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Las ideas, afirmaciones y opiniones expresadas por los autores son de su exclusiva responsabilidad y no representan necesariamente las del Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR).

"La Integracin Regional en Amrica Latina y Europa:Objetivos Estratgicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta"Las traducciones al castellano de las ponencias de los Sres. Jacques Pelkmans, Klaus Gretschmann, Yehezkel Dror, Jean-Paul Jacqu y Les Metcalfe no han sido revisadas por los autores.

108Tabla de Contenido

Jacques PELKMANSComparando las Integraciones Econmicas: Prerrequisitos, Opciones e Implicacionesp. 3

Germnico SALGADOModelo y Polticas de Integracinp. 13

Paolo CECCHINIUnin Aduanera y Poltica Comercialp. 21

Edgar VIEIRAObjetivos y Consecuencias para la Integracin Regional: Unin Aduanera y Poltica Comercialp. 26

Jacques PELKMANSIntegracin Regional y Desarrollo: La Interaccin entre Estrategias de Desarrollo, Poltica Industrial y Regmenes de Competencia en los Mercados Comunesp. 42

Eneko LANDABURU p. 50Cuestiones Relativas a la Poltica Regional dentro del Marco de un Proceso de Integracin Econmica: Algunas Lecciones de la Experiencia Europea

Pedro CARMONAObjetivos y Contenido de la Integracin Regional: Polticas de Convergencia y Efectos del Ajustep. 59

Klaus GRETSCHMANNLa Integracin Fiscal y Monetaria: Clara Necesidad u Oscuro Deseop. 65

Elvio BALDINELLIObjetivos y Consecuencias de la Integracin Regional: Polticas Monetarias y Fiscalesp. 76

Yehezkel DRORConduciendo al Estado hacia la Integracinp. 82

Bernardo KLIKSBERGUna Nueva Gerencia Pblica para la Modernizacin del Estado y para Afrontar los Desafos de la Integracinp. 89

Jean-Paul JACQUAspectos Institucionales y Jurdicos de la Integracinp. 102

Raimundo BARROS CHARLINFisonoma Jurdica Institucional de la Integracin Latinoamericanap. 109

Les METCALFE p. 113La Gestin de los Procesos de Integracin: Capacidades de Liderazgo, Gerenciamiento y Coordinacin

Jorge SIENRACapacidades para la Integracin: Liderazgo, Gestin y Coordinacinp. 121

