concessÃo de aeroportos em blocos: a experiÊncia...
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CONCESSÃO DE AEROPORTOS EM BLOCOS: A EXPERIÊNCIA
INTERNACIONAL E O CASO BRASILEIRO
BENNY MASCARENHAS PIMENTEL KASCHNER
Projeto de Graduação apresentado ao curso
de Engenharia Civil da Escola Politécnica
da Universidade Federal do Rio de Janeiro,
como parte dos requisitos necessários à
obtenção do título de Engenheiro.
Orientador: Prof. Respício A. Espírito
Santo Junior.
RIO DE JANEIRO
Março de 2019
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CONCESSÃO DE AEROPORTOS EM BLOCOS: A EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL
E O CASO BRASILEIRO
BENNY MASCARENHAS PIMENTEL KASCHNER
PROJETO DE GRADUAÇÃO SUBMETIDO AO CORPO DOCENTE DO CURSO DE
ENGENHARIA CIVIL DA ESCOLA POLITÉCNICA DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO
RIO DE JANEIRO COMO PARTE DOS REQUISITOS NECESSÁRIOS PARA A
OBTENÇÃO DO GRAU DE ENGENHEIRO CIVIL.
Examinado por:
_________________________________________
Respício A. Espírito Santo Junior, D.Sc (Orientador)
_________________________________________
Erivelton Pires Guedes, D.Sc
_________________________________________
Ronaldo Balassiano, Ph.D
RIO DE JANEIRO, RJ - BRASIL
Março de 2019
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KASCHNER, Benny Mascarenhas Pimentel.
Concessão de Aeroportos em Blocos: A Experiência Internacional
e o Caso Brasileiro/ Benny Mascarenhas Pimentel Kaschner - Rio de
Janeiro: UFRJ/ Escola Politécnica, 2018.
X 104 p.: il.; 29,7 cm.
Orientador: Respício A. Espírito Santo Junior
Projeto de Graduação - UFRJ/ Escola Politécnica/ Curso de
Engenharia Civil, 2018.
Referências Bibliográficas: p. 99-104
1. Introdução 2. Os Porquês de Conceder 3. Precedentes
Internacionais 4. A Concessão de Aeroportos Brasileiros 5.
Conclusãoã
I. A. Espírito Santo Jr, Respício. II. Universidade Federal do Rio de
Janeiro, Escola Politécnica, Curso de Engenharia Civil. III. Concessão
de Aeroportos em Bloco: a Experiência Internacional e o Caso
Brasileiro.
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AGRADECIMENTOS
Agradeço aos meus pais, Fátima e Dietrich, e aos meus irmãos Theo e Lucca, pelo
apoio incondicional nos momentos mais difíceis da faculdade.
Agradeço a minha avó e ao meu tio, Francelina e Claudio, por todo o carinho e apoio
durante o curso.
Agradeço aos meus amigos, em especial ao Flavio, a Julia, ao Fernando e ao Danilo, a
compreensão e suporte nos estudos e nas minhas escolhas.
Agradeço ao professor Respício A. Espirito Santo Jr. pelas aulas que motivaram a minha
busca pelo conhecimento sobre aeroportos e pela orientação que tornou a realização
deste trabalho possível.
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Resumo do Projeto de Graduação apresentado à Escola Politécnica/ UFRJ como
parte dos requisitos necessários para a obtenção do grau de Engenheiro Civil.
CONCESSÃO DE AEROPORTOS EM BLOCOS: A EXPERIÊNCIA
INTERNACIONAL E O CASO BRASILEIRO
Benny Mascarenhas Pimentel Kaschner
Outubro de 2018
Orientador: Respício A. Espírito Santo Junior
Governos de diversos países adotam diferentes modelos de concessão de seus
aeroportos para fomento de suas infraestrutura e economia. O Brasil passa por esse
momento de privatizações e concessões e torna-se relevante estudar a forma como
esse processo está se desenvolvendo e como outros países passaram por isso. Neste
trabalho, serão analisados os diferentes modelos de concessão de aeroportos com
enfoque no modelo de concessão em bloco – quando um aeroporto superavitário é
concedido junto a outros. Elucidar-se-á as vantagens e desvantagens de cada um. Para
isso, serão estudados exemplos mundiais e regionais, levantando-se os sucessos e os
fracassos.
Palavras-chave: Concessão; Privatização; Aeroportos; Infraestrutura
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Abstract of Undergraduate Project presented to Poli/UFRJ as a partial fulfillment
of the requirements for the degree of Civil Engineering.
AIRPORT BLOCK CONCESSION: THE INTERNATIONAL EXPERIENCE
AND THE BRAZILIAN CASE
Benny Mascarenhas Pimentel Kaschner
Oktober 2018
Advisor: Respício A. Espírito Santo Junior
Governments from different countries adopt different concession models for its airports
for increase of its infrastructure and economy. Brazil is passing through this moment of
concessions and it is relevant to study the way this process is being made and how other
countries passed through this. In this paper, different models of concessions will be
analyzed, focused in the model of block concessions – when more than 1 airport is
conceded along with others. The vantages and disadvantages of each will be cleared. In
order to do that, international and regional examples will be studied, passing through
their successes and failures.
Key words: Concession; Privatization; Airports; Infrastructure
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ÍNDICE DE QUADROS
Quadro 1 – Resumo dos objetivos da privatização dos aeroportos britânicos. Fonte:
Elaborado pelo autor baseado em Forsyth et al (2006) ............................................... 28
Quadro 2 - Vantagens e Desvantagens da Privatização dos Aeroportos do Reino Unido.
Fonte: Elaborado pelo autor baseado em Forsyth et al (2008). ................................... 29
Quadro 3 – Resumo dos objetivos da privatização dos aeroportos australianos. Fonte:
Elaborado pelo autor baseado em Forsyth et al (2006) ............................................... 36
Quadro 4 – Vantagens e Desvantagens da Privatização dos Aeroportos da Austrália.
Fonte: Elaborado pelo autor baseado em Forsyth et al (2008). ................................... 37
Quadro 5 – Aeroportos concedidos aos grupos privados mexicanos. Fonte: Galeana
(2008) ......................................................................................................................... 40
Quadro 6 – Aeroportos Gerenciados pela ASA. Fonte: Galeana (2008). .................... 41
Quadro 7 – Quantidade de passageiros utilizando os grupos de aeroportos. Fonte:
Galeana (2008) ........................................................................................................... 43
Quadro 8 - Participação relativa dos grupos de aeroportos de 1998-2006. Fonte:
Galeana (2008) ........................................................................................................... 44
Quadro 9 - Situação financeira do grupo de aeroportos ASUR. Fonte: Galeana (2008)
................................................................................................................................... 44
Quadro 10 – Situação financeira do grupo de aeroportos GAP. Fonte: Galeana (2008)
................................................................................................................................... 45
Quadro 11 – Situação financeira do grupo de aeroportos OMA. Fonte: Galeana (2008)
................................................................................................................................... 45
Quadro 12 - Resumo dos objetivos da privatização dos aeroportos mexicanos. Fonte:
Elaborado pelo autor baseado em Galeana (2008) ..................................................... 47
Quadro 13 - Vantagens e Desvantagens da Privatização dos Aeroportos do México.
Fonte: Elaborado pelo autor baseado em Galeana (2008). ......................................... 48
Quadro 14 – Quantidade de passageiros domésticos e internacionais na Argentina entre
1991 e 1998. Fonte: Andrés Lipovich (2008) .............................................................. 50
Quadro 15 – Número de passageiros por aeroporto (2000). Fonte: Andrés Lipovich
(2008). ........................................................................................................................ 53
Quadro 16 – Passageiros domésticos e internacionais na Argentina entre 1998 e 2006.
Fonte: Andrés Lipovich (2008). ................................................................................... 57
Quadro 17 - Resumo dos objetivos da privatização dos aeroportos argentinos. Fonte:
Elaborado pelo autor baseado em Andrés Lipovich (2008) ......................................... 61
Quadro 18 – Vantagens e Desvantagens da Privatização dos Aeroportos Argentinos.
Fonte: Andrés Lipovich (2008). ................................................................................... 62
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Quadro 19 – Mudanças na estrutura patrimonial dos aeroportos listados entre 2001 e
2006. Fonte: Yang et al (2008) ................................................................................... 69
Quadro 20 – Lucro por ação dos aeroportos chineses listados. Fonte: Yang et al (2008)
................................................................................................................................... 72
Quadro 21 – Estrutura de receita dos 6 aeroportos chineses listados. Fonte: Yang et
al(2008) ...................................................................................................................... 73
Quadro 22 - Resumo dos objetivos da privatização dos aeroportos chineses. Fonte:
Elaborado pelo autor baseado em Yang et al(2008) ................................................... 77
Quadro 23 – Vantagens e Desvantagens da Privatização de Aeroportos Chineses.
Fonte: Elaborado pelo autor com base em Yang et al (2008) ..................................... 78
Quadro 24 – Pagamentos e dívidas dos aeroportos brasileiros leiloados na 1ª rodada de
concessões. Fonte: Alvarenga (2017) ......................................................................... 86
Quadro 25 – Ágio calculado sobre a outorga total. Fonte: Elaborado pelo autor com base
na Assessoria de Comunicação Social do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação
Civil (2017). ................................................................................................................ 90
Quadro 26 – Novos valores de outorga e investimentos para a rodada de concessões
dos aeroportos em bloco. Fonte: Assessoria de Comunicação do Ministério dos
Transportes, Portos e Aviação Civil (2018) ................................................................. 91
Quadro 27 – Resumo de informações do bloco Nordeste. Fonte: ANAC (2019) ......... 92
Quadro 28 – Resumo de informações do bloco Sudeste. Fonte: ANAC (2019) .......... 93
Quadro 29 – Resumo de informações do bloco Sudeste. Fonte: ANAC (2019) .......... 94
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ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1 – Mapa com a localização dos aeroportos concedidos à BAA. Fonte: BBC, 2008
................................................................................................................................... 22
Figura 2 – Mapa com a localização dos principais aeroportos australianos concedidos
(sublinhados). Fonte: https://www.mapsofworld.com/international-
airports/oceania/australia.html .................................................................................... 30
Figura 3 – Estrutura patrimonial dos grupos de aeroportos mexicanos logo após a sua
concessão. Fonte: Galeana (2008) ............................................................................. 40
Figura 4 – Localização dos centros operacionais dos grupos de aeroportos; Mexico City,
o AICM; Cancún, o da ASUR; Monterrey, o da OMA; Guadalajara, o da GAP. Fonte:
https://maps-mexico-mx.com/mexico-airport-map ....................................................... 42
Figura 5 – O sistema de subsídio duplamente cruzado (1997). Fonte: Andrés Lipovich
(2008) ......................................................................................................................... 52
Figura 6 – Mapa com a localização dos aeroportos argentinos e quem os opera. Fonte:
Mazó (2017) ............................................................................................................... 55
Figura 7 – O sistema de duplo subsídio cruzado após as renegociações (2007). Fonte:
Andrés Lipovich (2008). .............................................................................................. 59
Figura 8 – O desenvolvimento da indústria aeroportuária chinesa entre os anos de 1994
e 2006. Fonte: Yang et al (2008) ................................................................................ 63
Figura 9 – Localização dos principais aeroportos (sublinhados) da China. Fonte:
https://www.mapsofworld.com/international-airports/asia/china.html ........................... 64
Figura 10 – Distribuição de aeroportos entre as faixas de passageiros. Fonte: Yang et al
(2008) ......................................................................................................................... 74
Figura 11 – Grupos de tráfego de passageiros. Fonte: Yang et al (2008) ................... 75
Figura 12 – Mapa com a localização dos principais aeroportos concedidos (sublinhados).
Fonte: http://www.hiperprop.com/brazil/articles/brazil-airports.aspx ............................ 80
Figura 13 – Cronograma do processo licitatório de São Gonçalo do Amarante. Fonte:
http://www.anac.gov.br/assuntos/paginas-tematicas/concessoes/natal/concessao-SGA
................................................................................................................................... 81
Figura 14 – Mapa dos principais aeroportos concedidos no Brasil. Fonte: UOL, 2019 95
Figura 15 – Resultados obtidos na 5ª rodada de concessão de aeroportos. Fonte:
Alvarenga (2019) ........................................................................................................ 97
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LISTA DE SIGLAS
PPP PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA
BAA BRITISH AIRPORT AUTHORITY
CAA CIVIL AVIATION AUTHORITY
NATS NATIONAL AIR TRANSPORT SERVICE
FAC FEDERAL AIRPORT CORPORATION
PSA PRICE SURVEILLANCE AUTHORITY
ACCC AUSTRALIAN COMPETION ANC CONSUMER COMISSION
PC PRODUCTIVITY COMISSION
ASA AEROPUERTOS Y SERVICIOS AUXILIARES
SCT SECRETARIA DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES
SAM SISTEMA AEROPORTUARIO MEXICANO
GAP GRUPO AEROPORTUARIO DEL PACIFICO
OMA GRUPO AEROPORTUARIO DEL CENTRO NORTE
ASUR AEROPUERTOS DEL SURESTE DE MEXICO
AICM AEROPUERTO INTERNACIONAL DE LA CIUDAD DE MEXICO
CFC COMOSIÓN FEDERAL DE COMPETENCIA
ITA INVERSIONES Y TECNICAS AEROPORTUARIAS
SETA SERVICIOS DE TECNOLOGIA AEROPORTUARIA
SNA SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS
ORSNA ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE
AEROPUERTOS
IADB INTERAMERICAN DEVELOPMENT BANK
IATA INTERNATIONAL AIR TRANSPORT ASSOCIATION
CAAC CIVIL AVIATION ADMINISTRATION OF CHINA
IPO INITIAL PUBLIC OFFER
XMN XIAMEN INTERNATIONAL AIRPORT
PEK BEIJING CAPITAL INTERNATIONAL AIRPORT
SHA SHANGHAI INTERNATIONAL AIRPORT
SZX SHENZHEN INTERNATIONAL AIRPORT
CAN GUANGZHOU BAIYUN INTERNATIONAL AIRPORT
HAK HAIKOU MEILAN INTERNATIONAL AIRPORT
ANAC AGÊNCIA NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL
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SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO..................................................................................................... 13
1.1. Breve histórico e contextualização ................................................................ 13
1.2. Motivação ..................................................................................................... 13
1.3. Tipos de Privatizações de Aeroportos e Objetivo do Trabalho ...................... 14
1.4. Metodologia .................................................................................................. 15
2. OS PORQUÊS de conceder ................................................................................ 16
2.1. Breve Contexto ............................................................................................. 16
2.2. Alguns pontos positivos da concessão ......................................................... 17
3. PRECEDENTES INTERNACIONAIS ................................................................... 20
3.1. O Modelo Britânico ....................................................................................... 20
3.1.1. BAA: Breve histórico e estrutura patrimonial .......................................... 21
3.1.2. Problemas na Infraestrutura Aeroportuária no Reino Unido ................... 22
3.1.3. Venda de Aeroportos da Heathrow Airport Holdings .............................. 25
3.1.4. Conclusões ............................................................................................ 26
3.2. Privatização dos Aeroportos Australianos ..................................................... 30
3.2.1. Breve Histórico da Política Aeroportuária .............................................. 30
3.2.2. O Regime de Monitoramento de Preços ................................................ 32
3.2.3. Critérios para Performance Satisfatória ................................................. 32
3.2.4. Sanções em Caso de Performance não-Satisfatória .............................. 33
3.2.5. Conclusões ............................................................................................ 34
3.3. A privatização de Aeroportos Mexicanos ...................................................... 38
3.3.1. Regras para a privatização dos aeroportos ........................................... 39
3.3.2. Situação Presente (2008) do Processo de Privatização ........................ 40
3.3.3. Distribuição da demanda entre os grupos de aeroportos ....................... 42
3.3.4. As Finanças dos Grupos Privados ......................................................... 44
3.3.5. Conclusões ............................................................................................ 45
3.4. A Privatização dos Aeroportos Argentinos .................................................... 49
3.4.1. O Processo de Privatização de Aeroportos ........................................... 49
12
3.4.2. Órgão Regulador do Sistema Nacional de Aeroportos (ORSNA) ........... 51
3.4.3. O Sistema Nacional de Aeroportos ........................................................ 51
3.4.4. O Processo Licitatório ............................................................................ 53
3.4.5. Resultados do Processo de Privatização dos Aeroportos ...................... 56
3.4.6. Conclusões ............................................................................................ 60
3.5. A Privatização e Comercialização dos Aeroportos Chineses ........................ 63
3.5.1. Estágios da Reforma Aeroportuária na China ........................................ 64
3.5.2. Mudanças na Estrutura Patrimonial ....................................................... 66
3.5.3. Comercialização e diversificação dos serviços aeroportuários .............. 70
3.5.4. A Melhoria na Performance dos Aeroportos e a Mudança da Estrutura de
Receitas 72
3.5.5. Desafios da Indústria de Aviação Civil Chinesa ..................................... 74
3.5.6. Conclusões ............................................................................................ 76
4. A CONCESSÃO DOS AEROPORTOS BRASILEIROS ....................................... 79
4.1. Breve Panorama da Privatização dos Principais Aeroportos Brasileiros ....... 80
4.1.1. Aeroporto de Natal - São Gonçalo do Amarante (RN) ........................... 80
4.1.2. Aeroportos de Brasília, Guarulhos, Confins, Viracopos e Galeão .......... 82
4.1.3. Aeroportos de Fortaleza, Florianópolis, Porto Alegre e Salvador ........... 87
4.1.4. Concessões dos Aeroportos Brasileiros em Bloco ................................. 90
5. conclusão ............................................................................................................ 98
6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................... 101
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1. INTRODUÇÃO
1.1. Breve histórico e contextualização
De acordo com Prazeres et al. (2008), durante a maior parte da sua história, o Brasil
contava, predominantemente, com o investimento público para a provisão de
infraestrutura. No entanto, ao final da década de 1970, esse modelo se esgotou,
trazendo a tendência de que o estado se especialize em prover serviços públicos
essenciais e crie incentivos para que o capital privado ingresse na prestação de serviços
de utilidade pública, dentre os quais a infraestrutura aeroportuária.
