bases de datos de los afiliados a las ARS y detectar dobles afiliaciones

(teniendo en cuenta el período de suspensión cuando el trabajador deja de pagar

por terminación de contrato).

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CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CNSSS: Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud

CONPES: Consejo Nacional de Política Económica y Social

COPACO: Comité de Participación Comunitaria

Cs: Coeficiente de concentración

Csi: Coeficiente de concentración del subsidio del sector

DANE: Departamento Administrativo Nacional de Estadística

DEE: Dirección de Estudios Económicos

DIOGS: División de Indicadores y Orientación del Gasto

ECV: Encuesta de calidad de vida

EH: Eficiencia Horizontal

EI: Eficiencia Vertical

ENH: Encuesta Nacional de Hogares

ES: Estratificación Socioeconómica

FOSYGA: Fondo de Solidaridad y Garantía

ICFES: Instituto Colombiano de Fomento a la Educación Superior



ICV: Indice de Condiciones de Vida

IDG: Indice de Desarrollo de Género

IDH: Indice de Desarrollo Humano

INURBE: Instituto Nacional de vivienda de interés social y reforma urbana

IPG: Indice de Potenciación de Género

IPH: Indice de Pobreza Humana

I-SISBEN: Indicador del Sisben

ISS: Instituto de Seguro Social

LI: Línea de Indigencia

LP: Línea de pobreza

MS: Misión Social

NBI: Indice de Necesidades Básicas Insatisfechas

PAFI: Pacto por la Infancia

PNUD: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo

Psi: Coeficiente de progresividad del sector

RSS: Red de Solidaridad Social

SISBEN: Sistema de Identificación de Beneficiarios de Programas Sociales

SISD: Sistema de Indicadores Sociodemográficos para Colombia

SS: Seguridad Social

UPC: Unidad de pago por capitación

evaluación sisben

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