es la politica estupido marcelo sain

7/23/2019 Es La Politica Estupido Marcelo SAIN

1/36

MINISTERIO DEL PODER POPULARPARA RELACIONES INTERIORES Y JUSTICIAMinistro Tareck El Aissami

MINISTERIO DEL PODER POPULARPARA LA EDUCACIN UNIVERSITARIAMinistra Yadira Crdova

AUTORIDADES UNIVERSIDAD NACIONALEXPERIMENTAL DE LA SEGURIDAD

RectoraSoraya Beatriz El Achkar Gousoub

Vicerrectora de Desarrollo AcadmicoAimara Aguilar

Vicerrector de Creacin Intelectualy Vinculacin SocialAntonio Gonzlez Plessmann

SecretarioFrank Bermdez Sanabria

REVISTA COMUNES1, mayo-octubre 2012

Consejo Editorial Soraya El Achkar, Antonio Gonzlez Plessmann,Mara Lucrecia Hernndez, Gabriel Salazar Pineda y Josbelk Gonzlez

Director Antonio Gonzlez Plessmann

Editora Mara Lucrecia Hernndez

Coordinacin editorial Eleonora Silva

Diseo grfico Eleonora Silva y John Mendoza

Correccin Maira Rojas

Fotografa Claudia Cova y Miguel Pereira

Impresin Imprenta Unes

El contenido de los artculos firmados y las opiniones vertidas son deestricta responsabilidad de sus autores y autoras, y no necesariamentereflejan la posicin editorial de ComUNES.

Atribucin-NoComercial-CompartirIgual.Todas y todos somoslibres de compartir, copiar, distribuir y comunicar pblicamente loscontenidos de esta Revista; bajo las condiciones de reconocer lafuente y de hacerlo sin fines comerciales. De alterarla o generar obrasderivadas, prelan idnticas condiciones.

UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL DE LA SEGURIDAD (UNES)

Direccin: Calle La Lnea, zona industrial L, Catia.Apartado postal:Caracas 1030 Venezuela | Caracas, mayo de 2012

WWW.UNES.EDU.VE


2/36

Presentacin

La Universidad Nacional Experimental de la Seguridad (Unes) es el resultado

de un largo itinerario de discusiones, luchas y aprendizajes en los campos de la

seguridad ciudadana, la reforma policial, los derechos humanos y los procesoseducativos orientados a la transformacin social. Se trata de un proyecto, nece-

sariamente inacabado, lleno de retos y aprendizajes, que viene convocando a una

diversidad de actores!acadmicos, activistas de derechos humanos, funcionarios

de cuerpos de seguridad ciudadana, militantes de movimientos sociales y comu-

nitarios!que, desde las particularidades de sus trayectorias y opciones de vida, se

encuentran para cumplir los objetivos de la Universidad.

ComUNESes la revista acadmica de este proyecto. Desde sus pginas aspira a

contribuir a los debates y elaboracin de propuestas y estrategias sobre cmo ha-

cer realidad y democratizar, en la vida de la poblacin venezolana, el derecho a la

seguridad ciudadana. La Revista opta por la socializacin de enfoques y anlisis

que se inscriben en unaperspectiva crtica, de la que nos animamos a hacer algu-

nas precisiones:

Es impugnadora, ya que no slo devela y desacredita las racionalidades ydispositivos estratgicos que naturalizan las desigualdades y la opresin yque, por tanto, obstaculizan la construccin de una sociedad radicalmente

democrtica y un Estado social de derecho y de justicia, sino que insta a pro-

cesos de transformacin y creacin.

Es fecunda y creativa, ya que abre caminos a lo nuevo y evita la reproduc-cin de las racionalidades que se quieren zanjar de los proyectos, programas

y polticas que el Estado o la sociedad se formulan, en su afn de transformarla realidad.

3


3/36

Est imbricada en procesos, ya que se relacionadedistintas formas enriquecedoras con sujetos en lucha

y procesos de transformacin social, todos orientados

a la bsqueda de la igualdad sustantiva y el protago-

nismo popular; a su vez, esta perspectiva crtica se

construye a partir de esta articulacin.

Esdescolonizadora,ya que promueve los dilogosSur-Sur y el pensar desde las condiciones y contextosde los sujetos y pueblos del Sur Global, en un dilogo

desprejuiciado con el Norte Global, que trasciende el

rol de meros comentaristas.

Las perspectivas que prioriza ComUNESson necesaria-

mente contrahegemnicas, ya que es notorio que en elcampo de la seguridad ciudadana y el control social, el

pensamiento conservador cuenta con mayor nivel de di-

fusin y aceptacin y que ha cooptado los espacios aca-

dmicos y de construccin de polticas. La privatizacin

de la seguridad, el aumento de la criminalizacin de con-

ductas, el aumento de la severidad de las penas y del en-

carcelamiento, as como la tendencia a la policializacin

de problemas sociales, son algunos de los rasgos de este

pensamiento hegemnico asociado a la reproduccin de

la desigualdad y del que claramente vamos a contrava.

Este primer nmero de ComUNESest dedicado a pensar

los procesos de reforma policial, desde las experiencias

venezolana y de pases hermanos. Si bien nos resulta evi-

dente que las problemticas sobre seguridad no pueden

asumirse a partir de una visin exclusivamente policial,

tenemos el reto impostergable de pensar esta dimensin

en clave emancipadora. La recuperacin de la institu-

cionalidad de la seguridad, acorde con un modelo socialinclusivo, democrtico y respetuoso de los derechos hu-

manos, revela una trama de tensiones y exigencias que

deben ser repensadas contando con un componente

esencial en la construccin de soluciones: los organismos

de seguridad. Lejos de querer atirantar contradicciones,

pensamos que stos deben constituirse en una fuerza

pblica profesionalizada, con los ms altos estndares decalidad, capaz de poner en prctica estrategias de preven-

cin, de control y de investigacin criminal en forma efi-

ciente, capacitada para el manejo de los conflictos y para

el uso legtimo de la fuerza en representacin del Estado,

bajo el control responsable del poder poltico, pero cuya

meta final y superior sea proteger al pueblo, sin discri-

minacin, consciente de que su saber-actuar coadyuva

a la construccin de igualdad social sustantiva. Es ste el

campo de debates del presente nmero.

CONSEJO EDITORIAL

4|PRESENTACIN


4/36

CONTENIDO

DOSSIERREFORMA POLICIAL

| 9 | El fin de la inocenciaUn ensayo sobre los atributos del poder policial en la calle

Jaqueline Muniz

| 35 | Es la poltica, estpido!El gobierno federal frente a la reforma policial en la Argentina

Marcelo Fabin Sain

| 65 | El criminlogo y las polticas pblicas de seguridady control delictivo

Luis Gerardo Gabaldn

| 83 | La ley que cre la Polica Metropolitanade la ciudad de Buenos Aires

Gabriel Ignacio Anitua| 117 | Polica de investigacin?

Reflexiones sobre la naturaleza de su funcin y rgano de adscripcin

Keymer vila

| 137 | Cronologa de la Reforma Policial Venezolana Soraya Beatriz El Achkar

COMENTARIOS LEGISLATIVOS

| 147 | El mbito legislativo de la reforma policialen la Repblica Bolivariana de Venezuela

Alejandro Rodrguez Morales| 151 | Comentarios a la Ley del Estatuto de la Funcin Policial Cristbal Cornieles Perret Gentil

ENTREVISTATARECK EL AISSAMIMinistro del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia

| 157 | La violencia, evidentemente, es hija de la exclusin

RESEAS

| 167 | Polica y participacin[Consejo General de Polica (2011). Polica comunal.Conceptos, modelos, experiencias y retos]

Julio Fermn


5/36

| 170 | Repensar el quehacer policial[Consejo General de Polica (2011). Qu es, cmo se hace y para qu sirveel trabajo policial - 3 tomos]

Mara Lucrecia Hernndez

| 174 | Espacios de con-versacin hacindose cuerpos libres[Seminario Internacional de Mujeres Policas (2010). Tras la equidad de gnero]

Camilo Artaza Varela

DOCUMENTOS

| 181 | Declaracin de Ro de Janeiro Encuentro Estratgico de Seguridad Pblica y Polticas de Drogas

| 184 | Declaracin de principios de la Comisin de Desarme Comisin Presidencial para el Control de Armas,

Municiones y Desarme

| 187 | Catia, pura vida. Parroquia! Manifiesto Catiense


6/36

ES LA POLTICA, ESTPIDO!EL GOBIERNO FEDERAL FRENTE A LAREFORMA POLICIAL EN LA ARGENTINA

Marcelo Fabin Sain |35-64 |


7/36

36|DOSSIER Resumen El autor desarrolla la temtica de la reforma policial a la luzde la necesaria reforma de la poltica. A partir de la interrogante sobre por

qu en la democracia argentina ha predominado el gobierno policial de laseguridad pblica, Sain considera varias razones por las que los sucesivos

gobiernos nacionales no fueron proclives a apropiarse de la conduccin

poltica de la seguridad y a llevar a cabo verdaderos procesos de reformas

policiales. Evidencia la tendencia a conservar y reproducir las bases doc-

trinarias, organizacionales y funcionales de las instituciones policiales

tal como han sido estructuradas autnomamente por sus propias cpu-

las, y discierne tambin sobre los costos polticos que fueron consideradosdesde los gobiernos y sobre el eventual y dbil consenso de la clase poltica

de entonces a favor de la reforma policial.

Palabras clave intervencin civil, reforma policial, Polica de Seguridad

Aeroportuaria, gestin poltica, seguridad pblica, auto-gobierno policial,

des-gobierno poltico.

MARCELO FABIN SAIN es doctor en Ciencias Sociales (UNICAMP, Brasil);

profesor e investigador de la Universidad Nacional de Quilmes (UNQ), Ar-

gentina. Consultor experto internacional de Latin America and Caribbean

Sub-Regional Resource Facility (LAC-SURF), United Nations Development

Programme (PNUD), y presidente del Instituto Latinoamericano de Seguri-

dad y Democracia (ILSED), Buenos Aires. Ex viceministro de Seguridad de la

Provincia de Buenos Aires (2002) y se desempe como interventor (2005-

2009) de la Polica de Seguridad Aeroportuaria, de que es su asesor desde

2010. Entre otros, ha publicado Los levantamientos carapintada(1987-1991)

(1994), Elementos de la Ciencia Poltica(2000), Seguridad, democracia y reforma

del sistema policial en la Argentina(2002), Poltica, polica y delito. La red bonae-

rense(2004), Seguridad ciudadana: concepciones y polticas(2005) y El leviatn

azul: polica y poltica en la Argentina(2008).