Ainda de acordo com os citados autores, a justificativa maior para se recorrer à
concessão de aeroportos se deve a um fator de ordem quantitativa e a outro de ordem
qualitativa. O primeiro está ligado à insuficiência de recursos públicos para os
investimentos necessários. E o qualitativo está relacionado à necessidade de melhor
gestão da infraestrutura aeroportuária, de modo a torná-la mais eficiente, moderna e
com melhores retornos financeiros.
Dentro desse contexto e sob a ótica de Henrique Silveira (2008), pode-se dizer o
seguinte sobre a situação dos mesmos no ano de 2008:
• Inadequação da infraestrutura aeroportuária;
• Ausência de uma estrutura tarifária adequada ao incentivo do uso eficiente dos
recursos;
• Investimentos dependentes de aportes da União;
• Falta de incentivos para alterar as condições operacionais dos aeroportos;
• Grande concentração da administração dos aeroportos nas mãos da Infraero.
Dentro desse contexto, deu-se início no Brasil, em 2012, o processo de
concessão dos principais aeroportos, com o projeto pioneiro do aeroporto de São
Gonçalo do Amarante (RN).
Desde então, as privatizações continuaram acontecendo no país, sendo que
alguns aeroportos foram concedidos individualmente, enquanto em outros, o modelo
adotado, a partir de março de 2019, é o de concessão em blocos.
1.2. Motivação
Como motivação para a elaboração desse trabalho, há os aspectos social e
econômico envolvidos diretamente em um processo de privatização. Adotado um
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modelo eficiente, pode-se trazer emprego e renda para a região de influência do
aeroporto.
Além disso, de acordo com Espírito Santo Jr. et al (2010), a adequada
reestruturação do setor de serviços aeroportuários traz um incremento de
competitividade e produtividade, que deve ser experimentada por esse específico
mercado, bem como possibilitar quebras nas barreiras de entrada, com a inserção de
novos competidores no setor. Como a legislação brasileira prevê, os aeroportos e suas
instalações podem ser projetados, construídos, mantidos e operados tanto pela União
como pelo setor privado, mediante concessão ou autorização. Exatamente por isso, a
presença do setor privado na prestação de serviços aeroportuários já é realidade em
alguns aeroportos no Brasil. Inúmeras experiências internacionais trazem exemplos
onde o setor privado é mais dinâmico e eficiente que o Estado na realização dos
investimentos necessários em grandes infraestruturas, assim como tende a oferecer
uma melhor prestação de serviço.
1.3. Tipos de Privatizações de Aeroportos e Objetivo do Trabalho
Ainda de acordo com Espírito Santo Jr. et al (2010), a Constituição, sob a Lei nº
6.009 de 1973, a Lei nº 7.565 de 1986 e a Lei nº 11.182 de 2005, prevê que a exploração
de aeroportos pelo setor privado poderá ocorrer sob duas formas diferentes de outorga:
sob concessão ou autorização, conforme anotado a seguir:
1. Concessão (regime público):
A exploração de aeroportos ocorre sob regime jurídico de direito público, isto é,
o prestador de serviço (concessionário) se submente a uma série de normas especiais:
regime tarifário, reversão de bens ao findar contrato, e deveres relativos à
universalização e continuidade do serviço (exploração do aeroporto), entre outros, já
que é celebrado um contrato de concessão entre as partes estabelecendo tais
condições. Pode ser feita de forma individualizada ou em blocos.
2. Autorização (regime privado):
A autorização para exploração de aeroportos consiste num instrumento
regulatório menos interventivo. Nesta forma de outorga, é prevista a exploração de
aeroportos sob a égide de princípios da ordem econômica (livre concorrência, liberdade
15
de iniciativa e de preços), assim evidenciando a prestação de serviços no regime jurídico
de direito privado.
O objetivo deste trabalho será o estudo desses modelos, com enfoque no de
Concessão em Blocos, levantando suas vantagens, desvantagens, sucessos e
fracassos. De forma complementar, será discutida a forma como o processo de
concessão dos principais aeroportos brasileiros foi feito até hoje e como será no futuro
próximo.
1.4. Metodologia
Para isso, como metodologia para elaboração deste trabalho, serão estudados
precedentes internacionais - os casos britânico, australiano, mexicano, argentino e
chinês – e nacionais trazendo os contextos em que estavam inseridos e quais foram
alguns dos impactos do processo de privatização dos principais aeroportos nesses
países. Isso será feito através de uma pesquisa bibliográfica utilizando o método quali-
quantitativo, cujo objetivo é realizar uma descrição através dos procedimentos
bibliográfico e documental.
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2. OS PORQUÊS DE CONCEDER
Espírito Santo et al (2010) aborda os motivos da realização de um processo eficiente
e planejado de concessão dos principais aeroportos brasileiros. Segundo os autores,
dada a dimensão continental do país e a heterogeneidade de suas regiões, uma
“solução única” para garantir investimentos, eficiência, mais flexibilidade administrativa,
uso intensivo e constante de novas tecnologias e maior atenção dos negócios
adjacentes aos principais aeroportos do Brasil é algo muito difícil de ser alcançado com
sucesso e que traz uma série de limitações sob às quais o país e a sociedade não
podem ficar à mercê. Dito isso, uma das possíveis soluções passa pela busca da
concorrência direta entre os grandes aeroportos, sendo isso atingido com a gestão e
operação destes aeroportos passando tanto por entes públicos (federais, estaduais,
municipais) quanto por entes privados. Dessa forma, permanecendo a administração
destes aeroportos sob um único ente público, as tão benéficas e esperadas
concorrência direta e a busca incessante pela eficiência não existirão. O mal seria o
mesmo se o ente único fosse privado.
2.1. Breve Contexto
Em muitos países, diversas forças políticas, ideológicas e conceituais têm
impulsionado um maior ingresso de capital privado nos grandes aeroportos, indo desde
modelos baseados em PPPs (Parcerias Público-Privadas), passando pelas concessões
e/ou autorizações de exploração da infraestrutura aeroportuária à iniciativa privada, até
a venda do ativo propriamente dita. Dentre essas forças podem ser citadas (Espírito
Santo et al (2010)):
1. Buscar garantir o financiamento da infraestrutura aeroportuária, visando a sua
ampliação e/ou modernização (aqui considerada não apenas como os entes físicos, tais
como pistas, pátios, terminais, mas incluindo as tecnologias necessárias para
processamentos mais eficientes de aeronaves, passageiros e cargas, indo até a
infraestrutura de apoio ou acesso aos aeroportos, tais como edifícios-garagens, vias de
acesso, sinalização viária, áreas comerciais, projetos de wayfinding1, entre outros.
2. Buscar o aumento da eficiência operacional, tática e, também, em nível
estratégico;
1 Wayfinding é um conjunto de pistas constituídas por elementos visuais, auditivos, táteis, entre outros, que permitem às pessoas se movimentarem dentro de um espaço de maneira segura e informada (T. Inoue, 2013)
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3. Alterar a estrutura organizacional do(s) aeroporto(s);
4. Aumentar a diversificação dos serviços oferecidos no(s) aeroporto(s);
5. Angariar recursos para o governo (pagamento de royalties pela concessão ou
pela venda dos ativos, etc.);
6. Ampliar a expertise nos negócios do setor e segmentos afins por meio de maior
participação externa especializada;
7. Aumentar a participação de capitais privados nacionais e estrangeiros na gestão
e/ou no controle propriamente dito das infraestruturas aeroportuárias;
8. Buscar uma descentralização da administração sobre os principais aeroportos
(com isto objetivar-se-ia algum grau de individualização, de independência total da
administração de alguns – ou de todos – os principais aeroportos de uma dada região
ou país);
9. Buscar um ambiente de concorrência direta entre os principais aeroportos de
uma região ou país;
10. Buscar instituir um ambiente com maior concorrência entre as empresas aéreas
e seus prestadores de serviços, para outros tipos de serviços aéreos (aviação
executiva/corporativa, aviação geral, empresas de serviços especializados, etc.), além
de uma maior concorrência entre os prestadores de serviços administrativos às
administrações aeroportuárias;
11. Buscar garantir um fluxo constante de investimentos para maximizar a eficiência
das operações aeroportuárias, independentemente de variações políticas e
governamentais;
12. Aumentar a produtividade por funcionário da administração, assim como
promover maior profissionalização da gestão;
13. Minimizar as influências políticas na administração aeroportuária pública.
2.2. Alguns pontos positivos da concessão
Em primeiro lugar, é notório destacar que os pontos destacados nesta seção como
“positivos” são feitos sob a ótica dos autores das fontes (Espírito Santo Jr et al (2010))
e também do autor deste trabalho baseados em conhecimentos, experiências e
opiniões.
Cabe ressaltar que o significado adotado para “positivo” é aquele cujo edital de
concessão seja o mais inteligente, mais pró-sociedade, mais pró-economia e o mais
18
pró-setor aéreo possível, uma vez que o setor aéreo2, se não funcionar muito próximo à
sua plenitude em segurança e em eficiência técnica, operacional e econômico-
financeira, não conseguirá prover melhores serviços à sociedade e atuar como um
instrumento multiplicador da economia nacional, regional ou local. Dito isso, alguns dos
principais pontos positivos da administração privada seriam (Espírito Santo Jr el al
(2010)):
1. Mais velocidade, garantias e flexibilidade para ir ao mercado financeiro e captar
recursos para investir no aeroporto sob a sua administração;
2. Mais conhecimento (do que uma administração pública) sobre os “comos” e os
“porquês” de se tentar o máximo grau possível de aproximação e de relação positiva
com as comunidades vizinhas, principalmente no tocante ao potencial de geração de
negócios;
3. A fundamental importância de se definir a área de influência socioeconômica do
aeroporto e de buscar estudá-la em detalhes;
4. Sobre o item anterior, historicamente, a administração privada saberá – muito
melhor do que uma empresa pública, que nem sempre almeja a otimização do lucro –
como dinamizar, atuar como catalisador de riquezas em favor das comunidades
inseridas em sua área de influência e também em favor da multiplicação das
oportunidades de negócios que o aeroporto possa vir à prover;
5. Saberá lidar muito melhor com um leque de empresas privadas que venham a
atuar e tenham seus negócios no aeroporto, pois sabe que, se qualquer uma dali sair
ou estiver em dificuldades operacionais ou econômico-financeiras, o seu negócio será
diretamente prejudicado;
6. Saberá, muito provavelmente, lidar melhor com a Força Aérea, em especial no
que diz respeito a estabelecer parcerias e oferecer alternativas viáveis para a redução
das áreas militares em alguns aeroportos e a transferência e/ou ampliação da
infraestrutura das Bases Aéreas como forma de compensação;
7. Pensando no valor da imagem de cada uma das empresas que comporiam o
consórcio privado no que tange às causas de preservação do meio ambiente, saberá,
tanto no aspecto financeiro e de relacionamento com a sociedade, como investir em
energias alternativas, em proteção e conservação ambiental;
2 Compreende-se por setor aéreo as empresas aéreas, táxis aéreos, aviação executiva,
aviação privada, a aerodesportiva, a de serviços especiais, os aeroclubes, as oficinas de manutenção, os fabricantes de aeronaves e/ou peças para a indústria aeronáutica, os operadores de aeroportos, os aeronautas e aeroviários, demais trabalhadores do setor, os serviços de controle de tráfego aéreo e comunicações aeronáuticas, além dos prestadores de serviços e fornecedores de todos os entes anteriores.
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8. Saberá a importância de como fazer tudo o possível para não atrapalhar, não
limitar, não atrasar os negócios dos prestadores de serviços residentes ou interessados
em atuar no aeroporto, afinal, eles são fontes importantes de receitas;
9. Tenderia a saber lidar melhor e com mais flexibilidade e propriedade com os
órgãos públicos presentes no aeroporto – Receita Federal, Polícia Federal, Ministério
da Saúde, da Agricultura, Anvisa, e demais órgãos regulares, de fiscalização e controle.
10. No caso particular do Brasil, não estará sob o jugo de uma Lei 8.666 (Lei das
Privatizações) ou outras leis que não raras vezes limitam a velocidade, a eficiência, as
oportunidades e a concretização de negócios por órgãos públicos; etc.
20
3. PRECEDENTES INTERNACIONAIS
3.1. O Modelo Britânico
A fonte principal utilizada para escrever essa seção foi Forsyth et al (2006). Qualquer
fonte complementar consultada, será citada no texto.
As principais razões para as privatizações no setor aéreo britânico foram a
reavaliação dos papéis do governo, as restrições orçamentárias e a maior consciência
da relação entre a estrutura de propriedade das empresas e a governabilidade.
No mercado de aviação britânico, as privatizações começaram inicialmente pela
British Airways, onde a desregulamentação do setor foi substancial em termos de
ganhos de eficiência, inovação e satisfação do cliente. Além disso, a concorrência
gerada resultou na inserção de modelos inovadores de negócios trazidos pelas ditas
companhias low-cost, o que levou a amplos benefícios para os passageiros britânicos
e, depois, europeus.
O processo de desregulamentação do setor aéreo do Reino Unido teve sequência
com a privatização da BAA – Autoridade Aeroportuária Britânica (British Airport
Authority), cujo nome atual é Heathrow Airport Holdings Limited. Devido à grande
participação da BAA no mercado britânico, a privatização foi feita via regulamentação
Price Cap3. O mercado de serviços aeroportuários foi liberalizado e gradualmente
diversos aeroportos foram postos sob gestão mais comercial. À época, a opção pela
regulamentação Price Cap era vista como uma solução temporária para proteção do
consumidor até que a concorrência fosse realmente atingida.
A regulamentação no Reino Unido é feita pela CAA – Autoridade de Aviação Civil
(Civil Aviation Authority), cuja estrutura é montada pelo governo britânico e cujos
membros diretores são indicados pela Secretaria de Estado. A CAA consiste de quatro
grupos: o grupo de regulamentação de segurança, o grupo de regulamentação
econômica, a diretoria de políticas aeroespaciais e o grupo de proteção ao consumidor.
A CAA apenas define o Price Cap3 nas taxas aeroportuárias de aeroportos designados
pela Secretaria de Estado. São eles: os 3 aeroportos de Londres, sob governança da
BAA e o aeroporto de Manchester, sob governança estatal à época. A CAA pode
investigar reclamações sobre a conduta de outros aeroportos britânicos (se o
faturamento anual for superior a £1 milhão), mas não pode definir as tarifas máximas.
3 O Price Cap é um modelo britânico de privatizações que se baseia na fixação de um preço-teto para as tarifas impostas ao consumidor sendo reajustado a cada ano baseado na inflação e um índice de eficiência (Kenton, 2018)
21
Ela também gerencia a licença com a NATS4, incluindo os arranjos sobre o controle de
preços.
Sob o Ato dos Aeroportos (1986), a CAA é responsável por determinar os preços
máximos por um período de 5 anos, podendo esse prazo ser estendido ainda por mais
1 ano. A CAA formula propostas de Price Caps, que precisam ser posteriormente
submetidas à Comissão de Competição (CC), que se reporta novamente à CAA com
suas recomendações. A decisão final cabe à CAA, após consulta a todas as partes
interessadas.
A principal fraqueza nesse processo é que não há apelo contra a CAA a não ser
via revisão judicial. O Governo britânico pretende resolver essa situação fazendo com
que a Comissão de Competição seja o órgão receptor de apelos antes de ações
judiciais.
Ao determinar os Price Caps, a CAA está sujeita aos objetivos estabelecidos nos
Atos de Transportes e Aeroportos da legislação britânica. No caso dos aeroportos,
esses objetivos são:
• Promover o interesse racional dos usuários.
• Promover a operação eficiente, econômica e lucrativa dos aeroportos.
• Encorajar investimentos oportunos em novas instalações aeroportuárias.
• Impor o mínimo de restrições.
A diferença chave entre a CAA e a Comissão de Competição é que a Comissão
pode trazer o Interesse Público para o seu Escopo, enquanto isso não cabe à CAA. Se
a Comissão identificar ações que ferem o interesse público, ela deve notificar à CAA,
que tem que agir para remediar a situação.
3.1.1. BAA: Breve histórico e estrutura patrimonial
De acordo com Starkie (1985), a hoje chamada de Heathrow Airport Holdings, a
antiga BAA foi fundada em 1966 sendo proprietária de 4 aeroportos – 3 no sudeste
inglês (Heathrow, Stansted e Gatwick) e 1 na Escócia (Prestwick). Desde então, ela
adquiriu mais 3 aeroportos – Edinburgh em 1971 (do Departamento de Comércio e
Indústria), Aberdeen em 1975 (da CAA) e Glasgow também em 1975 (da Glasgow
Corporation). Isso fez com que, à época, os 7 aeroportos da BAA controlassem 75% do
tráfego aéreo de passageiros no Reino Unido. A criação da BAA como entidade pública
4 NATS Holdings ou apenas NATS é o Serviço Nacional de Tráfego Aéreo e é o principal provedor de serviços de navegação aérea do Reino Unido (NATS, 2019).
22
retirou, de acordo com a Future Airport (2017), os aeroportos da BAA do controle público
direto com o objetivo de torná-los mais eficientes e lucrativos.