COMPARANDO LAS INTEGRACIONES ECONOMICAS: Prerrequisitos, Opciones e ImplicacionesJacques PELKMANSSenior Fellow, Centre for European Policy Studies (CEPS), Bruselas Director de EUROSCOPE, MaastrichtLa integracin econmica depende de factores de orden interno, regional e internacional y lo hace de muchas maneras. Esto no significa, empero, que la integracin econmica no pueda estudiarse como una disciplina especfica. Para acceder a una comprensin adecuada de la integracin econmica es necesario disponer de un mnimo de tcnicas y conocimientos econmicos, adems de una cierta capacidad para apreciar sus aspectos polticos, legales e institucionales. La interaccin de estas cuatro perspectivas en los diversos intentos de integracin emprendidos en la economa mundial en las ltimas cuatro dcadas han generado una deslumbrante riqueza de innovaciones polticas. Gran parte de ellas no tuvieron xito, pero ello no siempre se debi a imperfecciones en los instrumentos empleados o a errores en los fundamentos econmicos subyacentes. El meticuloso anlisis y la comparacin de los tratados, normas, compromisos, defectos de ejecucin, reveses y respuestas del mercado demostrara este aserto. Un anlisis de esta envergadura nunca ha sido llevado a cabo, aunque en la literatura econmica y legal s existen algunos trabajos en la materia.En este trabajo, se ha procedido a establecer una clasificacin metodolgica de la integracin econmica atendiendo a un doble objetivo: contribuir a una reflexin en trminos de enfoques alternativos y experiencias concretas de integracin; proporcionar un marco analtico y presentar un conjunto de cuestiones medulares atinentes a polticas pblicas, que permitan identificar los elementos que se desea privilegiar en cada proceso de integracin econmica regional o mundial.Este trabajo examinar, en primer lugar, algunos prerrequisitos fundamentales mediante la presentacin de cinco tipos de cuestiones, dando por sentado que en ausencia de respuestas slidas a estos planteamientos, difcilmente puede encararse rigurosamente una integracin. Los dirigentes polticos pueden sustentar sus acciones en objetivos difusos, en la rentabilizacin de un contexto poltico particular o en ambiciones nacidas de una coyuntura determinada, pero apoyarse en cualquiera de ellas es evidentemente perjudicial para la integracin econmica. A continuacin, el trabajo trazar el amplio alcance de las numerosas opciones. Se ofrecern dos tipos de enfoques para una integracin de mercados de productos. El primero de ellos dista de ser ambicioso si se toma como referencia el grado de integracin econmica de la Comunidad Europea (CE), aunque presumiblemente lo sera para los pases participantes. El segundo comprende una metodologa semi-exhaustiva de cinco etapas ulteriores al primer enfoque a fin de alcanzar una integracin "completa" de mercados de productos.Ambos tipos de enfoques se complementarn con una elaboracin -inevitablemente breve- de cuestiones especficas que surgen cuando pases en vas de desarrollo (PVDs) emprenden una integracin regional de mercados de productos. Algunos de estos temas se consideran con mayor detalle en mi ponencia sobre "Integracin regional y desarrollo" incluida en este volumen. El anlisis de las opciones de integracin econmica estara incompleto sin la presentacin de un modelo de integracin que vaya ms all del mbito del mercado de productos, lo que se ilustra en dos cuadros (Vase Cuadros 1 y 2) el primero sobre mercados de servicios y factores y el segundo sobre unin econmica (UE) y unin monetaria (UM).El trabajo finaliza con una reflexin acerca de las condiciones de estabilidad de un bloque econmico regional. Adems de algunos factores determinantes bsicos para la estabilidad de un bloque, tanto de orden poltico como econmico, hay importantes temas micro y macroeconmicos relacionados con la sustentabilidad de los esfuerzos integracionistas entre PVDs. Se concluye presentando cuatro condiciones de estabilidad implcitas en la CE que, por exigentes que sean, son congruentes con el grado de ambicin de sus aspiraciones.1. Cuestiones previas a una integracin econmicaEs necesario atender al menos cinco cuestiones preliminares antes de considerar una integracin econmica regional (o al mundo): el contexto poltico, el nivel de desarrollo, el orden econmico, la selectividad y la relacin entre integracin econmica regional e integracin al mundo.1.1 El contexto polticoExisten objetivos polticos predominantes que la integracin econmica deba supuestamente servir? A modo de ilustracin: es que la "Zollverein" (unin aduanera -UA-) alemana, constituida entre 1833 y 1870, sirvi conscientemente al objetivo de unificar Alemania bajo el liderazgo de Prusia? En caso de respuesta afirmativa, sus caractersticas pueden explicarse mejor. La institucin precursora de la CE fue la Comunidad Europea del Carbn y del Acero (CECA) creada por el Tratado de Pars de 1951. Su naturaleza sectorial puede parecer peculiar en una Europa que a la sazn apareca abrumada por aranceles y contingentes y con monedas nacionales de convertibilidad limitada que se apoyaban en un sistema de compensacin de pagos (1), a no ser que se tengan en cuenta los factores preeminentemente polticos que motivaron su constitucin (2). De manera semejante, si se evala la integracin econmica de la Asociacin de Naciones del Sudeste Asitico (ASEAN) hasta 1991 como un fracaso, no se debe dejar de considerar la utilidad prestada por los esfuerzos realizados a los objetivos de poltica exterior de los pases participantes.Existen limitaciones polticas predominantes para la integracin econmica? Los canadienses temen que una integracin demasiado amplia con los Estados Unidos de Amrica (EE.UU.) pueda privarlos de su identidad socio-cultural; los quebequenses, por su parte, pugnan por obtener un margen de descentralizacin econmica (lo que producira inevitables "distorsiones" econmicas en la unin econmica canadiense) que compense la limitacin poltica de su identidad. En 1972 Suecia decidi no integrarse en la CE en base a la preservacin de su estatus de "neutralidad", pero, una vez desaparecida esta limitacin, ha terminado por procurar con ahnco la adhesin. La propuesta de Malasia de constituir una Asociacin Econmica de Asia Oriental qued reducida a un mero comit de consultacin poltica, porque un liderazgo explcito japons resultaba polticamente inaceptable para otros pases del este asitico, en tanto la exclusin de los EE.UU. era considerada polticamente inaceptable para pases como Japn e Indonesia. Por otra parte, los pases no democrticos y aquellos que no cumplen con las estrictas normas de respeto a los derechos humanos contenidas en la Convencin Europea de Derechos Humanos, bajo tutela del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, no pueden acceder a la condicin de miembros de la CE.Las limitaciones polticas rara vez constituyen una barrera absoluta al intercambio econmico (tal es el caso entre Corea del Norte y Corea del Sur). Taiwn comercia con la Repblica Popular China a travs de Hong Kong, y Zambia fue altamente dependiente de Sudfrica durante los aos '60 y '70. No obstante, los factores polticos deben ser manejados apropiadamente por los pases de un bloque para que la integracin econmica tenga credibilidad. El Mercado Comn Centroamericano (MCCA) se sumi en un letargo al producirse enfrentamientos blicos entre algunos de sus Estados Miembros (EM). Las hostilidades polticas y militares tambin hicieron naufragar mltiples tentativas de integracin econmica entre pases rabes y de pases africanos.1.2..Niveles y disparidades de desarrolloLa naturaleza de la integracin econmica es diferente cuando el nivel de desarrollo de los pases participantes es uniformemente alto (es el caso de los pases escandinavos integrantes del Consejo Nrdico o de los pases del Benelux) que cuando los EM son PVDs: tal es el caso del Mercado Comn del Sur (MERCOSUR); la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) o la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI); la Comunidad Econmica de los Estados de Africa Occidental (conocida por su acrnimo ingls ECOWAS); la Asociacin Sudasitica para la Cooperacin Regional (SAARC en ingls); el MCCA; la Comunidad del Caribe (CARICOM); el Acuerdo de Cooperacin del Mar Negro; etc. No obstante, si se realiza un corte transversal de cada uno de estos bloques, se encuentra el tema, delicado y fuente potencial de divisin, de las disparidades internas de desarrollo. Es importante advertir que la prctica totalidad de los procesos de integracin regional deben encarar la cuestin de la heterogeneidad (3). Esto quiere decir que se trata de una dimensin sensible provocada por las disparidades internas que es independiente del nivel de desarrollo del grupo en su conjunto. Es un fenmeno que se observa en agrupamientos de pases de menor desarrollo relativo (SAARC o ECOWAS), en agrupamientos de naciones de reciente industrializacin (por ejemplo ASEAN) o en esquemas de pases de desarrollo intermedio (por ejemplo la ALADI), adems de afectar a agrupamientos de pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), como el caso de la CE (4).Cuando el nivel de desarrollo es alto, hay amplio margen para que se desarrolle el comercio intra-industrial (con ganancias "dinmicas" potencialmente grandes y con presumibles bajos costos sociales de ajuste) y tambin el inter-industrial. Asimismo, el sector servicios ofrece numerosas oportunidades para el comercio intra-industrial. En los PVDs, el empleo en el sector primario es predominante y sus reas de produccin rural tienden a sufrir de deficiencias estructurales. Teniendo en cuenta el marcado solapamiento de las estructuras efectivas y potenciales de exportacin y la reducida elasticidad, las limitadas ganancias en eficiencia derivadas de mercados totalmente abiertos pueden ser fcilmente recortadas por los costos elevados de ajuste a corto plazo en el sector primario y por efectos externos altamente perjudiciales originados por el encapsulamiento de las reas rurales. Ello conducira, cuando menos, a un incremento de los problemas de ajuste estructural entre las ciudades y las reas rurales y producira una tensin difcil de manejar en la capacidad de absorcin macroeconmica de mano de obra en los sectores industrial y de servicios. Por aadidura, los precios de los productos primarios no agrcolas parecen haber alcanzado su techo a nivel mundial o estar prximo a ello y la demanda aparece dominada por los pases ms desarrollados; por lo tanto tambin en esta rea las ganancias extrables seran pequeas. Consecuentemente, resulta comprensible que los PVDs busquen otros incentivos para formar bloques econmicos regionales, tales como el ahorro en el empleo de divisas o el desarrollo industrial por medio de la sustitucin de importaciones, pero integrndose en un mercado ms amplio. No obstante, es probable que con metas de esta ndole estos pases puedan embarcarse en acuerdos demasiado restrictivos y con pocas perspectivas de obtener beneficios dinmicos, recurriendo a una coordinacin muy exigente a fin de evitar conflictos entre las dismiles estrategias de desarrollo nacional.El tema de las disparidades ha sido abordado de muchas maneras. El enfoque comunitario que responde a lo que se denomina "la cohesin econmica y social" reposa en tres mecanismos. Al margen de ellos, se suele considerar que la explotacin agresiva de las ventajas comparativas en el seno del mercado interior comunitario (a travs del comercio, la relocalizacin de actividades productivas y la inversin directa) ayude a los pases meridionales de la CE a acortar distancias con los pases ms ricos siempre que adopten polticas macroeconmicas rigurosas. Los tres mecanismos son: transferencias presupuestarias para medidas de ajuste estructural, ajustes que favorezcan la cohesin que abarcan todas las polticas comunitarias (un compromiso que ciertamente no se cumple de manera apropiada) y derogaciones provisorias de determinadas decisiones comunitarias en materia de liberalizacin y regulacin. Las derogaciones y las exenciones tambin han sido empleadas por otros esquemas regionales en muchas partes del mundo. Por el contrario, el recurso a las transferencias presupuestarias difcilmente puede encontrarse fuera de la CE (excepto en el nuevo acuerdo suscrito entre las CE y la Asociacin Europea de Libre Comercio -EFTA en ingls-, que dio origen al Espacio Econmico Europeo (EEE), que establece compromisos financieros de los pases de la EFTA en favor de los pases menos desarrollados de la CE). No obstante, hay esquemas que han tenido experiencias de transferencias compensadas de recaudacin. Pero se trata de una cuestin altamente delicada si se tiene en cuenta la relativamente alta participacin de los derechos arancelarios en los ingresos fiscales de los PVDs. Tambin hay casos en los que para atender fines especficos de desarrollo se ha permitido a los miembros de menor desarrollo relativo reintroducir o aumentar sus aranceles. Ciertamente, una respuesta frecuentemente observada al problema de las disparidades es el bloqueo de la "profundizacin" de la integracin econmica.Una complicacin adicional que se suma a los derivados de los dispares niveles de desarrollo y a la heterogeneidad