[email protected]


8/36

37

Es la poltica, estpido!

El gobierno federal frente a la reforma policialen la Argentina1

Es la economa,estpido! fue la clebre frase pergeada por James Carvi-

lle como asesor del demcrata Bill Clinton durante la campaa electoral que en

1992 lo consagr como presidente de los Estados Unidos. Cuando se aborda la

cuestin de la reforma policialen la Argentina podra emularse al famoso asesor

para destacar lo que, en verdad, no parece obvio a primera vista: los abordajes y

los desarrollos institucionales sobre las cuestiones policiales y, en su marco, sobre

las reformas de las instituciones policiales ha estado determinado por la poltica,

sus actores, perspectivas, intereses, acciones y estrategias, y no por las policas y

su tradicional espritu conservador. Bien cabe, entonces, lo que da ttulo al pre-sente ensayo: Es la poltica, estpido!.

Durante los veinte aos posteriores a la instauracin democrtica de 1983,

el sistema policial federal2no fue objeto de ningn tipo de reformas instituciona-

1 Versin corregida de la ponencia presentada en el Seminario Internacional SeguranaPblica e Gobernana Democrtica, organizado por la Universidade de Braslia (UnB) y el

Ncleo de Estudos sobre Violncia e Segurana (NEVIS) y llevado a cabo en Brasilia, Brasil,el 24y 25de noviembre de 2011.

2 Hasta la primera dcada del siglo XXI, el sistema policial federal argentino estaba com-puesto por una polica y dos fuerzas de seguridad. La Polica Federal Argentinafue creada endiciembre de 1943y fue puesta en funcionamiento en 1945. Constitua un cuerpo policialcivil armado que cumpla funciones de polica de seguridad y judicial en el territorio de lasprovincias y en la Capital de la Nacin, dentro de la jurisdiccin del gobierno nacional.La Gendarmera Nacional Argentinafue creada en julio de 1938y conformaba una fuerzade seguridad militarizada que tena como misin el desarrollo de servicios de polica deseguridad y judicial en el mbito federal dentro de las zonas de seguridad de fronteras, ascomo la custodia de objetivos estratgicos, y ejerca tambin otras funciones de polica pre-


9/36

38|DOSSIER

les. Lo que prim fue, ms bien, la conservacin de las

bases doctrinarias, organizacionales y funcionales de las

policas y fuerzas de seguridad federales, tal como se ha-

ban estructurado histricamente, bajo la gida de los di-

versos gobiernos autoritarios que le fueron dando forma

como organismos estatales de represin, y la abstencin

poltica a intervenir en la vida institucional de estas or-

ganizaciones durante los perodos democrticos.Esta tendencia conservadora y abstencionista se que-

br cuando en febrero de 2005el gobierno nacional cre

una nueva institucin policial federal, la Polica de Seguri-

dad Aeroportuaria, y la puso bajo la conduccin de una in-

tervencincivil. Esta novel institucin se form con los re-

cursos humanos, operacionales e infraestructurales de la

vieja Polica Aeronutica Nacional que funcionaba en laesfera de la Fuerza Area Argentina y que estaba atrave-

sada por profundas deficiencias y prcticas corruptivas.

Desde entonces, la intervencin civil inici un proceso

de reestructuracin institucional que se extendi hasta

2010y que no slo estuvo orientado a depurarla de los

efectivos y sectores refractarios al cambio institucional

ordenado por el gobierno, sino especialmente, a dotarla

ventiva ante la alteracin del orden pblico a nivel nacional. LaPrefectura Naval Argentinafue creada en 1969en reemplazo dela antigua Prefectura Nacional Martimaexistente desde el sigloXIX, y constitua una fuerza de seguridad encargada de prestarel servicio de polica de seguridad de la navegacin y el servi-cio de polica de seguridad y judicial en mares, ros, canales ydems aguas navegables, en las costas y playas martimas, ascomo labores de polica de seguridad en el mantenimiento delorden pblico a nivel nacional.

de nuevos parmetros organizacionales y a inaugurar

nuevas modalidades de trabajo policial.3Se trat as, de

la primera institucin policial federal creada en demo-

cracia y tambin de la primera reforma policial llevada

a cabo a nivel federal desde aquella instauracin demo-

crtica.4

Por su parte, a fines de 2010, el gobierno nacional

cre el Ministerio de Seguridad y se inici una gestingubernamental de impronta reformista que se manifest

contraria a la gestin policial de la seguridad e inici una

estrategia institucional de fortalecimiento de la conduc-

cin poltica de la seguridad y de las propias instituciones

policiales.

Ahora bien, tanto la puesta en funcionamiento de la

Polica de Seguridad Aeroportuaria como la creacin delMinisterio de Seguridad constituyeron verdaderos quie-

bres institucionales a un estilo de gestin poltica de la

3 He abordado este proceso en Sain, 2011a.

4 Cabe sealar que, a partir de la normalizacin de la Policade Seguridad Aeroportuaria acontecida en 2010, el proceso re-formista que le dio origen fue abandonado y, si bien no se hainiciado una contra-reforma manifiesta, han comenzado a des-puntar prcticas tradicionales y conservadoras propias de laspolicas antiguas y que estn claramente reidas con las basesdoctrinarias, organizativas y funcionales establecidas durantelos aos de la Intervencin Civil. Ello no slo ocurre entre elpersonal policial sino, principalmente, entre su conduccincivil (Sain, 2011a). Ahora bien, el abandono del proceso refor-mista iniciado en 2005 se est perpetrando ante la indiferenciade las autoridades del Ministerio de Seguridad, lo que resultaparticularmente contradictorio debido a que estas autoridadesvienen desarrollando una gestin de clara impronta reformista.


10/36

es la poltica, estpido!

M.F. SAIN|39

seguridad pblica signado por el desgobierno poltico, la

policializacin de la seguridad y el autogobierno policial.

Pues bien, cabe preguntarse: por qu en la demo-

cracia argentina ha predominado el gobierno policial

de la seguridad pblica?, qu razn hubo para que los

sucesivos gobiernos nacionales no fuesen proclives a

apropiarse de la conduccin poltica de la seguridad y a

llevar a cabo procesos de reformas policiales?, por quha primado la tendencia a conservar y reproducir las

bases doctrinarias, organizacionales y funcionales de las

instituciones policiales tal como han sido estructuradas

autnomamente por sus propias cpulas?, no ser que

el gobierno policial de la seguridad aport beneficios po-

lticos tangibles a los gobiernos polticos?, o los costos de

una reforma policial fueron considerados muy elevadosy, por ende, polticamente insoportables?, qu ha ocurri-

do para que se hayan producido rupturas institucionales

a las tendencias tradicionales?, por qu, cuando existi,

el consenso de la clase poltica a favor de las reformas po-

liciales, ha sido tan dbil y efmero? Intentemos dar cuen-

ta de estos interrogantes.

1.Desgobierno poltico y autogobierno policial

En la Argentina, las policas y fuerzas de seguridad fede-

rales tradicionales esto es, la Polica Federal Argentina,

la Gendarmera Nacional y la Prefectura Naval Argenti-

na se fueron estructurando histricamente bajo el mo-

delo decimonnico de las Fuerzas Armadas de nuestro

pas y, en ese marco, adquirieron ciertos parmetros decarcter tradicional que las fueron convirtiendo en insti-

tuciones altamente centralizadas, macro-ceflicas, rgi-

das, fuertemente imbuidas de una perspectiva belicista

y asentadas en el principio de la ocupacin territorial y

la vigilancia de las personas como eje funcional articu-

lador de la misma (Mocca, 2011). Adems, ms all de

sus plexos normativos y de sus funciones formalmente

reconocidas, estas policas se fueron conformando como

dispositivos estatales de gestin de conflictividadesen cuyomarco se proyectaron como instrumentos de control pol-

tico interno y como, instrumentos de disciplinamiento so-

cialde los sectores subordinados y excluidos, todo ello al

servicio de los gobiernos de turno. Se constituyeron en

recursos de gobernabilidad del podero, dicho de otro modo,

enpolicas del poder.

Desde la instauracin democrtica de 1983, en elmbito gubernamental o parlamentario federal de la Ar-

gentina, nunca se abord ni se debati el rol institucional

de las policas en la democracia ni las bases organizati-

vas, doctrinarias y presupuestarias que deban adoptar

o tener para el cumplimiento de sus funciones. Cuando

en 1991se llev a cabo el debate parlamentario que an-

tecedi la sancin de la Ley 24.059de Seguridad Interior,

mediante la cual se establecieron las bases del sistema de

planificacin, coordinacin, control y apoyo del esfuerzo

nacional de polica tendiente a garantizar la seguridad

interior, no se hizo ningn tipo de alusin a las misiones,

funciones y organizacin de la Polica Federal Argentina,

la Gendarmera Nacional y la Prefectura Naval Argen-

tina. Estos aspectos siguieron regulados por las normas

orgnicas de estas instituciones, las que fueron mayori-tariamente formuladas y aprobadas durante los gobier-


11/36

40|DOSSIER

nos dictatoriales que se sucedieron desde los aos 40.

Asimismo, ello tampoco ocurri cuando en 2006se cre,

en el mbito federal, la Polica de Seguridad Aeroportua-

ria mediante la Ley 26.102de Seguridad Aeroportuaria.5

Este vaco poltico e institucional no ha sido casual.