Em 1986, o Governo Britânico introduziu o Ato dos Aeroportos, e os ativos da
BAA foram oferecidos no mercado de ações, sendo avaliados em £1,225 bilhões. No
entanto, foi em 2006 que a BAA viu o seu controle passar por uma compra agressiva
por parte do grupo espanhol Ferrovial, que a adquiriu por £10,3 bilhões.
De acordo com o Ato dos Aeroportos (1986), a BAA, como empresa estatal,
deixaria de existir e todas as suas propriedades, direitos e responsabilidades seriam
transferidos ao novo proprietário.
Abaixo, mapa com a localização dos aeroportos da BAA.
Figura 1 – Mapa com a localização dos aeroportos concedidos à BAA.
Fonte: BBC, 2008
3.1.2. Problemas na Infraestrutura Aeroportuária no Reino Unido
Ainda de acordo com Forsyth et al (2006), a provisão de serviços aeroportuários
no sudeste britânico é dominada pela BAA London Airports. Em 1987, a BAA foi vendida
23
com cláusula de Golden Share5, tornando mudanças bruscas de controle mais difíceis.
A BAA serve aproximadamente 90% do mercado do sudeste britânico6. O aeroporto de
Manchester, administrado pelo governo local também tem um grau considerável de
poder no mercado local.
Em ambos os casos, o poder de mercado parece ser o principal motivo para
submeter esses aeroportos à regulação econômica. A empresa privada BAA, operando
sob motivação de lucro, e tendo considerável poder de mercado, poderia adquirir um
comportamento monopolista, aumentando preços indiscriminadamente. Se comparar os
aeroportos da BAA com o Aeroporto de Manchester (que é gerido pelo governo local),
pode-se pôr em debate o quão esse comportamento poderia atingí-lo, uma vez que os
acionistas, por serem entes públicos, provavelmente operariam sob objetivos do setor
público. Se, por exemplo, a regulação permitisse que o Aeroporto de Manchester
monopolizasse seus preços, será que os acionistas não interviriam para direcionar essa
precificação seguindo as reclamações das companhias aéreas dado o efeito negativo
que isso teria nos negócios locais e regionais e também nos passageiros?
Em ambos os casos, a estrutura de mercado é claramente uma preocupação e
a estrutura patrimonial também. Por um tempo considerável, os aeroportos de
Heathrow, e, em menor extensão, o de Gatwick, foram caracterizados pelo excesso de
demanda. Pode ser argumentado que o sucateamento da infraestrutura aeroportuária e
a falta de níveis aparentemente adequados de capacidade não são necessariamente
sinônimos de ineficiência. Quando os custos operacionais reais permitem, pode ser
eficiente para o mercado realizar os investimentos necessários mais tardiamente
comparado com o tempo que um sócio benevolente socialmente preferiria. Então, algum
excesso de demanda seja adequado se aliada a preços eficientes.
No entanto, especialmente no caso de Heathrow, a persistência no excesso de
demanda poderia vir a ter custos consideráveis no bem-estar. Em um mercado
competitivo, o mecanismo de preços não apenas assegura o melhor uso da capacidade,
mas também funciona como um sinal de quando e aonde o investimento é necessário.
Por outro lado, empresas com poder de mercado, que operam sob a ótica da obtenção
de lucro, talvez queiram conter as despesas, e aumentar os preços. Não seria
surpreendente que a BAA pareça investir muito tarde, enquanto o Aeroporto de
Manchester pareça investir muito cedo, o que é muito custoso, considerando que, no
momento, ele opera com excesso de capacidade.
5 Golden Share é uma ação que dá poder de veto ao Governo, mesmo que esse seja sócio minoritário, em decisões como venda de controle ou mudança do local da sede (Carneiro et al, 2018) 6 O sudeste britânico corresponde a Heathrow, Gatwick, Stansted, London City e Luton
24
Os problemas chave em relação à infraestrutura aeroportuária, em 2006, no
Reino Unido eram:
• Excesso persistente de demanda nos aeroportos do Sudeste da Inglaterra:
potencial uso ineficiente da capacidade e níveis sub ótimos de investimento.
• O poder de mercado da BAA.
• Questões quanto à qualidade dos serviços.
Dada a variedade de problemas, é notável que o agente regulador possui apenas
um instrumento: o controle de preços.
Isso levanta a questão de até onde o controle de preços é o melhor mecanismo para
lidar com esses problemas. A regulamentação via price cap limita o ajuste de preços,
prevenindo o melhor uso da capacidade e potencialmente distorcendo os sinais de
investimento.
As companhias aéreas tendem a pressionar ao máximo o órgão regulador para que
o mesmo limite os aumentos nos preços, com isso prevenindo o concessionário e seus
investidores de compensar os seus custos. Dado o fato que os períodos de controle são
feitos por prazos relativamente curtos (5 anos no Reino Unido) em relação às vidas
econômicas dos ativos envolvidos, isso se torna uma preocupação real. O risco é que o
investimento se torne muito custoso (financiadores podem ver o projeto como muito
arriscado e queiram ser remunerados por esse risco) ou pode simplesmente não
acontecer (o que gera perda de qualidade dos serviços aeroportuários oferecidos).
Ao revisar a sua política de price cap, a CAA reconheceu que a simples aplicação
dessa política direta nos congestionados aeroportos de Heathrow e Gatwick estava se
tornando cada vez mais problemática, forçando os preços para baixo. No entanto,
flexibilizar os price caps permitindo preços puramente de mercado iria desestimular a
dominante BAA a se desenvolver.
Com isso, em fevereiro de 2002, a CAA propôs um compromisso. Ela manteria a
política de preços enquanto introduziria uma política que permitiria maior incremento
nos custos para entrega de melhorias na capacidade. Isso permitiria um aumento real
nos preços dos aeroportos congestionados, refletindo os fundamentos econômicos, e
incentivaria o interesse no investimento de longo prazo.
Esse compromisso visou minimizar o risco regulatório através de fundamentos
simples e transparentes para o grande programa de investimentos planejado,
construindo uma ponte entre projetos de investimento de longo prazo e longo período
de retorno e o controle de preços por apenas 5 anos.
O objetivo era prover incentivos fortes para que a BAA melhorasse a qualidade de
seus serviços e reequilibrar a balança demanda-capacidade.
25
3.1.3. Venda de Aeroportos da Heathrow Airport Holdings
No entanto, na opinião do autor, apenas a regulação não foi capaz de frear o
comportamento monopolista da BAA. Por isso, de acordo com Milner (2008), a Heathrow
Airport Holdings, antiga BAA, foi forçada pela Comissão de Competição a vender 3 de
seus aeroportos, sendo 2 deles em Londres. Jacobs et al (2009) diz que isso aconteceu
após a Comissão de Competição considerar que a BAA controlava um percentual muito
grande do mercado britânico, em torno de 60% à época e, de acordo com Milmo et al
(2009), essa dominância exacerbada de mercado provia um serviço ruim para seus
passageiros e companhias aéreas clientes e teria que se desfazer dos aeroportos dentro
de um prazo de 2 anos.
Além disso, de acordo com a BBC (2012), além do monopólio a nível nacional,
a BAA possuía forte monopólio regional detendo 90% do mercado do sudeste da
Inglaterra e 84% do mercado da Escócia.
Ainda de acordo com Milner (2008), no relatório que publicou, a Comissão diz
ter encontrado problemas de concorrência em todos os 7 aeroportos operados pela
BAA, e que isso poderia ser resolvido com a venda de 2 entre Heathrow, Gatwick e
Stansted e 1 entre Glasgow e Edinburgh.
De acordo com a Competition and Markets Authortity – CMA (2016), a BAA
vendeu Gatwick em 2009, Edinburgh em 2012 e, após perder uma extensa batalha
judicial, vendeu Stansted em 2013. De acordo com a Ferrovial (2009), a venda de
Gatwick foi efetuada para o grupo chamado Global Infrastructure Partnership por £1,51
bilhões. De acordo com Jacobs et al (2012), o aeroporto de Edinburgo foi vendido por
£807 milhões para o mesmo grupo que comprou Gatwick. Já o aeroporto de Stansted
foi vendido, de acordo com a BBC (2013), por £1,5 bilhões, para o proprietário do
Aeroporto de Manchester, os 10 conselhos comunitários da grande Manchester.
Ainda de acordo com a CMA, a Comissão emitiu um relatório após a venda, no
qual constava que todos os aeroportos vendidos cresceram em número de passageiros
a uma taxa superior a aeroportos comparáveis. Esse aumento corresponde a um
incremento de 34 milhões de passageiros entre os anos de 2009 e 2015, um
crescimento em torno de 10%. Tanto Gatwick como Stansted aumentaram a sua
participação no total de passageiros que chegam ou saem de Londres desde esta
venda. A participação de Edinburgh também vem aumentando. O relatório aponta
também que, sob a gerência dos novos donos, os aeroportos conseguiram atrair
companhias aéreas e passageiros fora dos seus mercados alvo tradicionais, além de
apontar melhorias como:
26
• Melhores qualidade do serviço e eficiência.
• Aumento nos investimentos em instalações.
• Desenvolvimento de relações positivas e de longo prazo com as companhias
aéreas.
• Desenvolvimento de rotas.
• Inovações para maximizar capacidade limitada.
Ainda de acordo com a CMA, a venda dos aeroportos de Londres também foi
positiva para o aeroporto de Heathrow, que continuou pertencendo a BAA. Esse
aeroporto passou a oferecer serviços de maior qualidade, acima da média dos melhores
aeroportos europeus.
O relatório aponta que, apesar de serem esperadas vantagens imediatas devido à
maior competição entre os aeroportos, elas só poderão ser completamente atingidas se
houver aumento na capacidade das pistas. A capacidade limitada restringe o
crescimento das companhias aéreas. Se a concorrência se intensificar, o cliente
observará tarifas aéreas mais baratas e melhor qualidade do serviço.
3.1.4. Conclusões
A regulação é um meio para se atingir um objetivo, mas não é o objetivo em si.
No espectro abrangente de políticas públicas é importante avaliar periodicamente o
trade-off7 entre falha do mercado e falha governamental ou de regulamentação. Dada a
variedade de problemas que a regulamentação pode endereçar, pode-se concluir que o
agente regulador tem apenas um instrumento: o controle de preços ou price cap.
A regulação sempre é a segunda opção para a concorrência. O price cap tende
a limitar o ajuste de preços. O preço regulado pode não ser consistente com os
incrementos de custo a longo prazo. Isso pode resultar em níveis ineficientes de
capacidade e deterioração da qualidade do serviço oferecido (por exemplo, atrasos).
Dessa forma, opções de estrutura de mercado, respeitando direitos de propriedade,
deveriam ser usadas ao máximo, se isso trouxer como consequência a não utilização
da regulamentação econômica.
Corporações, operando sob a ótica da obtenção do lucro, encaram fortes
incentivos para definir e precificar serviços. No entanto, se elas possuírem forte poder
de mercado, elas podem restringir os serviços (ou a oferta) a preços altos. No entanto,
soluções óbvias são inaplicáveis, mas as desvantagens da regulação são significantes.
7 Trade-off e tradeoff são termos da língua inglesa que definem uma situação em que há conflito de escolha. Ele se caracteriza em uma ação econômica que visa à resolução de problema mas acarreta outro, obrigando uma escolha. (Fonte: Sunoresearch, 2019)
27
Empresas sob regime de regulamentação podem gastar tempo e esforço consideráveis
tentando contornar o regulador ao invés de gastá-los atendendo às preferências dos
clientes.
Com isso, olhando pelo ponto de vista da perda de função social, a regulação
não é necessariamente a opção mais adequada. Talvez valha a pena considerar o
potencial de existência de contratos entre o aeroporto e as outras partes envolvidas.
Isso permitiria compartilhar o risco e os dividendos. As companhias aéreas seriam uma
parte óbvia a ser envolvida nos contratos para obtenção de relevante desenvolvimento
aeroportuário. Varejistas e comerciantes seriam outros entes a serem possivelmente
envolvidos nos projetos e nos riscos.
Com a venda de aeroportos da BAA, conclui-se que apenas a regulação de
preços não foi suficiente para combater práticas de caráter monopolista por essa
empresa, sendo a venda forçada o caminho encontrado pela CAA para lidar com esse
problema e garantir melhores qualidade de serviço e eficiência.
28
3.1.4.1. Quadro Resumo dos Objetivos da Privatização dos Aeroportos Britânicos
Quadro 1 – Resumo dos objetivos da privatização dos aeroportos britânicos.
Fonte: Elaborado pelo autor baseado em Forsyth et al (2006)
OBJETIVO Era objetivo Não era objetivo Parcialmente Comentário
Garantia do financiamento da Infraestrutura Aeroportuária x
Aumento da eficiência operacional x Concedeu todos os aeroportos à um único operador.
Alteração da estrutura organizacional x
Diversificação de serviços oferecidos x
Arrecadação de receita para o governo x
Ampliação da expertise dos negócios x Participação de operadores estrangeiros.
Aumento da participação de capitais privados x
Descentralização da administração x Retirava do governo e passava toda para 1 único operador privado.
Atingir um ambiente de concorrência direta x
Garantir fluxo constante de investimentos x
Aumentar a produtividade dos funcionários x
Reduzir a influência política x O governo se retirava completamente da operação dos aeroportos concedidos.
29
3.1.4.2. Quadro de Vantagens e Desvantagens da Privatização dos Aeroportos do Reino Unido
Quadro 2 - Vantagens e Desvantagens da Privatização dos Aeroportos do Reino Unido.
Fonte: Elaborado pelo autor baseado em Forsyth et al (2008).
REINO UNIDO
MODELO EM SI VANTAGENS DESVANTAGENS COMENTÁRIOS
1º estudo: Privatização da
BAA, detentora de grande
poder de mercado,
adotando
regulamentação price
cap feita pela CAA
- Possibilidade de realizar os investimentos
necessários mais tardiamente devido à
visão de obtenção do lucro.
- Não há apelo mediante à CAA quanto ao price cap estabelecido a
não ser via judicial.
- Excesso de poder de mercado da BAA.
- Excesso de demanda.
- Perda de qualidade de serviço.
- A regulamentação price cap limita os ganhos do concessionário.
- A visão de obtenção do lucro traz a tendência dos aeroportos mais movimentados retardarem os seus
investimentos, saturando a razão demanda/oferta.
- A persistência em manter o excesso de demanda pode ter custos consideráveis ao bem-estar dos clientes
aeroportuários.
- A empresa privada BAA, operando sob motivação de lucro, poderia aderir um comportamento
monopolista, aumentando seus preços indefinidamente.
- O preço regulado pode ser incoerente em relação aos custos, trazendo prejuízos à capacidade ou à
eficiência do serviço prestado.
2º estudo: Aeroporto de
Manchester mantido sob
governança estatal
também sujeito à
regulamentação price
cap da CAA.
- Apesar de poder também aderir a um
comportamento monopolista, por estar sob
administração pública, provavelmente,
operaria sob objetivos do setor público.
- Não há apelo mediante à CAA quanto ao price cap estabelecido a
não ser via judicial.
- Excesso de capacidade.
- Objetivos do setor público predominam nesse aeroporto.
- A regulamentação price cap limita os ganhos do operador.
- Guiando-se por objetivos do setor público, o aeroporto de Manchester tende a investir antes da saturação
da razão demanda/oferta.
Tabela Elaborada pelo Autor com
Base em Forsyth et al (2008)
30
3.2. Privatização dos Aeroportos Australianos
A fonte principal utilizada para escrever essa seção foi Forsyth et al (2006). Qualquer
fonte complementar consultada, será citada no texto.
O caso australiano é interessante, pois os aeroportos foram privatizados sob um
regime de regulamentação price cap semelhante ao do Reino Unido, que foi
posteriormente, após 5 anos, trocado por um regime de monitoramento. A
regulamentação econômica dos preços trouxe uma série de problemas, e outros
problemas eram esperados. Além disso, os aeroportos estavam deficitários sob o
regime de regulamentação e os eventos terroristas de 2001 impuseram uma crise
econômica sobre os mesmos. A resposta inicial do governo foi modificar ou remover a
regulamentação temporariamente, mas depois decidiu-se por trocá-la completamente
pelo regime de monitoramento dos preços, que será objeto de estudos dessa seção.
Figura 2 – Mapa com a localização dos principais aeroportos australianos concedidos
(sublinhados).
Fonte: https://www.mapsofworld.com/international-airports/oceania/australia.html
3.2.1. Breve Histórico da Política Aeroportuária
Até 1996, praticamente todos os aeroportos australianos que realizavam
serviços de passageiros eram de propriedade do governo federal ou das autoridades
31
públicas locais. Todos os grandes aeroportos internacionais, à exceção do de Cairns,
eram de propriedade do governo federal e operado por uma empresa pública, a
Corporação de Aeroportos Federais (FAC) – Federal Airport Corporation. Esses
aeroportos não estavam sob regulamentação direta de preços, mas sujeitos a uma
espécie de monitoramento, chamado de “vigilância de preços”, pela Autoridade de
Vigilância de Preços (PSA) – Price Surveillance Authority, que seria mais tarde
absorvida no principal regulador de concorrência, a Comissão de Competição e
Consumidor da Austrália (ACCC) – Australian Competition and Consumer Comission.
A partir de meados dos anos 1990, todos os aeroportos pertencentes à FAC
foram privatizados em transações comerciais e grandes investidores como a BAA
(Reino Unido), que adquiriu o aeroporto de Melbourne, e a Schiphol Airport (Holanda),
que adquiriu o aeroporto de Brisbane, estavam entre os novos operadores.
