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GOBIERNO DEL ESTADO DE OAXACA
LIC. GABINO CUÉ MONTEAGUDO
Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca
SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO
Lic. Gerardo Albino González
Secretario de Desarrollo Social y Humano
Dr. Constantino A. Pérez Morales
Subsecretario de Bienestar Social
Equipo Técnico
Dr. Marco Aurelio Mathus Robles Director de Políticas de Bienestar Social Mtro. Jacob Fabián González Director de Sistemas de Inf. y Seguimiento Dr. Jorge Luis Martínez Aguilar Jefe de Departamento M.C. Luz Saydi Ortega Mata Jefa de Departamento Dr. Omar Arango Castillo Jefe de Departamento Lic. Noel Martínez Ramírez Jefe de Departamento Ing. Isaí Santos Diego Jefe de Departamento
Lic. Arik Salvatierra García Secretario Técnico Mtra. María J. Arellanes Vetchinova Asesora
Asesores Externos
Ing. Carlos Rojas Gutiérrez Dr. Fernando del Villar Moreno
Consejo Consultivo de Política Social
Representantes de los sectores Académico, Social y Empresarial.
Dr. Andrés E. Miguel Velasco Instituto Tecnológico de Oaxaca Dr. Carlos Sorroza Polo Universidad Autónoma Benito Juárez de Oaxaca Biól. Ignacio Piña Espallargas Instituto Politécnico Nacional CIIDIR Oaxaca Dr. Salomón Nahmad Sitton Centro de Investigaciones y Estudios Superiores
en Antropología Social.
C. Raúl Ruiz Robles Sector Empresarial Dr. Francisco Palacios Merino Presidente Municipal de Sta. Cruz Zenzontepec Profra. María Josefina Andrade Vargas Sector de la Sociedad Civil Representantes de los beneficiarios de los Programas Bienestar
C. Jorge Erik Pérez Vázquez Útiles y Uniformes C. Juvenal Sánchez Hernández Adultos Mayores de 70 y más años C. Ana Jazibe Vázquez Gutiérrez Jefas de Familia Desempleadas o en Situación de
Violencia de Género
C. Alejandra Vázquez Pérez Prevención del VPH C. Noé Ramírez Ramos Becas para los Jóvenes Estudiantes de Nivel
Superior Residentes en el Estado de Oaxaca
La Secretaría de Desarrollo Social y Humano agradece a los miembros del Gabinete Especializado de Desarrollo Social Sustentable del Gobierno del Estado, así como a las demás dependencias estatales por sus valiosas aportaciones y sugerencias realizadas al Programa.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016 Primera edición, junio de 2013. Copyright © 2013 por Secretaría de Desarrollo Social y Humano Gobierno del Estado de Oaxaca.
Impreso y hecho en México. Citación sugerida: Secretaría de Desarrollo Social y Humano, Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016. Oaxaca México, 2013.
“El primer gobernante de una sociedad no debe tener más bandera
que la ley; la felicidad común debe ser su norte, e iguales los
hombres ante su presencia, como lo son ante la ley…”
Lic. Benito Juárez García
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
Mensaje del Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca
El Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016 es resultado de la vocación del
Gobierno del Estado para construir una política de desarrollo social con rostro humano, que considera
a las personas como sujetos de derechos sociales que deben tutelarse mediante acciones legislativas
y políticas públicas, con la finalidad de que todos tengan las mismas oportunidades para su desarrollo
integral.
Esta concepción del desarrollo social implica una lucha consistente para combatir las causas y mitigar
los efectos de la pobreza, el rezago y la marginación, mediante la promoción de las capacidades
básicas en materia de educación, salud y nutrición, que impulsen el crecimiento económico, la
generación de empleos e ingresos dignos y mejores oportunidades para todas y todos.
Este Programa Sectorial ha sido elaborado dentro del marco de los lineamientos generales de
desarrollo social establecidos en el Plan Estatal de Desarrollo 2011-2016 y se sustenta en el marco
jurídico nacional y estatal. Su propósito es el de impulsar el desarrollo integral, recuperando los
principios y las herramientas de la planeación regional y microrregional, y desde luego, atendiendo el
cumplimiento estricto de la normatividad en materia de evaluación y transparencia.
Sin pretender ser exhaustivos, debido a la coherencia e interdependencia que el presente documento
debe guardar con los programas y planes de los diferentes sectores y subsectores del Estado, se ha
realizado un diagnóstico meticuloso de la actualidad del desarrollo social y humano en la entidad, a
partir del cual se han definido los ejes de la Política de Desarrollo Social y Humano.
En este contexto, el Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016 reconoce la valía de
las políticas sociales universales, sin que ello obstaculice el uso de criterios de focalización para
identificar a distintos grupos de población con el fin de diseñar e implementar soluciones
diferenciadas a problemas de naturaleza distinta.
Para ello se proponen los Programas Bienestar como la base para la integración de un Sistema de
Protección Social Universal, y la Estrategia Focalizada de Desarrollo Microrregional, como
fundamento para eliminar las causas estructurales de la pobreza, instituyendo una iniciativa
multifactorial para el desarrollo de las comunidades a partir de una planeación regional que asocie
municipios con características e intereses comunes, con el objeto de disminuir las inequidades
microrregionales.
En este sentido, el Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016, aspira a impulsar
una mejor articulación de los programas federales con los programas estatales y municipales relativos
al desarrollo social, mediante una planeación que priorice las acciones concertadas y coordinadas de
los tres niveles de gobierno, pero sobretodo, de la participación amplia de la ciudadanía.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
Sin duda, el desafío es enorme, pero existe la voluntad política y la plena convicción de gobierno y
ciudadanía para superar los obstáculos que nos impiden alcanzar el desarrollo al que tenemos
derecho.
Este instrumento rector del Desarrollo Social se ve fortalecido, además, por la reciente aprobación de
la Ley de Desarrollo Social para el Estado de Oaxaca, con la cual el legislativo ha afianzado la ruta de la
política pública de la materia. Con ello, se apuntala el concepto Juarista de “Felicidad Social”, para dar
a las oaxaqueñas y oaxaqueños los elementos necesarios para impulsar el desarrollo social y humano
de todas y todos.
Lic. Gabino Cué Monteagudo
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN
MISIÓN Y VISIÓN
OBJETIVOS
ESQUEMA DEL PROGRAMA SECTORIAL
1. POLÍTICA DE DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO, CORRESPONSABLE E INCLUYENTE ................................ 11
1.1. Marco Jurídico General del Programa ............................................................................................... 11
1.2. La Estrategia General de la Política Social ......................................................................................... 14
1.2.1. Antecedentes ......................................................................................................................... 14
1.2.2. Entorno Socioeconómico ......................................................................................................... 17
1.2.3. Contexto del Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca, 2011-2016 ................................................... 19
1.3. Componentes de la Política Pública para el Desarrollo Social y Humano .............................................. 20
1.3.1. Las Políticas Transversales y su Incidencia en la Política Social .................................................... 21
1.3.2. La Complementariedad entre las Políticas Universales y Focalizadas ........................................... 22
1.4. Los Proyectos Estratégicos en Materia de Desarrollo Social. ............................................................... 22
1.4.1. Los Programas Bienestar en la Perspectiva de un Sistema de Protección Social. ........................... 23
1.4.2. La Estrategia de Microrregiones como Instrumento para Atender las Causas Estructurales de la
Pobreza y el Desarrollo Regional Desequilibrado ....................................................................... 24
2. DESAFÍOS DE LA POLÍTICA SOCIAL EN OAXACA ....................................................................................... 29
2.1. Causas Estructurales y Manifestaciones de la Pobreza ....................................................................... 29
2.2. Un nuevo Enfoque de Desarrollo Social con una Visión Regional Integral y Sistémica del Territorio, a
partir de una Estrategia Microrregional ............................................................................................ 39
2.2.1. Antecedentes ......................................................................................................................... 42
2.2.2. Una Nueva Estrategia de Desarrollo Microrregional ................................................................... 44
2.2.2.1. Microrregiones de Atención Prioritaria con Pobreza y Marginación Extrema Rural y Mayor
Dispersión Poblacional (Microrregiones tipo 1) .................................................................... 55
2.2.2.2. Microrregiones con Pobreza y Marginación Rural y una Menor Dispersión Poblacional
(Microrregiones tipo 2) ...................................................................................................... 57
2.2.2.3. Microrregiones con Pobreza y Marginación Urbana (Microrregiones tipo 3) ........................... 58
2.3. Políticas, Programas y Fondos para la Atención de los Rezagos Sociales .............................................. 59
3. EJES DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO ..................................................................... 65
Eje 1. Sistema de Protección Social para el Desarrollo Humano
3.1. Bienestar para la Población con Educación y Salud .................................................................................... 69
3.1.1. Apoyos para la Educación de Niños , Jóvenes y Adultos .................................................................... 69
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
3.1.2. Prevención y Atención Médica Oportuna .................................................................................. 78
3.2. Bienestar para los Grupos en Situación de Vulnerabilidad .................................................................. 82
3.2.1. Atención e Inclusión Social para las Personas con Discapacidad ................................................. 83
3.2.2. Apoyo a Jefas de Familia Desempleadas o en Situación de Violencia de Género ........................... 85
3.2.3. Apoyo a Adultos Mayores para mejorar su Calidad de Vida. ....................................................... 88
3.3. Bienestar en los Hogares con Vivienda Digna y Ambiente Saludable ................................................... 90
3.3.1. Vivienda Digna y Decorosa ....................................................................................................... 91
3.3.2. Ambiente Saludable para los Hogares ....................................................................................... 94
3.4. Bienestar con Seguridad Alimentaria y Transferencias Monetarias ..................................................... 97
3.4.1. Abasto y Seguridad Alimentaria ............................................................................................... 98
3.4.2. Transferencias Monetarias .................................................................................................... 102
Eje 2. Enfoque Territorial para Incidir en las Causas Estructurales de la Pobreza, la Desigualdad y la
Marginación
3.5. Una Política de Desarrollo Social con Rostro Humano para el Combate a la Pobreza, la Desigualdad y la
Marginación ................................................................................................................................. 104
3.6. Componentes de la Estrategia de Desarrollo Microrregional que Impulsan las Oportunidades de
Desarrollo de la Población. ............................................................................................................ 105
3.6.1. Comunicación y Accesibilidad con Mejores Caminos y Mayor Cobertura de Servicios. ................ 105
3.6.2. Infraestructura en Salud y Educación para Contribuir al Desarrollo de Capital Humano. ............. 108
3.6.3. Fortalecimiento de las Actividades Productivas para la Generación de Trabajo e Ingresos
Remuneradores. ................................................................................................................... 111
3.6.4. Aprovechamiento Sustentable de los Recursos Naturales para las Generaciones Futuras. .......... 122
3.7. Coordinación Gubernamental para hacer más Eficiente el Uso de los Recursos Públicos .................... 130
3.7.1. Coordinación Gubernamental para el Desarrollo Social y Humano ............................................ 133
3.7.2. Gabinete de Desarrollo Social ................................................................................................ 136
3.7.3. Consejos de Desarrollo Microrregional ................................................................................... 136
3.7.4. Acuerdo Integral para el Desarrollo Social Incluyente ............................................................... 139
3.8. Seguimiento y evaluación del desempeño del Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano ...... 140
3.8.1. Indicadores y Metas .............................................................................................................. 141
Eje 3. Gestión del Desarrollo Social y Participación Ciudadana.
GLOSARIO DE TÉRMINOS SIGLAS Y ACRÓNIMOS CUADROS, GRÁFICAS Y MAPAS FUENTES DE INFORMACIÓN NOTA METODOLÓGICA SOBRE LA CONFORMACIÓN DE LAS MICRORREGIONES
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Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
INTRODUCCIÓN Para el Gobierno del Estado de Oaxaca, el desarrollo incide en las distintas áreas de realización de la
sociedad y de las personas como sujetos de derecho, por lo que desde el inicio de la presente
administración se ha conferido al desarrollo social la más alta prioridad. De ahí el compromiso al
enfrentar las principales causas que impiden el pleno desarrollo de las y los oaxaqueños.
El Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano, en apego al Plan Estatal de Desarrollo de
Oaxaca 2011-2016, y a la normatividad existente en esta materia, establece el compromiso del
Gobierno del Estado para orientar los esfuerzos institucionales con el objeto de disminuir la pobreza,
los rezagos sociales y la marginación, en especial de la población en condiciones de vulnerabilidad.
En este marco, y como parte de un proceso dinámico de planeación y retroalimentación con los
programas y planes de otros sectores de la administración estatal se presenta el Programa Sectorial
de Desarrollo Social y Humano, el cual está estructurado en tres grandes temas
El capítulo primero, describe la estrategia general de la política social en el estado, dirigida a integrar
y complementar la atención de la población oaxaqueña, a través de los dos proyectos estratégicos en
materia de Desarrollo Social: la Estrategia Bienestar para el Combate a la Pobreza y la Estrategia de
Desarrollo Microrregional de Combate a la Pobreza orientado al abatimiento del rezago social, pilares
que sostendrán la implementación de soluciones diversas a problemas de distinta naturaleza.
Dentro del ámbito de la planeación estratégica, el desarrollo microrregional responde
afirmativamente a las necesidades que fueron abandonadas por políticas y prácticas homogéneas que
no consideraban la diversidad y heterogeneidad de los 570 municipios que conforman al estado.
Por lo que la visión microrregional permite la planeación desde una perspectiva endógena, con
crecimiento ordenado y equilibrado. Así, en el segundo capítulo se aborda la necesidad de interpretar
las particularidades de los municipios de manera diferenciada, y en ese orden diseñar políticas,
estrategias y acciones de acuerdo a su espacio geográfico, territorial y ambiental.
En el tercer capítulo, se explica en un primer momento y dentro del contexto estatal, la forma de
garantizar los derechos sociales por medio de programas y acciones ejercidas tanto por dependencias
federales como estatales, para más adelante ofrecer una visión social y humana identificada desde la
perspectiva microrregional.
En suma, el presente documento es el resultado de una reflexión profunda sobre lo que significa para
las y los oaxaqueños la pobreza, la marginación y el rezago que ha marcado por generaciones la
identidad de nuestro Estado, con lo que se pretende incidir de forma sustancial en las causas
estructurales que la producen y mejorar así la calidad de vida de todos sus habitantes.
Gerardo Albino González
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
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MISIÓN El Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano es el instrumento que orienta los esfuerzos del
Gobierno del Estado para disminuir la pobreza, los rezagos sociales y la marginación, particularmente
de la población en condiciones de vulnerabilidad, promoviendo el desarrollo de las capacidades de las
personas para impulsar el crecimiento económico, la generación de empleos e ingresos dignos,
privilegiando las acciones a nivel microrregional, municipal y de localidad que permitan atenuar las
desigualdades sociales y económicas en el estado.
VISIÓN En el Estado de Oaxaca se cuenta con una política social de largo plazo para el abatimiento de los
niveles de pobreza, desigualdad y marginación de su población, mediante un modelo de desarrollo
que se sustenta en acciones legislativas y políticas públicas orientadas a eliminar las causas de la
pobreza y a mitigar sus efectos, apoyadas en una estrategia que combina el crecimiento económico y
la protección social con objeto de garantizar la satisfacción de los derechos humanos de todos los
oaxaqueños y propiciar la elevación de sus niveles de bienestar.
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Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
OBJETIVO GENERAL
El Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano tiene como finalidad definir las estrategias que
encaucen los esfuerzos del Gobierno del Estado para incidir en las manifestaciones y causas
estructurales de la pobreza, los rezagos sociales y la marginación, impulsando la acción coordinada de
los tres niveles de gobierno, con el propósito de elevar los niveles de bienestar de la población en el
estado.
Objetivos Específicos
1. Constituir un marco de referencia para el diseño de estrategias que detonen las capacidades
de las familias y comunidades mediante una articulación de políticas universales y focalizadas
atendiendo a los ejes transversales descritos en el PED 2011-2016.
2. Encauzar los esfuerzos del Gobierno del Estado en materia de combate a la pobreza, rezagos
sociales y la marginación, especialmente de la población vulnerable, que permitan elevar los
niveles de bienestar en las regiones, microrregiones, municipios y comunidades del estado,
sobre la base de los derechos de las personas.
3. Orientar los programas, proyectos y acciones, que permitan disminuir el número de personas
que se encuentran en pobreza multidimensional y marginación social.
4. Contribuir a disminuir las disparidades sociales y económicas a nivel microrregional,
municipal, y de localidad, favoreciendo a través de distintos instrumentos de planeación, la
dotación de infraestructura social básica y el apoyo a proyectos productivos.
5. Propiciar una mejor articulación de los programas federales con los programas estatales y
municipales que inciden en el desarrollo social, dando viabilidad a las políticas y acciones
señaladas en el PED 2011-2016, mediante el impulso a la planeación del desarrollo social y
humano a nivel regional, microrregional, municipal y comunitario.
6. Inducir la participación social de las comunidades, fortaleciendo su capacidad de gestión e
interlocución, que les posibiliten alcanzar sus objetivos y metas de desarrollo.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
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Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
1. POLÍTICA DE DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO, CORRESPONSABLE E INCLUYENTE El Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano, tiene como fundamento político esencial la
naturaleza y el carácter popular, democrático, progresista, de justicia y equidad social que distinguen
al Gobierno del Estado de Oaxaca y a partir del cual se impulsa un nuevo modo de ejercicio del poder
político con la participación efectiva de la sociedad en las decisiones de su desarrollo.
Esta concepción del desarrollo, democrática y participativa persigue una nueva dinámica de las
formas de relación política entre el gobierno y la sociedad, de propiciar nuevas condiciones para el
crecimiento económico y avanzar en la solución de los problemas de pobreza, marginación y
desigualdad. Es un viraje para impulsar el despliegue de las potencialidades del Estado de Oaxaca a
partir de su diversificada y compleja problemática política, económica y social.
El reto para el gobierno estatal es promover el crecimiento económico y el desarrollo social, con
objeto de impulsar una economía que genere empleos, que abra cauces para ampliar el mercado
laboral con trabajo decente, salarios dignos y seguridad social. En tanto, deberá aumentar los apoyos
institucionales universales y focalizados hacia los grupos la población que viven en condiciones de
vulnerabilidad, marginación y desigualdad social.
1.1. Marco Jurídico General del Programa El Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano se sustenta, de manera sólida, en el marco
jurídico nacional y estatal, en el propósito del gobierno estatal de impulsar el desarrollo integral
recuperando los principios y las herramientas de la planeación regional y microrregional, mediante
una estrategia de desarrollo social con objetivos y metas específicas, para alcanzarlos a través de la
aplicación de programas concretos.
Tiene como piedra angular del marco jurídico a los siguientes ordenamientos:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 5 de febrero de 1917. Reformada y publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 15 de octubre de 2012.
Ley General de Desarrollo Social. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 20 de enero
de 2004. Reformada y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1 de junio de 2012.
Ley General de los Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas. Publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 18 de junio de 2010.
Ley General de Personas con Discapacidad. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el
10 de junio de 2005.
Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores. Publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 25 de junio de 2002.
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Publicada en
el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2002.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
12
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. Promulgada el 4 de abril de
1922. Última reforma aprobada el 28 de marzo del 2012, publicado en el Periódico Oficial
Extra del 2 de abril del 2012.
Ley Orgánica del Poder Ejecutivo Estatal. Publicada el 10 de marzo de 2012 en el Periódico
Oficial del Estado.
Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Oaxaca. Publicada en el Periódico Oficial
del Estado el 17 de agosto de 1985. Reformada y publicada en el Periódico Oficial del Estado
el 25 de septiembre de 2004.
Ley de Planeación, Desarrollo Administrativo y Servicios Públicos Municipales del Estado de
Oaxaca, publicada en el Periódico Oficial del Estado el 2 de abril de 2011.
Ley de Desarrollo Social para el Estado de Oaxaca aprobada el día 17 de abril de 2013 y
publicada el 18 de mayo de 2013 en el Periódico Oficial del Estado.
Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas. Publicada en el Periódico Oficial
del Estado el 19 de junio de 1998, reformada y publicada en el Periódico Oficial del estado el
15 de septiembre de 2001.
Ley de Desarrollo Rural Sustentable, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de
diciembre de 2001. Reformada y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 12 de enero
de 2012.
Ley de Desarrollo Rural Sustentable del Estado de Oaxaca, publicada en el Periódico Oficial
del Estado, de fecha 28 de marzo de 2012.
Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, publicada en el Periódico Oficial del Estado el
30 de noviembre de 2010. Reformada el 31 de marzo de 2012 y publicada en el Periódico
Oficial del Estado el 9 de abril de 2012.
Ley de los Derechos Humanos del Estado de Oaxaca, publicada en el Periódico Oficial del
Estado el 21 de diciembre del 2007.
Ley de la Defensoría de los Derechos del Pueblo de Oaxaca, publicada Periódico Oficial del
Estado el 13 de enero del año 2012.
Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, Publicada en el
Periódico Oficial de la Federación el 19 de agosto del 2010.
Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, Publicada en el Diario Oficial de la
Federación, el 02 de agosto de 2006.
Ley de Igualdad entre Mujeres y Hombres para el Estado de Oaxaca, Publicada en el
Periódico Oficial mediante decreto número 996, el 25 de abril 2009.
Ley Estatal de Acceso a una Vida Libre de Violencia de Genero, Publicada en el número
Extraordinario del Periódico Oficial del Estado, el 23 de marzo del 2009.
Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016. Aprobado por el Honorable Congreso del
Estado el 13 de julio de 2011 y publicado como decreto en el Periódico Oficial del Estado el 9
de agosto de 2011, el cual señala la responsabilidad que tienen las dependencias de la
Administración Pública Estatal de formular los respectivos Programas con base en sus
directrices generales.
13
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
El Programa Sectorial, hace suyos los objetivos de la Ley General de Desarrollo Social en su artículo 8,1
así como también de la Ley de Desarrollo Social para el Estado de Oaxaca en su artículo 7,2 los cuales
establecen quienes son sujetos de desarrollo social y susceptibles de recibir apoyos, para lo cual se
formularán y aplicarán políticas compensatorias y asistenciales, así como oportunidades de desarrollo
productivo para obtener ingresos dignos en su beneficio personal y de sus familias.
Por otro lado, el Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano cumplirá estrictamente la
normatividad que en materia de evaluación y transparencia ha definido el Gobierno del Estado,
especialmente el Sistema de Seguimiento y Evaluación del Plan Estatal de Desarrollo (SSE-PED) en lo
relativo al desarrollo social y humano y se coordinará eficazmente con la Auditoría Superior del
Estado y el Consejo Estatal de Armonización Contable, tal como lo establece la ley.
La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, en su artículo 42, determina las
atribuciones de la Secretaría de Desarrollo Social y Humano. Entre las principales se deben señalar las
que se refieren a la obligación de establecer: las estrategias de planeación, instrumentación,
ejecución y seguimiento de los programas y las políticas públicas estatales en materia de desarrollo
social en el Estado, así como, la referente a proponer mecanismos de evaluación que permitan
mantener actualizado un diagnóstico sobre los avances y rezagos en la materia social.
También le asigna la responsabilidad de elaborar el Programa Estatal de Desarrollo Social y Humano,
con objeto de establecer los objetivos, estrategias del gasto social, y el marco jurídico que regula la
participación estatal en los programas sociales, así como identificar los programas de desarrollo social
de organizaciones nacionales e internacionales, y gestionar a través de las instancias
correspondientes aquellos que se puedan implementar en nuestra entidad.
Asimismo le otorga funciones para diseñar, implementar y ejecutar las políticas, acciones y proyectos
que se deriven del Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca y del Programa Sectorial de Desarrollo Social
y Humano, así como para establecer las estrategias y mecanismos de coordinación, concertación,
colaboración, inducción, gestión y concurrencia con las dependencias, entidades y demás instancias
federales, estatales o municipales, así como con las organizaciones de la sociedad civil.
Por su parte, La Ley de Desarrollo Social para el Estado de Oaxaca, destaca dentro de su objeto:
promover y garantizar las condiciones que aseguren el desarrollo social y humano y el pleno ejercicio
de los derechos sociales consagrados en la Constitución Federal y Estatal, asegurando, la
consolidación de la participación del Gobierno del Estado, de los municipios y de todas las
instituciones públicas y privadas en materia de desarrollo social y humano.
1 La Ley General de Desarrollo Social en su artículo 8 establece que "toda persona o grupo social en situación de vulnerabilidad tiene derecho a recibir acciones y apoyos tendientes a disminuir su desventaja". 2 La Ley de Desarrollo Social para el Estado de Oaxaca en su artículo 7 precisa que "es sujeto de desarrollo social y por lo tanto susceptible de ser considerado beneficiario de las políticas de desarrollo social y humano establecidas en esta Ley, toda persona residente en el territorio del Estado y que se encuentre en condiciones de vulnerabilidad por su bajo desarrollo social y humano".
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
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Igualmente integra las políticas y programas sociales contra la pobreza, en el marco de las políticas
para disminuir la desigualdad social en sus diversas formas, derivada de la inequitativa distribución de
la riqueza, los bienes y los servicios, entre los individuos, grupos sociales y ámbitos territoriales.
Asimismo instaura los principios, procedimientos y objetivos que deben ser observados para
fomentar la más amplia participación ciudadana, con la participación no solo de personas, sino de
comunidades, organizaciones y grupos sociales que deseen contribuir en este proceso de modo
complementario al cumplimiento de la responsabilidad del estado, a efecto de establecer los
criterios, competencia y mecanismos de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno, a fin
de vigilar que los recursos públicos asignados al desarrollo social y humano se ejerzan con eficiencia,
eficacia, honradez, oportunidad, transparencia y equidad.
Destaca la Ley entre otros aspectos la identificación de los derechos sociales y los sujetos del
desarrollo social y humano; la definición de zonas de atención, en prioritarias, inmediata e indígenas
con identidad en desarrollo; la definición de distintos instrumentos que orientan el desarrollo social
como son: el Sistema Estatal de Coordinación para el Desarrollo Social; el Comité Estatal de
Desarrollo Social y Humano; el Gabinete Especializado en Desarrollo Social Sustentable; El Consejo
Consultivo de Política Social; los Foros Consultivos de Desarrollo Social; y los Consejos de Desarrollo
Microrregional.
1.2. La Estrategia General de la Política Social
1.2.1. Antecedentes
El Estado de Oaxaca ha enfrentado en su historia problemas políticos, económicos y sociales que han
limitado su desarrollo integral y han afectado el bienestar de la mayoría de sus habitantes. Sin
embargo, su recio carácter, su espíritu de trabajo y su capacidad creativa han sido atributos que han
permitido a los oaxaqueños superar la adversidad y plantearse nuevos retos en cada una de las
etapas de su complejo desenvolvimiento en busca de mayores y mejores niveles de vida.
Desde la época prehispánica, los procesos culturales del pueblo oaxaqueño alcanzaron gran distinción
en el continente americano y le permitieron en el tiempo alcanzar un desarrollo semejante o mayor al
de otros grupos en la región mesoamericana. Al momento de la conquista, existían ya en el territorio
oaxaqueño dieciséis grupos indígenas que resistieron el choque de la misma e hicieron pervivir hasta
nuestros días su lengua, sus tradiciones y sus costumbres como muestra de la fortaleza de su enorme
vitalidad cultural.
En la época de la colonia se generó un desarrollo desigual y combinado en Oaxaca. Por un lado, los
españoles ejercieron un efecto dominante entre las etnias aprovechando su capacidad productiva
agrícola y su habilidad artesanal para los tejidos. Por otro lado, la mayoría indígena se mantuvo en
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general aislada en comunidades con una lengua y vida propia que facilitaba la agreste geografía pero
limitaba su acceso a los bienes materiales y culturales occidentales.
En la Independencia, el pueblo oaxaqueño aportó la mayor parte de los contingentes que
mantuvieron la lucha libertaria en el sur del país, hasta su consumación en el año de 1824. Después
fueron oaxaqueños como Juárez y Díaz quienes encabezaron las luchas para defender la integridad
territorial frente las invasiones extranjeras e impulsaron las leyes de Reforma que abolieron fueros
eclesiásticos y militares y permitieron en días aciagos la restauración de la República.
En la Revolución Mexicana, otros oaxaqueños como Ricardo Flores Magón y José Vasconcelos,
aportaron ideas fundamentales para el movimiento, que expresaron en el programa del Partido
Liberal y en la base conceptual para construir el sistema educativo nacional. De hecho existieron dos
revoluciones, la del Sur y la del Norte. Tal vez por ese hecho, las acciones de los gobiernos
postrevolucionarios llegaron tardíamente al estado, en virtud de que se canalizó la inversión pública
en forma prioritaria a las entidades de las regiones Norte y Centro del territorio nacional.
La economía mixta que creó el proceso revolucionario mediante proyectos de infraestructura y
empresas públicas tampoco ayudó a Oaxaca en la misma forma que lo hizo con otros estados. No
obstante ello, el gobierno oaxaqueño promovió procesos de planeación y programación del
desarrollo en los años sesentas que fueron en su momento proyectos pioneros para el desarrollo
estatal como el Plan Oaxaca en el que participaron expertos de la ONU y técnicos de nuestra entidad.
El Gobernador Rodolfo Brena Torres impulsó el Plan con el apoyo del Presidente Adolfo López
Mateos3. Por diversas circunstancias políticas ese proyecto que fue un ejemplo de planeación no se
pudo concretar, pero sentó las bases para el desarrollo agropecuario y forestal, hidráulico, minero,
turístico, industrial y urbano. El plan se integró con más de cien proyectos, algunos de los cuales se
realizaron con el devenir de los años por su importancia estratégica para el estado.
A partir del mapa para el desarrollo del estado establecido en ese Plan, el Gobierno Federal impulsó
algunos proyectos de largo aliento para detonar la economía del estado como la modernización del
puerto y la refinería de Salina Cruz, el centro turístico deliberadamente planeado de Huatulco y otras
obras de infraestructura económica y social, que todavía hoy constituyen las principales actividades
económicas para la formación del producto interno bruto estatal.
A principios de los años setentas se sucedieron en el estado una serie de acontecimientos políticos
que de diversas maneras incidieron en su desarrollo. Los gobiernos federal y estatal dieron prioridad
a la solución de esos conflictos y dejaron de lado la promoción del crecimiento. Por esos motivos se
inhibió también la inversión pública y la inversión privada, cancelándose las oportunidades de
creación de empleos e ingresos para los oaxaqueños.
3 En la formulación del Plan Oaxaca participaron entre otros oaxaqueños y oaxaqueñas destacados, Gabino Cué Bolaños y Arcelia Yáñiz.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
16
Sin embargo, debe reconocerse que en los años ochenta y en la década siguiente se realizaron
esfuerzos institucionales para atender los rezagos en el estado con programas de desarrollo social del
INI (ahora CDI), PIDER, COPLAMAR y SOLIDARIDAD que mitigaron parcialmente las condiciones de
pobreza y desigualdad, y evitaron un mayor deterioro de las condiciones de bienestar. Estas acciones
constituyeron las bases en las que se apoyaron después los programas federales PROGRESA Y
OPORTUNIDADES.
Estos programas sociales coadyuvaron a romper el aislamiento de las comunidades indígenas y
campesinas, mediante procesos de desarrollo regional, urbanización, educación y salud, avanzando
en la solución de los problemas lacerantes de pobreza y desigualdad e inhibiendo estallidos sociales.
Posteriormente el cambio de modelo de desarrollo del país canceló en los hechos la inversión pública
en actividades económicas orientadas a generar empleo y se dejó al mercado la promoción del
crecimiento con resultados poco alentadores. De ahí que la economía estatal se haya estancado y que
la mayoría de la población permaneciera ocupada en actividades agropecuarias o comerciales de baja
productividad y, en consecuencia, de bajos ingresos para la subsistencia.
Este fenómeno tiende a agravarse por una política económica nacional que privilegia la estabilidad
sobre el crecimiento, al carecer las entidades federativas de instrumentos propios para promover su
desarrollo. Son variables dependientes de las decisiones económicas federales, en un esquema de
coordinación fiscal que otorga más recursos a los estados de mayor desarrollo relativo y deja en el
margen a los que requieren más apoyos para su crecimiento.
En consecuencia, será necesario impulsar la adecuación federalista del sistema nacional de desarrollo
social como lo establece la CONAGO, con una mejor coordinación entre los órdenes de gobierno en
materia de planeación, programación, ejecución y evaluación, así como estimular la participación de
los estados en la programación del gasto público federal de alcance estatal que se canaliza a las
materias de desarrollo social y atención a los pueblos indígenas.
Se requiere entonces revertir las tendencias a la centralización de las decisiones del gasto social para
combatir la pobreza y la desigualdad, promoviendo la descentralización de funciones entre niveles de
gobierno, flexibilizar las reglas de operación de los principales programas federales y revisar las leyes
General de Planeación, de Coordinación Fiscal, de Salud, Educación y Desarrollo Social, así como
también la distribución de los fondos del Ramo 33, con objeto de hacer más eficiente el gasto público,
para fortalecer y equilibrar el desarrollo regional.
Se trata de dar una mejor orientación a decisiones administrativas y recursos fiscales para reducir la
pobreza rural y urbana. En cuanto a la pobreza rural, impulsando una estrategia de seguridad
alimentaria, reformar el Programa Oportunidades y la operación del Ramo 33, revisar la estrategia
contra la pobreza rural de programas PROCAMPO, ASERCA, PROMUSAG Y FAPPA, con objeto de
lograr resultados y regularizar la tenencia de la tierra con énfasis en los derechos de los pueblos
indígenas y apoyar a las organizaciones sociales y comunitarias.
17
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
En cuanto a la pobreza urbana, es necesario revisar las políticas en la materia, especialmente los
programas Oportunidades Urbano y Hábitat. Igualmente se requiere adecuar las estrategias de las
acciones a las características de las zonas urbanas, considerando su condición de ciudades en
crecimiento, ciudades medias y zonas metropolitanas, buscando mayores inversiones públicas en
infraestructura social.
Por tanto, es necesario fortalecer los esquemas de coordinación vigentes para los programas de
desarrollo social en la entidad, induciendo la orientación de esos programas de acuerdo con los dos
proyectos estratégicos: la Estrategia Bienestar para el Combate a la Pobreza, de tipo universal y la
Estrategia de Desarrollo Microrregional de Combate a la Pobreza orientado al abatimiento del rezago
social con una visión territorial.
1.2.2. Entorno Socioeconómico En años recientes y en adición a la problemática anteriormente descrita, el estado ha padecido graves
conflictos sociales y políticos, que se han traducido en una baja eficiencia de los servicios y
actividades administrativas y una inadecuada orientación del gasto público, especialmente los
referentes a la promoción de actividades productivas, y los servicios sociales como educación y salud.
Los resultados de la acción pública en la entidad durante la década pasada son evidentes. En el
periodo que va de 2003 a 2010 la tasa media anual de crecimiento del PIB en el estado fue de 1.5%,
inferior a la nacional de 2.1%, por lo que su aportación a la formación del PIB nacional se mantuvo en
ese lapso sin variación en 1.5%.
Por ello, la pobreza multidimensional aumentó de 61.8% a 67.2% respecto a la población total, cifra
sólo superada por entidades como Guerrero (67.4%) y Chiapas (78.4%), y se acentuó la desigualdad
en la distribución del ingreso. En el año 2010, 738 mil 771 oaxaqueños, o sea el 57.8% de la población
ocupada tenían ingresos de hasta dos salarios, en tanto que la proporción nacional era de 38.6.
Si atendemos a la evolución de los índices de marginación y rezago social en los últimos 20 años, se
observa que la realidad social no ha variado en forma significativa. Baste mencionar algunos datos
que así lo demuestran:
Cuadro 1.1 País y Oaxaca: Municipios de acuerdo a su tipo de marginación, 1990-2010
Grado de Marginación
1990 1995 2000 2005 2010
País Oaxaca País Oaxaca País Oaxaca País Oaxaca País Oaxaca
Muy alto 341 168 476 221 386 182 365 173 441 216
Alto 812 263 375 131 906 276 886 290 408 144
Medio 462 83 960 195 486 76 501 73 944 171
Bajo 656 52 391 16 417 27 423 24 401 28
Muy bajo 132 4 226 7 247 9 279 10 262 11
Total 2,403 570 2,428 570 2,442 570 2,454 570 2,456 570
Fuente: Elaborado con datos de CONAPO
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En el país los municipios de Muy Alta marginación en 2010 aumentaron respecto a 2005, de
365 a 441 y en Oaxaca de 173 a 216. En el primer caso su población pasó de 4.5 millones de
habitantes a 5.5 millones, y para el estado de 858 mil a 1 millón 67 mil.
Estos cambios se expresaron en una estructura de distribución de los grupos de marginación
semejante a la existente en 1995, esto es, un predominio de los municipios de muy alta
marginación.
Es importante destacar en este contexto que Oaxaca aporta casi el 50% de los municipios de
Muy Alta Marginación y el 35% de los de Alta a nivel Nacional, situación que no ha variado
desde 1990.
Por lo que se refiere al Rezago Social, se observa una situación semejante:
En el país se pasó de 106 a 113 municipios de Muy Alto rezago social, con una población que
pasó de 1 millón 339 mil personas a 1 millón 442 mil, en tanto que en el caso de Oaxaca los
municipios se elevaron de 48 a 63, pasando la población de 270 mil personas a 332 mil
personas.
Estos cambios generaron que la participación de Oaxaca en esos grupos llegaran a 55.8% en
los de muy alto y 51.5% en los de alto.
Cuadro 1.2 País y Oaxaca: Municipios de acuerdo a su tipo de Rezago Social, 2005-2010
Grado de Rezago Social 2005 2010
País Oaxaca País Oaxaca
Muy alto 106 48 113 63
Alto 530 253 495 255
Medio 557 152 490 129
Bajo 562 85 575 85
Muy bajo 699 32 783 38
Total 2,454 570 2,456 570
Fuente: Elaborado con datos de CONEVAL
Este panorama se puede apreciar también con nueve indicadores específicos para analizar la
situación social en el año 2010 en el Estado de Oaxaca:
• En tres se ubica en el lugar 32: población en viviendas con piso de tierra, sin drenaje, y sin
electricidad;
• En cuatro se encuentra en el lugar 31: rezago educativo; población en viviendas sin acceso al
agua; mortalidad infantil y mortalidad materna.
• En uno en el lugar 29: acceso a la salud;
• Y en otro más en el lugar 25: acceso a alimentación.
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Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
Grafica 1.1 Lugar que ocupa Oaxaca en indicadores de desarrollo seleccionados. Año 2010.
Fuente: Elaborado con datos de CONEVAL y el PNUD
1.2.3. Contexto del Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca, 2011-2016 El Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca, 2011-2016 (PED 2011-2016), tiene como uno de sus ejes
prioritarios el Desarrollo Social y Humano, para el cual se analizan las condiciones de vida de la
población oaxaqueña en términos de salud, educación, nutrición, desarrollo cultural, pobreza,
desigualdad, marginación y vulnerabilidad.
En este marco se plantea la necesidad del fortalecimiento de las acciones del gobierno, sobre la base
de la democratización de las mismas, la transparencia en los procesos de toma de decisiones, la
rendición de cuentas y la mejora en la calidad de la representación política. Todo ello se orienta a
lograr un acuerdo social que garantice las condiciones mínimas para una vida digna, a través de una
adecuada articulación entre la política económica y la política social.
Enfrentar este reto, demanda políticas públicas que atiendan las asimetrías existentes en la sociedad,
la inequidad y la injusta desigualdad de oportunidades, que mantiene a Oaxaca entre las entidades
federativas del país con mayor rezago social y se constituye en uno de los mayores obstáculos para el
desarrollo social y humano.
El reto es mitigar la pobreza y la desigualdad mediante nuevas oportunidades para el empleo, el
ingreso, y el acceso a los bienes y servicios básicos, para hombres y mujeres, grupos étnicos, clases
sociales, hogares, comunidades, regiones geográficas, municipios, localidades y poblaciones urbanas
y rurales.
Población en viviendas con piso de tierra
Población en viviendas sin drenaje
Población en viviendas sin electricidad.
Rezago Educativo
Población en viviendas sin acceso al agua
Mortalidad infantil
Mortalidad materna
Acceso a la Salud
Acceso a alimentación
32
32
32
31
31
31
31
29
25
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
20
En este marco destaca la necesidad de atender a cuatro principios y valores compartidos propuestos
en el PED, 2011-20164:
La corresponsabilidad que atiende a la responsabilidad compartida entre gobernantes y
gobernados, donde cada uno reconoce que los efectos de sus acciones deben ser compatibles
con el bien común.
La participación referida al derecho y responsabilidad de las personas, grupos, comunidades y
pueblos de involucrarse en la toma de decisiones públicas.
El progreso, considerando el avance en los niveles de bienestar, crecimiento económico y
desarrollo cultural y político de Oaxaca, para satisfacer las necesidades y lograr la calidad y
formas de vida a las que aspiramos los oaxaqueños.
La equidad, vista como la búsqueda de la justicia social y compromiso de la sociedad y del
gobierno para asegurar a todos los oaxaqueños el respeto a sus derechos, condiciones de
vida digna y oportunidades de realización, sin diferencias por su condición económica,
cultural o de género.
Por tanto, el Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano se estructura a partir de los
lineamientos generales de desarrollo social establecidos en el PED 2011-2016, atendiendo a su
propósito y objetivos concretos y con la finalidad de instrumentar las estrategias Bienestar y de
Desarrollo Microrregional definidas en el mismo para impulsar el desarrollo social en el Estado.
En cuanto a la Estrategia de Bienestar se toman como marco de referencia las vertientes del
desarrollo social y humano previstas en el PED 2011-2016: Combate a la pobreza, la desigualdad y la
marginación; Educación, factor de progreso; Arte cultura y deporte; Lengua, cultura e identidad
indígena; Oaxaca saludable; Nuevas realidades y necesidades de grupos vulnerables y Migrantes.
Por lo que se refiere a la Estrategia de Planeación Microrregional, con una renovada concepción de la
planeación regional, se procedió a instrumentar la estrategia de apoyo a los municipios de atención
prioritaria con programas de desarrollo microrregional. Para tal propósito se realizó un análisis
cuantitativo y cualitativo de la situación social en el Estado considerando los indicadores económicos
y sociales de instituciones oficiales.
1.3. Componentes de la Política Pública para el Desarrollo Social y Humano
El Programa Sectorial se propone instrumentar las políticas y acciones señaladas en el PED 2011-
2016, dando continuidad a programas federales y emprendiendo nuevos programas sociales,
mediante una estrecha coordinación con otras áreas responsables de funciones de contenido social,
dado que la política social debe ser transversal al interior de las dependencias del gobierno5.
4 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca, 2011-2016, pp. 38-39 5 CONEVAL, destaca esta necesidad a partir de dos elementos: “Se le asigna a una sola Secretaría (a nivel federal y estatal) el objetivo de reducir la pobreza”; “Las áreas ajenas al desarrollo social (las áreas económicas y otros sectores sociales) no tienen como uno de sus objetivos la reducción de la pobreza”. Véase, Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social 2012, p. 11.
21
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
Un segundo elemento a considerar es el uso de políticas sociales universales, sin que ello obstaculice
el uso de criterios de focalización para identificar a distintos grupos de población con el fin de diseñar
e implementar soluciones diferentes a problemas de distinta naturaleza, al tiempo que se utilizan
criterios de priorización en cuanto a sus destinatarios.
Por último, para que una política de desarrollo y bienestar social sea integral es imperativo atender
simultáneamente, las causas y los efectos estructurales de la pobreza, la marginación y la
desigualdad.
1.3.1. Las Políticas Transversales y su Incidencia en la Política Social El PED 2011-2016, concibe la transversalidad como un instrumento de organización de las
instituciones para crear sinergias en su actuación. En este sentido, la transversalidad permite
incorporar temas, visiones, enfoques públicos y solucionar problemas que no pueden ser atendidos
en una sola de las estructuras organizativas verticales.
En el presente Programa, se ha establecido un compromiso claro con la transversalidad de cuatro
políticas públicas, que por su trascendencia cruzan a todo lo largo del quehacer público y privado6:
Los derechos humanos. Para el Gobierno del Estado la promoción, protección y el
cumplimiento estricto de los derechos humanos, constituyen el pilar fundamental de una
vida democrática, pues permite a la sociedad participar en las decisiones del gobierno y exigir
el respeto a la dignidad de las personas.
Equidad de género. El Gobierno del Estado tiene como compromiso ineludible el
fortalecimiento de la política de equidad de género, mediante la igualdad de oportunidades,
lo que implica orientar esfuerzos y llevar a cabo acciones para erradicar las brechas políticas,
sociales, económicas y culturales, impulsando acciones afirmativas a sus programas y
acciones.
Pueblos indígenas y comunidades afrodescendientes. Que implica el reconocimiento a la
diversidad de los pueblos indígenas, cada uno con una cosmovisión, lengua, conocimientos,
valores, costumbres y formas de organización propias. El Programa considera estas
características culturales en sus programas microrregionales para lograr consensos de las
comunidades.
Sustentabilidad. Lo que supone que los proyectos económicos y sociales que se impulsen
consideren la sustentabilidad como un criterio importante para su evaluación y ejecución,
inhibiendo la afectación del medio ambiente, y los recursos naturales agua, tierra, aire y
biodiversidad.
6 Los ejes transversales tienen como fundamento, además del PED 2011-2016, otros documentos normativos, entre ellos: la Declaración
Universal de los Derechos Humanos, la Ley Estatal de Acceso a una Vida Libre de Violencia de Genero, la Ley de Derechos de los Pueblos y
Comunidades Indígenas del Estado de Oaxaca y, la Ley de Desarrollo Rural Sustentable del Estado de Oaxaca.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
22
Esta visión resulta de gran importancia, ya que la transversalidad permite incluir temas y enfoques
públicos, diagnósticos y objetivos que marquen la interacción que se espera tengan con el conjunto
de las políticas públicas.7
1.3.2. La Complementariedad entre las Políticas Universales y Focalizadas La desigualdad social obliga a la utilización de políticas de acción compensatoria, que atiendan
principalmente a la población en situación de vulnerabilidad. En este sentido, se requiere precisar que
además del uso de políticas sociales universales que beneficien a todos los ciudadanos8, el Gobierno
del Estado considera conveniente utilizar criterios de focalización para identificar distintos grupos de
población e implementar programas orientados a satisfacer necesidades básicas, con soluciones
diferenciadas según el tipo de problemas que enfrenten9.
Por ello, la focalización se hará desde la perspectiva de su condición de vulnerabilidad y
territorialidad. En el caso de esta última, debe señalarse que si bien la población objetivo es la que
habita en las unidades territoriales, tanto en el ámbito rural como urbano, resulta necesario, atender
a las causas estructurales y manifestaciones de la pobreza, el rezago social y la marginación.
1.4. Los Proyectos Estratégicos en Materia de Desarrollo Social. De acuerdo con los elementos descritos, el Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano del
Gobierno del Estado, tendrá como pilares:
Los Programas de la Estrategia Bienestar, que son la base para la integración de un Sistema de
Protección Social, cuyo objetivo de acuerdo con el PED 2011-2016 consiste en:
Contribuir a la disminución del rezago educativo y la deserción escolar, al mejoramiento en
las condiciones de salud, nutrición, servicios básicos en la vivienda e ingreso de la población
en condiciones de vulnerabilidad, y promover proyectos productivos que permitan detonar
las capacidades de las familias y comunidades mediante estrategias de economía solidaria,
microfinanciamiento y coinversión social10.
La Estrategia de Desarrollo Microrregional para eliminar las causas estructurales de la pobreza, tanto
en las áreas rurales como urbanas, cuyos objetivos son:
7 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca, 2011-2016, p. 42. 8 Fundación CIESO, Centro de Investigaciones de la Economía Social, ¿Políticas universales versus políticas focalizadas?, publicación en internet. 9 Brawermann & Minujin, UNICEF, 1991, citado en Víctor Brodersoh, Focalización de programas de superación de la pobreza, p. 4. 10 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca, 2011-2016, p. 228.
23
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
Disminuir las disparidades sociales y económicas a nivel microrregional, municipal y de
localidad, mediante la dotación de infraestructura social básica y el apoyo a proyectos
productivos11.
Elevar los niveles de bienestar de la población con mayores rezagos sociales, mediante la
implantación de proyectos de desarrollo microrregionales sustentables, articulando esfuerzos
de los tres órdenes de gobierno con mecanismos de coordinación y concertación y
favoreciendo la conciliación agraria12.
1.4.1. Los Programas Bienestar en la Perspectiva de un Sistema de Protección Social. La Estrategia de Bienestar Social se integró inicialmente por 7 programas sociales específicos: Útiles
Escolares; Uniformes Escolares; Becas a Estudiantes de Educación Superior; Prevención del Virus del
Papiloma Humano; Adultos Mayores de 70 años y más; Mujeres Jefas de Familia Desempleadas; y
Apoyo a Personas con Discapacidad.
A este conjunto se han adicionado en el año 2012 los Programas de Coinversión Social y el de
Microcréditos a la Economía Solidaria, fortaleciéndose con los programas: Cocinas Comunitarias y
Exbraceros, cuyo propósito es fomentar la educación nutricional, la salud e higiene, el ejercicio de los
derechos humanos, el desarrollo comunitario y la justicia social.
Mediante reglas de operación claras y sencillas los programas de útiles y uniformes escolares
permiten garantizar a los alumnos de educación básica la equidad e igualdad de oportunidades en el
acceso y permanencia hasta la conclusión de ese ciclo educativo. Con el programa de becas se busca
favorecer la permanencia y aumentar el rendimiento escolar de los estudiantes de educación superior
con objeto de que puedan continuar con su formación académica.