Se ha correspondido con una modalidad particular de

gestin poltica de la seguridad pblica que ha estado

signada por el desgobierno polticoy la delegacinde dichagestin a las cpulas policiales. Gobernar la seguridad

implica establecer un cuadro de situacin de las conflicti-

vidades y problemticas delictivas existente en un cierto

espacio; determinar las prioridades para las interven-

ciones sobre las conflictividades y delitos; llevar a cabo

las estrategias institucionales tendientes a actualizar y

modernizar los dispositivos normativos y organizaciona-les de gestin institucional de la seguridad; y, finalmen-

te, desarrollar las estrategias sustantivas sobre aquellas

conflictividades y delitos tendientes a controlarlas me-

diante su prevencin, conjuracin e investigacin. En la

democracia argentina, estas labores no fueron desempe-

adas por las autoridades polticas sino que fueron enco-

mendadas y transferidas a las instituciones policiales, ya

sea de manera manifiesta o tcita. Y stas las llevaron a

cabo de acuerdo con los criterios, orientaciones y moda-

lidades de intervencin autnomamente formulados por

sus cpulas institucionales, dando lugar a una suerte de

policializacin de la seguridad pblica.

5 Publicada en: Boletn Oficial de la Repblica Argentina, Bue-nos Aires, 22de junio de 2006.

Asimismo, el desgobierno poltico implic la dele-

gacin, a las cpulas policiales, de la formulacin y re-

produccin de las bases doctrinarias, organizacionales

y funcionales de las propias instituciones policiales, as

como de la conduccin institucional y operacional de las

mismas. En razn de ello, la autonoma policial tambin

implic el auto-gobierno policial (Sain, 2008).

As, durante las ltimas tres dcadas, la total ausen-cia de abordajes y debates institucionales gubernamen-

tales y parlamentario sobre las policas, sus funciones y

sus parmetros organizacionales y doctrinales en el rgi-

men poltico democrtico, y las tendencias recurrentes a

delegar en esas instituciones el gobierno de la seguridad

pblica y a habilitar el autogobierno policial, permitie-

ron que, las prcticas y concepciones institucionales quese fueron estructurando en su interior y que, a lo largo

de la ltima dictadura, se ampliaron y profundizaron, se

reprodujeran sin atenuantes desde la instauracin de-

mocrtica y durante el ltimo cuarto de siglo.

2. La persistencia de la continuidad:dilema de los costos comparados

En el desarrollo institucional democrtico de la Argen-

tina, la pauta normalde abordaje y gestin poltica de la

seguridad pblica ha sido la continuidad del esquema

tradicional signado por el desgobierno poltico y la poli-

cializacin de la seguridad y por el autogobierno policial.

Las experiencias reformistas en materia de seguridad y

policial han sido excepcionalsimas, se produjeron en uncontexto poltico especfico y tuvieron un desarrollo es-


12/36


M.F. SAIN|41

trecho y acotado en tanto cambio organizacional degran porte.

La clase poltica criolla se apropia de una percepcin

ms o menos cierta de las actividades concretas desarro-

lladas por las policas en nuestro pas y, en ese marco,

conoce de una manera aproximada sus arbitrariedades

y abusos en el uso de la fuerza y de la configuracin de

verdaderos dispositivos estatales ilegalesmediante los cua-les regula un conjunto de actividades criminales de alta

rentabilidad y protege a los grupos delictivos que las lle-

van a cabo.6Tambin sabe de las crecientes deficiencias

que detentan en el desarrollo de las labores de control de

la criminalidad y del deterioro y la precarizacin laboral

del grueso de los policas operativos, aunque su sapiencia

6 El dispositivo policial de regulacin del delito constituye unverdadero dispositivo estatal ilegal y, en cuanto tal, configurauna estructura integrante del Estado que lleva a cabo algunasde sus labores esenciales. Ivn Briscoe seala que estos disposi-tivos constituyen un verdadero Estado paralelo,una combina-cin de autoridad poltica formal (incluyendo el Estado de De-recho, una forma de representacin pblica, ciertos derechoscvicos y una clara jerarqua de autoridad) con una estructurade poder informal que ha surgido de las entraas del Estado,que est orgnicamente ligada al Estado, y que, por ende, sirvea sus propios intereses sectoriales o institucionales en combi-nacin con redes del crimen organizado. Por cierto, no apuntaa suplantar la presencia territorial del Estadosino que desarrollamodalidades diversas de control de las actividades criminalesque regula valindose del proceso de formulacin de polticas,prefiriendo subvertir la poltica no a travs de la influencia di-recta sobre el proceso de toma de decisiones, sino de la porosi-dad de las estructuras polticas y judiciales existentes (Briscoe,2008).

al respecto es un tanto acotada debido a su permanentedesinters e indiferencia por las instituciones policiales,

por el desarrollo efectivo de sus labores y por su configu-

racin doctrinaria y organizacional.

Sin embargo, pese a aquellas anomalas, los sucesivos

gobiernos nacionales no han emprendido procesos inte-

grales y persistentes de reforma policial. La mayora de los

gobernantes han descartado de antemano toda estrate-gia de reforma policial,7lo que parece haber respondido a

un conjunto de razones sustantivas e instrumentales.

7 La experiencia reformista ms amplia que se llev a caboen la Argentina no se desarroll en la esfera federal sino enla Provincia de Buenos Aires. Ella se inici en diciembre de

1997con la Intervencin Civil de la Polica Bonaerense, la po-lica ms grande de la Argentina en la poca contaban conunos 45.000efectivos, mientras que en la actualidad hay unos58.000efectivos. Esta intervencin dur hasta marzo de 1998y en su marco se establecieron los parmetros institucionalesdel nuevo sistema de seguridad pblica y policial bonaerense.Posteriormente, durante las gestiones ministeriales encabe-zadas por Len Carlos Arslanin la primera se desenvolvientre abril de 1998y agosto de 1999y la segunda entre abrilde 2004 y diciembre de 2007, se llev a cabo un proceso dereestructuracin funcional, organizacional, profesional, edu-cacional y doctrinario de amplia envergadura. Tambin se lle-varon a cabo procesos reformistas pero de menor amplitud yprofundidad en la Provincia de Santa Fe y en la Provincia deMendoza en 1998y 1999, respectivamente. Por fuera de estasexperiencias, en el resto de las provincias no se llevaron a caboprocesos reformistas ms o menos significativos. Ahora bien,las reformas policiales santafecina y mendocina fueron inme-diatamente revertidas por el mismo gobierno o por el que suce-di a la administracin reformista, respectivamente. En amboscasos, se impuso rpidamente un esquema institucional tra-


13/36

42|DOSSIER

En lo sustantivo, la razn fundamental radica en que,para los gobiernos, sean stos de derecha o de centro-iz-

quierda, la polica, tal como est organizada y cmo des-

pliega sus labores, aun con sus anomalas, deficiencias

e ilegalidades, constituye una herramienta polticamente

til para la gobernabilidad de las conflictividades, es decir, un

dispositivo gubernamental eficaz en la gestin poltica de las

conflictividades que resultan gravitantes en la vida poltica ysocial de nuestra sociedad.

En primer lugar, la polica es la principal herramien-

ta institucional del sistema de seguridad pblica para la

vigilancia y disciplinamiento social de los sectores urbanos

altamente marginalizados para los cuales, salvo algunas

excepciones recientes, no ha habido polticas sociales de

inclusin. Este disciplinamientocomprende una combina-cin de acciones simultneas que abarcan desde la vigi-

lancia y las intervenciones compulsivas generalmente,

dicional signado por el desgobierno poltico, la policializacinde la seguridad pblica y el autogobierno policial. Asimismo,la reforma policial bonaerense fue desandada y revertida porlas administraciones gubernamentales que le siguieron, dandoforma a sendos procesos de contra-reforma policial. El primerofue encabezado por el gobernador Carlos Ruckauf entre diciem-bre de 1999y enero de 2002, mientras que el segundo fue lide-rado por el gobernador Daniel Scioli desde diciembre de 2007y perdura hasta la actualidad. En ambas administraciones, sedeleg el gobierno de la seguridad en la polica provincial, se legarantiz a sta amplios mrgenes de autonoma institucionaly se encubrieron sistemticamente sus abusos y sus estrechasvinculaciones con ciertas empresas criminales mediante las

cuales la institucin estructur un sofisticado dispositivo deautofinanciamiento ilegal.

acompaadas de detenciones masivas sobre barriadaspopulares estigmatizadas socialmente como zonas peli-

grosashasta la represin indiscriminada, las torturas, los

apremios, los fusilamientos y las desapariciones de per-

sonas pertenecientes a los estratos pobres y marginales

de nuestra sociedad.8En este contexto, la polica acciona

punitivamente de manera exclusiva sobre los sectores

marginalizados de la poblacin, es decir, sobre las perso-nas sin poder y por hechos burdos y hasta insignificantes, lo

que provoca una distribucin selectiva en forma de epi-

demia, que alcanza slo a quienes tienen bajas defensas

frente al poder punitivo y devienen ms vulnerables a la

criminalizacin secundaria (Zaffaroni, 2000: 9).

En segundo trmino, la polica configura un instru-

mento de descriminalizacin e impunidad fcticaa travs delcual deja fuera de la seleccin criminalizante a un am-

plio espectro de delitos y delincuentes que comprenden

desde los delitos corporativos y los delitos de cuello blan-

cocometidos por la mayora de los grandes empresas y

los sectores dominantes hasta los hechos de corrupcin

llevados a cabo por autoridades gubernamentales o bajo

su proteccin. (Massoni, 2011; Simonetti, 2010). De este

modo, mediante el accionar de la polica o a travs de su

abstencin, diversas modalidades de delitos del poderno

son generalmente objeto de la seleccin criminalizante

predominantemente manipulada por la polica. En la Ar-

gentina, este conjunto de problemticas criminales tiene

8 Al respecto y apenas en referencia a los ltimos aos, van-

se: Centro de Estudios Legales y Sociales (2008: cap. 2; 2009:caps. 2y 3; 2010: cap. 3; 2011: caps. 2, 3, y 4) y Pita (2010).


14/36


M.F. SAIN|43

una estrecha y dinmica imbricacin con la vida social yeconmica legal y con ciertos circuitos de poder institu-

cional, en particular, con determinadas agencias policia-

les, judiciales y con algunos sectores polticos y guber-

namentales. Se trata de emprendimientos criminales que

irrumpen en la poltica y en la economa, y que tienen

una entidad y un alcance suficiente como para poder ac-

tuar en estos mbitos e impulsar un uso ilegal del poder(Simonetti, 2010: 1-2), manteniendo un manto efectivo

de invisibilidad social y polticay, por ende, de invisibilidad

institucionalgarantizada por el impulso descriminalizante

fctico de la polica.