Nesses aeroportos, foi aplicada a política de price cap – previamente explicada
na seção 3.1 deste trabalho – com preços variáveis de acordo com a movimentação de
cada aeroporto. No entanto, problemas começaram a aparecer antecipadamente, como
o risco de redução da qualidade do serviço e inadequação dos investimentos.
Em agosto de 2001, a pedido do governo federal, a Comissão de Produtividade
(PC) – Productivity Comission, elaborou um relatório denso sobre a regulamentação de
preços que havia sido adotada nos últimos 5 anos. Esse relatório apontava na direção
de confiar mais no Monitoramento dos Preços do que na Regulamentação dos mesmos
(nos moldes de price cap). No entanto, o mesmo relatório também apontou que era
possível permanecer com a regulamentação nos grandes aeroportos, e partir para o
monitoramento ou nenhuma regulamentação nos aeroportos menores. Os aeroportos
apoiaram fortemente a 1ª hipótese, pois eles eram críticos à regulamentação dos
preços, parcialmente porque viam-na como limitante aos lucros e intrusiva. Os
aeroportos também consideravam a regulamentação oportunista, mantendo os preços
baixos sem olhar todo o contexto envolvido.
Os ataques terroristas de 11 de setembro tiveram um impacto forte sobre os
aeroportos australianos. Alguns viram o seu tráfego cair à metade em 1 semana. Os
aeroportos, que já não estavam sendo lucrativos, pediram ao governo para acabar com
ou modificar a política de regulamentação dos preços. Em outubro daquele ano, o
governo suspendeu a regulamentação em quase todos os aeroportos, mas manteve
uma vigilância dos preços no aeroporto de Sydney e a regulamentação nos aeroportos
de Brisbane, Melbourne e Perth, porém ajustando os preços desses 3 últimos em 6-7%
(Forsyth et al (2006)). Deparando-se com essa recém adquirida liberdade de
precificação, os aeroportos aumentaram suas taxas aeroportuárias, em alguns casos
em até 100% (Forsyth et al (2006)).
32
A Comissão de Produtividade entregou um relatório final sobre o tema em janeiro
de 2002, que advogava a favor da remoção da regulação direta de preços e a imposição
do monitoramento para os grandes aeroportos, sendo isso revisto após 5 anos. Como
sanção, os aeroportos que abusassem da sua liberdade de precificação poderiam ser
submetidos novamente ao regime de regulamentação. O governo aceitou essa
sugestão e, a partir de julho de 2002, todos os grandes aeroportos australianos estariam
sob o regime de Monitoramento de Preços, e os pequenos sem nenhum monitoramento
ou regulamentação.
3.2.2. O Regime de Monitoramento de Preços
A partir de 2002, todos os aeroportos privatizados da Austrália, incluindo o de
Sydney, deixaram de estar sob o regime de regulamentação de preços e passaram a
estar sujeitos ao monitoramento, inicialmente por um período de 5 anos. Após esse
período, ocorreria uma revisão da performance dos aeroportos sob esse regime. Se a
performance de um aeroporto não tivesse sido satisfatória, ele poderia voltar a ser
regulamentado. A partir daí, deveriam ser definidas as sanções para os aeroportos
considerados de performance insatisfatória e os critérios para defini-los como tal. Essas
duas diretrizes seriam suficientes para alterar o comportamento da empresa em
questão. O monitoramento de preços pode ser remetido a um sistema de
regulamentação flexível, o que pode vir a ser desejável.
3.2.3. Critérios para Performance Satisfatória
O efeito do monitoramento vai depender de dois aspectos – o quão rígidas serão
as diretrizes definidas e de quais variáveis elas são dependentes.
As diretrizes devem ser definidas em termos da relação entre preço e custo, ou
receita e custo. Se elas forem definidas de forma muito apertada, no sentido de que
performance insatisfatória seria aquela em que a receita excedesse os custos em
qualquer margem, isso incentivaria as empresas a adotarem altos preços para suas
taxas e maximizar seus lucros, uma vez que não há incentivo no curto ou médio prazo
para manter o comportamento como satisfatório.
Por outro lado, se os preços permitidos forem mais altos que os custos, é
possível que seja vantajoso manter os preços em limites permitidos no curto prazo de
forma a obter lucros maiores no longo prazo. Dessa forma, tendo como critério a razão
entre preço e custo para definir a performance como satisfatória ou não, a razão ideal
33
seria aquela em que manter os preços controlados a longo prazo seja mais rentável do
que elevá-los no curto prazo.
A definição do critério para performance satisfatória é de grande importância. Ela
determina como o monitoramento de preços vai funcionar. Se um critério baseado no
custo for imposto, o monitoramento vai provocar o mesmo efeito que um regime de
regulamentação dos custos. Se o critério para a definição de não satisfatório for que os
preços não ultrapassem determinado patamar sem referenciar isso ao custo da
empresa, isso funcionaria como uma espécie de regulamentação price cap.
As indicações são de que o critério para performance satisfatória ou não serão
a obtenção de lucros muito altos, ou a obtenção de lucros mesmo com custos muito
elevados – o que mostraria não eficiência operacional do aeroporto.
No entanto, ao se fixar uma taxa de retorno ideal, pode-se penalizar aeroportos
que conseguirem taxas superiores através da eficiência operacional, reduzindo seus
custos. Isso faria o sistema de monitoramento também se aproximar de uma
regulamentação baseada nos custos.
No entanto, isso não é necessário. O critério para performance satisfatória pode
ser quando os preços praticados não são superiores àqueles praticados por players
externos, por exemplo, não ter tarifas superiores à média praticada por um grupo de
aeroportos comparáveis. Isso permitiria que um aeroporto atingisse altas taxas de lucro,
através de redução de seus custos, sem sofrer sanções.
3.2.4. Sanções em Caso de Performance não-Satisfatória
Uma opção para o aeroporto seria “aproveitar enquanto a maré é favorável” e
lucrar maximizando os preços no período em que estivesse fora do regime de
regulamentação. Se isso funcionasse, a ameaça de voltar à regulamentação não agiria
como uma contenção no comportamento dos preços. Se os lucros a longo prazo forem
maiores do que se adotar a prática da maximização dos preços no curto prazo, então a
sanção de voltar à regulamentação funcionaria.
A sanção pode ser vista como discreta, sendo imposta ou não. Mas os seus
impactos não necessariamente o são. O aeroporto perceberá que a probabilidade da
imposição da sanção varia de acordo com o seu comportamento. Quanto mais ele
aumentar os seus preços acima de um patamar que considere seguro, maior a
probabilidade de a sanção ser imposta. O aeroporto terá de escolher um patamar de
preço para o curto prazo que maximize o seu lucro tendo em mente que, se for muito
alto, há o risco de voltar à regulamentação e ver seus lucros reduzirem
significativamente.
34
3.2.5. Conclusões
Na Austrália, a regulação dos preços foi substituída por um regime de
monitoramento. Isso foi feito em resposta a problemas oriundos da regulamentação,
tanto em assegurar a eficiência, quanto como em assegurar a viabilidade econômico-
financeira das firmas sob regulamentação. Quando implementado, a regulação de
preços estava ameaçando a viabilidade dos aeroportos. O governo, então, escolheu
substituir ao invés de reformular a regulamentação.
Outro fator por trás da decisão de substituir a regulamentação de preços foi o
ponto de vista do conselheiro do Governo, a Comissão de Produtividade, que a
regulação não conduzia à eficiência. Os ganhos com eficiência alocativa8 oriundos da
manutenção dos preços próximos aos custos eram suscetíveis a ser anulados pelas
perdas em eficiência produtiva oriundas da regulação.
O Governo optou por monitorar os preços, embora os parâmetros para isso
sejam vagos. A efetividade do monitoramento dos preços em manter os preços próximos
aos custos depende da força da sanção imposta por baixa performance. A sanção
imposta, de implementar novamente a regulamentação de preços, tem algum efeito,
mas não é suficiente para manter os preços próximos aos custos.
Os critérios que servem de gatilho para a aplicação da sanção são cruciais. Eles
podem ser baseados em custos, ativando o gatilho se o aeroporto obtiver lucro
excessivo, independente se esse fez uso de poder de mercado ou conquistou eficiência
operacional. Alternativamente, eles podem ser baseados na relação entre preços e nível
eficiente dos custos. Isso é consistente com o objetivo de se atingir eficiência produtiva.
Sob um sistema de monitoramento, é factível permitir o impacto de fatores externos,
com isso reduzindo a volatilidade do lucro e o risco de falência da empresa.
Monitoramento de preços pode funcionar como regulamentação, porém
dependendo da forma como for implementado, pode trazer mais liberdade de
precificação para o aeroporto. O monitoramento tem a vantagem que ela permite maior
flexibilidade, uma vez que fatores externos que podem influenciar a performance do
aeroporto podem ser levados em conta na hora de revisar a performance do mesmo.
Essa flexibilidade traz custos, uma vez que ela envolve mais critério por parte do corpo
monitorador. No entanto, sob o espectro da recente história dos aeroportos australianos
sob regulamentação, a flexibilidade obtida com o monitoramento é valiosa.
8 Eficiência alocativa é a disponibilidade de produtos e/ou serviços no mercado de modo a satisfazer mais completamente o consumidor. Fonte: Carvalho (2017).
35
Os critérios para determinar “baixa performance” são vagos, mas existe a chance
real de que altas taxas de lucro, por si, seriam adotadas como tal. Isso seria consistente
com o histórico da ACCC como agente monitorador dos preços. Em resumo, havia o
risco de que o monitoramento se tornasse uma regulamentação dos custos eufemizada.
Esse desfecho não é inevitável. O monitoramento dos preços pode ser
consistente com os incentivos à eficiência, e poderia operar de uma forma mais flexível
do que a regulamentação dos preços. Ele pode combinar fortes incentivos à eficiência
com a flexibilidade de permitir que fatores externos sejam levados em consideração na
performance dos aeroportos. Para atingir isso, é necessário trazer critérios claros da
definição de baixa performance. Seguir adiante com critérios vagos é abrir caminho para
que o monitoramento se torne novamente uma regulamentação.
36
3.2.5.1. Quadro Resumo dos Objetivos da Privatização dos Aeroportos Australianos
Quadro 3 – Resumo dos objetivos da privatização dos aeroportos australianos.
Fonte: Elaborado pelo autor baseado em Forsyth et al (2006)
OBJETIVO Era objetivo Não era objetivo Parcialmente Comentário
Garantia do financiamento da Infraestrutura Aeroportuária x
Aumento da eficiência operacional x Buscou isso com o Monitoramento de Preços no lugar da Regulação.
Alteração da estrutura organizacional x Ao mudar o sistema de regulação, esperava que a qualidade dos serviços melhorasse.
Diversificação de serviços oferecidos x
Arrecadação de receita para o governo x
Ampliação da expertise dos negócios x
Aumento da participação de capitais privados x Revisou a sua regulamentação para influenciar a permanência dos operadores privados.
Descentralização da administração x
Atingir um ambiente de concorrência direta x Permitiu aeroportos com grande poder de mercado nas mãos de um único operador.
Garantir fluxo constante de investimentos x Ao alterar a política de regulamentação, dava folga orçamentária aos operadores.
Aumentar a produtividade dos funcionários x
Reduzir a influência política x
37
3.2.5.2. Quadro de Vantagens e Desvantagens da Privatização de Aeroportos Australianos.
Quadro 4 – Vantagens e Desvantagens da Privatização dos Aeroportos da Austrália.
Fonte: Elaborado pelo autor baseado em Forsyth et al (2008).
AUSTRALIA
MODELO EM SI VANTAGENS DESVANTAGENS COMENTÁRIOS
1º fase: semelhante ao
Reino Unido com
regulamentação Price
Tag.
- Vide tabela do Reino Unido. - Vide tabela do Reino Unido. - Vide tabela do Reino Unido.
2ª fase: substituição do
sistema de
regulamentação Price Tag
para o Monitoramento
dos Preços
- É mais flexível que a regulamentação,
dando mais margem de manobra para os
aeroportos precificarem seus serviços.
- Permite que se observem fatores externos
na hora de avaliar a precificação dos
serviços do aeroporto.
- Ausência de sanções claras para performances insatisfatórias.
- Não é tão eficiente em controlar os preços como a regulação.
- Envolve maior critério por parte do órgão regulador, uma vez que
envolve mais variáveis.
- O quão rígida será a imposição de sanções está diretamente ligada à eficácia desse mecanismo.
Tabela Elaborada pelo Autor com
Base em Forsyth et al (2008)
38
3.3. A privatização de Aeroportos Mexicanos
A fonte principal utilizada para escrever essa seção foi Galeana (2008). Qualquer
fonte complementar consultada, será citada no texto.
Após muitos anos de crise econômica e em congruência com a tendência mundial
dominante em política econômica, o governo mexicano iniciou um amplo processo de
privatização e desregulamentação de todo o sistema de transporte federal. Essas
mudanças da estrutura econômica incluíam atividades relativas à infraestrutura,
aspectos administrativos, como a liberalização de rotas, e, em alguns casos, a
transferência da propriedade da companhia para o setor privado.
A privatização dos transportes no México começou pelo setor aéreo com o
Lançamento do Master Plan para o Sistema de Transporte Aéreo Nacional em 1988.
Esse movimento não foi uma homologação formal de desregulamentação econômica,
porque não modificou o sistema de concessões ou a regulação de taxas, mas definiu
uma reorganização geográfica de rotas e facilitou a entrada de novas empresas,
principalmente nos mercados regionais. O que ocorreu em seguida foi a privatização de
duas das principais companhias aéreas nacionais: Aeromexico em 1988 e Mexicana em
1989. Em contraste com a privatização das companhias aéreas ou a
desregulamentação das rotas e taxas que ocorreram no começo dos anos 1990, a
abertura dos aeroportos para o setor privado aconteceu relativamente tarde, ao final da
década de 1990. A primeira referência relativa a privatização de aeroportos data de 1995
no contexto do Programa de Desenvolvimento do Setor de Transportes da
Administração Federal que reconheceu os benefícios de se permitir investimentos
privados em aeroportos, como um mecanismo de arrecadar as altas quantias
necessárias à manutenção frente à alta e crescente demanda.
A Lei dos Aeroportos foi uma iniciativa do Executivo Federal, sancionado pelo
Congresso e publicado em dezembro de 1995. A possibilidade de realizar concessões
para a gestão dos aeroportos para companhias privadas foi estabelecida por Lei. Esse
procedimento formal foi necessário, pois, até àquela data, a gerência aeroportuária era
reservada estritamente na Constituição ao Estado mexicano, que exercia essa função
através de uma agência, a Aeroportos e Serviços Auxiliares (ASA), que geria a rede
aeroportuária mexicana há mais de 30 anos.
A partir de 1995, um comitê especial trabalhava para definir as diretrizes para a
criação de joint ventures público-privadas para a exploração comercial e operação dos
aeroportos. Então, em 1998, a Secretaria de Comunicações e Transporte (SCT)
publicou o regulamento geral para a participação do setor privado no Sistema
39
Aeroportuário Mexicano (SAM). Sob esse plano, os 58 aeroportos federais foram
reagrupados em 5 subgrupos de entidades administrativas, sendo 4 delas – Grupo
Aeroportuário do Pacífico (GAP), Grupo Aeroportuário do Centro Norte (OMA),
Aeroportos do Sudeste do México (ASUR) e Aeroporto Internacional da Cidade do
México (AICM) – abertas em algum grau à participação privada. A quinta, formada pelos
aeroportos restantes, foi declarada não disponível para participação privada e é
administrada pela ASA. Os aeroportos escolhidos para serem privatizados
movimentavam grandes volumes de carga e passageiros, além de grandes expectativas
de crescimento, enquanto àqueles mantidos sob administração federal eram vistos
como menos economicamente viáveis – uma estratégia para tornar os grupos a serem
concedidos mais atrativos financeiramente.
3.3.1. Regras para a privatização dos aeroportos
Os grupos de aeroportos privatizados devem ser administrados por uma
sociedade controladora, na qual o governo mexicano é sócio majoritário com 85% das
ações, e um sócio privado estratégico que detém os 15% remanescentes. A designação
de sócios estratégicos foi feita após convites para concursos públicos e oferecida ao
ator que oferecesse o maior preço e atendesse requisitos técnicos pré-estabelecidos.
As concessões de cada aeroporto eram válidas por 50 anos, podendo ser estendidas
por mais 50. O sócio estratégico tem que incluir um parceiro mexicano com participação
mínima de 25,5% do capital, e um parceiro operacional (mexicano ou não), com
experiência internacional reconhecida, que é responsável pelas operações aeronáuticas
do aeroporto, detendo também ao menos 25,5% do capital. Além disso, pode-se incluir
na sociedade sócios investidores com participação de até 49% do capital, vide figura
abaixo.
40
Figura 3 – Estrutura patrimonial dos grupos de aeroportos mexicanos logo após a sua
concessão.
Fonte: Galeana (2008)
As autoridades designadas pelo governo mexicano para determinar a
adequação dos candidatos a participar das Sociedades Controladoras foram a
Comissão Federal de Competência (CFC) para assuntos econômicos, e a SCT para
competências técnicas. Desde o início, era previsto que as ações pertencentes ao
governo mexicano seriam posteriormente vendidas em mercados internacionais de
ações para finalizar o processo de privatização.
3.3.2. Situação Presente (2008) do Processo de Privatização
Grupos privados detém a concessão de 34 dos 58 aeroportos federais, enquanto
a ASA administra 20 e outros 5 com um sistema misto de participação, vide os quadros
abaixo.
Quadro 5 – Aeroportos concedidos aos grupos privados mexicanos.