El Programa de Prevención del Virus del Papiloma Humano persigue reducir las tasas de morbilidad y
mortalidad causadas por cáncer cérvico-uterino en la población con mayor riesgo13.
El Programa de Adultos Mayores tiene por objetivo aumentar la protección social y necesaria de
hombres y mujeres de 70 años y más que viven en localidades con una población mayor a 30 mil
habitantes y que no reciben apoyos federales.
11 Ibíd., p. 230. 12 Ibíd., p. 377. 13 Este Programa inicialmente tenía como objetivo la aplicación de vacunas, tomas de citologías, captura de híbridos y colposcopías en 30 municipios, en el año 2012 se amplió la cobertura a 64 municipios. Sin embargo, debido a que a partir del 2012 la vacuna del Virus del Papiloma Humano se incorporó a la cartilla nacional de vacunación, el Programa Estatal se enfocará a partir del 2013 a acciones de difusión y sensibilización, además de realizar el seguimiento de aquellas mujeres que no han acudido a su cita clínica de colposcopia a través de la búsqueda intencionada.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
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El Programa para Jefas de Familia Desempleadas o en Situación de Violencia de Género, contribuye a
la protección social de mujeres que han perdido su empleo o que por violencia intrafamiliar dejan de
percibir ingresos en el hogar. El programa de ayuda a personas con discapacidad apoya a las personas
con limitaciones motriz, intelectual, auditiva o visual total y permanente.
El Fondo de Coinversión Social promueve proyectos de desarrollo social con la participación de las
organizaciones de la sociedad civil y comunitaria, en los municipios prioritarios por sus condiciones de
pobreza y rezago social, y el programa de micro-créditos a la economía solidaria otorga apoyo a la
población urbana con fuertes carencias sociales, mediante aportaciones y financiamiento a grupos
productivos y empresas solidarias con apoyo del Fondo Oaxaca.
Por otra parte, se apoya a la población vulnerable por carencia alimentaria mediante la operación de
Cocinas Comunitarias y la provisión de insumos para la elaboración de alimentos nutritivos.
Finalmente, la construcción del Sistema Estatal de Protección Social se apuntala con los programas de
ex trabajadores migratorios y atención a defraudados de cajas de ahorro que operan bajo principios
de justicia restaurativa al patrimonio familiar de miles de oaxaqueños y oaxaqueñas.
En particular, el Gobierno del Estado en colaboración con el Fondo para el Fortalecimiento de
Sociedades Cooperativas para el Ahorro y Préstamo y de Apoyo a sus Ahorradores (FIPAGO),
desarrollan el Programa de Apoyo a Defraudados por Cajas de Ahorro con lo que se espera lograr
apoyar a más de 15 mil personas que vieron afectado su patrimonio, contemplándose un avances a
finales de 2012 a casi 12 mil de ellas.
1.4.2. La Estrategia de Microrregiones como Instrumento para Atender las Causas Estructurales de la Pobreza y el Desarrollo Regional Desequilibrado
La estrategia de desarrollo microrregional es una iniciativa multifactorial para el desarrollo de las
comunidades a partir de una planeación regional que asocia municipios con intereses comunes y con
objeto de disminuir las inequidades microrregionales, especialmente las que existen en zonas rurales
y que por tal situación no pueden insertarse en la dinámica del desarrollo estatal y van quedando
rezagadas.
Para llevar a cabo la estrategia, se dividió al estado en 54 microrregiones, de las cuales 25 son de
atención prioritaria con pobreza y marginación rural extrema y mayor dispersión poblacional; 19
microrregiones con pobreza y marginación y menor dispersión poblacional; y, 10 microrregiones con
pobreza y marginación urbana, con objeto de integrarlos a los proyectos de desarrollo. Inicialmente
se han planteado 25 programas de desarrollo microrregional con la participación de los beneficiarios.
25
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
Los nombres de las microrregiones de atención prioritaria son14:
Zapoteca–Chatina–Mixteca; Chatina; Los Jicayanes; Sola de Vega; Zapoteca–Sierra Sur; Coatlanes-
Amatlanes; Mixe; Mixe- Choápam; Bajo – Mixe- Choápam; Zona Norte-Nochixtlán; Mazateca-
Cuicateca-Chinanteca; Cañada; Zona Mazateca; Unión y Progreso; Zona Sur-Nochixtlán; 10 Pueblos
Caminando Juntos; Cinco Pueblos Trabajando; Los Nueve Pueblos Olvidados de la Montaña; Mixteca
Baja; Unidos por el Desarrollo de la Mixteca; Unidad y Trabajo por la Mixteca; Ocotlán – Ejutla; Villa
Alta – Petlapa; Zona Triqui; y Chimalapas.
En el proceso de programación y ejecución de los programas microrregionales, se buscará la
participación permanente de las instancias federales para desarrollar proyectos, entre otras, las
secretarías de Desarrollo Social (SEDESOL), Comunicaciones y Transportes (SCT), Agricultura,
Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), Medio Ambiente y Recursos Naturales
(SEMARNAT), de Economía (SE), la Comisión Federal de Electricidad (CFE), la Comisión Nacional de las
Zonas Áridas (CONAZA), la Comisión Nacional del Agua (CONAFOR), la Comisión Nacional del Agua
(CONAGUA) y la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), así como el
Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS).
Con este propósito se fortalecerán los mecanismos de coordinación con las dependencias federales
ejecutoras del gasto público en materia de desarrollo social, con base en los acuerdos y convenios
suscritos, entre el Gobierno del Estado, la Secretaría de Desarrollo Social y Humano y cada una de las
dependencias. Igualmente se fortalecerán los convenios entre el Estado y los ayuntamientos que
participan en los programas generales y microrregionales.
De esta manera se cerrará un ciclo histórico en el proceso de desarrollo del estado que se inició hace
casi medio siglo con la planeación de gran visión del Plan Oaxaca que promovió el Gobernador
Rodolfo Brena Torres y culmina con la planeación microrregional que impulsa el gobernador Gabino
Cué Monteagudo mediante el Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016 y el Programa Sectorial
de Desarrollo Social y Humano para articular la acción pública y el esfuerzo social, con la finalidad de
que los oaxaqueños alcancen sus objetivos de justicia social.
14 Estos nombres fueron definidos por los participantes durante los talleres realizados en las 25 Microrregiones de Atención Prioritaria, como parte del proceso de planeación participativa. El Proceso y la metodología llevada a cabo se puede observar en el apartado 3.7.3 del Capítulo 2.
29
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
2. DESAFÍOS DE LA POLÍTICA SOCIAL EN OAXACA 2.1. Causas Estructurales y Manifestaciones de la Pobreza
Toda política social, para ser gestionada con eficacia, debe partir del conocimiento de las
circunstancias específicas sobre las que se actúa, lo cual equivale a distinguir claramente las causas de
los efectos de la pobreza. Al respecto, CONEVAL ha señalado que la confusión entre ambos
fenómenos propicia que la política económica y social contra la pobreza y marginación combata más
los efectos que las causas15.
También señala que la pobreza se combate y reduce sistemáticamente cuando se atacan los dos
frentes: el de las causas, mediante cambios estructurales para erradicarlas, y el de los efectos, a
través de programas sociales, las cuales se deben integrar necesariamente en un sólido sistema de
protección social que coadyuve a mitigar las condiciones de pobreza y desigualdad en que vive la
población16.
Las causas o determinantes de la pobreza en el país, de acuerdo con la misma institución responsable
de la evaluación de los programas sociales del Gobierno Federal, se ubican en la falta de empleos y
salarios bajos, aumento en el precio de los alimentos, limitada cobertura y calidad de salud y
educación, así como de seguridad social, baja productividad y competitividad, e insuficiente inversión
pública y privada.
En el Estado de Oaxaca, existen múltiples causas que explican la reproducción y persistencia de la
pobreza y la desigualdad en el desarrollo humano. Éstas son originadas en lo económico por el bajo
crecimiento; en lo social por las carencias en materia de educación y salud;17 y, en lo político, por la
exclusión y la opresión, cuestión que se agrava por el origen étnico, la posición social o lugar de
nacimiento.
En la perspectiva del PED 2011-2016, destacan otras causas estructurales: la dispersión de las
comunidades; la incomunicación causada por la falta de caminos que impide una adecuada movilidad
regional, rural y urbana, así como la escasa conexión a la telefonía local e internet18; la falta de
oportunidades para aprovechar los recursos naturales y la biodiversidad; y la existencia de conflictos
sociales y agrarios, así como también la falta de coordinación entre los diferentes órdenes de
gobierno y entre distintas dependencias de un mismo nivel de gobierno (véase esquema 2.1)
15CONEVAL, Consideraciones Presupuestales 2012, Desarrollo Social, pp. 154-157. 16CONEVAL, señala que los tres órdenes de gobierno y el legislativo han aumentado el presupuesto en estos rubros desde hace un par de décadas, aprovechando los aumentos del ingreso petrolero. Con algunos aciertos: Mejor acceso a agua, electricidad, drenaje, pisos firmes, educación básica (becas), nutrición, empleo temporal, con varios problemas: programas que parecieran más políticos; algunos de ellos poco efectivos; programas dispersos; no siempre llegan a los más pobres; sin coordinación entre órdenes de gobierno; poco transparentes, especialmente a nivel local; sin vinculación con los derecho sociales; programas con poco efecto en el empleo, los ingresos y la productividad. 17 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca, 2011-2016, pp. 15, 361. 18 La desigualdad social difícilmente habrá de superarse si a partir de una visión territorial de la misma, se tiene en cuenta que sus causas estructurales son más difíciles de resolver.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
30
Esquema 2.1 Causas Estructurales y Manifestaciones de la Pobreza
Fuente: Elaborado con información del CONEVAL. Consideraciones Presupuestales 2012, Desarrollo Social, agosto 2011 y Gobierno del Estado de Oaxaca. PED, 2011-2016.
Tales causas, tienen como efectos la insuficiencia de ingresos monetarios, una salud precaria de la
población, bajos niveles de escolaridad, vivienda inadecuada e insuficiente, la degradación del medio
ambiente y los recursos naturales, todo lo cual impide a la población elevar sus índices de bienestar y
que se les garantice la satisfacción plena de sus derechos humanos que consagra la legislación
mexicana. Para incidir en las manifestaciones de la pobreza es necesario contar con un sistema de
protección social para todos los ciudadanos sobre todo los más vulnerables.
De tal modo, conviene examinar en forma general las causas que originan la problemática de
pobreza en nuestra entidad, en aspectos económicos, sociales ambientales y políticos con objeto de
tener una visión general y específica del desenvolvimiento del desarrollo estatal en los últimos años,
a partir de la cual se lleven a efecto acciones legislativas y políticas públicas para instrumentar
programas y proyectos de desarrollo.
Causas Estructurales Manifestaciones
Insuficiente Cobertura y Calidad
• Ingresos bajos
• Bajo nivel educativo
• Salud precaria
• Falta de ahorro
• Vivienda sin calidad
Requieren de un
Sistema de
Protección Social
De
sigu
ald
ad d
e O
po
rtu
nid
ade
s
POBREZA
Precios
Salarios
Educación
Empleos
Productividad
Salud
Seguridad Social
Competitividad
Inversión Insuficiente
Baja Pública y Privada
Falta de
Bajos
Baja
Insuficiente Cobertura Aumento de de Alimentos
Territorialmente: Dispersión, degradación del medio ambiente y conflictos agrarios
En el nivel Gubernamental: Deficiente Coordinación
Requieren de Cambios Estructurales
31
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
Incidencia Económica en la Pobreza
En las últimas tres décadas, el desempeño de la economía mexicana ha sido deficiente. De 1980 a
2010, el crecimiento anual promedio del PIB fue de sólo 2.2% y, por tanto, el crecimiento anual
promedio del PIB per cápita fue menor. En un periodo semejante, de 1950 a 1980, la economía
nacional creció a tasas superiores al 6%, lo que permitió un incremento del producto per cápita que
elevó los niveles de bienestar de la población19.
En un período más reciente, 1990-2010, el crecimiento del PIB per-cápita fue de 1.2%20, lo cual
equivale a una situación de aumento de los niveles de pobreza y, por tanto, de estancamiento del
bienestar de facto, ya que el ingreso per cápita es una variable altamente correlacionada con la
pobreza. En efecto, la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH), muestra que el
ingreso laboral promedio real en el país prácticamente no ha crecido entre 1992 y 2010.
La economía del Estado de Oaxaca ha seguido una suerte similar, pero con menor crecimiento y, por
ende, un incremento menor del ingreso per cápita. De acuerdo con datos del INEGI, en el período
1970-1988 Oaxaca creció a una tasa media anual de 4.9%, ligeramente superior a la observada en
México de 4.5%. Sin embargo, después de 1988 el crecimiento del estado ha sido sistemáticamente
inferior al observado en el país.
En efecto, durante la década pasada la economía de Oaxaca observó un crecimiento promedio
inferior al crecimiento experimentado por la economía mexicana. Según la misma fuente, en el
período 2003-2010 el país y Oaxaca crecieron a tasas de 2.1% y 1.5%, respectivamente.
Gráfica 2.2. Tasa media de crecimiento del PIB nacional y de Oaxaca por periodos
Fuente: Elaborado con datos de INEGI. Sistema de Cuentas Nacionales. Serie Histórica Producto Interno Bruto por Entidad Federativa.
19Cálculos realizados con información del INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales. Serie Histórica Producto Interno Bruto por Entidad Federativa 1950-1980. 20 Cálculos realizados con información del INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales. Serie Histórica Producto Interno Bruto por Entidad Federativa 1990-2010.
4.5%
3.2%
2.1%
4.9%
1.7% 1.5%
0%
1%
2%
3%
4%
5%
6%
1970 - 1988 1993 - 2003 2003 - 2010
México Oaxaca
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
32
Al final de este periodo se agravó la situación económica por la crisis financiera internacional que
impactó severamente a nuestro país, dado que en el año 2009 el producto nacional cayó 6.3%, y el de
Oaxaca en 2.8%.
Cuadro 2.1. País y Oaxaca: Producto Interno Bruto, 2003-2010 (millones de pesos a precios de 2003)
Concepto 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Tasa de crecimiento promedio
Valores absolutos
País 7,162,773 7,454,148 7,698,197 8,087,457 8,359,312 8,461,193 7,953,749 8,398,335
Oaxaca 113,735 119,158 122,150 123,051 125,068 127,710 124,151 129,040
Variación Anual (%)
País 4.1 3.3 5.1 3.4 1.2 -6.0 5.6 2.3
Oaxaca 4.8 2.5 0.7 1.6 2.1 -2.8 3.9 1.8
Fuente: Elaborado con información de INEGI. Sistema de Cuentas Nacionales.
Como resultado de lo anterior, la tasa de desocupación a nivel nacional registrada en diciembre de
2005 aumentó significativamente con relación al mes de diciembre de 2012 de 2.83% a 4.47%,
mientras que en Oaxaca esta tasa aumentó de 1.35% a 2.68% en el mismo periodo que, si bien sigue
siendo menor a la nacional, es significativamente mayor a la registrada en 2005. En los años 2010 y
2011 se observan tasas de desempleo con tendencia creciente en Oaxaca, sin embargo, para el 2012
se reduce favorablemente en 0.18 puntos porcentuales respecto a diciembre del año anterior.21
Gráfica 2.3. Tasa de desocupación a nivel nacional y en Oaxaca, Diciembre 2000-Diciembre 2012
Nota: La información corresponde a diciembre de cada año. Fuente: Elaborado con información de INEGI. Tasa de desocupación.
Por tanto, se puede plantear que la causa fundamental del incremento de la pobreza en México y en
Oaxaca han sido el bajo crecimiento económico y la desocupación descritas anteriormente. Más aún,
en épocas de crisis, la pobreza y la desigualdad se han acentuado por la caída de la actividad
económica y el abatimiento de los niveles de ocupación. Este fenómeno puede observarse
históricamente cuando menos desde los años noventa.
21 INEGI. Banco de Información Económica. Tasa de desocupación serie unificada.
2.17
2.64 2.34
2.94
3.52
2.83
3.47 3.40
4.32
4.80 4.94 4.51 4.47
1.35
2.01 1.91 2.24 2.08
2.65 2.86 2.68
0.00
1.00
2.00
3.00
4.00
5.00
6.00
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Po
rce
nta
je
México
Oaxaca
33
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
A esto debe agregarse la gran proporción de población en el estado que aun teniendo una ocupación,
no recibe ingresos por el trabajo desempeñado, en 1990 el 24.8% de la PEA ocupada se encontraba
en esa situación, para el año 2000 la cifra creció al 28.2%, mientras que para septiembre de 2012 la
proporción fue de un 26%; en contraste a nivel nacional esta cifra es de sólo 8.5%. Esto denota la
inflexibilidad de las cifras de población ocupada sin ingresos en el estado22.
Incidencia Social en la Pobreza
CONEVAL midió la pobreza entre 1992 y 2005 con tres dimensiones: pobreza alimentaria, pobreza de
capacidades y pobreza patrimonial. En todo el lapso, la pobreza fue mayor en el estado que en el país,
o sea que en estos años se mantuvo una brecha significativa de desigualdad regional y poco se hizo
para tratar de reducirla, tal como se observa en el análisis por cada uno de los tipos de pobreza23.
Para el año de 1996, el 37.4% de la población total del país se encontraba en pobreza alimentaria,
frente al 57.9% de la oaxaqueña. En 2005 estos porcentajes disminuyeron a 18.2 a nivel nacional y
38.1 en el nivel estatal. La tendencia fue a la baja en ambos casos, aunque se mantuvo la brecha
cuantitativa.
En pobreza de capacidades, en 1996, el porcentaje a nivel nacional era de 46.9% contra 64.5% de
Oaxaca, o sea existía una diferencia de más de 20 puntos. Para 2005 se observa la misma tendencia y
conservación cuantitativa de la brecha ya que este tipo de pobreza a nivel nacional era de 24.7% y en
Oaxaca de 46.9%.
En cuanto a la pobreza patrimonial, para el año 1996 se registraba un indicador de 69% a nivel
nacional y de 78.9% para el estado de Oaxaca. En el año 2005 disminuyó el indicador a nivel nacional
a 47% y a 68% en Oaxaca.
Gráfica 2.4. Porcentaje de personas en pobreza por ingresos en Oaxaca, 1996-2010
Fuente: CONEVAL. Pobreza por Ingresos en las entidades federativas2010
22 INEGI, Perspectiva estadística Oaxaca, Diciembre 2012, p. 58. 23 A partir de 2008 CONEVAL evalúa la pobreza en el país oficialmente de manera multidimensional, esta medición permite complementar el método de pobreza por ingresos ya que adopta un enfoque de derechos sociales y el análisis del contexto territorial, como lo señala la Ley General de Desarrollo Social, no obstante sigue realizando la medición de pobreza por ingresos (alimentaria, capacidades y de patrimonio) utilizando la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) que genera el INEGI.
57.9 52.7
38.1 35.4
64.5 60.0
46.9 44.6
78.9 76.1
68.0 67.4
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
1996 1998 2000 2002 2004 2005 2006 2008 2010
Po
rce
nta
je Pobreza alimentaria
Pobreza de capacidades
Pobreza de patrimonio
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
34
Es importante señalar que en este contexto, la instrumentación del Programa “Progresa”24 (hoy
“Oportunidades”) sirvió en cierto grado como amortiguador en el impacto de las crisis económicas
particularmente en las de 2001 y 2009; a lo que debieron haber contribuido también otros programas
sociales y la consolidación de la política de federalización de recursos del Ramo 33 a estados y
municipios.
Gráfica 2.5. Tasa de Crecimiento PIB y porcentaje de personas en Pobreza por Ingresos a nivel nacional
Fuente: Elaborado con datos de CONEVAL. Pobreza por Ingresos e INEGI. Sistema de Cuentas Nacionales
Más recientemente CONEVAL implantó una nueva metodología para la medición de la pobreza, a
partir de dos dimensiones, la de bienestar económico que cuantifica a la población con ingresos
inferiores a la línea de bienestar general y a la línea de bienestar mínimo, y la de Bienestar Social que
cuantifica las carencias en materia de rezago educativo; acceso a los servicios de salud y seguridad
social; la calidad, espacios y servicios básicos en la vivienda; y de acceso a la alimentación.
De acuerdo con esta última forma de medición del CONEVAL, entre 2008 y 2010 la población en
pobreza multidimensional en el país aumentó de 44.5% a 46.2%, que corresponde a un incremento
de 48 millones 837 mil 810 a 51 millones 993 mil 418 personas. En Oaxaca, por su parte, aumentó de
61.8% a 67.2%, que corresponde a un incremento de 2 millones 310 mil 373 a 2 millones 557 mil 467
personas, sólo superado por Guerrero (67.4%) y Chiapas (78.4%).
24 El Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) se instrumentó a partir de agosto de 1997 durante la administración del Presidente Ernesto Zedillo. A partir del año 2002, durante la administración del Presidente Vicente Fox, PROGRESA se transforma en el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, continuando con la estrategia empleada, conservando sus principales características e integrando nuevas acciones con el fin de ampliar el acceso de las familias que vivían en condiciones de pobreza, por medio de una transferencia monetaria y suplementos alimenticios condicionados a la asistencia de los niños a la escuela y a la supervisión de sus niveles de salud.
21.4 21.2
37.4 33.3
24.1 20.0
17.4 18.2 13.8
18.4 18.8
29.7 30.0
46.9
41.7
31.8
26.9 24.7 24.7
20.7
25.3 26.7
53.1 52.4
69.0
63.7
53.6
50.0
47.2 47.0 42.7
47.7 51.3
3.6
2.0
4.8
-6.2
5.5
7.3
5.0
3.6
6.0
-1.0
0.1
1.3
4.1
3.3
5.1
3.4
1.2
-6.0
5.6
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
0
10
20
30
40
50
60
70
80
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Tasa
de
Cre
cim
ien
to P
IB
% P
ers
on
as
Pobreza alimentaria Pobreza de capacidades Pobreza de patrimonio PIB
“Error de
diciembre”
Torres Gemelas
(2001)
Crisis Mercados
Internacionales
35
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
Gráfica 2.6. Porcentaje de la población en situación de pobreza multidimensional en los estados más pobres del país, 2008-2010
Fuente: Elaborado con datos de CONEVAL. Medición de la Pobreza. Anexo estadístico, Pobreza 2010.
En Oaxaca se expresa este deterioro en el hecho de que aumentó la proporción de la población con
ingreso inferior a la línea de bienestar de 32.9% a 36.8%, y de la población con ingreso inferior a la
línea de bienestar mínimo de 63.2% a 68.6%. No obstante ello, disminuyeron los porcentajes de
personas con carencias sociales de acceso a la mayor parte de los servicios que miden estos
indicadores.
En el mismo periodo, la población en pobreza extrema en el país pasó de 10.6% a 10.4%, aunque se
mantuvo cerca de los 11 millones 700 mil personas entre 2008 y 2010. Sin embargo, debe
reconocerse que en Oaxaca disminuyó marginalmente la pobreza extrema de 27.7% a 26.6%, o sea
que se redujo ligeramente el número de pobres de 1 millón 35 mil 599 a 1 millón 13 mil 547 personas
en el mismo período.
Entre 2008 y 2010, Oaxaca experimentó un crecimiento de 10.69% de la población en pobreza
multidimensional, ocupando el 4º lugar entre las entidades federativas del país con mayor
crecimiento absoluto en la pobreza; ello significó un aumento del número de personas en situación
de pobreza de 247 mil personas.
Gráfica 2.7. Crecimiento de la pobreza por entidad federativa, 2008-2010
Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2008 y 2010.
77.0 68.4 64.7 61.8
44.5
78.4 67.4
61 67.2
46.2
0
20
40
60
80
100
Chiapas Guerrero Puebla Oaxaca Promedio Nacional
Po
rce
nta
je
2008
2010
60
0
30
9
25
5
24
7
21
8
20
7
20
4
19
8
15
9
14
1
12
4
11
3
72
71
71
60
57
53
50
49
43
43
35
33
23
15
8
4
-1
-73
-10
6
-12
7 -200
-100
0
100
200
300
400
500
600
700
Ver
acru
z
Gu
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uat
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Ch
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Oax
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Baj
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alif
orn
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Qu
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Sin
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Tab
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Dis
trit
o F
ed
eral
Baj
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alif
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ur
Jalis
co
Du
ran
go
San
Lu
ís P
oto
sí
Co
lima
Cam
pec
he
Yuca
tán
Hid
algo
Qu
inta
na
Ro
o
Méx
ico
Tlax
cala
Agu
asca
lien
tes
Nu
evo
Leó
n
Nay
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Gu
erre
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Mic
ho
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Mo
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Co
ahu
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s d
e p
ers
on
as
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
36
Un panorama general de la incidencia de la pobreza y privación social, así como de los indicadores de
las carencias sociales y de los niveles de bienestar en el país y en el estado, se pueden conocer con
detalle en el cuadro que se presenta a continuación:
Cuadro 2.2. Incidencia, número de personas y carencias promedio en los indicadores de pobreza a nivel nacional y en Oaxaca, 2008-2010
Indicadores
Nacional Oaxaca
Porcentaje Miles de personas Carencias promedio
Porcentaje Miles de personas
Carencias promedio
2008 2010 2008 2010 2008 2010 2008 2010 2008 2010 2008 2010
Pobreza
Población en situación de pobreza multidimensional
44.5 46.2 48,837.8 51,993.4 2.7 2.5 61.8 67.2 2,310.4 2,557.5 3.5 3.0
Población en situación de pobreza moderada 33.9 35.8 37,163.1 40,280.4 2.3 2.1 34.1 40.5 1,274.8 1,543.9 3.0 2.4
Población en situación de pobreza extrema 10.6 10.4 11,674.7 11,713.0 3.9 3.7 27.7 26.6 1,035.6 1,013.5 4.2 3.9
Población vulnerable por carencias sociales 33.0 28.7 36,162.6 32,276.9 2.0 1.9 27.4 22.1 1,023.2 841.5 2.4 2.2
Población vulnerable por ingresos 4.5 5.8 4,895.4 6,525.8 -- -- 1.4 1.4 53.1 54.5 -- --
Población no pobre y no vulnerable 18.0 19.3 19,740.0 21,767.9 -- -- 9.4 9.3 351.5 354.3 -- --
Privación social
Población con al menos una carencia social 77.5 74.9 85.0 84.3 2.4 2.3 89.2 89.3 3,333.6 3,399.0 3.2 2.8
Población con al menos tres carencias sociales 31.1 26.6 34.1 29.9 3.7 3.6 58.4 49.4 2,184.1 1,880.5 4.0 3.8
Indicadores de carencia social
Rezago educativo 21.9 20.6 24.1 23.2 3.2 3.0 30.6 30.3 1,144.7 1,152.1 4.0 3.7
Carencia por acceso a los servicios de salud 40.8 31.8 44.8 35.8 2.9 2.8 56.2 39.9 2,102.0 1,518.1 3.7 3.5 Carencia por acceso a la seguridad social 65.0 60.7 71.3 68.3 2.6 2.5 80.4 79.7 3,006.1 3,033.8 3.3 2.9 Carencia por calidad y espacios de la vivienda 17.7 15.2 19.4 17.1 3.6 3.5 38.2 34.1 1,428.6 1,299.4 4.1 3.7
Carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda
19.2 16.5 21.1 18.5 3.5 3.3 48.5 41.4 1,812.0 1,575.8 3.9 3.6
Carencia por acceso a la alimentación 21.7 24.9 23.8 28.0 3.3 3.0 28.6 26.6 1,068.2 1,014.0 4.2 3.8
Bienestar
Población con ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo
16.7 19.4 18.4 21.8 3.0 2.7 32.9 36.8 1,231.6 1,402.0 3.8 3.3
Población con ingreso inferior a la línea de bienestar
49.0 52.0 53.7 58.5 2.5 2.2 63.2 68.6 2,363.5 2,612.0 3.4 3.0
Fuente: Elaborado con información del CONEVAL.
Incidencia de la Marginación
La marginación es otra expresión de la pobreza. Es un fenómeno estructural que se expresa en la
dificultad para propagar el crecimiento, el progreso técnico y los aumentos en la productividad en el
territorio, así como por la exclusión de grupos sociales del proceso de desarrollo y sus beneficios. El
grado de marginación puede agudizarse en un contexto de dispersión poblacional, que dificulta las
actividades económicas y la provisión de infraestructura y servicios, como es el caso de Oaxaca.
Conforme a las definiciones y mediciones del CONAPO, la marginación está asociada a cuatro
dimensiones: el acceso a servicios básicos, las condiciones de la vivienda, los ingresos laborales y la
educación. Su análisis permite elaborar indicadores territoriales de la marginación. De acuerdo con
37
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
información de esta fuente, Oaxaca era el tercer estado más marginado del país en 2010, seguido
solamente por Guerrero y Chiapas.
Cuadro 2.3. Marginación Guerrero, Chiapas y Oaxaca 2010 en el contexto nacional
Estado Índice de marginación Grado de marginación Índice de marginación
escala 0 a 100 Lugar que ocupa en el
contexto nacional
Guerrero 2.532 Muy alto 88.72 1
Chiapas 2.318 Muy alto 84.14 2
Oaxaca 2.146 Muy alto 80.48 3
Fuente: Estimaciones del CONAPO con base en el INEGI, Censo de Población y Vivienda, 2010. Índice de Marginación por entidades federativas 2010.
En los siguientes cuadros puede observarse la situación de la marginación en el país y en el estado, de
acuerdo con la última medición institucional:
Cuadro 2.4. País y Oaxaca: Población total, indicadores socioeconómicos, índice y grado de marginación y escala 0 a 100, año 2010
Entidad federativa
Población total
Dimensiones de la marginación
Educación Vivienda Distribución
de la población
Ingresos por trabajo
% Población de 15 años o
más analfabeta
% Población de 15 años o
más sin primaria completa
% Ocupantes en viviendas sin drenaje ni
excusado
% Ocupantes en viviendas sin energía
eléctrica
% Ocupantes en viviendas
sin agua entubada
% Viviendas con algún nivel de hacinamiento
% Ocupantes en viviendas con piso de
tierra
% Población en
localidades con menos
de 5 000 habitantes
% Población ocupada con ingresos de
hasta 2 salarios mínimos
Nacional 112,336,538 6.93 19.93 3.57 1.77 8.63 36.53 6.58 28.85 38.66
Oaxaca 3,801,962 16.38 33.85 4.01 4.93 23.66 46.53 19.33 61.51 57.77
Fuente: Estimaciones del CONAPO con base en el INEGI, Censo de Población y Vivienda, 2010.
Cuadro 2.5. Cambio en puntos porcentuales de los indicadores socioeconómicos y cambio de lugar entre 2000 y 2010 por entidad federativa
Entidad federativa
Dimensiones de la marginación
Educación Vivienda Distribución
de la población
Ingresos por trabajo
% Población de 15 años o más
analfabeta
% Población de 15 años o más
sin primaria completa
% Ocupantes en viviendas sin drenaje ni
excusado
% Ocupantes en viviendas sin energía
eléctrica
% Ocupantes en viviendas
sin agua entubada
% Viviendas con algún nivel
de hacinamiento
% Ocupantes en viviendas con piso de
tierra
% Población en localidades con menos de 5 000
habitantes
% Población ocupada con ingresos de
hasta 2 salarios mínimos
Nacional -2.53 -8.53 -6.33 -3.02 -2.59 -9.41 -8.21 -2.11 -12.33
Oaxaca -5.11 -11.68 -14.06 -7.61 -3.30 -12.92 -22.27 -2.50 -14.15
Fuente: Estimaciones del CONAPO con base en el INEGI, Censo de Población y Vivienda, 2010.
De ahí que la problemática de la marginación se deba enfrentar mediante políticas de acción
afirmativa o compensatoria25, que atiendan principalmente a la población en situación de
vulnerabilidad o que viva en localidades con mayores rezagos, y que promuevan la cohesión social
25 Iniciando por la educación, con el fin de garantizar a niñas y niños una educación libre de discriminación y/o prejuicios, que permitan su desarrollo personal, el acceso a las oportunidades, y la construcción de capital humano que contribuya a la productividad y al desarrollo del estado.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
38
con la participación ciudadana en las políticas públicas, la generación de redes sociales de solidaridad
y la creación de espacios comunitarios.
Adicionalmente se deberá resolver el problema de la coordinación entre los tres órdenes de gobierno
que ha sido deficiente en nuestro estado y que se profundizó a partir de la crisis política de 2006,
provocando que en los últimos años sólo hubiera acciones sociales aisladas en beneficio de la
población. Del año 2009 al 2011 no operó el Convenio de Desarrollo Social, el cual se volvió a suscribir
apenas en 2012.
Además, una proporción mayoritaria de la inversión que se ejerce en el estado se realiza por las
dependencias federales. En el caso del Convenio, la proporción entre recursos convenidos y no
convenidos es de 1 a 9. De igual manera, ha persistido la exclusión de las comunidades en la
definición de los proyectos estatales y municipales, generando rechazo a su ejecución26, conducta que
caracteriza a los ejercicios autoritarios.
Situación del Desarrollo Humano
El más reciente Informe Mundial sobre Desarrollo Humano 2013, ubicó a México en la posición 61 del
ordenamiento internacional, con un IDH de 0.77527. De acuerdo con dicho documento, el país se
ubica en el segundo grupo de países con mayor desarrollo humano; es decir, en la categoría que
agrupa al 25% de países catalogados con desarrollo humano alto.
A pesar de que México se sitúa en ese grupo de países con un IDH alto, el desarrollo entre las
entidades federativas es desequilibrado, pues se observa una gran disparidad en los niveles de
desarrollo entre regiones, estados, municipios y localidades. En general se aprecia que las regiones
del norte y centro del país tienen un IDH mayor que las regiones del sur y del sureste, situación
derivada de un atraso secular tanto en materia de infraestructura económica como de proyectos de
desarrollo social.
La estimación del IDH con la información nacional disponible más reciente al 201028 ubica a México
con un IDH de 0.77529. Esta estimación muestra al Distrito Federal, Nuevo León y Baja California Sur
como las entidades con mayor IDH. Por otro lado, Chiapas, Oaxaca y Guerrero se ubican en las tres
últimas posiciones del ordenamiento nacional con un IDH comparable con el de Bolivia, Argelia y
Brasil respectivamente.
26 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca, 2011-2016, pp. 220 y 362. 27 PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2013, p. 145. 28 El cálculo internacional del IDH se obtiene mediante registros de organismos internacionales (UNESCO, ONU, FMI, BM), la estimación nacional utiliza información oficial que genera el gobierno mexicano (CONAPO, INEGI Y SEP), por lo cual los índices no son comparables. 29 PNUD, El Índice de Desarrollo Humano en México: cambios metodológicos e información para las entidades federativas, pp. 8, 12.
39
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
En el 2010 Oaxaca siguió siendo la entidad federativa con el segundo lugar de las entidades con
menor IDH con un valor de 0.66, solamente por encima de Chiapas que mantuvo su posición 32 como
la entidad con menor IDH del país con un parámetro de 0.64.
Gráfica 2.8. Índice de Desarrollo Humano en las entidades con mayor rezago 2008-2010.
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). El Índice de Desarrollo Humano en México.
La Secretaría de Desarrollo Social y Humano del estado de Oaxaca, en su análisis del desarrollo del
estado, con fines de planeación y programación de sus estrategias Bienestar y de Desarrollo
Microrregional, consideró los índices anteriores para impulsar acciones de desarrollo universales y
focalizadas con base en las demandas de las comunidades e induciendo la participación social
organizada.
El desglose del análisis a nivel de microrregiones, municipios y localidades se presenta en el siguiente
capítulo, a partir de indicadores municipales generales y específicos y de un análisis global de la
situación económica y social en el estado que consideró la problemática de los temas que interesan
más a la sociedad como educación, salud, vivienda y grupos vulnerables (personas con discapacidad,
mujeres y adultos mayores).
2.2. Un nuevo Enfoque de Desarrollo Social con una Visión Regional Integral y Sistémica del Territorio, a partir de una Estrategia Microrregional
El primer desafío de la política social en el estado, ineludible e inexorable, es el medio geográfico o
natural en que habita la población. Su orografía, predominantemente montañosa, dificulta y encarece
la dotación de infraestructura básica y fundamental para todo desarrollo: los caminos y, con ellos, las
comunicaciones y relaciones que propician la movilidad y el encuentro de las personas, los bienes y
los servicios.
El aislamiento y, con él, la dispersión y la incomunicación de personas y comunidades, es una causa
estructural de primera importancia en el rezago social. Es una limitante de la actividad económica,
inhibe la generación de empleos e ingresos para la población; impide el aprovechamiento de los
0.6
46
0
0.6
46
8
0.6
67
5
0.6
66
3
0.6
67
7
0.6
73
3
0.6
87
3
0.6
95
8
0.6
98
5
0.6
99
7 0.7
36
4
0.7
39
0
0.6400
0.6500
0.6600
0.6700
0.6800
0.6900
0.7000
0.7100
0.7200
0.7300
0.7400
2008 2010
Val
or
IDH
Chiapas
Oaxaca
Guerrero
Michoacán
Veracruz
Nacional
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
40
recursos naturales, todo lo cual se agudiza por conflictos agrarios y sociales históricos que se han
profundizado ante una débil intervención de autoridades estatales, municipales y agrarias.
De acuerdo con el Censo de Población del año 2010, Oaxaca tenía en ese año una población de 3
millones 801 mil 962 habitantes de los cuales el 52.7% vivía en localidades de hasta 2 mil 500
habitantes, el 22.1% se ubicaba en localidades de entre 2 mil 500 y 15 mil habitantes, y el 25.2% en
localidades mayores a 15 mil habitantes. Desde esta perspectiva, Oaxaca se ubica como una de las
entidades federativas con menor población urbana en el territorio nacional.
Gráfica 2.9. Distribución espacial de la población en Oaxaca, según tamaño de localidad, 2010
Fuente: INEGI. Censo de Población y Vivienda, 2010.
La entidad cuenta con 10 mil 496 localidades dispersas en un accidentado territorio por su agreste
geografía que propicia altos costos de la conexión carretera y de telecomunicaciones, y dificulta la
provisión suficiente y de calidad los servicios básicos de educación, salud, energía eléctrica, agua y
drenaje. Así como el abasto del consumo de los bienes de la canasta básica indispensables para la
vida de las personas.
Asimismo, la dispersión y el aislamiento poblacional, como ya se señaló, inhiben el desarrollo de las
actividades productivas por la falta de infraestructura de transporte e impiden el aprovechamiento de
los recursos naturales que tienen las comunidades. Todo ello propicia la marginación y el rezago
social. Por ello, de acuerdo con el CONAPO, Oaxaca es el tercer estado con mayor marginación en el
país después de Guerrero y de Chiapas.
La tasa media anual de crecimiento de la población en el periodo 2000-2010 fue de 1 %, una de las
más bajas entre las entidades federativas, entre otras razones por las políticas de salud reproductiva,
la desaceleración de la tasa de fecundidad y el incremento de la migración hacia otras entidades o a
los Estados Unidos. Esto último explica en cierta medida la estructura de la población por género del
estado donde 52.2% son mujeres y 47.8% hombres.
La edad media de la población es de 24 años lo que muestra su vitalidad demográfica para el
crecimiento económico. Este bono no se aprovecha por las condiciones económicas locales que no
ofrecen los empleos suficientes. La razón de dependencia económica es de 64.6, o sea que por cada
Mayores a 15,000 habitantes
De 2,500 a 15,000 habitantes
Hasta 2,500 habitantes 52.7%
25%
22%
41
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
100 personas, hay 64 en edad de dependencia, es decir los segmentos de menores de 15 años o
mayores de 64 años.
El análisis de las tendencias de la marginación en el estado en el lapso comprendido entre los años
2005 y 2010, como ya se mencionó anteriormente, muestra una gran inflexibilidad, ya que si bien se
ha reducido el número de municipios con grado de marginación alta, ha aumentado el número de
municipios con marginación media y muy alta, situación derivada de los bajos niveles de actividad
económica, especialmente por una acelerada elevación de los precios de los alimentos.
La dispersión poblacional del estado se caracteriza también por un esquema político-administrativo
atomizado: Oaxaca ocupa el primer lugar nacional en cuanto al número de municipios, con 570. Como
se precisa en el PED 2011-2016, la mayoría de los municipios tienen sistemas de gestión, tributarios y
presupuestales muy frágiles, que impiden la atención adecuada de los gobiernos locales a las
demandas de sus ciudadanos por servicios básicos, los cuales se atienden a partir de los recursos que
provienen del Ramo 33, y que constituyen la mayor fuente de financiamiento de los ayuntamientos.
Cuadro 2.6. Peso específico de los componentes que integran los índices de pobreza extrema, rezago social y marginación
COMPONENTES Pobreza extrema
Rezago social Marginación5
Total 100.00 100.00 100.00 Principales indicadores 69.43 78.70 80.06 Infraestructura básica en vivienda1 31.21a 48.23 41.96
Porcentaje de viviendas que no disponen de drenaje 13.25 Porcentaje de viviendas con piso de tierra 14.42 17.33 Porcentaje de viviendas sin energía eléctrica 10.32 11.23 Porcentaje de viviendas sin agua entubada 10.24 13.4
Educación2 12.42b 24.72 28.56 Porcentaje de la población de 15 años o más analfabeta 11.87 15.31 Porcentaje de la población de 15 años y más con educación básica incompleta3 12.85c 13.25
Servicios de salud 14.45 5.75 Porcentaje de la población sin derechohabiencia a servicios de salud 5.75
Acceso a la alimentación4 11.35 Carencia por acceso a la alimentación 11.35
Ingresos 9.54 Porcentaje de la población con ingreso de hasta 2 salarios mínimos 9.54
a Se considera Carencia por calidad y espacios de la vivienda y Carencia por acceso a los servicios básicos de la vivienda. b Se considera Rezago educativo. c Se incluye Porcentaje de la población de 6 a 14 años que no asiste a la escuela. 1 Se considera además techos y muros de material endeble, así como hacinamiento. 2 Se considera: % Población de 3 a 15 años que no cuenta con educación básica completa y no asiste a un centro de educación formal; % de 16 años o más nacida hasta 1981 y no cuenta primaria completa; % de 16 años o más nacida a partir de 1982 y que no cuenta con secundaria completa. 3En el índice de marginación sólo considera primaria completa. 4Hogares donde por falta de recursos al menos una persona no tuvo alimentación variada; dejó de desayunar, comer o cenar; comió menos de lo que debería o se quedó sin comida; sintió hambre pero no comió; o dejó de comer todo el día. 5 El índice de marginación en el componente de vivienda se refiere a % de ocupantes en viviendas. Fuente: Elaboración SEDESOH. Las cifras pueden no coincidir por cuestión del redondeo.
Los problemas derivados del aislamiento y comunicación impactan ampliamente en la población
oaxaqueña. Su análisis permitió identificar que las carencias sociales más relevantes se encuentran en
los ámbitos de la vivienda, la educación, la salud, la alimentación y los ingresos, por lo cual se
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
42
seleccionaron nueve indicadores para focalizar su incidencia y poner en práctica políticas públicas
para su combate.
Tales indicadores son: porcentaje de viviendas que no disponen de drenaje, energía eléctrica, agua
entubada o que tienen pisos de tierra; con población de 15 años o más analfabeta, o con educación
básica incompleta; sin derechohabiencia a servicios de salud, con carencias alimentarias y con ingreso
de hasta 2 salarios mínimos.
En el cuadro anterior se puede observar el peso específico que tienen estas variables de acuerdo con
los índices de rezago municipal del CONEVAL, de marginación municipal del CONAPO y de desarrollo
humano municipal del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, y que definieron su selección
para orientar las políticas sociales de combate a la pobreza y a la marginación en forma universal y
focalizada.
2.2.1. Antecedentes
La microrregionalización en el Estado de Oaxaca retoma experiencias previas desarrolladas tanto a
nivel estatal como federal. En el caso estatal destaca el Plan Estatal de Desarrollo 1992-1998, el cual
guardaba congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 y el Programa Nacional de
Combate a la Pobreza que planteaba la estrategia de Atención a Regiones Prioritarias. Al respecto,
en el mes de enero del año 1997, ante el Dr. Ernesto Zedillo Ponce de León, Presidente de la
República, se suscribió el acuerdo que dio inicio al Programa Estatal de Desarrollo Microrregional en
Oaxaca30, entre el Gobierno Federal, el Gobierno del Estado, Autoridades Municipales, Agrarias, y
organizaciones sociales y productivas.
El Programa tenía como objetivo impulsar el desarrollo de las microrregiones con mayor rezago,
sobre bases de sustentabilidad, pluralidad, democracia, inclusión y participación, en las cuales los tres
órdenes de gobierno articularían sus esfuerzos para la realización de obras y proyectos que rebasan la
capacidad y el ámbito municipal y que fueran detonantes del desarrollo. En este sentido, las dos
vertientes que se trabajaron fueron el fortalecimiento de la coordinación institucional y la creación e
impulso de espacios de concertación, en los cuales los principales protagonistas de las microrregiones
definían sus prioridades y orientaban la inversión en el corto, mediano y largo plazo.
La definición de las microrregiones en el estado, obedeció al análisis de los estudios realizados por el
CONAPO. Con base en ellos se ubicaron los municipios de muy alta marginación, adicionalmente se
incluyeron otros aspectos tales como: el grupo étnico, las comunicaciones, mercados comunes,
confluencia a los centros políticos y administrativos, los conflictos agrarios, vocación productiva, su
ubicación geográfica y las posibilidades de desarrollo comunes, entre otros.
30 Gerardo Albino González, Programa Estatal de Desarrollo Microrregional en Oaxaca 1997. Documento de Trabajo.
43
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
Cabe destacar que si bien el Programa Estatal de Desarrollo Microrregional tuvo por misión coordinar
y contribuir a la concertación de las diferentes acciones que desarrollan las dependencias federales o
estatales y favorecer la interlocución de éstas con los protagonistas del desarrollo microrregional, los
avances logrados no fueron notables, a excepción de los importantes montos de recursos que se
canalizaron en el ámbito microrregional de los Programas de Mejoramiento de Vivienda Rural y de
Empleo Temporal de la SEDESOL.
Posteriormente en el Plan Estatal de Desarrollo 1998-2004 se seleccionó una regionalización de tipo
social y económico que agrupó a los 570 municipios en 75 microrregiones, en función de
características físico-geográficas, dotación de recursos naturales y de niveles de desarrollo. Bajo este
enfoque se identificó una localidad eje, con el propósito de fortalecerla como centro urbano31.
A nivel federal, en febrero del 2001 se lanzó el Programa para el Desarrollo Local “Microrregiones”
coordinado por la SEDESOL, y el cual es el antecedente del Programa para el Desarrollo de Zonas
Prioritarias (PDZP), con el objetivo de atender a los municipios de alta y muy alta marginación en todo
el país. De conformidad al Acuerdo que tiene por objeto establecer las microrregiones identificadas
por sus condiciones de rezago y marginación conforme a indicadores de pobreza para cada región,
estado y municipio, inicialmente se identificaron 250 microrregiones, para finalmente quedar en 263
microrregiones en 31 estados32.
Bajo este enfoque, en el Estado de Oaxaca, se incorporaron 475 municipios agrupados en 75
microrregiones, posteriormente con la publicación de los indicadores de marginación municipal del
año 2005 se determinó incorporar a los 95 municipios faltantes, por lo que a partir del 2010 el
universo de las 75 microrregiones considera el 100 por ciento de los municipios del estado33.
Otra experiencia relacionada con la agrupación de microrregiones se tiene a nivel estatal en el año
2009, donde un grupo integrado por ocho instituciones federales y 15 estatales, validaron la
integración de 77 microrregiones para el Estado de Oaxaca, buscando que los municipios fueran
afines en diversos criterios como hidrológicos, recursos naturales, identidad cultural, vías de
comunicación terrestre, proyectos de desarrollo comunes y formas de organización establecidas34.
También en el año 2009, la CDI, por su parte, impulsó un ejercicio piloto de planeación territorial en
10 de los 103 Centros Coordinadores para el Desarrollo Indígena (CCDI), que posibilitó la elaboración
de una metodología propia y lanzar en 2010 la “Estrategia de Planeación y Gestión del Territorio para
el Desarrollo con Identidad35” (EPYGTDI), que implicó la realización de ejercicios de planeación
31 Gobierno del Estado de Oaxaca, Plan Estatal de Desarrollo 1998-2004, pp. 17-21. 32 SEDESOL, Acuerdo que tiene por objeto establecer las microrregiones identificadas por sus condiciones de rezago y marginación conforme a indicadores de pobreza para cada región, estado y municipio, Diario Oficial de la Federación, 31 de enero de 2002. 33 SEDESOL. Las Microrregiones de Oaxaca, Propuesta de microrregionalización 2010, pp. 1-4. 34 Periódico Oficial del Estado de Oaxaca, 30 de noviembre del 2009. 35Para la conformación de las primeras microrregiones de la prueba piloto, no se contó con un catálogo o lista de comunidades como universo de atención para identificar una muestra representativa de la población potencial y se partió, en gran medida, sólo de la experiencia de los técnicos de los CCDI.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
44
territorial participativa para el desarrollo con identidad en 54 de los CCDI, que hay en el territorio
nacional.36
Las microrregiones se definieron en función de la cercanía de los CCDI con los espacios territoriales
en las que se asienta población indígena, otros criterios de regionalización utilizados han sido el que
compartan valores comunes (identidad); que enfrenten condiciones físicas, ambientales y económicas
semejantes. En el estado de Oaxaca 467 localidades pertenecientes a 52 municipios están agrupadas
en 25 de estas microrregiones.37
En este recuento es conveniente mencionar también, el Proyecto Estratégico para la Seguridad
Alimentaria (PESA)38, el cual aborda la complejidad rural a partir de unidades territoriales llamadas
microrregiones, y que son definidas como un área razonablemente homogénea delimitada por
factores ambientales y sistemas productivos, donde se confluyen y se relacionan su población y sus
localidades, reflejando características e interacciones de forma articulada39.