consiste en la relacin estrecha que ambos aspectos tienen con la cuestin de la integracin econmica regional y al mundo (ver 1.5).1.3 El orden econmicoHasta hace poco tiempo, la controversia entre los defensores del mercado y los defensores de la planificacin divida a la economa mundial en sistemas orientados al mercado y regmenes econmicos socialistas. Pero hoy por hoy, cuando hasta China se ha inclinado hacia el capitalismo en todo menos en su autodenominacin comopas, esta dicotoma parece pertenecer al pasado. Esto hace que el espectro de opciones en cuanto a la funcin del Estado en la economa se vuelva considerablemente ms estrecho. Sin embargo, la naturaleza y los grados de intervencionismo pblico, de propiedad estatal de las empresas y de regulacin pueden diferir significativamente entre los Estados miembros de un esquema de integracin. Ello no es necesariamente un gran problema cuando se est en una etapa no ambiciosa de integracin econmica. Pero la experiencia ensea que cuando se avanza hacia ambiciones mayores, los puntos de vista acerca de las funciones econmicas del Estado deben ser cada vez ms coincidentes. Francia pudo mantener su sistema de planificacin indicativa al adherir a la CECA, pero cuando ratific el Tratado de la Comunidad Econmica Europea (CEE) debi abandonarlo por su incongruencia manifiesta con la modalidad adquirida por el proceso de construccin europea. Para los PVDS embarcados en procesos de integracin, ello implica la necesidad de llegar a un consenso en un espectro de opciones que abarcan desde estrategias de desarrollo altamente intervencionistas (posiblemente de sustitucin de importaciones) hasta estrategias menos distorsionantes de apertura de mercado (posiblemente de orientacin exportadora). Las diferentes ubicaciones en este espectro implican requisitos distintos para la integracin. Una falta de consenso inevitablemente har que el agrupamiento no avance (o que los avances no sean crebles y deriven en un retroceso).1.4 SelectividadOtra de las cuestiones a dilucidar es si el proceso de integracin se orienta a englobar todo el universo de productos o, por el contrario, se opta por criterios ms restrictivos. El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) establece que este tipo de acuerdos abarquen "sustancialmente todo el comercio". La CECA no se atuvo a las normas del GATT, pero se trataba de una poca en la que todava no se aplicaban plenamente. La orientacin de la CE fue hacia un acuerdo global desde el comienzo. En el acuerdo de la EFTA se excluye la agricultura. Es incorrecto deducir que los costos de incluir la agricultura (por ejemplo en la Poltica Agrcola Comn -PAC- de tan mala reputacin) son necesariamente ms elevados que los costos de excluirla. Estudios detallados de la OCDE han demostrado que los pases de la EFTA han hecho gala de un grado de proteccionismo agrcola an mayor que el de la CE (5). Muchos otros agrupamientos econmicos regionales han excluido la agricultura (si bien el MCCA la incluye y el MERCOSUR tiene intenciones de hacerlo); adems, algunos sectores que son considerados estratgicos en los planes nacionales de desarrollo han sido excluidos.En algunos agrupamientos, el proceso de otorgamiento recproco de preferencias es tan lento y de mbito tan restringido que el comercio regional es altamente selectivo (por ejemplo el acuerdo preferencial de la ASEAN) y claramente contrario al Artculo 24 del GATT (excepto en lo dispuesto en el captulo IV).Una cobertura de productos que no sea completa puede facilitar en gran medida el logro de consenso interno en un agrupamiento. Pero un cmulo de selectividades tambin genera costos polticos, pues representa una invitacin abierta a grupos de presin a ejercer su influencia para resguardar sus intereses mediante tratamientos especiales o derogaciones especficas. En la ASEAN, a partir de la entrada en vigor de su zona de libre comercio -AFTA en sus siglas en ingls-, no slo se excluye a la agricultura sino que tambin se contemplan listas de excepcin nacionales, tanto de carcter provisorio como permanente. Porlodems, este acuerdo no contiene criterio ni norma alguna que limite esta prerrogativa. El resultado es que: a) en los tres EM de mayor tamao y ms proteccionistas, slo la poltica econmica nacional determinar el grado de selectividad del AFTA en lo que se refiere a su poltica comercial; b) los productos comprendidos difieren mucho de un pas a otro; c) nadie puede predecir si el AFTA en algn momento llegar a encontrar la forma de restringir las listas de excepciones nacionales.1.5 Integracin regional e integracin al mundoEscasos agrupamientos econmicos regionales han conseguido que el comercio intra-grupo supere el 50%osiquiera un tercio del comercio global, incluso luego de haber tenido xito en la integracin de sus mercados. La CE, con un porcentaje prximo al 60% en el comercio de productos (y quizs un porcentaje an mayor en servicios) es con toda evidencia un caso atpico. El comercio intrarregional dentro del MCCA, antes de que ste entrara en un proceso de deterioro, haba llegado a alcanzar el 26,8% (1970): en 1980 esta cifra haba descendido al 22,6% y en 1988 al 14,4%. El comercio entre los pases de la ALALC/ALADI alcanz el 12,6% en 1981 pero luego disminuy al 10,7% en 1990. En el Pacto Andino, las transacciones internas apenas se cifraban en el 4,5% en 1990. En el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLC en espaol o NAFTA en ingls) podra en el mejor de los casos elevarse al 35% . En la EFTA se sita en torno al 15%. En la ASEAN el porcentaje de comercio intra-regional en 1990 fue del 19%, pero ello inclua un alto porcentaje de comercio en trnsito. El ECOWAS registr un 4,9% en 1988.Con slo tener en cuenta este aspecto cuantitativo ya queda claro que la apertura de los esquemas de integracin a los mercados mundiales es un aspecto crucial. Pero el tema crtico es de carcter cualitativo. Cada pas debera ocuparse de la cuestin estratgica del papel que le debera corresponder a la competencia para ser beneficiosa a largo plazo para la economa nacional. Se considera que a largo plazo la exposicin al mercado mundial y a los competidores -tanto en lo que respecta a las importaciones como a las exportaciones- es beneficiosa? Si la respuesta es afirmativa, debe preguntarse si la integracin regional es compatible con esta visin estratgica.La compatibilidad slo existir si a) se considera que la liberalizacin del comercio nacional es una meta a muy largo plazo y la integracin regional un escaln para alcanzar ese objetivo (con lo cual el logro de un comercio libre es un problema de tiempo); o b) se resuelven los problemas graves de ajuste estructural antes de lograrse la competitividad y se concibe la integracin regional como parte de un paquete global de reformas econmicas internas emprendidas con el fin de mejorar la competitividad a largo plazo, y sta se consolida finalmente en la exposicin plena a los mercados mundiales. Aunque un problema meramente de cronograma parecera ser de ndole acadmica, en la prctica la modalidad de actuacin adoptada estar determinada por los intereses creados, por las respuestas a las demandas de apertura de otros mercados, o por el hecho de que los costos del ajuste frecuentemente estn concentrados, son polticamente visibles y exigen una resolucin casi inmediata, mientras que los beneficios de la integracin son difusos, difciles de atribuir a una poltica comercial especfica y se aprecian al cabo de muchos aos.Para los PVDs, no cabe duda que la mejor forma de encarar la integracin es considerarla como parte de un paquete de reformas diseado para promover un cambio estructural, combinando medidas de ajuste interno con un aumento gradual de la exposicin a los mercados mundiales y estimulando tanto la competencia como la iniciativa empresarial. Tanto la perspectiva analtica moderna acerca de las ventajas comparativas dinmicas como la comprobacin prctica de los xitos conseguidos por los pases de reciente industrializacin (PRIs) tanto de primera como segunda generacin convalidan esta apreciacin sobre el carcter de las polticas a seguir. No hay que olvidar tampoco el hecho de que la integracin basada en la sustitucin de importaciones en el que se embarcaron algunos PVDs no ha funcionado (ver 2.3 y mi ponencia sobre "Integracin Regional y Desarrollo" incluida en este volumen).Este tema tambin es de gran importancia para la CE y para el comercio mundial. La ambivalencia de la CE en relacin a la compatibilidad entre integracin regional e integracin al mundo ha sido reducida pero no resuelta. Si se la analiza a lo largo de los ltimos 35 aos, se observa que la CE ha promovido la realizacin de cuatro rondas del GATT a cuya feliz conclusin contribuy activamente y que los resultados de las mismas han permitido que terceros pases mejoraran en gran medida su acceso al mercado comunitario. Aunque difcilmente mensurable, el resultado en cuanto a exposicin a la competencia mundial ha sido crucial para el ajuste permanente, que a su vez es un prerrequisito para el crecimiento y la vitalidad de la economa. Adems, el programa '92 de la CE ha tenido un efecto positivo en la eliminacin unilateral de una serie de restricciones nacionales al comercio que an subsistan y en la apertura al comercio en reas no comprendidas por el GATT. Por el contrario, la PAC, el Acuerdo Multifibras (AMF), las sbitas y recurrentes restricciones a la importacin de acero y el, en ocasiones, discutible recurso a medidas "anti-dumping" son evidencias reiteradas de que el compromiso comunitario con la integracin mundial es condicional y tenue. En trminos ms generales, estudios economtricos han demostrado que las presiones de la competencia de los mercados mundiales sobre el desempeo de las empresas de la CE son mayores (y por consiguiente tambin lo son los castigos) que las que se derivan de la competencia interna. Ello demuestra la trascendencia que tiene la apertura unilateral originada por el programa '92 para la competitividad de la industria comunitaria.La trascendencia que tiene la integracin regional para el comercio mundial es un reflejo de la opciones nacionales para abrir sus mercados. Una frase actualmente muy difundida afirma que los esquemas regionales deberan ser, y de hecho pueden ser, bloques constructivos para el establecimiento de un sistema de intercambio ms libre y ms abierto, en lugar de obstculos. Todos los bloques perderan si ocurriera esto ltimo, y aquellos pases marginados de estos procesos se veran impelidos, ante el temor de quedar aislados, a edificar en torno a s barreras infranqueables como instrumento de salvaguarda o mecanismo de presin. La CE, el EEE y el NAFTA, por su propia envergadura econmica, tienen una responsabilidad especial de liderazgo en este sentido, pero ningn bloque regional debera comportarse como un "free-rider", rentabilizando la situacin sin asumir responsabilidades globales (aparte de las enseanzas que se derivan de construir una "fortaleza" con los elevados costos econmicos internos que ello conlleva).2. Opciones de integracin comercialDebido a las limitaciones que impone una ponencia, se presenta una clasificacin de opciones aplicables a dos enfoques para la integracin de mercados de productos. En el primero, se presenta una enumeracin de opciones explcitas de esquemas preferenciales modestos; en el segundo, desbordando el marco en que se mueven dichos esquemas, se clasifican metodolgicamente cinco etapas funcionales que conducen a la integracin completa de mercados. La metodologa empleada impone una lgica funcional, pero en la prctica, sta no es imperativa ni es la nica forma posible. Se observar que hay distintas combinaciones o innovaciones en materia de polticas. La enumeracin tiene el fin de contribuir a que se consideren las opciones sistemticamente.2.1 Esquemas preferenciales modestosEn qu consiste una ambicin "modesta" para un acuerdo de integracin regional? En el Cuadro 1, las nueve categoras descritas tienen en comn el hecho de que el alcance y los grados de liberalizacin estn cuidadosamente restringidos, mientras que la integracin positiva (6) es evitada o mantenida a un nivel mnimo irreductible. En todos los casos la autonoma nacional es conservada en materia de poltica comercial ante terceros pases; no se prevn las instituciones comunes excepto pequeas secretaras tcnicas y las reglas comunes rara vez van ms all de una liberalizacin selectiva del comercio.La clasificacin funcional se hizo de acuerdo a los productos y a la zona geogrfica que abarcan los acuerdos de integracin regional, que se enumeran en orden creciente de 1 a 5. Se trata de ejemplos a ttulo ilustrativo; ya que una clasificacin exhaustiva excedera el marco de este trabajo.2.2 La integracin completa de los mercados de productosEl Cuadro 2 presenta cinco etapas que conducen a una integracin completa de los mercados de productos, definida por las siguientes caractersticas:o acceso recproco totalmente libre a los mercados dentro del agrupamientooun alto grado de homogeneidad en cuanto a los niveles de intervencin estatal en las condiciones de competitividad imperantes en los distintos EM.En trminos estrictamente econmicos, la integracin completa de los mercados de