Fonte: Galeana (2008)
41
Quadro 6 – Aeroportos Gerenciados pela ASA.
Fonte: Galeana (2008).
A concessão do Aeroporto Internacional da Cidade do México, o mais importante
de todo o sistema, era inicialmente prevista, mas problemas políticos e sociais
obstruíram a transição e ele ainda é operado pela ASA no centro do Sistema
Metropolitano de Aeroportos, juntamente com os aeroportos periféricos de Cuernava,
Toluca e Querétaro.
ASUR foi criada em dezembro de 1998, com o consórcio vencedor pagando
US$120 milhões, e tem seu centro operacional no Aeroporto da Cidade de Cancún. O
sócio estratégico é a empresa Inversiones y Técnicas Aeroportuarias (ITA) e o atual
sócio mexicano é Fernando Chico Pardo9, com 51% das ações, e o sócio operador é a
Danish Airports of Copenhagen, detendo os 49% restantes. Os 85% de ações da ASUR
que pertenciam ao governo mexicano foram vendidas em 2 fases na Bolsa Mexicana de
Valores e em Wall Street, sendo negociados 74% na primeira em 2000 e 11% na
segunda em 2005.
A oferta vencedora pela GAP atingiu US$261 milhões e a Sociedade
Controladora é baseada no Aeroporto da Cidade de Guadalajara (a terceira maior do
sistema). Além dos sócios estratégico e operacional, a GAP tem um sócio investidor que
detém 33,6% do capital privado da companhia. As ações que pertenciam ao governo
foram vendidas em fevereiro de 2006.
A OMA foi criada em junho de 2000, com sede no Aeroporto da Cidade de
Monterrey (o quarto maior do sistema) mediante pagamento de US$88 milhões. O sócio
estratégico é a Servicios de Tecnología Aeroportuaria (SETA), juntamente com a
companhia de construção Ingenieros Civiles Asociados, como parceiro mexicano,
9 Fernando Chico Pardo é um bilionário mexicano, proprietário da empresa de serviços financeiros Grupo Inbursa. Fonte: Wealthx (2019)
42
detendo ambos 74,5% do capital privado, e a companhia francesa Aéroports de Paris,
como sócio operacional, com 25,5% das ações. O acordo para essa concessão previa
a compra de outros 36% das ações pela SETA, caso o governo mexicano não vendesse
as suas ações 4 anos após o início da concessão, o que acabou ocorrendo.
A figura abaixo traz a localização geográfica dos centros operacionais dos
grupos de aeroportos.
Figura 4 – Localização dos centros operacionais dos grupos de aeroportos; Mexico City, o
AICM; Cancún, o da ASUR; Monterrey, o da OMA; Guadalajara, o da GAP.
Fonte: https://maps-mexico-mx.com/mexico-airport-map
3.3.3. Distribuição da demanda entre os grupos de aeroportos
O período de 1998-2006 foi examinado para trazer um panorama pré- e pós-
privatização das atividades aeroportuárias em termos de passageiros por ano. O estudo
é feito de dados de origem – destino obtidos da Autoridade Mexicana de Aviação Civil.
O quadro 5 mostra o volume de passageiros por grupo de aeroportos entre 1998
e 2006, e o respectivo crescimento exponencial médio anual para cada. O crescimento
de tráfego gozado por cada grupo é nítido, apesar de haver diferenças nos percentuais
observados e, particularmente a distorção entre o crescimento dos grupos privados,
girando em torno de 4%, enquanto os aeroportos administrados pela ASA tiveram
crescimento de 9,53% em média. No entanto, esse crescimento só é significante em
termos relativos, mas pequeno em termos absolutos se comparados aos grupos
privados e ao AICM. Além disso, o crescimento dos aeroportos sob jurisdição da ASA
está concentrado em 2006, como consequência direta do início da operação de algumas
43
companhias low cost baseadas em Toluca, um aeroporto próximo à Cidade do México,
que recebeu tráfego do AICM e serviços de ônibus intermunicipais.
Os dados sugerem que todos os grupos foram afetados pela crise mundial da
aviação de 2002, seguida do ataque terrorista às Torres Gêmeas de 2001, mas todas
parecem ter se recuperado relativamente rápido e o crescimento tem sido estável desde
então à exceção da ASUR, que sofreu as consequências de 2 grandes furacões, Stan
e Wilma, que atingiram a região do Caribe em 2005.
Quadro 7 – Quantidade de passageiros utilizando os grupos de aeroportos.
Fonte: Galeana (2008)
O quadro 8 mostra a participação relativa dos grupos privados no tráfego entre
os anos de 1998 e 2006. Como esperado, a importância do AICM é notada com sua
força de 35% dos passageiros. O GAP também gozou de grande e estável participação
no tráfego, mas distribuída entre 12 aeroportos, incluindo Guadalajara, o 3º maior do
sistema. ASUR e OMA começaram o período com participações muito similares, mas
começaram a divergir a partir de 1999. A participação da ASA foi caindo
progressivamente até 2005 a um patamar de 2,7% até que, em 2006, se iniciaram as
operações das companhias Low Cost em Toluca, o que fez a sua participação subir
consideravelmente.
44
Quadro 8 - Participação relativa dos grupos de aeroportos de 1998-2006.
Fonte: Galeana (2008)
3.3.4. As Finanças dos Grupos Privados
A Comissão Federal de Competência examinou a situação financeira dos Grupos
de Aeroportos e alguns dos resultados encontrados são vistos nos quadros 9, 10 e 11.
O quadro 9 apresenta os dados da ASUR e nota-se que a sua receita bruta cresceu em
termos reais todos os anos do período analisado, o que é interessante pois houve queda
no tráfego em 2005 e em 2006 e aumento dos custos operacionais. Portanto, o
crescimento no lucro se dá pelo aumento de receitas e não por redução dos custos.
Quadro 9 - Situação financeira do grupo de aeroportos ASUR.
Fonte: Galeana (2008)
Do quadro 10, nota-se que a GAP tem um perfil similar ao da ASUR:
45
Quadro 10 – Situação financeira do grupo de aeroportos GAP.
Fonte: Galeana (2008)
Do quadro 11, observa-se que a OMA também tem sido financeiramente viável
com uma taxa média anual de retorno de 28,8%, mesmo que seja muito inferior à GAP
ou ASUR, tendo crescido nos últimos anos do período analisado.
Quadro 11 – Situação financeira do grupo de aeroportos OMA.
Fonte: Galeana (2008)
3.3.5. Conclusões
No final da década de 1980, o governo mexicano começou um processo radical
de desregulamentação e privatização do setor de transporte federal. Essas ações não
deveriam ser consideradas uma estratégia de um setor individual, mas parte de uma
política de estado alinhada com a hegemonia econômica do sistema mundial.
A privatização dos aeroportos começou a se materializar em 1998, com a
fundação de 4 corporações aeroportuárias abertas à participação do setor privado com
os aeroportos residuais sob a administração governamental. Originalmente, o governo
era o sócio majoritário nessas companhias, porém essas ações foram sequencialmente
vendidas no mercado doméstico mexicano e no internacional, completando o processo
de privatização. A conclusão vista é crescimento estável no tráfego do sistema e uma
46
situação econômica superavitária a todos os grupos privados. A receita bruta sofreu
crescimento estável em todo o período analisado, com algumas flutuações e diferenças
entre os grupos. Há também alguma indicação de que isso foi feito por taxas mais caras
do que em ganhos reais de eficiência.
47
3.3.5.1. Quadro Resumo dos Objetivos da Privatização dos Aeroportos Mexicanos
Quadro 12 - Resumo dos objetivos da privatização dos aeroportos mexicanos.
Fonte: Elaborado pelo autor baseado em Galeana (2008)
OBJETIVO Era objetivo Não era objetivo Parcialmente Comentário
Garantia do financiamento da Infraestrutura Aeroportuária x Altos custos em investimento e manutenção
Aumento da eficiência operacional x Ao privatizá-los em bloco, não se estimula a concorrência direta.
Alteração da estrutura organizacional x
Diversificação de serviços oferecidos
Arrecadação de receita para o governo x Através do pagamento de Royalties
Ampliação da expertise dos negócios x Participação de operadores estrangeiros.
Aumento da participação de capitais privados x Parceiros mexicanos e internacionais com % estabelecidos
Descentralização da administração x Fatiou os aeroportos em blocos e os administrava via joint-ventures público-privadas
Atingir um ambiente de concorrência direta x
Garantir fluxo constante de investimentos x
Aumentar a produtividade dos funcionários x
Reduzir a influência política x Inicialmente, 85% das ações eram mantidas sob controle estatal.
48
3.3.5.2. Quadro de Vantagens e Desvantagens da Privatização dos Aeroportos Mexicanos.
Quadro 13 - Vantagens e Desvantagens da Privatização dos Aeroportos do México.
Fonte: Elaborado pelo autor baseado em Galeana (2008).
MÉXICO
MODELO EM SI VANTAGENS DESVANTAGENS COMENTÁRIOS
- Divisão dos principais
aeroportos do país em 4
grupos regionais e criação
de joint-ventures
públicos privadas para
administração dos
mesmos, com posterior
venda da parte pública
no mercado.
- Conseguiu recursos para realizar os
investimentos necessários para atender a
demanda crescente.
- Crescimento das taxas de lucro dos grupos
aeroportuários
- Não houve redução nos custos operacionais.
- Prazo de concessão muito longo, de 50 anos. Fonte: Galeana
(2008).
- Apesar de todos os operadores privados dos aeroportos privados terem gozado de crescimento em suas
taxas de lucro, isso se deu pelo aumento de receitas (preços), e não pela redução dos custos, ou seja,
aumento da eficiência.
Tabela Elaborada pelo Autor com
Base em Galeano (2008)
49
3.4. A Privatização dos Aeroportos Argentinos
A fonte principal utilizada para escrever essa seção foi Andrés Lipovich (2008).
Qualquer fonte complementar consultada, será citada no texto.
A privatização de aeroportos na Argentina teve início no final da década de 1990,
como parte de um conjunto amplo de reformas do Governo Federal. Essas reformas são
parte de um processo latino-americano que trouxe mudanças nas funções e no alcance
dos governos nacionais. Seguindo as vertentes econômicas do “Reagonomics” nos EUA
e do “Thatcherismo” no Reino Unido, a Argentina teve o seu marco legal na redução do
envolvimento governamental em assuntos econômicos com a Lei da Reforma
Governamental, de 1989, que foi aprovada logo após a posse do Presidente Carlos
Menem, claramente neo-liberal.
O caráter da lei abrangia descentralização, desregulamentação e trazia uma lista de
entidades, instituições e negócios estatais a serem privatizados, mas os aeroportos não
constavam nessa lista e o Congresso teve que aprovar uma legislação separada para a
privatização dos mesmos.
A primeira grande privatização a ocorrer no setor aéreo do país foi a da empresa
“Aerolineas Argentinas”, a companhia aérea nacional, em 1990. É difícil mensurar os
resultados dessa privatização, devido à falta de dados para comparação. No entanto, é
notável que logo após muitas dessas privatizações, foi necessário que os termos das
mesmas fossem renegociados com o governo, devido ao caráter monopolista dessas
empresas.
As privatizações e os desenvolvimentos regulatórios desse período não foram
guiados apenas por ideias de eficiência microeconômica. A partir do início dos anos
1990, duas políticas macroeconômicas significantes surgiram na Argentina. A
conversão monetária foi iniciada com 1 peso argentino valendo 1 dólar americano e para
sustentar isso foram adotadas políticas domésticas destinadas à taxa de câmbio e à
estabilidade econômica. O impacto foi o estímulo ao investimento na Argentina,
principalmente nas companhias recém privatizadas. O investimento estrangeiro deu um
salto de aproximadamente US$6 bilhões na década de 1980 para aproximadamente
US$68 bilhões na década de 1990.
3.4.1. O Processo de Privatização de Aeroportos
O aumento significativo no investimento estrangeiro direto, a instalação de
diversas companhias multinacionais e o crescimento do comércio internacional – quase
que exclusivamente em importações – levaram ao crescimento da demanda por viagens
50
de negócios. Ao mesmo tempo, a demanda por transporte aéreo aumentou
exponencialmente seguindo a implementação da política monetária, cuja equidade do
peso ao dólar entre 1991 e 2001 reduziu os custos e aumentou a demanda por viagens
de lazer. Dessa forma, o número de passageiros, tanto domésticos quanto
internacionais, dobrou entre 1991 e 1998, vide quadro abaixo.
Quadro 14 – Quantidade de passageiros domésticos e internacionais na Argentina entre 1991
e 1998.
Fonte: Andrés Lipovich (2008)
O aumento da demanda por tráfego aéreo poderia ser absorvido nos aeroportos
fora de Buenos Aires, mas em Ezeiza, o aeroporto internacional da capital, e no
Aeroparque, o doméstico, tanto o terminal quanto a pista operavam muito acima da
capacidade designada. As instalações do aeroporto eram essencialmente as mesmas
desde a sua construção, tendo apresentando alguma modernização apenas para a
Copa do Mundo de Futebol de 1978.
A privatização de aeroportos na Argentina foi duplamente justificada pelas
condições deploráveis da infraestrutura aeroportuária e pelo crescimento exponencial
da demanda por aviação comercial. O principal objetivo do processo de privatização dos
aeroportos foi facilitar investimentos significativos na modernização dos aeroportos para
atingir necessidades de longo prazo. Devido à falta de recursos financeiros para levar
adiante tamanha modernização e também ao contexto ideológico e político-econômico
da época, o Governo Federal decidiu oferecer os aeroportos para serem concedidos à
iniciativa privada e criou o Sistema Nacional de Aeroportos (SNA) e o Corpo Regulatório
do Sistema Nacional de Aeroportos.
O processo de concessões iniciou-se formalmente em abril de 1997 quando o
decreto nº 375/97 entrou em vigor. Ele estabeleceu a criação do SNA, designou os
aeroportos que seriam oferecidos via processo de licitação, estabeleceu um cronograma
de ações e criou o Organismo Regulador do Sistema Nacional de Aeroportos (ORSNA).
51
O decreto designou 30 aeroportos a serem postos sob concessão por um período de 30
anos, podendo ser estendido por mais 10. O decreto também destacou algumas
características para as operações privadas do setor aéreo e enfatizou que os serviços
de tráfego aéreo, controle do tráfego aéreo, e proteção ao voo estavam exclusivamente
nas mãos da Força Aérea Argentina. No entanto, as concessionárias operariam
independentemente da Força Aérea, operando somente como investidores,
construtores e administradores dos aeroportos.
As principais obrigações das concessionárias incluem: cumprir os investimentos
determinados pelo governo por 30 anos, pagando royalties anuais fixados no processo
de licitação, cumprir obrigações determinadas nacional e internacionalmente para
proteger adequadamente o ambiente e as comunidades, e garantir acesso igualitário e
não discriminatório às instalações do aeroporto. As concessionárias detêm o direito de
administrar e operar, por conta própria ou a partir de terceiros, sob sua responsabilidade,
todas as atividades comerciais, industriais e de serviços relacionados ao negócio
aeroportuário.
Uma vez que a privatização dos aeroportos não estava prevista na Lei de
Reforma Governamental, houveram diversas tentativas de anular o decreto 375/97,
eventualmente com sucesso. O Governo apenas conseguiu validar a privatização com
o decreto emergencial 842/97, que gerou suspeitas sobre o processo licitatório, levando
a especulações públicas de conluio entre o governo e os operadores privados.
3.4.2. Órgão Regulador do Sistema Nacional de Aeroportos (ORSNA)
A entrada de capital privado na provisão de serviços aeroportuários também
requeria regulamentação governamental para combater poderes monopolistas, tarefa
essa atribuída ao ORSNA. As suas operações são financiadas em parte pelos royalties
pagos pelas concessionárias e a sua regulamentação se aplica a todo o Sistema
Nacional de Aeroportos, incluindo os públicos. A ORSNA é vista como uma entidade
autárquica que representa os interesses dos serviços aeroportuários e dos usuários das
instalações, incluindo companhias aéreas, instalações fiscais, lojas do aeroporto,
passageiros, etc.
3.4.3. O Sistema Nacional de Aeroportos
Cinquenta e três aeroportos compunham originalmente o SNA, dos quais 28
seriam colocados sob regime de concessão para o setor privado. No entanto, esse
número foi posteriormente ampliado por força de decreto (nº 500/97) para 57 aeroportos
52
pertencentes ao SNA, dos quais 36 seriam concedidos. Os aeroportos eram escolhidos
baseados em sua localização geográfica e situação financeira-econômica. O objetivo do
SNA é prover uma operação sistêmica e interligada que apoiasse um sistema de
subsídio duplo entre os aeroportos que tivessem altas taxas de lucros e aqueles
deficitários ou com baixas taxas de retorno (figura 2).
Figura 5 – O sistema de subsídio duplamente cruzado (1997).
Fonte: Andrés Lipovich (2008)
O primeiro sistema de subsídios foi estabelecido nas próprias condições da
licitação para a operação dos aeroportos privados do SNA. O consórcio vencedor se
comprometia a cumprir o pacote de investimentos ditados pelo governo e pagar uma
taxa anual de royalties. O agente concessionário operaria comercialmente os aeroportos
e redistribuiria o lucro entre todos os aeroportos operados, através desses
investimentos. O segundo sistema de subsídios envolve as companhias ganhadoras
das concessões e os demais aeroportos do SNA operados por agentes públicos. O
decreto dita que a receita derivada dos royalties das concessões deve ser
especificamente alocada na melhoria dos aeroportos que não estão sob concessão e
financiar a operação do ORSNA. Essa necessidade de se recorrer à subsídios dentro
do SNA deriva-se da heterogeneidade dos aeroportos, em termos de demanda por
aviação comercial e tráfego (vide quadro abaixo).