Hasta el año 2011, en el Estado de Oaxaca se identificaron 52 microrregiones, en las que se agruparon
a un total de 324 municipios.
2.2.2. Una Nueva Estrategia de Desarrollo Microrregional
Es conveniente señalar que en la perspectiva del presente Programa Sectorial, la microrregión se
refiere al agrupamiento de municipios con relaciones más estrechas y características en común más
específicas, incluyendo cordilleras y planicies, espacios de biodiversidad, circuitos comerciales,
especializaciones productivas, perfiles étnicos, entre otros aspectos.40
Esta división microrregional contribuye al desarrollo y planeación estratégica del estado permitiendo
identificar problemas comunes y contribuyendo a sumar consensos para disminuir la problemática
ambiental y social que permite identificar los niveles de rezago social, actividades económicas
preponderantes, patrones culturales y ambientales y su situación actual que podrá contribuir a la
generación de políticas públicas en beneficio de la sociedad oaxaqueña.
La regionalización por microrregión es una referencia espacial que permite visualizar proyectos
viables y proponer acciones tales como carreteras alimentadoras, centros de salud y hospitales,
escuelas en los diferentes niveles, plantas potabilizadoras y de tratamiento de aguas residuales, así
36 Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, Acciones de gobierno para el desarrollo integral de los pueblos indígenas: Informe 2011, pp. 16-17. 37 http://www.cdi.gob.mx/microrregionescdi. Consultado en diciembre de 2012. 38 El PESA es un proyecto creado por la FAO en el año de 1994 y en alianza con la SAGARPA inició operaciones en México en el año 2003, y que tiene como objetivo contribuir al desarrollo de capacidades de las personas y las familias que se encuentran en comunidades de alta marginación, para incrementar la producción agropecuaria, innovar los sistemas de producción, desarrollar los mercados locales, promover el uso de alimentos y la generación de empleos para lograr su seguridad alimentaria y el incremento del ingreso. 39 http://www.utn.org.mx/estrategias_pesa.html. Consultado en diciembre de 2012. 40Para mayor referencia puede verse, Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, Planes Regionales de Desarrollo, 2011-2016, p. 14.
45
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
como proyectos productivos de mediana escala, proyectos para el manejo y aprovechamiento de
recursos naturales, para la protección y manejo de la biodiversidad y para el mantenimiento de áreas
destinadas a la conservación por las comunidades, entre otros.41
Es importante señalar que para dividir el estado en 54 microrregiones se utilizaron los índices de
marginación, rezago social y desarrollo humano, así como elementos de articulación territorial,
identificación étnica o cultural, de lazos comerciales o potencialidades productivas compartidas (Ver
Anexo 1 del Apéndice Estadístico, donde se presenta la lista de los municipios por cada microrregión).
A su vez este conjunto de microrregiones se clasificó en tres grupos:
El primero, con 25 microrregiones, el cual se definió, de acuerdo con el PED 2011-2016, a
partir de la identificación de aquellas que requerían atención prioritaria, tomando como base
172 municipios42 que presentaban los mayores índices de marginación y rezago social, así
como menor desarrollo humano. Este grupo se identifica como Microrregiones tipo 1.
Los otros dos se establecieron tomando en cuenta las diferencias entre las 29 restantes a partir del
tipo de localidades (rurales y urbanas) con que contaban, llegando así a:
Un segundo grupo con 19 microrregiones, cuya característica principal es la de contar sólo
con localidades rurales, menores a 15 mil habitantes, donde incluso estas últimas están
menos dispersas que en el caso de las prioritarias. El grupo se identifica como
Microrregiones tipo 2.
Y el tercer grupo con 10 microrregiones, donde se concentran las localidades urbanas,
mayores a 15 mil habitantes43. A esta agrupación se identifica como Microrregiones tipo 3.
41 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, Planes Regionales de Desarrollo, 2011-2016, p. 14. 42 La pertinencia de la estrategia microrregional se confirma con la coincidencia en la selección de municipios de otros ejercicios de regionalización, la Cruzada Nacional contra el Hambre (CNCH) comprende 133 municipios en el estado, de los cuales 111 están considerados dentro de los 172 de atención prioritaria del Gobierno del Estado. Esta lista se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 22 de enero de 2013 en el decreto de creación de dicho Sistema. 43 La clasificación tradicional para estudiar la distribución de la población se inicia con la diferenciación entre población rural y población urbana, la definición que señala los límites de estas categorías difiere entre países, para la ONU la población rural es aquella que habita en localidades menores de 2 mil habitantes, México considera como población rural aquella que habitan menos de 2 mil 500 habitantes. Luis Unikel propuso que las localidades se dividieran en cuatro clases según su tamaño, rurales, aquellas que tuvieran menos de 5 mil habitantes, mixtas rurales aquellas que tuvieran entre 5 mil y 9 mil 999 habitantes, mixtas urbanas aquella que tuvieran de 10 mil a 14 mil 999 habitantes, y urbanas las mayores a 15 mil habitantes. Al respecto véase Valdés, Luz María, Población, Reto del Tercer Milenio, pp 167-368. Adicionalmente programas como el de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), considera como localidades urbanas aquellas con más de 15 mil habitantes.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
46
Como referencia general, en el cuadro siguiente se presentan algunas de las principales
características de cada grupo:
Cuadro 2.7. Indicadores por microrregiones del estado
TEMA
Estatal Microrregiones
Tipo 1 Microrregiones
Tipo 2 Microrregiones
Tipo 3
Población
Población total 3,801,962 1,192,781 799,853 1,809,328
Población Femenina 1,982,954 621,039 419,438 942,477
Población Masculina 1,819,008 571,742 380,415 866,851
Extensión Territorial (km2) 92,933.2 42,526.5 28,122.8 22,283.9
Densidad Poblacional (Hab/ km2) 41 28 28 81
Tasa de Crecimiento Poblacional 2000-2010
1.01 0.52 0.70 1.50
Población de 5 años y más. 3,405,990 1,057,190 722,485 1,626,315 Población de 5 años y más hablante de alguna lengua indígena.
1,165,186 656,659 217,928 290,599
Municipios a/ 570 261 216 93 Total Localidades 10,496 5,087 2,488 2,921 Rurales 10,477 5,085 2,488 2,904 Urbanas 19 2 -- 17
Elección de autoridades
Total de Municipios 570 261 216 93 Partidos Políticos 153 47 42 64 Usos y Costumbres 417 214 174 29
Grado de Marginación
Muy alto 216 180 25 11
Alto 144 61 67 16 Medio 171 19 109 43 Bajo 28 1 14 13 Muy bajo 11 0 1 10
Grado de Rezago Social
Muy alto 63 60 1 2
Alto 255 164 73 18
Medio 129 30 81 18
Bajo 85 6 47 32
Muy bajo 38 1 14 23
Pobreza
% Población en Pobreza Extrema 29.81 54.56 29.02 15.36
Población con ingreso inferior a la LBM b/ 1,402,941 685,795 299,694 417,452
a/ Es conveniente señalar que las 25 microrregiones de tipo 1 incluyen a 161 de los 172 municipios de atención prioritaria utilizados para definir dichas
microrregiones. Al respecto es importante destacar que los 11 municipios restantes mantienen su característica de prioritarios para el Gobierno del Estado.
Estos municipios, para su ubicación territorialmente se distribuyeron de la siguiente manera: ocho municipios en el grupo de microrregiones tipo 2 (Abejones,
Mesones Hidalgo, Magdalena Teitipac, La Pe, San Lucas Quiaviní, Santa Inés Yatzeche, Santa María Quiegolani, San Vicente Coatlán); y tres en el grupo de las
microrregiones tipo 3 (San Juan Guichicovi, San Mateo del Mar y Santiago Tapextla) Para esto puede verse el Anexo 1 del Apéndice Estadístico. b/ LBM: Se refiere a la Línea de Bienestar Mínimo que establece CONEVAL, que equivale al valor de la canasta alimentaria por persona al mes.
Nota: Se consideran localidades rurales las menores a 15 mil habitantes, y localidades urbanas las mayores a 15 mil habitantes.
Fuente: INEGI, Censo de Población y Vivienda 2000 y 2010; CONAPO, Grado de marginación por municipio 2010; CONEVAL, Grado de rezago social y Pobreza
multidimensional por municipios 2010, Instituto Estatal Electoral de Participación Ciudadana, Resultados Electorales 2010 y; Secretaría de Desarrollo Social,
Delegación en el Estado. Coordinación Estatal del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.
En el cuadro se aprecia que las microrregiones tipo 1 concentran casi una tercera parte de la
población total estatal, que representa un 31.4%, con la más baja tasa de crecimiento poblacional, en
los municipios con mayores grados de marginación, rezago social y pobreza, distribuyéndose en
forma dispersa si se considera que contemplan la mitad de las localidades del estado.
En este tipo de microrregiones predomina notablemente la presencia de población de 5 años y más
hablante de alguna lengua indígena, equivalente al 62.1% del total estatal, lo anterior guarda una
47
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
estrecha relación con sus formas de organización política, como sucede en 214 de sus municipios
regidos por “Usos y Costumbres”, esto significa que la mayor parte de los municipios con población
predominantemente indígena, se rigen por un sistema cultural propio.
En sentido opuesto las de tipo 3, manifiestan un carácter más urbano al concentrar a casi la mitad de
la población estatal en 93 municipios (16% del total estatal), manifestando la más alta tasa de
crecimiento poblacional (duplica a las de tipo 2 y triplica a las del tipo 1).
Destaca también que sus municipios se ubican principalmente en grados medio a muy bajo de
marginación y rezago social, además de manifestar los más bajos niveles de población en pobreza
extrema, sin embargo en este último indicador su población supera en términos absolutos a la
correspondiente a las microrregiones de tipo 2. Es importante destacar que si bien estas
microrregiones poseen índices más favorables, en ellas coexisten localidades con altos grados de
pobreza y marginación, las cuáles pueden contrastar con la situación de las cabeceras municipales.
Al mismo tiempo, su población de 5 años y más hablante de alguna lengua indígena representa el
17.9%, el porcentaje más bajo del total estatal, contrastando con la alta presencia de formas de
organización política del 69% de sus municipios que se rigen por el Sistema de Partidos Políticos, a
diferencia de las microrregiones de tipo 1 y tipo 2. Sin embargo, es de destacar que en cuanto a
número de personas superan a las tipo 2.
Por lo que se refiere a las de tipo 2 se observa la menor participación en la población total del estado
y el menor número de localidades lo que indica una menor dispersión poblacional. En cuanto a la
marginación y rezago social de sus municipios estos se concentran en grado alto y medio, sin
embargo aproximadamente tres de cada diez de sus habitantes padece de pobreza extrema.
La población de 5 años y más hablante de alguna lengua indígena en este tipo de microrregiones
equivale al 30.2% del total estatal, en ellas existe un predominio marcado de los municipios regidos
por “Usos y Costumbres”, ya que representan el 80.5% de los mismos, muy semejante a las Tipo 1.
En el cuadro 2.7 también se puede apreciar que no existe una diferencia significativa en el peso
poblacional de hombres y mujeres a nivel estatal y tampoco por tipo de microrregiones. En forma
general la población femenina representa aproximadamente el 52 % del total estatal, mientras que la
masculina se calcula alrededor del 47 %, esta estimación es igualmente válida para cualquiera de los
tres tipos de microrregiones.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
48
La distribución geográfica de las 54 microrregiones, según su clasificación, se aprecia en el siguiente
mapa:
Mapa 2.1 Distribución geográfica de las microrregiones por tipo.
Fuente: Elaboración SEDESOH
En las siguientes gráficas se puede apreciar la situación de las microrregiones del estado conforme a
sus diferentes niveles de pobreza extrema, rezago social y marginación, en orden descendente en
cuanto a la gravedad de su situación social, donde se aprecia que mientras las del tipo 1 se
concentran del lado izquierdo, las del 2 se ubican principalmente en parte central y las del 3 en el
lado derecho, esto es, van de mayor pobreza, rezago o marginación a una situación de menor
desventaja social.
49
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
-2.5
-2.0
-1.5
-1.0
-0.5
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
13 8
14
16 1 5
15
10
21 7
23
18 4 3
24
17
11 9 2 6
25
51
12
22
50
52
47
19
28
20
38
49
29
45
40
27
39
31
30
44
46
48
53
35
41
54
43
36
42
26
37
33
34
32
Re
zago
So
cial
Microrregiones
Gráfica 2.10. Porcentaje de Población en Situación de Pobreza Extrema en las Microrregiones, 2010
Fuente: Elaborado con base en estimaciones del CONEVAL de acuerdo con el XII Censo de Población y Vivienda 2010.
Gráfica 2.11. Índice de Rezago Social de las Microrregiones, 2010
Fuente: Elaborado con base en estimaciones del CONEVAL de acuerdo con el XII Censo de Población y Vivienda 2010.
Microrregiones Tipo 1 Microrregiones Tipo 2 Microrregiones Tipo 3
Microrregiones Tipo 1 Microrregiones Tipo 2 Microrregiones Tipo 3
0
10
20
30
40
50
60
70
11 13
1 7
21
5 3
23
8
16 24 19 12 10 17 14 18 25
4 9 2
15
6
28 20 29 22 50 47 39 52 27 51 40 30 41 44 31 45 38 48 46 36 53 35 43 49 26 54 42 34 33 37 32
% P
ob
laci
ón
en
Po
bre
za E
xtre
ma
Microrregiones
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
50
-3
-2.5
-2
-1.5
-1
-0.5
0
0.5
1
1.5
2
13
1 5
21 14 15
4
10 23
8
24
3
16 11 25 18
7 9
17 19 20 12
2
50
6
52 38 28 22 47 39 29 51 27 40 30 44 53 45 35 31 46 48 49 41 36 54 26 43 42 34 33 37 32
Mar
gin
ació
n
Microrregiones
Gráfica 2.12. Índice de Marginación de las Microrregiones, 2010
Fuente: Elaborado con base en estimaciones del CONAPO de acuerdo con el INEGI, Censo de Población y Vivienda 2010.
Otro conjunto de información que nos permiten ubicar las diferencias entre los distintos tipos de
microrregión se aprecian en los siguientes datos:
Gráfica 2.13. Número de localidades por tipo de Microrregión
Nota: El total de localidades del estado en 2000 fue de 10,519; en 2005 descendió a 10,186 y en 2010 fue de 10,496.
Fuente: Censo de Población y Vivienda 2010, II Conteo de Población y Vivienda 2005 y XII Censo General de Población y Vivienda
2000.
Un aspecto que debe destacarse es que si bien las localidades de las microrregiones de tipo 1
constituyen casi la mitad del total estatal, entre 2000 y 2010 han mostrado una tendencia
5,193
2,508 2,818
5,002
2,408 2,776
5,087
2,488 2,921
-
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
6,000
Microrregiones tipo 1 Microrregiones tipo 2 Microrregiones tipo 3
Loca
lidad
es
2000 2005 2010
Microrregiones Tipo 1 Microrregiones Tipo 2 Microrregiones Tipo 3
51
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
descendente, situación compartida en cierta medida por las del Tipo 2, en tanto que las del Tipo 3
han aumentado, principalmente entre 2005 y 2010.
La dispersión poblacional se advierte al comparar las localidades de la gráfica anterior con la siguiente
que muestra la población existente en ellas.
Tan sólo en 2010 las microrregiones de Tipo 1 concentraban casi el 49% de las localidades, habitaba
en ellas el 31% de la población. En sentido opuesto, las del tipo 3 contemplaban alrededor del 28% de
las localidades con el 48% de la población. En el caso de las de tipo 2 la relación se encuentra más
equilibrada pues al 24% de las localidades correspondió el 21% de la población.
Gráfica 2.14. Población total por tipo de microrregión (miles de personas)
Nota: El total de habitantes del estado en 2000 fue de 3,438,765; en 2005 ascendió a 3,506,821 y en 2010 fue de 3,801,962.
Fuente: Censo de Población y Vivienda 2010, II Conteo de Población y Vivienda 2005 y XII Censo General de Población y Vivienda 2000.
Con respecto a la distribución de la población por edad y sexo, tanto a nivel estatal, como por tipo de
microrregión, se aprecia que la base de las pirámides poblacionales de 0 a 9 años es un tanto menor
en relación a los rangos superiores, debido posiblemente a una disminución en la tasa de natalidad.
De igual forma, los tres tipos de microrregiones presentan una disminución notable de la población
en el rango de 20 a 24 años y de 25 a 29 años, probablemente a causa de fenómenos migratorios que
afectan principalmente a la población masculina en edad productiva.
1,1
32
.9
74
6.1
1,5
59
.7
1,1
13
.0
73
8.1
1,6
55
.8
1,1
92
.8
79
9.9
1,8
09
.3
0200400600800
1,0001,2001,4001,6001,8002,000
Microrregiones tipo 1 Microrregiones tipo 2 Microrregiones tipo 3
Mile
s d
e p
ers
on
as
2000 2005 2010
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
52
Gráfica 2.15. Pirámides poblacionales 2010
Fuente: INEGI. Censo de Población y Vivienda 2010: Tabulados del Cuestionario Básico.
A pesar de las similitudes, la disminución de la población en la etapa laboral se ve más marcada en las
microrregiones tipo 1, ligeramente menor en las tipo 2 y menos acentuada en las de tipo 3. Con
relación al porcentaje de población en la base piramidal, en las microrregiones tipo 1 es más amplia
que en las tipo 2 y 3, lo que implica una mayor proporción de población en edad infantil.
En cuanto a la distribución de las localidades según su tamaño por tipo de microrregión se tiene que:
En los tres tipos de microrregión, la mayoría de sus localidades se concentran en aquellas con
1 a 49 habitantes. Sin embargo, es importante destacar que en términos porcentuales las
microrregiones tipo 3 concentran el 52.9% de sus localidades en este rango, mientras que las
5.0
5.3
5.5
5.3
3.8
3.2
3.1
3.0
2.6
2.3
2.0
1.7
1.4
1.1
1.0
0.7
0.4
0.3
0.1
0.0
0.0
4.9
5.2
5.4
5.5
4.5
3.9
3.7
3.5
3.0
2.7
2.3
1.9
1.5
1.3
1.2
0.8
0.5
0.3
0.1
0.1
0.0
00-04 años
05-09 años
10-14 años
15-19 años
20-24 años
25-29 años
30-34 años
35-39 años
40-44 años
45-49 años
50-54 años
55-59 años
60-64 años
65-69 años
70-74 años
75-79 años
80-84 años
85-89 años
90-94 años
95-99 años
100 años y más
Porcentaje de la poblaciòn total
Gru
po
Qu
inq
ue
nal
Estatal
Mujeres
Hombres
5.6 6.1
6.6 5.6
3.4 2.8 2.8 2.5 2.2 1.9 1.8 1.6 1.3 1.1 1.1 0.7 0.4 0.2 0.1 0.0 0.0
5.4 6.1 6.4
5.8 4.1
3.4 3.2
2.9 2.5
2.3 2.1
1.8 1.5 1.3 1.3
0.8 0.5
0.3 0.1 0.1 0.0
Microrregiones Tipo1
4.8 4.9 5.0 5.1
4.2 3.6 3.4 3.3
2.8 2.5 2.1
1.7 1.4 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 0.1 0.0 0.0
4.6 4.8 4.8
5.2 4.8
4.3 4.1
3.9 3.3
2.9 2.5
1.9 1.5
1.2 1.0
0.7 0.4 0.3 0.1 0.0 0.0
Microrregiones Tipo 3
4.7 5.1
5.3 5.2
3.7 3.1 3.0 2.9 2.5 2.3 2.0 1.7 1.5 1.3 1.2 0.9 0.6 0.4 0.1 0.0 0.0
4.7 5.0 5.2 5.4
4.3 3.7 3.7
3.5 3.0
2.7 2.4
2.0 1.7 1.5 1.4
1.0 0.7
0.4 0.1 0.1 0.0
Microrregiones Tipo 2
53
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
tipo uno contemplan el 41.5%. Se observa así que, existe una mayor dispersión en la
microrregiones tipo 3, con pobreza y marginación urbana.
En el rango de localidades de 15 mil habitantes y más, la mayoría se ubica en la
microrregiones tipo 3, no obstante en las tipo 1 se encuentran dos localidades, esto debido a
la inclusión de los municipios de Miahuatlán y Ocotlán de Morelos dentro de las
Microrregiones de Atención Prioritaria (6 y 22).
Cuadro 2.8. Número de Localidades según Tamaño
Tipo de microrregión
Localidades 1 -49 hab.
50-99 hab.
100-249 hab.
250 -499 hab.
500 -999 hab.
1,000 -2,499 hab.
2,500 -4,999 hab.
5,000 -9,999 hab.
10,000 -14,999
hab.
15,000 y más hab.
Estatal 10,496 4,824 1,362 1,868 1,137 714 416 97 41 18 19
Tipo 1 5,087 2,112 796 1,022 565 364 184 32 9 1 2
Tipo 2 2,488 1,167 269 409 283 191 118 30 15 6 -
Tipo 3 2,921 1,545 297 437 289 159 114 35 17 11 17
Fuente: INEGI. Censo de Población y Vivienda 2010.
Por lo que respecta a la distribución de la población por tamaño de localidad según tipo de
microrregión, se observa lo siguiente:
En las microrregiones tipos 1 y 2 la mayoría de la población se concentra principalmente en
localidades entre mil y 2 mil 499 habitantes, equivalentes a 22.2% y 22.9% respectivamente.
En las microrregiones tipo 3 el 50.9% de la población vive en localidades de 15 mil habitantes
y más, mientras que en las tipo 1 vive solamente el 3.3%.
Cuadro 2.9. Población por Tamaño de Localidad
Tipo de microrregión
Población 2010
1 -49 hab.
50-99 hab.
100-249 hab.
250 -499 hab.
500 -999 hab.
1000 -2499 hab.
2500 -4999 hab.
5000 -9999 hab.
10000 -14 999
hab.
15 000 y más hab.
Estatal 3,801,962 74,832 98,164 302,406 406,990 497,624 622,741 335,772 284,906 219,102 959,425
Tipo 1 1,192,781 37,963 57,387 166,387 203,190 250,673 264,772 106,939 55,986 10,528 38,956
Tipo 2 799,853 19,504 19,136 66,095 101,577 133,406 182,912 100,825 104,404 71,994 -
Tipo 3 1,809,328 17,365 21,641 69,924 102,223 113,545 175,057 128,008 124,516 136,580 920,469
Fuente: INEGI. Censo de Población y Vivienda 2010.
En resumen, la dispersión poblacional, como una de las causas estructurales de la pobreza, la
marginación y el rezago social, se aprecia en la perspectiva del presente Programa Sectorial en cuanto
a que:
En las microrregiones tipo 1 el 41.5% de sus localidades son menores a 50 habitantes, sin
embargo, en éstas solo vive el 3.2% de la población, situación similar para las microrregiones
tipo 2. Esta característica se acentúa aún más en las microrregiones tipo 3, donde más del
50% de sus localidades son menores a 50 habitantes y en las cuales vive tan solo el 0.96% de
su población.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
54
Si bien las microrregiones tipo 3 se caracterizan por tener una mayor dispersión, también
presentan la mayor concentración poblacional, ya que tan solo en el 0.58% de sus
localidades (17) vive más del 50% de su población (920 mil 469 habitantes).
Analizando información referente a educación, vivienda, ingresos, salud y alimentación, (véase
cuadro 2.10) se observa que el mayor porcentaje de carencias se tiene en las microrregiones tipo 1,
en todos los rubros.
Sin embargo, considerando los rezagos en términos absolutos las microrregiones tipo 3 sobresalen
con valores generalmente superiores a las tipo 2 y en algunos casos incluso mayores a las del tipo 1
(población de 15 años y más sin educación completa; población ocupada hasta con 2 salarios
mínimos; y población sin derechohabiencia a servicios de salud), es decir, aunque una proporción
menor de la población habita en este tipo de microrregiones, en número de personas existen rezagos
significativos.
Cuadro 2.10. Principales indicadores de rezago por tipo de Microrregión
TEMA
INDICADOR
REZAGOS RELATIVOS (%) REZAGOS ABSOLUTOS (Personas)
Estatal Tipo 1 Tipo 2 Tipo 3 Estatal Tipo 1 Tipo 2 Tipo 3
Educación
Población de 15 años y más sin educación básica completa
57.8 74.4 62.2 46.0 1,498,092 563,391 347,415 587,286
Población de 15 años y más analfabeta
16.3 26.8 14.5 10.8 421,810 203,283 81,237 137,290
Población de 6 a 14 que no asiste a la escuela
5.6 7.3 4.9 4.6 41,458 19,724 7,294 14,440
Vivienda
Viviendas sin agua entubada
30.1 44.1 23.3 24.9 281,251 119,108 47,170 114,973
Viviendas sin drenaje 28.3 55.7 30.3 11.5 264,922 150,502 61,375 53,045
Viviendas con piso de tierra
18.7 28.3 22.9 11.3 175,091 76,502 46,438 52,151
Viviendas sin energía eléctrica
5.2 9.9 4.2 3.0 48,857 26,662 8,464 13,731
Viviendas sin excusado 5.1 6.1 5.3 4.3 47,305 16,568 10,805 19,932
Ingreso Población ocupada hasta con 2 salarios mínimos
57.8 79.4 65.3 45 738,771 252,361 173,645 312,765
Salud Población sin derechohabiencia a servicios de salud
43.1 47.2 45.8 39.1 1,637,908 563,503 366,243 708,162
Alimentación Población con carencia por acceso a la alimentación
26.7 35.6 24.5 21.7 1,014,022 425,009 196,292 392,721
Pobreza extrema
Población en condición de pobreza extrema
29.8 54.6 29.0 15.4 1,135,236 614,532 230,865 289,839
Fuente: Elaborado con datos de INEGI. Censo de Población y Vivienda 2010 y CONEVAL Pobreza multidimensional por municipios 2010.
Dentro de este contexto, hay que agregar otro elemento que el presente Programa Sectorial
identifica también, como parte de las causas estructurales de la pobreza el rezago y la marginación
55
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
existente: los conflictos agrarios44, cuyos principales datos se registran en el siguiente cuadro, según
el tipo de microrregión.
Cuadro 2.11. Conflictos Agrarios y Tipo de Atención, 2010
Tipo de Microrregión Número de Conflictos Tipo de Atención
Prioritaria1 Permanente2 Ordinaria3
Estatal 401 30 41 330
Tipo 1 193 18 25 150
Tipo 2 118 8 7 103
Tipo 3 90 4 9 77
Nota: La Junta de Conciliación Agraria contabiliza los conflictos según su padrón de núcleos agrarios. 1 Atención prioritaria: Son de larga duración, de complejidad jurídica, asesores con intereses políticos o económicos, con una carga política e ideológica donde se han presentado hechos de violencia. 2 Atención permanente: Problemas colectivos o individuales que se han venido atendiendo sin contar con una constancia suficiente como para encontrar una solución. Forman parte del plan de trabajo de conciliadores con el objeto de evitar su complejidad y trabajarlos de manera preventiva. 3 Atención ordinaria: son aquellos conflictos donde las partes mantienen un diálogo constante y no ponen en riesgo la paz social. Fuente: Elaborado con datos de la Junta de Conciliación Agraria, Gobierno del Estado de Oaxaca.
De acuerdo con la Junta de Conciliación Agraria en el estado existen 401 conflictos agrarios, de los
cuales, 330 tienen atención ordinaria, 41 permanente y 30 de manera prioritaria.
Las microrregiones de tipo 1 presentan el mayor número conflictos (193) en sus núcleos
agrarios, donde la posesión es principalmente de tipo social, comunal o ejidal, presentando
además el mayor número de conflictos (18 de 30) de atención prioritaria.
Las microrregiones tipo 2 se ubican en segundo lugar con 118 conflictos en sus núcleos
agrarios, con 8 de atención prioritaria, donde también el tipo de posesión es social, comunal
o ejidal.
Las microrregiones tipo 3 aunque presentan 90 conflictos agrarios, sólo cuatro se consideran
de atención prioritaria, destacando 77 de atención ordinaria, en donde las partes mantienen
una comunicación o dialogo permanente.
2.2.2.1. Microrregiones de Atención Prioritaria con Pobreza y Marginación Extrema Rural y Mayor Dispersión Poblacional (Microrregiones tipo 1)
Este grupo está integrado por 25 microrregiones que agrupan a 261 municipios, en los cuales se
integran 161, de los 172 que presentan los mayores niveles de pobreza, marginación y menor
desarrollo humano45, así como a 100 municipios que a pesar de no mostrar el mismo rezago, era
44 Es importante señalar que según el Registro Agrario Nacional, Oaxaca ocupa el 4to lugar a nivel nacional por número de núcleos agrarios y el 1er. lugar en porcentaje de superficie social respecto a la total en el estado con un 79%. Para mayor referencia véase Registro Agrario Nacional. Núcleos Agrarios Oaxaca, disponible en: http://www.ran.gob.mx/ran/pano_agr-map/imgs/nucleos/nucleos-agrarios_Page_21.jpg. Consultado en junio de 2013. 45 Nuevamente, es importante señalar que los 11 municipios restantes se mantienen como prioritarios para el Gobierno del Estado aunque estén fuera de las 25 microrregiones de atención prioritaria. Estos municipios, por su ubicación territorialmente se distribuyeron de la siguiente manera: ocho municipios en el grupo de microrregiones tipo 2 (Abejones, Mesones Hidalgo, Magdalena Teitipac, La Pe, San Lucas Quiaviní, Santa Inés Yatzeche, Santa María Quiegolani, San Vicente Coatlán); y tres en el grupo de las microrregiones tipo 3 (San Juan Guichicovi, San Mateo del Mar y Santiago Tapextla). Para una mejor referencia se puede ver el Anexo 1 del Apéndice Estadístico.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
56
conveniente incorporarlos dada su ubicación territorial, identificación étnica o cultural, de lazos
comerciales o potencialidades productivas compartidas.
Este es el caso de municipios como Miahuatlán y Ocotlán, que no obstante ser considerados urbanos
por tener localidades con población mayor a 15 mil habitantes, forman parte de las microrregiones
Ocotlán-Ejutla y Coatlanes-Amatlanes debido a la importancia que tienen como articuladores y
concentradores de servicios, motivo por el cual dentro del primer grupo de microrregiones, muestran
los menores índices de marginación.
En este conjunto de microrregiones hay un millón 192 mil 781 habitantes, que representan el 31.37%
de la población total del estado, y se agrupan en 5 mil 87 localidades el 48.47% del total estatal
(Véase cuadro 2.7).
Sobresale que del total de municipios (Véase cuadro 2.7) en cuanto a:
Marginación, el 69% presenta un grado de marginación muy alto y 23% alto, el 7% medio y el
0.4% bajo y muy bajo;
Rezago Social, el 23% es de grado muy alto, 62.8% alto, 11.5% medio y sólo 2.7% bajo y muy
bajo.
Es preocupante que el 54.6% de la población se encuentra en pobreza extrema.
Es de destacar que las microrregiones 13 (Mazateca), 1 (Zapoteca-Chatina-Mixteca) y 5 (Zapoteca-
Sierra Sur) aparecen en forma constante en los tres primeros lugares en los indicadores (marginación,
rezago social y pobreza extrema) (Véanse gráficas 2.10, 2.11 y 2.12).
Dentro de los indicadores seleccionados sobresalen los rezagos tanto en términos relativos como
absolutos en: población ocupada hasta con dos salarios mínimos, población de 15 años y más sin
educación básica completa; viviendas sin drenaje ni agua entubada; población sin derechohabiencia a
servicios de salud; población con carencia por acceso a alimentación; población analfabeta (véase
cuadro 2.10).
57
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
La ubicación de las microrregiones de atención prioritaria así como sus nombres se pueden apreciar
en el siguiente mapa:
Mapa 2.2 Distribución geográfica de las 25 Microrregiones de Atención Prioritaria
Fuente: Elaboración SEDESOH
2.2.2.2. Microrregiones con Pobreza y Marginación Rural y una Menor Dispersión Poblacional (Microrregiones tipo 2)
Este grupo se conforma por 19 microrregiones que incluyen a 216 municipios, se caracterizan por
tener una menor pobreza rural, pero principalmente una menor dispersión de su población en su
ámbito territorial. Tienen la ventaja de estar, en gran medida, ubicadas estratégicamente en el
sistema de ejes carreteros del estado, lo que les permite tener un mejor acceso a los servicios sociales
y urbanos y mayores oportunidades productivas.
De estas microrregiones la del Valle de Etla (42) y la de Telixtlahuaca (43), aunque son consideradas
de pobreza rural, la cercanía con la Zona Metropolitana de la Cd. de Oaxaca les permite tener un
comportamiento similar a las microrregiones urbanas que tienen los menores índices de marginación
en nuestra entidad.
En este grupo, algunas microrregiones tienen como ejes articuladores municipios estratégicos por su
ubicación y dinámica económica y social. Este es el caso de las circunscripciones de Teotitlán (54) y
Nochixtlán (36) que ejercen una notoria influencia para el crecimiento y el desarrollo social de los
municipios circunvecinos.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
58
Mapa 2.3 División geográfica estatal por tipo de microrregión y ejes carreteros
Fuente: Elaboración SEDESOH
Este grupo de microrregiones cuenta con 799 mil 853 habitantes, que representan el 21% de la
población total del estado, y se agrupan en 2 mil 488 localidades, el 23.7% del total estatal (Véase
cuadro 2.7).
Sus municipios presentan las siguientes características en cuanto a (Véase cuadro 2.7):
Marginación: el 12% presenta un grado muy alto, el 31% alto, el 50% medio y el 7% bajo y
muy bajo;
Rezago social: el 0.5% es de muy alto grado, el 33.8% alto, 37.5% de medio y el 28.2% bajo y
muy bajo.
Pobreza: el 29% de la población se encuentra en pobreza extrema.
Respecto a los indicadores seleccionados sobresalen los rezagos en: población ocupada hasta con dos
salarios mínimos; población de 15 años y más sin educación básica completa; población sin
derechohabiencia a servicios de salud; población analfabeta; viviendas sin drenaje ni agua entubada;
población con carencia por acceso a alimentación (véase cuadro 2.10).
2.2.2.3. Microrregiones con Pobreza y Marginación Urbana (Microrregiones tipo 3)
El grupo se integra por 10 microrregiones que comprenden 93 municipios, e incluye las principales
localidades y municipios con mayor población, lo que implica una mayor demanda de servicios
59
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
urbanos y plantea nuevos retos en materia de empleo e ingresos. Conlleva también la necesidad de
resolver problemas de pobreza y desigualdad urbana, de seguridad pública, de vivienda, transporte y
abasto del consumo.
En este contexto es importante señalar que la microrregión donde se ubica Pinotepa Nacional (27), si
bien tiene una cabecera urbana de más de 15 mil habitantes, muestra índices elevados de pobreza y
marginación rural, lo que implica que el municipio muestre baja capacidad para actuar como un polo
de desarrollo microrregional, particularmente para las actividades productivas.
Esta misma situación, aunque en menor medida, se observa en las microrregiones donde se
encuentran Pochutla (44) y Matías Romero (53), quienes aunque se constituyen en ejes articuladores
de los municipios que integran las microrregiones, las características económicas y sociales de éstas
se asemejan más a las microrregiones de atención prioritaria con las que colindan.
En este conjunto de microrregiones hay 1 millón 809 mil 328 habitantes, que representan el 47.6% de
la población total del estado, y se agrupan en 2 mil 921 localidades. Del total de municipios (véase
cuadro 2.7):
En cuanto a marginación: el 12% presenta un grado muy alto, 17% alto, 46% medio y 25% en
grados bajo y muy bajo;
Con relación al rezago social: el 2% de los municipios presenta muy alto grado de rezago
social, 19% alto, 19% medio y 59% bajo y muy bajo.
En pobreza extrema el 15.3% de la población se encuentra en esta condición.
Respecto a los indicadores seleccionados sobresalen los rezagos en: población de 15 años y más sin
educación básica completa; población ocupada hasta con dos salarios mínimos; población sin
derechohabiencia a servicios de salud; viviendas sin agua entubada; población con carencia por
acceso a alimentación (véase cuadro 2.10).
2.3. Políticas, Programas y Fondos para la Atención de los Rezagos Sociales
Desde hace tres décadas el Gobierno Federal ha puesto en práctica políticas sociales para tratar de
mitigar los desequilibrios regionales, combatir la pobreza y disminuir los rezagos sociales. Estos
programas se han canalizado más a la atención de los efectos que a las causas de estos fenómenos
sociales, motivo por el cual persisten o se incrementan los índices de la pobreza de la población a
nivel nacional, regional, estatal y municipal.
Las políticas se han instrumentado mediante diversos programas que satisfacen parcialmente los
derechos sociales que consagran la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las
legislaciones estatales, las cuales señalan como una obligación del Estado que los habitantes puedan
ejercerlos de manera plena. Estos programas se han incrementado conforme lo han permitido las
disponibilidades de recursos fiscales.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
60
De acuerdo con el CONEVAL46 en 2012 había 278 programas sociales y fondos del Gobierno Federal
distribuidos en nueve secretarías, dos institutos, un consejo y un ramo de subsidios. De este total, la
SEP tiene la responsabilidad de 92; SEMARNAT, 30; SEDESOL, 24; SAGARPA, 24; SHCP, 22; Salud, 20;
Economía, 13; STPS, 8; Reforma Agraria, 5; CONACYT, 10; ISSSTE, 22; IMSS, 7; y, aportaciones a la
seguridad social, 1.
Estos programas y fondos, para el año 2012, implicaron un gasto fiscal de aproximadamente 750 mil
millones de pesos, de los cuales el 28% fue para educación, 14.5% para desarrollo social, el 12.6%
para salud, el 8% para agricultura, el 3.2% a medio ambiente, y el resto a las otras dependencias.
Destaca la participación del IMSS con el 20.4% y del ISSSTE con 5%. Las aportaciones de seguridad
social representaron el 1.14%.
Del universo de programas señalados, 163 están sujetos a reglas de operación y representan
alrededor de 400 mil millones de pesos del Presupuesto de Egresos de la Federación. Estudios
recientes muestran que de acuerdo al índice de desempeño de estos programas aproximadamente la
mitad enfrentan problemas de transparencia y rendición de cuentas en virtud de que no reportan
adecuadamente a la población beneficiaria que atienden o bien no hay datos consistentes de sus
avances y de los efectos que tienen en el universo de la población en las localidades que operan.
Cuadro 2.12 Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social, 2012
Ramo Programas Presupuesto
Núm. de programas
Participación % Monto
(millones de pesos) Participación %
Hacienda y Crédito Público 22 7.91 18,443 2.48 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
24 8.63 61,573 8.29
Economía 13 4.68 12,185 1.64 Educación Pública 92 33.09 207,348 27.90 Salud 20 7.19 94,163 12.67 Trabajo y Previsión Social 8 2.88 1,964 0.26 Reforma Agraria 5 1.80 2,864 0.39 Medio Ambiente y Recursos Naturales 30 10.79 24,142 3.25 Aportaciones a Seguridad Social 1 0.36 8,500 1.14 Desarrollo Social 24 8.63 107,609 14.48 Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología 10 3.60 15,972 2.15 Instituto Mexicano del Seguro Social 7 2.52 151,556 20.39 Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 22 7.91 36,821 4.95 Total 278 100.00 $743,145 100.00 Fuente: CONEVAL. Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social. 2012
No obstante ello, son los principales instrumentos para promover el bienestar social en virtud de que
los gobiernos de los estados no cuentan con recursos suficientes para impulsar proyectos económicos
y sociales, especialmente de infraestructura, para establecer las condiciones esenciales del desarrollo
estatal y tienen que apoyarse en el gasto federal para la realización de obras y programas que se
consideran prioritarios.
46
CONEVAL. Evaluación y Monitoreo de Programas Sociales. Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social.
2012.
61
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
Estos programas han coadyuvado a mitigar los problemas de pobreza y desigualdad existentes en el
estado, pero no han sido suficientes para atender los problemas estructurales y así avanzar más
rápido en la solución de esta grave problemática. Además su orientación hasta años recientes se
dirigía más a zonas urbanas en detrimento de las zonas rurales y no se tenía una programación
sustentada en las demandas específicas de la población.
En este contexto, el Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano se propone impulsar una
mejor articulación de los programas federales con los programas estatales y municipales que inciden
en el desarrollo social, mediante una planeación regional y microrregional que lleve las acciones del
gobierno federal a las regiones, municipios y comunidades con la coordinación y concertación de los
tres niveles de gobierno y la ciudadanía47.
De modo que todo plan de desarrollo estatal o sectorial debe apoyarse en la acción pública federal,
de ahí la necesidad de que el Plan de Desarrollo del Estado y el Programa Sectorial de Desarrollo
Social y Humano tengan una adecuada inserción en las políticas públicas nacionales para aprovechar
los programas federales e inducir proyectos de beneficio social conforme a la visión estratégica
definida en la entidad.
En general se trata de lograr una mejor inserción del gasto público federal en la dinámica del
desarrollo estatal, induciendo a las delegaciones federales y a las dependencias del estado a precisar
los campos de actividad en que se deben actuar con base en los lineamientos de la planeación estatal
y regional, para lo cual los programas sectoriales de la entidad deben focalizar las acciones de
desarrollo.
Por su parte, el Gobierno del Estado, conforme al mandato del PED 2011-2016, ha puesto en práctica
políticas y programas que inciden en el desarrollo social, a través de sus diversas dependencias
responsables de las áreas de educación, salud, desarrollo social, asuntos indígenas, mujeres, jóvenes
y otras que, en conjunto, constituyen un sistema de protección social para la población.
En consecuencia, en materia social el eje articulador de este sistema es el Programa Sectorial de
Desarrollo Social y Humano cuya instrumentación se sustenta en dos estrategias: una universal que se
pone en práctica a través de los Programas Bienestar, y otra focalizada que se concreta en el
Desarrollo Microrregional.
La Estrategia Bienestar para el combate a la pobreza está orientada a propiciar la disminución del
rezago educativo y la deserción escolar, el mejoramiento de las condiciones de salud, nutrición,
47 Un ejercicio de coordinación de particular importancia se está dando a partir de la creación del Sistema Nacional para la Cruzada contra el Hambre, cuyo decreto se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 22 de enero de 2013, que contempla la suscripción de acuerdos integrales para el desarrollo con las entidades federativas y municipios, el cual en el caso de Oaxaca se llevó a cabo el 2 de marzo de 2013, avanzando con la conformación de la Comisión Intersectorial para la Cruzada Nacional contra el Hambre en el Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de Oaxaca, el 17 de Abril de 2013. Al respecto es conveniente destacar que esta estrategia federal contempla la atención inicial de 400 municipios a nivel nacional, de los cuales 133 corresponden al estado, coincidiendo, como ya se señaló, con 111 de los 172 prioritarios del Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca, 2011-2016.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
62
servicios en la vivienda e ingreso de la población, así como el impulso a proyectos productivos para
detonar la capacidad de las comunidades con acciones de economía solidaria, micro-financiamiento y
coinversión social, mediante programas con una alta incidencia social.
Los programas que integran esta estrategia son: 1. Útiles Escolares; 2. Uniformes Escolares; 3. Becas a
Estudiantes de Educación Superior; 4. Prevención del Virus del Papiloma Humano; 5. Adultos Mayores
de 70 años y más; 6. Mujeres Jefas de Familia Desempleadas o en Situación de Violencia de Género;
7. Apoyo a Personas con Discapacidad; 8. Fondo de Coinversión Social; 9. Microcréditos a la Economía
Solidaria; a los cuales se suman las Cocinas Comunitarias48.
La Estrategia de Desarrollo Microrregional se sustenta en los ordenamientos jurídicos que permiten
establecer convenios de colaboración y asociación entre el Gobierno Federal y el Estatal, y entre estos
y los municipios para la planeación, programación y ejecución de programas, de tal suerte que es
factible asociar municipios en microrregiones para generar sinergias con objetivos comunes.
48 Dos programas que también se han considerado dentro de esta estrategia se refieren a la atención a Defraudados por las Cajas de Ahorro a través del Fondo para el Fortalecimiento de Sociedades y Cooperativas de Ahorro y Préstamo y Apoyo a sus Ahorradores (FIPAGO) y el Programa de Apoyo Social a Ex Trabajadores Migratorios del Estado de Oaxaca, periodo 1942-1964.
65
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
3. EJES DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO
Al igual que en el Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca, 2011-201649, la política de desarrollo social y
humano del Gobierno del Estado retoma la concepción amplia de la Declaración del Milenio del año
2000 y su planteamiento central, los Objetivos de Desarrollo del Milenio50, por lo que se enfatiza en
temas como la reducción de la pobreza, mejoras en la educación y la salud, además del ingreso, el
empleo, la equidad y medio ambiente.
De igual forma, y en alineación con la Ley General de Desarrollo Social y a la Ley de Desarrollo Social
para el Estado de Oaxaca, se reconocen como derechos sociales fundamentales para el desarrollo
social, la educación, la salud, la alimentación, la vivienda, el disfrute de un medio ambiente sano, el
trabajo, la seguridad social y la no discriminación, así como también la equidad de género, la cultura,
el esparcimiento, la autodeterminación y una vida libre de violencia51.
Conforme a lo anterior, el Gobierno del Estado se caracteriza por desarrollar una política social,
dirigida a disminuir las condiciones que limitan el bienestar y vida digna de las personas, familias y
comunidades; esto a través de la implementación de políticas, estrategias, programas y acciones que
permitan a la población en general o a grupos específicos contar con mejores oportunidades de
desarrollo social y humano.52
Por tal motivo, al desarrollo social en la entidad se le otorga la más alta prioridad, tanto por su
concepción humanista, como por su obligación de contribuir a cumplir los objetivos sociales del
proyecto nacional de desarrollo previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
en sus leyes secundarias y en la Constitución del Estado de Oaxaca y en la legislación que de ella
emana.
La actual administración está cumpliendo con este mandato, mediante la decisión política de
canalizar más de la mitad de los recursos presupuestales al desarrollo social, con objeto de apoyar en
forma prioritaria las actividades educativas y de salud, de combate a la pobreza y la desigualdad
social, de vivienda y servicios a la comunidad, de manejo, aprovechamiento y protección ambiental, y
de recreación, cultura y otras manifestaciones sociales.
Sin embargo, estos esfuerzos son insuficientes ante las graves carencias sociales de la población del
estado y no permiten dedicar mayores recursos fiscales al crecimiento económico local dado que, en
nuestro país, en las entidades federativas la materia fiscal es una variable dependiente de la política
económica nacional. Tal situación deriva del excesivo centralismo político y de que los estados
cedieron sus potestades fiscales a la Federación, especialmente desde hace tres décadas.
49 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016, p. 3. 50 Los Objetivos de Desarrollo del Milenio son ocho, los cuales se intentan alcanzar para el 2015: 1) Erradicar la pobreza extrema; 2)Lograr la enseñanza universal; 3) Promover la igualdad de género; 4) Reducir la mortalidad de los niños; 5) Mejorar la salud materna; 6) Combatir el VIH/SIDA; 7) Sostenibilidad del medio ambiente y 8) Fomentar una asociación mundial. En el caso de México se tienen 22 metas y 80 indicadores para medir los avances. 51 Ley General de Desarrollo Social, artículo 6 y Ley de Desarrollo Social para el Estado de Oaxaca, artículo 6. 52 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, Segundo Informe de Gobierno 2012, p. 127.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
66
De ahí que sea necesario impulsar un nuevo arreglo político y fiscal entre la federación, los gobiernos
de las entidades federativas y los municipios para tener mayor participación en el proceso de toma de
decisiones nacionales de política económica y de desarrollo regional. Sólo de esa manera se evitará la
dependencia, estatal y local de las pautas centrales que impiden un desarrollo territorial equilibrado y
el acceso a mayores niveles de bienestar en los estados.
Es importante resaltar que si bien la política social se conforma de programas y estrategias para
mejorar las condiciones de vida de la población en general, así como de aquella que se encuentra en
situación de vulnerabilidad, lo que sucede con el desarrollo económico, condiciona en un sentido
amplio la política de desarrollo social53.
Por ello, las políticas para fomentar el crecimiento y la estabilidad económica, y proteger a la
población más vulnerable contra los efectos de las crisis económicas, son tanto o más importantes
para el desarrollo social que los instrumentos tradicionales de la política social. En otras palabras la
política de desarrollo social y la política económica deben ser parte de una política integral de
desarrollo.54
Además en el periodo donde predomina el libre mercado, se ha puesto en práctica una planeación
indicativa en los planes nacionales, estatales y regionales, que ha sido útil para definir grandes líneas
del desarrollo, pero se ha cancelado la posibilidad del propósito original de la planeación que es
propiciar la participación real de la población en las definiciones estratégicas y tácticas del proceso de
desarrollo nacional, regional, estatal y municipal.