En tercer lugar, la polica lleva a cabo con eficacia

una modalidad de control del delito mediante su regulacin

ilegal. sta ha implicado un conjunto de acciones ten-dientes a ejercer la salvaguarda y proteccin de ciertas

actividades delictivas altamente rentables, en especial,

aquellas estructuradas en torno de los mercados ilegales

de drogas, de personas para su explotacin sexual y labo-

ral y de autopartes de vehculos robados, tan extendidos

en la Argentina en la ltima dcada. En verdad, este ac-

cionar institucional ha constituido una forma de gestin

del delitoa travs de un pacto manifiesto con los grupos

criminales en el que se acuerda cmoy cundose llevan a

cabo las actividades ilcitas permitidas o impuestas, esto

es, se establece cuntodelito se tolera a los fines de que el

negocio se desenvuelva o prolifere sin que se ponga en

tela de juicio el dominio material y simblico de la polica

en el territorio y sin que ese vnculo ilegal adquiera visi-

bilidad social o poltica. Igualmente, con ello, la institu-cin policial se ha autofinanciadoa travs de la apropiacin

de una porcin de la renta generada por ese conjunto de activi-

dades criminales protegidas, afrontando, entre otras cosas,

la insuficiencia presupuestaria que en general padece la

institucin.9

En definitiva, en la Argentina, durante los ltimos

aos, estas modalidades policiales de gestin de las con-

flictividades se han reproducido y ampliado sin atenuan-

tes an bajo la gida discursiva de gobiernos progresistas.Y en ello reside, pues, la disposicin de stos por conser-

var el sistema policial vigente as como el consecuente

rechazo a los procesos reformistas. Sin dudas, los rditos

obtenidos por medio de esta modalidad eficaz de gestin poli-

cial de las conflictividades existentes han sido sustancialmen-

te superiores a los costos generados por los desmadres institu-

cionales que pesan sobre la institucin policial pero que, hastaahora, resultaron episdicos y acotados.

Ciertamente, esta ecuacin perversaslo se explica si lo

que realmente tiene valor para los gobiernos es su estabi-

lidad y legitimidad polticay no la calidad institucional del

sistema gubernamental abocado a la gestin de los con-

flictos y, ms importante an, al bienestar de la ciudada-

na, en particular, de los sectores sociales ms pobres y

carenciados, que son los que padecen ms significativa-

mente tanto la violencia delictiva como la violencia ilegal

del propio Estado.

9 En la Argentina, un factor determinante para la expansinde estos emprendimientos criminales ha sido la tutela y protec-cin policiala los grupos delictivos y la regulacin de dichos em-

prendimientos. Al respecto, vase: Latorraca, Montero y Rodr-guez (2003) y Dewey (2011).


15/36

44|DOSSIER

En este contexto, los procesos reformistas o las accio-nes gubernamentales tendientes a revertir las tenden-

cias tradicionales de policializacin de la seguridad y au-

togobierno policial fueron excepcionalesy se produjeron

exclusivamente en medio de situaciones polticas crticas

derivadas de acontecimientos de violencia o hechos co-

rruptivos producidos o encubiertos por las policas y en

las cuales los decisores gubernamentales consideraronque dichas acciones o acontecimientos ponan en tela

de juicio su estabilidad, su legitimidad y/o su desarrollo

poltico.10Siempre se trat de una decisin extravagantey

10 En abril de 2004, el presidente Nstor Kirchner impulsla designacin de Len Arslanin como ministro de Seguridaden la Provincia de Buenos Aires cuando interpret que la se-guidilla de secuestros y asesinatos producidos en el ConurbanoBonaerense as como el reclamo de los sectores medios a favorde una respuesta dura a la inseguridad, esmerilaban su legi-timidad poltica. En febrero de 2005, Kirchner tambin llev acabo la creacin de la Polica de Seguridad Aeroportuaria comorespuesta al denominado caso Southern Winds que tuvo unaamplia repercusin pblica. En sucesivos embarques areos dela compaa aerocomercial argentina Southern Winds, se ha-ba transportado una enorme cantidad de cocana hacia Espa-na. Esta empresa reciba subsidios estatales y estaba estrecha-mente vinculada al secretario de Transporte, Ricardo Jaime, unfuncionario allegado al propio Kirchner. Toda esa operatoriahaba tenido una manifiesta cobertura de la Polica Aeronuti-ca Nacional, dependiente de la Fuerza Area, y ello hizo que elmandatario decidiera desarticular esta polica y crear la Policade Seguridad Aeroportuaria. En diciembre de 2010, la presiden-ta Cristina Fernndez cre el ministerio de Seguridad y designal frente del mismo a Nilda Garr, dirigente y funcionaria de

marcada impronta reformista, como consecuencia del asesi-nato del joven militante del Partido Obrero, Mariano Ferreyra,

estrictamente enmarcada en aquellos contextos crticosque cercenaban la situacin poltica de los gobernantes.

Vale decir, nunca se trat de una decisin estratgica

asentada en la necesidad de llevar a cabo reformas ins-

titucionales tendientes a conformar un sistema de segu-

ridad pblica adecuado a la gestin democrtica de los

conflictos o a modernizar a las instituciones policiales a

los fines de convertirlas en organizaciones eficaces en elcontrol de los delitos dentro de un sistema democrtico.

Ahora bien, cuando la dirigencia poltica y los go-

biernos se allanan a considerar la reforma policial, la

vislumbran como unproceso institucional extremadamente

dificultosoy atravesado por una serie de obstculos instru-

mentalesmayormente considerados como insuperables y

que, en gran medida, derivan de la existencia de estruc-

por un grupo de integrantes del sindicato Unin Ferroviariaasistidos por barrabravas contratados para la ocasin, as comoresultado de los asesinatos de un residente paraguayo y una re-sidente boliviana provocados por el accionar policial durante laocupacin pacfica de un sector del extenso Parque Indoameri-cano ubicado en Villa Soldati, al sudoeste de la Ciudad de Bue-nos Aires. Estos hechos sensibilizaron a la opinin pblica yprodujeron una demanda de inter vencin del gobierno justo enla antesala del inicio del ao electoral. A nivel provincial, unosaos antes, en diciembre de 1997, el Gobernador Eduardo Du-halde decidi intervenir con un funcionario civil la Polica Bo-naerense y respaldar la reforma de dicha fuerza durante la ges-tin ministerial de Len Carlos Arslanin, luego de la derrotaelectoral de su sector poltico unos meses antes. Los desmadresproducidos en esa polica incidieron en el resultado electoral y

ponan en tela de juicio la viabilidad de la proyeccin de Du-halde como candidato presidencial por el Partido Justicialista.


16/36


M.F. SAIN|45

turas de gestin poltica de la seguridad pblica endebles y

deficitarias.

En primer lugar, los gobiernos no cuentan con un

diagnstico institucional integral y adecuado de las policas.

Existe un profundo desconocimiento de su cultura ins-

titucional, de sus basamentos doctrinarios y de sus mo-

dalidades predominantes de concebir e interpretar su

trabajo, sus funciones, el rol de la polica, el gobierno yla sociedad; de sus enrevesadas tramas organizacionales,

estructuras de mando, dispositivos operacionales; de sus

modalidades de trabajo concreto, de sus acciones preven-

tivas e investigativas y del impacto de stas sobre la situa-

cin de seguridad; de su infraestructura operacional, edi-

licia, comunicacional, informtica, de movilidad; de su

estructura de personal, su distribucin organizacional,su formacin y capacitacin, sus carreras profesionales y

sus condiciones laborales; y de sus mecanismos de super-

visin y control. Todos estos aspectos constituyen un ver-

dadero agujero negropara el saber institucional de la diri-

gencia poltica argentina acerca de las policas. En gran

medida, ello ha resultado de la consideracin poltica de

que todo esto es un asunto de los Comisarios o jefes poli-

ciales sobre el que los gobiernos polticos nada tienen que

ver y en los cuales no deben inmiscuirse. Tampoco se han

hecho esfuerzos por conformar dispositivos instituciona-

les de gestin integral del conocimiento organizacional

y funcional de las policas. Por cierto, los gobiernos no

tienen en cuenta que no se puede reformar aquello que no

se conoce detalladamente.

En segundo trmino, los gobiernos no poseen ni hanhecho esfuerzos por conformar un dispositivo de gestin

poltico-institucional especializado en la direccin y adminis-

tracin de las policas. Histricamente, las funciones de

direccin superior y administracin generalde las policas

fueron ejercidas por sus mismas cpulas mediante am-

plias y complejas estructuras de apoyo, sin ningn tipo

de injerencia poltico-institucional externa. El desarrollo

de estas labores de conduccin requiere de una estructura

organizacional y de un equipo funcionarialamplio, diversi-ficado y especializado en cada una de las diferentes ta-

reas que abarcan. Y su estructuracin no se logra apenas

con un cambio normativo u organizacional meramente

formal, sino que implica un esfuerzo financiero significa-

tivo, una estrategia instrumental adecuada para vencer

las inevitables resistencias burocrticas y de una tempo-

ralidad extensa.En tercer lugar, existe unprofundo desconocimiento gu-

bernamental ypolticoacerca de las prcticas y mecanis-

mos corruptivos de la polica. Los gobiernos y la dirigencia

poltica en general ignoran los extendidos y sofistica-

dos intersticios institucionales mediante los cuales en

el grueso de las policas han montado un dispositivo

corruptivo articulado en funcin bsicamente de la re-

produccin de un sistema de recaudacin ilegal de fon-

dos provenientes de actividades irregulares o delictivas

protegidas o reguladas por la propia institucin policial

o algunos de sus sectores o grupos integrantes (Vase

Sain 2010a; Sain, 2010b; Latorraca, et al., 2003; Dewey,

2011). Existe un presentimiento generalizado acerca de

la existencia de sobornos, retornos y peajes en la vida

institucional de la polica que derivan tanto de la corrup-cin institucional o cupularcomo de la corrupcin regulato-