53
Quadro 15 – Número de passageiros por aeroporto (2000).
Fonte: Andrés Lipovich (2008).
Na Argentina, os 10 aeroportos mais importantes correspondem a 85% do
tráfego, e, de acordo com Andrés Lipovich (2008), é estimado que 35 aeroportos não
conseguem sustentar o tráfego garantindo as receitas atuais do setor aéreo e outros 10
não são viáveis economicamente a nenhuma taxa.
3.4.4. O Processo Licitatório
O processo licitatório começou em 9 de janeiro de 1998 com as seguintes
características principais:
• 35 aeroportos foram oferecidos, que são, de acordo com a Aeropuertos
Argentina 2000 (2019):
o Buenos Aires / Aeroparque – AEP
o Buenos Aires / Ezeiza – EZE
54
o Bariloche – BRC
o Catamarca – CTC
o Comodoro Rivadavia – CRD
o Córdoba – COR
o El Palomar – EPA
o Esquel – EQS
o Formosa – FMA
o General Pico – GPO
o Iguazú – IGR
o Jujuy – JUJ
o La Rioja – IRJ
o Malargue – LGS
o Mar del Plata – MDQ
o Mendoza – MDZ
o Paraná – PRA
o Posadas – PPS
o Puerto Madryn – PMY
o Reconquista – RCQ
o Resistencia – RES
o Rio Cuarto – RCU
o Rio Gallegos – RGL
o Rio Grande – RGA
o Rio Hondo – RHD
o Salta – SLA
o San Fernando – FDO
o San Juan – UAQ
o San Luis – LUQ
o San Rafael – AFA
o Santa Rosa – RSA
o Sgo. Del Estero – SDE
o Tucumán – TUC
o Viedma – VDM
o Villa Mercedes – VME
Esses aeroportos estão localizados na Argentina de acordo com o mapa abaixo:
55
Figura 6 – Mapa com a localização dos aeroportos argentinos e quem os opera.
Fonte: Mazó (2017)
56
• O período de concessão seria de 30 anos, extensíveis por outros 10.
• US$2,2 bilhões em investimentos deveriam ser realizados, seguindo um
cronograma rígido redigido pelo Union Bank of Switzerland, contratado pelo
governo para estimar os investimentos necessários.
• O consórcio que oferecesse o maior pagamento de royalties venceria a licitação;
o lance mínimo era de US$40 milhões por ano.
Quatro consórcios fizeram propostas sendo o vencedor o “Aeropuertos Argentina
2000 SA”, um grupo Argentino-Italiano-Americano. O consórcio gradualmente foi
tomando o controle dos aeroportos concedidos, começando com Ezeiza e terminando
com Santiago del Estero. Houve um entrave entre o consórcio e o governo da província
de Jujuy, que se recusava a entregar o aeroporto de San Salvador de Jujuy devido a
desconfianças no consórcio. A entrega acabou ocorrendo em 2007.
Seguindo a rodada inicial de concessões, outros aeroportos do SNA foram sendo
concedidos sob condições similares às estabelecidas no decreto 375/97.
3.4.5. Resultados do Processo de Privatização dos Aeroportos
Desde o início do processo até 2007, conclusões diferentes podem ser tiradas a
partir dos objetivos originais. Esse também foi um período no qual a Argentina passou
por uma severa crise política e econômica que impactou a estabilidade do mercado de
aviação comercial.
O crescimento exponencial da demanda por aviação comercial desde o início
dos anos 1990 que justificou amplamente o processo de privatização dos aeroportos
cessou em 1998 e o mercado estagnou devido à situação econômica da Argentina. Em
2001, houve uma grande crise que atingiu as mudanças macroeconômicas da política
monetária e econômica. Em questão de dias, o Dólar triplicou o seu valor frente ao Peso
Argentino. Essa situação ainda foi inflamada por uma crise social crescente, com
aumento dos níveis de pobreza, desemprego e exclusão social.
O resultado foi uma dramática redução na demanda por aviação comercial (vide
quadro 16) e uma fuga de investimentos estrangeiros. Além disso, a desvalorização
cambial reduziu a demanda por viagens domésticas de lazer, uma vez que as taxas
aéreas triplicaram em preços internacionais. A situação foi agravada pela crise aérea
internacional após os ataques terroristas de 11 de setembro de 2001 aos EUA. A partir
de então, a aviação comercial vem crescido estavelmente. Esse crescimento se deve
principalmente aos voos internacionais devido ao aumento do número de turistas com
57
o fim da equidade cambial. A Argentina deixou de ser um dos destinos mais caros do
mundo para se tornar um dos mais baratos.
‘
Quadro 16 – Passageiros domésticos e internacionais na Argentina entre 1998 e 2006.
Fonte: Andrés Lipovich (2008).
As flutuações da aviação comercial, juntamente com a instabilidade econômica
e política, afetaram as concessões. Alguns aeroportos do SNA passaram por mudanças
significativas, e as operações do SNA encontraram obstáculos.
A modernização dos terminais de passageiros aconteceu num ritmo acelerado,
com capacidade renovada logo após as companhias privadas assumirem o controle das
operações, sendo as mudanças mais visíveis em Ezeiza e no Aeroparque. Alguns
aeroportos fora de Buenos Aires também foram modernizados, entre eles: Córdoba,
Bariloche, Mendoza, Comodoro Rivadavia, Ushuaia, Iguazú e El Calafate. A maioria dos
aeroportos ainda sob administração pública estão, no entanto, obsoletos.
Algumas irregularidades foram denunciadas durante o processo de concessão.
Apesar de a ORSNA nunca ter penalizado a Aeropuertos Argentina 2000 por não
completar suas obrigações contratuais, problemas surgiram. Após uma Auditoria Geral
Nacional em setembro de 2001, um relatório trouxe uma lista de irregularidades por
parte da Aeropuertos Argentina 2000. Elas se referiam principalmente a investimentos
feitos nos aeroportos e royalties incluídos na proposta. A AGN alegou que investimentos
feitos pela concessionária possuíam problemas, ou não tinham sido concluídos ou
tinham sido superfaturados. Eles também expuseram o foco na modernização dos
terminais de passageiros, porém negligenciando investimentos em setores importantes
58
à operação da aviação e segurança. Além disso, investigações realizadas pelo Chefe
de Gabinete entre 2000 e 2001, mostram que os investimentos foram superfaturados
em aproximadamente 30%.
O relatório da AGN também apontou falhas no pagamento dos royalties anuais
e subsequentes débitos incorridos da Aeropuertos Argentina 2000. A primeira parcela
de royalties (1º trimestre de 1999) foi apenas paga parcialmente e as parcelas
subsequentes não foram pagas, ou pagas apenas em quantias mínimas. Com isso,
havia um débito acumulado de 800 milhões de Pesos Argentinos (AR$). Em face disso,
os investimentos ficaram aquém do estipulado. Além disso, a falha em pagar os royalties
impediam investimentos subsequentes no resto do Sistema Nacional de Aeroportos. O
principal problema parece ter sido à enorme quantia em royalties oferecida pela
Aeropuertos Argentina 2000 para ganhar a concessão, eles foram irrealistas. Uma
análise meticulosa no crescimento potencial do tráfego, em taxas de pouso e em outras
taxas aeroportuárias, além do compromisso de aumentar a capacidade, mostrou que a
concessionária não teria capacidade de aumentar a receita para cobrir os custos e o
pagamento dos royalties. Basicamente, a licitação foi vista de forma política, ao invés
de econômica, como comprovou a renegociação precoce com a Aeropuertos Argentina
2000.
Do ponto de vista das finanças públicas, há outras preocupações relacionadas.
As melhorias na infraestrutura do Aeroporto Internacional de Rosario foram feitas
utilizando recursos de um a linha de crédito do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (IADB) incorrendo num débito público. Esse débito aumentaria caso o
Estado reassumisse o controle da Aeropuertos Argentina 2000, por causa dos US$300
milhões utilizados no financiamento.
Ao invés de reestatizar a companhia, em seu último dia de Governo, o presidente
Eduardo Duhalde assinou um decreto renegociando a concessão da Aeropuertos
Argentina 2000, confirmando a permanência do consórcio que a administrava cortando
em 50% o valor a ser pago anualmente em royalties. O governo da recém-eleita
presidente Kirchner, anulou essa decisão e especulou-se a anulação da concessão da
Aeropuertos Argentina 2000. Ao invés disso, o que ocorreu foi um novo empréstimo do
IADB no valor de AR$400 milhões, com garantias do governo e ratificado pela Câmara
e pelo Senado.
O novo contrato previa o fim dos royalties fixos anuais e sim uma taxa de 15%
em cima do lucro de todas as atividades da companhia, aeronáuticas e não-
aeronáuticas. Enquanto esse novo sistema evitava alguns dos problemas da variação
do fluxo de receitas, ele levantava preocupações morais e práticas em relação aos
outros consórcios que apresentaram propostas em 1997 e foram excluídos dessa
59
renegociação. Um novo cronograma de investimentos também foi traçado e a dívida da
Aeropuertos Argentina 2000 foi decrescida em mais de US$250 milhões em troca de
20% de participação da empresa transferidas ao Governo, o que criou uma Joint Venture
público-privada (Figura 7).
Figura 7 – O sistema de duplo subsídio cruzado após as renegociações (2007).
Fonte: Andrés Lipovich (2008).
As mudanças foram polêmicas e submetidas à intensa cobertura da imprensa. A
Associação Internacional de Transporte Aéreo (IATA), uma associação comercial que,
como espera-se dela, busca manter as taxas de pouso baixas e, onde possível,
subsidiadas, trouxe suas dúvidas à Presidente Kirchner e ao Congresso em diferentes
situações. Além disso, a Procuradoria Geral Argentina denunciou os “benefícios
exorbitantes a favor da Aeropuertos Argentina 2000, que baseado em fundamentos
claros e consistentes, não cumpriu as suas obrigações”. O Procurador adicionou ainda
que a companhia abertamente violou um de seus principais deveres, o pagamento de
US$600 milhões de dólares em royalties. Sobre o novo arranjo, ele argumentou que a
dívida renegociada era muito inferior a real, que os investimentos seriam reduzidos, e
que parte desses investimentos seriam tocados pelo novo sócio, o Estado Argentino.
Legisladores oposicionistas, como previsto, seguiram com as críticas. Por outro lado,
60
órgãos do governo, como a Unidade de Renegociações de Contratos, defenderam a
renegociação, argumentando que a rescisão contratual seria ainda mais onerosa.
3.4.6. Conclusões
A hegemonia da economia global e a paridade cambial entre o Peso Argentino
e o Dólar Americano levou a um aumento da demanda pela aviação comercial nos anos
1990. A infraestrutura aeroportuária argentina, à época, estava obsoleta e o Governo
optou por implementar um plano de modernização dos aeroportos. Um modelo de
concessões colocou essa modernização sob gerência do setor privado. O sistema
concessionário inicial, no entanto, se mostrou ineficaz, uma vez que o consórcio
vencedor ofereceu o pagamento de royalties exorbitantes e irreais, o qual o governo
aceitou sem análise adequada. Isso resultou em uma enorme e polêmica renegociação
entre governo e concessionária, que diminuiu a dívida e relativizou o pagamento de
royalties aos lucros obtidos, além de tornar o Estado novamente sócio da empresa que
ele inicialmente privatizou.
61
3.4.6.1. Quadro Resumo dos Objetivos da Privatização dos Aeroportos Argentinos
Quadro 17 - Resumo dos objetivos da privatização dos aeroportos argentinos.
Fonte: Elaborado pelo autor baseado em Andrés Lipovich (2008)
OBJETIVO Era objetivo Não era objetivo Parcialmente Comentário
Garantia do financiamento da Infraestrutura Aeroportuária x
Aumento da eficiência operacional x Concedeu todos os aeroportos à um único operador.
Alteração da estrutura organizacional x
Diversificação de serviços oferecidos x
Arrecadação de receita para o governo x
Ampliação da expertise dos negócios x Participação de operadores estrangeiros.
Aumento da participação de capitais privados x
Descentralização da administração x Retirava do governo e passava toda para 1 único operador privado.
Atingir um ambiente de concorrência direta x
Garantir fluxo constante de investimentos x
Aumentar a produtividade dos funcionários x
Reduzir a influência política x O governo se retirava completamente da operação dos aeroportos concedidos.
62
3.4.6.2. Tabela de Vantagens e Desvantagens do Processo de Privatização dos Aeroportos Argentinos
Quadro 18 – Vantagens e Desvantagens da Privatização dos Aeroportos Argentinos.
Fonte: Andrés Lipovich (2008).
ARGENTINA
MODELO EM SI VANTAGENS DESVANTAGENS COMENTÁRIOS
1ª Fase: Concessão de 36
aeroportos do SNA para
um único operador
privado - a Aeropuertos
Argentina 2000 - que
pagaria royalties fixos
- Rápida modernização de alguns dos
aeroportos do megabloco, principalmente
os da capital.
- Superfaturamento de aproximadamente 30% nos investimentos.
Fonte: Lipovich (2008).
- Foco em investimento nos terminais e negligência para com
setores importantes como operação da aviação e segurança.
- Atraso ou não pagamento dos royalties devidos.
- Investimentos aquém do inicialmente estipulado.
- Com uma oferta de pagamentos de royalties significativa para o Estado Argentino, o consórcio vencedor
fez uma proposta irreal.
- Não conseguindo cumprir os seus compromissos licitatórios gerou um efeito cadeia que atingiu também
os investimentos.
- Como todos os aeroportos foram concedidos a um único operador, todos também foram atingidos pelo
declínio do mesmo.
- O monopólio da operação dos aeroportos deixou de ser estatal e passou para apenas um controlador
privado, o que não gerou concorrência entre os aeroportos.
- Os objetivos do governo de garantir o financiamento dos investimentos e arrecadar receita fracassaram,
pois o único operador não conseguiu cumprir seus compromissos financeiros.
2ª Fase: Manutenção da
Concessão, adotando
pagamento de royalties
sobre o lucro, com o
Governo passando
novamente a ser sócio
através de perdão de
grande parte da dívida.
- Resolvia a questão do pagamento dos
royalties ao aplicar uma taxa sobre o lucro
e não uma taxa fixa, que poderia ser
descumprida.
- Essa renegociação não foi estendida à todas as empresas que
participaram do consórcio inicial, o que gerou muitas suspeitas de
corrupção e parcialidade do governo.
- O Governo reestatizou parte do que inicialmente pretendia
privatizar na sua totalidade.
- Traçou-se um novo cronograma de investimentos, com montante
inferior ao inicial.
- Com essa renegociação, o governo foi contra o objetivo inicial de arrecadar receitas em dois pontos:
perdoou grande parte dos royalties devidos, o que em finanças públicas se traduz em gasto do governo; se
tornou parceiro nos investimentos necessários que, inicialmente, seriam financiados 100% pelo ente
privado.
Tabela Elaborada pelo Autor com
Base em Lipovich (2008)
63
3.5. A Privatização e Comercialização dos Aeroportos Chineses
A fonte principal utilizada para escrever essa seção foi Yang et al (2008). Qualquer
fonte complementar consultada, será citada no texto.
Com o crescimento da economia chinesa, mais chineses começaram a poder pagar
por viagens aéreas e isso, aliado ao aumento do número de turistas e viagens de
negócios, significou que a o tráfego aéreo da China cresceu rapidamente. Para lidar
com esse tráfego, foi necessário que os aeroportos chineses expandissem sua
capacidade e desenvolvessem um amplo leque de serviços oferecidos aos seus
clientes. Mundo afora, o financiamento dessas transições foi feito com instituições de
mercado. Já na China, isso foi feito com experimentação cautelosa de princípios
econômicos de mercado que resultou numa progressão lenta e feita passo-a-passo das
reformas e liberalizações da indústria. Não obstante, a capacidade operacional dos
aeroportos aumentou, saltando de 78,6 milhões de passageiros por ano em 1994 e 0,91
milhões de toneladas em 1994 para 332 milhões de passageiros e 7,5 milhões de
toneladas em 2006, respectivamente (Figura abaixo). Isso representa um crescimento
anual de 14,2% e 21,5%.
Figura 8 – O desenvolvimento da indústria aeroportuária chinesa entre os anos de 1994 e
2006.
Fonte: Yang et al (2008)
Abaixo, mapa com a localização dos principais aeroportos chineses que foram
concedidos.
64
Figura 9 – Localização dos principais aeroportos (sublinhados) da China. Fonte:
https://www.mapsofworld.com/international-airports/asia/china.html
3.5.1. Estágios da Reforma Aeroportuária na China
Em 1984, a Administração da Aviação Civil da China (CAAC) foi criada. Antes disso,
a China não possuía aviação comercial. No entanto, apenas em 1988, a primeira
reforma aeroportuária foi iniciada. O processo subsequente pode ser dividido
cronologicamente em três fases.
Para a primeira fase, 1988- 1994, o objetivo principal era a reforma da administração
dos aeroportos. Anteriormente, o Governo, através de suas instituições de planejamento
econômico, controlava todas as atividades aeroportuárias. As reformas econômicas da
China envolviam reestruturar companhias e indústrias estatais e injetar novo estímulo
na economia. Para criar um novo ambiente macroeconômico e pressionar os aeroportos
a operarem alinhadas com o mercado, deu-se andamento a reformas do sistema de
administração. Em 1989, os aeroportos foram separados das companhias aéreas.