En las entidades federativas, salvo contadas excepciones, se ha impuesto una lógica semejante a la
nacional. Los planes estatales se han convertido en documentos de trámite administrativo para
cumplir con las leyes de planeación estatales, sin vinculación con los presupuestos y se ha
abandonado la planeación regional, microrregional y municipal, dejando a las burocracias las
decisiones administrativas o de inversión pública sin la participación del pueblo.
En Oaxaca hay la decisión política de romper estas inercias y recuperar la planeación como un
poderoso instrumento del desarrollo con la finalidad de fortalecer la funciones de gobierno en todos
sus niveles, ordenar las acciones administrativas y de inversión pública, aumentar la eficiencia de los
recursos fiscales federales y estatales, lograr una mejor programación y ejecución de la obra pública,
promover sinergias institucionales y ampliar la participación social.
De esta manera se tratará de hacer más con menos, ante la grave dependencia fiscal que padecen los
estados. Actualmente del total de ingresos de las entidades federativas aproximadamente el 85% o
90% proviene de participaciones fiscales y de aportaciones en los fondos del Ramo 33. La mayor parte
de estos recursos son utilizados para cubrir servicios sociales como educación y salud, seguridad,
infraestructura económica y social municipal, y otros conceptos.
53 CONEVAL, Informe de Evaluación de la Política Social de Desarrollo Social en México 2012, p. 18. 54 Ibíd, p. 25.
67
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
Por estas razones, los gobiernos de los estados no cuentan con recursos suficientes para impulsar
proyectos de inversión pública, especialmente de infraestructura económica, indispensables para
establecer las condiciones esenciales del desarrollo estatal y tienen que recurrir a la inversión pública
federal para que se realicen las obras que consideran estratégicas y prioritarias para el crecimiento
económico y el desarrollo social, ante la demanda generalizada de la población.
De modo que todo plan estatal o sectorial deba apoyarse en la acción pública federal. Por tanto el
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano considera dos cuestiones: la primera consiste en
tener una adecuada inserción en las políticas públicas nacionales para aprovechar los programas
federales e inducir proyectos de beneficio social conforme a la visión estratégica definida por el
Gobierno del Estado dentro de su Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016.
La segunda, se refiere a una nueva orientación de la política social en el estado, recuperando la
planeación regional y microrregional, universal y focalizada para reorientar el desarrollo estatal, con
una amplia participación de los gobiernos municipales y de las comunidades, mediante el
establecimiento de un Sistema de Protección Social para el desarrollo social y humano que atienda a
las manifestaciones de la pobreza y una Estrategia de Desarrollo Microrregional de Combate a sus
causas estructurales.
En este marco, destaca la coincidencia de estas estrategias estatales con la federal referida a la
Cruzada Nacional Contra el Hambre CNCH, donde a través de una labor conjunta con los
ayuntamientos, se busca abatir la carencia alimentaria severa, así como las condiciones de pobreza
extrema en las que se encuentran 252 mil 654 personas de 133 municipios del territorio estatal55.
Como un avance importante en estas tareas sobresale el Acuerdo Integral para el Desarrollo Social
Incluyente, suscrito entre el Gobierno Federal y el Gobierno del Estado de Oaxaca el 2 de marzo de
2013, donde se manifiesta el interés de ambos por la concertación de acciones y la concurrencia de
recursos entre los distintos niveles de gobierno.
55 Diario Oficial de la Federación. Decreto por el que se establece el Sistema Nacional para la Cruzada contra el Hambre. Como ya se ha señalado, es de destacar que de los 133 municipios dentro de la Cruzada en Oaxaca, 111 están considerados como de atención prioritaria por el Gobierno del Estado, particularmente en las microrregiones de Tipo 1, lo cual refuerza positivamente el impacto de la Estrategia Microrregional.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
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Eje 1. Sistema de Protección Social para el Desarrollo Humano
El Sistema de Protección Social que pone en práctica el Gobierno del Estado busca asegurar que la
población tenga acceso a un nivel básico de bienestar, sustentado en un conjunto de acciones
dirigidas particularmente a la atención de grupos de población en condiciones de vulnerabilidad para
que cuenten con bienes o servicios que fortalezcan el ingreso familiar, particularmente a grupos
como son adultos mayores, jefas de familia desempleadas o en situación de violencia de género y
personas con discapacidad.
El Sistema está orientado a establecer bases duraderas para atender a la población en forma integral
mediante decisiones legislativas y políticas públicas, las cuales les permitirán contar con apoyos
institucionales para satisfacer sus necesidades básicas, como salud, educación, inserción laboral e
ingresos dignos. Lo esencial es potenciar a las familias como núcleo de los grupos en mayor condición
de vulnerabilidad.
El propósito fundamental del Sistema es el establecimiento de acciones compensatorias y correctivas,
así como el aseguramiento de un umbral mínimo de ingreso que permita una vida digna y acceso a las
oportunidades del desarrollo a los grupos vulnerables, las cuales son fundamentales en un estado con
grandes y persistentes rezagos, constituyendo en sí mismo un asunto de justicia social, es imperativo
combatir la incidencia y la severidad de la pobreza de las personas, familias y comunidades del
estado, mediante la combinación de políticas, programas y acciones en educación, salud y
alimentación, tanto universales como focalizadas, que generen más capacidades y abran nuevas
oportunidades para su desarrollo, tal como lo señala PED 2011-2016.
El Sistema de Protección Social para el desarrollo humano del estado se apoyará de forma coordinada
con los programas y proyectos de inversión pública federales de alcance estatal o concertados con
dependencias federales ejecutados por instancias locales en forma descentralizada y en los propios
programas del Gobierno del Estado que ejecutan sus diversas dependencias.
Este proceso de cambio institucional plantea la necesidad de modernizar las estructuras de gobierno
a nivel estatal y municipal, con una adecuada regionalización de los servicios gubernamentales para
hacer más eficiente la gestión pública. Éste debe ser un tema transversal en todas las acciones que
lleven a cabo las entidades estatales y municipales que participan en la programación.
Sin embargo, el Gobierno del Estado deberá impulsar un amplio proceso de concientización de los
operadores de las decisiones administrativas y de inversión para cambiar mentalidades e inercias que
impiden a los grupos sociales del Estado participar en las decisiones del desarrollo, especialmente las
que se refieren a las decisiones administrativas y los proyectos de alcance comunitario.
69
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
3.1. Bienestar para la Población con Educación y Salud
La educación representa para las personas la posibilidad de adquirir conocimientos y desarrollar
habilidades y capacidades, a fin de acceder al mercado de trabajo con una mejor remuneración y de
incorporarse a la vida social, económica y política del estado.
Por ello, entre otros factores, la educación constituye el componente del desarrollo social que atenúa
las disparidades sociales de manera más efectiva; de ahí la importancia de que la política social del
estado promueva el acceso de mujeres y hombres al sistema educativo y fomente la permanencia en
él hasta obtener una formación profesional.
Por su parte, la salud es una de las principales condiciones para el desarrollo y también uno de los
indicadores asociados al crecimiento económico y la disminución de la pobreza, puesto que, influye
de manera decisiva en la capacidad de desarrollo y la productividad del individuo, lo que impacta de
forma directa en el nivel y calidad de vida de las personas.
Los retos en estos ámbitos para la formación del capital humano son considerables, en el estado es
indispensable encaminar los programas y acciones públicas en materia de educación y salud dada la
trascendencia de los mismos en el desarrollo humano de la población oaxaqueña.
3.1.1. Apoyos para la Educación de Niños , Jóvenes y Adultos
Al inicio de la presente administración se sentaron las bases para abatir el rezago educativo y el
analfabetismo en la entidad, con el convencimiento de que la educación es una herramienta
fundamental para superar los rezagos que aún lastiman al estado y que históricamente han inhibido
el desarrollo social y productivo del estado56.
De este modo se busca contribuir a la disminución del rezago educativo de la población oaxaqueña
mayor de 15 años, mediante estrategias e intervenciones enfocadas a la reducción del analfabetismo
y aumento de la escolaridad en las comunidades con mayor nivel de analfabetismo, entre otras, para
impulsar el desarrollo de las comunidades más atrasadas en términos sociales y económicos57.
Un ejemplo de estas estrategias es la implementación de círculos de estudio tanto para la atención de
la población indígena como hispanohablante por medio del IEEA, conformados por una red de figuras
solidarias en todo el estado para proporcionar asesorías educativas. Adicionalmente en zonas
urbanas se implementan acciones de conclusión de secundaria mediante estrategias dirigidas a
población joven y/o adulta en edad productiva y se aplican distintas modalidades de atención según
el tipo de población en rezago.
56 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, Segundo Informe de Gobierno 2012, p. 137. 57 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016, p. 263.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
70
Por tal motivo, se ha propuesto fortalecer la coordinación con las instancias federales responsables
en materia educativa para impulsar este servicio prioritario a la población y hacer contribuciones para
desplegar actividades que eliminen obstáculos económicos y sociales que limitan el acceso al sistema
educativo estatal.
La desfavorable situación en materia educativa que se presenta en la entidad se puede apreciar a
partir de cinco indicadores seleccionados que se presentan en el cuadro siguiente, donde destacan:
Las marcadas diferencias del estado respecto al promedio nacional en: el grado promedio de
escolaridad; la población analfabeta; y la población de 15 años y más con primaria
incompleta.
La importancia que adquiere en el estado el porcentaje de población que no asiste a la
escuela (5.6%), la cual incide o nutre los indicadores de población analfabeta y de aquella de
8 a 14 años que no sabe leer y escribir.
El rezago educativo de las mujeres en la entidad, expresado a partir del bajo grado promedio
de escolaridad (6.64 años), lo cual puede ligarse a un elevado porcentaje de analfabetismo
(19.9%) y de población con primaria incompleta (19.4%).
Cuadro 3.1. Indicadores de educación.
Tipo de microrregión
Grado promedio de escolaridad
(años)
Población de 6 a 14 años que no asiste a la
escuela
Población de 8 a 14 años que no sabe leer ni
escribir
Población de 15 años y más analfabeta
Población de 15 años y más con primaria
incompleta
Total H M Total H M Total H M Total H M Total H M
%
Nacional 8.6 8.8 8.5 4.8 5.0 4.6 3.6 4.0 3.1 6.9 5.6 8.1 12.7 12.5 12.9
Estatal 6.9 7.2 6.6 5.6 5.6 5.6 6.6 7.3 5.9 16.3 12.1 19.9 19.6 19.7 19.4
Tipo 1 4.9 5.4 4.6 7.3 7.1 7.5 10.8 11.7 9.8 26.8 20.0 32.7 25.8 27.3 22.5
Tipo 2 6.1 6.5 5.9 4.9 4.9 4.9 5.0 5.6 4.3 14.5 10.6 17.9 22.3 22.1 22.5
Tipo 3 7.1 7.6 6.9 4.6 4.8 4.4 3.7 4.3 3.2 10.8 8.0 13.2 14.7 14.2 15.1
Ab
solu
tos
Nacional
946,378 499,247 447,131 554,204 315,715 238,489 5,393,665 2,099,269 3,294,396 9,947,945 4,707,350 5,240,595
Estatal
41,458 20,929 20,529 38,147 21,317 16,830 421,810 145,729 276,081 507,109 238,098 269,011
Tipo 1
19,724 9,621 10,103 23,106 12,644 10,462 203,283 70,671 132,612 195,468 96,133 99,335
Tipo 2
7,294 3,673 3,621 5,830 3,313 2,517 81,237 27,551 53,686 124,351 57,082 67,269
Tipo 3
14,440 7,635 6,805 9,211 5,360 3,851 137,290 47,507 89,783 187,290 84,883 102,407
Nota: Por microrregión tipo 1 se refiere a las 25 microrregiones de atención prioritaria con pobreza y marginación extrema rural y mayor dispersión poblacional, por tipo 2 a las 19 microrregiones con pobreza y marginación rural y una menor dispersión poblacional y por tipo 3 a las 10 microrregiones con pobreza y marginación urbana. Fuente: Elaborado con datos de INEGI. Censo de Población y Vivienda 2010
71
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
En este marco y desde la perspectiva de los grupos de microrregiones, definidos en el segundo
capítulo de este Programa, se aprecian situaciones contrastantes entre ellos, lo que obliga a definir
estrategias de atención diferenciadas a los rezagos en materia educativa:
Si bien los indicadores de rezago disminuyen conforme se pasa del tipo 1 al tipo 3, esto se da
con cambios pronunciados entre el primero (25 microrregiones) y el segundo (19
microrregiones), con excepción del indicador de población con primaria incompleta, donde
los porcentajes de rezago son muy cercanos entre ellos: 25.8% y 22.3% respectivamente.
Entre el primer y el tercer grupo los rezagos en términos porcentuales y absolutos resultan
discrepantes:
En términos porcentuales, las brechas entre ellos son amplias, esto es, los mayores
rezagos se observan en las microrregiones de tipo 1 (25 rurales dispersas) y los menores
en las de tipo 3 (con localidades urbanas), incluso en estas últimas sus indicadores son
mejores a los del promedio estatal.
Sin embargo, por lo que se refiere al número de personas:
- Los datos entre ellos resultan muy cercanos en lo referente a: población que no
asiste a la escuela (19 mil 724 y 14 mil 440 respectivamente); y población de 15 años
y más con primaria incompleta (195 mil 468 y 187 mil 250).
- Incluso al sumar los datos absolutos de ambos tipos de microrregión se aprecia que
en el primer indicador aportan el 82% del total estatal y el 75.5% del segundo.
Hay dos indicadores que necesitan una mayor atención para el caso de las
microrregiones de tipo 1: Población de 15 años y más analfabeta y la población de 8 a 14
años que no sabe leer ni escribir. En el primer caso contempla el 60 % del total estatal y
en el segundo casi el 50%, aunque en ambos casos pueden añadirse las microrregiones
de tipo 3 quienes aportan el 24% y 32% respectivamente en ambas variables.
Los rezagos de las mujeres en el estado, como ya se señaló, se aprecian particularmente en
tres indicadores: grado de escolaridad, población analfabeta y sin primaria completa, pero
esto es aún más agudo en las microrregiones tipo 1.
Los datos indican la necesidad de atender en forma prioritaria a las microrregiones de tipo 1, tanto
por su rezago en términos porcentuales como absolutos, donde el reto se vuelve aún mayor si se
consideran las condiciones de dispersión de la población como ya se vio anteriormente, lo cual
contrasta con las microrregiones con zonas urbanas (del tipo 3) donde hay mayor concentración
poblacional.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
72
Cuadro 3.2. Indicadores de educación 2000, 2005 y 2010.
Tipo de microrregión
Grado promedio de escolaridad
(años)
Población de 6 a 14 años que no asiste a la
escuela
Población de 8 a 14 años que no sabe
leer ni escribir
Población de 15 años y más analfabeta
Población de 15 años y más con primaria
incompleta
2000 2005 2010 2000 2005 2010 2000 2005 2010 2000 2005 2010 2000 2005 2010
%
Nacional 7.0 8.1 8.6 8.2 5.3 4.8 4.5 3.0 3.6 9.5 8.4 6.9 18.0 7.5 12.7
Estatal 6.0 6.3 6.9 10.2 6.2 5.6 8.4 6.3 6.6 21.5 19.3 16.3 24.8 20.5 19.6
Tipo 1 3.7 4.3 4.9 13.2 8.1 7.3 13.6 10.7 10.8 33.8 31.0 26.8 31.3 31.9 25.8
Tipo 2 5.0 5.6 6.1 9.6 5.7 4.9 6.6 4.4 5.0 18.9 17.4 14.5 28.3 34.1 22.3
Tipo 3 5.9 6.6 7.1 7.9 4.7 4.6 5.1 3.3 3.7 14.8 13.2 10.8 19.0 7.7 14.7
Ab
solu
tos
Nacional 1,617,710 1,022,406 946,378 685,574 465,838 554,204 5,942,091 5,747,806 5,393,665 11,298,692 5,185,360 9,947,945
Estatal
83,071 47,055 41,458 53,048 38,132 38,147 454,377 437,729 421,810 525,111 464,787 507,109
Tipo 1
39,422 22,972 19,724 31,342 24,326 23,106 217,333 206,164 203,283 201,403 212,232 195,468
Tipo 2
16,932 8,951 7,294 8,273 5,428 5,830 87,644 84,785 81,237 131,736 166,777 124,351
Tipo 3
26,717 15,132 14,440 13,433 8,378 9,211 149,400 146,780 137,290 191,972 85,778 187,290
Nota: Por microrregión tipo 1 se refiere a las 25 microrregiones de atención prioritaria con pobreza y marginación extrema rural y mayor dispersión poblacional, por tipo 2 a las 19 microrregiones con pobreza y marginación rural y una menor dispersión poblacional y por tipo 3 a las 10 microrregiones con pobreza y marginación urbana. Fuente: INEGI. XII Censo General de Población y Vivienda 2000; II Conteo de Población y Vivienda 2005 y Censo de Población y Vivienda 2010.
Al analizar la dinámica de los indicadores en materia educativa en el cuadro anterior, se observa:
Que a pesar de tener tendencias positivas entre 2000 y 2010, en los indicadores de grado
promedio de escolaridad y población que no asiste a la escuela y que no sabe leer y escribir,
se observan fuertes inflexibilidades en población analfabeta y con primaria incompleta. En el
caso de estos dos últimos indicadores debe destacarse:
El aumento que se dio en población con primaria incompleta entre 2005 y 2010 en 42 mil
322 personas, esto es 9%.
La modesta reducción del analfabetismo (32 mil 567 personas) a lo largo de 10 años,
ubicándose 421 mil 810 personas en esta condición en 2010.
Entre los años 2000 y 2010 una mejora en el grado promedio de escolaridad, tanto a nivel
estatal, como en los tres tipos de microrregión, sin embargo a pesar de este cambio, las
diferencias entre los tipos de microrregiones se siguen manteniendo.
Para el resto de los indicadores en estos mismos 10 años, tanto en términos absolutos como
relativos, se ha dado una disminución considerable, no obstante, al igual que en el indicador
anterior, las desigualdades entre el porcentaje estatal y los tipos de microrregión se
mantienen, lo que es un indicativo de la inflexibilidad que estas variables presentan,
especialmente en las del tipo 1.
73
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
Cabe destacar que para el caso del indicador de población de 8 a 14 años que no sabe leer ni
escribir, si bien entre el año 2000 y el 2010 se observa una disminución en términos absolutos
y relativos, ésta no fue mayor debido a que del 2005 al 2010 los valores porcentuales se
incrementaron en todos los casos, situación que se aprecia también en valores absolutos en
las microrregiones tipo 2 y 3.
En el indicador de población de 15 años y más con primaria incompleta, si bien entre el año
2000 y 2010 se aprecian disminuciones, éstas no constituyeron un proceso continuo, ya que
entre 2005 y 2010 se dieron incrementos en términos absolutos en los casos de los
promedios nacional, estatal y del grupo de microrregiones tipo 3, lo cual impactó el indicador
en términos relativos principalmente en estas microrregiones y en el nivel nacional.
Otro reto importante corresponde a la educación media superior y superior, por lo que el Gobierno
del Estado busca fomentar la matriculación y eficiencia terminal de los jóvenes, particularmente de
aquellos en condición de pobreza58, como se menciona en el PED, 2011-2016, en Oaxaca, de cada 100
niños que ingresan a la educación primaria, 93 llegan a la secundaria, 65 a la educación media
superior, 23 a la educación superior y sólo 13 logran terminar satisfactoriamente una licenciatura59.
En el caso de la educación media superior, para lograr su generalización además de la apertura de
nuevos planteles, se requiere implementar proyectos, tanto para analizar su oferta y demanda
educativa, como para determinar los servicios que cada uno de los municipios precisan de acuerdo a
sus particularidades.
Si bien el ingreso de nuevos alumnos al bachillerato es un reto importante que debe promoverse por
medio de la difusión es aún más importante lograr la permanencia de los jóvenes, por lo que se debe
fomentar entre los estudiantes la visión de que al egresar podrán conseguir una mejor calidad de
vida.
Por lo que corresponde a la absorción de los egresados del nivel medio superior al superior ha
presentado un descenso en los primeros cinco años de la década pasada en el estado, con un índice
del 50% contra un 85.4% del país, posicionando a Oaxaca en el lugar 31. Mientras que la cobertura a
la demanda social del grupo de edad 18 a 22 años nos ubica en la misma posición, 17% contra 30.9%
del promedio nacional.
58 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016. p. 229. 59 Según el Instituto Estatal de Educación para Adultos esto en parte podría estar relacionado con la cobertura en el estado en infraestructura en educación media superior y superior, la cual, dependiendo de las distancias a los núcleos poblacionales hace que los costos de traslado se vayan elevando conforme estas estén más alejadas, lo que puede constituirse no sólo en un factor para la no incorporación a estos niveles educativos sino también para el abandono de sus estudios cuando han tenido acceso a ellos.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
74
Estos indicadores demuestran el rezago que prevalece en el nivel superior, una alta demanda y baja
capacidad de las instituciones para absorber un mayor número de alumnos, originando un déficit de
atención superior al 80%.60
En esta perspectiva, según el INEGI (véase cuadro 3.3) para el año 2010 en el estado, el 24.1% de la
población de 15 años y más contaba con educación media superior o superior. Si bien esta cifra ha
mejorado en los últimos años aún existen carencias muy sentidas en este rubro, ya que para las
microrregiones tipo 1 el parámetro sólo llega a 10.5%, lo cual contrasta frente a las microrregiones
tipo 2 que alcanza el 19.1% y las microrregiones tipo 3 que tiene 34.3%.
Cabe destacar que tanto en términos porcentuales como relativos las brechas entre las
microrregiones son amplias, presentando la situación más desfavorable las 25 microrregiones de
atención prioritaria (tipo 1).
Cuadro 3.3 Población de 15 años y más con educación media superior y superior.
Tipo de microrregión
Población de 15 años y más Población de 15 años y más con educación media
superior y superior.
2000 2005 2010 2000 2005 2010
%
Nacional
27.60 32.10 35.80
Estatal
15.90 20.80 24.10
Tipo 1
4.40 7.90 10.50
Tipo 2
10.80 15.50 19.10
Tipo 3 25.60 30.90 34.30
Ab
solu
tos
Nacional 62,842,638 68,802,564 78,423,336 17,324,956 22,063,104 28,098,660
Estatal 2,116,722 2,264,935 2,591,966 336,734 470,691 623,912
Tipo 1 642,638 666,088 757,725 28,540 52,366 79,293
Tipo 2 464,750 488,432 558,385 49,987 75,581 106,603
Tipo 3 1,009,334 1,110,415 1,275,856 258,207 342,744 438,016
Nota: Por microrregión tipo 1 se refiere a las 25 microrregiones de atención prioritaria con pobreza y marginación extrema rural y mayor dispersión poblacional, por tipo 2 a las 19 microrregiones con pobreza y marginación rural y una menor dispersión poblacional y por tipo 3 a las 10 microrregiones con pobreza y marginación urbana. Fuente: Elaborado con datos de INEGI. Principales resultados por localidad (ITER) 2000, Consulta Interactiva de Datos 2005 y Censo de Población y Vivienda 2010.
Al respecto debe señalarse que la importancia de la educación media superior y superior radica en la
capacidad de sus egresados para contribuir en el desarrollo social y económico de sus comunidades, a
través de la vinculación de los jóvenes con los sectores productivos, público, privado y social, lo cual
se relaciona con la pertinencia de sus programas de estudios, ya que estos deben responder a las
necesidades propias de cada región o microrregión del estado61.
60 De acuerdo con la Coordinación General de Educación Media Superior, Superior, Ciencia y Tecnología, la eficiencia terminal es otro aspecto que requiere especial atención, ya que para el último ciclo escolar fue de 59%. 61 Para un mayor detalle en este tema pueden verse el Programa de Educación Media Superior 2011-2016 y el Programa de Educación Superior 2011-2016, ambos publicados por la Coordinación General de Educación Media Superior y Superior, Ciencia y Tecnología del Estado de Oaxaca.
75
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
Programas Estatales y Federales en materia de Educación
Como ya se comentó, con el fin de lograr una mejor articulación de entre el estado y la federación en
la dinámica de desarrollo estatal, particularmente en la tarea de mejorar la situación de rezago
educativo en el Estado de Oaxaca, se impulsarán los siguientes programas estatales:
Programa Bienestar de Dotación Gratuita de Útiles Escolares a los Alumnos de Educación Básica en
Escuelas Públicas del Estado de Oaxaca (SEDESOH-IEEPO)
El objetivo de este programa consiste en mejorar las condiciones para aumentar el rendimiento
escolar en los niveles de educación básica en escuelas públicas de la entidad, contribuyendo a la
economía familiar, y garantizando la equidad e igualdad de oportunidades en el acceso al sistema
educativo, sobre todo de estudiantes ubicados en los segmentos de población de menores ingresos y,
por tanto, vulnerable. Actualmente se distribuyen alrededor de 500 mil paquetes escolares.
Programa Bienestar de Dotación Gratuita de Uniformes a los Alumnos de Educación Básica en
Escuelas Públicas del Estado de Oaxaca (SEDESOH-IEEPO)
El objetivo de este programa es garantizar la equidad e igualdad de oportunidades en el acceso,
promoción, permanencia y conclusión de la educación básica, a través de la dotación anual de dos
uniformes a cada alumno de educación básica, lo cual ha implicado la distribución de 1 millón 950 mil
uniformes.
El programa busca así incidir en la satisfacción y la seguridad personal del alumno, en una percepción
de dignidad personal e institucional de estudiantes y escuelas por parte de la sociedad, e impactar
favorablemente los propósitos de vigencia general de los derechos humanos y la igualdad social.
Programa Bienestar de Becas para los Jóvenes Estudiantes de Nivel Superior Residentes en el Estado
de Oaxaca (SEDESOH-CEJUVE)
El objetivo de este programa es combatir el rezago educativo y contribuir a elevar la calidad educativa
y la eficiencia terminal en la educación, mediante el esquema de becas. Este programa beneficia en
coordinación con PRONABES aproximadamente a 17 mil jóvenes en situación de vulnerabilidad
económica, con el fin de generar condiciones para el pleno aprovechamiento de sus estudios y crear
cuadros profesionales para la entidad. Se busca así constatar que el gasto canalizado a la educación
superior sea en realidad una inversión productiva de alto rendimiento.
Programa de Atención al Rezago Educativo (IEEA)
Este programa ofrece a personas de 15 años o más que se encuentran en condición de rezago
educativo, servicios de alfabetización, primaria y secundaria con el Modelo de Educación para la Vida
y el Trabajo, el cual tiene como objetivo disminuir el rezago educativo mediante la alfabetización de
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
76
personas adultas y la provisión de educación básica, así como aumentar el índice de escolaridad
básica de las mujeres y los pueblos indígenas62.
Las acciones de este programa se desarrollan de manera prioritaria en 260 municipios de alto nivel de
analfabetismo (tasa superior al promedio nacional.)
Programa de Becas Bienestar para el Reforzamiento de la Alfabetización en Oaxaca (SEDESOH, IEEA,
CECyTEO Y CSEIIO)
Mediante este programa se busca promover la participación de los estudiantes del CECyTEO y el
CSEIIO, en acciones educativas, a través de la prestación del servicio social y participación
comunitaria, con una beca que los apoye en su permanencia en el nivel medio superior y contribuir a
su vez a la disminución del rezago educativo, principalmente el analfabetismo.
Por otra parte, el Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano, en este marco se apoyará de los
siguientes programas federales:
Programa Nacional de Lectura (SEP)
Este programa se propone mejorar las competencias de comprensión y comunicación de los
estudiantes de educación básica y favorecer el cambio y la superación escolar. Para ello se dispone de
materiales de lectura que apoyen el desarrollo del hábito de la lectura y se estimula la práctica de la
escritura, consolidando espacios para apoyar la interacción de maestros, padres, bibliotecas y
promotores culturales con el alumnado, para superar los niveles de comprensión, uso y
enriquecimiento del idioma español.
El programa garantiza la disponibilidad de materiales pertinentes para lectores y escritores,
materiales cuyos contenidos reflejan las realidades y valores culturales del país, sus entidades y
regiones, la satisfacción de las necesidades individuales y culturales de todos los miembros de las
diversas comunidades educativas del país.
Programa Escuela Siempre Abierta (SEP)
A través de este programa, escuelas públicas de educación básica abren sus puertas y permiten el
acceso al público en general fuera de los horarios de clases, para promover que niños, jóvenes y
adultos aprovechen y disfruten su tiempo libre y fortalezcan sus capacidades mediante actividades
culturales, lúdicas y recreativas.
Al abrir estos espacios al encuentro y comunicación de la población en general, se transmiten y
aprovechan conocimientos, experiencias, habilidades y talentos en diversos actores sociales, a favor
62 Debido a que los pueblos indígenas padecen con mayor severidad esta carencia, se desarrollan acciones educativas en lenguas originarias. Estas incluyen atención educativa en nueve lenguas y 29 variantes dialécticas en 75 municipios.
77
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
de una mayor y superior integración, cooperación y solidaridad, estimulando la igualdad individual y
social.
Albergues Escolares Indígenas (CDI)
Este programa se propone crear las condiciones para que los niños indígenas tengan oportunidades
de educación, pues sin este apoyo difícilmente podrían acceder a ellas por sus carencias económicas y
sociales. De esta manera se busca también involucrar a las comunidades en el proceso educativo
indispensable para superar sus rezagos sociales.
El programa se sustenta en la operación de albergues escolares y comedores escolares indígenas, en
los cuales se brinda alimentación, hospedaje y actividades complementarias a la población
beneficiaria, y se atiende preferentemente aquella que se ubica en localidades que no cuentan con
servicios educativos institucionales.
Programa de Becas de Apoyo a la Educación Básica de Madres Jóvenes y Jóvenes Embarazadas (SEP)
Este programa tiene la finalidad de contribuir a reducir las desigualdades regionales y de género en
las oportunidades educativas, apoyando a las madres jóvenes y jóvenes embarazadas, sin importar su
estado civil, a iniciar, continuar y concluir su educación básica en cualquier modalidad educativa
pública disponible en las entidades federativas buscando mejorar sus condiciones de vida. Así como
promover la equidad de género y la no discriminación para adolescentes que enfrentan la maternidad
a edades tempranas, así como su atención integral mediante el fortalecimiento de mecanismos de
coordinación interinstitucional que favorezcan la creación o ampliación de oportunidades de acceso y
permanencia en los programas de educación pública básica.
Programa Nacional de Becas para la Educación Superior (SEP)
El cual tiene como objetivo propiciar que estudiantes en situación económica adversa, pero con
deseos de superación puedan continuar su formación académica en el tipo educativo superior, y
lograr la equidad educativa mediante la ampliación de oportunidades de acceso y permanencia en
programas educativos de reconocida calidad ofrecidos por las instituciones públicas de educación
superior del país.
Acciones Compensatorias para Abatir el Rezago Educativo en Educación Inicial y Básica (CONAFE).
Estas acciones tienen como objeto contribuir al mejoramiento de la calidad en la educación de niños y
jóvenes de sectores vulnerables con acceso y permanencia a la Educación Inicial y Básica (preescolar,
primaria y secundaria en su modalidad de telesecundaria), mediante acciones compensatorias
enfocadas a la dotación de material didáctico; capacitación y asesoría a madres, padres de familia y
docentes; apoyos económicos a las Asociaciones de Padres de Familia APF, docentes y directivos.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
78
Atención a la Demanda de Educación para Adultos (INEA e IEEA).
El Instituto Nacional para la Educación de los Adultos INEA ofrece servicios educativos gratuitos a
personas de 15 y más años; de alfabetización a quienes no tuvieron la oportunidad de aprender a leer
o a escribir; de primaria y secundaria para aquellos que no han concluido su primaria o secundaria
para terminarla, todo ello bajo el Modelo de Educación para la Vida y el Trabajo, así como servicios de
acreditación y certificación de los conocimientos y aprendizajes en esos niveles.
A partir de la decisión de la administración federal de descentralizar los servicios del INEA
transfiriéndolo a los estados del país, el Instituto Estatal de Educación para Adultos IEEA como un
organismo público descentralizado, es el encargado de proporcionar los servicios de alfabetización
que ofrece el INEA.
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades: componente educativo (SEDESOL)
Este programa orienta sus acciones a apoyar la inscripción, permanencia y asistencia regular a la
escuela primaria, secundaria y media superior de los hijos de las familias beneficiarias. En este
componente se otorgan becas educativas y apoyos para la adquisición de útiles escolares a cada uno
de los niños, niñas y jóvenes beneficiarios del Programa. Adicionalmente, en el caso de los becarios
de educación media superior se otorga un incentivo monetario para que concluyan este nivel de
estudios.
3.1.2. Prevención y Atención Médica Oportuna
La atención en materia de salud pública es prioridad de todo gobierno comprometido con la equidad,
el desarrollo social y humano, así como con el bienestar de la población y la cual está a cargo de los
Servicios de Salud del Estado de Oaxaca. Conocer la situación de salud y nutrición de la población
oaxaqueña, es fundamental para diseñar programas y políticas públicas encaminadas para la
prevención y erradicación de las enfermedades63.
La coexistencia de distintos sistemas de atención a la salud del sector público, es un obstáculo no sólo
para ampliar la cobertura, sino para homologar la calidad de los servicios que se proporcionan a la
población. Por ello este programa social coadyuvará a impulsar la convergencia con objeto de
resolver problemas como la portabilidad64.
Uno de los indicadores utilizados que refleja no sólo el acceso a los servicios de salud sino también las
condiciones sociales es la derechohabiencia. En la entidad en los años 2000 y 2005 se presentaban
cifras similares en los porcentajes de población derechohabiente, mostrando valores de 22.6% y
63 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca, 2011-2016, p. 280. 64 El CONEVAL en su Informe de Evaluación de la Política Social en México 2012, pp. 66-68, señala al respecto que la portabilidad permitiría racionalizar la inversión y mejorar el servicio, de tal manera que en zonas muy aisladas una sola clínica básica puede servir a afiliados de diversas instituciones, y en los hospitales del máximo nivel se puedan aprovechar grandes inversiones de uso poco frecuentes.
79
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
22.5% respectivamente, esto es solamente una cuarta parte de la población contaba con este
derecho65.
Sin embargo, para el año 2010 se observa un incremento significativo en la derechohabiencia, ya que
pasó de 22.5% a 56%, debido principalmente a la incorporación de la población al Seguro Popular.
Cuadro 3.4 Población con derechohabiencia.
Tipo de Microrregión
Población total Población
derechohabiente a servicio de salud
Población derechohabiente del
IMSS
Población derechohabiente del
ISSSTE
Población derechohabiente por el Seguro Popular1/
2005 2010 2005 2010 2005 2010 2005 2010 2005 2010
%
Nacional 46.9 64.6 31.1 31.5 5.6 6.4 7.1 23.3
Estatal 22.5 56.0 11.9 15.1 5.7 6.1 3.4 32.6
Tipo1 9.4 51.8 4.6 11.0 1.7 1.9 2.6 38.1
Tipo2 18.4 53.6 9.9 13.0 4.3 4.7 3.8 34.5
Tipo3 33.1 59.8 17.7 18.9 9.0 9.5 3.8 28.1
Ab
solu
tos
Nacional 103,263,388 112,336,538 48,452,418 72,514,513 32,087,547 35,380,021 5,779,620 7,204,514 7,321,217 26,229,071
Estatal 3,506,821 3,801,962 788,688 2,129,000 418,237 575,615 198,957 232,253 118,652 1,238,309
Tipo1 1,112,963 1,192,781 104,133 618,437 51,731 130,821 18,939 22,432 28,778 454,834
Tipo2 738,095 799,853 135,832 428,472 73,062 103,623 31,759 37,494 27,699 275,603
Tipo3 1,655,763 1,809,328 548,723 1,082,091 293,254 341,171 148,259 172,327 62,175 507,872
Nota: Por microrregión tipo 1 se refiere a las 25 microrregiones de atención prioritaria con pobreza y marginación extrema rural y mayor dispersión poblacional, por tipo 2 a las 19 microrregiones con pobreza y marginación rural y una menor dispersión poblacional y por tipo 3 a las 10 microrregiones con pobreza y marginación urbana. 1/Para el caso del Seguro Popular, la Secretaría de Salud maneja el concepto de “afiliación”, mientras que, el INEGI utiliza el término Derechohabiencia en sus cuestionarios, ambos se refieren a la incorporación de la población a sistemas de seguridad social. Fuente: Elaborado con datos de INEGI. II Conteo de Población y Vivienda 2005 y Censo de Población y Vivienda 2010.
De acuerdo con los datos presentados en el cuadro anterior, se observa que:
En todos los grupos de microrregiones se presentó un aumento importante en el porcentaje
de la población derechohabiente del año 2010 respecto al 2005, sin embargo el incremento
más elevado se observa en las de tipo 1, ya que la población derechohabiente se amplió en
42.4 puntos porcentuales. Lo anterior denota la trascendencia del Seguro Popular en estos
municipios.
No obstante lo anterior, en las microrregiones de tipo 1 se sigue presentando el menor
porcentaje de población derechohabiente, aunque en términos absolutos han superado a las
microrregiones tipo 2.
Para el 2010, la mayor población derechohabiente a los servicios de salud en términos
absolutos y porcentuales se presenta en las microrregiones tipo 3 (con localidades urbanas),
teniendo en ellas una mayor presencia el Seguro Popular, seguida del IMSS y finalmente el
ISSSTE, sin embargo, aun cuando este tipo de microrregiones muestre los mayores montos de
derechohabiencia, la absorción del IMSS y del ISSSTE, sumada, resulta similar a la cobertura
del Seguro Popular.
65 Datos estimados con información del INEGI. XII Censo General de Población y Vivienda 2000 y II Conteo de Población y Vivienda 2005. El dato para 2005 se puede observar en el cuadro 3.4.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
80
Para el Gobierno del Estado una de las prioridades de la política social es mejorar las condiciones de
salud de la población oaxaqueña, mediante el fortalecimiento de la rectoría de Sector Salud Estatal,
a través de su Programa Estatal de Salud propiciando una mejor integración funcional de las
instituciones responsables del sector, tanto federales como estatales.
En Oaxaca existen otras preocupaciones adicionales importantes en términos de políticas públicas en
salud fundamentalmente para las mujeres. La primera se refiere a la prevención y atención al cáncer,
especialmente al cérvico-uterino, con una incidencia de 19.6 muertes por cada 100 mil mujeres de 25
años en adelante, registrada en 2006, superando el promedio nacional de 17 así como al cáncer de
mama, con una incidencia de 10.866.
Para el 2010, según el Centro de Información Estadística y Documental para el Desarrollo, el cáncer
cérvido-uterino fue la primera causa de muerte en la población femenina en Oaxaca que falleció por
cáncer en general, con una tasa de 11.2 muertes por cada 100 mil mujeres67.
En este tema los retos son considerables y requieren de un nuevo arreglo institucional para la
prestación de los servicios de salud. Es indispensable integrar los diversos sistemas existentes para
prevenir y combatir de mejor manera enfermedades como el cáncer cérvico-uterino.
Programas Estatales y Federales en materia de Salud
Para la atención de la salud de los oaxaqueños, se fortalecerán los programas que operan
actualmente en la entidad:
Programa Integral Bienestar de Prevención al Cáncer Cérvico-Uterino (SEDESOH-SSO)
Este Programa se concentra actualmente en acciones de difusión y sensibilización, así como por
medio de talleres de salud reproductiva y de capacitación comunitaria, además de realizar el
seguimiento de aquellas mujeres que no han acudido a su cita a la clínica de colposcopía a través de
la búsqueda intencionada68.
Programa IMSS – Oportunidades (IMSS- SEDESOL)
Este programa federal es administrado por el IMSS y su finalidad es contribuir a garantizar el derecho
a la salud de los mexicanos que carecen de seguridad social y que habitan en condiciones de
marginación en las entidades donde tiene cobertura.
66 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016, p. 55. 67 Centro de Información Estadística y Documental para el Desarrollo. Cáncer en Oaxaca, p. 6. 68 Durante los dos años de operación del Programa estatal, ubicado en la Estrategia Bienestar, contribuyó a disminuir las tasas de morbilidad y mortalidad por cáncer cérvico-uterino en mujeres de los 64 municipios, identificados como de mayor riesgo epidemiológico en nuestra entidad federativa.
81
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
IMSS-Oportunidades ha creado una red de servicios de salud para beneficiar a mexicanos que carecen
de seguridad social en zonas marginadas en el ámbito rural. Asimismo, articula sus acciones con el
Programa Desarrollo Humano Oportunidades otorgando el componente de salud a las familias
beneficiarias del programa.
La operación de IMSS-Oportunidades se sustenta en el Modelo de Atención Integral a la Salud MAIS
que se compone de dos vertientes primordiales: la atención médica y la acción comunitaria. Este
modelo es respaldado por unidades médicas rurales, unidades médicas urbanas y brigadas de salud
para el primer nivel. También son parte del programa un conjunto de hospitales rurales que operan
en el segundo nivel.
En este sentido, los servicios que otorga IMSS-Oportunidades se orientan a la prevención y detección
oportuna de enfermedades; su objetivo es asegurar el acceso a servicios médicos e impulsar el uso de
los servicios preventivos de salud y nutrición en las zonas pobres y marginadas del país.
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades: Componente de Salud (SEDESOL)
El componente de salud opera bajo tres estrategias específicas69:
Proporcionar de manera gratuita el Paquete Básico Garantizado de Salud, el cual constituye
un beneficio irreductible, con base en las Cartillas Nacionales de Salud, de acuerdo con la
edad, sexo y evento de vida de cada persona;
Promover la mejor nutrición de la población beneficiaria, en especial para prevenir y atender
la desnutrición de los niños desde la etapa de gestación y de las mujeres embarazadas y en
lactancia, a través de la vigilancia y el monitoreo de la nutrición de los niños menores de cinco
años, de las mujeres embarazadas y en periodo de lactancia, así como el control de los casos
de desnutrición;
Fomentar y mejorar el autocuidado de la salud de las familias beneficiarias y de la comunidad
mediante la comunicación educativa en salud, priorizando la educación alimentaria
nutricional, la promoción de la salud y la prevención de enfermedades.
Programa Comunidades Saludables (SS)
Este programa federal se enfoca a combatir los problemas sanitarios de las comunidades a través del
fortalecimiento de conductas y políticas públicas que fomentan la creación de entornos favorables a
la salud. Opera con la participación de los ayuntamientos y de la población de las comunidades.
El programa apoya el desarrollo de proyectos municipales que generen la modificación de los
determinantes de la salud y fomenten la responsabilidad compartida, favoreciendo la participación de
aquellos municipios con un menor índice de desarrollo, a través del impulso de la construcción y
69 Secretaría de Salud, Comisión Nacional de Protección Social en Salud. Componentes Oportunidades. Disponible en: http://www.seguro-popular.salud.gob.mx/index.php?option=com_content&view=article&id=312&Itemid=348. Consultado en abril de 2013.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
82
consolidación de la base social en materia de salud, propiciando la formación de redes a nivel local,
municipal y jurisdiccional.
Programa de Seguro Popular (SS)
Mediante este programa se otorga cobertura de servicios de salud, a través de un aseguramiento
público y voluntario, para aquellas personas de bajos recursos que no cuentan con empleo o que
trabajan por cuenta propia y que no son derechohabientes de ninguna institución de seguridad social.
Programa de Seguro Médico Siglo XXI (SS)
Es una estrategia del Seguro Popular para proteger la salud de todas las niñas y todos los niños
mexicanos nacidos a partir del 1º de Diciembre de 2006 que no cuenten con seguridad social como:
IMSS, ISSSTE, PEMEX, SEDENA y otros.
Este Programa busca propiciar el acceso efectivo a recibir servicios de medicina preventiva y Atención
Médica de Primer, Segundo y Tercer Nivel, sin ningún desembolso por el servicio de atención a la
salud de alta calidad en materia de prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación
3.2. Bienestar para los Grupos en Situación de Vulnerabilidad
En razón de sus características físicas, de edad o asociadas al género y los roles en la familia, algunos
grupos presentan mayores riesgos y desventajas económicas que el resto de la población,
enfrentando diversas barreras para obtener ingresos por trabajo de forma estable y suficiente, así
como para acceder a los sistemas de seguridad social. Estos riesgos y desventajas afectan
particularmente a los adultos mayores, las jefas de familia desempleadas o en situación de violencia
de género y las personas con discapacidad.70
El Gobierno del Estado atenderá de manera preferente a la población vulnerable. Para ello impulsará
políticas, programas y acciones para elevar el bienestar de estos grupos sociales, proteger sus
derechos y promover su desarrollo integral. Esta decisión se instrumentará mediante la coordinación
de acciones con las distintas dependencias estatales, y entre éstas y las dependencias federales que
operan programas que inciden de diversas maneras en el bienestar de este segmento.
En el Estado de Oaxaca, el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia DIF es el organismo
encargado de coordinar las actividades de asistencia social pública y privada para atender a estos
sectores de la población, que por diversas situaciones están en desventaja.
70 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca, 2011-2016, pp. 227-228
83
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
La atención a los grupos en situación de vulnerabilidad es una tarea elemental para poder superar las
condiciones de desigualdad que les impiden el ejercicio de sus derechos humanos y libertades
fundamentales en condiciones de igualdad con los demás.
3.2.1. Atención e Inclusión Social para las Personas con Discapacidad
La discapacidad es un tema cada vez más apremiante, frecuentemente las personas con alguna
discapacidad sufren discriminación, la propia sociedad establece limitaciones para su incorporación
en las actividades escolares, laborales o recreativas.
El Gobierno del Estado ha asumido la responsabilidad ética de atender en forma digna e incluyente a
las personas con discapacidad, que generalmente se encuentran en condiciones de exclusión y
vulnerabilidad. Para lograrlo, se considera necesaria la implementación de instrumentos de política
pública que contribuyan a su desarrollo integral, en igualdad de condiciones de oportunidad, calidad
de vida, ejercicio y disfrute de sus derechos humanos que el resto de la sociedad71.
En correspondencia con lo anterior, es necesario conocer y contemplar indicadores que den cuenta
del volumen, ubicación y características básicas de la población afectada para desarrollar acciones
que permitan mejorar la situación de este sector.
En este sentido, el Censo General de Población y Vivienda 2010 presenta una aproximación a la
ocurrencia de dicha condición. Se muestran siete áreas de discapacidad o limitaciones funcionales:
para caminar o moverse, visual, de comunicación oral, auditiva, para la atención personal, de
atención o aprendizaje y mental.
Considerando únicamente a aquellos con una sola limitación, se tiene que 5.22% del total de la
población estatal indicó la presencia de alguna de las discapacidades enunciadas. En términos
absolutos, en Oaxaca 198 mil 324 personas padecen de alguna discapacidad, esto constituye un reto
importante, donde una de las tareas a emprender es la de incidir en aquellas discapacidades que son
potencialmente prevenibles.
De acuerdo con los datos que se presentan en el estado en materia de discapacidad, se observa lo
siguiente:
El porcentaje más alto de personas con discapacidad en todas las categorías contempladas se
presenta en el grupo de las microrregiones tipo 2, y el menor en las microrregiones tipo 3.
Este último grupo tiene porcentajes incluso inferiores a los presentados a nivel estatal,
aunque en términos absolutos sus cifras son elevadas y contribuyen en gran medida al total
estatal.
71 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, Segundo Informe de Gobierno 2012, pp. 184-185
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
84
En las microrregiones de tipo 1, donde sus porcentajes superan o se encuentran muy
cercanas a los promedios estatales72, ubicándose en segundo lugar en cuanto a número de
personas en siete de los indicadores, y en el primero en uno de ellos (población con limitación
para escuchar).
Cuadro 3.5 Población con alguna discapacidad.
Tipo de Microrregión
Población Total
Con limitación en la actividad a/
Con limitación
para caminar o moverse,
subir o bajar
Con limitación
para ver, aun usando lentes
Con limitación
para hablar, comunicarse o conversar
Con limita-ción
para escuchar
Con limitación
para vestirse, bañarse o
comer
Con limita-ción p/ poner
atención o apren-der
cosas sencillas
Con limitación mental
%
Nacional 4.03 2.17 1.15 0.36 0.44 0.20 0.19 0.40
Estatal 5.22 2.87 1.55 0.44 0.71 0.20 0.18 0.38
Tipo1 5.66 3.01 1.72 0.45 0.87 0.18 0.18 0.38
Tipo2 6.75 3.92 2.00 0.54 1.01 0.25 0.23 0.42
Tipo3 4.24 2.31 1.24 0.39 0.47 0.19 0.17 0.36
Ab
solu
tos
Nacional 112,336,538 4,527,784 2,437,397 1,292,201 401,534 498,640 229,029 209,306 448,873
Estatal 3,801,962 198,324 109,162 59,011 16,785 27,117 7,523 6,964 14,394
Tipo1 1,192,781 67,540 35,944 20,544 5,343 10,435 2,107 2,106 4,490
Tipo2 799,853 54,024 31,389 15,958 4,312 8,102 1,980 1,836 3,383
Tipo3 1,809,328 76,760 41,829 22,509 7,130 8,580 3,436 3,022 6,521
Nota: La suma de los datos puede no ser igual con la cifra total, debido a que una persona puede presentar más de una discapacidad. Por microrregión tipo 1 se refiere a las 25 microrregiones de atención prioritaria con pobreza y marginación extrema rural y mayor dispersión poblacional, por tipo 2 a las 19 microrregiones con pobreza y marginación rural y una menor dispersión poblacional y por tipo 3 a las 10 microrregiones con pobreza y marginación urbana. a/ Se considera a la población con limitación en la actividad a todas las personas que presentan alguna discapacidad y los clasifica en siete tipos de limitación. Fuente: Elaborado con datos de INEGI. Censo de Población y Vivienda 2010.