17/36

46|DOSSIER

ria del delito.11No obstante, se ignoran los detalles y la en-vergadura real de la corrupcin policial entendida como

prctica/dispositivo; las acciones institucionales mediante

las cuales se reproduce; las condiciones que la favorecen;

el uso y distribucin que se hace de los fondos apropia-

dos ilegalmente, inclusive, el financiamiento de parte de

las deficiencias presupuestarias que pesan sobre la insti-

tucin; y el impacto que todo esto tiene en el desarrolloinstitucional de la polica. Y, en ese marco, se desconoce

que, en lo sustantivo, las resistencias y acciones desestabi-

lizantes interpuestas por los ncleos ms activos de la polica

a los procesos reformistas responden casi exclusivamente al

inters por preservar y reproducir esos dispositivos corrup-

tivos que le aportan una enome cantidad de fondos de origen

ilegal. Lo que s saben los gobiernos es que todo procesoreformista implicara inevitablemente la visibilizacin y

desarticulacin de los dispositivos corruptivos de la po-

11 En el primero de los trabajos citados anteriormente he dis-tinguido dos modalidades de corrupcin policial. En primer lugar,la corrupcin institucional o cupular, materializada en unaamplia trama de acciones llevadas a cabo por los estratos supe-riores de la polica responsables de la administracin general yde la ejecucin presupuestaria de la misma, y que comprendehechos que van desde los actos de cohecho y malversacin defondos pblicos hasta las diferentes modalidades de sobornos,ddivas o compensaciones dinerarias o materiales siempre de-rivadas de actores o empresas vinculadas a la labor policial,entre lo que despuntan los retornos provenientes de los pro-veedores del Estado. Por otro lado, la corrupcin regulatoriadel delito basada en el control, la complicidad o la proteccinpolicial de ciertas actividades delictivas altamente rentables y

cuya expansin y consolidacin tiene a dicha regulacin comocondicin estructural necesaria e indispensable (Sain, 2010a).

lica12y, por ende, generara una contestacin extorsivay probablemente violenta de los sectores policiales ms

conservadores.

En cuarto trmino, los gobiernos, aunque no tengan

una nocin acabada de lo que es e implica una reforma

policial, vislumbran que constituye un proceso institucio-

nal complejocuyo desarrollo no le reportara ningn tipo

de rdito poltico tangible e inmediato. Esa complejidad deri-va de dos cuestiones fundamentales. Por un lado, se trata

de un proceso de temporalidad larga, es decir, que requiere

de un desarrollo institucional extenso en el tiempo y que

esa temporalidad ciertamente superara la duracin de

su propia gestin gubernamental. Por otro lado, confi-

gura un proceso institucional atravesado por un amplio

nivel deincertidumbre

y conresultados y efectos inciertos

,por ser intangibles y difcilmente medibles. En definitiva,

para los gobiernos, la reforma policial no constituye un

emprendimiento poltico atractivo.

En suma, para el mundillo poltico, la reforma policial

configura un proceso intrincado, difcil, caro, seguido

de respuestas extorsivas y sin rditos polticos a la vista,

mientras que la polica est ah, labora cotidianamente,

no hay que crearla ni dotarla de medios y, adems, est

presta a resolver los problemas de gobernabilidad secto-

rial que tanto deslumbran a los polticos.

12 Ello no slo supondra la ruptura de los negocios crimina-les altamente rentables que son protegidos por la polica sinotambin la posibilidad cierta de que algunos o muchos je-fes o efectivos policiales comprometidos o intervinientes en el

dispositivo corruptivo terminen acusados penalmente y hastaencarcelados.


18/36


M.F. SAIN|47

Para los gobernantes, cuya gestin es constantemen-te escrutada y examinada por la sociedad, los opositores

y los medios de comunicacin, sus orientaciones y deci-

siones polticas estn determinadas por la factibilidad y

utilidad de las polticas y estrategias que viabilizan, as

como tambin por la eficacia simblica de las mismas.

Como lo destaca Garland, sus decisiones estn fuerte-

mente determinadas por la necesidad de encontrar me-didas efectivas y populares que no sean visualizadas por

el pblico como signo de debilidad o como un abandono

de las responsabilidades estatales. Es por ello, que las

iniciativas polticas de los gobiernos en materia de segu-

ridad son frecuentemente reactivas, desencadenadas

por eventos particulares y deliberadamente partisanas

y, por lo tanto,

tienden a ser apasionadas e improvisadas, construi-

das en torno a casos impactantes pero atpicos y a estar

ms preocupadas de ajustarse a la ideologa poltica y a

la percepcin popular que al conocimiento experto o a

las capacidades comprobadas de las instituciones (Gar-

land,2005: 192).

En un contexto as, las rupturas reformistas slo han

sido contempladas cuando fueron inevitablemente nece-

sarias. Y ello ocurri cuando, ante situaciones polticas

crticas, los costos polticos electorales, de legitimidad

y/o de estabilidad que deban afrontar los gobernan-

tes por mantener y reproducir el desgobierno poltico, la

policializacin de la seguridad y el autogobierno policialeran significativamente mayores que los beneficios deri-

vados de la gobernabilidad policial de los conflictos y quelos obstculos instrumentales resultantes de un proceso

reformista.

3. Nueva polica y reforma policial

En la Argentina, la reforma policialimplica la construccin

de nuevas instituciones policialesa partir de la reestructura-

cin de las viejas policas. Se trata de un complejo proceso

de construccin de nuevas policas con los dispositivos y re-

cursos humanos, organizacionales, financieros y funcionales

de las viejas policas.

Las policas actuales son organizaciones arcaicas

e inadecuadas para el desempeo eficaz de las labores

institucionales que demandan las problemticas de la

seguridad pblica y, en particular, frente a los desa-

fos derivados de las actividades de control de los delitos.

La transformacin del fenmeno criminalen nuestro pas,

signada por el crecimiento de los delitos, de la violencia

criminal y la consolidacin de modalidades complejas de

criminalidad organizada, impone nuevos retos al Esta-

do. Uno de ellos es el de conformar y poner en funciona-

miento servicios policiales altamente especializados en laprevencin, conjuracin e investigacin de los delitos en

todas sus manifestaciones. Sin embargo, las bases doc-

trinarias, las estructuras organizacionales, las dinmicas

funcionales y las prcticas institucionales de las policas

existentes resultan, en general, anacrnicas frente a la

transformacin del fenmeno criminal. Son ineficientes

en el desempeo de sus labores e ineficaces en la pres-tacin del servicio de seguridad que tienen formalmente


19/36

48|DOSSIER

asignado. Tal como en la actualidad se estructuran y de-sarrollan sus labores, constituyen agencias institucional-

mente inviables.

Ahora bien, en este complicado contexto, existen dos

cuestiones que han permanecido soterradas en la pers-

pectiva polticay tambin acadmicade la reforma po-

licial. En primer lugar, no se ha desandado conceptual

e institucionalmente en qu consiste la reforma policialcomo proceso de cambio organizacional complejo. Y, en se-

gundo lugar, no se ha indagado sustantivamente cules

son las condiciones de desarrollo y profundizacin de los pro-

cesos institucionales reformistas.

3.1.Qu es la reforma policial?

Durante los ltimos aos, se ha abusado del concepto

de reforma policialpara hacer referencia a procesos o in-

tervenciones que, en verdad, no parecen constituir jus-

tamente una reestructuracin policial. Al interior de las

propias instituciones policiales, ha primado una visin

incrementalistaasentada en la consideracin de que la re-

forma policial consiste bsicamente en el aumento de los

recursos humanos, operacionales y infraestructurales dela institucin tal cual est, es decir, sin postular cambios

en la organizacin y en el trabajo policialconcreto.

Fuera del mbito policial, en la esfera poltica se im-

puso una visin progresistaque identific a la reforma po-

licial con un conjunto de cambios orientados a la detec-

cin y/o reduccin de las prcticas abusivas y corruptasque

caracterizaban a las instituciones policiales. Por un lado,esos cambios se limitaban a la conformacin de un siste-

ma integral de control interno de los abusos y la corrupcinpoliciales. Y, por otro lado, deban implicar la reestructu-

racin del sistema deformacin y capacitacin policial. Con

alguna ingenuidad, se postulaba que estas mudanzas

organizacionales en materia de control interno y edu-

cacin policial iran a disparar procesos de reestructura-

cin organizacional y doctrinaria que permitiran la arti-

culacin de nuevas prcticas institucionales en la polica(vase Sain, 2010c: 56y ss.).

Ms recientemente, se ha extendido en ciertos m-

bitos polticos y en determinados medios periodsticos,

una concepcin cosmticade la reforma policial que la li-

mita a un conjunto de discursos y divulgaciones institu-

cionales favorables a producir cambios en la polica. Se

califica como reforma policial el repudio a la corrupcin

y al autogobierno policial y la reivindicacin de la con-

duccin poltica sobre la polica, pero sin que esa narra-

cin enmarque o sea acompaada por acciones efectivas

tendientes a traducir esos designios en cambios insti-

tucionales concretos sobre la organizacin y el trabajo

policial. Ello configura una suerte de declamacionismo

reformistasin cambio institucional. Tambin se le llama

reforma policial a la mera formulacin de estrategias yplanes de cambio institucional que en escasas ocasiones

son objetos de implementacin y evaluacin, o lo son

parcialmente y de manera acotada en sus alcances y/o

en su temporalidad, dando forma a un recurrenteformu-

lacionismo reformista.

Por cierto, ampliar las bases organizacionales de las

policas actuales y reproducir sus prcticas no es unareforma policial. Tampoco lo es la conformacin de un


20/36


M.F. SAIN|49

dispositivo de control policial ni los cambios en el siste-ma educativo policial. Y, ms all de las buenas intencio-

nes, la declaracin poltica y la formulacin de planes de

intervencin sobre la polica de ninguna manera cons-

tituyen por s mismo una reforma policial sino que son

apenas una manifestacin de voluntad y un proyecto

institucional.