Então, os aeroportos foram definidos, sob as Medidas para Mudar o Gerenciamento de
Corporações Aéreas Estatais, em 1993, como empresas, para que fossem protegidos
do controle do governo central. Também em 1993, os aeroportos passaram a poder
prover alguns serviços pagos. Em paralelo, o governo começou a fazer experimentos
65
quanto à localização dos aeroportos, transferindo os aeroportos de Xiamen Gaoqi e
Shanghai Hongqiao para o governo local.
Apesar da reforma de localização ter sido implementada apenas em alguns grandes
aeroportos chineses, ela foi um marco da reforma da aviação civil do país. Outras
políticas também aceleraram o processo de privatização de aeroportos, como uma
política de investimento estrangeiro implementada em 1994, realizada com controle
doméstico, que permitia o financiamento estrangeiro de pistas. Outra medida importante
foi o Programa de Desenvolvimento Industrial Nacional de 1994, que trazia fundamentos
legais para que os governos locais e outras formas de capital se envolvessem na
construção de aeroportos.
O segundo estágio da reforma aconteceu em 1995 e 2001 e envolvia o
empreendimento conjunto em aeroportos e outras reformas de localização. A atenção
se virou para a estrutura proprietária dos aeroportos. Muitos aeroportos começaram a
operar alinhados com diretrizes de mercado e muitos aeroportos passaram por reformas
de empreendimento conjunto (joint-equity) e as atividades de negócios dos aeroportos
foram estendias a operações de capital. Diversos aeroportos foram listados em
mercados de ações domésticos e estrangeiros. Em um movimento para estimular o
entusiasmo e o interesse entre governos locais em desenvolver a indústria, 35
aeroportos foram devolvidos para a administração local nesse período.
No terceiro estágio, a partir de 2002, a liberalização da Indústria Aeroportuária
acelerou e a devolução generalizada dos aeroportos aconteceu. A maioria dos
aeroportos chineses estabeleceram alguma forma de governança interna e se tornaram
corporações joint-equity. Em junho de 2002, o Conselho Estatal aprovou um plano
amplo para a reforma de localização dos aeroportos. À exceção do aeroporto de Pequim
e dos aeroportos do Tibet, todos os outros foram transferidos à administração local. As
suas responsabilidades incluem toda a operação e administração dos ativos
aeroportuários, desde garantir a segurança da defesa aérea, manter a competição justa
dos mercados locais até garantir o uso justo das instalações aeroportuárias pelas
companhias aéreas. Em termos práticos, a Administração da Aviação Civil da China
(CAAC) foi transformada numa supervisora da indústria e do mercado de aviação civil.
O investimento também foi desregulamentado. Para acelerar a construção de
aeroportos, o capital privado e estrangeiro foi permitido através das Políticas de
Investimento Estrangeiro na Indústria de Aviação Civil, a partir de dezembro de 2004.
Além disso, a desregulamentação se estendeu às tarifas aeroportuárias. Em 2006, a
Proposta de Reforma das Taxas da Aviação Civil, foi enviada aos operadores de
aeroportos e às companhias aéreas e submetida a críticas. Em 2007, O Plano de
Reforma das Taxas Aeroportuárias foi aprovado pela Administração Central e os
66
aeroportos chineses ganharam mais liberdade para precificar os seus serviços
aeronáuticos e não-aeronáuticos, dentro de mecanismos governamentais de controle
de preços.
3.5.2. Mudanças na Estrutura Patrimonial
Essas reformas trouxeram grandes oportunidades e grande interesse comercial
no setor, e mudou drasticamente a estrutura patrimonial dos aeroportos chineses. Três
estruturas patrimoniais básicas emergiram desse processo:
3.5.2.1. Mudanças na Estrutura Patrimonial nas Diferentes Etapas da
Reforma
A mudança inicial foi a descentralização da administração dos aeroportos para os
governos locais começando com a transferência experimental dos aeroportos de
Xiamen Gaoqi para a municipalidade de Xiamen. O aeroporto fica localizado da região
econômica especial de Xiamen. Entre 1988 e 1994, a reforma manteve seu foco no
sistema de gerenciamento, mas a estrutura patrimonial ficou estagnada, quando a
CAAC transferiu um segundo aeroporto para a municipalidade, o aeroporto de Shanghai
Hongqiao. Essa devolução ajudou a estabelecer um link entre os aeroportos e o
respectivo desenvolvimento regional, e estimulou os governos locais a investir em
infraestrutura aeroportuária e prestar maior atenção no desenvolvimento dos
aeroportos. Em 1992, a Municipalidade de Xiamen ajudou o Aeroporto da cidade a obter
um empréstimo do Kuwait, tornando-se o primeiro aeroporto chinês a usar capital de um
governo estrangeiro desde 1949. Em 2002, o Aeroporto de Xiamen se torno o primeiro
aeroporto chinês a receber o Quinto Direito de Liberdade10, sendo seguido em 2003
pelos aeroportos de Shanghai (Hongqiao e Pudong).
Entre 1995 e 2001, as reformas tomaram uma nova direção quando a estrutura de
joint-equity foi encorajada na estrutura patrimonial dos aeroportos chineses. Esse foi um
período em que o capital estrangeiro e o privado tiveram o primeiro acesso à indústria
aeroportuária chinesa, com muitos aeroportos se tornando parcialmente privatizados,
com 5 de seus grandes aeroportos tendo suas ações negociadas em mercados de
ações. Ao final de 2001, a propriedade dos aeroportos era diversificada em três tipos:
propriedade do governo central, propriedade do governo local e propriedade mista com
10 O Quinto Direito de Liberdade permite que uma companhia aérea de um país faça uma parada em um aeroporto de um segundo país para o embarque de passageiros ou carga indo para um terceiro destino.
67
capital privado. Isso trouxe grande capacidade de financiamento para os aeroportos da
China. A estrutura de joint-equity trouxe parâmetros internacionais de governança
corporativa para estruturas já existentes, juntamente com grande capacidade de
financiamento por bancos e instituições financeiras estrangeiras. Para exemplificar o
contraste, em 1992, o Aeroporto de Xiamen teve que se auto-financiar e pegar
empréstimos para arrecadar o montante necessário à sua modernização.
Em janeiro de 2002, o Conselho Estatal aprovou o Projeto de Reforma do Sistema
de Aviação Civil e retornou os aeroportos restantes aos governos locais (excluindo o
Aeroporto de Pequim e os localizados no Tibet). Isso envolveu mais de US$57 billhões
em ativos e gerou mais de 50000 empregos (Yang et al (2008)). Em julho de 2004, a
reforma do sistema foi concluída.
3.5.2.2. Diversificação da Estrutura Patrimonial dos Aeroportos
Para maximizar o uso de recursos limitados, fusões e aquisições também ocorreram.
Grupos de aeroportos começaram a se formar para financiar as ampliações e
modernizações necessárias, entre elas a fusão do Beijing Capital Airport Group com os
aeroportos de Jiangxi, Hubei, Chongqing, Guizhou, Heilongjiang e Jilin, e adquiriu o
controle acionário dos aeroportos de Shenyang e Danian. Outras fusões importantes
aconteceram pelo país. Esses novos grupos ofereceram a possibilidade de expansão
fora dos padrões tradicionais de operação. Efetivamente, após a segunda fase da
reforma, o Governo Central assumiu o papel de regular as condutas do mercado,
enquanto os governos locais se tornaram importantes investidores das instalações
públicas dos aeroportos.
Após a descentralização, devido ao relativamente subdesenvolvido mercado de
capital do país e reduções no financiamento público, as finanças se tornaram uma
preocupação central. Os aeroportos se depararam com uma demanda de expansão que
veio num momento de reservas limitadas de dinheiro. As administrações começaram a
se voltar para investidores estrangeiros. Em agosto de 2002, a CAAC permitiu o
investimento estrangeiro na Indústria de Aviação Civil para diversificar a propriedade na
indústria. Estrangeiros foram permitidos a investir em construção de pistas e terminais
através de joint ventures, cooperativas, comprando participações e outras formas de
investimento, contanto que a participação acionária não ultrapasse 25% e por um
período máximo de 30 anos. Em 2005, essa política foi revisada, e a oportunidade para
investimento estrangeiro foi ampliada, incluindo em novos aeroportos, manutenção de
aeronaves e suprimento de combustível aeronáutico, contanto que o controle majoritário
68
continuasse em mãos domésticas. Essas restrições não foram aplicadas ao mercado
de estocagem de carga, serviços de solo, estacionamento e suprimento de comida.
Em julho de 2005, a CAAC levou ainda mais adiante a comercialização da aviação
civil, permitindo, através da nova Provisão de Investimento Doméstico na Aviação Civil,
que capitais domésticos privados poderiam ter o controle acionário de pequenos
aeroportos e ter participações em aeroportos chaves. Exemplificando essa liberalização,
há a criação de uma joint venture tendo a Hong Kong International Airport e a Hangzhou
International Airport como sócias, tendo a primeira 35% do controle acionário. Há
também o investimento de US$154 milhões da Singapore Changi Airport na Ningbo
International Airport, que garantiu à empresa de Singapura 29% das ações.
Dessa forma, a estrutura patrimonial dos aeroportos ficou diversificada: alguns
construídos e pertencentes à municipalidade, pertencente e controlado pelo governo da
província, vendido ou entregue à grupos de aeroportos, incorporados por grupos de
diferentes regiões ou indústrias, Oferta Pública Inicial (IPO) de ações para o mercado
doméstico e internacional, e participação estrangeira através da criação de joint
ventures. A comercialização e privatização de aeroportos foi transformando
gradualmente os aeroportos em negócios financeiramente autossuficientes e lucrativos.
Os aeroportos não são mais administrados como instalações municipais mantidas por
subsídios do governo central ou local, mas sim como corporações.
3.5.2.3. Diferentes Características dos Aeroportos da China
Geralmente, a corporatização, comercialização e privatização de aeroportos produz
reestruturação institucional, melhorando a eficiência operacional (expondo os
aeroportos a maior concorrência), e a introdução de acesso mais fácil ao financiamento
privado reduzindo os compromissos financeiros do governo. Na China, no entanto, as
reformas foram iniciadas com o objetivo único de atrair investimento privado e
estrangeiro. A reestruturação institucional e a eficiência operacional foram, muitas
vezes, ignoradas. Como resultado, apesar de as reformas terem forçados os aeroportos
a operar sob diretrizes de mercado, as estruturas de governança corporativas e as
instituições se mantiveram longe de padrões internacionais aceitáveis. A falta de
transparência é um problema particularmente presente, e isso se estende, sem se
limitar, as áreas de finanças e recursos humanos, além de práticas de auditorias.
Em segundo lugar, o Governo Central Chinês prefere vender participações
minoritárias nos aeroportos no Mercado de Capital (por exemplo os Aeroportos de
Pequim e Meilan), ou introduzir investidores estratégicos envolvendo governos locais
(por exemplo Hangzhou Xiashan, Nangbo e Xi’an), vide o quadro abaixo. Isso contrasta
69
com os modelos adotados fora da China, que não envolve a venda de ativos ou, em
alguns casos, de toda a infraestrutura aeroportuária, mas que, com maior frequência,
concede a administração, geralmente do tipo construção-operação- transporte, à
operadores de aeroportos estrangeiros.
Quadro 19 – Mudanças na estrutura patrimonial dos aeroportos listados entre 2001 e 2006.
Fonte: Yang et al (2008)
Em terceiro lugar, os Governos Central e/ou Local permanecem como
personagens chave no mercado de aviação chinês. Isso contraria outros exemplos
internacionais, quando privatizações parciais acontecem, o governo frequentemente
escolhe permanecer como acionista minoritário. Esse cenário chinês traz uma realidade
distinta. Em 2006, entrevistas11 em cinco aeroportos internacionais chineses indicaram
que, devido a extensos períodos de controle governamental, muitas administradoras de
aeroportos continuam não acostumadas à concorrência de mercado e continuam
inclinados a receber apoio do Governo. Com instituições de mercado e infraestrutura
legal ainda em nascimento ou em fase de desenvolvimento, a China não tem a base
gerencial necessária para liberalizar todo o setor aeroportuário sem temer a
degeneração da indústria ou a instalação de monopólios ou oligarquias. O governo –
seja ele central ou local – ao manter o controle acionário dos aeroportos mantém a
capacidade de intervir no desenvolvimento irregular dos mesmos, por exemplo,
respeitando a distribuição espacial dos aeroportos. O envolvimento governamental
também é visto como uma certa garantia de responsabilidade social por parte da
administração aeroportuária, garantindo que os aeroportos locais continuem
promovendo os interesses dos moradores da região.
Por isso, o Regulamento de Investimento Doméstico na Aviação Civil afirma que
os aeroportos e companhias aéreas chaves deveriam ser mantidas como propriedade
11 Essas entrevistas aconteceram entre 2005 e 2006 patrocinadas pelo Western Region Airport Group, com objetivo princial de coletar material sobre a estrutura patrimonial e comercialização dos 10 mais importantes aeroportos chineses.
70
exclusiva ou majoritária do Estado. Esse regulamento inclui aeroportos nas capitais de
todas as províncias, regiões autônomas e municipalidade, bem como em regiões
econômicas estratégicas, como Shenzhen, Zhuhai, Shantou, Xiamen, entre outras.
Em quarto lugar, apesar de anos de reformas, a maioria dos recursos
aeroportuários permanecem sob controle de autoridades públicas. A propriedade
aeroportuária se diversificou, e aeroportos incorporados tem maiores direitos
operacionais, como seus equivalentes internacionais, mas muitos detém apenas
propriedade parcial dos ativos, cuja vasta maioria ainda se encontra nas mãos do
respectivo Grupo de Aeroportos – que, na verdade, são signatários do respectivo
governo local ou do central. Salas de embarque e desembarque, ou o terreno sob o qual
foram construídos, são os ativos mais listados, juntamente a outros, como pertencentes
ao Governo Central ou Local. Após a inserção do capital ou sócio estrangeiro, o
Aeroporto pode ir adquirindo gradualmente esses ativos do governo, mas, em geral os
aeroportos têm que alugar a maioria dos seus ativos operacionais.
Os aeroportos chineses têm falhado em resolver os problemas envolvendo as
faixas de horário de embarque e desembarque (slots), que se mantém sob controle do
Governo Central. Através do Escritório de Gerenciamento do Tráfego Aéreo da China,
subsidiário da CAAC, a administração central aloca todos os voos em todos os slots de
todos os aeroportos. Os aeroportos têm mínima influência em sua alocação. Essa
prática contrasta fortemente com a gerência de slots na Europa e América do Norte,
onde essa alocação fica sob jurisdição da autoridade aeroportuária.
3.5.3. Comercialização e diversificação dos serviços aeroportuários
Até o final dos anos 1980, quando os aeroportos eram estatais e operados pela
CAAC, a administração aeroportuária provia poucos serviços além dos relacionados à
aeronave em si e segurança geral. Alguns poucos aeroportos proviam serviços locais
de hotelaria, porém sem objetivos comerciais e a administração possuía pouca
autoridade e consequente pouca motivação para expandir a comercialização de
serviços aeroportuários.
A partir de 1993, a situação começou a mudar gradativamente, quando o
Conselho Estatal redefiniu os aeroportos como corporações e, naquele mesmo ano, o
Conselho também aprovou as Medidas Interinas de Administração dos Aeroportos de
Aviação Civil, que permitiu aos aeroportos a explorar serviços pagos, como hotelaria,
turismo, transporte e outros negócios associados. Esses objetivos comerciais incluíam
a maximização das receitas e a utilização dos ativos, minimização dos custos, e uma
atitude positiva para a venda dos produtos e serviços.
71
Em 2003, a CAAC levou adiante as Medidas para Reforma da Operação de
Aeroportos para aplicar a comercialização de serviços aeroportuários. Grandes
aeroportos que eram julgados adequados à potencial comercialização tiveram de
realizar grande comercialização de seus negócios. Isso os permitiu buscar
investimentos, tanto em mercados estrangeiros quanto domésticos, para atingir seus
objetivos. Enquanto isso, aeroportos de médio porte que enfrentaram dificuldades em
atingir a comercialização total poderiam escolher a separação entre serviços públicos e
negócios pagos, e comercializar parcialmente o último. Também em 2003, a CAAC
experimentou um sistema de franquias de varejo, serviços de buffet, estacionamento,
aluguel de carros, propaganda, centros de negócios, lounges VIP e outros serviços com
valor nos aeroportos de Pequim, Shanghai, Shenzhen e Xiamen. Depois de sinais
iniciais de sucesso, especialmente nos setores de propaganda, varejo e aluguel de
carros, outros aeroportos começaram a adotar a prática, alavancando a comercialização
de serviços aeroportuários sem outras diretrizes governamentais sobre esse assunto.
Em dezembro de 2007, o Governo Central lançou o Plano de Reformas das
Taxas da Aviação Civil, através dos quais o governo busca descentralizar a precificação
de taxas aeroportuárias, particularmente aquelas relacionadas a serviços não-
aeronáuticos, e dar mais liberdade para que os aeroportos façam suas cobranças de
acordo com demandas de mercado. Isso encoraja os aeroportos a prover mais serviços
de extensão. Os aeroportos foram divididos em três classes de acordo com o seu
volume de passageiros – aeroportos de 1ª classe teriam volume superior a 4% do total
nacional; aeroportos de segunda classe teriam volume entre 1% e 4%; aeroportos de 3ª
classe volumes inferiores a 1% - e as taxas em aeronáuticas seriam divididas em
aeronáuticas, não-aeronáuticas importantes e outras não-aeronáuticas. De acordo com
essas classificações a CAAC estipularia preços máximos para cada serviço em cada
classe de aeroportos. Aeroportos de 1ª classe teriam tetos menores, enquanto os de
terceira classe maiores. Isso incentivaria companhias privadas a investirem em
aeroportos menores, onde haveria maior flexibilidade quanto à negociação de taxas a
serem cobradas.