Programas Estatales y Federales en Atención a Personas con Discapacidad
Para mejorar la situación de las personas en condiciones de discapacidad en el estado de Oaxaca se
impulsarán los siguientes programas:
Programa Bienestar de Apoyo a Personas con Discapacidad (SEDESOH-Sistema DIF Estatal)
Este programa, se orienta a contribuir a la protección social y a mejorar el nivel de vida de las
personas menores de 70 años con discapacidad motriz severa permanente, discapacidad intelectual,
discapacidad auditiva total permanente en ambos oídos y/o discapacidad visual total permanente en
ambos ojos, que no tengan un ingreso familiar igual o menor a tres salarios mínimos, y residan en el
estado, mediante apoyos económicos bimestrales.
72 Se debe considerar que por las características de las áreas rurales, las personas con discapacidad enfrentan mayores problemas para disponer de infraestructura, servicios y recursos necesarios, esto es, mayores barreras físicas y sociales, que limitan su calidad de vida e impiden su pleno desarrollo.
85
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
Programa de Entornos y Comunidades Saludables (SS)
Con este programa que aplica la Secretaría de Salud Federal, se procura reducir la morbilidad y la
mortalidad con énfasis en enfermedades crónicas entre personas con discapacidad, dando la mayor
atención a la población que vive en áreas de menor índice de desarrollo humano IDH. Para ello apoya
proyectos municipales de salud pública que generen la responsabilidad compartida de las
comunidades para mejorar su entorno físico.
Plan Integral de Atención a Personas con Discapacidad (Sistema DIF Estatal)
Este Plan es operado por el sistema estatal y los sistemas municipales DIF, con perspectiva integral e
incluyente, orientado a la atención, sensibilización y concientización a través de acciones, proyectos, y
programas enmarcados en los ámbitos de discriminación e igualdad, accesibilidad, salud, educación,
incorporación laboral, desarrollo, deporte y recreación.
3.2.2. Apoyo a Jefas de Familia Desempleadas o en Situación de Violencia de Género
La jefatura femenina en los hogares ha cobrado gran importancia en los últimos años, no obstante,
los ingresos medios de los hogares con jefas de familia son menores que los hogares con jefe de
familia. En estas familias existe también una mayor vulnerabilidad de los ingresos, es por ello que
resulta necesario impulsar programas que puedan apoyarlas para mejorar el bienestar de sus familias.
Las mujeres en Oaxaca enfrentan una problemática diversa y compleja. Los principales retos son los
embarazos en adolescentes; ser jefas de hogar con hijos sin el apoyo del padre; el abandono de la
pareja por migración del jefe de familia en busca de oportunidades de vida; la violencia intrafamiliar;
la discriminación laboral; las inequidades en el ingreso; la trata de personas; además de su condición
indígena.
Ante estos problemas una aspiración del Gobierno del Estado es brindar atención especial a jefas de
familia mediante diversas acciones y políticas enfocadas a este sector para crear mayores
oportunidades de desarrollo familiar.
Para tener una aproximación de la presencia de la jefatura femenina en los hogares oaxaqueños, del
Censo de Población y Vivienda 2010 se obtuvieron los siguientes datos:
En el estado la cuarta parte de los hogares tienen jefatura femenina, superando al promedio
nacional.
En términos absolutos y relativos en las microrregiones del tipo 3 se presentan los datos más
altos de hogares con jefatura femenina, incluso en este tipo de microrregiones hay casi el
doble de hogares con jefatura femenina que en los otros tipos de microrregión.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
86
En la relación de hogares con jefatura femenina y la población de los mismos, se observa que
en las microrregiones con localidades urbanas (tipo 3), tienen más dependientes (3.34), que
en las microrregiones de tipo 1 (3.28)73.
Cuadro 3.6 Jefatura Femenina en los hogares y su población, 2010
Tipo de Microrregión
Total de hogares censales (1)
Hogares censales con
jefatura femenina (2)
Población en hogares
censales (3)
Población en hogares censales
con jefatura femenina (4)
Promedio de dependientes
(5= 3/4)
%
Nacional 24.60
21.00
Estatal 25.70
20.90
Tipo1 22.70
17.00
Tipo2 24.90
20.00
Tipo3 27.90
24.00
Ab
solu
tos
Nacional 28,159,373 6,916,206 110,610,075 23,227,838 3.36
Estatal 934,471 240,561 3,772,892 790,299 3.29
Tipo1 269,995 61,370 1,186,429 201,382 3.28
Tipo2 202,655 50,498 796,948 159,489 3.16
Tipo3 461,821 128,693 1,789,515 429,428 3.34
Nota: Por microrregión tipo 1 se refiere a las 25 microrregiones de atención prioritaria con pobreza y marginación extrema rural y mayor dispersión poblacional, por tipo 2 a las 19 microrregiones con pobreza y marginación rural y una menor dispersión poblacional y por tipo 3 a las 10 microrregiones con pobreza y marginación urbana. Fuente: Elaborado con datos de INEGI. Censo de Población y Vivienda 2010.
Programas Estatales y Federales en Atención a las Jefas de Familia
Para la atención de este sector de la población se impulsarán programas federales y estatales
orientados a elevar su bienestar, como los siguientes:
Programa Bienestar de Impulso a Jefas de Familia Desempleadas o en Situación de Violencia de
Género (SEDESOH)
Este programa se dirige a mujeres jefas de familia que han perdido su empleo, viven en condiciones
de violencia intrafamiliar, o han dejado de percibir ingresos económicos en el hogar, y las respalda a
través de un apoyo económico para hacer frente a su situación.
Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (Secretaria de Economía)
Dentro del Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario PRONAFIN de la Secretaría de
Economía, en su capítulo de apoyo a mujeres emprendedoras, se contempla el Fondo de
Microfinanciamiento a Mujeres Rurales FOMMUR para otorgar microcréditos accesibles a mujeres
rurales con objeto de impulsar proyectos productivos y, de esa manera, mejorar las oportunidades de
ocupación femenil.
73 En este contexto, no puede perderse de vista, por una parte, que las mujeres en las microrregiones con localidades urbanas (microrregiones tipo 3), pueden tener un mayor acceso a actividades económicas remuneradas que en los otros tipos de microrregión; y por otra, que el menor porcentaje de hogares con jefatura femenina en las microrregiones tipo 1, podría estar asociado con la alta emigración masculina.
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Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas, para Implementar y
Ejecutar Programas de Prevención de la Violencia contra las Mujeres (PAIMEF-SEDESOL)
Este programa tiene la finalidad de contribuir a disminuir la violencia contra las mujeres, a través de
acciones de prevención, detección y atención que realizan las IMEF. Fortalecer a las Instancias de
Mujeres en las Entidades Federativas para prevenir, detectar y atender la violencia contra las
mujeres.
Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras (PEI-SEDESOL)
El programa Contribuye a abatir el rezago en materia de acceso y permanencia en el trabajo de
madres que trabajan, buscan empleo o estudian y los padres solos con hijos o niños bajo su cuidado
entre 1 y hasta 3 años 11 meses de edad (un día antes de cumplir los 4 años), en hogares con ingresos
mensuales de hasta 1.5 salarios mínimos per cápita, aumentando la oferta de espacios de cuidado y
atención infantil.
Seguro de Vida para Mujeres Jefas de Familia (SEDESOL)
El Programa tiene por objeto mitigar la pérdida de condiciones de bienestar, que enfrentan los
hijos(as) de cero a 23 años, en caso de que la madre fallezca; concretamente, apoyar la educación de
hijos huérfanos hasta concluir su educación profesional. Tiene cobertura y alcance nacional, los
apoyos que entrega consisten en transferencias monetarias.
Programa Fondo Proequidad (INMUJERES)
Este programa tiene como objetivo otorgar financiamiento a las organizaciones de la sociedad civil, a
fin de favorecer el desarrollo de diversos proyectos cuyo propósito es mejorar las condiciones de vida
de la población femenina, con el propósito de erradicar toda forma de discriminación hacia las
mujeres, así como procurar la igualdad de condiciones y de trato entre los géneros, en coordinación
con las organizaciones de la sociedad civil.
El Programa de la Mujer en el Sector Agrario (SEDATU)
Este programa está orientado a las mujeres que habitan en núcleos agrarios, y que se organizan para
desarrollar un proyecto productivo que les permita obtener ingresos y con ello contribuyan a
combatir la pobreza en el medio rural. Los proyectos productivos pueden ser: ecoturismo, engorda de
ganado, tiendas rurales, producción de alimentos o servicios varios.
Programa Acciones para la Igualdad de Género con Población Indígena (CDI)
Este programa establece como estrategia central el fortalecimiento de capacidades de los distintos
actores institucionales y sociales que realizan acciones en regiones indígenas orientadas a atender las
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
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desigualdades de género prevalecientes en los pueblos indígenas así como la generación de espacios
de atención con enfoque intercultural para la prevención y atención de la violencia contra las mujeres
indígenas, la salud sexual y reproductiva y el fortalecimiento de liderazgos femeninos indígenas.
3.2.3. Apoyo a Adultos Mayores para mejorar su Calidad de Vida.
Los adultos mayores representan una parte importante de la población, la entidad enfrenta un gran
desafío para la atención de las necesidades inherentes a su condición. El envejecimiento pasará a ser
cuestión primordial pues cada vez una capa más amplia de la población tendrá mayor edad.
Es necesario poner atención a la relación envejecimiento, desempleo y sostenibilidad de los adultos
mayores, a partir de los cambios económicos, políticos y sociales derivados de la propia dinámica
demográfica del grupo poblacional en cuestión. Temas como gastos sanitarios, discapacidad,
exclusión social, pensiones de jubilación deberán ser puntos nodales para la generación de acciones
públicas orientadas a satisfacer las necesidades de las personas mayores74.
En el periodo comprendido entre 2000 a 2010, la población oaxaqueña en su conjunto creció a una
tasa promedio anual de 1.01%, en tanto que el grupo de 70 años y más se elevó a 4.5%.75 El índice de
envejecimiento en el estado en 2010 fue de 17 por cada 100 niños y jóvenes, en tanto que en el año
2000 era de 10, lo que es indicativo de un rápido proceso de envejecimiento de la población
oaxaqueña en la última década, en comparación con el valor nacional que para el año 2010 es de 9
por cada 100 jóvenes menores de 15 años, mientras que para el 2000 fue de 14.76
Cuadro 3.7 Población de 70 años y más.
Tipo de Microrregión Población Total Población de 70
años y más Población masculina
de 70 años y más Población femenina
de 70 años y más
%
Nacional 4.1
Estatal 5.4
Tipo1 5.7
Tipo2 7.0
Tipo3 4.5
Ab
solu
tos
Nacional 112,336,538 4,621,648 2,107,598 2,514,050
Estatal 3,801,962 205,714 94,636 111,078
Tipo1 1,192,781 68,022 30,960 37,062
Tipo2 799,853 55,684 26,098 29,586
Tipo3 1,809,328 82,008 37,578 44,430
Nota: Por microrregión tipo 1 se refiere a las 25 microrregiones de atención prioritaria con pobreza y marginación extrema rural y mayor dispersión poblacional, por tipo 2 a las 19 microrregiones con pobreza y marginación rural y una menor dispersión poblacional y por tipo 3 a las 10 microrregiones con pobreza y marginación urbana. Fuente: Elaborado con datos de INEGI. Censo de Población y Vivienda 2010.
74 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016, p. 297. 75 Cálculos con base en datos del INEGI, XII Censo General de Población y Vivienda 2000 y Censo de Población y Vivienda 2010. 76 Para el cálculo del índice de envejecimiento se utilizó información de la población de 70 años y más respecto a la población menor de 15 años en la entidad al año 2010.
89
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
De acuerdo al tipo de microrregiones en el estado para el 2010 la presencia de adultos mayores
observa las siguientes características:
El porcentaje de adultos mayores en el estado es superior al promedio nacional.
A pesar que el porcentaje más alto se encuentra en las microrregiones tipo 2, en cuanto a
número, es el de menor magnitud. En sentido opuesto las microrregiones de tipo 3 (que
cuentan con localidades urbanas) aun cuando tienen el menor porcentaje concentran el 40%
de esta población en este rango de edad en el estado.
Las mujeres superan en número a los hombres en todos los grupos de microrregiones,
particularmente en las tipo 1 y 3.
Es conveniente señalar que el sector de la población de 70 años y más, se encuentra generalmente en
condiciones de exclusión y desventaja económica y social en relación con las demás personas,
particularmente en las comunidades con mayor rezago social, además no cuentan con una fuente de
ingresos suficientes para mitigar sus carencias. Los adultos mayores requieren más atención en
cuanto a salud, seguridad social y apoyos económicos.
Es importante resaltar que actualmente en el estado se ha logrado atender al 96% de la población de
70 años y más, mediante los programas federales y estatales de atención a adultos mayores.
Programas Estatales y Federales en Atención a Adultos Mayores
Programa de Pensión Alimentaria Bienestar para Adultos Mayores de 70 y más años del Estado de
Oaxaca (SEDESOH)
Con el Programa de Pensión Alimentaria Bienestar para Adultos Mayores, el Gobierno del Estado
persigue mitigar los graves problemas del segmento de la población de 70 y más años que viven en
situación de pobreza y que residen en localidades mayores a 30 mil habitantes y que no reciben
ningún apoyo de este tipo de programas sociales.
Los apoyos consisten en un subsidio que asciende a 500 pesos mensuales, los cuales se entregan cada
bimestre, y de cada mil pesos por única vez a los familiares de los adultos mayores que fallezcan
después de su inscripción. Aunque es importante señalar que este programa se ajustará conforme al
aumento de la cobertura del programa federal.
Programa de Pensión para Adultos Mayores (SEDESOL)
SEDESOL opera este programa para otorgar a los adultos mayores beneficios económicos bimestrales
y pagos de marcha por fallecimiento a los familiares o representantes legales de las personas
registradas en el padrón correspondiente. Tiene presencia en todos los municipios de la entidad. Los
beneficiarios pueden tener también atención médica y orientación social a través de las acciones que
desarrolla el Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores INAPAM.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
90
Servicios a Grupos con Necesidades Especiales (SEDESOL)
Este programa tiene la finalidad de promover el desarrollo humano integral de los adultos mayores,
brindándoles empleo, ocupación, retribuciones, asistencia y las oportunidades necesarias para
alcanzar niveles de bienestar y alta calidad de vida, reduciendo las desigualdades extremas y las
inequidades de género.
3.3. Bienestar en los Hogares con Vivienda Digna y Ambiente Saludable
La calidad y servicios de vivienda son variables que reflejan en una proporción importante los niveles
de pobreza y marginación en la población, por ello es importante que las familias, sobre todo aquellas
que se encuentran en condición de vulnerabilidad, puedan mejorar las condiciones de infraestructura
y servicios de sus viviendas.
La importancia de la vivienda no radica solamente en su infraestructura y sus servicios, sino también
en su capacidad de garantizar la seguridad permanente de las personas, no sólo por proteger del frio,
la lluvia y el calor, sino por asegurar las identidades, por significar la familiaridad. Por lo tanto debería
ser el sitio en donde todo es seguro, en donde será casi imposible enfermarse y en el remoto caso de
que eso suceda, el mejor lugar para curarse77.
En materia de servicios en la vivienda, el Gobierno del Estado se plantea la ampliación y
mejoramiento de las infraestructuras hidráulica y sanitaria, así como de las redes de electrificación
tanto en el medio rural como en el urbano, de modo que se incremente sustancialmente el volumen y
la calidad de los servicios78.
Adicionalmente, se pretende mejorar las condiciones de la vivienda de los hogares en situación de
pobreza, mediante apoyos financieros y de gestión, así como apoyos para la construcción de pisos
firmes, servicios de sanitarios y de iluminación, así como fogones seguros y ecológicos79.
Cabe señalar que generalmente la infraestructura y servicios en la vivienda son más deficientes en
áreas rurales que en las urbanas, sin embargo también dentro de las áreas urbanas existen zonas con
rezago en materia de vivienda para la población, sobre todo donde habitan los sectores más pobres80.
La actual administración se propone mejorar y alentar la construcción de viviendas con servicios
suficientes y de calidad sobre bases sustentables, particularmente en agua, saneamiento, servicio
eléctrico, utilizando tecnologías alternativas; así como el uso de materiales adecuados y propios de
las regiones, con mejores espacios y ubicación en zonas con bajo riesgo a situaciones de contingencia;
77 Ponencia presentada en el Foro de Desarrollo Social por el Mtro. Raymundo Lucero Vázquez, Planificación de sitios. “Urgencia impostergable”, 2011. 78 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016, p. 215. 79 Ibíd, p.230. 80 Al respecto véase a Schteingart, 2002, citado por CONEVAL, Informe de Evaluación de la Política Social 2012, p. 144.
91
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
por ejemplo, en lugares donde llueve mucho se pueden plantear además obras de contención,
desviación, captura de agua excedente e infiltración remota programada81.
En este contexto, requieren atención prioritaria las viviendas en las localidades de menor tamaño
donde se pueden utilizar, por señalar sólo algunas tecnologías alternativas: cosechadores de aguas
pluviales; estufas ahorradoras de leña; letrinas secas o sanitarios con biodigestores para crear
composta para los cultivos de traspatio y disminuir las enfermedades gastrointestinales; o sistemas
de microdrenaje. Incluso en las viviendas de adobe se pueden utilizar técnicas de reforzamiento, que
incrementan su vida útil82 .
A nivel federal, la actual administración ha señalado que la Política Nacional de Vivienda será el
medio por el cual se conducirán los esfuerzos públicos y privados en los siguientes años. Se trata de
un nuevo modelo enfocado a promover el desarrollo ordenado y sustentable del sector, a mejorar y
regularizar la vivienda urbana, así como a construir y mejorar la vivienda rural, mediante cuatro ejes
fundamentales: la coordinación institucional, un modelo de desarrollo sustentable e inteligente, la
reducción de rezago habitacional de casi nueve millones y vivienda digna para todos, tanto en el
medio rural como el urbano83.
3.3.1. Vivienda Digna y Decorosa
La vivienda tiene como función principal brindar resguardo y cobijo, los materiales con que se
construye están condicionados en gran medida por el tipo de clima, sin embargo, la situación de
estos, así como los servicios con los que cuenta la vivienda, también puede constituirse como uno de
los principales indicadores y elemento tangible del nivel y calidad de vida de la población.
En cuanto al tipo de materiales en techos, paredes y pisos, así como la disponibilidad de servicio
sanitario para el año 2010 se tiene:
En cuanto al promedio estatal, con excepción de los materiales de techos, en tres indicadores
seleccionados los rezagos son significativamente mayores respecto al promedio nacional.
Por tipo de microrregión en el estado, se observa que en todos los rubros las mayores
carencias en términos porcentuales se presentan en las microrregiones tipo 1, superando
considerablemente los porcentajes a nivel estatal. Y por el contrario los menores porcentajes
se presentan en viviendas con piso de tierra y sin sanitario en las microrregiones de tipo 3, y
en techos y paredes en las microrregiones tipo 2.
En términos absolutos las microrregiones tipo 1 tienen el mayor número de viviendas con
piso de tierra y con techo de materiales de desecho. Para el caso paredes con materiales de
81 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016, p. 378. 82 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016, p. 378. 83 http://www.presidencia.gob.mx/articulos-prensa/mover-a-mexico-hacia-el-futuro-es-lograr-que-las-familias-tengan-la-posibilidad-real-de-acceder-a-su-propia-casa-epn/. Consultado en mayo 2013.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
92
desecho, así como sin disponibilidad de sanitario, las microrregiones tipo 3 concentran la
mayoría de viviendas.
Cabe resaltar que las microrregiones tipo 2 presentan en todos los indicadores los menores
valores tanto en términos porcentuales como absolutos.
Cuadro 3.8 Viviendas con carencias materiales en pisos, paredes, techos y servicio sanitario 2010.
Tipo de microrregión
Viviendas particulares habitadas
Con piso de tierra Con techo de material
de desecho o lámina de cartón
Con pared de material de desecho, lámina de cartón, embarro o
bajareque, lámina de asbesto o metálica,
carrizo, bambú o palma
No disponen de sanitario
%
Nacional 6.1 2.5 2.1 4.1 Estatal 18.7 1.9 7.6 5.1 Tipo 1 28.3 3.1 10.6 6.1 Tipo 2 22.9 1.1 5.3 5.3 Tipo 3 11.3 1.6 6.9 4.3
Ab
solu
tos
Nacional 28,159,373 1,731,414 692,014 591,109 1,155,673
Estatal 934,471 175,091 17,975 71,209 47,305
Tipo 1 269,995 76,502 8,346 28,612 16,568
Tipo 2 202,655 46,438 2,227 10,711 10,805
Tipo 3 461,821 52,151 7,401 31,886 19,932
Nota: Los valores absolutos en paredes y techo fueron calculados con base en los porcentajes proporcionados por el INEGI. Por microrregión tipo 1 se refiere a las 25 microrregiones de atención prioritaria con pobreza y marginación extrema rural y mayor dispersión poblacional, por tipo 2 a las 19 microrregiones con pobreza y marginación rural y una menor dispersión poblacional y por tipo 3 a las 10 microrregiones con pobreza y marginación urbana. Fuente: Elaborado con datos de INEGI. Censo de Población y Vivienda 2010.
Los rezagos en la vivienda no son sólo indicadores que reflejan las características materiales en que
vive la población, sino que son elementos que inciden en la calidad de vida, e influyen en la salud de
los individuos, en el rendimiento académico de los menores, y en la dinámica familiar y social de las
comunidades.
Por ello, es conveniente señalar que la actual administración a través del Programa Estatal de
Vivienda presentado por la CEVI, ha establecido entre otras, las metas que para el 2016 se deben
alcanzar en este tema, consistentes en dotar con 4 mil techos firmes y 4 mil muros firmes a viviendas
con materiales perecederos; dotar de piso firme a 28 mil viviendas que actualmente tienen piso de
tierra; además de suministrar 4 mil biodigestores con sanitario ecológico a viviendas rurales en
municipios de alta y muy alta marginación.84
Programas Estatales y Federales en Materia de Vivienda Digna y Decorosa.
Con el objetivo de abatir los rezagos existentes en estos rubros específicos el Gobierno del Estado se
apoyará en el siguiente programa:
Suelo Bienestar (CEVI)
Este programa tiene como propósito apoyar a las familias oaxaqueñas que cuentan con viviendas con
falta de pisos, por lo que presentan problemas de higiene. Opera en zonas rurales y beneficia a
84 Comisión Estatal de Vivienda, Programa Estatal de Vivienda 2010-2016, pp. 72-73.
93
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
familias de alta y muy alta marginación mediante la colocación de losetas térmicas en los pisos de
tierra.
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social FAIS
Uno de los ocho fondos que componen el Ramo 33, cuyos recursos deben destinarse exclusivamente
al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a
sectores de la población que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema. El
FAIS se divide en dos subfondos: el Fondo de Infraestructura Social Estatal FISE y el Fondo de
Infraestructura Social Municipal FISM.
Específicamente para el FISM, los rubros que se prevén son: agua potable, alcantarillado, drenaje y
letrinas; urbanización municipal; electrificación rural y de colonias pobres; infraestructura básica de
salud; infraestructura básica educativa; mejoramiento de vivienda, caminos rurales, e infraestructura
productiva rural. En el caso del FISE, las obras y acciones demarcadas deben ser de alcance o ámbito
regional o intermunicipal.
A nivel de programas federales, el Gobierno del Estado se coordinará con los siguientes programas:
Esquemas de Financiamiento y Subsidio Federal para Vivienda: Ésta es tu casa (CONAVI)
El programa contribuye a que la población cuyos ingresos son mejores a la línea de pobreza urbana
establecida por CONEVAL, pueda acceder a financiamientos para la adquisición de viviendas
sustentables. Opera por medio del otorgamiento de un subsidio federal que junto con la aportación
de los beneficiarios, completan su capacidad crediticia para acceder a la vivienda social en las
iniciativas de desarrollos urbanos integrales.
Vivienda Digna (SEDATU)
Este programa tiene como propósito mejorar las condiciones de habitacionales de los hogares
mexicanos en situación de pobreza con ingresos por debajo de la línea de bienestar y con carencia
por calidad y espacios en la vivienda mediante apoyos para la adquisición, construcción, ampliación o
mejoramiento de la vivienda.
Vivienda Rural (SEDATU)
Con este programa se contribuye a que los hogares que se encuentran en las localidades rurales y en
situación de pobreza con ingresos por debajo de la línea de bienestar mínimo y con carencia por
calidad y espacios de la vivienda mejoren su calidad de vida a través de soluciones de vivienda.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
94
Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias (SEDESOL)
Este Programa tiene como objetivo contribuir a elevar el acceso al capital físico en los territorios que
presentan marginación rezago social y pobreza en el país, mediante la provisión de servicios básicos y
calidad de la vivienda e infraestructura social comunitaria.
Para el componente de calidad de la vivienda impulsa obras y acciones para la construcción o
instalación de pisos firmes (eliminación de pisos de tierra), servicios sanitarios (baños, letrinas, fosas
séticas, pozos de absorción o similares), muros reforzados y techos.
3.3.2. Ambiente Saludable para los Hogares
Toda familia tiene derecho a disponer de una vivienda digna y decorosa; a lo cual deben sumarse las
características mínimas en acceso a servicios básicos como la disponibilidad de energía eléctrica, agua
entubada y drenaje, así como el tipo de combustible adecuado para la preparación de alimentos, cuya
combustión genere la mínima emisión de contaminantes y no deteriore la salud de los miembros del
hogar.
Cuadro 3.9 Viviendas con carencias en servicios básicos 2000, 2005 y 2010.
Tipo de microrregión
Viviendas totales No disponen de energía eléctrica
No disponen de agua entubada
No disponen de drenaje
Utilizan
leña o
carbón
para
cocinar
2000 2005 2010 2000 2005 2010 2000 2005 2010 2000 2005 2010 2010
%
Nacional 4.6 2.5 1.8 14.7 11.4 11.3 21.3 12.0 9.0 14.5
Estatal 12.3 7.2 5.2 33.1 28.5 30.1 53.8 36.1 28.4 49.2
Tipo 1 24.3 14.8 9.9 48.0 46.7 44.1 83.5 67.8 55.8 83.8
Tipo 2 8.0 4.9 4.2 28.5 21.2 23.3 61.7 38.2 30.3 54.9
Tipo 3 6.7 3.8 3.0 25.8 20.9 24.9 31.4 16.4 11.5 26.8
Ab
solu
tos
Nacional 21,512,236 24,006,357 28,138,556 988,804 588,864 513,482 3,156,996 2,729,344 3,174,979 4,592,550 2,883,591 2,523,821 3,113,672
Estatal 738,087 791,113 934,471 90,818 57,120 48,857 244,265 225,136 281,251 397,454 285,325 264,922 461,037
Tipo 1 223,146 229,791 269,995 54,130 33,984 26,662 107,000 107,353 119,108 186,250 155,788 150,502 226,137
Tipo 2 163,096 172,039 202,655 13,040 8,364 8,464 46,437 36,499 47,170 100,678 65,668 61,375 111,325
Tipo 3 351,845 389,283 461,821 23,648 14,772 13,731 90,828 81,284 114,973 110,526 63,869 53,045 123,575
Nota: Los valores absolutos de viviendas que utilizan leña o carbón para cocinar, así como los porcentajes por tipo de microrregión fueron calculados con base a los porcentajes reportados por municipio en el tabulado del cuestionario ampliado. Por microrregión tipo 1 se refiere a las 25 microrregiones de atención prioritaria con pobreza y marginación extrema rural y mayor dispersión poblacional, por tipo 2 a las 19 microrregiones con pobreza y marginación rural y una menor dispersión poblacional y por tipo 3 a las 10 microrregiones con pobreza y marginación urbana. Fuente: Elaborado con datos de INEGI. XII Censo general de población y vivienda 2000, II Conteo de población y Vivienda 2005 y Censo de Población y Vivienda 2010.
95
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
Los datos del cuadro anterior indican que a pesar de las marcadas disminuciones de los rezagos en
cuanto a los servicios públicos, estos siguen ubicándose muy por arriba de los promedios nacionales,
incluso triplicando dichos promedios.
Por tipo de microrregiones se observa que para el año 2010:
Las microrregiones tipo 1 presentan en todos los rubros las mayores carencias tanto en
términos relativos como absolutos.
En términos porcentuales las microrregiones tipo 3 presentan los menores valores de
carencias, excepto en el rubro de disponibilidad de agua entubada. Sin embargo, en términos
absolutos son las microrregiones tipo 2 las que presentan el menor número de viviendas con
carencias, salvo por la disponibilidad de drenaje.
Respecto a la dinámica en la dotación de servicios se aprecia que a pesar del aumento en de
26.6 % en el número de viviendas del estado entre 2000 y 2010:
Se redujeron los rezagos en número de vivienda sin energía eléctrica (46.2%) y sin
drenaje (33.3%). En el primer caso fueron aún más altas en las microrregiones tipo 1
(con 50.7%) y tipo 3 (41.9%); y en drenaje en las microrregiones tipo 3 (52%) y tipo 2
(39%).
Aunque es de señalar que en términos absolutos las tipo 1 agrupan el 54.6% del
rezago de energía eléctrica y el 56.8% en drenaje.
Hubo un incremento de 15.1% de viviendas sin acceso a agua entubada, donde las
microrregiones tipo 3, superaron ampliamente ese aumento con 26.6%, proporción
semejante al incremento de viviendas en el estado, siguiéndole las microrregiones
tipo 1, con 11.3% y de manera muy modesta las tipo 2, con 1.6%. Esto se expresa en
una aportación de las microrregiones tipo 1 y 3 de 83% al total estatal con esta
carencia.
El mejoramiento de estos servicios es primordial, por lo que no solo en el PED 2011-2016 se
contempla como prioritario, sino también dentro del Plan Estratégico Sectorial de Protección
Ambiental del Gobierno del Estado, en éste se plantean metas para incrementar el porcentaje de
viviendas con acceso a agua (del 69.5% al 80% en 2016) y con servicios de drenaje (del 71% al 80%)85.
De igual manera, en el Programa Estatal de Vivienda se precisan las metas que en materia de Ambiente Saludable para los Hogares ha establecido la actual administración y que consisten en: dotar de 12 mil tinacos a viviendas rurales en municipios de alta y muy alta marginación; suministrar de 4 mil estufas ecológicas a viviendas rurales en municipios de alta y muy alta marginación y proporcionar 4 mil celdas solares a viviendas rurales que no tienen acceso a la energía eléctrica en municipios de alta y muy alta marginación.86
85 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca y Banco Mundial, Documento Ejecutivo. Plan Estratégico Sectorial Protección Ambiental, Subsectores Agua y Saneamiento Básico, 2012, pp. 19, 20. 86 Comisión Estatal de Vivienda, Programa Estatal de Vivienda 2010-2016, p. 73. Es importante señalar que el 8 de Mayo el Gobierno del Estado firmó un Convenio Marco con Acciona Microenergía, que tiene como meta proporcionar iluminación mediante pequeños sistemas fotovoltaicos a casi 9 mil 500 viviendas de la entidad en localidades menores a 100 habitantes.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
96
Estas metas son consistentes con el documento de las 100 Propuestas para Construir una Nueva Política de Desarrollo Social y Pueblos Indígenas de la CONAGO donde se propone la mejora integral de los espacios y servicios de la vivienda87.
Programas Estatales y Federales en materia de Ambiente Saludable para los Hogares
Para la atención de estos rezagos se pondrá especial atención en la aplicación de los siguientes
programas:
Luz en Casa Oaxaca (SEDESOH, STYDE, ACCIONA Y AECID) Es un proyecto basado en un modelo de cooperación tripartito compuesto por el Gobierno del Estado, ACCIONA Microenergía, la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, los ayuntamientos y los beneficiarios del proyecto. Consiste en dotar de pequeños sistemas fotovoltaicos a las viviendas que carecen de energía eléctrica en comunidades menores a 100 habitantes o que han representado un reto infranqueable para la instalación de sistemas convencionales de electrificación.
Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas (CONAGUA)
El programa coadyuva con las comunidades en el mejoramiento cuantitativo y cualitativo de los
servicios de abastecimiento de agua potable, alcantarillado y saneamiento en zonas urbanas. Para
ello se otorgan transferencias a los gobiernos locales buscando ampliar la cobertura de estos
servicios, así como al desarrollo de infraestructura de saneamiento que contribuya a mejorar las
condiciones del medio ambiente en las zonas rurales y urbanas.
Programa para la Construcción y Rehabilitación de Sistemas de Agua Potable y Saneamiento en Zonas
Rurales (CONAGUA)
Este programa se orienta al desarrollo y fortalecimiento de las instancias estatales y municipales
prestadoras de los servicios de agua y saneamiento a comunidades rurales menores de 2 mil 500
habitantes, mediante una mejor planeación y construcción de los sistemas con una participación
activa y organizada de las comunidades para elevar permanentemente su cobertura.
Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias (SEDESOL)
Con este programa también se apoyan obras y acciones para la construcción, ampliación,
mejoramiento, equipamiento o rehabilitación de sistemas para la provisión de agua potable; obras de
saneamiento, incluyendo alcantarillado, drenaje, redes o sistemas de energía eléctrica, incluyendo el
87 Comisión de Desarrollo Social y Pueblos Indígenas, CONAGO. 100 Propuestas para Construir una Nueva Política de Desarrollo Social y Pueblos Indígenas, 2012, Propuestas: 91, 93 y 94, pp. 75 y 76.
97
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
acercamiento de este servicio a los domicilios de los beneficiarios y acciones para la construcción o
instalación de fogones altos, estufas rústicas o similares.
Hábitat (SEDATU)
Este programa88 prevé el fondeo de obras y acciones sociales en beneficio de la comunidad. Su
aplicación se circunscribe a localidades de alta y muy alta marginación en municipios de marginación
media o baja, zonas de atención prioritaria y municipios predominantemente indígenas. Actualmente
el programa tiene presencia en once municipios del estado por lo que se procurará ampliar sus
beneficios a un mayor número de circunscripciones territoriales con obras materiales y sociales
destinadas a disminuir la desigualdad social en zonas urbanas de alta y muy alta marginación, tales
como pavimentación, electrificación, centros comunitarios y su equipamiento, campañas sociales,
entre otros.
Proyecto Estratégico de Seguridad Alimentaria (SAGARPA)
Opera aplicando la metodología de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la
Agricultura FAO, que consiste en el diseño de estrategias e instrumentación de procesos de
capacitación para Agencias de Desarrollo Rural ADR, que a su vez apoyan en el desarrollo de
capacidades de unidades de producción familiar mediante la planeación y puesta en marcha de
proyectos de tipo productivo y uso racional de los recursos naturales, por lo que promueve el uso
estufas ahorradoras de leña.
3.4. Bienestar con Seguridad Alimentaria y Transferencias Monetarias
El Gobierno del Estado tiene como una de sus prioridades la atención a las necesidades de
alimentación de la población oaxaqueña en pobreza extrema y alta marginación, así como para
aquellos grupos de mayor vulnerabilidad por riesgo nutricional como son las mujeres embarazadas o
en lactancia, niños menores de 5 años, adultos mayores y personas con discapacidad, por lo que se
plantean estrategias pertinentes para la atención de estas necesidades89.
Las familias y las comunidades además de tener acceso a la alimentación requieren también de
información suficiente y oportuna para mejorar sus hábitos nutricionales y con ello evitar
consecuencias derivadas de una dieta inadecuada, por lo que se ampliarán no sólo las posibilidades
de contar con centros para adquirir alimentos elaborados en forma económica, sino además de la
capacitación familiar para evitar riesgos nutricionales y la capacidad de generar la producción de
hortalizas y animales de traspatio.
88 Este programa originalmente era administrado por la SEDESOL y en la actual administración federal por la SEDATU. 89 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016, p. 301.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
98
También de suma importancia en la actualidad son los apoyos monetarios (transferencias) con el
propósito de apoyar a la población con menores ingresos para que puedan alcanzar condiciones
mínimas de bienestar.
3.4.1. Abasto y Seguridad Alimentaria
El problema de la seguridad alimentaria en los hogares, es multifactorial, pues en él confluyen
dificultades de disponibilidad, acceso y consumo de los alimentos por lo que disponer de un acceso
apropiado no es suficiente para contar con una buena nutrición. Adicionalmente se sabe que la
población con menos ingresos destina un mayor porcentaje del gasto total en su alimentación, por lo
que el efecto negativo de un alza en el precio de los alimentos se resiente aún más en la población de
menos ingresos90.
En materia de acceso a la alimentación, casi una cuarta parte de la población nacional está
considerada en situación de carencia por acceso a la alimentación, mientras que en Oaxaca existe un
26.6% de población en esta situación, equivalente a más de un millón de personas91.
Cuadro 3.10 Carencia por acceso a la alimentación 2010.
Tipo de Microrregión
Población total Población con carencia
por acceso a la alimentación
% Población con carencia por acceso a la alimentación
Nacional 112,590,130 27,988,899 24.90
Estatal 3,808,686 1,014,022 26.62
Tipo 1 1,126,427 425,009 37.73
Tipo 2 795,535 196,292 24.67
Tipo 3 1,886,724 392,721 20.81
Por microrregión tipo 1 se refiere a las 25 microrregiones de atención prioritaria con pobreza y marginación extrema rural y mayor dispersión poblacional, por tipo 2 a las 19 microrregiones con pobreza y marginación rural y una menor dispersión poblacional y por tipo 3 a las 10 microrregiones con pobreza y marginación urbana. Fuente: Elaborado con datos de CONEVAL. Pobreza en México y en las Entidades Federativas 2008-2010, Anexo estadístico.
Por tipo de microrregión se observa que:
En las microrregiones tipo 1, se concentra el mayor número de personas en esta condición
tanto en términos absolutos como relativos.
En las microrregiones tipo 3 aunque presentan el menor porcentaje de población en situación
de carencia por acceso a la alimentación, aportan el 38% del total estatal.
En el caso de las microrregiones tipo 2 si bien tienen un 24.67% de su población con esta
carencia, en valores absolutos representan menos de la mitad de la población de las
microrregiones tipo 1.
90 CONEVAL, Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México 2012, p. 132 91 CONEVAL, Pobreza en México y en las Entidades Federativas 2008-2010, pp. 106 y 126.
99
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
El abasto y la seguridad alimentaria dependen fundamentalmente de los niveles de ingreso y hábitos
de consumo de las familias y comunidades, así como de los riesgos y necesidades específicas de sus
miembros; del acceso a los mercados de alimentos, y particularmente de las condiciones de
aislamiento y conectividad carretera de las regiones y localidades; de la eficiencia de la producción
alimentaria a nivel local y regional, especialmente la de productos esenciales para la subsistencia,
como maíz y frijol; así como de la estructura y encadenamiento de los procesos más amplios de
producción, distribución, comercialización y consumo a nivel estatal, entre otros factores92.
De acuerdo con el cuadro siguiente, el abasto de alimentos a través de las distintas unidades de
comercio y distribución en el estado por tipo de microrregión observa dos lógicas distintas, la del
mercado que prioriza el abasto a las zonas de alta concentración poblacional, y la que ha establecido
el estado, principalmente a través programas sociales.
Cuadro 3.11 Localidades y Unidades de Comercio y de abasto en operación al 31 de diciembre de 2010
Tipo de Microrregión
Localidades Tiendas
DICONSA Tianguis
Mercados públicos
Rastros Centrales de abasto
Centros de acopio
Cobertura de tiendas DICONSA
(Localidades / Tienda)
Ab
solu
tos Estatal 10,496 2,075 81 167 12 1 42 5.1
Tipo 1 5,087 1,134 9 36 0 0 11 4.5
Tipo 2 2,488 533 19 35 0 0 9 4.7
Tipo 3 2,921 408 53 96 12 1 22 7.2
%
Tipo 1 54.7 11.1 21.6 0.0 0.0 26.2 N/A
Tipo 2 25.7 23.5 21.0 0.0 0.0 21.4 N/A
Tipo 3 19.7 65.4 57.5 100.0 100.0 52.4 N/A
Nota: Por microrregión tipo 1 se refiere a las 25 microrregiones de atención prioritaria con pobreza y marginación extrema rural y mayor dispersión poblacional, por tipo 2 a las 19 microrregiones con pobreza y marginación rural y una menor dispersión poblacional y por tipo 3 a las 10 microrregiones con pobreza y marginación urbana. Fuente: Elaborado con datos de DICONSA S.A. de C.V. Coordinación de Operaciones y Logística. INEGI, Anuario estadístico de Oaxaca 2011.
Algunas particularidades que se desprenden de los datos del cuadro son los siguientes:
Las microrregiones tipo 3 concentran:
El mayor porcentaje de unidades de comercio y de abasto en operación en el estado,
exceptuando las tiendas DICONSA, evidentemente por la tendencia del tipo de
programa social que las coordina.
Los rastros y la única central de abasto del estado, lo cual tiene relación con los
centros urbanos ubicados en esas microrregiones.
En las microrregiones tipo 2 existe una distribución más equitativa en cuanto a tiendas
DICONSA, tianguis, mercados públicos y centros de acopio, incluso una de cada cinco
unidades de abasto de este tipo se encuentran en ellas.
En las microrregiones tipo 1 se concentra más de la mitad de tiendas DICONSA (54.7%) del
total, ligadas principalmente a poblaciones de tipo rural.
El abasto y la seguridad alimentaria son temas claves, no sólo para el Gobierno del Estado, sino
también para instancias como la CONAGO quien comparte esta preocupación en sus 100 Propuestas
92 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016, p. 196.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
100
para Construir una Nueva Política de Desarrollo Social y Pueblos Indígenas reconociendo que en
México existen condiciones estructurales de inseguridad alimentaria93.
En este contexto es importante destacar que el Plan Estratégico Sectorial Agropecuario, Forestal y
Pesquero del Gobierno del Estado tiene por objetivo mejorar la productividad y competitividad de la
agricultura y la seguridad alimentaria del estado94.
Programas Estatales y Federales en materia de Abasto y Seguridad Alimentaria
Para apoyar las necesidades de alimentación de los grupos en pobreza y vulnerables se contemplan
los siguientes programas a nivel estatal:
Programa de Participación Comunitaria para el Desarrollo Humano con Asistencia Alimentaria
(Sistema DIF Estatal)
Este esquema contempla el establecimiento del programa “Cocina Comedor Nutricional
Comunitaria”, a través del cual se pretende garantizar el acceso a la alimentación de las poblaciones
en situación de pobreza multidimensional extrema, vulnerabilidad o riesgo nutricional, estos
esfuerzos atienden a niñas y niños de 6 meses a 12 años; mujeres de 15 a 35 años; mujeres
embarazadas y/o en lactancia; niños y niñas de nivel escolar; y personas en condición de
vulnerabilidad.
El alcance de este programa es todavía más vasto, procura construir espacios de participación social
para el desarrollo humano y comunitario en los que los individuos y las familias asuman
responsabilidades en cuanto a su salud y alimentaciones propias y las de la colectividad, el fin último
es mejorar las condiciones de nutrición y salud, la calidad de vida y el ejercicio de los derechos
humanos, y así renovar la capacidad de las comunidades de contribuir a su propio desarrollo.
De igual forma la cocina comunitaria es una entidad de cohesión social, pues en ella se establecen
lazos solidarios de organización y de cuidado para la toma de decisiones a nivel individual, grupal,
doméstico o comunitario, con respecto a los procesos de salud-enfermedad, alimentación-nutrición, y
derechos humanos.
Hasta agosto de 2012 se habían establecido en el estado 2 mil 330 cocinas comunitarias en 375
municipios, beneficiando a más de 215 mil personas95, con lo cual se ha conseguido tener una
cobertura de casi el cien por ciento de los municipios con mayores carencias alimentarias, así como
de los 172 municipios definidos como de “atención prioritaria”.
93 Comisión de Desarrollo Social y Pueblos Indígenas, CONAGO. 100 Propuestas para Construir una Nueva Política de Desarrollo Social y Pueblos Indígenas, 2012, pp. 33 y 35. 94 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca y Banco Mundial, Documento Ejecutivo, Plan Estratégico Sectorial Agropecuario, Forestal y Pesquero, Subsector Agrícola, 2012, p. 19. 95 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, Segundo Informe de Gobierno 2012, p. 134.
101
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
El Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano se apoyará de los siguientes programas
federales:
Programa de Apoyo Alimentario (SEDESOL)
SEDESOL tiene una amplia cobertura en localidades tanto del ámbito rural como del urbano donde
habita la población objetivo, persigue mejorar la alimentación y la nutrición de las familias
beneficiarias, en particular de los niños y niñas menores de 5 años y de las mujeres embarazadas o en
periodo de lactancia. Las acciones benefician a hogares cuyas condiciones socioeconómicas y de
ingreso impiden desarrollar las capacidades de sus integrantes.
A partir de 2010 es ejecutado por el Programa OPORTUNIDADES y atiende a la población que no es
asistida por este programa, otorgando apoyos monetarios directos mensuales a las familias
beneficiarias y entregando complementos o leche fortificada.
Programa de Abasto Social de Leche (LICONSA)
Tiene como propósito propiciar que las familias de bajos ingresos tengan acceso al consumo de leche
fortificada de calidad a bajo precio en zonas urbanas y rurales, dando preferencia a los hogares con
niños y niñas de 6 a 12 años de edad, mujeres adolescentes de 13 a 15 años, mujeres en periodo de
gestación o lactancia, enfermos crónicos y discapacitados, así como a personas adultas mayores.
Para su operación hasta 2012 se contaba con puntos de venta en 162 municipios del estado mediante
convenios interinstitucionales con beneficios para la economía familiar debido a que se transfiere un
margen de ahorro al hogar, generado por la diferencia entre el precio de la leche LICONSA y la leche
comercial. De esta manera, en lo fundamental, se asegura la dotación a los niños de uno de los
principales alimentos para su desarrollo.
Programa de Abasto Rural (DICONSA)
Este programa apoya el abasto del consumo de víveres en comunidades de alta y muy alta
marginación que enfrentan problemas de suministro oportuno o carestía de alimentos,
especialmente los que integran la canasta básica. Dadas las condiciones de ingreso de la población del
estado, el programa tiene la máxima importancia, la actividad de DICONSA permite transferencias
fiscales a los beneficiarios debido a que los bienes de la canasta básica se proporcionan a precios que
permiten un margen de ahorro aproximadamente de 10% respecto a los precios de otras tiendas
privadas de los mercados locales. Los costos de operación de estas instalaciones del sector público se
absorben en el presupuesto de egresos anual del gobierno federal.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
102
Proyecto Estratégico de Seguridad Alimentaria (SAGARPA)
Tiene como objetivo general contribuir al desarrollo de capacidades de las personas y su agricultura
familiar en localidades rurales de alta y muy alta marginación, para incrementar la producción
agropecuaria, innovar los sistemas de producción, desarrollar los mercados locales, promover el uso
de alimentos y la generación de empleos a fin de lograr su seguridad alimentaria y el incremento en el
ingreso; tiene presencia en 372 municipios que agrupan mil 691 localidades de alta y muy alta
marginación del estado96.
3.4.2. Transferencias Monetarias
Una herramienta básica para subsanar las desigualdades y carencias de la población ha sido la
entrega de apoyos monetarios directos o también conocidos como transferencias monetarias. Dentro
de este esquema destacan los apoyos otorgados por el Programa OPORTUNIDADES97.
Cuadro 3.12 Apoyos otorgados por el programa OPORTUNIDADES y población con ingreso
inferior a la línea de bienestar mínimo.
Tipo de microrregión
Personas con ingreso inferior a la línea de
bienestar mínimo
% Población con ingreso inferior a la línea de bienestar
mínimo
Monto de recursos ejercidos por el
Programa Oportunidades ($)
% de distribución de los recursos del
Programa
Distribución Pér Cápita de las transferencias monetarias del
Programa Oportunidades a la
Población con ingreso inferior a la LBM.
Nacional 21,832,317 19.4 57,348,900,000
2,627
Estatal 1,402,941 36.8 3,983,953,2961/ 100.0 2,840
Tipo 1 685,795 60.9 1,905,067,821 47.8 2,778
Tipo 2 299,694 37.7 885,097,560 22.2 2,953
Tipo 3 417,452 22.1 1,193,787,915 30.0 2,860 1/ El monto estatal fue tomado del Anuario Estadístico de Oaxaca 2011, mientras que la cifra Nacional se obtuvo del Anuario de estadísticas por entidad federativa 2012, en este último el dato estatal es superior debido a las fechas corte utilizadas por la fuente de información. Nota: Por microrregión tipo 1 se refiere a las 25 microrregiones de atención prioritaria con pobreza y marginación extrema rural y mayor dispersión poblacional, por tipo 2 a las 19 microrregiones con pobreza y marginación rural y una menor dispersión poblacional y por tipo 3 a las 10 microrregiones con pobreza y marginación urbana. Fuente: SEDESOL. Coordinación Estatal del Programa de Desarrollo Humano OPORTUNIDADES. Tomado del Anuario Estadístico de Oaxaca 2011. Estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2010.