productos se presenta como un punto de referencia, pero es poco probable que se logre plenamente. A modo de ejemplo, la segunda condicin ni siquiera se cumple en el mercado interno canadiense. Hay que tener en cuenta adems que la segunda condicin no implica necesariamente que haya reglas uniformes, ni tampoco una prerrogativa semi-exclusiva de las polticas pblicas nacionales: hay distintas circunstancias (como por ejemplo el retraso relativo regional) que pueden justificar medidas diferenciales y hay polticas nacionales que no distorsionan, al menos significativamente, ni el comercio, ni la produccin, ni la distribucin, ni la localizacin de empresas que podran ser aplicadas (es el caso de las medidas indirectas que afectan a la educacin, la capacitacin profesional, los subsidios no especficos en investigacin y desarrollo, la infraestructura, la cualificacin y elevacin de la eficiencia de la administracin pblica, la uniformizacin de normas tcnicas). Las polticas macroeconmicas y en gran parte la poltica social tambin quedaran fuera del mbito de la segunda condicin.El Cuadro 2 asume una lgica acumulativa: cada fase incluye las etapas previas en forma completa. La fase1 implica lgicamente el establecimiento de una zona de libre comercio (ZLC). En la prctica, tal como se muestra en el Cuadro 1, la lgica que implica llegar a dicho estadio es tan exigente desde el punto de vista poltico que es muy poco probable que se cumpla. El Cuadro 2 est inspirado en la experiencia comunitaria y facilita la comprensin de las opciones cada vez ms ambiciosas de una integracin de mercados de productos. Adems, se lo puede utilizar prcticamente como una lista de comprobacin (7).El Cuadro 3 muestra lo til que puede ser el Cuadro 2 como lista de comprobacin, relacionando las 16 medidas de integracin negativa y las 23 medidas de integracin positiva con tres aspectos del desarrollo de la CE en distintos momentos de su proceso de integracin: las prescripciones del Tratado original, los logros luego de 25 aos de existencia y el estado del acervo comunitario tras la aplicacin del programa '92. Este ltimo ha sido prcticamente completado, pero falta adoptar algunas medidas, en tanto otras entrarn en vigor a lo largo del presente ao y durante 1994 y 1995. Adems, hay retraso en el cronograma para la puesta en prctica de determinadas directivas a nivel nacional (aunque su nmero no es elevado).2.3 Opciones para pases en vas de desarrolloLos Cuadros 1 y 2 quizs no aclaren totalmente los problemas principales que deben afrontar los acuerdos de integracin regional entre PVDs. Sin entrar en mayores detalles, valga mencionar que algunas diferencias entre stos y, por ejemplo, los acuerdos de la CE y la EFTA, son fundamentales y han originado enfoques o nfasis muy distintos en los instrumentos.Es probable que los dos problemas clave sean los siguientes: Dados los patrones de comercio existentes de los PVDs, los acuerdos de integracin regional pueden ser econmicamente irrelevantes o de hecho totalmente perjudiciales en trminos de eficiencia. Esto puede presentarse como consecuencia de una combinacin de la estructura geogrfica (como ser un alto porcentaje de comercio extra-grupo en el comercio global) y de la estructura productiva (exportaciones de productos primarios; gran volumen de importaciones de productos manufacturados intermedios y finales) en el comercio. El perjuicio puede surgir del peligro de una desviacin significativa del comercio frente a una creacin de comercio reducida y menor a la esperada. Los acuerdos de integracin regional deberan ser tiles a las estrategias de_desarrollo de los PVDs pero esto implica que el patrn potencial, es decir_emergente, de la produccin y del comercio intra-grupo debe ser el fundamento de los acuerdos de integracin regional.Ello difiere abiertamente de los principios que inspiran la integracin entre pases desarrollados (este argumento se encuentra desarrollado en profundidad en mi ponencia "Integracin regional y desarrollo" contenida en este volumen).El punto principal, aunque en modo alguno el nico, se refiere al enfoque predominante en la integracin: sustitucin de importaciones u orientacin exportadora. En ambos casos existe la necesidad de establecer un cierto tipo de relacin con las corporaciones multinacionales y sus inversiones, aunque presumiblemente de manera diferente. Probablemente ambos enfoques difieran ms en lo que respecta a los "acuerdos de complementacin", sean stos privados o pblicos, sean referidos a exportaciones mundiales o a sustitucin de importaciones, sean parte de una planificacin industrial o de industrias de produccin a gran escala (cuando la reduccin de costos para mayores volmenes de produccin puede, en teora, ser llamativa o ser un indicio de cmo las propias multinacionales pueden explotar las ventajas comparativas de un acuerdo de integracin regional).Las opciones para los PVDs estn, no obstante, seriamente restringidas por las grandes frustraciones provocadas por los acuerdos de complementacin para la sustitucin de importaciones. Por lo tanto debe enfatizarse que los costos promedio de los beneficios de escala, calculados en el papel y vinculados a la proteccin eficaz y a los "costos de los recursos internos", expresan muy poco o nada acerca del resultado real, porque los acuerdos pueden adolecer de X-ineficiencias con consecuencias muy serias para su funcionamiento. Estas pueden derivarse de consideraciones de equidad, pagos adicionales, privilegios monopolsticos, obstculos administrativos, costos de insumos, corrupcin, etc. La ASEAN y Amrica Latina tienen grandes divergencias en este sentido: mientras que los tres intentos de la ASEAN por conseguir la complementacin (los acuerdos AIC, AIP y AIJV) prcticamente no generaron ninguna produccin adicional, desembocando en fracasos que, no obstante, no tuvieron un gran impacto sobre sus economas; en el Grupo Andino (GRAN), por ejemplo, lo contrario puede bien haber sucedido.3. Ms all de la integracin de mercados de productosLa CE sigue siendo el nico agrupamiento regional que ha ido ms all de la integracin de mercados de productos de manera convincente y global. No obstante, puede esperarse que se concreten en el futuro prximo formas selectivas y no ambiciosas de liberalizacin de mercados de servicios o de factores en otros agrupamientos (por ejemplo en el ECOWAS; en el MCCA; en el Pacto Andino; en el TLC y quizs en el MERCOSUR), aunque todava es raro encontrar su puesta en prctica efectiva.La CE es nica entre los agrupamientos regionales (8) porque apunta a materializar un concepto tan ambicioso como una UE (con la adopcin de polticas comunes que ello implica). Con respecto a la cooperacin en materia de polticas macroeconmicas o incluso la coordinacin de esas polticas, algunos agrupamientos ya han realizado algunos ensayos o tienen intenciones de hacerlo en el futuro. La credibilidad o sustentabilidad de estos emprendimientos parece depender del grado de compromiso asumido, especialmente en lo interno, pero invariablemente estos esquemas no logran convencer a los mercados. La experiencia comunitaria puede no ser replicable por una serie de motivos, pero s ha demostrado gozar de credibilidad, y es gracias a ello que una macro-coordinacin sustentable puede plantearse ser sumamente ambiciosa.El objetivo de la UM fue propuesto en el MCCA y en el ECOWAS pero nunca fue puesto en prctica. De hecho ambas regiones (y el CARICOM tambin) estn constituidos por un conjunto de economas pequeas que dependen en gran medida de divisas externas como moneda de referencia para sus intercambios comerciales (9). Al excluir estos casos extremos, el esquema de la CE resulta ser el nico en perseguir una UM con genuina credibilidad.El Cuadro 4 ofrece una breve enumeracin de las opciones que se abren una vez superada la integracin de mercados de productos. La tentacin de los acuerdos de integracin regional de escoger elementos de distintos modelos -un enfoque "-la-carte"- probablemente sea muy fuerte. El empuje comunitario para completar el mercado interno a travs del programa '92 fue precisamente el que provoc el mayor impacto en el dominio de las polticas que se especifican en el Cuadro 4. Dado que este grado de ambicin del "todo-o-nada" es muy exigente y erosiona en gran medida la capacidad que an tienen los EM de formular polticas regulatorias, redistributivas y macroeconmicas, es probable que sea de poca utilidad para otros acuerdos de integracin regional, por lo cual no se lo ha elaborado en detalle.4. Condiciones de estabilidad para la integracin regionalLos acuerdos de integracin regional son frgiles, y por lo tanto se enfrentan a problemas de estabilidad muy importantes. Cul es el grado de robustez que debera desarrollar una integracin econmica determinada antes de estar en condiciones de soportar las tensiones que la puedan erosionar y que exigen que haya avances y una mayor ambicin?Antes de presentar las cuatro condiciones de estabilidad que son especficas a la CE -un caso que resulta interesante porque se ha mantenido estable sin renunciar a aspiraciones elevadas y cada vez ms ambiciosas- plantear algunas cuestiones relacionadas con ciertas variables obvias que no son especficas a ningn acuerdo de integracin regional en particular. el nivel de ambicin (inicial y en la marcha del proceso); la cantidad de pases participantes; el nivel de desarrollo; las disparidades en los niveles de desarrollo; la presencia de un miembro predominante; el grado de interdependencia.La estabilidad comunitaria puede atribuirse a cuatro condiciones bsicas que se han cumplido satisfactoriamente:1. El grado inicial y la firmeza de los compromisos asumidos ha creado y reforzado una profunda confianza recproca entre los EM.Resulta esencial la slida credibilidad en el compromiso inicial (preferentemente sin abrir vas legales para la salida de sus miembros), evitar los vacos legales que permitan eludir las obligaciones, reducir al mnimo las clusulas de exencin, y establecer preferentemente rganos comunes con autntico poder de decisin (por ejemplo instituciones comunes fuertes) y plazos estrictos para el cumplimiento de objetivos en el perodo de transicin, ya que el auto-impuesto cambio econmico estructural puede provocar resistencias polticas.2. Transcurrido el perodo de transicin, una instancia judicial comn con potestad reconocida que frene los peligros de reversibilidad del proceso.Una instancia judicial es de orden superior a un rgano burocrtico compuesto por funcionarios pblicos y a una reunin poltica de alto nivel. La autoridad del Tribunal no slo se ver aumentada por el hecho de ser suprema en todos los asuntos referidos al acuerdo de integracin regional, sino por la existencia de un orden legal comn de propio derecho. La CE ha logrado tejer una maraa coherente de jurisprudencias nacionales y de propio cuo que ha permitido a los tribunales nacionales aplicar la legislacin comunitaria. Este es un elemento decisivo para el ejercicio de la actividad econmica regional y es la forma apropiada de funcionar para cualquier tipo de mercado comn que se implante.3. Se debe considerar que la estabilidad lograda por la CE se debe a una combinacin adecuada y dinmica de enfoques integracionistas y cooperativos, en lugar de integrar todo en conjunto y considerar que las iniciativas cooperativas no rgidas son un fracaso de Bruselas.La formacin de un "borde" cooperativo en torno a un "ncleo duro" integracionista sirve de apoyo a la estabilidad de un agrupamiento, prescindiendo de recurrir a esquemas demasiado ambiciosos que pueden ser potenciales generadores de conflictos y de rupturas. Evidentemente, se debe eludir la sustitucin de los acuerdos de "ncleo duro" por compromisos cooperativos de carcter ms flexible: es la complementariedad de ambos que obra como factor estabilizador.4. Evitar transferencias financieras demasiado abultadas de manera polticamente visible.Los peores momentos de la CE (y, presumiblemente, de otros acuerdos de integracin regional) sobrevienen cuando los conflictos entre los EM por transferencias presupuestarias se imponen sobre otros temas y paralizan la integracin.Finalmente, una condicin dinmica de estabilidad que podra mencionarse es la capacidad de manejar tres conceptos que dan dinamismo a la CE: reforzamiento (del mbito de actuacin de los poderes) profundizacin (del grado de integracin) ampliacin (de los miembros del grupo)La CE siempre se ha concentrado en uno de ellos o quizs en dos a la vez, pero nunca en los tres juntos. Es probable que exceda la capacidad de cualquier acuerdo de integracin regional el ocuparse de los tres en forma simultnea y ciertamente est fuera del alcance de la CE. No obstante, hasta el momento, los equilibrios siempre se han manejado en forma bastante satisfactoria. En la actualidad, la ambiciosa profundizacin derivada del programa '92, y el reforzamiento institucional establecido en el Tratado de Maastricht (ya iniciado con el Acta Unica) presentan desafos de gran calibre -en especial el reto de la UM- que debern combinarse adecuadamente con una nueva fase de ampliacin.Cuadro 5Clasificacin de enfoques sobre Unin EconmicaEnfoqueDefinicinVnculo con UEMVnculo con UPEPrincipios orientativos