Una reforma policialconfigura un proceso diversifica-do y complejo de reestructuracin doctrinaria, orgnica y

funcionalasentado en un conjunto de cambios institucio-

nales13producidos en cinco dimensiones fundamentales:

13 Los cambios institucionales de una reforma policial impli-can mudanzas en cuatro niveles bsicos. En primer lugar, cons-tituyen cambios normativosorientados a la reformulacin de lasbases jurdicas del sistema policialen todo lo atinente a las leyes,decretos reglamentarios, resoluciones y disposiciones consti-tutivas y/o regulatorias de la estructura orgnica, funcional ydoctrinal de la polica o algunos de sus aspectos o instanciascomponentes. En segundo trmino, configuran cambios organi-zacionalestendientes a reconvertir la estructura organizativa delsistema policialen lo relativo al conjunto de los organismos, de-pendencias y/o unidades de direccin y administracin, opera-tivas y de apoyo de la polica, o de algunos de sus componentes,

as como a sus autoridades, composicin y dems aspectos or-gnicos-funcionales. En tercer lugar, constituyen cambios proce-dimentalesbasados en la reestructuracin de los procesos y pro-tocolos procedimentales del sistema policialmediante los cuales lapolica en su conjunto y sus diferentes componentes orgnicosespecficamente desarrollan y ejecutan las misiones, funciones,labores y tareas institucionales. Y, finalmente, en cuarto tr-mino, suponen cambios funcionalesasentados en la reestructu-racin de lasprcticas institucionales del sistema policialen todo

lo atinente a dos aspectos fundamentales, esto es, a las rutinasinstitucionales expresadas en el conjunto de modalidades de

1. Lasfunciones de la institucin policial y del trabajo poli-cial, esto es, la labor institucional efectivamente des-

empeada por la polica mediante la determinacin

de las misiones institucionales fundamentales de la

misma.

2. La organizacin policial, dada por la estructura orgni-

ca de la institucin policial en su conjunto y los dis-

positivos procedimentales de la misma, todo ello en

funcin del perfil funcional adoptado y del desarrollo

de las labores bsicas de direccin y administracin,

por un lado, y de operaciones policiales, por el otro.

3. La profesin policial, que abarca la modalidad de in-

greso el ingreso institucional; los derechos, deberes,

obligaciones y prohibiciones del personal policial; elescalafn policial y sus respectivos agrupamientos y

especialidades, la carrera profesional del polica y sus

perfiles bsicos; los grados jerrquicos; el ejercicio de

la superioridad; la ocupacin de los cargos orgnicos,

las promociones y ascensos; el sistema de evaluacin

profesional; el sistema de seleccin, el rgimen de ha-

beres y los subsidios; las licencias y las franquicias;

los reclamos y recursos, y el cese en la relacin de em-

pleo, entre otros.

accin y hbitos prcticos desenvueltos por los integrantes delsistema policial en el desempeo de sus actividades y labores; ya los basamentos simblicoscultura institucional comprensivosdel conjunto de concepciones, valores e interpretaciones quesustentan los integrantes del sistema policial acerca de la se-

guridad pblica, sus problemticas, la institucin policial, suslabores y su insercin en la misma.


21/36

50|DOSSIER

4. La educacin policial, constituida por los diferentes pa-rmetros e instancias de formacin de base y de capa-

citacin profesional de la institucin policial.

5. El control policial, materializado en los dispositivos y

procedimientos de control funcional de abusos y ac-

ciones corruptivas as como de evaluacin de desem-

peo y de impacto del trabajo policial.

Estas dimensiones son las instancias estructurantesde

la institucin policial y, en consecuencia, un proceso de

reforma policial supone el rediseo y reestructuracin de

las mismas. Qu funciones va a desarrollar la polica?,

qu tipo de labores se va a llevar a cabo para cumplir con

las funciones policiales?, qu clase de dispositivo organi-

zacional es adecuado para el desarrollo de aquellas fun-

ciones y labores policiales?, qu tipo de profesin policial

resulta apropiada para el diseo funcional y organizacio-

nal de la polica?, cules deben ser las bases educativas

adecuadas a la formacin y capacitacin necesaria para

el perfil funcional, organizativo y profesional de la poli-

ca?, qu tipo de mecanismos y dispositivos de control

funcional son los ajustados al perfil funcional, organiza-

tivo y profesional de la polica y, en particular, al tipo detrabajo policial concreto que se lleve a cabo? Estos inte-

rrogantes dan cuenta de los ejes de una reforma policial.

El puntapi inicial de este proceso es el diseo institu-

cional de la nueva polica, es decir, la elaboracin del pro-

yecto institucional de cambio organizacional. Para ello, es

necesario tener en cuenta dos condiciones. Por un lado,

la formulacin del modelo de nueva polica debe tenercomo punto de partida un claro y adecuado diagnstico

institucionalde la situacin doctrinaria, organizacional yfuncional de la vieja polica que ser objeto de la rees-

tructuracin y a partir de la cual se iniciar el proceso

de cambio institucional. Y, en ese marco, ese diagnsti-

co debe ser muy preciso en cuanto a las funciones, or-

ganizacin, profesin, educacin y control policial, ya

sea referido a las bases normativas y orgnicas de estas

dimensiones y, principalmente, a las prcticas institu-cionalizadas que se reproducen cotidianamente en cada

una de ellas. Por otro lado, debe suponer un diseo se-

cuencialdebido a que cada una de esas dimensiones debe

ser bosquejada y formulada sobre la base del contenido

de la dimensin inmediata anterior.

El punto de partida es el diseo delperfil funcionalde la

polica, es decir, las funciones bsicas que debe desarro-

llar la polica y las diferentes especialidades policialesresul-

tantes de esas funciones. De esto deriva todo lo dems. El

diseo delperfil organizacionalde la institucin depender

del espectro de funciones institucionales formuladas en

la fase anterior. Si bien no existe un modelo universal-

mente vlido de organizacin policial, las alternativas de

diseo organizacional dependern del conjunto de fun-

ciones que la institucin va a desarrollar. No todo esque-ma organizacional resulta adecuado para el desarrollo

de determinadas funciones. Es decir, la matriz organiza-

cional de la polica depender del conjunto de funciones

que la polica debe afrontar en su vida institucional. A

partir de ello, y slo a partir de ello, es posible llevar a

cabo el diseo del perfil profesional de la polica en cuyo

marco se debern establecer los diferentes agrupamientoso escalafonesy sus correspondientes carreras profesionales,


22/36


M.F. SAIN|51

todo ello como resultado del tipo de especialidades fun-cionales y organizacionales determinadas en las fases

previas. No hay modalidades de profesionalizacin po-

licial que sean universales, agnsticas e independientes

del tipo de polica que se pretende conformar desde el

punto de vista funcional y organizacional. Esto es, el tipo

de profesionalizacin depende del tipo de polica adop-

tado distinguido por especialidades y agrupamientos.De ello, surgirn concretamente los agrupamientos y/o

escalafones y las carreras correspondientes a ellos, con

sus propios grados jerrquicos, modalidades de ejercicio

de la superioridad, sistema de ascensos y promociones,

sistema de seleccin y de evaluacin profesional, y rgi-

men laboral.14En la secuencia siguiente, debe hacerse el

diseo delperfil educacionalde la polica. Los parmetros

y modalidades de formacin y capacitacin policial son

especficos y dependen del perfil profesional de cada es-

pecialidad. Las destrezas y competencias profesionales

de base y continuas son diferentes de acuerdo con esos

perfiles profesionales especializados, o sea, cada especia-

lidad policial requiere de un tipo especializado de forma-

14 Por ejemplo, un polica de seguridad preventiva desarro-lla un conjunto de labores sustantivamente diferente del quedesarrolla un polica de seguridad compleja abocado a la iden-tificacin y conjuracin de organizaciones criminales comple-

jas. El polica de seguridad preventiva puede especializarse, asu vez, en diferentes labores, tales como patrullaje o controlpreventivo, mantenimiento del orden pblico u operacionesespeciales. Cada una de estas especialidades deben componeragrupamientos y/o escalafones diferenciados en cuyo marco se

deberan estructurar carreras profesionales diferentes y espe-cializadas.

cin y capacitacin, y ello slo es posible disearlo unavez que se hayan elaborado los perfiles profesionales de

la polica. Finalmente, se debe llevar a cabo el diseo del

perfil de controlde la polica. El sistema de inspeccin, fis-

calizacin, evaluacin y juicio administrativo del traba-

jo policial es tambin especfico y diferenciado segn las

especialidades. En efecto, las potencialidades, incentivos

y condiciones habilitantes de prcticas o actos funciona-les de carcter abusivo o corruptivo derivan del tipo de

trabajo policial articulado segn las especialidades pro-

fesionales.

Pues bien, para que este esfuerzo de diseo institucio-

nal sea viable, el proyecto institucional de nueva polica no

debe ser exagerado, es decir, debe responder a las condi-

ciones de posibilidad del cambio institucional previsible.

Si existiera una brecha considerable entre el proyecto

institucional y las condiciones de desarrollo del cambio

institucional, el proceso reformista podra fracasar.

Sin dudas, como se dijo, el aspecto fundamental del

que debera partir el proceso institucional de cambio est

dado por el diseo delperfil funcionalde la nueva polica.

Y ello debera asentarse en una suerte de minimizacin

funcional tendiente a instituir la problemtica delictiva

como eje funcional estructurante de la polica, posicionando

el control de los delitos, es decir, laprevencin, conjuracine

investigacinde los delitos,15como las nicaslabores insti-

15 Laprevencincomprende las acciones policiales tendientesa impedir, evitar, obstaculizar o limitar los delitos en el mbito

jurisdiccional de referencia. La conjuracinabarca las accionespoliciales tendientes a neutralizar o contrarrestar en forma in-


23/36

52|DOSSIER

tucionales de la misma. Esto implicara excluir de las fun-ciones de la polica todo tipo de labor ajena al control de

los delitos y restringir las actividades de dicha institucin

a las labores de prevencin, conjuracin e investigacin

de los mismos, convirtiendo a la polica en un servicio al-

tamente especializadoen esas funciones.

Se trata de poner fin a laspolicas polirubrosabocadas

a atender numerossimas funciones y labores estatalestotalmente extraas al control de los delitos y, en cuyo

marco, estas tareas han sido devaluadas y secundariza-

das. Ello ha desvirtuado el trabajo policial y ha favorecido

la dilapidacin de una significativa cantidad de recursos

humanos, operacionales, infraestructurales y financie-

ros para atender esas funciones cuando, en verdad, todo

ello debera utilizarse en el control de la criminalidad.