El cuadro anterior permite apreciar que:
Las microrregiones de tipo 1 son las que reciben mayores recursos contando con casi la mitad
del total, le siguen las microrregiones de tipo 3 con el 30%, y finalmente con poco más del
20% las microrregiones de tipo 2.
96 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, Segundo Informe de Gobierno 2012, p.102. 97 El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades consiste en la entrega de recursos monetarios, con la condición de que la población beneficiada cumpla con ciertas conductas asociadas al mejoramiento de sus capacidades humanas en materia de salud, educación y nutrición (transferencias monetarias condicionadas).
103
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
La entrega de apoyos si bien está altamente relacionada con la cantidad de población con
ingreso inferior a la línea de bienestar, presenta un sesgo hacia las microrregiones Tipo 2 y 3,
cuando debía esperarse que lo fueran las tipo 1, donde se concentran los mayores niveles de
carencia por ingreso y cuyo porcentaje de población con ingreso inferior a la línea de
bienestar mínimo es casi dos veces mayor que en las de Tipo 2, y casi el triple que en las de
Tipo 3.
En este contexto, es conveniente señalar que este tipo de transferencias a pesar de ser muy
importantes y necesarias para atender a la población con mayores rezagos, no dejan de constituir un
factor externo a la capacidad de generación de ingresos propios de la población, que si bien permiten
incrementar los ingresos familiares, no cambian las causas estructurales de la pobreza, pues sus
alcances son de corto plazo y no brindan a las familias una verdadera solución para salir de esta
condición por sus propios medios.
El programa OPORTUNIDADES ha probado su aplicación focalizada por lo que se seguirá impulsando
su ejecución.
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (SEDESOL)
El programa constituye el mayor apoyo social a las familias en pobreza y marginalidad. Actualmente
se beneficia a 1.6 millones de personas en el estado, equivalentes al 44% de la población total,
ocupando el 6º lugar a nivel nacional98. Se fortalece su operación mediante una permanente
actualización del padrón de beneficiarios y de las formas de distribución de los apoyos a las familias99.
Además debe señalarse que el programa tiene un amplio espectro de apoyos. Se otorgan recursos
financieros para aumentar el poder adquisitivo de las personas y tengan acceso a los bienes básicos
requeridos para su subsistencia, para garantizar la permanencia en el sector educativo de los niños y
jóvenes matriculados en los niveles de primaria y secundaria, educación media superior, así como
para realizar actividades de capacitación para el trabajo.
98 SEDESOL, Padrón de Beneficiarios en línea: http://www.sedesol.gob.mx/es/SEDESOL/Padron_de_Beneficiarios. Consultado en abril de 2013. 99 Al respecto es conveniente señalar que existen estudios que hacen referencia a los efectos positivos y negativos generados por la forma en que se seleccionan a las familias beneficiarias del Programa, para mayores referencias, véase: CEPAL, Aprender de la experiencia, el capital social en la superación de la pobreza. En México: Oportunidades y Capital social. González de la Rocha Mercedes, p. 74. Chile, 2005. http://www.eclac.org/publicaciones/xml/2/23012/lcg2275e_segudaparte.pdf. Consultado en abril de 2013.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
104
Eje 2. Enfoque Territorial para Incidir en las Causas Estructurales de la Pobreza, la
Desigualdad y la Marginación
3.5. Una Política de Desarrollo Social con Rostro Humano para el Combate a la Pobreza, la Desigualdad y la Marginación
El Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano es el resultado de la vocación del Gobierno del
Estado para construir una política de desarrollo social con rostro humano al considerar a las personas
como sujetos de derechos sociales que deben tutelarse mediante acciones legislativas y políticas
públicas con el objeto de que todos los oaxaqueños tengan las mismas oportunidades para su
desarrollo integral.
Tal concepción del desarrollo estatal implica una lucha perseverante para combatir la pobreza y la
desigualdad mediante la promoción de las capacidades básicas en materia de educación, salud y
nutrición con objeto de abrir nuevos caminos a la población para que tenga una mejor inserción en el
proceso de desarrollo y pueda cumplir sus fines productivos para elevar o mejorar sus niveles de vida.
La falta de empleos e ingresos restringe las oportunidades para que las personas participen en la vida
económica y social, limitando el acceso a una salud plena, una educación de calidad y una adecuada
nutrición. De modo que sin una estructura de recursos humanos sana y capaz no sea factible elevar la
productividad en las tareas económicas y, por ende, aumentar la competitividad.
La desigualdad es un problema que afecta la cohesión social -entendida como la capacidad de la
sociedad de reconocerse como una unidad para actuar de manera solidaria-, aumenta los problemas
y propicia los conflictos políticos y sociales. También impide el crecimiento económico y el desarrollo
social de la entidad.
Oaxaca, como se ha señalado anteriormente, enfrenta los problemas de la pobreza, el rezago social y
la marginación de forma persistente y preocupante no obstante su alto potencial para el desarrollo
tanto en materia de recursos humanos, como de recursos naturales. No se justifica que en nuestro
entorno sean tan elevados los indicadores de atraso, inequidad y rezago social.
Por estas razones, este Programa Sectorial buscará disminuir el número de personas que se
encuentran en pobreza multidimensional y marginación social, lo que implicará privilegiar programas
sociales dirigidos a las actividades productivas en el campo y las ciudades, con objeto de que la
población tenga ingresos que le permita remontar las condiciones de rezago e inequidad en que
subsiste.
Igualmente, propiciará acciones integrales, interinstitucionales, transversales y con alto sentido
humanista, de largo aliento democrático para coadyuvar en el fortalecimiento de los servicios
federales y estatales de educación, salud y seguridad social, con una orientación universal y focalizada
de los programas estimulando la participación de los beneficiarios tanto en la programación de las
acciones, como en la ejecución y evaluación, mediante contralorías sociales.
105
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
El Gobierno del Estado de Oaxaca impulsa así acciones que tienen fundamento y compromiso
democrático surgidos del consenso y la corresponsabilidad de los ciudadanos, que en todas las
regiones exigieron instaurar un gobierno solidario con las causas de justicia para los que viven en
desventaja social. Así, se pone en marcha una política social que sienta las bases para llevar a los
grupos más vulnerables de nuestro tejido social los beneficios de las acciones institucionales.
3.6. Componentes de la Estrategia de Desarrollo Microrregional que Impulsan las Oportunidades de Desarrollo de la Población.
3.6.1. Comunicación y Accesibilidad con Mejores Caminos y Mayor Cobertura de Servicios.
El desarrollo de Oaxaca enfrenta el reto de una enorme dispersión poblacional y una deficiente
movilidad regional, rural y urbana, que complica la accesibilidad a los servicios básicos y a los
mercados; esto ha contribuido al aislamiento, la desigualdad económica, la fragmentación social, las
asimetrías territoriales y a la falta de oportunidades para el desarrollo humano.100
El nivel de pobreza y marginación del estado tiene una importante dimensión territorial, que se
expresa en las 10 mil 496 localidades que lo integran, de las cuales, según el CONAPO, el 90% son de
muy alta y alta marginación, lo cual guarda una estrecha relación con la dispersión poblacional antes
señalada, ya que conforme a los datos del INEGI para el año 2010, el 76.7% de las localidades del
estado son menores a 250 habitantes101.
Los datos anteriores no son sino la manifestación de un conjunto de factores estructurales que
inciden en grupos de municipios que enfrentan déficit en diversos activos -territoriales y personales-
fundamentales, lo que obliga a definir una estrategia con enfoque regional y microrregional para
resolver la problemática de manera integral102.
En este contexto, en el PED 2011-2016 se especifica que una de las causas estructurales de la
marginación que limitan las oportunidades de desarrollo de la población rural, es el aislamiento e
inaccesibilidad de las localidades, particularmente las pequeñas, en buena medida debido a la
accidentada orografía estatal y a la existencia de caminos poco transitables y desarticulados103.
De acuerdo con el CONAPO, las condiciones de mayor rezago económico, social y demográfico se
manifiestan ampliamente en las localidades rurales cuya población es pequeña, su ubicación
geográfica tiene importancia decisiva para determinar la estructura de oportunidades a la cual tiene
acceso la población. La cercanía o alejamiento de las ciudades, así como la disponibilidad de vías y
medios de comunicación, determinan diferentes oportunidades de obtener un empleo bien
100 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016, p. 202. 101 Ibíd., p. 360. 102 Ibíd., p.360. 103 Ibíd., p.361.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
106
remunerado, una vivienda adecuada a las necesidades de las familias y acceder a servicios básicos
como educación y salud104.
En este sentido, es importante remarcar el contexto que guarda la infraestructura carretera en el
estado, ya que con mejores caminos y mayor cobertura se podrá incidir en las causas estructurales de
la pobreza, a través del impulso de políticas y acciones en esta materia, orientadas a reducir las
grandes brechas del desarrollo que prevalecen en el estado. Asimismo, la mejoría de la
infraestructura carretera permitirá reducir las vulnerabilidades de las comunidades y ampliar sus
expectativas de desarrollo humano.
Resulta sustancial acentuar que la construcción y modernización de la infraestructura carretera no es
un fin, sino un medio que por sí solo no puede impulsar el desarrollo humano, pero tiene un papel
complementario con otras políticas públicas destinadas a mejorar las condiciones de la población, es
por ello que en este Programa Sectorial se considera como un componente la Estrategia de Desarrollo
Microrregional que permite impulsar las oportunidades de la población oaxaqueña.
El Estado de Oaxaca posee 23 mil 815.9 kilómetros de carreteras, para el año 2011 se contaba con un
estimado de 254 kilómetros por cada mil kilómetros cuadrados, esto ubica a la entidad en la posición
cinco de 32 a nivel nacional. Lo anterior, si bien significa que el estado cuenta con una buena
extensión de vías terrestres, en su mayoría son caminos rurales que requieren mejoramiento y
modernización para optimizar las condiciones de acceso y movilidad al interior del territorio.105
Cuadro 3.13. Carreteras del Estado de Oaxaca por tipo.
Tipo Kilómetros Porcentaje
Carreteras pavimentadas 7,226.7 30.4 Caminos rurales 14,769.9 62.0 Caminos a nivel brechas 1,819.3 7.6 Fuente: Plan Estratégico Sectorial. Subsector Caminos y Aeropistas de Oaxaca-CAO
Más de la mitad de carreteras que comunican a los municipios del Estado de Oaxaca son caminos
rurales, que a menudo se encuentran en malas condiciones y en épocas de lluvias se vuelven
intransitables, debido a los deslaves y desgajamientos de los cerros, ocasionando que algunos
municipios queden totalmente incomunicados por largos periodos de tiempo.
Lo anterior, se presenta aún más acentuado en las localidades de gran lejanía a los centros urbanos,
por lo que la marginación en ellas es mayor, al presentar grandes dificultades para satisfacer sus
necesidades básicas de alimentación, salud y vivienda.
En general, el estado físico de la infraestructura carretera del Estado de Oaxaca es deficiente, debido
a la escasez de recursos, la situación climática, la accidentada orografía del territorio, y la antigüedad
de sus carreteras, caminos y puentes.106
104CONAPO. Índice de Marginación por Localidad 2010. 105 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca y Banco Mundial, Documento Ejecutivo, Plan Estratégico Sectorial Transporte. Subsector Caminos, p. 22. 106 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016, p. 205.
107
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
El 63.2% de la red carretera del estado fue construida antes de 1992 y 36.8% a partir de dicho año,
por tanto se requiere reconstruir una gran parte de este sistema debido a que ha terminado su vida
útil y, adicionalmente ha sido afectada por diferentes eventos climatológicos. El hecho de que más
del 70% esté en mal o muy mal estado, hace que las acciones de conservación, rehabilitación y
mantenimiento sean prioritarias107.
La creación de infraestructura se debe convertir en una poderosa herramienta de transformación que
cierre la brecha de desigualdad de las regiones, que aliente la sana competencia empresarial y que
proporcione a las comunidades los servicios básicos que dignifiquen y mejoren su calidad de vida108.
En este contexto, se buscará rehabilitar y modernizar la red carretera para mejorar la conectividad
interestatal a través de la red troncal y la conectividad al interior del estado entre sus cabeceras
distritales y principales centros de población mediante la red alimentadora. Con ello, se sentarán las
bases de una infraestructura terrestre necesaria para mejorar la competitividad del estado, siendo
condición fundamental del desarrollo. A su vez, se priorizarán obras que permitan mejorar al acceso a
los poblados y comunidades indígenas, facilitando así la provisión de servicios sociales que mejoren
las condiciones de vida de las personas en las zonas más remotas109.
A largo plazo, una de las vías más eficientes para reducir las desigualdades en el estado es a través del
impulso a las inversiones en infraestructura de comunicaciones y transportes, ésta favorece el acceso
a la educación, a la erradicación de las enfermedades o el acceso a los servicios de salud, a la
posibilidad de contar con una vivienda digna con servicios básicos, así como a la creación y apoyo a
las actividades productivas que generen empleo e ingreso.
Cabe destacar que durante los meses de abril 2011 a julio 2012 se realizaron los talleres de
participación comunitaria en las microrregiones tipo 1, en los cuales se priorizaron 516 proyectos
estratégicos, de estos destacan 172 de infraestructura carretera, reflejando esto una de las grandes
aspiraciones de los municipios, ya que para ellos la falta de esta infraestructura se traduce en
aislamiento geográfico, social, y económico y se constituye en un impedimento para que su población
acceda a mejores niveles de bienestar.
Cuadro 3.14. Principales Proyectos Estratégicos Microrregiones Tipo 1.
Nombre del Componente Número de Proyectos
Caminos, Puentes, Vías y Medios de Comunicación 172
Proyectos productivos y desarrollo económico sustentable 128
Ambiente, protección y uso Sustentable de Recursos Naturales 51
Nota: En este cuadro se presentan solamente las tres principales categorías de proyectos estratégicos. Sobre la relación completa de las categorías de proyectos Véase Anexo 26 del Apéndice Estadístico. Fuente: Secretaría de Desarrollo Social y Humano.
107 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca y Banco Mundial, Documento Ejecutivo, Plan Estratégico Sectorial Transporte. Subsector Caminos, pp. 31 -33. 108 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, Segundo Informe de Gobierno 2012, p. 12. 109 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca y Banco Mundial, Documento Ejecutivo, Plan Estratégico Sectorial Transporte. Subsector Caminos. p. 25.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
108
En este contexto, es importante señalar el papel estratégico que constituye el Programa de
Mejoramiento de Caminos Rurales en el Estado de Oaxaca (Módulos de Maquinaria Micorregionales),
que tiene como objetivo, tal como su nombre lo indica, la conservación y reconstrucción de caminos
rurales, mediante la operación de 64 Módulos de Maquinaria Microrregionales, beneficiando a más
de 130 municipios por año, para conservar mil 450 kilómetros de caminos, potenciando el destino de
los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal de los municipios
participantes.110
El programa involucra a las autoridades municipales en la concurrencia de esfuerzos del proceso de
planeación, programación y ejecución de los caminos rurales altamente prioritarios para el desarrollo
del Estado.
3.6.2. Infraestructura en Salud y Educación para Contribuir al Desarrollo de Capital Humano.
El desarrollo de la Infraestructura en salud y educación constituye una herramienta poderosa para
abatir la pobreza y las condiciones de rezago que prevalecen en la entidad, su impulso permite
generar mayores oportunidades para elevar la calidad de vida de la población oaxaqueña.
Infraestructura para la Salud
De acuerdo con datos del INEGI, para el año 2010 en cuanto a la infraestructura física del sector
público de salud en el estado, se tenían mil 530 Unidades Médicas111, de las cuales mil 481 eran de
consulta externa, 45 de hospitalización general y sólo cuatro de hospitalización especializada.
En cuanto al personal médico de las instituciones de salud pública para el mismo año destacaba lo
siguiente:
Éste se constituía por 5 mil 799 médicos para una población total de 3 millones 801 mil 962
personas, lo que equivale a una razón de 15 médicos por cada 10 mil habitantes, cifra que se
encuentra por debajo del promedio nacional que es de 17 médicos por cada 10 mil
habitantes.112
En cuanto a este indicador en las microrregiones tipo 1 y 2 se observa la situación más
desfavorable con un promedio de 10 y 11 médicos respectivamente por cada 10 mil
habitantes, mientras que las microrregiones tipo 3 doblan esta cifra, con 20 médicos por cada
10 mil habitantes. Estos datos denotan la falta de personal médico en las comunidades más
alejadas, con mayores carencias, con pobreza y marginación rural.
110 Información proporcionada por la Dirección de Módulos de Maquinaria de Caminos y Aeropistas de Oaxaca. 111 INEGI. Anuario Estadístico de Oaxaca 2011. Incluye Hospitales IMSS, ISSSTE, PEMEX, SEDENA, IMSS-Oportunidades, Servicios de Salud de Oaxaca y DIF. 112 INEGI. Anuario Estadístico de Oaxaca 2011.
109
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
En el año 2010 en las microrregiones tipo 1 existían seis unidades médicas por cada 10 mil
habitantes, siendo en mayor medida centros de salud rurales, mientras que para las microrregiones
tipo 3 había dos unidades por cada 10 mil habitantes pero contando con 15 unidades de
especialidades médicas de las 16 que existen en todo el estado.
Cuadro 3.15. Personal y Unidades Médicas 2010.
Tipo de
Microrregión Población total
Personal Médico de las Instituciones de
Salud Unidades Médicas
a/
Total Médicos por cada 10
mil habitantes Total
Unidades Médicas
por cada 10 mil
habitantes
Nacional 112,336,538 186,289 17 21,064 2
Estatal 3,801,962 5,799 15 1,530 4
Tipo 1 1,192,781 1,208 10 695 6
Tipo 2 799,853 887 11 391 5
Tipo 3 1,809,328 3,704 20 444 2
Nota: Por microrregión tipo 1 se refiere a las 25 microrregiones de atención prioritaria con pobreza y marginación extrema rural y mayor dispersión poblacional, por tipo 2 a las 19 microrregiones con pobreza y marginación rural y una menor dispersión poblacional y por tipo 3 a las 10 microrregiones con pobreza y marginación urbana. a/
El INEGI, sólo incluye en esta categoría a las Unidades Médicas públicas, exceptuando a las de carácter privado. Fuente: Elaborado con datos del INEGI, Anuario Estadístico de Oaxaca 2011
Es importante señalar que en materia de infraestructura para la salud, las estrategias y acciones están
determinadas por los Servicios de Salud de Oaxaca en el Programa Estatal de Salud 2011-2016.
Infraestructura para la Educación:
Para el año 2010 en Oaxaca, la infraestructura física educativa se encontraba conformada por 13 mil
166 planteles, de los cuales el 93.8% correspondía al nivel básico, 5.5% al nivel medio superior y sólo
el 0.7% atendía el nivel superior113.
Según datos del INEGI al año 2010, la infraestructura educativa del nivel básico en la entidad atendía
a una población 990 mil 455 alumnos distribuidos en 12 mil 350 instituciones. De estos planteles el
45.5% eran escuelas primarias, el 36.6% de preescolar y el 17.9% secundarias114.
De acuerdo con esta misma fuente, en la matrícula escolar en el nivel básico se observa que el 57.7%
de alumnos estaba inscrito en la primaria, el 23.6% en la secundaria y el 18.7% en preescolar.
En la entidad se ha incrementado la matrícula de estudiantes en el nivel básico, sin embargo, este
aumento no ha tenido una correspondencia con la construcción de espacios educativos, lo cual ha
incidido en el rezago en este nivel115.
113 INEGI. Anuario Estadístico de Oaxaca 2011 y Coordinación General de Educación Media Superior y Superior 2010. 114 INEGI. Anuario Estadístico del Estado de Oaxaca 2010. 115 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca. Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016, p. 208.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
110
Adicionalmente, gran parte de la infraestructura educativa existente tiene más de 40 años de
construida y ha carecido de mantenimiento preventivo. Ésta presenta un grave deterioro, con mayor
incidencia en edificios con techumbres y estructuras metálicas116.
Cuadro 3.16. Alumnos inscritos y planteles de educación 2010.
Tipo de Microrregión Educación Básica Educación Media Superior
Educación Superior
Alumnos Planteles Alumnos Planteles Planteles
Datos absolutos Estatal 990,455 12,350 136,529 722 94 Tipo 1 355,323 5,523 30,774 255 4 Tipo 2 198,120 2,844 27,805 162 15 Tipo 3 437,012 3,983 77,950 305 75
Estructura % Estatal 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Tipo 1 35.9 44.7 22.5 35.3 4.3 Tipo 2 20.0 23.0 20.4 22.4 16.0 Tipo 3 44.1 32.3 57.1 42.2 79.8
Relación Alumnos por plantel Estatal
80
189
Tipo 1
64
121
Tipo 2
70
172
Tipo 3 110 256
Nota: Por microrregión tipo 1 se refiere a las 25 microrregiones de atención prioritaria con pobreza y marginación extrema rural y mayor dispersión poblacional, por tipo 2 a las 19 microrregiones con pobreza y marginación rural y una menor dispersión poblacional y por tipo 3 a las 10 microrregiones con pobreza y marginación urbana. Fuente: Elaborado con datos de INEGI. Anuario Estadístico de Oaxaca 2010 y Coordinación General de Educación Media Superior y Superior 2010.
Con relación a la distribución de alumnos y planteles por nivel educativo y tipo de microrregión, de
acuerdo con los datos del cuadro 3.16 se pueden destacar los siguientes aspectos:
La relación alumno-escuela en educación básica y media superior manifiesta una densidad
ascendente al pasar de las microrregiones tipo 1 a la 3. Esta situación es más marcada en
educación media superior, donde la población escolar de las microrregiones de tipo 3 más
que duplica a las de tipo 1 y 2. 117
Un aspecto que sobresale en este marco es el referido a la disminución de la participación
tanto de alumnos como de planteles de las microrregiones tipo 1, de educación básica a
educación media superior, de 35.9% a 22.5% y de 44.7% a 35.3% respectivamente, situación
inversa a la que presentan los de las microrregiones tipo 3, en tanto que las de tipo 2 es casi
constante entre ambos niveles educativos.
En cuanto a educación superior destaca que 75 de las 94 instituciones se ubican en las
microrregiones tipo 3, mientras que en las tipo 1 se tienen sólo cuatro.
Estos datos indican la necesidad de hacer diagnósticos más profundos que permitan definir con
mayor precisión los lugares donde se ubiquen los nuevos planteles de educación en atención a sus
distintos niveles. 116 Íd. 117 Para la educación básica el hecho de que se tengan porcentajes tan altos en la cobertura educativa de este nivel, no implica que la infraestructura se encuentre en condiciones óptimas, ni que cuenten con el mantenimiento adecuado, ni con los materiales y equipo necesarios para el trabajo en el aula, ni que los maestros tengan la capacitación adecuada al contexto en donde enseñan, lo cual no es un asunto menor. Véase Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca. Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca, p. 237.
111
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
Por otra parte, de acuerdo con datos presentados en el PED 2011-2016, en educación media superior
la infraestructura educativa no creció en la misma medida que la población de 15 a 18 años de edad.
En este sentido, la iniciativa de las reformas legales planteadas en el Congreso de la Unión para la
obligatoriedad de la educación media superior, implicará nuevos retos para la ampliación de la
cobertura geográfica hacia regiones y microrregiones de difícil acceso; además, el crecimiento de las
zonas urbanas hace que numerosos sectores de población queden sin el servicio educativo, debido a
que en los últimos años se ha detenido la inversión en la construcción de nuevos planteles118.
La educación media superior en Oaxaca ha tenido una expansión geográfica alta; sin embargo, en los
años de 2008 a 2010, el Gobierno del Estado dejó de canalizar inversiones en este nivel educativo,
con lo que se agravó el déficit que ya desde hace tiempo se presentaba; lo cual trajo como
consecuencia problemas de cobertura y absorción.119
Para la educación superior un problema que se agravó en la entidad, fue la falta de una política de
financiamiento con visión de estado, ya que la educación superior es un servicio público en que
concurren para su financiamiento la federación, las entidades federativas y los municipios, por lo que
el financiamiento público debe ser aportado por estos tres órdenes de gobierno120.
Sin embargo, como se señala en el Programa de Educación Superior en Oaxaca, 2011-2016, el
financiamiento recayó mayoritariamente en el Gobierno Federal, en una menor proporción por el
Gobierno Estatal y los municipios, quienes prácticamente no realizan aportaciones directas a este
nivel educativo, lo que predomina son apoyos de carácter eventual, como son donaciones de
terrenos y las aportaciones para la construcción y equipamiento. Esta situación, ante restricciones
presupuestales heredadas, ha generado que del presupuesto de egresos para el estado en el año
fiscal 2012, se asignara a la educación superior mil 407 millones de pesos, equivalente al 3.1% del
presupuesto total121.
En este marco, es necesario impulsar y redoblar esfuerzos para la construcción y modernización de la
infraestructura educativa, dado que constituye una herramienta de transformación para elevar los
niveles de bienestar de la población oaxaqueña.
3.6.3. Fortalecimiento de las Actividades Productivas para la Generación de Trabajo e
Ingresos Remuneradores.
El empleo es una condición básica para acrecentar las oportunidades de desarrollo de las personas,
las familias, y las comunidades, el Gobierno del Estado lo considera un derecho humano, pues está
118 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca. Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016, p. 242. 119 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca. Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016, p. 242. 120 Coordinación General de Educación Media Superior y Superior, Ciencia y Tecnología. Programa de Educación Superior en Oaxaca 2011-2016, p. 18. 121 Íd.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
112
relacionado con las libertades individuales y los derechos sociales para una vida digna y plena, por
ello ha colocado al empleo como una de sus prioridades y se ha comprometido a impulsarlo
decididamente122.
Consecuentemente, la administración estatal establece en el PED 2011-2016, el compromiso de
promover y apoyar proyectos productivos sustentables en municipios de alta marginación e
incidencia de pobreza, como estrategia para disminuir las disparidades sociales y económicas a nivel
microrregional, municipal y de localidad123.
La situación actual de la entidad respecto de las condiciones de actividad económica y empleo, puede
abordarse a partir de ciertos indicadores de ocupación y producción, si bien estos no dan cuenta
fidedigna del déficit de oportunidades laborales en México124, sí permiten conocer la manera en que
se distribuye la fuerza laboral interterritorialmente y cuáles son sus principales tendencias.
Cuadro 3.17. Principales indicadores económicos y características de la población económicamente activa, 2010.
Concepto Nacional Estatal Microrregiones
Tipo 1 Tipo 2 Tipo 3
Datos absolutos
Población Económicamente Activa 44,701,044 1,343,189 342,334 277,832 723,023
Población desocupada 2,031,369 44,873 11,453 8,142 25,278
Unidades económicas a/ 5,144,056 144,372 20,524 25,475 89,459
Total de remuneraciones (millones de pesos) 1,128,901 10,786 281 1,095 9,410
Producción bruta total (millones de pesos) 10,998,426 183,605 2,114 7,970 173,522
Porcentajes
Tasa de participación económica 52.6 47.2 40.3 45.6 52.3
Tasa de desocupación 4.5 3.3 3.3 2.9 3.5
Unidades económicas (por 100 habitantes) 4.6 3.8 1.7 3.2 4.9
Remuneraciones (pesos por persona ocupada) 56,117.0 26,616.0 5,435.0 16,394.0 32,810.0
Producción bruta total (pesos por persona ocupada) 546,728.0 453,092.0 40,933.0 119,341.0 605,007.0 Nota: Por microrregión tipo 1 se refiere a las 25 microrregiones de atención prioritaria con pobreza y marginación extrema rural y mayor dispersión poblacional, por tipo 2 a las 19 microrregiones con pobreza y marginación rural y una menor dispersión poblacional y por tipo 3 a las 10 microrregiones con pobreza y marginación urbana. a/ El total de unidades económicas no coincide con la suma por microrregiones, debido a que la normatividad en materia de confidencialidad y reserva de datos le impide al INEGI divulgar registros en forma nominativa o individualizada. Fuentes: Elaborado con datos del INEGI. Censos económicos 2009 y Censo de Población y Vivienda 2010.
En el año 2010 el 47.2% de la población oaxaqueña de 12 años y más se encontraba como
económicamente activa (PEA), mientras que el 52.1% se caracterizó como población no
económicamente activa (PNEA); la tasa de desocupación a nivel estatal fue de 3.3% para el mismo
año y disminuyó a 2.4% para el primer trimestre de 2012.125
122 Gobierno del Estado de Oaxaca, Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016, p. 138. 123 Ibíd., p.230. 124 Pablo Ruiz y Juan L. Ordaz, Evolución reciente del empleo y el desempleo en México, Economía UNAM núm. 23, p.96. 125 Gobierno del Estado de Oaxaca, Segundo Informe de Gobierno 2012, p.65.
113
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
De acuerdo con el cuadro 3.17, en el espacio microrregional puede destacarse que:
Debido a la condición predominantemente urbana de las microrregiones tipo 3, éstas
concentran las unidades de producción, la PEA, y particularmente el volumen de la
producción que alcanza el 95% del estado.
En las microrregiones tipo 3, la PEA es de 52.3 %, en oposición a esto, en las microrregiones
tipo 1 la tasa es de 40.3 puntos, lo que evidencia una mayor dependencia de la población no
activa respecto de la empleada en dichas microrregiones.
En los tres tipos de microrregiones las tasas de desocupación presentan tenues diferencias,
todas por debajo de la tasa nacional, no obstante, en cifras absolutas existen marcados
contrastes, en las microrregiones tipo 3 habitan 25 mil 278 personas que buscan empleo sin
hallarlo, mientras que en las tipo 2 son 8 mil 142.
En las microrregiones tipo 1 por cada 100 habitantes existen 1.7 unidades económicas,
mientras que en las tipo 3 hay 4.9 unidades económicas.
Con relación a la productividad se observan situaciones aún más extremas pues la producción
bruta anual de las microrregiones 1 y 2 equivalen al 1.2% y 4.6% de las de tipo 3; y a nivel per
cápita las microrregiones tipo 1 y 2 equivalen a 6.8% y 19.7% de las del tipo 3.
Las diferencias regionales en la remuneración económica por habitante son evidentes,
anualmente en las microrregiones tipo 1 se registra una remuneración promedio de 5 mil 435
pesos al año, en tanto que en las de tipo 3 esta remuneración llega hasta de 32 mil 810 pesos
por persona.
Cuadro 3.18 Variación de la proporción de población ocupada por rango de ingreso.
Tipo de
microrregión
1990 2000 2010
Hasta 1
S.M.
Más de 1
y hasta 2
S.M.
2 S.M. y
más
Hasta 1
S.M.
Más de 1
y hasta 2
S.M.
2 S.M. y
más
Hasta 1
S.M.
Más de 1
y hasta 2
S.M.
Más de 2
S.M
Ab
solu
tos
Nacional 6,346,465 8,510,358 7,546,353 6,973,705 10,227,473 14,693,361 7,052,337 9,455,026 22,811,141
Estatal 400,382 193,504 128,933 511,515 255,624 251,349 478,582 260,189 466,931
Tipo 1 183,472 28,665 12,941 224,497 49,598 25,421 210,238 42,123 50,847
Tipo 2 105,067 42,872 18,702 124,830 53,288 36,360 119,735 53,910 77,841
Tipo 3 111,843 121,967 97,290 162,188 152,738 189,568 148,609 164,156 338,243
%
Nacional 28.3 38.0 33.7 21.9 32.1 46.1 17.9 24.0 58.0
Estatal 55.4 26.8 17.8 50.2 25.1 24.7 39.7 21.6 38.7
Tipo 1 81.5 12.7 5.7 75.0 16.6 8.5 69.3 13.9 16.8
Tipo 2 63.0 25.7 11.2 58.2 24.8 17.0 47.6 21.4 31.0
Tipo 3 33.8 36.8 29.4 32.1 30.3 37.6 22.8 25.2 52.0
Nota: Por microrregión tipo 1 se refiere a las 25 microrregiones de atención prioritaria con pobreza y marginación extrema rural y mayor dispersión poblacional, por tipo 2 a las 19 microrregiones con pobreza y marginación rural y una menor dispersión poblacional y por tipo 3 a las 10 microrregiones con pobreza y marginación urbana. Los valores para el año 2010, se estimaron a partir de los porcentajes del cuestionario ampliado y de los valores de la PEA municipal, estatal y nacional. Fuentes: Elaborado con datos del INEGI. Censo General de Población y Vivienda 1990; Censo General de Población y Vivienda 2000 y Censo de Población y Vivienda 2010.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
114
Ingreso
Dada la desigualdad que se advierte entre tipos de microrregiones, es conveniente ahondar en la
distribución del ingreso y sus variaciones en las últimas décadas, como se observa en el cuadro 3.18, a
nivel estatal en 1990 la proporción de población ocupada con ingresos mensuales de hasta un salario
mínimo era de 55, en el año 2000 representaba el 50 de la población del estado, y en el 2010 esa
proporción se reduce a 39.7 puntos porcentuales.
En todos los años de comparación la disparidad con la proporción nacional de población remunerada
con un salario mínimo se ha reducido, pero siempre ha estado arriba de los 22 puntos porcentuales.
Aunque en porcentaje entre 1990 y 2010 la proporción de población con ingresos menores a un
salario mínimo ha decrecido en el estado, en cifras absolutas en el año 2010 existían 78 mil 200
personas más con este nivel de ingreso respecto de las que había en 1990.
Por lo que corresponde a la proporción de la población que gana más de dos salarios mínimos al mes,
ésta ha mostrado un mayor crecimiento a nivel nacional de lo que ha sucedido en el estado, pasando
de 33.7 en 1990, a 46.1 en el año 2000 y a 58 en 2010, en la entidad, aunque se ha registrado
también un incremento (17.8; 24.7 y 38.7), se ha mostrado una distancia consistente durante los años
con respecto del indicador nacional: en 1990 la distancia porcentual fue de casi 16 puntos,
aumentando en el año 2000 a 21 puntos y en el 2010 llegó a ser casi de 20 puntos.
Cuadro 3.19. Variación de la proporción de población ocupada por sector productivo.
Tipo de
microrregión
1990 2000 2010
Primario Secundario Terciario Primario Secundario Terciario Primario Secundario Terciario
Ab
solu
tos
Nacional 5,300,114 6,503,224 10,796,203 5,338,299 9,384,109 17,995,223 5,701,708 10,430,377 25,975,199
Estatal 398,848 123,805 213,819 438,312 206,516 400,105 423,987 245,689 615,656
Tipo 1 183,705 23,465 24,577 215,152 42,672 47,572 201,135 50,895 75,845
Tipo 2 109,158 27,904 32,210 114,451 46,021 59,080 105,335 58,523 103,160
Tipo 3 105,985 72,436 157,032 108,709 117,823 293,453 117,517 136,271 436,651
Po
rce
nta
jes
Nacional 23.5 28.8 47.8 16.3 28.7 55.0 13.5 24.8 61.7
Estatal 54.2 16.8 29.0 41.9 19.8 38.3 33.0 19.1 47.9
Tipo 1 79.3 10.1 10.6 70.5 14.0 15.6 61.3 15.5 23.1
Tipo 2 64.5 16.5 19.0 52.1 21.0 26.9 39.4 21.9 38.6
Tipo 3 31.6 21.6 46.8 20.9 22.7 56.4 17.0 19.7 63.2
Nota: Por microrregión tipo 1 se refiere a las 25 microrregiones de atención prioritaria con pobreza y marginación extrema rural y mayor dispersión poblacional, por tipo 2 a las 19 microrregiones con pobreza y marginación rural y una menor dispersión poblacional y por tipo 3 a las 10 microrregiones con pobreza y marginación urbana. Los valores para el año 2010, se estimaron a partir de los porcentajes del cuestionario ampliado y de los valores de la PEA municipal, estatal y nacional. Fuentes: Elaborado con datos del INEGI. Censo General de Población y Vivienda 1990; Censo General de Población y Vivienda 2000 y Censo de Población y Vivienda 2010.
115
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
A nivel microrregional se evidencian las características desiguales en el territorio oaxaqueño:
El mayor número de personas con ingresos iguales o menores a un salario mínimo tanto en
términos absolutos como relativos están en las microrregiones tipo 1. En estas
microrregiones, la proporción de personas con este nivel de ingreso en 2010 es de 69.
Aunque esta proporción ha disminuido en casi 13 puntos porcentuales desde 1990, la
cantidad absoluta de personas de este rango de ingreso se ha incrementado en 26 mil 766
personas durante las últimas dos décadas. Esto representa una cifra de 210 mil 238 personas
que tienen que subsistir con un ingreso igual o menor a un salario mínimo.
En los tres años de referencia, 1990, 2000 y 2010, las microrregiones tipo 1 han aportado el
45.8, 43.9 y 43.9 respectivamente del total de la población estatal con ingresos de hasta un
salario mínimo.
Sectores Productivos
A nivel nacional continúa la tendencia hacia la terciarización del plano laboral en oposición,
principalmente, a la disminución de la del sector primario. Así, mientras en 1990 por cada trabajador
en el sector primario existían dos en el sector terciario, en 2010 esta relación es de 4.5 a 1.
En el territorio oaxaqueño se observa una circunstancia parecida, con la particularidad de que a
principios de la década de 1990 todavía existía una preeminencia del sector primario respecto del
terciario, en ese año en el sector primario existía un 86 más de población ocupada que en el terciario,
en el año 2000 esta relación era casi 1 a 1, para el año 2010 esta situación se revierte ya que el sector
terciario supera en 48 puntos a la población ocupada en el sector primario.
También este fenómeno presenta comportamientos particulares de acuerdo con el ámbito territorial:
Las microrregiones tipo 2 y 3 presentan las mayores variaciones entre el peso relativo de los
sectores referidos, siendo en estas últimas donde se consolida con mayor fuerza la pauta de
terciarización, seis de cada diez trabajadores en estas zonas están ocupados en el sector
terciario.
En contraste, aunque en las microrregiones tipo 1 también se distingue una variación entre el
peso relativo de sus sectores, sigue teniendo un mayor peso el sector primario, pues
concentran en el mismo, el 61.3 de personas ocupadas, por sólo el 23.1 en el terciario.
Aunque en las microrregiones tipo 1 existe, en términos porcentuales, una disminución de
ocupación en el sector primario entre 1990 y 2010, por lo que se refiere al número de
personas, el registro aumentó en 17 mil 430 personas dedicadas a estas actividades
productivas, a lo cual se suma la situación de que en estas microrregiones existe una cantidad
menor de áreas cultivables respecto a las existentes en las microrregiones de tipo 3126.
126 Véase apartado 3.6.4 de este mismo documento, Aprovechamiento sustentable de los recursos naturales para las generaciones futuras.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
116
Programas Federales y Estatales en Materia de Fomento Productivo y Empleo
A nivel nacional existe una preocupación compartida por el déficit en la generación de los empleos
necesarios para satisfacer la demanda de puestos de trabajo, la cual se incrementa año con año en
función del crecimiento natural de la población económicamente activa y que se ve restringida por el
bajo crecimiento económico que se ha acumulado en las últimas décadas127. Incluso dentro de los
acuerdos para el crecimiento económico, el empleo y la competitividad plasmados en el documento
Pacto por México se reconoce que el mejor instrumento para terminar con la pobreza es el empleo,
siendo el papel del Estado generar condiciones para crear empleos estables y bien remunerados128.
Con relación a esto, en el marco de la Comisión de Desarrollo Social y Pueblos Indígenas de la
CONAGO, se ha planteado la necesidad de diseñar una estrategia regionalizada para potenciar las
vocaciones productivas locales, así como vincular a los beneficiarios de los programas sociales a
nuevos esquemas de formación y capacitación para la productividad en el ámbito local. Así como
darle integralidad y reagrupar con unidad de visión y objetivos a los numerosos programas de
proyectos productivos en diferentes dependencias que existen en el país129.
En este tema a nivel estatal se consideran los siguientes programas:
Programa Bienestar de Microfinanciamiento a la Economía Solidaria
Por medio de este programa el Gobierno del Estado impulsa el desarrollo en zonas con población en
condiciones de vulnerabilidad ofreciendo microcréditos, preferentemente a mujeres, que no tienen
acceso a préstamos de la banca comercial130, rompiendo el esquema tradicional de apoyo a través de
subsidios y se establece un precedente en esquemas de apoyo en los que la gente compromete el
resultado de su trabajo para recuperar la totalidad del microcrédito recibido. Gestiona además, la
capacitación, educación financiera y asistencia técnica de los beneficiarios, con la finalidad de que
estos fortalezcan sus emprendimientos.
Programa Fondo Bienestar de Coinversión Social
Este Programa fue creado por la administración estatal con el objetivo de contribuir a la disminución
de los índices de pobreza y marginación en el Estado de Oaxaca, a través del apoyo a proyectos de
Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), otorgando garantías y apoyos económicos a aquellos
proyectos productivos con viabilidad económica e iniciativas vinculadas a los cuatro ejes transversales
del PED 2011-2016: Derechos Humanos, Pueblos Indígenas, Sustentabilidad y Equidad de Género. Un
127 CONAGO, 100 Propuestas para construir una nueva política de desarrollo social y pueblos indígenas, p. 38. 128 Pacto por México. Presidencia de la Republica, PRD, PRI, PAN, pp. 9-10. 129 Pacto por México. Presidencia de la Republica, PRD, PRI, PAN, pp. 40-41. 130 Gobierno del Estado de Oaxaca. Reglas de operación del Programa Bienestar de Microfinanciamiento a la Economía Solidaria para el ejercicio fiscal 2013, publicadas en el Periódico Oficial del Estado de Oaxaca el día 31 de enero de 2013.
117
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
elemento fundamental del Programa es el fortalecer los tejidos sociales comunitarios y establecer un
nuevo tipo de relación entre las OSC y el Gobierno del Estado.131
Proyectos productivos Microrregionales
A fin de impactar no solamente en las manifestaciones de la pobreza y la desigualdad, sino también
en sus causas estructurales, en el PED 2011-2016, se propuso la Estrategia de Desarrollo
Microrregional, para fortalecer los mecanismos participativos opera con los Consejos de Desarrollo
Microrregional, en cuyos talleres de planeación participaron autoridades municipales y agrarias,
representantes de dependencias federales y estatales, grupos productivos e instituciones de
educación superior, entre otros actores132.
En estos talleres se identificaron problemas y alternativas de solución, lo cual derivó en la propuesta
de 516 proyectos estratégicos priorizados en las 25 microrregiones, de estos hay un total de 128
proyectos productivos y orientados hacia el desarrollo económico sustentable que se descomponen
en los siguientes temas:
Cuadro 3.20. Proyectos productivos y orientados hacia el desarrollo económico sustentable.
COMPONENTE TEMA CANTIDAD
Total de Propuestas de Proyectos Productivos 128
Abasto y Comercialización (25 proyectos) Comercialización 15
Construcción 10
Apoyo a la Producción Primaria (4 proyectos) Apoyo a la Minería Social 1
Apoyo Productores Agrícolas 2 Apoyo Productores Pecuarios 1
Desarrollo de Áreas de Riego (Pequeña Irrigación) (6 proyectos)
Obras Complementarias 3
Uso Pleno de la Infraestructura Hidroagrícola
3
Fomento a la Producción y Productividad (73 proyectos)
Comercialización 1
Fomento a la microempresa 7 Fomento Agrícola 31 Fomento Agroindustrial 8 Fomento Artesanal 4 Fomento de Capital Social 5 Fomento Pecuario 14 Fomento Pesquero y Acuícola 3 Protección y Preservación Ecológica
Reforestación 1
Otros proyectos no clasificados en las anteriores categorías 19 Nota: Sobre la relación de los 516 proyectos véase el Anexo 26 del Apéndice Estadístico. Fuente: SEDESOH. Elaborado con datos de los talleres microrregionales.
131 Gobierno del Estado de Oaxaca. Reglas de operación del Programa Fondo Bienestar de Coinversión Social para el ejercicio fiscal 2013, publicadas en el Periódico Oficial del Estado de Oaxaca el día 31 de enero de 2013. 132Gobierno del Estado de Oaxaca, Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016, p.381.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
118
Planes Estratégicos Sectoriales Estatales
En los Planes Estratégicos Sectoriales que ha elaborado el Gobierno del Estado en conjunción con el
Banco Mundial, de igual forma está presente el interés por incidir en la generación de empleos a
través de la instrumentación de los distintos proyectos de estimulación productiva.
En particular en el subsector agrícola se busca generar 20 mil empleos anuales en zonas de alta y muy
alta marginación por medio del incremento del rendimiento promedio del sistema producto café133, y
en el caso de los frutales caducifolios se espera generar 3 mil empleos permanentes y 660 mil
jornales134 a través del mismo mecanismo.
Por medio de la conservación de del área boscosa prioritaria y mediante el desarrollo de las
plantaciones comerciales y de restauración, el programa de Fomento Forestal, enunciado en el
subsector Forestal, apunta a crear 3 millones 220 mil jornales de trabajo y más de 39 mil empleos
para el año 2016.135
A continuación se citan algunos programas federales que por su potencial para generar ingresos
remuneradores deben tomarse en consideración.
Programa Fondos Regionales Indígenas (PFRI)
Su objetivo es incrementar los ingresos de la población indígena asociada a los Fondos Regionales,
mediante el apoyo de proyectos productivos que permita mejorar sus condiciones de vida, puede
gestionarse preferentemente en aquellas localidades con población indígena mayor al 40, grado de
Marginación y Rezago Social Alto o Muy Alto. Gestionado por la Comisión Nacional para el Desarrollo
de los Pueblos Indígenas (CDI), ofrece asesoría técnica, capacitación, financiamiento de proyectos
productivos y/o microcréditos. Durante 2012 el programa informó sobre 1,774 beneficiarios a través
de 103 proyectos repartidos en 76 municipios136.
Programa Organización Productiva para Mujeres Indígenas (POPMI)
La CDI opera este programa con la finalidad de contribuir a mejorar las condiciones de vida y posición
social exclusivamente de las mujeres indígenas que habitan en localidades de alta y muy alta
marginación y que estén conjuntadas en grupos de por lo menos 10 mujeres, a través del desarrollo
de un proyecto productivo. Los servicios que ofrece son asesoría técnica, becas, capacitación,
microcrédito e insumos para la producción, en el tercer trimestre de 2012 reportó como beneficiarias
a 3,686 mujeres indígenas en 144 municipios del estado137.
133 Gobierno del Estado de Oaxaca y Banco Mundial, Documento Ejecutivo Plan Estratégico Sectorial Agropecuario Forestal y Pesquero, Subsector Agrícola, pp. 28-29. 134 Ibíd, p. 29. 135 Gobierno del Estado de Oaxaca, Plan Estratégico Sectorial Agropecuario Forestal y Pesquero, Subsector Forestal, p. 32. 136 http://www.cdi.gob.mx/transparencia, consultado en diciembre de 2012. 137 Íd.
119
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
Programa Turismo Alternativo en Zonas Indígenas (PTAZI)
El objetivo del PTAZI es contribuir al desarrollo de la población indígena aprovechando el potencial en
materia de ecoturismo existente en las regiones indígenas, otorgando apoyos para elaborar y ejecutar
proyectos encaminados al aprovechamiento sustentable de sus bellezas naturales y patrimonio
cultural. Atiende prioritariamente a los 871 municipios indígenas del país, clasificados de acuerdo con
los indicadores socioeconómicos de los pueblos indígenas de México, 2002, a diciembre de 2012 la
CDI operaba en el estado 14 centros de ecoturismo en esta modalidad138.
Programa de Coordinación para el Apoyo a la Producción Indígena (PROCAPI)
Operado por la CDI, este programa contribuye a la sostenibilidad de las actividades productivas,
mediante el apoyo económico a proyectos productivos y de comercialización de los productores
indígenas organizados en grupos de trabajo u organizaciones legalmente constituidas. Brinda
capacitación y asesoría técnica así como financiamiento a proyectos productivos sustentables que
han surgido con el consenso de los indígenas. En 2012 apoyó 22 proyectos en siete municipios del
estado139.
Fomento a la Economía Social (FONAES)
Operado por la Secretaría de Economía y que hasta el mes de febrero del 2013 fue identificado como
el Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad (FONAES), contempla como objetivo
contribuir a la generación de ocupaciones entre la población emprendedora de bajos ingresos,
mediante el apoyo a la creación y consolidación de proyectos productivos, aporta asesoría técnica,
capacitación, financiamiento de proyectos productivos o microcrédito, financiamiento de servicios.
Con la aprobación de la Ley de la Economía Social y Solidaria en mayo del 2012, la cual dispone la
creación del Instituto Nacional de la Economía Social (INAES) en sustitución de la Coordinación
General del Programa FONAES, los beneficiarios del programa quedarán restringidos a grupos
organizados y moralmente constituidos.
En este sentido cobra trascendencia la coordinación que desarrolla el Gobierno del Estado con la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), a través del programa de innovación para el desarrollo
equitativo (IDEQ), para el fomento de las sociedades cooperativas en Oaxaca.
Fondo de Apoyo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Fondo PYME)
Operado por la Secretaría de Economía pretende contribuir al desarrollo económico nacional, a través
del otorgamiento de apoyos a proyectos que fomenten la creación, consolidación y competitividad de
138 Íd. 139 http://www.cdi.gob.mx/transparencia, consultado en diciembre de 2012.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
120
las micro, pequeñas y medianas empresas y las iniciativas de los emprendedores, así como a aquellos
que promuevan la inversión productiva.
Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR)
La Secretaría de Economía a través de este esquema persigue apoyar a la población de mujeres de
bajos ingresos habitantes del medio rural, proporcionándoles servicios financieros y no financieros
necesarios para desarrollar actividades productivas y mejorar sus condiciones de vida a través de
Instituciones de Microfinanciamiento con sentido social. Hasta agosto de 2012 en todo el estado se
habían entregado recursos por 12 millones de pesos a 8 mil mujeres140.
Programa de Apoyo al Empleo (PAE)
La Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) en conjunción con otras dependencias federales
opera este programa con el objetivo de promover la colocación en un empleo o actividad productiva
de buscadores de empleo, mediante el otorgamiento de apoyos económicos o en especie para
capacitación, autoempleo, movilidad laboral y apoyo a repatriados. Durante el 2012 se destinaron
45.5 millones de pesos para beneficiar a 18,823 oaxaqueños141.
Dentro de este esquema sobresale el Programa de Trabajadores Agrícolas Temporales (PTAT) que
durante 2012 colocó en campos agrícolas de Canadá a 663 personas jornaleras142.
Programa de Atención a Situaciones de Contingencia Laboral (PASCL)
Con este programa se busca contribuir a la preservación del empleo u ocupación productiva;
recuperar la actividad económica; promover las condiciones para impulsar la ocupación y, en su caso,
evitar la disminución o pérdida de ingresos de las personas en las localidades, municipios, entidades
federativas y/o regiones en donde se determine una situación de contingencia laboral143.
Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos en Núcleos Agrarios (FAPPA)
La Secretaria de la Reforma Agraria (SRA) recientemente convertida en la Secretaría de Desarrollo
Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU), impulsa este programa con la intención de contribuir a la
generación de empleo y mejoramiento del ingreso en Núcleos Agrarios, mediante el otorgamiento de
apoyos para la implementación y puesta en marcha de proyectos productivos en sus localidades o
garantías líquidas. Los proyectos productivos pueden ser de índole ganadera, textil, de ecoturismo,
tiendas rurales, de producción de alimentos o servicios varios. Durante 2011 la SRA reportó 134
proyectos apoyados con este esquema en todo el estado144.
140 Gobierno del Estado de Oaxaca, Segundo Informe de Gobierno 2012, p.90. 141 Secretaría del Trabajo y Previsión Social, Manual de procedimientos del programa de apoyo al empleo, p. 3. 142 Gobierno del Estado de Oaxaca, Segundo Informe de Gobierno, p. 68. 143 Secretaría de Trabajo y Previsión Social, Sexto Informe de Labores, p.34. 144 Secretaria de la Reforma Agraria, Estatus FAPPA y PROMUSAG 2011.
121
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
Programa del Fondo Nacional de Fomento a las Artesanías (FONART)
El Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías pretende mediante este programa contribuir a
mejorar las fuentes de ingreso de los artesanos que habiten en zonas de atención prioritaria, o que
habiten fuera de éstas y se encuentren en situación de pobreza patrimonial, mejorando sus
condiciones productivas por medio de asesoría técnica, campañas o promoción, adquisición de
artesanías y financiamiento para la comercialización, en el primer semestre de 2012 reporta 279
beneficiarios en el estado145.
Programa Opciones Productivas (POP)
Apoya proyectos productivos de la población que vive en condiciones de pobreza, incorporando en
ellos el desarrollo de capacidades humanas y técnicas como elementos para promover su
sustentabilidad económica y ambiental.
En el estado durante 2012, este programa de SEDESOL apoyó la implementación de 22 proyectos de
incubación empresarial por un monto de 13 millones de pesos, beneficiando a 7 mil 693
productores.146
Programa de Empleo Temporal (PET)
Coordinado por la SEDESOL, este programa contribuye a la protección social de la población afectada
por baja demanda de mano de obra o por fenómenos naturales, a través de apoyos económicos
temporales por su participación en proyectos de beneficio familiar o comunitario. Opera a nivel
nacional en municipios en Muy Alta, Alta o Media marginación, así como en aquellos con alto índice
de desempleo y en los que ocurren emergencias que producen efectos negativos en sus actividades
productivas. Hasta el mes de agosto de 2012 se habían entregado apoyos a 2,195 beneficiarios147.
Programa de Apoyo al Ingreso Agropecuario (PROCAMPO)
Administrado por la Secretaria de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
(SAGARPA) apoya el ingreso de los productores agropecuarios, acuícolas y pesqueros a través de
apoyos directos; así como apoyos complementarios para la modernización de maquinaria y equipo y
adquisición de insumos energéticos.148
Programa 3 x 1 para Migrantes
Este programa tiene por objetivo el multiplicar los esfuerzos de los migrantes mexicanos radicados en
el extranjero, mediante el fortalecimiento de los vínculos con sus comunidades de origen y la
145 http://sisgeo.sedesol.gob.mx/sisweb2011/, consultado en diciembre de 2012. 146 http://sisgeo.sedesol.gob.mx/sisweb2011/, consultado en diciembre de 2012. 147 Íd. 148 http://www.sagarpa.gob.mx/programassagarpa, consultado en mayo de 2013.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
122
coordinación de acciones y recursos con los tres órdenes de gobierno. Contempla entre otros el
apoyo Proyectos Productivos Comunitarios e Individuales que contribuyan a la generación de ingreso
y empleo entre la población.149
3.6.4. Aprovechamiento Sustentable de los Recursos Naturales para las Generaciones Futuras.
Oaxaca, aun siendo una de las entidades con mayor biodiversidad del país, registra un alto ritmo de
deterioro de sus recursos naturales, las actividades humanas han ejercido principalmente una
marcada influencia en la disminución del número de especies, en el tamaño y la variabilidad genética
de las poblaciones silvestres y en la pérdida irreversible de hábitats y fragmentación de ecosistemas,
eso se debe principalmente a las actividades como la deforestación con una tasa estimada de treinta
y cinco mil hectáreas anuales,150 a los incendios forestales que se registran anualmente, la
depredación sobre especies protegidas de flora y fauna, la expansión de la frontera agrícola, ganadera
y urbana, la extracción de minerales y la contaminación de cuerpos de agua, por mencionar algunos,
alterando significativamente los ecosistemas.
En este sentido, el Gobierno del Estado, en el PED 2011-2016, contempla la sustentabilidad como uno
de sus principios y valores compartidos, a la cual define como la capacidad de satisfacer las
necesidades de la actual generación sin sacrificar la de las futuras generaciones, a través de una
gestión equilibrada del desarrollo en sus dimensiones social, económica y ambiental151 y dada su gran
importancia la establece como una de sus políticas transversales, la cual fomenta el aprovechamiento
y uso racional de los recursos naturales.
Sin embargo, en el estado la naturaleza se ha visto sometida a exigencias y agresiones como resultado
de necesidades humanas de orden biológico, económico o de sentido cultural, debido a las cuales
nuestros recursos se han visto mermados.
Agua
El agua es el líquido más abundante en la Tierra, representa el recurso natural más importante y la
base de toda forma de vida, sin embargo su disponibilidad para uso humano está limitada pudiendo
ser considerado como un recurso renovable cuando se controla cuidadosamente su disposición y
tratamiento, de lo contrario puede convertirse en un recurso no renovable en una localidad
determinada. De acuerdo con la CONAGUA en la región Pacífico Sur, a la que pertenece Oaxaca, el 74
del agua se destina para uso agrícola, 25 para uso público o doméstico, y el 1 para uso industrial152.
149 http://www.sedesol.gob.mx/en/SEDESOL/Programa_3x1_para_Migrantes, consultado en mayo de 2013. 150 Estimaciones según informes de CONAFOR, SEDAFPA y el Ordenamiento Ecológico Regional del Estado de Oaxaca. 151 Gobierno del Estado de Oaxaca, Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016, p. 39. 152 Cálculo realizado con base al cuadro Usos por Región Administrativa, CONAGUA 2009.
123
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
Cuadro 3.21. Volumen de agua extraída, tratada y promedio diario por habitante 2000, 2005, 2010.
Volumen anual de
extracción (millones de m3)
Volumen promedio diario
de agua extraída por
habitante (litros)
Volumen de aguas
residuales tratadas
(Millones de metros
cúbicos)
Porcentaje tratado del
volumen extraído
2000 2005 2010 2000 2005 2010 2000 2005 2010 2000 2005 2010
Estatal 193.9 204.7 204.8 154 160 148 9.9 16.8 26.8 5.1 8.2 13.1
Tipo 1 30.1 35.9 35.6 73 88 82 0.4 1.0 1.3 1.2 2.7 3.7
Tipo 2 35.2 44.5 39.1 129 165 134 1.2 2.7 3.5 3.4 6.0 8.9
Tipo 3 128.6 124.2 130.1 226 206 197 8.3 13.2 22.0 6.5 10.6 16.9
Fuente: Elaborado con datos de la CONAGUA. Gerencia Regional Pacífico Sur. Dirección de Agua Potable, Drenaje y Saneamiento. Tomado de los anuarios estadísticos de Oaxaca 2001, 2006 y 2011.
Respecto a este recurso, en el estado se observa que:
El volumen de agua extraída aumentó considerablemente en el periodo 2000-2005, sin
embargo del año 2005 al 2010 el incremento fue muy ligero y tendiente a estabilizarse.
La disponibilidad per cápita del volumen extraído tiene una tendencia distinta, puesto que
ésta aumentó del 2000 al 2005 a pesar del incremento de la población en este periodo, pero
del 2005 al 2010 la disponibilidad disminuyó por el incremento poblacional y la escasez del
recurso.
Las microrregiones tipo 1 tienen un menor consumo de agua por habitante, en contraste, las
microrregiones tipo 3 son las que presentan mayor consumo de agua por habitante.
Con respecto al tratamiento de las aguas residuales, la tendencia es a la alza, tanto a nivel
estatal como por tipo de microrregión. Los extremos nuevamente son ocupados por las
microrregiones tipo 1 y tipo 3 con relación a la cantidad de aguas residuales tratadas, en las
últimas es donde se trata el mayor volumen de agua residual.
A pesar de ello, en términos relativos del volumen tratado con respecto del extraído, el
porcentaje de tratamiento es bajo, pues en las microrregiones tipo 3 se trata apenas el 16.9,
aunque mayor con relación a las microrregiones tipo 1 y 2.
Otro aspecto de suma importancia social en el tema hídrico, aparte de la cantidad de agua, es su
calidad, pues de esta depende directamente la salud de la población, al respecto en el Estado se
tienen únicamente 6 plantas potabilizadoras, una en la Mixteca en Huajuapan de León, otra en la
Sierra Sur en San Juan Juquila Mixes y cuatro en los Valles Centrales, una de ellas en San Antonio de la
Cal y las tres restantes en Oaxaca de Juárez153. En el resto del estado la práctica más común es la
desinfección con cloro.
Residuos Sólidos
Los Residuos Sólidos Urbanos (RSU) son los desechos que se originan en la actividad doméstica y
comercial de ciudades y pueblos, la composición de estos depende directamente del ámbito en el que
se generen; en las localidades de tipo rural la mayor parte de los residuos son de tipo orgánico, como
153 CONAGUA. Organismo de Cuenca Pacífico Sur, Dirección de Agua Potable, Drenaje y Saneamiento, 2010.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
124
desechos de comida, mientras que en las localidades mayores de tipo urbano las cantidades de
desechos de embalaje como papel, plásticos y vidrio aumenta.154
Asimismo de acuerdo con los datos preliminares del Estudio para la Actualización del Programa
Estatal para la Prevención y Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos y de Manejo Especial del
Estado (PEPGIRSUME) elaborado por el IEEDS, se puede observar que la cantidad de residuos
generados no depende del grado de marginación de la población, ya que existe una tendencia hacia el
incremento del consumo de productos que generan residuos inorgánicos con valor comercial como el
PET, tetrapack, y un incremento generalizado en la generación de residuos como pañales
desechables.
De la composición de los residuos sólidos depende la manipulación adecuada de estos, así como su
correcta disposición en el sitio final, lo que es de vital importancia para evitar lixiviados que
contaminen el suelo y los mantos freáticos así como contaminación por la quema de la basura, para
minimizar así el impacto negativo en el ambiente.155
Cuadro 3.22. Volumen de residuos sólidos urbanos recolectados, vehículos de motor recolectores y superficies de los sitios no
controlados 2000, 2005, 2010.
Volumen de residuos sólidos
urbanos recolectados (Miles de
toneladas)
Vehículos de motor recolectores
Superficie de los sitios no
controlados-Tiraderos a cielo
abierto- (Hectáreas)
2000 2005 2010 2000 2005 2010 2000 2005 2010
Estatal 203 499 684 66 265 280 76.5 150.5 156.5
Tipo 1 6 49 74 3 40 43 8.0 33.9 38.1
Tipo 2 19 75 94 6 74 84 16.6 55.0 66.4
Tipo 3 178 376 516 57 151 153 51.9 61.6 52.0
Fuente: Elaborado con datos de INEGI. Anuarios Estadísticos 2001, 2006 y 2011, apartado Medio Ambiente.
Respecto a la generación y manipulación de residuos sólidos en la entidad:
El volumen de residuos sólidos recolectados ha aumentado considerablemente del 2000 al
2010, triplicándose la cantidad de estos, lo mismo se observa en el número de vehículos
recolectores.
En las microrregiones tipo 3 es donde se recolecta el mayor volumen de residuos sólidos,
evidentemente porque en estas microrregiones se encuentran los grandes centros urbanos
del estado y concentran la mayor proporción de la población.
También se incrementó la superficie de los tiraderos de basura a cielo abierto, los cuales no
representan un sitio de disposición final adecuado para este tipo de residuos por los
problemas ambientales que conllevan.
A pesar de esta tendencia general, en las microrregiones tipo 3 la superficie de los tiraderos
disminuyó del año 2005 al 2010.
154 http://www.semarnat.gob.mx/temas/residuos/solidos/Paginas/solidos.aspx, adecuación de consultas realizadas en diciembre 2012. 155 Ibíd.
125
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
Sin embargo, siendo en las microrregiones tipo 3 donde se genera el mayor volumen de
basura, es preciso que, además de incrementar el número de sitios adecuados de disposición
final también se trabaje en la prevención por medio de la educación ambiental para reducir la
cantidad de residuos generados, así como para la reutilización y el reciclaje de estos.
Usos del Suelo
El cambio de uso del suelo se refiere a la modificación por parte del hombre de ambiente natural en
ambiente construido como campos de cultivo, pasturas o asentamientos urbanos en detrimento del
ecosistema, principalmente de selva, bosque o desierto. Entre los efectos de este fenómeno se
encuentra la deforestación de regiones, el crecimiento urbano descontrolado, la erosión y
degradación del suelo por salinización o desertificación. El cambio de uso de suelo junto con el uso de
los combustible fósiles, son las mayores fuentes antropogénicas de dióxido de carbono, gas de
invernadero156. Con respecto al uso del suelo en nuestra entidad se han tomado los siguientes datos:
Cuadro 3.23. Superficie total y usos de suelo y vegetación 2007
Superficie Total
(Hectáreas)
Porcentaje de la superficie total por tipo de uso de suelo
Agr
icu
ltu
ra
Pas
tiza
l
Bo
squ
e
Selv
a
Mat
orr
al
Otr
o t
ipo
de
vege
taci
ón
Ve
geta
ció
n
secu
nd
aria
Áre
as s
in
vege
taci
ón
apar
en
te
Cu
erp
os
de
agu
a
Áre
as u
rban
as
Estatal 9,396,763.3 22.5 8.6 9.2 13.5 0.4 0.6 42.7 0.3 1.7 0.4
Tipo 1 4,247,688.5 19.1 7.8 13.1 12.2 0 0.4 46.9 0.0 0.4 0.1
Tipo 2 2,811,818.7 18.7 10.3 9.7 14.1 0.8 0.4 44.7 0.1 0.9 0.3
Tipo 3 2,337,256.2 33.3 8.2 1.6 15.2 0.6 1.1 32.7 1.1 5.1 1.0
Fuente: Elaborado con datos de INEGI. Dirección General de Estadísticas Económicas. Uso del Suelo y Vegetación.
De esta información se observa que:
La mayor parte de la superficie total tanto a nivel estatal como por tipo de microrregión es
ocupada por vegetación secundaria, la cual Incluye la suma de superficies de polígonos de
bosques, selva, matorral, pastizal y otros tipos de vegetación (hidrófila, de galería, palmar,
etc.) en sus distintas fases de desarrollo: herbácea, arbustiva y arbórea.
Le sigue en porcentaje de ocupación el área destinada a la agricultura, destacando las
microrregiones tipo 3 con un 33.3 de su superficie destinada a la producción agrícola.
Sin embargo, este tipo de microrregiones conjuntan la menor área en comparación con los
tipos 1 y 2, aunque también concentran a la mayor proporción de la población.
Las microrregiones tipo 2 destacan por un alto porcentaje de superficie ocupada por selva y
bosque.
156 OMM, PNUMA, Cambio Climático2007, Informe del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático. Land Degradation and Land Use/Cover Data Sources. 2008.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
126
En respuesta a esta diversa problemática ambiental varias instituciones han planteado su
preocupación y posibles soluciones a estas cuestiones. La ONU contempla el tema ambiental en su
Objetivo 7; Garantizar la Sostenibilidad Ambiental, dentro de los Objetivos del Milenio157. De igual
forma dentro de los acuerdos del denominado Pacto por México entre el nuevo gobierno federal y las
distintas fuerzas políticas nacionales, los acuerdos 2.4 y 2.8 favorecen la conservación y el
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.
A su vez la CONAGO en el documento 100 propuestas para Construir una Nueva Política de Desarrollo
Social y Pueblos Indígenas contempla la creación de nuevas instancias especializadas en gestión del
patrimonio ecológico158.
A nivel estatal el PED 2011-2016 plantea como objetivo “Detener la pérdida y recuperar la
biodiversidad del Estado de Oaxaca para garantizar la preservación de los ecosistemas y el
aprovechamiento de ellos por las futuras generaciones, mediante políticas y proyectos de desarrollo
sustentable que contribuyan también a disminuir la contaminación del medio ambiente y el uso
irracional de los recursos naturales” mediante 10 estrategias159. Alineados a éste los Planes
Estratégicos Sectoriales de Protección Ambiental y el Agropecuario, forestal y pesquero, contemplan
el manejo sustentable de los recursos naturales.
Por su parte, la SEMARNAT impulsa el Programa de Ordenamiento Ecológico Regional del Territorio
de Oaxaca (POERTEO), que es un proceso de planeación sustentable del uso territorial para regular o
inducir el uso del suelo y las actividades productivas, esta herramienta de planificación permite
contar con un instrumento de política ambiental para la conservación y aprovechamiento de la
biodiversidad.
Programas Federales y Estatales en materia de Manejo Sustentable de los Recursos Naturales
Proyecto Estratégico de Seguridad Alimentaria (PESA)
Este programa opera aplicando la metodología de la Organización de las Naciones Unidas para la
Alimentación y la Agricultura (FAO), que consiste en el diseño de estrategias e instrumentación de
procesos de capacitación para Agencias de Desarrollo Rural (ADR), que a su vez apoyan en el
desarrollo de capacidades de unidades de producción familiar mediante la planeación y puesta en
marcha de proyectos de tipo productivo y uso racional de los recursos naturales160.
157 Gobierno Federal, ONU, Los Objetivos de Desarrollo del Milenio en México Informe de Avances 2010, pp. 167-190. 158 CONAGO, 100 Propuestas para Construir una Nueva Política de Desarrollo Social y Pueblos Indígenas 2012, propuesta núm. 87, p. 73. 159 Gobierno del Estado de Oaxaca, Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016, pp. 80 y 81. 160 Este programa promueve el uso estufas ahorradoras de leña, sistemas ahorradores de agua, protección de la cubierta vegetal, entre otras acciones que fomenta la protección de los recursos naturales como uno de sus componentes principales.
127
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
Programa Agua Limpia (PAL)
Creado porque en 1991, la Secretaria de Salud registró alrededor de 14 mil defunciones por
enfermedades infecciosas transmisibles por el agua, entre ellas el cólera, ya que sólo se desinfectaba
52 del agua suministrada a la población a través de sistemas de abastecimiento, y con el fin de
revertir esa situación, ese año la Federación creó el Programa Agua Limpia cuyo objetivo es:
Incrementar y mantener, mediante la cloración, los niveles de desinfección del agua que se suministra
a la población, de modo que reúna condiciones aptas para uso y consumo humano. La desinfección
debe cumplir con las modificaciones de la Norma Oficial Mexicana NOM-127-SSA1-1994, para
contribuir al cuidado de la salud, elevar la calidad de vida de la población y el desarrollo de las
comunidades.161
Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas (APAZU)
Operado por la CONAGUA, surge a partir de 1990 con el fin de hacer frente a la creciente demanda de
los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento. Tiene cobertura a nivel nacional y está
dirigido a localidades con población mayor a 2,500 habitantes, entre otros objetivos primordiales
destaca el de promover el tratamiento de aguas residuales y apoyar acciones para el desarrollo
institucional de los ejecutores.162
Programa de Sostenibilidad de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento en Zonas Rurales
(PROSSAPYS)
Está dirigido a comunidades rurales con población menor o igual a 2,500 habitantes, consistiendo su
objetivo primordial en apoyar el incremento de la cobertura de los servicios de agua potable y
saneamiento, mediante la construcción de infraestructura con la participación de la población
beneficiada, a fin de inducir la sostenibilidad de esos servicios. La inversión anual en cada uno de los
estados participantes se integra con una mezcla de recursos de hasta el 50 de recursos federales y el
resto de aportación local, en donde se puede incluir, en su caso, la de los municipios y de las
comunidades rurales participantes.163
Programa Federal de Saneamiento de Aguas Residuales (PROSANEAR)
Programa Federal que tiene como objetivo otorgar estímulos para el tratamiento de aguas residuales,
a favor de todos los contribuyentes, proyectando con esto avanzar en el saneamiento de las aguas
nacionales, la reducción de la contaminación, prevenir la incidencia de enfermedades de origen
hídrico y contribuir al equilibrio ecológico, son candidatos a este programa los contribuyentes
Municipales y No Municipales.164
161 http://www.conagua.gob.mx/CONAGUA07/Noticias/Manual_Agua_Limpia_Fed.pdf. Consultado en enero de 2013. 162 http://www.cna.gob.mx sección de programas: agua potable, alcantarillado y saneamiento. Consultado en mayo de 2013. 163 Íd. 164 http://www.cna.gob.mx sección de programas: agua potable, alcantarillado y saneamiento. Consultado en mayo de 2013.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
128
Fondo Concursable para el Tratamiento de Aguas Residuales
El Programa tiene como objetivo incrementar el acceso y calidad del servicio de saneamiento para la
población, impulsando el fortalecimiento de los organismos responsables del manejo del servicio.
Son sujetos de apoyo prioritariamente aquellos organismos operadores con deficiencias en su
cobertura de tratamiento de aguas residuales, para poblaciones no mayores a medio millón de
habitantes. Asimismo pueden participar todos los organismos operadores de los estados con
marginalidad muy alta o alta conforme a estimaciones del CONAPO.165
Programa de Prevención y Gestión Integral de Residuos
Perteneciente a la SEMARNAT que tiene como objetivo contribuir a la implementación de acciones
del Programa Nacional de Prevención y Gestión Integral de Residuos (PNPGIR) 2009- 2012, a través
de: a) Gestionar proyectos de obra e infraestructura (rellenos sanitarios, centros integrales de manejo
y centros de tratamiento) para el manejo adecuado de los residuos sólidos; b) Gestionar programas
de prevención y gestión integral de residuos en estados y municipios y; c) Gestionar los proyectos de
regularización (clausuras y saneamientos) de sitios inadecuados de disposición final de residuos
sólidos.
Los recursos del programa se destinan exclusivamente para proyectos y acciones de residuos sólidos y
de manejo especial, y solamente pueden solicitarlos las autoridades de las Entidades Federativas y
Municipios del país que cumplan con los requisitos establecidos en los lineamientos.166
Programa de Igualdad de Género y Sustentabilidad Ambiental
A cargo de la SEMARNAT, otorga apoyos económicos a grupos de mujeres, organizaciones de la
sociedad civil e instancias académicas en comunidades rurales de todo México destinados a la
ejecución de proyectos de conservación y aprovechamiento de los recursos naturales, que
promuevan al mismo tiempo la organización y formación de los grupos.167
Programa Pueblos Indígenas y Medio Ambiente
Este programa a cargo de la SEMARNAT, entrega recursos económicos a grupos de mujeres y
hombres indígenas para apoyar proyectos que rescaten, fortalezcan y mejoren sus saberes y
conocimientos tradicionales sobre el uso y manejo de los recursos naturales de sus territorios, así
como para proyectos para el uso, conservación, protección y restauración de sus ecosistemas.168
165 http://www.cna.gob.mx sección de programas: agua potable, alcantarillado y saneamiento. Consultado en mayo de 2013. 166 http://www.semarnat.gob.mx/programas/Documents/PNPGIR.pdf. Consultado en mayo de 2013. 167 http://www.semarnat.gob.mx/programas/semarnat/igualdaddegenero/Documents/PROIGESAM.pdf. Consultado en mayo de 2013. 168 http://www.semarnat.gob.mx/apoyossubsidios/programasparalospueblosindigenas/Documents. Consultado en mayo de 2013
129
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
Programa de Fomento a la Conservación y Aprovechamiento Sustentable de la Vida Silvestre
Programa de la SEMARNAT, cuyo objetivo es contribuir a la protección, conservación y el
aprovechamiento sustentable de la vida silvestre nativa y su hábitat a través del fortalecimiento o
establecimiento de Unidades de Manejo para la Conservación de la Vida Silvestre (UMA) y Predios o
Instalaciones que manejan vida silvestre de forma confinada fuera de su hábitat natural (PIMVS), en
las comunidades rurales de la República Mexicana.
Este programa entrega apoyos a personas físicas y grupos sociales que sean legítimos propietarios o
poseedores de predios localizados en las zonas rurales de la República Mexicana y cumplan con los
requisitos para solicitar los subsidios y los criterios de elegibilidad.169
Programa ProArbol (PROARBOL)
Es el principal programa federal de apoyo al sector forestal que ordena en un solo esquema el
otorgamiento de estímulos a los poseedores y propietarios de terrenos para realizar acciones
encaminadas a proteger, conservar, restaurar y aprovechar de manera sustentable los recursos en
bosques, selvas y zonas áridas de México. La CONAFOR es la institución responsable de llevar a cabo
este programa, bajo reglas de operación y a través de una convocatoria anual en la que se establecen
los requisitos, plazos y procedimientos para la asignación y entrega de recursos a los beneficiarios.170
Programa de Conservación para el Desarrollo Sostenible (PROCODES)
Operado por la comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP) promueve la
conservación de los ecosistemas y su biodiversidad en las Regiones Prioritarias, mediante el
aprovechamiento sostenible de los mismos. Esto lo logra a través de la participación directa y efectiva
de la población, propietarios y usuarios, en los procesos de gestión del territorio; en la apropiación de
los recursos; la protección, manejo y restauración de los mismos; y de la valoración económica de los
servicios ecosistémicos que estos presentan a la sociedad de forma tal que se generen oportunidades
alternativas y se contribuya a mejorar la calidad de vida de los habitantes en el entorno de las áreas
naturales protegidas y otras modalidades de conservación, con énfasis en la población indígena de las
localidades.171
Entre los Programas Estatales, se encuentran:
Programa de Conservación Comunitaria de la Biodiversidad en Oaxaca (COINBIO)
Este programa está dirigido a ejidos y comunidades. Actualmente lo opera la CONAFOR en
coordinación con el IEEDS, formulan una siguiente fase de esta iniciativa para ejecutarse en el
169 http://www.semarnat.gob.mx/apoyossubsidios/uma/Paginas/inicio.aspx. Consultado en mayo de 2013. 170 http://www.conafor.gob.mx. Sección de apoyos. Consultado en mayo de 2013. 171 http://www.conanp.gob.mx/acciones/procodes.php. Consultado en mayo de 2013.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
130
período 2012-2016, orientado a consolidar las acciones de manejo sustentable y conservación de la
biodiversidad en regiones prioritarias del Estado de Oaxaca, y desarrollar esquemas novedosos de
manejo-conservación de la biodiversidad que contribuyan al desarrollo de acciones para la reducción
de emisiones por deforestación y degradación forestal.
Corredor Biológico Oaxaca
La Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO) y el instituto Estatal
de Ecología y Desarrollo Sustentable de Oaxaca (IEEDS) firmaron a mediados de 2010 un acuerdo
general de coordinación con el objeto de fomentar proyectos productivos sustentables y de
conservación en el corredor biológico mesoamericano- Oaxaca (CBO).
Actualmente existen 149 municipios identificados como áreas potenciales de trabajo para el corredor
biológico, distribuidos en las ocho regiones del estado.
Estrategia Estatal de Biodiversidad
El objetivo de la estrategia es definir líneas de investigación prioritarias para el conocimiento, manejo
y conservación de la biodiversidad, realizando un análisis de viabilidad y costo-beneficio de dichas
líneas y analizando su factibilidad técnica y viabilidad política, social y económica.
Ordenamiento Ecológico Regional del Territorio del Estado
Este instrumento de planeación se concibe como un proceso de planeación ambiental cuyo objetivo
es encontrar un patrón de ocupación del territorio que maximice el consenso y minimice el conflicto
entre los diferentes sectores sociales y las autoridades en una región.
A través de este proceso, se generan, instrumentan, evalúan y, en su caso, modifican las políticas
ambientales con las que se busca lograr un mejor balance entre las actividades productivas y la
protección al ambiente.
3.7. Coordinación Gubernamental para hacer más Eficiente el Uso de los Recursos Públicos
La atención a las carencias en materia de infraestructura física y social, que a su vez inciden en altos
niveles de marginación y pobreza a lo largo y ancho de nuestro estado, no sólo requiere de recursos
suficientes para financiar obras y proyectos que coadyuven al abatimiento de su rezago172, sino
además de una adecuada coordinación de esfuerzos entre los tres órdenes de gobierno, que
permitan una utilización eficiente de los recursos disponibles.
172 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca, 2011-2016, p 326.
131
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
En la actualidad el Gobierno del Estado manifiesta una alta dependencia de las transferencias de
recursos federales, a pesar de que la misma ha disminuido de casi 76 en 2010 a 71.7 en 2012 de los
ingresos totales173, motivo por el cual se ha trabajado con intensidad para fortalecer los ingresos
propios de la hacienda pública pasando de 3.7 en 2010 a 4.9 en 2012174, con el fin de que los mismos
coadyuven al desarrollo social y económico de la entidad.
En un contexto de restricciones presupuestales, que han obedecido principalmente a compromisos
de deuda asumidos en el pasado, se realizan grandes esfuerzos para orientar importantes recursos a
los proyectos de inversión pública en el estado, que durante 2012 alcanzó el 18 por ciento del
presupuesto total, equivalentes a 10 mil 65.6 millones de pesos 175.
Por otra parte, desde la perspectiva de los municipios resulta también esencial el fortalecimiento y
consolidación de sus capacidades de gestión financiera y administrativa, mediante el incremento de
sus ingresos y recursos presupuestales, con el fin de que se conviertan en promotores efectivos del
desarrollo, el bienestar, el orden, los derechos humanos y la paz en sus territorios176, sobre todo si se
tiene en cuenta que también ellos manifiestan una alta dependencia de los recursos federales para su
desarrollo.
Al respecto, es relevante señalar que los municipios del estado presentan diferencias importantes en
materia de finanzas públicas, lo cual obliga a establecer políticas públicas diferenciadas en esta
materia, ya que de acuerdo con los indicadores del cuadro 3.25 177:
Las microrregiones tipo 3 tienen una mayor “Autonomía Financiera”, esto es, cuentan con
mayor capacidad para cubrir sus gastos totales con ingresos propios, lo cual da cuenta de su
mayor capacidad de explotar sus fuentes de ingresos, mientras que las microrregiones tipo 1
y 2 se ubican muy por debajo del promedio estatal, incluso las de tipo 1 representan una
séptima parte de la capacidad de las de tipo 3.
En sentido opuesto las microrregiones tipo 1 presentan:
o Las más altas capacidades de inversión y de inversión social, superando incluso a las
de tipo 3, con más de 25 puntos en ambos indicadores.
o Así como los más bajos costos de operación y burocrático, donde las microrregiones
tipo 3 están por arriba de las de tipo 1 en más de 25 puntos porcentuales en ambos
indicadores.
Es necesario señalar que el comportamiento de estos últimos indicadores se puede relacionar con la
importancia que tiene el Fondo de Infraestructura Social Municipal (FAISM) en el grupo de las
173 Secretaria de Finanzas. Informe de la recaudación de ingresos, http://www.transparenciapresupuestaria.oaxaca.gob.mx/6_estadisticas.php. Consultado en mayo de 2013. 174 Íd. 175 El presupuesto de egresos para 2012 del Gobierno del Estado alcanzó los 55 mil 519.6 millones de pesos, correspondiendo a la inversión 10 mil 65.6 millones de pesos. Para mayor referencia véase http://www.transparenciapresupuestaria.oaxaca.gob.mx/6_estadisticas.php. Consultado en mayo de 2013. 176 Gobierno del Estado de Oaxaca, Programa Estatal de Financiamiento del Desarrollo, 2011-2016, p. 6. 177 Cabe señalar que los datos corresponden al año 2009, ya que, de acuerdo con los datos publicados por el INEGI, en este año se cuenta con información para 416 municipios, el mayor número respecto a otros años.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
132
microrregiones tipo 1, ya que en términos per cápita (considerando toda su población), reciben más
de 2.3 veces que las del tipo 3, recursos que tienen como propósito financiar obras y acciones de
inversión que beneficien directamente a los sectores de la población en condiciones de rezago social
y pobreza.
Cuadro 3.24. Indicadores de Finanzas Públicas. 2009
Indicadores Financieros Estatal Tipo 1 Tipo 2 Tipo 3
Autonomía financiera = (Ingresos Propios/Gasto Total)*100 8.95 2.03 5.56 15.00
Capacidad de inversión = (Gasto de inversión / gasto total) * 100 42.27 56.43 48.55 30.17
Capacidad de inversión social = (gasto en obra pública y acciones sociales / gasto total)*100 39.92 53.80 45.28 28.37
Costo de operación = (gasto corriente/gasto total) * 100 44.38 30.16 39.00 56.16
Costo burocrático = (gasto en servicios personales / gasto total) * 100 23.78 11.54 14.94 35.66
FAISM per cápita = (FAISM/población) 902.81 1,401.66 856.80 594.27
FAISM per cápita-pobreza = (FAISM/población en pobreza extrema) 3,023.54 2,720.57 2,968.48 3,709.78
Nota: Por microrregión tipo 1 se refiere a las 25 microrregiones de atención prioritaria con pobreza y marginación extrema rural y mayor dispersión poblacional, por tipo 2 a las 19 microrregiones con pobreza y marginación rural y una menor dispersión poblacional y por tipo 3 a las 10 microrregiones con pobreza y marginación urbana. Fuente: Elaborado con datos del INEGI. Anuario Estadístico de Oaxaca 2009, INEGI. Censo de Población y Vivienda 2010. CONEVAL. Pobreza en México y en las Entidades Federativas 2008-2010 y Secretaría de Finanzas.
No obstante lo anterior, si bien es cierto que este indicador identifica beneficios importantes para las
microrregiones tipo 1, la situación se invierte en forma significativa cuando se toma en cuenta sólo la
población que se encontraba en condición de pobreza extrema en el año 2010, ya que la distribución
de los recursos del FAISM favorece principalmente a las microrregiones tipo 3, ubicándose en último
lugar las de tipo 1.
Es importante resaltar lo anterior, ya que indica que la distribución de los recursos del FAISM se ve
influenciada en mayor medida por el componente poblacional, más que por el de pobreza,
particularmente el de pobreza extrema, lo que genera que los recursos se orienten en mayor medida
a las microrregiones con localidades urbanas donde vive el 25 por ciento de la población en esa
situación, en oposición a las microrregiones tipo 1 con localidades rurales y mayor dispersión
poblacional que concentran al 54 por ciento de dicha población, donde además se manifiestan las
mayores carencias y rezagos sociales (véanse cuadros 2.7 y 2.10 de este programa).
Esta situación justifica en mayor medida el objetivo de disminuir las disparidades sociales y
económicas a nivel microrregional, municipal y de localidad, a través de la dotación de infraestructura
social básica y el apoyo a proyectos productivos178, basados, como ya se señaló no sólo en canalizar
hacia ellos mayores recursos, sino además de una adecuada coordinación entre los tres órdenes de
gobierno, la articulación de esfuerzos y el estímulo a la concurrencia179, que permitan una utilización
eficiente y eficaz de dichos recursos.
178 Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca, 2011-2016, p. 230. 179 Ibíd., p.377
133
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
Sólo como un ejemplo de lo anterior, baste mencionar que durante 2012 mientras el Gobierno del
Estado canalizó al gasto de capital aproximadamente 10 mil 65.6 millones de pesos180, los municipios
administraron 6 mil 131.5 millones de pesos del Ramo 33 (4 mil 432.4 millones de pesos del FAISM y 1
mil 699.1 millones de pesos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal), los cuales
constituyen la principal fuente con que cuenta los municipios para su desarrollo, financiamiento,
fortalecimiento y autonomía hacendaria181.
3.7.1. Coordinación Gubernamental para el Desarrollo Social y Humano
La instrumentación de los programas previstos en este Programa Sectorial de Desarrollo Social y
Humano, requerirá del fortalecimiento de la planeación, programación, presupuestación y ejecución
de las políticas, programas y acciones que desarrollan los órdenes de gobierno para alcanzar los
objetivos previstos y con ello responder a la confianza que ha depositado la población en sus
autoridades.
Al respecto la Ley de Planeación del Estado de Oaxaca182, en su artículo 14 establece que las
representaciones en el Estado de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y
los Gobiernos Municipales participarán en los términos de la legislación aplicable y los convenios
suscritos para tal efecto, a través del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, el
que estará constituido como canal único de coordinación permanente entre los Sistemas Nacional,
Estatal y Municipales de Planeación Democrática en el Estado.
De igual forma el artículo 16 de la misma, especifica que para efectos de la planeación y
programación definidos en el Sistema Estatal de Planeación Democrática, el Estado se dividirá
territorialmente de acuerdo a la regionalización determinada para el establecimiento de los
Subcomités Regionales del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca.
Durante los primeros meses del año 2011 se instalaron en el estado los ocho Subcomités regionales
para atender la planeación participativa a nivel regional y microrregional. Durante este proceso de
planeación participativa se buscó ser siempre abierto e incluyente, privilegiando el diálogo y el
consenso entre las instancias involucradas, aprovechando asimismo sus conocimientos, experiencia y
sensibilidad.
Para ello es necesario avanzar en una adecuada coordinación entre la Federación y los estados, y
entre estos y los municipios, dado que todas estas instancias realizan diferentes acciones
comprendidas en este Programa Sectorial. Por tanto, es necesario superar problemas como la
persistencia de la centralización en las decisiones de la orientación y volumen del gasto público y en
su eficacia, control y transparencia.
180 Secretaria de Finanzas. Presupuesto ejercido en clasificación económica. http://www.transparenciapresupuestaria.oaxaca.gob.mx/6_estadisticas.php. Consultado en mayo de 2013. 181 Gobierno del Estado de Oaxaca, Programa Estatal de Financiamiento del Desarrollo, p. 77. 182 Gobierno del Estado de Oaxaca, Ley de Planeación del Estado de Oaxaca, 1 de enero del 2013.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
134
Es indispensable insistir en la necesidad de impulsar un nuevo proceso de descentralización y
desconcentración de funciones federales a los estados y municipios, especialmente en materia de
desarrollo social y humano con la finalidad de propiciar un mejor uso del gasto público y de que los
estados tengan una mayor participación y evaluación en las decisiones del desarrollo, y no sólo se
impongan mayores cargas administrativas a las entidades.
En tanto, se requiere fortalecer las acciones de coordinación entre los niveles de Gobierno Federal,
Estatal y Municipal. Para ello daremos plena vigencia al artículo 9 de la Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo del Estado de Oaxaca (LOPEEO)183 que faculta al Ejecutivo estatal para convenir la
prestación de servicios y la ejecución de obras con el Ejecutivo federal, con otras entidades
federativas, con los ayuntamientos del estado.
La LOPEEO en su artículo décimo faculta al Ejecutivo Estatal para determinar qué dependencias y
entidades de la administración pública estatal, deben coordinarse con la Administración Pública
Federal, con las entidades federativas y municipales o con los particulares, además de fortalecer el
trabajo de coordinación inter e intrainstitucional, en aras del cumplimiento de los objetivos del
desarrollo del Estado de Oaxaca.
Paralelamente, la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca184 establece en sus artículos 4 y 43 la
facultad de los ayuntamientos de coordinarse o asociarse entre sí o con el gobierno del estado,
especialmente en materia social a fin de articular debidamente los programas y acciones que se
implementen de la forma más eficiente especialmente en la estrategia microrregional para elevar el
bienestar de las comunidades del estado social.
De igual manera, la Ley de Planeación, Desarrollo Administrativo y Servicios Públicos Municipales
determina en su artículo 2 la facultad de los Municipios del Estado para coordinarse y asociarse entre
sí o con el Estado para la más eficaz prestación de los servicios públicos municipales y el mejor
ejercicio de las funciones que les correspondan.185
Asimismo en el artículo 58 de dicha Ley queda de manifiesto la potestad de los ayuntamientos para
celebrar acuerdos de coordinación administrativa o asociarse con otro u otros ayuntamientos para la
elaboración conjunta de los planes y programas de desarrollo municipales, regionales y
microrregionales186.
Si bien el marco normativo de la entidad permite la colaboración entre entidades administrativas
entre sí, es necesario impulsar la coordinación efectiva al interior del gobierno mediante organismos
183 Gobierno del Estado de Oaxaca, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, 10 de marzo de 2012. 184 Gobierno del Estado de Oaxaca, Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, 30 de noviembre de 2010. 185 Gobierno del Estado de Oaxaca, Ley de Planeación, Desarrollo Administrativo y Servicios Públicos Municipales, 2 de abril del 2011. 186 También el mismo artículo 58 señala que los municipios podrán celebrar acuerdos y convenios para la constitución y funcionamiento de Consejos intermunicipales de colaboración para la planeación y ejecución de programas y acciones de desarrollo urbano, vivienda, seguridad pública, preservación del medio ambiente, salud pública, tránsito y vialidad, servicios públicos, culturales, deportes, integración familiar, comunicación social y los demás aspectos que consideren de interés mutuo.
135
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
e instrumentos permanentes, especialmente para la atención del desarrollo social dado que es un
proceso transversal que implica la actividad de varias entidades del sector central de la
administración pública del estado.
Es importante recalcar que este mecanismo de coordinación y concertación es obligatorio, como lo
establece el artículo 8 de la LOPEEO, donde se plantea que los titulares de las dependencias y
entidades de la administración local tienen la obligación de coordinar sus actividades entre sí, cuando
el desempeño de sus funciones así lo requiera y conforme al ámbito de sus atribuciones en el logro de
sus objetivos comunes.
De modo que en la nueva normatividad para el desarrollo social se establecerán instrumentos
permanentes de coordinación interna para la ejecución del Programa Sectorial de Desarrollo Social y
Humano. De esta manera se facilitará su retroalimentación con base en la evaluación de sus
resultados periódicos y de las nuevas realidades económicas y sociales que se vayan presentando en
su periodo de vigencia. Igualmente se fortalecerán los mecanismos para estrechar la coordinación
con las dependencias del gobierno federal involucradas en los programas de desarrollo social.
Los principales acuerdos y convenios que se contemplan son los siguientes:
Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), Acuerdo Integral para el Desarrollo Social
Incluyente, para definir una orientación específica del gasto social del Gobierno Federal y el
Gobierno del Estado, priorizando acciones vinculadas a la Cruzada Nacional contra el Hambre.
Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) para la radicación de los recursos federales y reglas
de operación referentes a los programas “Oportunidades”, “Jornaleros Agrícolas”, “70 y
más”, “Abasto Social de Leche”, “Apoyo Alimentario” y todos los concernientes al desarrollo
social.
Secretaría de Desarrollo Social y de Gobernación con la “Mesa Social” para atender la zona
Triqui, la Sierra Sur y la región de los Chimalapas, mediante inversiones en agua potable,
caminos, electrificación, educación, vivienda, salud y proyectos productivos.
Sistema Nacional DIF para la radicación de recurso federal y reglas de operación referentes a
la “Estrategia Integral de Asistencia Social Alimentaria”.
Coordinación Nacional para la Atención de los Pueblos Indígenas (CDI) para la radicación y
reglas de operación de los programas federales de atención a las comunidades indígenas.
Sistema Nacional DIF, para el fortalecimiento de acciones preventivas y de atención a la
violencia familiar.
Sistemas DIF municipales y SEP para la distribución y entrega de los apoyos alimentarios a
menores escolarizados y población abierta.
Sistemas DIF municipales, para la operación de las Subprocuradurías de la Defensa del Menor
y la Familia.
Sistemas DIF municipales, para la apertura de Unidades Básicas de Rehabilitación.
SEP y CONAFE para la atención a la primera infancia en preescolares.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
136
SEP, para la ejecución de acciones encaminadas a la promoción del rescate de valores.
SSO para ejecución de jornadas de detección oportuna de cáncer, jornadas médicas, atención
especializada a población vulnerable.
Poder judicial del Estado, para implementar en forma conjuntas las acciones conducentes a
lograr la Estrategia restaurativa con proyecto de vida dirigida a menores infractores.
Presidencias municipales, para fortalecer la operación de la Estrategia Bienestar.
Asociaciones civiles estatales para la atención directa diversa a población vulnerable.
Instituciones nacionales y estatales que brindan servicios asistenciales a menores y adultos
mayores con problemas mentales o discapacidad mental.
Farmacias, laboratorios y hospitales privados a nivel estatal para la obtención de costos
especiales a población en situación de pobreza.
Instituciones de Educación Media y Superior, para la generación de nuevos conocimientos
productos y tecnologías para el desarrollo, incluyendo aquellos en materia alimentaria.
Instituciones médicas privadas y fundaciones nacionales para la ejecución de jornadas
médicas de subespecialidad.
3.7.2. Gabinete de Desarrollo Social
Uno de los principales compromisos de la Administración Pública Federal y Estatal es la generación de
mejores condiciones de vida y oportunidades para el desarrollo de la población, particularmente en el
Estado de Oaxaca, por tratarse este de uno de los que presenta los más altos índices de pobreza y
marginación en el país. En este sentido, dada la diversidad de los temas que se involucran, es
necesario contar con la participación de diferentes instancias que atiendan las necesidades
específicas para el mejoramiento de las condiciones materiales de vida de la población.
Es por ello que, atendiendo a lo dispuesto en el art. 58 de la Ley Orgánica del Estado, se ha creado el
Gabinete de Desarrollo Social, una instancia de Gobierno que, dada su competencia, es coordinada
por la Secretaría de Desarrollo Social y Humano y en el que participan organismos públicos de manera
coordinada para instrumentar las acciones que permitan modificar la situación de vida de las
personas en mayor vulnerabilidad, abatir la pobreza y elevar los indicadores de desarrollo en Oaxaca.
3.7.3. Consejos de Desarrollo Microrregional La Estrategia de Desarrollo Microrregional se instrumenta a través de consejos de desarrollo en cada
una de las microrregiones seleccionadas para ejecutar proyectos con la participación de instancias
federales, estatales y municipales, así como de organizaciones productivas, económicas y sociales que
son responsables de planear y definir las acciones y participar en su implementación.
Los Consejos de Desarrollo Microrregional son encabezados por los presidentes municipales, en una
estructura donde se designa un presidente, un secretario, un vocal y un contralor social, y operan con
137
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
comisiones de trabajo de acuerdo a las características económicas y sociales de la microrregión. Las
comisiones son de infraestructura, desarrollo social, desarrollo rural sustentable y asuntos agrarios.
Las dependencias federales que tienen una mayor participación en los programas microrregionales
son las Secretarías de Desarrollo Social; Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación; Comunicaciones y Transportes; Medio Ambiente y Recursos Naturales, así como el
Instituto Mexicano del Seguro Social; y, la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas.
Las dependencias estatales que tienen mayor incidencia en el programa microrregional son las
secretarias de Desarrollo Social y Humano; Desarrollo Agropecuario, Forestal y Pesca; de
Infraestructura y Ordenamiento Territorial Sustentable; de Turismo y Desarrollo Económico; Caminos
y Aeropuertos de Oaxaca; Seguridad Pública; Servicios de Salud de Oaxaca; Instituto Oaxaqueño
Constructor de Infraestructura Física Educativa; y, la Junta de Conciliación Agraria.
Los Consejos tienen la obligación de realizar un diagnóstico económico y social de cada microrregión
mediante talleres participativos donde se analizan los problemas y se plantean soluciones, con objeto
de identificar alternativas de desarrollo mediante proyectos que resuelvan los principales problemas
de las comunidades. Con estos elementos se elaboran los programas microrregionales.
El objeto de dichos consejos de desarrollo microrregional es consolidarse como instancias
permanentes de interlocución y diálogo que, a través de la planeación participativa, incorporen
opiniones y planteamientos de los agentes económicos y sociales en el proceso de planeación estatal,
especialmente para el abatimiento efectivo del rezago social, la pobreza y la marginación en el
estado.