Comisinmercado nico, ms polticas comunes en mltiples reas micro y macroeconmicasfirmefirme vnculo con la capacidad institucional() subsidiaridad () paralelismo () coherencia- eficiencia de los Esta dos Miembros CE retroalimentacohesin

Unin Econmica mercado interiormercado nico ms "integracin positiva" permitiendo un funciona miento adecuado del mercado interiorinnecesario en caso de buen funciona miento del Sistema Monetario Europeo (SME)innecesario, mejoras institucionales deseables() programa 1992- reconocimiento mutuo una vez superados los requerimientos mnimos de armonizacin -control en pas de origen -regulacin (ajustada) de la competencia ms all de polticas/estandares comunes () ms polticas de acompaamiento () cohesin (como poltica estructural

Unin Econmica como requisito de la unin monetariala Unin Monetaria requiere una integracin econmica:-para tener credibilidad-funcionaradecuadamentefirmenecesaria mejora de la capacidad institucional() convergencia -reputacin de estabilidad () adecuada capacidad de ajuste mercado nico cohesin-mecanismo de absorcin de convulsiones () reglas de poltica presupuestaria ingreso previo -deudas/deficits excesivos establecimiento de prohibiciones reglas presupuestarias solvencia

Unin Econmica= objetivos + principiosobjetivos del Tratado enmiendas, anexos ms principios de orientacindepende de objetivos tales como la Unin Monetariadepende de objetivos y principios; mejoras institucionales deseables en el Tratado() enmiendas en objetivos necesarios() acervo de 1993 es la base (requiere cambios en Acta Unica) () subsidiaridad aplicacin funcional la mayor medida posible condicionada por el mercado interior objetivo '93