En este marco, la polica debera poseer dos misio-

nes o ejes funcionales bsicos. Por un lado, la seguridad

preventiva consistente en la planificacin, implementa-

cin, coordinacin y/o evaluacin de las actividades y

operaciones policiales, en el nivel estratgico y tctico,

orientadas a prevenir y conjurar e investigar los delitos

cometidos en el mbito jurisdiccional competente. Esto

comprende el control policial preventivomaterializado enlas intervenciones policiales tendientes a prevenir, conju-

mediata los delitos en el mbito jurisdiccional de referencia queestuvieran en ejecucin, hacerlos cesar y evitar consecuenciasulteriores ms lesivas y gravosas. Y la investigacinimplica lasacciones policiales tendientes a conocer y analizar los delitos,sus modalidades de manifestacin y sus condiciones de tiempo

y lugar, sin perjuicio de las responsabilidades jurisdiccionalescomo auxiliar en la persecucin penal de delitos.

rar y hacer cesar delitos mediante acciones de patrullajey vigilancia en espacios pblicos y/o de inspeccin y veri-

ficacin de personas y objetos sensibles para la seguridad

pblica; el mantenimiento del orden pblicomediante las

intervenciones policiales tendientes a prevenir, conjurar

y hacer cesar situaciones de desrdenes graves o delitos

durante grandes manifestaciones o concentracin de

personas; y las operaciones especialesllevadas a cabo me-diante las intervenciones policiales tcticas y especiales

tendientes a conjurar y hacer cesar situaciones crticas

de alto riesgo o a garantizar intervenciones preventivas

especiales. Por otro lado, la seguridad complejaconsisten-

te en la planificacin, implementacin, coordinacin y/o

evaluacin de las actividades y operaciones policiales, en

el nivel estratgico y tctico, orientadas prevenir, conju-rar e investigar las actividades y acciones delictivas com-

plejos cometidas por grupos criminales organizados en el

mbito jurisdiccional competente.

3.2. Condiciones polticas de la reforma policial

Las reformas policiales, en tanto procesos complejos de

cambios institucionales, requieren de dos condicionesindispensables. Por un lado, una estrategia de poderque

apunte a crear y/o generar las condiciones y alianzas

que hagan viable los cambios deseados. Y, por otro lado,

los dispositivos institucionalesespecializados en la gestin

de los asuntos de seguridad pblica y, puntualmente, en

temas policiales. No hay reforma policial sin un equipo

reformistacon capacidad y poder poltico-institucionalparallevarla a cabo.


24/36


M.F. SAIN|53

Todo proceso reformista se desenvuelve en un contex-to signado por numerosas e intrincadas condiciones in-

ternas y externas adversas. Desde el punto de vista inter-

no, es decir, organizacional, el proceso de reforma cuenta

con la resistencia mayor o menor de los actores y agentes

internos algunos con fuertes alianzas externas que se

benefician con la vieja polica y, por ende, repudian los

cambios anunciados o iniciados y lo hacen con un rela-tivo poder de veto, presin y/o extorsin, en medio de la

indiferencia o pasividad de numerosos actores internos

que no repudian el cambio o lo apoyan pero no llevan a

cabo ningn tipo de accin a favor de su desenvolvimien-

to o de la neutralizacin de los conservadores. Desde el

punto de vista externo, es decir, del apoyo institucional, el

proceso de reforma se anuncia y/o transita en medio dela ignorancia de la clase poltica y, a veces, del desinters

de las autoridades gubernamentales, lo que hace que al

proceso de transformacin institucional se le preste una

atencin selectiva atenuada o insignificante; de la inexis-

tencia casi segura de apoyo administrativo y financie-

ro adecuado a los cambios institucionales proclamados,

como si stos se pudieran desenvolver sin inversin y sinun soporte administrativo excepcional, tratndose justa-

mente de un proceso institucional extraordinario; y de

la ausencia de dispositivos y equipos de gestin, bajo la

creencia de que las reformas institucionales se desen-

vuelven por s mismas con el slo hecho de ser disea-

das y/o formuladas o por resultar de una efusiva decla-

macin de voluntad poltica que se diluye rpidamentecuando decae el efectismo de su declamacin.

La gestin exitosa de estas condiciones adversas re-quiere de la construccin de un relativo poder institucio-

nalque deriva de la inteligente combinacin de acciones

en dos dimensiones bsicas:16

1. La dimensin poltica en procura de la construccin

de los apoyos y alianzas polticasbrindadas al proceso

institucional de reforma de parte del gobierno admi-

nistrativo, el parlamento, los partidos polticos, las

autoridades judiciales as como por la sociedad civil,

la prensa y las organizaciones no-gubernamentales.

2. La dimensin organizacionalorientada a la generacin

de apoyos y alianzas internasderivada de las interven-

ciones llevadas a cabo en el interior la institucin po-

licial en cuanto a los mandos superiores y al personalmedio y subalterno, siempre en procura de doblegar

las resistencias y construir alianzas.

El desempeo poltico eficaz en estas dos dimensiones

es fundamental debido a que en todo proceso de reforma

policial, las alianzas y apoyos polticos, institucionales

y organizacionales son generalmente tenues y fugaces,

mientras que los actores internos y externos favorables alfracaso del proceso reformista y a la reproduccin del es-

quema institucional tradicional son relevantes y activos.

Doblegar el accionar de estos actores sin que el esfuerzo

poltico e institucional para ello genere condiciones ad-

versas a la decisin superior de reformar la polica es uno

16 Este esquema, al que se aade la dimensin estratgicaabordada ms arriba, es una adaptacin de Moore (1998).


25/36

54|DOSSIER

de los principales desafos instrumentales para llevar acabo el proceso reformista.

Todo esto requiere de amplias destrezas gubernamenta-

les. Sin embargo, stas no siempre estn presentes en los

equipos reformistas o lo estn limitadamente. Lo com-

plejo de estos procesos de cambio institucional es que

la reforma policial tiene como condicin de desarrollo

la creacin de las habilidades gubernamentales sin lascuales dichas reformas no podran ser viabilizadas, esta-

bilizadas y/o consolidadas. Son los inconvenientes que se

deben afrontar por no contar con equipos gubernamen-

tales especializados en la gestin poltica de la seguridad

pblica y en los asuntos policiales. Lo cierto es que el

xito o el fracaso, en la construccin de esas capacidades

gubernamentales, redunda en la creacin de condiciones

polticas favorables o constrictivaspara el proceso poltico-

institucional de reforma policial.

Por lo tanto, el desafo de conformar dispositivos ins-

titucionalesespecficamente abocados a la gestin de los

asuntos policiales es indispensable para llevar a cabo la

reforma policial. Hace un tiempo, Carlos Matus seal

con sagacidad que, en Amrica Latina, la dirigencia

poltica tiene una especial ceguera para comprender laimportancia de la baja capacidad de gobierno. Pero lo

destacable de su planteo crtico es que esa ceguera se ma-

nifest en la concentracin unilateral y obsesiva de la

atencin por el proyecto de gobierno y el completo olvido

de la capacidad de gobierno (Matus, 2008: 23-24).

En Argentina, con relacin a la reforma policial, la

ceguera mediante la cual se dej de lado cualquier tipode consideracin acerca de la capacidad de gobiernopara

producir los cambios institucionales ha sido recurrente.Para numerosos polticos y funcionarios, slo alcanza

con el anuncio o la declamacin del cambio o, para los

ms audaces y de miradas ms progresista, resulta su-

ficiente la mera elaboracin y formulacin de un plan.

Nada ms.

En la esfera gubernamental, se ha naturalizado irres-

ponsablemente la creencia de que el ejercicio de la con-duccin poltica de las instituciones policiales requiere

apenas de la manifestacin o declamacin de la volun-

tad o intencin de ejercerla as como de la reformulacin

de ciertos esquemas organizacionales y la actualizacin

de algunas normas regulatorias. Dicho de otro modo,

los gobiernos creen que la apropiacin poltica de las

funciones de direccin superior y administracin generalde las policas, que histricamente fueron ejercidas por

sus mismas cpulas durante dcadas mediante amplias

y complejas estructuras administrativas y de apoyo, es

factible apenas con la declamacin oficial y con algunos

pocos cambios normativos y organizacionales.

El abandono de estas miradas institucionales mio-

pes constituye una condicin necesaria para abordar de

manera ms adecuada el desarrollo de un proceso re-

formista, debido a que ste slo es posible si es diseado,

conducido y evaluado por las autoridades superiores del

gobierno, lo que requiere de:

1. La manifestacin y desarrollo activo de una clara y

firme voluntad poltica de conduccin institucionalde la

seguridad pblica y, especialmente, del proceso de re-forma policial.


26/36


M.F. SAIN|55

2. Los conocimientos tcnico-profesionales necesarios so-bre los asuntos de la seguridad pblica y, en particu-

lar, aquellos referidos a la reforma institucional de

referencia.

3. La ineludible aptitud operativo-instrumentalpara dise-

ar, implementar y evaluar eficientemente las polti-

cas y estrategias de reforma policial.

Por lo tanto, la reforma policial tiene como primer y prin-

cipal componente la construccin y/o vigorizacin de las

instancias gubernamentales especficamente abocadas al go-

bierno de la seguridad pblica y, en su marco, a la direccin y

desarrollo de la reforma policial.

Para que los gobiernos puedan desarrollar una con-

duccin eficiente de las policas deben construir lascapa-cidades institucionalesnecesarias para ello en dos aspectos

bsicos (Sain, 2010c):

1. La direccin superiorde la polica, que comprende la

planificacin estratgica de la institucin; la coordi-

nacin y evaluacinde las estrategias y acciones ins-

titucionales en materia de seguridad preventiva y/o

seguridad compleja; la gestin del conocimiento ins-titucional; la direccin orgnicade la institucin me-

diante el diseo, elaboracin, formulacin, supervi-

sin, evaluacin y/o actualizacin de los protocolos y

procedimientos generales en materia de inteligencia

criminal, operaciones policiales y logstica policial;

la estructura operacional y la composicin y desplie-

gue de las dependencias y unidades componentes deaquella; la formacin y capacitacin policial; la es-

tructura y el despliegue del personal policial; el siste-ma logstico e infraestructural policial; las relaciones

institucionales de carcter tcnico-policial; y la direc-

cin funcionalde la institucin mediante la planifica-

cin, direccin, coordinacin, ejecucin, supervisin

y evaluacin de las operaciones y acciones policiales

de seguridad preventiva y compleja.