La operación de dichos consejos ha permitido, de forma consensuada, diseñar políticas, programas y
acciones que impulsen el desarrollo microrregional, eficientar y transparentar el gasto público,
garantizar el empleo de recursos fiscales en las prioridades diferenciadas para cada microrregión
según sus particularidades y necesidades prioritarias, y retroalimentar de forma ágil el proceso de
planeación de acuerdo a los resultados que las acciones tengan.
En este marco, con el objeto de elevar los niveles de bienestar de la población, a través del impulso a
procesos sustentables, articulando esfuerzos y estimulando la concurrencia en las 25 Microrregiones
de Atención Prioritaria, desde el inicio de la presente administración, y hasta la fecha se ha avanzado
en lo siguiente:
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
138
Esquema 3.1. Avances en la Estrategia de Desarrollo Microrregional
Fuente: Elaborado por SEDESOH.
1. En enero 2011: se definieron 172 Municipios de Atención prioritaria, agrupados en 25
microrregiones, y a las cuales se integraron 100 municipios más.
2. De marzo a agosto de 2011: se instalaron los Consejos de Desarrollo Microrregional.
3. De abril de 2011 a julio de 2012: por medio de talleres de planeación participativa, se
priorizaron 516 proyectos estratégicos y se elaboraron las Síntesis Ejecutivas de los
Programas Microrregionales.
4. El 14 de agosto 2012: Se firmaron con los Consejos de Desarrollo Microrregional los
Convenios de Coordinación y Concertación para consolidar la coordinación intermunicipal,
con la participación del Estado, a efecto de realizar la planeación y priorización de obras, para
ser atendidos a través de los Programas y Proyectos de Inversión, así como, la operación y
funcionamiento del Consejo de Desarrollo Microrregional, como instancia de coordinación,
planeación y concertación entre el Gobierno del Estado, y la microrregión.
5. En septiembre 2012: en coordinación con dependencias como SEFIN, SEDAFPA, y SINFRA se
iniciaron los trabajos para la elaboración de los Programas Estatales Concurrentes (PEC´s)
donde se tomarán en cuenta las 25 Microrregiones de Atención prioritaria.
6. En Octubre 2012: con la concurrencia del Gobierno del Estado y la Federación se amplió la
Mesa Social de Chimalapas a las microrregiones Triqui y Sierra Sur.
7. Para fortalecer la estrategia se propone la: Creación e instalación en el seno del COPLADE de
la Comisión Intersectorial para el Desarrollo Microrregional.
Derivado de lo anterior, se identifica la necesidad de crear una Comisión Intersectorial de Desarrollo
Microrregional, a efecto de conjuntar los esfuerzos de las dependencias y distintos organismos de los
tres niveles de gobierno, siendo esta la instancia a partir de la cual se generen sinergias, en la
búsqueda de mejores niveles de bienestar de la población, particularmente en las 25 microrregiones
de atención prioritaria.
Enero de 2011
Definición de 172 Municipios
de Atención Prioritarios e
integración de las 25
Microrregiones en 272
municipios
Marzo-agosto 2011
Instalación de los Consejos de Desarrollo
Microrregional
Abril 2011- julio 2012.
Priorización de 516 proyectos estratégicos y elaboración de
las síntesis ejecutivas
Elaboración de los Programas
Microrregionales (en proceso de consolidación)
14 de agosto 2012.
Firma del Convenio de
Coordinación y Concertación
Microrregional
Octubre de 2012.
Ampliación de la Mesa social a 3 microrregiones
Creación de la Comisión del
COPLADE para el Desarrollo
Microrregional.
Objetivo
Elevar los niveles de bienestar de la
población, particularmente de
aquella con mayores rezagos sociales.
139
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
Gráfica 2.16. Proyectos Priorizados en las Microrregiones Tipo 1 (25 microrregiones)
Fuente: Elaboración propia con base en los Talleres de Participación Microrregional.
A efecto de realizar la planeación y priorización de obras, los Consejos de Desarrollo Microrregional, a
través de procesos de planeación participativa, priorizaron 516 proyectos estratégicos, cuya
clasificación se presenta en la gráfica anterior.187
3.7.4. Acuerdo Integral para el Desarrollo Social Incluyente
Un caso destacado de la coordinación gubernamental es el Acuerdo Integral para el Desarrollo Social
Incluyente, el cual fue firmado en el mes de marzo del 2013, y tiene por objetivo definir una
orientación específica del gasto social ejercido por el Gobierno Federal y el Gobierno del Estado, hacia
un conjunto amplio de acciones para llevar a cabo el desarrollo social incluyente que permita el
combate efectivo de la pobreza en el estado, priorizando aquellas vinculadas a la Cruzada Nacional
Contra el Hambre.
Este Acuerdo reconoce que la planeación nacional es un instrumento idóneo para promover una
política de desarrollo social, amplia y participativa, en un marco de coordinación y colaboración entre
el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado de Oaxaca, en donde, el Comité Estatal de Planeación del
Estado de Oaxaca (COPLADE), es la instancia de Coordinación entre las representaciones federales,
estatales y municipales, a través de la cual se orientarán las principales acciones de programación y
seguimiento de la Cruzada.
187 Para mayor referencia véase Anexo 26 del Apéndice Estadístico.
Caminos, Puentes,
vías y medios de comunica-ción, 172
Proyectos Ambienta-
les y Producti-vos, 201
Sociales, 141
Otros, 2
31
10 21 24
86
128
51
22 28
33 23 19 18 14
6
0
20
40
60
80
100
120
140
Estu
dio
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Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
140
Comisión Intersectorial para la Cruzada Nacional Contra el Hambre en el Comité de Planeación para
el Desarrollo del Estado de Oaxaca.
Como parte del Acuerdo Integral para el Desarrollo Social Incluyente, en el mes de abril del 2013 se
instaló la Comisión Intersectorial para la Cruzada Nacional Contra el Hambre en el Comité de
Planeación para el Desarrollo del Estado de Oaxaca, instancia a través de la cual se articularán
programas, proyectos y acciones para cumplir con los objetivos de la Cruzada Nacional Contra el
Hambre.
En esta Comisión participan, representantes del Gobierno Federal y Estatal así como de los 133
municipios incluidos en la Cruzada y se compone de seis subcomisiones: vivienda; salud; educación;
alimentación; infraestructura y productividad e ingresos.
3.8. Seguimiento y evaluación del desempeño del Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano
En los últimos años el Gobierno Federal y los gobiernos de los estados han avanzado en el
establecimiento de nuevos instrumentos para mejorar el seguimiento y la evaluación del desempeño
del ejercicio de la administración pública, fundamentalmente en lo referente a la hacienda pública y,
específicamente, al gasto público, con objeto de responder a la demanda social de que haya mayor
fiscalización y transparencia en su ejercicio.
Este proceso ha derivado en la implantación de sistemas de seguimiento y evaluación tanto en
aspectos contables como en mediciones del desempeño del gobierno federal y de los gobiernos de
los estados. A partir del Sistema de Gestión para Resultados (SGpR), se adoptó la presupuestación
basada en resultados y el sistema de evaluación del desempeño con mecanismos dirigidos a fomentar
la transparencia en la operación de los recursos fiscales y en la ejecución de obras y acciones del
gobierno.
Esta decisión política ha permitido una instrumentación pronta y eficaz de los mecanismos de
programación, presupuestación, seguimiento, evaluación y transparencia en el estado, tal como lo
reconoce el Gobierno Federal en sus últimos informes de implantación del sistema de resultados en
las entidades federativas, pero se requerirán esfuerzos adicionales para completar el ciclo de
instrumentación del nuevo sistema.
Para este fin, el Gobierno del Estado suscribió diversos acuerdos de coordinación con el Gobierno
Federal, entre otros, el de armonización contable; el de control y evaluación de la gestión pública; el
de transparencia y combate a la corrupción, procediendo a realizar cambios tanto normativos como
operacionales para fortalecer los mecanismos de colaboración entre dependencias y cumplir con los
objetivos convenidos.
141
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
Por tanto este Programa Sectorial se alineará en materia de seguimiento y evaluación con lo que el
Gobierno del Estado ha definido como el Sistema de Evaluación y Seguimiento del PED 2011-2016 en
lo relativo al desarrollo social y humano, así como también en lo propuesto en los diferentes Planes
Estratégicos Sectoriales.
Una vertiente importante para avanzar en este proceso de evaluación del desempeño será apoyar a
los municipios en sus actividades de gestión, programación y ejecución del gasto público mediante
procedimientos claros y sencillos, previa capacitación por los grupos de asistencia técnica de las
dependencias del Gobierno del Estado.
De esta manera, se facilitará la transparencia en torno a la operación y ejecución de la obra pública,
tanto a nivel de estado como de municipios, dando a conocer los resultados de las decisiones
administrativas y de inversión pública que llevan a cabo tanto el Gobierno Federal en el Estado, el
Gobierno del Estado y los municipios.
Consejo Consultivo de Política Social
Como parte de los valores de la Administración Pública del Estado de Oaxaca, se encuentran la
corresponsabilidad y la apertura a la participación, que a su vez se constituyen en elementos
fundamentales de un ejercicio del poder democrático y transparente. La práctica de estos valores
busca compartir con la ciudadanía el ejercicio del gobierno, reconociendo la importancia de la
sociedad en las decisiones públicas, respetando la diversidad de visiones políticas, sociales y
culturales en un ambiente de tolerancia y pluralidad.
Sobre esta base, el pasado 24 de enero del 2012, se instaló el Consejo Consultivo de Política Social,
como un instrumento que permita incorporar la voz de la sociedad civil en la revisión, análisis y
evaluación de las acciones fortaleciendo y orientando la toma de decisiones en el desarrollo de la
política social del estado.
De esta forma, atendiendo a lo expresado en el PED 2011–2016, el Consejo constituye un foro abierto
a la opinión ciudadana, académica y empresarial que enriquece el desarrollo de la Política Social en el
estado a través de la participación y empoderamiento ciudadanos.
3.8.1. Indicadores y Metas
Para el seguimiento y evaluación de este Programa se estableció un Sistema de Indicadores del
Desempeño que sirve para identificar el grado de avance de las metas establecidas en él, los cuales
como se comentó anteriormente, se toman y por lo tanto se alinean al Sistema de Seguimiento y
Evaluación del PED 2011-2016 y a los Planes Estratégicos Sectoriales, y donde su logro queda sujeto a
la disponibilidad presupuestaria de las distintas dependencias ejecutoras.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
142
Cuadro 3.25. Indicadores y Metas
Tema Subtema Indicador seleccionado Indicador de referencia Meta 2016
Bienestar para la Población con
Educación y Salud
Apoyos para la educación de niños y
jóvenes
Población de 15 años y más analfabeta. Tasa de Alfabetización de Personas de 15 a 24 años 98 1/
Población de 15 años y más con primaria incompleta. Tasa de Eficiencia Terminal de Educación Primaria 90 1/
Población de 15 años y más analfabeta y Población de 15 años y más con primaria incompleta.
Rezago Educativo 50 1/
Alumnos educación pública básica que han recibido uniformes por el Programa Estatal de Dotación Gratuita de Uniformes Escolares a Alumnos de Educación Básica de Oaxaca
Cobertura del Programa Estatal de Dotación Gratuita de Uniformes Escolares a Alumnos de Educación Básica de
Oaxaca 100
1/
Alumnos educación pública básica que han recibido útiles por el Programa Estatal de Dotación Gratuita de Útiles Escolares a Alumnos de Educación Básica de Oaxaca.
Cobertura del Programa Estatal de Dotación Gratuita de Útiles Escolares a Alumnos de Educación Básica de
Oaxaca 100 1/
Becas otorgadas a alumnos de instituciones públicas de educación superior por el Programa Estatal de Becas para Alumnos de Instituciones Públicas de Educación Superior de Oaxaca.
Cobertura del Programa Estatal de Becas para Alumnos de Instituciones Públicas de Educación Superior de
Oaxaca 100 1/
Bienestar para los grupos en situación de vulnerabilidad
Atención e inclusión social para las personas con discapacidad
población discapacitada que es atendida por el programa bienestar de apoyo a personas con discapacidad.
Cobertura del Programa de Atención a Personas con Discapacidad
100 1/
Apoyo a jefas de familia desempleadas
o en situación de violencia de género
Población femenina desempleada o vulnerable en condición de jefa del hogar que es atendida por el programa bienestar de impulso a Jefas de Familia Desempleadas o en Situación de Violencia de Género.
Cobertura del Programa Bienestar de Impulso a Jefas de Familia Desempleadas o en Situación de Violencia de
Género. 100 1/
Apoyo a adultos mayores para mejorar
su calidad de vida.
población adulta mayor de setenta y más años que es atendida por el Programa Estatal de Pensión Alimentaria Bienestar para adultos mayores de setenta y más años
Cobertura del Programa Estatal de Pensión Alimenticia a los Adultos Mayores de Oaxaca
100 1/
Bienestar en los hogares con
vivienda digna y ambiente saludable
Vivienda digna y decorosa
Viviendas con carencias materiales en pisos Población en Viviendas con Piso de Tierra 9.00 1/
Pisos firmes 28,000 2/
Viviendas con carencias materiales en paredes Muros firmes 4,000 2/
Viviendas con carencias materiales en techos Techos Firmes 4,000 2/
Viviendas con carencias materiales en servicio sanitario Biodigestores con sanitario ecológicos 4,000 2/
Ambiente saludable para los hogares
Viviendas con carencia de energía eléctrica Celdas solares 4,000 2/
Viviendas con carencia de agua entubada
Cobertura de Población con Acceso a Agua Potable Fuera de la Vivienda
100 1/
Número de sistemas nuevos Número de redes de distribución
Número de red de conducción
235 140 140
3/
Viviendas con carencia de drenaje Número de redes de drenaje y alcantarillado nuevos 256 3/
Viviendas que utilizan leña o carbón para cocinar Estufas ecológicas 4,000 2/
Fortalecimiento de las actividades productivas para la generación de
trabajo e ingresos remuneradores.
Ingreso
de apoyos otorgados por el Programa Bienestar de Microfinanciamiento a la Economía Solidaria
Cobertura del Programa Bienestar de Microfinanciamiento a la Economía Solidaria
100 1/
de proyectos de las organizaciones de la Sociedad Civil apoyados por el Programa Fondo Bienestar de Coinversión Social
Cobertura del Programa Fondo Bienestar de Coinversión Social
100 1/
Comunicación y accesibilidad con
mejores caminos y mayor cobertura de
servicios
Caminos troncales Caminos troncales
Km construidos Km modernizados Km conservados
Estudios y proyectos
295.4 273.4
2,766.0 814
4/
Caminos rurales Caminos rurales
Km reconstruidos Km conservados Km construidos
Estudios y proyectos
20,487.84 48,757.78
329.77 171
4/
Aprovechamiento sustentable de los
recursos naturales para las generaciones
futuras.
Agua Plantas de tratamiento Número de plantas de tratamiento construidas
Número de plantas de tratamiento con mantenimiento Número de plantas de tratamiento rehabilitadas
2/
87
30
46
3/
Nota: El conjunto de metas e indicadores están alineados a los Derechos Sociales reconocidos tanto en la Ley General de Desarrollo Social como en la Ley de
Desarrollo Social para el Estado de Oaxaca: educación, salud, alimentación, vivienda, disfrute de un medio ambiente sano, trabajo, seguridad social, no
discriminación, equidad de género, cultura, esparcimiento, autodeterminación y una vida libre de violencia.
1/ Información obtenida del Sistema de Seguimiento y Evaluación del PED 2011-2016
2/ Información obtenida del Programa Estatal de Vivienda 2010-2016 3/ Información obtenida del Plan Estratégico Sectorial Protección Ambiental, subsectores Agua y Saneamiento Básico. 4/ Información obtenida del Plan Estratégico Sectorial Transporte, subsector Caminos.
143
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
Eje 3. Gestión del Desarrollo Social y Participación Ciudadana.
Participación Social
Siendo la pobreza, la marginación y la vulnerabilidad manifestaciones de un desarrollo económico,
social, político y cultural, que no ha privilegiado la distribución equitativa de la riqueza y el
crecimiento económico, la igualdad de oportunidades y la sustentabilidad ambiental, no es de
extrañar que una de las características más notables en el diseño y aplicación de las políticas públicas
destinadas a disminuir la pobreza, la marginación y la vulnerabilidad ha sido la particularización y
aislamiento de cada uno de los componentes. Este enfoque parcializado lejos de coadyuvar a la
superación de la pobreza se constituye en un elemento más de su reproducción, al segmentar la
oferta institucional y atomizar la provisión de apoyos, transferencias y subsidios a la población que lo
necesita, sin una articulación entre sí de los distintos programas y proyectos de inversión
Uno de los efectos perversos de la particularización de los programas sociales ha sido la atomización
de la organización social comunitaria, ya que cada uno de los programas operativos, ha inducido la
conformación de figuras asociativas que responden a las necesidades de operación, vigilancia y
control de los recursos que se transfieren a la población por cada Programa, ignorando por completo
la dinámica social comunitaria y provocando una ruptura en la cohesión y dinámicas propias,
alterando las formas que históricamente los pueblos y las comunidades habían conformado para la
solución de sus problemas comunes y en la ejecución de las soluciones que colectivamente
determinasen como las más adecuadas.
En este sentido, sin constituir un objetivo explícito, la instrumentación de los programas sociales, ha
provocado una desarticulación del orden político y simbólico a escala comunitaria.
Hoy por hoy, la proliferación de las figuras asociativas vinculadas a los distintos programas sociales,
algunas meramente formales y de exigua duración, han debilitado la capacidad colectiva para
enfrentar los problemas comunes a través de toma de decisiones democráticas, basadas en formas
de organización de mayor tradición y arraigo como lo son las que se derivan de la tenencia de la tierra
(ejidos y bienes comunales indígenas) y de la organización religiosa-cultural de amplio raigambre en
las poblaciones indígenas (el sistema de cargos), que en Oaxaca habían dado lugar al Tequio como
una de las formas más fácilmente reconocibles de acción colectiva para el beneficio común a escala
comunitaria.
En general, las políticas y programas sociales mayoritariamente han ignorado los procesos
organizativos comunitarios, e instrumentados sin respeto a las tradiciones y cultura locales,
atendiendo a un diseño general (nacional o estatal) que pretende instrumentarse sin considerar, ni
aprovechar las pautas y tradiciones organizativas locales preexistentes.
El resultado global en este esquema operativo, donde la constante ha sido la falta de coordinación
interinstitucional e inclusive de los propios programas entre sí, así como de las acciones y recursos
entre el Gobierno Federal y el Gobierno Estatal, y de ambos con los gobiernos municipales, aunado a
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
144
la falta de consideración de la organización comunitaria, es visible en los impactos disminuidos, con
resistencias sociales a su implementación entre los beneficiarios, y en el rechazo y fracaso de muchos
de esos programas en las propias comunidades, todo esto sin mencionar el frecuente sesgo político –
electoral que de dichos programas se ha llevado a cabo.
Por ello, la política social que implementa el Gobierno del Estado de Oaxaca, asume que la misma
debe desarrollarse sobre la base de la participación social de las comunidades, entendiendo que su
instrumentación debe desarrollarse como una responsabilidad compartida entre los gobernantes y
sus gobernados. En este sentido, la participación social en la identificación de sus problemas y
necesidades, así como en la definición de sus soluciones y la evaluación de las acciones emprendidas
para lograr tal fin, es no sólo un derecho, sino una condición para el éxito de la acción e inversión
públicas.
Asimismo, en la instrumentación de la política social el Gobierno del Estado asume con firmeza la
sustentabilidad ambiental, la agenda de las mujeres, el respeto a los derechos humanos y a los
derechos de los pueblos indígenas, impulsando para ello una participación social incluyente,
democrática y equitativa, entre todos los sectores y grupos sociales que conforman la sociedad
oaxaqueña actual.
En este sentido, la participación social no puede permitir la reproducción de elementos que
caracterizan y ahondan diferencias sociales entre grupos y sectores al seno de las comunidades por
razones de género, étnicas, religiosas, etarias, preferencia sexual o cualesquiera otras; la participación
social que impulse y fomente el Estado se orientará por principios de inclusión, equidad de género, el
respeto a las diferencias y la búsqueda del bien común, fomentando la participación activa,
consciente y organizada de los pobres y excluidos en el diseño, planeación, presupuestación,
ejecución, operación, seguimiento, control, vigilancia y evaluación de la política social y de los
programas operativos que le dan contenido, de forma tal que paulatinamente sea el polo de la
demanda social el que ordene y ajuste la oferta institucional, en función de las necesidades reales de
las comunidades y sus habitantes, así como de los objetivos y metas que mediante un proceso de
planeación participativa las mismas se lo planteen.
Para ello el Gobierno del Estado proveerá los apoyos necesarios, a fin de que sean las propias
comunidades (barrios, colonias, unidades habitacionales, pueblos, agencias municipales, agencias de
policía, etc.) quienes de forma creciente y ordenada reconozcan los problemas comunes, la
problemática (redes causales y de interrelación factorial), las propuestas de solución, las prioridades y
establezcan los acuerdos y vías de acción necesarios para la resolución de los primeros, conociendo
para ello la oferta institucional y los recursos presupuestales disponibles, con el fin de ajustarlos a la
solución de los problemas y necesidades previamente detectados, estableciendo a lo largo del
proceso la perspectiva de género, la sustentabilidad ambiental, el respeto a los derechos humanos y a
los pueblos indígenas como ejes rectores del propio proceso de planeación – acción participativa.
De esta manera, la participación social permitirá elaborar, como uno de los instrumentos que guíen
su acción, programas de desarrollo comunitarios, los cuales harán más sólida la gestión de los
145
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
diversos proyectos que los mismos contengan, ante las distintas dependencias de los tres órdenes de
gobierno y con cada uno de los programas operativos de la administración pública.
El Gobierno del Estado asume así, como su obligación, el impulso a la participación social a escala
comunitaria, fortaleciendo la capacidad de gestión e interlocución para el logro de sus objetivos y
metas de desarrollo, impulsando para ello las acciones de promoción y capacitación necesarias que
permitan afianzar el desarrollo comunitario de forma democrática, incluyente y equitativa entre sus
pobladores.
147
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
GLOSARIO DE TÉRMINOS
Acuerdo Integral para el Desarrollo Social
Incluyente: Documento suscrito entre el Gobierno
Federal a través de la Secretaría de Desarrollo
social y el Gobierno del Estado de Oaxaca, en el
cual manifiestan la concertación de acciones y la
concurrencia de recursos entre los distintos niveles
de gobierno para el cumplimiento de los objetivos
establecidos en el decreto oficial de la Cruzada
Nacional Contra el Hambre.
Bienestar social: Estado en el que la sociedad
cuenta con el conjunto de capacidades y acceso a
oportunidades necesarios para el funcionamiento
satisfactorio de sus actividades diarias.
Canasta básica: Conjunto de bienes y servicios de
consumo indispensables para la satisfacción de
necesidades de una familia que se pueden adquirir
a partir del ingreso de la misma.
Canasta alimentaria: Conjunto de alimentos cuyo
valor CONEVAL usa para determinar la línea de
bienestar mínimo.
Causas Estructurales: En el análisis de las causas de
la pobreza, aquellas que la determinan y
perpetuán, como: el aislamiento e inaccesibilidad
de las localidades, las condiciones de las viviendas,
con reducida cobertura y calidad de servicios,
participación y coordinación poco eficaz y eficiente
de los tres órdenes de gobierno, entre otras.
Cohesión social: Grado de consenso y pertenencia
de los miembros de un grupo social.
Comités de Planeación para el Desarrollo del
Estado de Oaxaca: Instancia a través de la cual se
articularán programas, proyectos y acciones
para cumplir con los objetivos de desarrollo
social y humano del estado.
Consejos de Desarrollo Microrregional:
Constituido por representantes Municipales como
instancia de acción institucionalizada en unidades
territoriales específicas, establecidas con el fin de
sumar y coordinar los esfuerzos de la
administración pública, el sector social, privado y la
sociedad en general, para la definición de
programas, proyectos y acciones Microrregionales
que eleven el nivel de vida de la población,
combatan la pobreza y la marginación en el Estado.
Derechos humanos: Son derechos inherentes a
todos los seres humanos, están interrelacionados
entre sí, son interdependientes e indivisibles.
Derechos sociales: Forman parte de los derechos
humanos. Se enuncian dentro del PIDESC como:
derecho a la educación, al acceso a la cultura, a la
sanidad, derecho a la alimentación, derecho a un
empleo y salario, a la protección social, derecho a
la vivienda, a un medio ambiente sano.
Desarrollo Humano: Surge en el primer informe de
Desarrollo Humano (PNUD 1990), se trata de una
nueva visión sobre el desarrollo, no limitado al
crecimiento económico sino a ampliar las opciones
de las personas creando un ambiente favorable
para el disfrute de una vida plena. Para su medición
se crea el Índice de Desarrollo Humano (IDH)
conformado por tres dimensiones: salud,
educación y estándar de vida.
Desarrollo Regional: Proceso mediante el cual se
generan cursos de acción orientados al logro del
desarrollo económico sustentable en concordancia
con las capacidades naturales de cada región y sus
necesidades.
Desarrollo social: Proceso continuo de acciones
que buscan mediante la obtención y desarrollo de
conocimientos y habilidades en los individuos, así
como la creación de oportunidades, la integración
de individuos, familias y colectivos a un sistema de
pleno ejercicio de derechos sociales, dentro de un
marco de inclusión territorial, igualdad, equidad y
no discriminación.
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
148
Desigualdad: Disparidades existentes entre
individuos, colectivos, regiones y países al tener
características socioeconómicas distintas unas de
otras.
A niveles socioeconómicos la desigualdad afecta
distintos rubros como el ingreso monetario
(medido por el índice de Gini), la desigualdad en el
acceso a servicios, la desigualdad en el trato
(discriminación), en el acceso a los servicios, en el
territorio, etc.
Equidad de género: La desigualdad social generada
entre hombres y mujeres se busca corregir con
medidas de equidad de género (acción afirmativa)
en el diseño y ejecución de programas y acciones.
Equidad social: Condición de igualdad social,
acciones de justicia social usadas para incidir en el
abatimiento a la pobreza, la desigualdad,
marginación y vulnerabilidad.
Línea de bienestar: Equivalente al valor monetario
de una canasta de alimentos, además bienes y
servicios básicos.
Línea de bienestar mínimo: Equivalente al costo de
una canasta alimentaria básica.
Marginación: Es un fenómeno estructural que se
expresa en la dificultad para propagar el
crecimiento, el progreso técnico y los aumentos en
la productividad en el territorio, así como por la
exclusión de grupos sociales del proceso de
desarrollo y sus beneficios por la falta de acceso y
disponibilidad de bienes, servicios así como de
opciones para el desarrollo social y humano.
Microrregión: Agrupamiento de municipios con
relaciones estrechas y características en común
más específicas, espacios de biodiversidad,
circuitos comerciales, especializaciones
productivas, perfiles étnicos, entre otros aspectos.
Tipo 1: se refiere a las 25 microrregiones de atención prioritaria con pobreza y marginación extrema rural y mayor dispersión poblacional.
Tipo 2: a las 19 microrregiones con pobreza y marginación rural y una menor dispersión poblacional.
Tipo 3: a las 10 microrregiones con pobreza y marginación urbana.
Población Económicamente Activa (PEA): Población de 12 años o más que durante el periodo de referencia se encontraba ocupada o buscando empleo. Pobreza: Condición de carencia económica de individuos y familias que les impide el pleno ejercicio de sus derechos sociales así como el desarrollo de sus capacidades, orillándolos a condiciones de vulnerabilidad y rezago social que les impiden tener un mejor nivel de vida. Pobreza extrema: Una persona se encuentra en
situación de pobreza extrema cuando esta privado
de tres o más carencias de las seis carencias
sociales, y además, no cuentan con ingresos
monetarios para adquirir una canasta alimentaria,
es decir, se encuentran por debajo de la línea de
bienestar mínimo.
Pobreza moderada: Resultado de la diferencia
entre el porcentaje de la población en pobreza
menos el porcentaje de población en pobreza
extrema.
Pobreza Multidimensional: Una persona se
encuentra en situación de pobreza
multidimensional cuando no tiene garantizado el
ejercicio de al menos uno de sus derechos para el
desarrollo social (acceso a la alimentación, acceso a
la seguridad social, acceso a servicios de salud,
rezago educativo, calidad y espacios de la vivienda,
servicios básicos en la vivienda) y si sus ingresos
son insuficientes para adquirir los bienes y servicios
que requiere para satisfacer sus necesidades.
Política focalizada: Políticas públicas diseñadas
para cubrir necesidades de grupos específicos
identificados con mayores vulnerabilidades ante el
resto de la población.
149
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
Política social: Suma de estrategias, programas y
acciones realizadas por el Gobierno y la sociedad
civil, encaminadas a compensar desigualdades
sociales, además de articular procesos de
desarrollo sostenible y equitativo de la población
en el cumplimiento de sus derechos sociales
buscando así el mayor bienestar y calidad de vida.
Política universal: Políticas públicas de aplicación
generalizada.
Programa de Desarrollo Social: Conjunto
organizado de proyectos, actividades y acciones
con el objetivo de promover y garantizar el
ejercicio de los derechos humanos y sociales
y superar las condiciones de vida de las personas
en condiciones de pobreza, marginación y
vulnerabilidad.
Programas sociales: Conjunto de acciones
encaminadas a incidir en la solución de problemas
específicos de grupos de personas (beneficiarios)
en situación de vulnerabilidad.
Rezago social: Refleja el atraso porcentual en el
ejercicio de derechos sociales. En México es
medido por el índice de rezago social elaborado
por CONEVAL el cual contempla cuatro indicadores
de carencias sociales: salud, educación, espacios en
la vivienda y servicios básicos.
Salario Mínimo: Remuneración económica legal
recibida por periodo laboral. En México se divide
por zona geográfica.
Seguridad Social: Se refiere a todas las medidas
encaminadas para garantizar la protección de las
personas en distintos casos de vulnerabilidad, ya
sea por situación de pobreza y exclusión, falta de
ingresos laborales, falta de acceso a asistencia
médica, red familiar de apoyo económico
insuficiente. La construcción de sistemas de
seguridad social puede ser de carácter contributivo
y no contributivo.
Sistema de Cargos: Régimen que se maneja bajo la
lógica de ser comunitario para obtener un
beneficio individual, generalmente hay un consejo
de Ancianos, Policía Comunitaria, Tequio
(compartir mano de obra y producción).
Transferencia Monetaria Condicionada (TMC):
Transferencias Económicas dentro de Programas
150
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
LISTA DE SIGLAS Y ACRÓNIMOS
DEPENDENCIAS, ENTIDADES Y ORGANISMOS INTERNACIONALES.
AECID Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo
ASE Auditoría Superior del Estado
BM Banco Mundial
CDI Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas
CEAC Consejo Estatal de Armonización Contable
CECYT Centro de Estudios Científicos y Tecnológicos
CECyTEO Colegio de Estudios Científicos y Tecnológicos del Estado de Oaxaca
CEJUVE Comisión Estatal de la Juventud
CEVI Comisión Estatal de Vivienda
CGEMSSCyT Coordinación de Educación Media Superior, Superior, Ciencia y Tecnología
CONACYT Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
CONAFE Consejo Nacional para el Fomento Educativo
CONAFOR Comisión Nacional Forestal
CONAGO Conferencia Nacional de Gobernadores
CONAGUA Comisión Nacional del Agua
CONANP Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas
CONAPO Consejo Nacional de Población
CONAVI Comisión Nacional de Vivienda
CONAZA Comisión Nacional de Zonas Áridas
CONEVAL Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
COPLAMAR Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados
CSEIIO Colegio Superior para la Educación Integral Intercultural de Oaxaca.
FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación
FMI Fondo Monetario Internacional
FONHAPO Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares
IEEA Instituto Estatal de Educación para Adultos
IEEPO Instituto Estatal de Educación Pública de Oaxaca
IMEF Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas
IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social
INAPAM Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores
INEA Instituto Nacional para la Educación de los Adultos
INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía
INI Instituto Nacional Indigenista
ISSSTE Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
OIT Organización Internacional del Trabajo
151
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
ONU Organización de las Naciones Unidas
PEMEX Petróleos Mexicanos
PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
SAGARPA Secretaria de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
SCT Secretaria de Comunicaciones y Transportes
SEDATU Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano
SEDESOL Secretaria de Desarrollo Social
SEFIN Secretaría de Finanzas del Estado de Oaxaca
SEMAR Secretaria de Marina
SEMARNAT Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales
SEP Secretaria de Educación Pública
SHCP Secretaria de Hacienda y Crédito Público
SRA Secretaria de la Reforma Agraria
SS Secretaria de Salud
SSO Servicios de Salud de Oaxaca
STPS Secretaria del Trabajo y Previsión Social
UNAM Universidad Nacional Autónoma de México
UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
PROGRAMAS Y ESTRATEGIAS
ASERCA Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria
CNCH Cruzada Nacional contra el Hambre
DIF Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia
FAPPA Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos en Núcleos Agrarios
FIPAGO Fortalecimiento de Sociedades y Cooperativas de Ahorro y Préstamo y Apoyo a sus
Ahorradores
FOMMUR Fondo de Micro financiamiento a Mujeres Rurales
FONART Programa del Fondo Nacional de Fomento a las Artesanías
FPGC Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos
IDEQ Programa de Innovación para el Desarrollo Equitativo
LICONSA Leche Industrializada CONASUPO
OPORTUNIDADES Programa de Desarrollo Humano Oportunidades
PAE Programa de Apoyo al Empleo
PAIGPI Programa de Acciones para la Igualdad de Género con Población Indígena
PAIMEF Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas, para
Implementar y Ejecutar Programas de Prevención de la Violencia contra las Mujeres
PAL Programa Agua Limpia
152
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
PASCL Programa de Atención a Situaciones de Contingencia Laboral
PDZP Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias
PEI Programa de Estancias Infantiles
PEPGIRSUME Programa Estatal para la Prevención y Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos y
de Manejo Especial del Estado
PESA Proyecto Estratégico para la Seguridad Alimentaria
PET Programa de Empleo Temporal
PFRI Programa Fondos Regionales Indígenas
PIDER Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural Integral
PNPGIR Programa Nacional de Prevención y Gestión Integral de Residuos
POERTEO Programa de Ordenamiento Ecológico Regional del Territorio de Oaxaca
POP Programa Opciones Productivas
POPMI Programa Organización Productiva para Mujeres Indígenas
PROARBOL Programa ProArbol
PROCAMPO Programa de Apoyos Directos al Campo
PROCAPI Programa de Coordinación para el Apoyo a la Producción Indígena
PROCODES Programa de Conservación para el Desarrollo Sostenible
PROEQUIDAD Programa nacional para la igualdad de oportunidades y no discriminación contra las
mujeres
PROGRESA Programa de Educación, Salud y Alimentación
PROMUSAG Programa de la Mujer en el Sector Agrario
PRONABES Programa Nacional de Becas para la Educación Superior
PRONAFIN Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario
PROSANEAR Programa Federal de Saneamiento de Aguas Residuales
PROSSAPYS Programa de Sostenibilidad de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento en Zonas
Rurales
PSDS Programa Sectorial de Desarrollo Social.
PTAT Programa de Trabajadores Agrícolas Temporales
PTAZI Programa Turismo Alternativo en Zonas Indígenas
SMNG Seguro Médico para una Nueva Generación
SOLIDARIDAD Programa Nacional de Solidaridad
SP Seguro Popular
OTROS
ACCIONA Acciona Microenergia México, Asociación Civil
ADR Agencias de Desarrollo Rural
APAZU Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas
APF Asociaciones de Padres de Familia
153
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
CAUSES Catálogo Universal de Servicios de Salud
CCDI Centros Coordinadores para el Desarrollo Indígena
CIESO Fundación Centro de Investigaciones de la Economía Social
CS Caravanas de la Salud
DICONSA Distribuidora CONASUPO (Compañía Nacional de Subsistencias Populares)
ENIGH Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares.
EPYGTDI Estrategia de Planeación y Gestión del Territorio para el Desarrollo con Identidad
FAIS Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social
FAPPA Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos en Núcleos Agrarios.
FISE Fondo de Infraestructura Social Estatal
FISM Fondo de Infraestructura Social Municipal
FONAES Fondo Nacional de Apoyo para las Empresas en Solidaridad
Fondo PYME Fondo para el Apoyo a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa
FPGC Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos
IDH Índice de Desarrollo Humano.
LOPEEO Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca
MAIS Modelo de Atención Integral a la Salud
MML Matriz de Marco Lógico
OSC Organizaciones de la Sociedad Civil
PEA Población Económicamente Activa
PED Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011 – 2016
PIB Producto Interno Bruto
PIMVS Predios o Instalaciones que manejan vida silvestre de forma confinada fuera de su
hábitat natural
PNEA Población No Económicamente Activa
RSU Residuos Sólidos Urbanos
SGpR Sistema de Gestión para Resultados
SMNG Seguro Médico para una Nueva Generación
SSE-PED Sistema de Seguimiento y Evaluación del Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca
TMC Transferencias Monetarias Condicionadas
UMA Unidades de Manejo para la Conservación de la Vida Silvestre
UMSS Unidades Médicas de los Servicios de Salud
UNEMES Unidad de Especialidades Médicas
154
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
CUADROS, GRÁFICAS Y MAPAS
Cuadros
Cuadro 1.1 País y Oaxaca: Municipios de acuerdo a su tipo de marginación, 1990-2010 ..................................... 17
Cuadro 1.2 País y Oaxaca: Municipios de acuerdo a su tipo de Rezago Social, 2005-2010 ................................... 18
Cuadro 2.1. País y Oaxaca: Producto Interno Bruto, 2003-2010 (millones de pesos a precios de 2003) .............. 32
Cuadro 2.2. Incidencia, número de personas y carencias promedio en los indicadores de pobreza a nivel
nacional y en Oaxaca, 2008-2010 ....................................................................................................... 36
Cuadro 2.3. Marginación Guerrero, Chiapas y Oaxaca 2010 en el contexto nacional .......................................... 37
Cuadro 2.4. País y Oaxaca: Población total, indicadores socioeconómicos, índice y grado de marginación y escala
0 a 100, año 2010 ............................................................................................................................... 37
Cuadro 2.5. Cambio en puntos porcentuales de los indicadores socioeconómicos y cambio de lugar entre 2000 y
2010 por entidad federativa ............................................................................................................... 37
Cuadro 2.6. Peso específico de los componentes que integran los índices de pobreza extrema, rezago social y
marginación ........................................................................................................................................ 41
Cuadro 2.7. Indicadores por microrregiones del estado ........................................................................................ 46
Cuadro 2.8. Número de Localidades según Tamaño .............................................................................................. 53
Cuadro 2.9. Población por Tamaño de Localidad ................................................................................................... 53
Cuadro 2.10. Principales indicadores de rezago por tipo de Microrregión ............................................................ 54
Cuadro 2.11. Conflictos Agrarios y Tipo de Atención, 2010 ................................................................................... 55
Cuadro 2.12 Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social, 2012 ...................... 60
Cuadro 3.1. Indicadores de educación. .................................................................................................................. 70
Cuadro 3.2. Indicadores de educación 2000, 2005 y 2010. .................................................................................... 72
Cuadro 3.3 Población de 15 años y más con educación media superior y superior. ............................................. 74
Cuadro 3.4 Población con derechohabiencia. ........................................................................................................ 79
Cuadro 3.5 Población con alguna discapacidad. .................................................................................................... 84
Cuadro 3.6 Jefatura Femenina en los hogares y su población, 2010 ..................................................................... 86
Cuadro 3.7 Población de 70 años y más. ................................................................................................................ 88
Cuadro 3.8 Viviendas con carencias materiales en pisos, paredes, techos y servicio sanitario 2010. ................... 92
Cuadro 3.9 Viviendas con carencias en servicios básicos 2000, 2005 y 2010. ....................................................... 94
Cuadro 3.10 Carencia por acceso a la alimentación 2010. ..................................................................................... 98
Cuadro 3.11 Localidades y Unidades de Comercio y de abasto en operación al 31 de diciembre de 2010 .......... 99
Cuadro 3.12 Apoyos otorgados por el programa OPORTUNIDADES y población con ingreso inferior a la línea de
bienestar mínimo. ............................................................................................................................. 102
Cuadro 3.13. Carreteras del Estado de Oaxaca por tipo. ..................................................................................... 106
Cuadro 3.14. Principales Proyectos Estratégicos Microrregiones Tipo 1. ............................................................ 107
155
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
Cuadro 3.15. Personal y Unidades Médicas 2010. ............................................................................................... 109
Cuadro 3.16. Alumnos inscritos y planteles de educación 2010. ......................................................................... 110
Cuadro 3.17. Principales indicadores económicos y características de la población económicamente activa,
2010. ................................................................................................................................................. 112
Cuadro 3.18 Variación de la proporción de población ocupada por rango de ingreso. ....................................... 113
Cuadro 3.19. Variación de la proporción de población ocupada por sector productivo. .................................... 114
Cuadro 3.20. Proyectos productivos y orientados hacia el desarrollo económico sustentable. .......................... 117
Cuadro 3.21. Volumen de agua extraída, tratada y promedio diario por habitante 2000, 2005, 2010. .............. 123
Cuadro 3.22. Volumen de residuos sólidos urbanos recolectados, vehículos de motor recolectores y superficies
de los sitios no controlados 2000, 2005, 2010. ................................................................................ 124
Cuadro 3.23. Superficie total y usos de suelo y vegetación 2007 ........................................................................ 125
Cuadro 3.24. Indicadores de Finanzas Públicas. 2009 .......................................................................................... 132
Cuadro 3.25. Indicadores y Metas ........................................................................................................................ 142
Gráficas
Grafica 1.1 Lugar que ocupa Oaxaca en indicadores de desarrollo seleccionados. Año 2010. .............................. 19
Gráfica 2.2. Tasa media de crecimiento del PIB nacional y de Oaxaca por periodos ............................................. 31
Gráfica 2.3. Tasa de desocupación a nivel nacional y en Oaxaca, Diciembre 2000-Diciembre 2012 ..................... 32
Gráfica 2.4. Porcentaje de personas en pobreza por ingresos en Oaxaca, 1996-2010 .......................................... 33
Gráfica 2.5. Tasa de Crecimiento PIB y porcentaje de personas en Pobreza por Ingresos a nivel nacional .......... 34
Gráfica 2.6. Porcentaje de la población en situación de pobreza multidimensional en los estados más pobres del
país, 2008-2010 .................................................................................................................................. 35
Gráfica 2.7. Crecimiento de la pobreza por entidad federativa, 2008-2010 .......................................................... 35
Gráfica 2.8. Índice de Desarrollo Humano en las entidades con mayor rezago 2008-2010. .................................. 39
Gráfica 2.9. Distribución espacial de la población en Oaxaca, según tamaño de localidad, 2010 ......................... 40
Gráfica 2.10. Porcentaje de Población en Situación de Pobreza Extrema en las Microrregiones, 2010 ................ 49
Gráfica 2.11. Índice de Rezago Social de las Microrregiones, 2010 ....................................................................... 49
Gráfica 2.12. Índice de Marginación de las Microrregiones, 2010 ......................................................................... 50
Gráfica 2.13. Número de localidades por tipo de Microrregión............................................................................. 50
Gráfica 2.14. Población total por tipo de microrregión (miles de personas) ......................................................... 51
Gráfica 2.15. Pirámides poblacionales 2010 .......................................................................................................... 52
Gráfica 2.16. Proyectos Priorizados en las Microrregiones Tipo 1 (25 microrregiones) ...................................... 139
156
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
Mapas
Mapa 2.1 Distribución geográfica de las microrregiones por tipo. ........................................................................ 48
Mapa 2.2 Distribución geográfica de las 25 Microrregiones de Atención Prioritaria ............................................ 57
Mapa 2.3 División geográfica estatal por tipo de microrregión y ejes carreteros ................................................. 58
Esquemas
Esquema 1. Esquema conceptual del Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016. .................. 8
Esquema 2.1 Causas Estructurales y Manifestaciones de la Pobreza .................................................................... 30
Esquema 3.1. Avances en la Estrategia de Desarrollo Microrregional ................................................................. 138
157
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
FUENTES DE INFORMACIÓN
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160
Programa Sectorial de Desarrollo Social y Humano 2011-2016
NOTA METODOLÓGICA SOBRE LA CONFORMACIÓN DE LAS MICRORREGIONES
La microrregión adquiere un papel fundamental para fines de planeación del desarrollo económico y
social, puesto que permite agrupar municipios con relaciones estrechas y problemáticas similares en
términos de recursos naturales, actividades económicas, esquemas de organización y patrones
culturales, entre otros aspectos.
Este tipo de regionalización es una referencia especialmente útil para elaborar proyectos y acciones
con un impacto territorialmente focalizado, tales como carreteras secundarias, unidades médicas de
primer nivel, instituciones educativas de nivel medio superior, así como proyectos productivos de
mediana escala, entre otros.
Mapa de las 54 Microrregiones del Estado de Oaxaca
Fuente: Secretaría de Desarrollo Social y Humano.
La estrategia microrregional es el marco de referencia que propone el Gobierno Estatal para focalizar
territorialmente las acciones de política pública, debido a su potencial como herramienta de
planeación que facilita la identificación de problemas comunes y contribuye a sumar consensos para
disminuir la problemática ambiental y social.
Con base en lo anterior, la presente Administración Estatal dividió el estado en 54 microrregiones, las
cuales se han agrupado en tres tipos con características propias. La conformación de las 54
microrregiones agrupadas en cada Tipo se trabajó en tres etapas, las cuales se reseñan a
continuación:
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Etapa 1: Conformación de las 25 Microrregiones de Atención Prioritaria con Pobreza y Marginación
Extrema Rural y Mayor Dispersión Poblacional “Microrregiones Tipo 1”
Inicialmente se identificaron 172 Municipios de Atención Prioritaria, tomando como
referencia la experiencia de la Estrategia 100 x 100 del Gobierno federal, así como aquellos
municipios que tuvieran los mayores índices de marginación y rezago social, así como menor
desarrollo humano. Mapa de los Municipios de Atención Prioritaria
Fuente: Secretaría de Desarrollo Social y Humano.
Estos 172 municipios se agruparon en 25 Microrregiones de Atención Prioritaria, a los cuales
se sumaron 100 municipios, que a pesar de no mostrar los mismos niveles de marginación,
rezago social y desarrollo humano, era necesario agregarlos dada su ubicación geográfica,
identificación étnica o cultural, de lazos comerciales o potencialidades productivas.
Mapa de los Municipios de Atención Prioritaria y Municipios Complementarios
Fuente: Secretaría de Desarrollo Social y Humano.
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Con los 272 municipios se conformaron las 25 Microrregiones de Atención Prioritaria, sin
embargo, dada la ubicación geográfica de 11 de los 172 de Atención Prioritaria no se
incluyeron en estas 25 microrregiones.
Estos municipios son: Abejones, Mesones Hidalgo, Magdalena Teitipac, La Pe, San Lucas
Quiaviní, Santa Inés Yatzeche, Santa María Quiegolani, San Vicente Coatlán, San Juan
Guichicovi, San Mateo del Mar y Santiago Tapextla. Al respecto es conveniente señalar que
los mismos mantienen su calidad de prioritarios para el Gobierno del Estado, aunque fueron
incluidos en otros Tipo de microrregión.
25 Microrregiones de Atención Prioritaria
Fuente: Secretaría de Desarrollo Social y Humano.
Etapa 2: Conformación de las 10 Microrregiones con Pobreza y Marginación Urbana:
“Microrregiones tipo 3”
Posteriormente se clasificaron aquellas microrregiones en las que se concentraban
localidades mayores a 15 mil habitantes, identificándose así 10 microrregiones.
Es importante destacar que aunque los municipios de Miahuatlán y Ocotlán tienen
localidades con más de 15 mil habitantes, dada su ubicación geográfica, y debido a la
importancia que estas tienen como zonas articuladoras y concentradoras de servicios para los
municipios colindantes, se incorporaron dentro de las 25 microrregiones de atención
prioritaria.
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En este tipo de microrregión se encuentran los municipios prioritarios de San Juan Guichicovi,
San Mateo del Mar y Santiago Tapextla, dada su ubicación territorial.
Mapa de las 10 Microrregiones con Pobreza y Marginación Urbana
Fuente: Secretaría de Desarrollo Social y Humano.
Etapa 3: Conformación de las Microrregiones con Pobreza y Marginación Rural y una Menor
Dispersión Poblacional, “Microrregiones Tipo 2”
Finalmente, las 19 microrregiones restantes se identificaron como de Tipo 2 ya que se
observó que se caracterizaban por tener altos niveles de marginación y pobreza pero con una
menor dispersión poblacional.
En estas microrregiones se ubican los municipios de Atención Prioritaria de: Abejones,
Mesones Hidalgo, Magdalena Teitipac, La Pe, San Lucas Quiaviní, Santa Inés Yatzeche, Santa
María Quiegolani y San Vicente Coatlán, dada también su ubicación geográfica.
Mapa de las 19 Microrregiones con Pobreza y Marginación Rural y una Menor Dispersión Poblacional
Fuente: Secretaría de Desarrollo Social y Humano.
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A continuación se representa el mapa de los tres tipos de Microrregión, la lista completa de los
municipios que las integran se presenta en el Anexo 1 del Apéndice Estadístico.
Mapa de los tres tipos de Microrregión
Fuente: Secretaría de Desarrollo Social y Humano.
261 Municipios en las Microrregiones Tipo 1
216 Municipios en las Microrregiones Tipo 2
93 Municipios en las Microrregiones Tipo 3
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