NOTAS1. La Unin Europea de Pagos (UEP) que se cre en 1950 y que se prolong hasta 1958.2. Se trataba de prevenir otra devastadora conflagracin mundial mediante la vinculacin de dos sectores crticos que podran ponerse al servicio de la guerra, situndolos bajo una autoridad comn y promoviendo el libre comercio intra-CECA, con lo cual se eliminaba la posibilidad de renovados intentos autrquicos de desarrollar una maquinaria blica.3. Adems de la liberalizacin del comercio mundial en el GATT.4. Desde que Portugal dej la EFTA tras su adhesin a la CE en (1986), la EFTA ya no debe ocuparse de ese tema; es probable que el NAFTA deba enfrentar problemas de esa ndole.5. Se hace notar, sin embargo, que los pases de la EFTA no tienen subsidios a las exportacin en gran escala, como es el caso de la PAC en la CE, por lo cual las repercusiones externas de los instrumentos elegidos son evidentemente peores en el caso de la PAC.6. Una integracin positiva incluye todas las formas de formulacin conjunta de polticas, excluyendo las prohibiciones a los EM (la integracin negativa equivale a liberalizacin), tales como la armonizacin, la coordinacin, la unificacin y las medidas presupuestarias conjuntas.7. En esto tambin puede haber medidas asignadas a una etapa en particular cuya justificacin puede parecer algo arbitraria.8. Teniendo en cuenta que el concepto "unin econmica" no est definido en el derecho econmico internacional (ni en el GATT ni en ningn otro instrumento), algunos acuerdos de integracin regional han empleado discrecionalmente el trmino, aunque sin darle, no obstante, una idea que se aproxime a la acepcin que se le atribuye en la CE.9. Es posible que surja una "rea del rublo" como producto de la cooperacin entre Rusia y los pequeos estados perifricos de la ex-URSS.MODELO Y POLITICAS DE INTEGRACIONGermnico SALGADO P.Ex-Presidente de la Junta Monetaria de Reserva de EcuadorILa primera pregunta que esta ponencia debe responder es la siguiente: Existen modelos generalizables que permitan sustentar los procesos de integracin?Una cuestin central de la pregunta es la expresin "generalizables". En este interrogante est implcito un juicio sobre la existencia de diferencias en las condiciones en las cuales se desenvuelven los procesos de integracin econmica, diferencias que no son de carcter accidental sino sustantivo. Antes de examinar la relevancia de un determinado modelo o modelos de integracin conviene, por lo mismo, intentar definir las principales caractersticas diferenciales que se presentan en la realidad en los procesos de integracin. Al hacerlo, al menos en principio es inevitable hacer abstraccin de rasgos peculiares nicos que son propios de cada agrupacin de integracin, y buscar ms bien categoras ms generales de diferencias basadas ya sea en los objetivos de la integracin o en las estructuras econmicas y polticas, tanto de los pases que se integran como de la propia agrupacin. En ese sentido podran distinguirse los procesos de integracin por las caractersticas siguientes:1. Por el objetivo formal que se propone la integracinEs la clasificacin convencional de zona de libre comercio, unin aduanera, mercado comn, unin econmica e integracin econmica total. Eventualmente pueden incluirse en el elenco modalidades ms laxas como la zona preferencial, o con un alcance ms circunscrito, como puede serlo una integracin selectiva de ciertas actividades. Esto quiere decir que en general nos ceiremos al concepto ms riguroso de integracin de mercados de productos o productos y factores, sin que pueda excluirse a priori la posibilidad de referirse a esas otras formas de integracin si el anlisis de aplicabilidad en ciertas circunstancias as lo exigiera.2. Por las responsabilidades asignadas al Estado y a los dems agentes privados en el funcionamiento de la economaPuede distinguirse la integracin entre: Economas liberales o de laissez-faire, en las cuales el Estado opera como responsable subsidiario en la funcin distributiva y, parcialmente, en la de estabilizacin. El resto de las funciones: asignacin de recursos y, en parte, la estabilizacin, se supone que est a cargo de los agentes privados a travs del mercado. Economas mixtas: Los agentes privados y el Estado comparten la funcin de asignacin de recursos. Al Estado le corresponde la funcin de velar por la distribucin e interviene ms directamente que en la economa liberal en la estabilizacin. Economas del socialismo real: Con el Estado como el eje del funcionamiento de la economa. Tiene slo inters histrico, pero se lo cita por existir antecedentes que es til tener presentes.3. Por el grado de desarrollo econmico de todos los pases participantesCabe diferenciar la integracin entre: Economas desarrolladas (industrializadas) Economas en desarrollo.Conviene anticipar que en el segundo caso -el de los pases en desarrollo- la integracin se promueve primariamente por sus efectos en el cambio de la estructura de comercio y, por lo mismo, de produccin. Tal como afirma Peter Robson (Robson 1980: 146), su inters se basa fundamentalmente en los "beneficios futuros (prospectivos) de la racionalizacin de la estructura emergente de produccin". Contrario sensu, en el caso de los pases industriales interesan ms los efectos sobre el patrn existente de comercio y produccin, sin excluir, por cierto, su racionalizacin.4. Por la mayor o menor correspondencia en el grado de desarrollo industrial y estructuras econmicas de los pases participantesLa clasificacin es imprecisa porque esa correspondencia nunca es completa. Son gradaciones en un espectro de posibilidades de las cuales slo los extremos son ntidos. De todos modos, es til distinguir entre integraciones cuyos participantes, en las caractersticas sealadas: se acercan a la homogeneidad; son heterogneosPor las razones anotadas anteriormente (el cambio de estructura econmica como motivacin), en la integracin entre pases en desarrollo es especialmente significativa la heterogeneidad (o la homogeneidad) en el grado de desarrollo industrial alcanzado por cada uno antes de la integracin, caracterstica que, cuando la relacin se establece entre pases que estn dentro de rangos ms o menos prximos del Producto Bruto Interno (PBI) por habitante y tienen otros rasgos estructurales parecidos, como sucede con casi todos los pases de Amrica Latina, est positivamente asociada con el tamao del mercado nacional previo a la integracin.IIEntendemos que la referencia en la pregunta a modelos de integracin no tiene la intencin de limitar el anlisis a modelos formales que cumplan con todas las caractersticas de una metodologa cientfica. En rigor, tanto la integracin econmica como el propio comercio internacional, que parcialmente la comprende, carecen todava de una teora cientfica debidamente comprobada por los hechos. Las teoras y modelos existentes siguen siendo eminentemente especulativos (Blaug 1980: 235-241) y, en ese sentido, tienen importancia sustantiva los esfuerzos de reformulacin que se hagan basados en una contrastacin emprica. Para el anlisis que sigue se usarn indistintamente los trminos teora o modelos en su acepcin no rigurosa.En un esfuerzo de simplificacin, los modelos de integracin existentes podran clasificarse en los siguientes: La Teora de la Unin Aduanera de Jacob Viner y sus numerosas modificaciones posteriores. Por brevedad, en el texto se la denominar como la teora convencional u ortodoxa (Ffrench-Davis 1980). El modelo de integracin de las economas centralmente planificadas. Tiene slo un inters histrico, ya que el Consejo de Ayuda Econmica Mutua (CAME) que los reagrupaba desapareci al mismo tiempo que casi todos los socialismos reales. La explicacin estructural de la integracion con sus variantes de Andr Marshal y Francois Perroux. De inters para la economa espacial, pero sin influencia notoria en las polticas reales de integracin. Los modelos de la integracin enctroncados en las teoras del crecimiento o del desarrollo. Aunque notorios por sus aportes crticos a la Teora de la Unin Aduanera, no faltan reflexiones sistemticas sobre un modelo distinto al convencional. Han inspirado poticas concretas de integracin en varios esquemas, entre ellas la de la propia CE.Por la explicacin anterior, es evidente que el anlisis para responder al interrogante respecto a las posibilidades de generalizacin debe circunscribirse a la Teora de la Unin Aduanera ortodoxa y a las corrientes crticas citadas en ltimo lugar. Pero como stas son precisamente crticas de la primera y sus reflexiones no se han integrado todava en una teora distinta, el examen puede concentrarse en la aplicabilidad de la teora convencional a las diversas situaciones en las que se realiza efectivamente la integracin, que son aquellas que han suscitado justamente esos aportes crticos a los que se aludir esquemticamente en el texto cuando sea oportuno.IIIA pesar de las exigencias de ahorro de espacio de esta sntesis, es inevitable empezar con una referencia a la Teora de la Unin Aduanera, tal como fuera expuesta en su forma simple principalmente por su autor Viner (Viner 1980), porque sigue siendo no slo el fundamento del Art. 24 del GATT, sino el sustento terico de las modalidades de integracin que estn hoy en boga en Amrica Latina (1).El corazn de la teora es el anlisis de los efectos del establecimiento de una UA (liberalizacin interna de los mercados de bienes y arancel externo comn -AEC-). Esto supone una alteracin de los precios relativos de los bienes en los mercados nacionales y tiene consecuencias sobre los flujos de comercio, la produccin y el consumo. Los efectos que interesan a esta teora son los de creacin y desviacin de comercio (2) y sus repercusiones sobre el bienestar de la Unin y del mundo. Un efecto neto de creacin de comercio resultara en un mayor bienestar. Un efecto neto de desviacin de comercio sera negativo y la Unin no sera conveniente. Con estos criterios, una UA slo ser conveniente cuando constituya una aproximacin al libre cambio.Obsrvese que la teora toma en cuenta slo parte de los efectos que pueden derivarse del comercio; principalmente las ganancias y prdidas que se derivan de la asignacin de recursos y la especializacin internacional. Por ser esttica, la teora no considera efectos dinmicos como los que el comercio podra tener sobre la tasa de crecimiento o la estabilidad econmica. Entre otras consecuencias, las ventajas comparativas de los participantes se consideran dadas y son invariables.Adems de su carcter esttico, la teora se basa en una serie de supuestos muy restrictivos (Pelkmans 1989: 39-71), entre ellos: competencia plena, equilibrio en los mercados de bienes y factores, costos constantes o, a lo sumo, crecientes de produccin, inamovilidad internacional de factores (no inversin extranjera) y plena movilidad interna, etc. Dados sus supuestos de equilibrio, no se ocupa de ajustes de balanza de pagos y monetarios y elude los efectos distributivos sobre el bienestar con la nocin del ptimo de Pareto, que no se opone a una concentracin total de los beneficios del comercio en una parte si no hay deterioro en la otra, aun cuando sta ltima sea absolutamente ms pobre.La teora ha evolucionado posteriormente, en gran medida dentro del mismo modelo bsico. Meade, Lipsey, Vanek, Cooper y Massel y Corden, entre otros, han hecho aportes crticos de inters en esa direccin. Estos son los cambios salientes: se aplic la teora a la ZLC; se consideraron los efectos sobre el consumo que Viner no haba tenido en cuenta. Se estudi el efecto de la Unin sobre los trminos de intercambio y fue analizado el caso de la produccin con ventajas de escala, que haba sido excluida por las hiptesis restrictivas iniciales. Este ltimo aporte llev a conclusiones que modifican la teora de modo importante: la liberacin del comercio no es condicin suficiente para conducir a una especializacin ptima (es posible, por ejemplo, caer en lo que se llama una especializacin perversa). Cuando las ventajas de escala induzcan prcticas monoplicas, ser necesario suplementar las fuerzas del mercado con medidas de planificacin y acuerdos de especializacin (acuerdos de complementacin) (Robson 1980: 42). Adems, otros efectos se aadieron a los identificados originalmente por Viner (supresin de comercio y reduccin de costos) y ya no fue en todos los casos evidente que la desviacin de comercio resultara siempre en prdidas de bienestar, como tampoco de que derivasen necesariamente beneficios de la creacin de comercio.Cooper y Massel y H. Johnson, contemporneamente, hicieron otro aporte crtico fundamental mediante el denominado argumento "no econmico" para la formacin de la UA: la integracin satisface ms eficazmente la preferencia por la industrializacin, un bien pblico que, como tal, tendra tambin que ser considerado en conjunto con el consumo privado en la funcin de bienestar. Es una explicacin de las polticas reales que no tiene asidero en una teora de la integracin segn la cual, cuando la UA se justifica, el libre comercio ser siempre superior a ella.Son crticas mucho ms radicales al marco bsico de la teora las que ponen el nfasis en los efectos dinmicos de la integracin en los desequilibrios y distorsiones en los mercados, que objetan convincentemente algunas de las hiptesis de partida del modelo convencional. Trabajos de Balassa, Kitamura, Andic, de Andic y Dosser y de Ffrench-Davis, entre otros, as como una abundante literatura relacionada con las polticas reales de integracin, se han ocupado de estos temas, aunque sin incorporarlos a la teora convencional ni decantarse en una teora alternativa.Por supuesto, no es extrao que cuando se trata de integracin entre pases en desarrollo tanto los efectos dinmicos, como toda su imprecisin, como los desequilibrios y distorsiones de mercados sean los temas de mayor inters y los ms ignorados por la teora convencional. Sigue en pie la crtica que hiciera Hollis Chenery en 1961 (Chenery 1981: 252) a la teora de la ventaja comparativa -fundamento, como se dijo, de la Teora de la Unin Aduanera- al sealar su conflicto con la teora del crecimiento: la primera es "esencialmente una frmula simplificada de la teora esttica del equilibrio general", mientras a la segunda le "preocupan las interacciones en el tiempo entre los productores, consumidores e inversores"-, interacciones que, podra agregarse, tambin se pasan por alto en la Teora de la Unin Aduanera, pese a ser el origen de los efectos que ms interesan a los procesos de integracin, especialmente entre los pases en desarrollo.Hacia 1962, en una de las primeras reflexiones tericas sobre la integracin entre esos pases, Kitamura (Kitamura 1964: 27) subrayaba la trascendencia que tenan fenmenos dinmicos como los "impactos sobre la inversin y el progreso tecnolgico" y criticaba a la Teora convencional por ignorarlos. Desde entonces, ya sea como reflexiones tericas o como sustento de polticas de integracin, se han multiplicado los anlisis sobre efectos dinmicos que podran derivarse de la integracin. Entre ellos tienen un lugar destacado los trabajos de Ral Prebisch y de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) en la promocin de los primeros intentos de integracin latinoamericana.No obstante toda esa evolucin y frente a las dudas que la teora deba originar, las propuestas ortodoxas de poltica siguen apoyndose en su primera versin: no toda UA es a priori conveniente; slo con el anlisis de sus efectos se conocer si lo es. El mismo Viner menciona varios criterios que serviran para apreciar si una UA determinada "tendra ms probabilidades de funcionar en la direccin del libre comercio" (Andic y Teitel 1977: 98) y ser, por esa razn, conveniente. Pero a su juicio slo un anlisis de los efectos posibles puede confirmarlo.Si la Unin fuera conveniente, la remocin de los obstculos al comercio debe asegurar sus frutos y la intervencin del Estado ha de limitarse a los aranceles, que en relacin con terceros deben ser ms bajos que antes de la integracin. Si hubiera otros instrumentos de poltica econmica que puedan afectar la asignacin de recursos (poltica cambiaria, fiscal, crediticia), estos deben ser neutros en sus efectos y no hacen falta tratamientos preferenciales de carcter distributivo.IVLa resea anterior de la teora y las crticas que se han suscitado sobre su relevancia a los procesos reales puede ayudar para examinar rpidamente su aplicabilidad a las distintas caractersticas que puede asumir la integracin, tal como se ha establecido en la Seccin I.1. Segn los objetivos formales de la integracinLa Teora de la Unin Aduanera, con su sesgo exclusivo en una poltica de libre comercio, se supona aplicable a las dos primeras formas de la integracin: la zona de libre comercio y la unin aduanera. Segn sus propugnadores, el modelo era tambin aplicable al mercado comn. La verdad es que la teora an dentro de sus supuestos, es insuficiente en lo relativo a la ZLC y no ha sido desarrollada en lo que se refiere al mercado comn. Son las tres formas que la integracin convencional consideraba como propias de la "integracin de mercados", a la que deba llegarse mediante una pura remocin de obstculos al intercambio, con un Estado liberal prescindente. Es lo que se ha calificado como la integracin negativa en la literatura sobre el tema. Esta modalidad de integracin se distingue de la "integracin de polticas", que entraa medidas de "integracin positiva" de armonizacin o unificacin de polticas. Jacques Pelkmans (Pelkmans 1989: 41-42) califica esta distincin como "dicotoma de la teora de la integracin econmica", particularmente irrelevante para l cuando se trata de economas mixtas, como son todas las que constituyen la CE.Por ser el Sr. Pelkmans mi distinguido compaero en esta Sesin, sobra lo que yo pueda decir al respecto. Concuerdo totalmente con l en que la distincin tajante entre los dos tipos de integracin es artificiosa, especialmente si se trata de economas mixtas, y que el nfasis de la teora en la integracin de mercados ha sesgado la investigacin hacia la llamada "teora pura", en perjuicio de la reflexin sobre la "integracin de polticas"; sin embargo es en sta donde parece estar hoy el meollo de la integracin europea.Al tratarse de las economas en desarrollo, casi por fuerza tambin economas mixtas, resulta igualmente peligroso el nfasis en la integracin de mercados con medidas exclusivamente negativas (de remocin de obstculos). La desatencin hacia la "integracin de polticas", exceptuadas las que conciernen a las ms elementales reglas de competencia, es en la prctica una de las fallas ms serias, como se tendr ocasin de comentar al tratarse de la integracin entre pases en desarrollo.2. Por las responsabilidades asignadas al estado en el funcionamiento de la economaEl tema est vinculado a la discusin anterior sobre "integracin de mercados e integracin de polticas" y a las crticas de Pelkmans a la "dicotoma de la teora de la integracin". Para este autor, los EM de la CE son economas mixtas por evolucin histrica y eso lleva forzosamente a preocuparse desde el principio por la integracin de polticas. Las economas en desarrollo, y particularmente las de Amrica Latina, lo son tambin, a pesar de la actual boga del Estado liberal. La integracin, sea cual sea la etapa de su evolucin, no puede prescindir de tomar en cuenta las polticas de desarrollo, en especial el cambio de estructura productiva, y de apoyarlas.3. Por el grado de desarrollo econmico de los pases participantesPor razones obvias, nos ocuparemos exclusivamente de la integracin entre pases en desarrollo y la aplicabilidad del modelo convencional a sus necesidades. La breve descripcin anterior (Seccin III) de la teora y de su evolucin nos exime en alguna medida de profundizar en la argumentacin.Para empezar, basta con revisar algunos de los criterios que se han establecido para apreciar a priori si una UA puede ser o no beneficiosa para darse cuenta que las condiciones de la generalidad de los pases en desarrollo, salvo pocas excepciones, no son favorables a la creacin de comercio en una integracin entre s. Para referirse solamente a una de esas condiciones: el comercio exterior de un pas en desarrollo con sus socios antes de la Unin representa, por lo general una baja proporcin del comercio total. Hay poco lugar, por lo tanto, a una creacin de comercio. Si esos fueran los criterios, la integracin econmica entre estos pases no sera, por lo general, aconsejable.Las modificaciones posteriores de la teora, an en el marco bsico original, indican que los criterios de creacin y desviacin de comercio en muchas circunstancias son irrelevantes en el caso de los pases en desarrollo: la creacin del comercio puede reducir el bienestar y la desviacin aumentarlo. Estos efectos se dan cuando se eliminan algunas de las hiptesis iniciales del modelo para acercarlo a la realidad. Por ejemplo, el supuesto de equilibrio en los mercados y la ausencia de diferencias entre precios sociales y de mercado. Como lo opuesto suele ser la regla en economas en desarrollo, los criterios de creacin y desviacin de comercio dejan de ser aplicables con el sentido postulado en la teora. Con frecuencia, la desviacin de comercio es generadora de ganancias en bienestar y no lo contrario. Tal resultado puede presentarse en la prctica con la expansin de exportaciones facilitada por la Unin (la teora original slo consideraba los efectos sobre el pas importador) y las mltiples causas de las distorsiones de mercado (economas externas, desequilibrios en los mercados del trabajo, ciertos casos de industrias incipientes, etc.) (Ffrench-Davis 1980: 76-82).La consideracin de las economas de escala, cuyo aprovechamiento es una motivacin fundamental de la integracin para los pases en desarrollo, no slo destaca la no pertinencia de los criterios del paradigma ortodoxo, sino conduce, dentro del mismo marco de anlisis, a conclusiones sobre polticas muy distintas a las postuladas por la teora. Como ya se seal, en ese caso, para la obtencin de los beneficios del comercio la liberalizacin es condicin necesaria, pero puede no ser suficiente. En ciertos casos haran falta, adems, acuerdos de especializacin y suplementar el mercado con una planificacin.Una manifestacin clara de la irrealidad que rodea a la teora es la apelacin de Cooper y Massell y de Johnson a la llamada "preferencia a la industrializacin", dentro de la concepcin de la "Teora de la Eleccin Pblica". Calificada como un "argumento no econmico", es una justificacin de la integracin, inclusive cuando sta se inclina pesadamente por la desviacin del comercio. Este argumento es particularmente pertinente para pases en desarrollo. En la teora del desarrollo hay bases para justificar la necesidad de la industrializacin y no habra razn para recurrir a argumentos "no econmicos" si se la considera como uno de los fenmenos dinmicos que la integracin puede favorecer.En esta rea est justamente el campo de mayor divorcio entre la teora y la concepcin de la integracin. Se ha mencionado el relieve que tiene entre pases en desarrollo la motivacin del cambio de estructura de produccin y comercio. El comercio sobre el patrn actual puede ser importante y dejar beneficios, pero el inters fundamental reside en aprovechar las posibilidades del intercambio para modificar sus estructuras como un fenmeno del desarrollo, llmese esa modificacin industrializacin o modernizacin. Son parte de los efectos dinmicos de la integracin que hasta hoy no han sido tratados adecuadamente ni por la teora convencional ni por teoras alternativas, lo que no implica que no sean cruciales ni impide que constituyan la preocupacin de las ms serias entre las polticas de integracin de los pases en desarrollo.4. Heterogeneidad entre los pases participantesLa Teora de la Unin Aduanera no se plantea el problema que pueden significar las heterogeneidades en el grado de desarrollo, dimensin de mercados o estructura econmica entre los pases participantes de una agrupacin de integracin. Al desatender la cuestin de distribucin de beneficios y costos, pasa por alto una de las consecuencias ms serias de la desigualdad y la resuelve con un criterio de bienestar que evidentemente es insatisfactorio ante las situaciones reales de la integracin. Al suponer equilibrio entre importaciones y exportaciones de cada miembro, elude, inclusive, uno de los efectos ms directos y graves de la concentracin de beneficios, efecto que s se considera, en cambio, en el cuerpo distinto de anlisis de los ajustes monetarios y de balanza de pagos.En ese contexto, el modelo convencional tendr validez nicamente para integraciones cuyos participantes se acerquen a la homogeneidad en ciertas caractersticas econmicas claves para afectar la distribucin de beneficios. Creemos que para los pases en desarrollo tiene esa importancia el grado de desarrollo industrial alcanzado por los participantes antes del establecimiento de la Unin, el cual, dadas ciertas condiciones, que son las de Amrica Latina, estara asociado positivamente al tamao del mercado nacional previo a la integracin. Existen, sin duda, otros orgenes de heterogeneidad (Salgado 1977: 4-14) y en los pases desarrollados stos pueden ser ms importantes que la caracterstica mencionada. No se ha examinado el tema en profundidad, pero intuitivamente puede pensarse que son dables situaciones de heterogeneidad que, inclusive por razones distintas a la distribucin de beneficios, hagan imposible la convergencia hacia formas superiores de integracin. Puede tratarse an de causas no econmicas como aquellas a las que alude R. Cooper (Cooper 1976: 41-53) al referirse a los conflictos que pueden suscitarse por diferencias en las preferencias sociales (bienes pblicos) entre las comunidades que se integran.La experiencia de las agrupaciones del mundo en desarrollo demuestra la importancia crtica que tiene para ellos el evitar la concentracin de los beneficios de la integracin. En una alta proporcin de los casos, esa concentracin se ha apreciado sobre todo en relacin con el desarrollo industrial. El tema es complejo (se examinan estos problemas y se hace un intento de generalizacin en Salgado 1977) y es an ms difcil el imaginar soluciones cuando la heterogeneidad es muy marcada; pero es un problema real que si no es atendido pone en juego la estabilidad de la Unin. H. Johnson destaca ese riesgo cuando afirma: "la hiptesis de la preferencia por la produccin industrial implicara que todo acuerdo de UA incluyese disposiciones tendientes a asegurarse que cada miembro obtuviese una "parte justa" de la produccin industrial y, en particular, que el crecimiento de la produccin de la Unin no se concentre en uno o en pocos pases a costa del resto" (Johnson 1977: 363).Los conflictos que esas diferencias originan pueden ser tan serios que la misma viabilidad de la UA estara amenazada si no se encuentran medios para neutralizar o compensar sus efectos. Son los intentos de tratamientos preferenciales, tan socorridos como ineficaces, de la vieja integracin latinoamericana. Es posible inclusive simular situaciones de una extrema heterogeneidad en que no es dable encontrar un medio de compensacin suficiente dadas las expectativas. En ese caso, una integracin profunda es inviable, a menos que exista una voluntad poltica en el pas ms beneficiado que le lleve a desconcentrar voluntariamente. Que el tema es de importancia tambin para la integracin entre los pases desarrollados, quizs por otras razones de heterogeneidad, lo demuestra el nfasis puesto por los Estados ms dbiles de la CE en la creacin del Fondo de Cohesin, tpico instrumento de compensacin, en el Tratado de Maastricht.VLa segunda pregunta a la que debe dirigirse la ponencia es la siguiente: Tienen tales "modelos" determinados prerrequisitos econmicos e implicaciones especficas para el diseo de las polticas pblicas?El breve anlisis anterior nos lleva a la conclusin de que el modelo convencional -la Teora de la Unin Aduanera con las modificaciones posteriores que caben en su marco bsico- no es generalizable y esto es particularmente cierto para la integracin entre pases en desarrollo, como lo son todos los de Amrica Latina con algunas diferencias de grado. La teora ortodoxa ha servido para esclarecer ciertos efectos de la liberalizacin de mercados, permitiendo inclusive su medicin. Pero hay otros efectos, y ciertamente muy importantes, que se escapan a su marco conceptual y entre ellos estn los que ms impacto y consecuencias pueden tener para los pases en desarrollo.La pregunta se interesa por los prerrequisitos econmicos que tendra eventualmente ese modelo si fuera generalizable. El examen de las caractersticas de las distintas categoras de integracin creemos que argumenta convenientemente que esos prerrequisitos no se dan cuando se trata de pases en desarrollo. Es posible que ellos se renan en algn caso ideal de economas desarrolladas, pero definitivamente no se cumplen en economas como las nuestras. El modelo no deja de ser til al identificar fenmenos que deben ser tenidos en cuenta en toda integracin, pero eso no es suficiente para servirse de l como un planteamiento coherente para las polticas de integracin.Es pertinente afirmar, por otra parte, que no existe un modelo alternativo riguroso en el cual apoyarse para justificar, instrumentar y evaluar la integracin econmica entre pases en desarrollo. Hay un sinnmero de observaciones, anlisis y experiencias que iluminan aspectos claves de los procesos de integracin, pero falta un modelo sistemtico y coherente del conjunto. Ello puede deberse a las propias insuficiencias de la teora dinmica del desarrollo, donde el modelo de integracin tendra que insertarse, o, quizs, es atribuible a las limitaciones inherentes a la ciencia econmica en su estado actual frente a una realidad tan compleja como la social.Para responder positivamente a la pregunta respecto a las implicaciones especficas para el diseo de polticas pblicas y en ausencia de una teora, hay que recurrir a ese acervo de observaciones, anlisis y experiencias a que antes se ha aludido y sealar con buen sentido los rumbos que convendra que siguieran las polticas pblicas para aprovechar la integracin en pro del desarrollo de la sociedad. La respuesta no tiene la pretensin de ser vlida para todas las circunstancias. Se ha tenido en cuenta especialmente la integracin latinoamericana, pero algunas de estas observaciones pueden ser tiles a otras zonas del mundo en desarrollo. Estas se resumen as: No existen formas estereotipadas de integracin a las cuales haya que acomodarse. Los objetivos, los instrumentos y la secuencia del proceso deben corresponder a las condiciones de los participantes. Un objetivo de integracin profunda (v.g. mercado comn) no es generalmente conciliable con heterogeneidades marcadas entre los pases participantes, a menos que exista en todos los miembros la necesaria disposicin poltica y que sta perdure. La liberalizacin del comercio es necesaria en las fases iniciales de la integracin (integracin de mercados), pero sta debe ser apoyada contemporneamente por la