2. La administracin generalde la polica, que compren-

de la gestin administrativa; la gestin de los recursos

humanos; la gestin econmica, contable y financiera; la

gestin presupuestaria; la gerencia patrimonial e infraes-

tructural; la asistencia y asesoramiento jurdico-legal; y

las relaciones institucionalesde la misma.

Si el conjunto de estos aspectos o la mayora de ellosson desarrollados por las propias cpulas policiales en-

tonces se perpeta el autogobierno policial. En cambio, si

los gobiernos polticos conforman aunque sea de mane-

ra paulatina e inicialmente rudimentaria ciertas capa-

cidades institucionales mediante las cuales estas labores

comienzan a ser ejercidas, coordinadas y/o supervisadas

por los funcionarios polticos abocados en la gestin de

la seguridad, el autogobierno policial empieza a diluirse

y la poltica comienza a apropiarse de la conduccin de

esas policas.

4. Hitos promisorios

Durante los ltimos aos, en la Argentina, se produjeron

algunos hechos con relacin a los asuntos policiales queresultan hitos promisoriosen vista de una eventual refor-


27/36

56|DOSSIER

ma institucional del sector. Se trat de acciones o proce-sos institucionales de diferente porte, envergadura y pro-

fundidad pero que permitieron poner en tela de juicio y

derruir ciertos supuestos bsicos subyacentes del modelo

tradicional de gestin policial de la seguridad.

El primero de esos hitos fue llevado a cabo durante

el primer ao de la gestin presidencial de Nstor Kirch-

ner (2003-2007) y estuvo caracterizado por la decisinpoltica de despolicializar las protestas socialesy ejercer la

conduccin directa de la Polica Federal Argentina, principal

fuerza federal de seguridad.

Por un lado, Kirchner abandon la impronta punitiva

que haba signado las gestiones anteriores en el control

de las protestas sociales y, en medio de un contexto de

amplia movilizacin y conflictividad social expresada en

centenares de acciones colectivas de protesta realizadas

cotidianamente en las grandes ciudades del pas y, en

particular, en la Ciudad de Buenos Aires, inaugur una

estrategia de tolerancia y persuasinhacia las organizacio-

nes sociales movilizadas, lo que, por cierto, fue rechaza-

do por numerosos dirigentes peronistas aliados al propio

gobierno que sustentaban una mirada ms tradicional

favorable al control represivo. Para viabilizar esta nue-va modalidad de gestin de esas conflictividades, emiti

rdenes muy expresas a las policas actuantes y puso en

funcionamiento una serie de mecanismos de supervisin

de las mismas. Con ello, el mandatario evit que la inter-

vencin disuasiva de la polica en el control de las gran-

des manifestaciones y protestas sociales desembocara en

hechos de violencia con secuelas fatales (Sain, 2011b).

Por otro lado, Kirchner ejerci una frrea conduccinde la Polica Federal Argentina. Revis individualmente

los legajos personales de los nuevos integrantes de la

cpula de esa fuerza y lo hizo con el Centro de Estudios

Legales y Sociales (CELS), lo que constituy un hecho no-

vedoso y una expresin de que el gobierno no sera con-

nivente con la corrupcin o los abusos policiales; evalu

la labor de los jefes policiales designados al frente de lasComisaras de la Ciudad de Buenos Aires sobre la base

de una serie de parmetros de desempeo para cada ju-

risdiccin; ech del cargo al Jefe de la fuerza, Comisario

General Roberto Giacomino, cuando se comprob la

participacin de ste y de un grupo de jefes policiales en

una seguidilla de actos de corrupcin; cre un progra-

ma de administracin civil de la totalidad de las compras,

contrataciones y decisiones administrativas relativas a

la ejecucin del gasto de las fuerzas policiales y de segu-

ridad federales, quitndole estas funciones a sus propias

cpulas; llev a cabo una amplia purgainstitucional en

cuyo marco se produjo el descabezamiento casi comple-

to de la cpula de la Polica Federal Argentina, dando

de baja, pasando a retiro y poniendo en disponibilidad a

ms de 550jefes y altos oficiales (Sain, 2011b).El segundo hito estuvo dado por la conformacin y

puesta en funcionamiento de la Polica de Seguridad Aero-

portuaria. En 2005, Kirchner, en medio de una profunda

crisis en el mbito de la seguridad aeroportuaria, decidi

transferir orgnica y funcionalmente a la Polica Aero-

nutica Nacional, dependiente de la Fuerza Area Ar-

gentina, desde el mbito del Ministerio de Defensa a laesfera del Ministerio del Interior, constituyndola en la


28/36


M.F. SAIN|57

Polica de Seguridad Aeroportuaria e incorporndola alsistema de seguridad interior. Tambin design a un in-

terventorcivil a los efectos de que ejerciera la conduccin

de esa polica y efectuara las reestructuraciones necesa-

rias para su normalizacin (Sain, 2011a).

La Polica de Seguridad Aeroportuaria fue diseada,

organizada, puesta en funcionamiento y conducida por

un grupo de expertos en seguridad que no eran policassino que provenan mayoritariamente del medio acad-

mico y sustentaban visiones polticas de centro-izquier-

da. Es decir, no slo fue la primera polica federal creada

en democracia sino que adems fue laprimera polica con

mando civil.

La Intervencin civil de la Polica de Seguridad Ae-

roportuaria llev adelante un proceso institucional con

algunas particularidades novedosas. Por un lado, es-

tructur a esta institucin sobre la base de nuevos par-

metros doctrinales, organizacionales y funcionales que

fueron elaborados y formulados por el equipo de la In-

tervencin y que la diferenciaban significativamente del

resto de las policas y fuerzas de seguridad existentes en

el mbito federal. Por otro lado, al tiempo, consigui de-

sarrollar estrategias eficaces de control de los delitos enel mbito aeroportuario, particularmente, aquellos pro-

tagonizados por organizaciones criminales complejas,

incluso a costa de la soterrada reprobacin de ciertos cir-

cuitos de poder con vinculaciones directas con aquelllos

grupos criminales.

El tercer hito se concret en diciembre de 2010cuan-

do la Presidenta Cristina Fernndez (2007-2011) cre elMinisterio de Seguridad y design al frente del mismo a

Nilda Garr, la que inici una gestin orientada a la des-policializacin del gobierno de la seguridady de ejercicio de

la conduccin poltica de las policas (Garr, 2001).

Uno de los aspectos ms innovadores de la nueva ges-

tin ministerial estuvo dado por la manifiesta reivindica-

cin del gobierno poltico de la seguridad pblicay del fin del

predominio policial en el abordaje de estos asuntos.

Es necesario consolidar el gobierno poltico de la seguridad.

Durante muchos aos, la definicin de las estrategias

para combatir tanto el delito urbano como el crimen

organizado fue delegada cmodamente por las diri-

gencias polticas en las fuerzas de seguridad. Esto im-

plic que las directivas, las tcticas y los mtodos para

garantizar la seguridad ciudadana fueran defi

nidos demanera autnoma por organismos que deban haber

sido herramientas en la ejecucin de una poltica y no

sus rganos rectores. Como correlato de lo anterior, los

indicadores para evaluar el desempeo de las fuerzas

y los mecanismos para analizar su eficacia, eficiencia

y transparencia fueron definidos y gestionados por los

propios cuerpos que deban ser monitoreados. El resul-tado de esto fue la proliferacin de lgicas corporativas

ms preocupadas por la auto-conservacin que por la

implementacin de una poltica de seguridad consis-

tente en el tiempo. Esto se vio agravado por el hecho de

que cada fuerza defini su propia estrategia aislada no

slo de las reas pertinentes de gobierno sino tambin

de las otras fuerzas, lo que multiplic la fragmentaciny falta de consistencia de las polticas (Garr, 2011).


29/36

58|DOSSIER

Nunca un alto funcionario del gobierno federal habahecho un diagnsitco tan acertado de las modalidades

tradicionales de gestin poltica de la seguridad ni haba

delineado tan enfticamente la necesidad de su reversin

mediante la apropiacin poltica de aquellas labores que

durante dcadas haban estado en manos de las cpulas

policiales, inclusive durante gran parte de las gestiones

kirchneristas.A tono con esos designios, la Presidenta Cristina Fer-

nndez orden, mediante el Decreto 864/1117 de fines

de junio de 2011, el Operativo Unidad Cinturn Sur

en cuyo marco se dispuso que un conjunto de unidades

operacionales de la Gendarmera Nacional y de la Pre-

fectura Naval Argentina desplazaran a los efectivos de la

Polica Federal Argentina de dos regiones de la Ciudad

de Buenos Aires a los efectos que ejercieran las funciones

de polica de seguridad y las tareas de prevencin e investiga-

cin de los delitosde las zonas asignadas. El da 4de ju-

lio, unos 2.500efectivos de aquellas fuerzas de seguridad

quedaron a cargo del patrullaje y la investigacin del

narcotrfico en siete barrios del sur de la Ciudad de Bue-

nos Aires. En total, fueron 2.500gendarmes y prefectos

que reemplazaron al personal de la Polica Federal.18Sibien se indic que el operativo de referencia apuntaba a

optimizarla seguridad de la ciudad mediante el refuerzo

operacional de estas fuerzas de seguridad, en verdad, se

17 Publicado en: Boletn Oficial de la Repblica Argentina, Bue-nos Aires, 29de junio de 2011.

18 Diario Clarn, Buenos Aires, 4de julio de 2011.

decidi el reemplazo de los efectivos de la Polica FederalArgentina porque sobre ellos pesaba la sospecha de que

protegan actividades ilegales expandidas en esas zonas,

en particular, las consolidadas redes de narcotrfico.19

Fue la primera vez, desde la instauracin democrtica,

que otras fuerza

es la politica estupido marcelo sain

Documents