necesaria integracin de polticas. Sern los objetivos de la integracin los que sealen la intensidad con que ser necesario armonizar o unificar polticas. Las economas mixtas tienen la facultad e instrumentos requeridos y deben ejercerla y emplearlos. En el campo de integracin de polticas, en las circunstancias de los pases en desarrollo, resulta generalmente indispensable articular una poltica industrial concertada o una poltica industrial comn. La liberacin del comercio y el juego de los mercados no es condicin suficiente para el progreso tecnolgico y el desarrollo industrial, particularmente en las industrias de escala. Una poltica promocional, compatible con una sana apertura externa, que preserve, en las actividades prioritarias que lo necesiten, el margen de preferencia arancelario indispensable, es generalmente un requisito para el debido aprovechamiento de la integracin para el desarrollo. La eleccin de un objetivo superior de integracin entraa un alto grado de exigencia en la integracin de polticas, entre ellas las polticas macroeconmicas bsicas, como lo ha demostrado la CE cuya marcha hacia el mercado comn ha demandado una convergencia creciente en esas polticas. Una integracin de polticas ambiciosa demanda, por su parte, instituciones comunitarias firmes y con influencia. Ignorar esos requisitos equivale a rebajar los objetivos deseados de la integracin. Los procesos de integracin cuyos participantes son heterogneos en grado de desarrollo, tamao, etc., como es lo normal en Amrica Latina, no pueden prescindir de un tratamiento preferencial idneo. El grado de efectividad de los instrumentos de compensacin puede variar segn las exigencias de los objetivos, pero hay que contar con ellos. Es uno de los aspectos funcional y polticamente ms difciles de las politicas de integracin. En Amrica Latina han fallado hasta hoy todos los instrumentos de compensacin instaurados. Es tarea del futuro encontrar los adecuados.Es interesante comparar estos juicios sobre una poltica de integracin adecuada a nuestras condiciones, con las lneas de poltica que se derivan de las tesis de la teora original de la UA, tal como ellas se exponen al final de la Seccin III. El contraste es notorio. Sin embargo, estas ltimas son en la prctica las polticas que la integracin latinoamericana de modo casi general ha adoptado en los ltimos tiempos.NOTAS1) Enel texto no se puede ir ms all que referirse a la teora y a las crticas ms importantes suponindolas conocidas.- Las referencias a la literatura sern solo las imprescindibles. Se remite al lector a dos recopilaciones en espaol que resumen gran parte de la bibliografa relevante: vase Andic y Teitel 1977 y Salgado 1989.2) Creacinde Comercio: Sustitucin de la produccin propia por la de menores costos del socio. Desviacin de comercio: Sustitucin de importaciones de terceros de menores costos por la del socio de costos ms altos.REFERENCIAS BLAUG, Mark1980. La Metodologa de la Economa. Madrid: Alianza Universidad.CHENERY, Hollis B.1981 ."Polticas de Desarrollo y Ventajas Comparativas" en Ffrench-Davis, R. (Comp.) "Intercambio y Desarrollo", Lecturas del Trimestre Econmico, No38, Fondo de Cultura Econmico, Mxico (Tomo I).COOPER, R..1976. "Worldwideversus Regional Integration: is there an optimum size of the integrated area?" en Machlup, F. (Ed.) Economic Integration, Worldwide, Regional, Sectorial - Proceedings of the IV Congress of the IEA. The Macmillan Press, London.FFRENCH-DAVIS, Ricardo1980."Distorsiones del mercado y teora de las Uniones Aduaneras", Integracin Latinoamericana, N44, BID-INTAL, Buenos Aires.JOHNSON, H.1977. "TeoraEconmica del proteccionismo, la negociacin arancelaria y la formacin de uniones aduaneras" en Andic, S. y Teitel, S. "Integracin Econmica", Lecturas del Trimestre Econmico, N19, Fondo de Cultura Econmica, Mxico.KITAMURA, Hiroshi1964."La Teora Econmica y la Integracin Econmica de las Regiones Subdesarrolladas", en Wionczek, M. (Ed.) Integracin Latinoamericana- Experiencias y Perspectivas. Mxico: Fondo de Cultura Econmica.PELKMANS, Jacques1989."Un nuevo enfoque de las teoras de la integracin econmica" en Salgado, G. (Comp.) Economa de la Integracin Latinoamericana - Lecturas seleccionadas, Buenos Aires: BID-INTAL (Tomo i).ROBSON, Peter1980.The Economics of International Integration. London: George Allen & Unwin.SALGADO, Germnico1977."Integracin, Conciliacin de Polticas y Diferencias de Estructura Econmica" en Revista del INTAL, N13 (Mayo), Buenos Aires.SALGADO, Germnico1979. "El Mercado Regional Latinoamericano: el proyecto y la realidad", Revista de la CEPAL, N7, Naciones Unidas, Santiago.SALGADO, Germnico (Comp.)1989.Economa de la Integracin Latinoamericana - Lecturas Seleccionadas. Buenos Aires: BID-INTAL.UNION ADUANERA Y POLITICA COMERCIALPaolo CECCHINIConsejero Especial y ex-Director General de la Comisin de las Comunidades Europeas;Director del Informe "El Costo de la No-Europa"I. INTRODUCCION: LA UNION ADUANERA COMO INSTRUMENTO DE INTEGRACION ECONOMICADe todos los posibles instrumentos de integracin econmica, la UA es el ms ambicioso tanto por su alcance sobre el comercio internacional como por la profundidad de su impacto potencial sobre las estructuras econmicas de los Estados participantes.Este no es el caso de los acuerdos de integracin o de complementacin sectorial ni tampoco de los acuerdos de libre comercio, en los cuales la liberalizacin "interna" encuentra su lmite econmico y a menudo poltico en la libertad que en lo que respecta a sus relaciones comerciales mantienen los Estados integrantes.Por otro lado, el concepto de UA no se traduce en un modelo nico, sino que abarca varios niveles de compromisos, cuyo carcter reside en su mayor o menor flexibilidad. Segn el artculo XXIV del GATT, la UA se caracteriza por la sustitucin de varios territorios aduaneros por uno solo, en el cual: en su vertiente interna, se suprimen los derechos arancelarios y se eliminan las otras medidas restrictivas para lo esencial del intercambio o, al menos, para los productos originarios de los pases participantes. en su vertiente externa, se equiparan los derechos arancelarios y las otras medidas restrictivas hasta lograr que sean idnticos en sustancia (sin que el resultado final de los ajustes necesarios sea ms restrictivo que la situacin anterior).La eleccin entre estos diferentes elementos de flexibilidad depende de la intensidad que los participantes estn dispuestos a proporcionar al proceso de integracin. En trminos generales, se puede afirmar que cuanto mayor sea el grado de flexibilidad de los acuerdos, mayor ser el grado de autonoma de decisin que dispondrn los integrantes de la UA y, al mismo tiempo, ello permitir limitar el impacto tanto positivo como negativo sobre las estructuras econmicas nacionales. Por consiguiente, ms flexibilidad significa menos integracin.II. EL ESQUEMA DE INTEGRACION Y DE UNION DE LA CEE1. Las motivacionesEl objetivo inicial de los Estados fundadores de la CE ha sido la unidad poltica. Al fracasar en 1954 los intentos de traducir en forma contractual este objetivo, se opt por lograr la unidad politica siguiendo el camino ms largo de la integracin econmica bajo la forma de un "mercado comn", tomando como base una UA acompaada por la libre circulacin de personas, servicios y capitales. Cabe destacar que mientras el proceso de creacin de la UA se detall con gran precisin en el Tratado de Roma, las medidas necesarias para realizar las tres libertades quedaron en lo esencial abiertas.La fuerte motivacin poltica del proceso de integracin econmica llev aparejada tres consecuencias: el rechazo de las posibilidades de flexibilidad abiertas por el art. XXIV del GATT, limitando fuertemente las excepciones a la liberalizacin interna. la necesidad y la utilidad de un estrecho y casi automtico paralelismo tanto tcnico como temporal entre las medidas internas y la uniformizacin del rgimen exterior, sobre todo en lo concerniente al arancel comn. la inclusin del esquema de libre circulacin de los productos agrcolas en un marco de organizaciones comunes de mercado en sustitucin de las diferentes organizaciones nacionales (1).2. Caractersticas esenciales de la libre circulacin de productos en el esquema de la CEE2.1 "Libera practica" contra origenEl rechazo del sistema de origen para definir los productos admitidos en el esquema de la libre circulacin obedeci a dos criterios, uno tcnico y uno poltico: desde el punto de vista tcnico, se consider que el sistema de origen exigira un sistema de administracin burocrtico, rgido y con amplio riesgo de fraudes: el sistema adoptado de "libera practica" (los productos que han satisfecho los derechos y respetado las otras reglas pueden circular libremente en todo el territorio comunitario) es ms simple, pese al hecho de que se necesita una armonizacin de la legislacin aduanera; este sistema es tambin ms liberal hacia terceros pases. como elemento de una poltica de fuerte impulso a la integracin, la "libera practica" hace necesario un paralelismo estrecho entre la liberalizacin interna y el establecimiento de instrumentos externos como el AEC y la coordinacin de la polticas comerciales nacionales hasta llegar al mismo tiempo, al cabo del perodo de transicin a la libre circulacin interna y a la politica comercial comn. En caso de no mantenerse este paralelismo se podran producir importantes desvos de trfico entre Estados "liberales" y Estados "proteccionistas".2.2 Las medidas de efecto equivalente y la solucin institucionalEn el momento de su negociacin en el GATT (1946/47) por "medidas restrictivas" se entendan esencialmente las prohibiciones de importacin y los contingentes. Tanto en el GATT como en la tradicin de los acuerdos internacionales, incluyendo en estos ltimos al Tratado CEE (art. 36), se reserv a los Estados el derecho de aplicar restricciones en vista de la necesidad de proteger intereses pblicos esenciales (salud, seguridad etc.). Adems, en muchos pases se suman a los derechos arancelarios otras imposiciones como derechos de estadstica, derechos de tramitacin, derechos de urgencia, etc.El Tratado CEE plantea la eliminacin de las medidas de efecto equivalente que afectan tanto a los derechos arancelarios como a las restricciones cuantitativas, sin proporcionar detalles sobre el contenido de las medidas ni sobre su calendario de ejecucin. Esto fue posible a raz de la existencia de un sistema institucional autnomo, con poderes de ejecucin atribuidos a la Comisin, bajo el control jurisdiccional del Tribunal de Justicia.Mientras que la eliminacin de las medidas de efecto arancelario ha sido bastante fcil y rpida, la tarea de eliminacin de la medidas de efecto cuantitativo ha asumido un carcter permanente, debido, por un lado, al derecho de los EM de recurrir al artculo 36 del Tratado en presencia de un gran aumento de las demandas de proteccin de los ciudadanos y, por el otro, a la posibilidad de que este derecho ampare medidas proteccionistas (2). Se puede con toda tranquilidad afirmar que la funcin de vigilancia atribuida a la Comisin y la vasta jurisprudencia dictada por el Tribunal de Justicia han sido y siguen siendo condiciones esenciales para la realizacin de la libre circulacin de los productos.A esta tarea de carcter represivo se ha venido a agregar bastante rpidamente un esfuerzo de creacin de una legislacin armonizada cada vez que la libertad de circulacin de productos (y de los otros factores de produccin) tropezaba con la libertad de legislacin reconocida a los EM. Sin embargo la regla de la unanimidad necesaria para la aproximacin legislativa a sido hasta el Acta Unica Europea (AUE) un freno muy fuerte a los progresos en esta rea.3. Poltica comercial3.1 Arancel comn y legislacin aduaneraEn 1957 la CEE estaba formada por cuatro territorios aduaneros de los cuales dos (Francia e Italia) tenan aranceles elevados y dos (Alemania y Benelux) posean aranceles bajos. El criterio general adoptado fue, por lo tanto, utilizar como tipos arancelarios comunes el promedio de los tipos nacionales, con algunas condiciones particulares detalladas en el Tratado y con dos excepciones negociadas especficamente, una incluida en el Tratado (Lista F) y la otra -la ms problemtica- sobre la cual se pact su negociacin en un plazo de cuatro aos (Lista G).El ritmo de ajuste de los aranceles nacionales al arancel comn se realiz en paralelo al de la eliminacin de los aranceles entre los EM con una etapa de ajuste cuando se alcanzaban cotas del 30% de reduccin interna.El captulo sobre el arancel comn estableca tambin el principio de la armonizacin de la legislacin aduanera, con el fin de asegurar un tratamiento uniforme de los productos extranjeros. Esta materia cubre la nomenclatura del arancel, la valoracin aduanera, los procedimientos aduaneros, las reglas de origen, el trnsito comunitario, los diversos regmenes econmicos aduaneros (depsitos francos, admisin temporal, preferencias generales, etc.). Dos circunstancias merecen ser destacadas: esta legislacin se desarrolla segn el sistema de los comits compuestos por expertos nacionales y presididos por la Comisin, cuyas propuestas son adoptadas si encuentran el voto favorable de la mayora calificada de los EM; en caso contrario, la decisin corresponde al Consejo; la dimensin de esta legislacin y su carcter confuso, debido a sus estratificaciones sucesivas, se ha traducido en la necesidad de una codificacin que recientemente ha sido llevada a cabo.4. De la coordinacin de las polticas nacionales a la politica comnJunto al arancel, la poltica comercial emplea otros instrumentos, entre los cuales se destacan las restricciones cuantitativas. Durante el perodo de transicin hacia la UA (1958/1970), la CEE procedi al establecimiento de listas comunes consolidadas de liberacin, sin que se lograse una unificacin total. De hecho el artculo del Tratado que trata sobre la poltica comercial comn, el 113, utiliza el concepto de "principios uniformes" y no el de uniformidad de las medidas. Hay que notar tambin que el articulo 115 faculta a la Comisin a actuar, en caso de que la disparidades de poltica comercial provoquen dificultades econmicas, contra el o los EM que provoquen tal situacin.Recientemente, se han tratado de eliminar los efectos del artculo 115, cada vez que para su aplicacin haya sido necesario recurrir a los controles fronterizos que la Comunidad ha decidido precisamente eliminar: los productos textiles y la importacin de automviles japoneses y del pltano son los casos ms notorios.Conforme a las reglas generales en materia de representacin exterior, las negociaciones bilaterales o multilaterales con terceros Estados o grupos de Estados recaen en la rbita de atribuciones de la Comisin, que acta asistida por los representantes de los EM y siguiendo las directivas del Consejo.En toda el rea de la poltica comercial y, desde el AUE tambin en lo que respecta al manejo autnomo del arancel, las decisiones del Consejo son tomadas por mayora calificada. Desde el punto de vista poltico esto significa que toda posicin extrema, ora liberal ora proteccionista, encontrar una minora de bloqueo, obligando a que las decisiones se siten en una posicin intermedia.III. CONSECUENCIAS DEL ESQUEMA DE INTEGRACION DE LA CEE1. Del concepto de Unin Aduanera al de Mercado InteriorEl Tratado identifica cuatro pilares de la CEE: la UA, la poltica agrcola, la libre circulacin de personas, servicios y capitales y los transportes. Detrs de este enfoque, coexiste una necesidad de equilibrio de inter