As reformas aeroportuárias removeram muitas condições que previamente
restringiam a operação do mercado fazendo com que as corporações aeroportuárias
ganhassem maior autonomia para tomar decisões. Os aeroportos ficaram mais
inclinados a oferecer serviços comerciais e os mesmos expandiram. À época, além dos
serviços aeronáuticos, os aeroportos se diversificaram para outros setores, como
gerência de patrimônio, propaganda e logística.
Os operadores de aeroportos foram realizando aos poucos o valor da
autopromoção e de práticas amigáveis ao consumidor. Em 2004, a maioria tinha criado
72
departamentos de marketing. Entre 2005 e 2006, uma pesquisa com 30 gerentes sênior
do Aeroporto de Xi’an mostrou que eles estavam trabalhando juntamente às
companhias aéreas (Yang et al), o que facilitava a coordenação dos arranjos de voo e
campanhas de marketing com agentes de viagens, operadores de turismo e operadores
de carga em cidades vizinhas.
O desenvolvimento de tais atividades não-aeronáuticas ajudou a redefinir as
operações centrais dos aeroportos. Essas atividades não apenas trazem novas fontes
de receita para os aeroportos, como também introduzem atividades focadas no cliente,
serviços de qualidade para os passageiros, companhias aéreas e outros agentes
envolvidos. Com o tempo, a indústria focada na aviação se agrega nas imediações de
aeroportos estimulando a economia local.
3.5.4. A Melhoria na Performance dos Aeroportos e a Mudança da Estrutura
de Receitas
Como resultado das reformas, a maioria dos aeroportos chineses experimentou
um aumento em suas operações. De 1995 a 2006, aproximadamente 90% dos
aeroportos do país viram grandes aumentos em seus volumes de passageiros e carga,
como também em movimentação de aeronaves. O crescimento médio do tráfego de
passageiros foi entre 11% e 14% no período. Ganhos também se manifestaram no seu
faturamento. O quadro 20 mostra o lucro por ação dos aeroportos listados entre 2001 e
2006.
Quadro 20 – Lucro por ação dos aeroportos chineses listados.
Fonte: Yang et al (2008)
Ainda mais importante, com as reformas, os aeroportos foram gradualmente
diversificando as suas fontes de receita, fazendo com que as suas operações fossem
mais sustentáveis e diversificando o risco na sua estrutura de receitas.
73
Tradicionalmente, as receitas aeroportuárias são divididas em aeronáuticas e não-
aeronáuticas. Receitas aeronáuticas provém de fontes operacionais, como pouso de
aeronaves, taxas de estacionamento e taxas de embarque de passageiros. Receitas
não-aeronáuticas são obtidas de fontes comerciais, como aluguéis, serviços de ônibus,
varejo e hotelaria. A parcela de receita gerada de fontes comerciais é determinada pela
base de tráfego, a disponibilidade de espaço para desenvolvimento dessas atividades,
o tamanho e o design dos terminais e as habilidades de gerência e exploração do
potencial comercial do aeroporto.
As reformas miraram a expansão do escopo de operação dos aeroportos e a
criação de estruturas gerenciais que ajudariam a maximizar as receitas advindas de
fontes comerciais. O sucesso obtido com esse objetivo é evidenciado pelo aumento da
participação das receitas advindas de fontes comercial na receita total (vide quadro 21).
Quadro 21 – Estrutura de receita dos 6 aeroportos chineses listados.
Fonte: Yang et al(2008)
Nota 1 – Os aeroportos estão designados como no quadro 16. AR – Aeronautical Revenue
NAR - Non-aeronautical Revenue
Entre os aeroportos listados, o percentual médio de receita obtido com serviços
não-aeronáuticos saltou de 29,6% em 2001 para 38,3% em 2006. O mesmo também
ocorreu com a maioria dos outros aeroportos.
A participação de capital privado também melhorou a governança corporativa. A
comercialização deu às corporações direitos de tomada de decisão, permitindo que elas
caminhassem em direção à maximização dos lucros, frequentemente envolvendo
interesses privados.
Além disso, a liberalização criou um ambiente competitivo, que força a busca por
maiores oportunidades comerciais e aumentar a participação de mercado. Por exemplo,
74
a competição é intensa na região do delta do Rio Pérola (abrange Hong Kong, Macau,
Shenzhen e Zhuhai, Guangzhou), com Guangzhou buscando superar Hong Kong e se
tornar a principal porta de entrada para o sudeste chinês. Para também superar Hong
Kong em termos de canalização da produção, o Aeroporto de Bayun cooperou com a
United Express e a Fedex para fortalecer suas capacidades de transporte. No entanto,
a liberalização também trouxe concentração da atividade aeroportuária nas regiões
norte e leste do país, onde há pouca competição internacional. Os aeroportos de Pequim
e Shanghai detém praticamente o monopólio dessas regiões, pois os aeroportos
menores não têm nenhuma vantagem competitiva.
3.5.5. Desafios da Indústria de Aviação Civil Chinesa
Primeiramente, há uma concentração considerável de tráfego em um número
limitado de aeroportos. Apesar do crescimento de diversos aeroportos regionais, o
volume de passageiros nos 7 maiores aeroportos é de 51,3% do total, enquanto 44
aeroportos (aproximadamente 1/3 do total) com volume superior a 1 milhão de
passageiros, representam 95% do total (vide figuras abaixo).
Figura 10 – Distribuição de aeroportos entre as faixas de passageiros.
Fonte: Yang et al (2008)
75
Figura 11 – Grupos de tráfego de passageiros.
Fonte: Yang et al (2008)
O tráfego aéreo converge, em particular, para as capitais das províncias, o que
coloca enorme pressão em suas instalações aeroportuárias, causando atrasos de voos
e diminuindo a qualidade do serviço ofertado. Enquanto isso, aeroportos localizados em
cidades de pequeno a médio porte estão operando bem abaixo de sua capacidade. Na
maioria dos casos, o crescimento sustentável é ameaçado pela inadequação da
infraestrutura. Em grandes aeroportos, como Pequim e Guangzhou, a falta de slots já é
uma realidade e difícil de solucionar, pois há poucos aeroportos secundários capazes
de absorver o crescimento na demanda.
Em junho de 2003, o Escritório Nacional de Auditorias da China auditou 50
aeroportos e concluiu que 9 dos 12 aeroportos chaves estavam operando com déficit, 4
tinham déficits sérios e 37 dos outros 38 aeroportos não eram lucrativos. Em 2005, a
maioria dos 85 aeroportos com tráfego inferior a 500.000 passageiros enfrentavam
dificuldades operacionais. Em 2004, apesar da alta exorbitante de 35,2% na aviação
civil, apenas 43 aeroportos eram lucrativos e, em 2006, apesar de serem lucrativos em
conjunto, todos os aeroportos superavitários estavam localizados em capitais de
províncias ou em destinos turísticos importantes. 75% dos aeroportos chineses não são
lucrativos. Apesar do aumento das atividades comerciais dos aeroportos, nem todos
conseguiram atingir a transição completa ou de forma bem-sucedida, tanto que o
percentual da receita obtido nacionalmente com essas atividades continua baixa
comparada aos maiores aeroportos do mundo (de 30-40% na china frente à 60% nos
outros).
A densidade aeroportuária da China ainda é baixa (1,5 aeroportos a cada
100.000 km² frente a 6,4 aeroportos por km² nos EUA) e concentrada na região oriental.
O governo pretende contornar essa situação com investimentos na casa dos US$20
76
bilhões em aeroportos de grande, médio e pequeno porte, chegando a um total de 186
aeroportos no país, focando na região ocidental do país.
O envolvimento do governo e o arranjo patrimonial complicado dos ativos entre
os diferentes aeroportos privatizados e o seu respectivo grupo de aeroportos limitou o
desenvolvimento desses aeroportos, sendo, na maioria dos casos, as autoridades locais
representantes do governo central e os sócios privados estratégicos tendo pouco poder
nas negociações. Em particular, os aeroportos frequentemente têm de alongar suas
finanças, pois eles compartilham grande parte de suas receitas com outros aeroportos
de seus respectivos grupos, com isso, limitando sua capacidade de acumular capital.
Esses arranjos também desincentivam o investimento estrangeiro.
O desalinhamento das expectativas entre governo e o setor privado quanto aos
investimentos nos aeroportos são outro entrave. Investidores são motivados por
potencial de lucro, enquanto o governo tem motivações políticas e mira maximizar os
interesses da região na qual os aeroportos se encontram. Com o mercado financeiro do
país ainda em transição, aeroportos de pequeno e médio porte ainda enfrentam
dificuldades em obter financiamento privado.
3.5.6. Conclusões
As reformas na China transformaram alguns aeroportos de entidades deficitárias
dependentes de grandes subsídios públicos em negócios lucrativos e orientados pelo
perfil do cliente. Os aeroportos puderam diversificar suas atividades e expandir suas
fontes não-aeronáuticas de receitas. As reformas, então, atingiram muitos de seus
objetivos. Os aeroportos gozam consistentemente de crescimento anual de tráfego
acima de 10%, e muitos têm financiamento internacional devido ao aumento no
envolvimento do setor privado. Apesar dessas mudanças positivas, a Indústria de
Aviação Chinesa ainda está atrás de muitos países desenvolvidos e continua
enfrentando uma série de desafios. Em particular, a reforma institucional tem sido lenta.
O desenvolvimento desbalanceado em diferentes regiões é problemático e muitas
operações de aeroportos se mantém não-lucrativas. A longo prazo, os governos central
e os locais terão de permitir maior diversificação e comercialização das estruturas
patrimoniais dos aeroportos para reduzir os riscos comerciais e encorajar maior
investimento privado nas regiões ocidental e central do país e em aeroportos menores.
Enquanto isso, a falta de transparência nos indicadores de performance está travando
os objetivos da reforma.
77
3.5.6.1. Quadro Resumo dos Objetivos da Privatização dos Aeroportos Chineses
Quadro 22 - Resumo dos objetivos da privatização dos aeroportos chineses.
Fonte: Elaborado pelo autor baseado em Yang et al(2008)
OBJETIVO Era objetivo Não era objetivo Parcialmente Comentário
Garantia do financiamento da Infraestrutura Aeroportuária x Esse talvez tenha sido o principal objetivo da permissão de capital estrangeiro.
Aumento da eficiência operacional x
Alteração da estrutura organizacional x O processo de privatização foi gradual, alterando a estrutura lentamente.
Diversificação de serviços oferecidos x Aumento acelerado na quantidade de chineses viajando de avião.
Arrecadação de receita para o governo x
Ampliação da expertise dos negócios x
Aumento da participação de capitais privados x
Descentralização da administração x O governo continua sócio.
Atingir um ambiente de concorrência direta x Não houve privatização total.
Garantir fluxo constante de investimentos x
Aumentar a produtividade dos funcionários x
Reduzir a influência política x
78
3.5.6.2. Quadro de Vantagens e Desvantagens da Privatização de Aeroportos Chineses
Quadro 23 – Vantagens e Desvantagens da Privatização de Aeroportos Chineses.
Fonte: Elaborado pelo autor com base em Yang et al (2008)
CHINA
MODELO EM SI VANTAGENS DESVANTAGENS COMENTÁRIOS
1ª Fase: Os aeroportos
passam a funcionar sob a
ótica de corporações e
alguns começam a ser
transferidos do Governo
central para os governos
locais e regionais.
- Os aeroportos começaram a oferecer
alguns serviços inexistentes anteriormente.
- Iniciou o processo de privatização dos
aeroportos no país.
- Não houve real desestatização.- Os governos locais ganharam certa autonomia para buscar investimentos estrangeiros, mesmo que com
controle doméstico, para financiar pistas e até a construção de aeroportos.
2ª Fase: envolvia o
empreendimento
conjunto em aeroportos
(joint-equitys) com o
envolvimento de capital
doméstico e estrangeiro,
alterando a estrutura
proprietária dos
aeroportos.
- Ampliou-se as diretrizes de mercado
utilizadas na administração dos aeroportos.
- 35 aeroportos saíram da administração do
Governo Central para a jurisdição dos
governos locais.
- Surgiram diferentes tipos de estrutura
patrimonial.
- Não houve real desestatização.
- Nessa etapa, surgiram 3 tipos de estrutura patrimonial na China: aeroportos do Governo Central,
aeroportos dos governos locais e aeroportos mistos com capital privado; Essa heterogeneidade é
interessante ao desenvolvimento aeroportuário.
3ª Fase: aceleramento da
liberalização da Indústria
Aeroportuária e
devolução generalizada
dos aeroportos para as
administrações locais.
- A maioria dos aeroportos chineses aderiu
a alguma forma de governança interna e se
tornaram joint-equitys.
- Desregulamentação do investimento
permitindo o uso de capital privado e
estrangeiro para acelerar a construção de
aeroportos.
- De certa forma, aumentou-se a
concorrência, levando inclusive a fusões e
aquisições entre diferentes aeroportos
- Os aeroportos continuaram sob domínio governamental, muitas
vezes falhando na transparência de seus resultados.
- Não se obteve ganho operacional expressivo.
- Com o Estado sendo sócio, muitos dos aeroportos não se
acostumaram a concorrência de mercado, muitas vezes, recebendo
apoio financeiro governamental.
- A presença de aeroportos deficitários nos blocos trava o
desenvolvimentos dos superavitários.
- Apesar dessa 3ª etapa de reformas mais incisiva, elas foram feitas com o objetivo de receber
financiamento e não garantir eficiência operacional.
- A concorrência entre os aeroportos poderia ser mais expressiva.
- Apenas a liberalização do investimento trouxe um montante inicial de US$57 bilhões e gerou 50000
empregos diretos ao país. Fonte: Yang et al (2008).
Tabela Elaborada pelo Autor com
Base em Yang et al (2008)
79
4. A CONCESSÃO DOS AEROPORTOS BRASILEIROS
De acordo com a página de concessões do site da ANAC (2018), a concessão dos
aeroportos tem como objetivo atrair investimentos para ampliar, aperfeiçoar a
infraestrutura aeroportuária brasileira e, consequentemente, promover melhorias no
atendimento aos clientes do transporte aéreo no Brasil. Os níveis de serviço
determinados para esses aeroportos, baseados em padrões internacionais, estão
previstos nos contratos de concessão, que são geridos e fiscalizados pela ANAC.
As concessões de aeroportos foram iniciadas em 2011, de forma individual, com o
Aeroporto de São Gonçalo do Amarante (RN). Em 2012, foram licitados os aeroportos
de Brasília/DF, Guarulhos e Viracopos, em São Paulo; e, em 2013, os Aeroportos
Internacionais Antônio Carlos Jobim – Galeão, no Rio de Janeiro/RJ e Tancredo Neves
– Confins, em Minas Gerais. Em teoria, tais concessões visaram melhorar a qualidade
dos serviços desses aeroportos e acelerar a execução das obras necessárias ao
atendimento da demanda pelo transporte aéreo, o crescimento do setor no país e a
realização de grandes eventos, como a Copa do Mundo da Fifa, em 2014, e os Jogos
Olímpicos de Verão, em 2016. Em 2017, mais quatro aeroportos foram concedidos:
Pinto Martins, em Fortaleza/CE; Luiz Eduardo Magalhães, em Salvador/BA; Hercílio
Luz, em Florianópolis/SC; e Salgado Filho, em Porto Alegre/RS.
Em março de 2019, a 1ª concessão em lotes foi realizada contemplando 3 blocos
regionais, sendo eles os blocos Nordeste, Sudeste e Centro-Oeste. O bloco Nordeste é
composto pelos aeroportos de Recife, Maceió, João Pessoa, Aracaju, Juazeiro do Norte
e Petrolina, com enfoque de fomento à indústria do turismo. O bloco Sudeste
corresponde aos aeroportos de Vitória e Macaé, e visa atender à demanda gerada pela
indústria de Petróleo e Gás. O bloco Centro-Oeste é composto pelos aeroportos de
Cuiabá, Sinop, Rondonópolis e Alta Floresta, e visa atender o agronegócio da região.
Abaixo, mapa com a localização dos principais entre os aeroportos supracitados.
80
Figura 12 – Mapa com a localização dos principais aeroportos concedidos (sublinhados).
Fonte: http://www.hiperprop.com/brazil/articles/brazil-airports.aspx
4.1. Breve Panorama da Privatização dos Principais Aeroportos
Brasileiros
4.1.1. Aeroporto de Natal - São Gonçalo do Amarante (RN)
Como dito acima, foi com o Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante
(NAT), que atende Natal e sua região metropolitana, que se iniciou o processo de
concessões de aeroportos no Brasil. De acordo com o próprio contrato (ANAC, 2011),
a concessão deu-se em duas fases sucessivas:
1. construção do aeroporto pela Concessionária (prazo de 3 anos);
2. manutenção e exploração do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do
Amarante (prazo de 25 anos renováveis por mais 5).
A concessão desse aeroporto foi feita de forma integral, tendo o consórcio vencedor
100% de participação no controle acionário, sem participação da Infraero.
De acordo com Guimarães (2011), a proposta vencedora de R$170 milhões
representou um ágio de 228% sobre o lance mínimo inicial. Além disso, são previstos
81
R$650 milhões em investimentos na construção dos terminais e na operação do
aeroporto por parte do consórcio vencedor, composto pelas brasileira Engevix e a
argentina Corporación America.
Além disso, de acordo com o blog do Planalto (2011), o teto para as tarifas
aeroportuárias seria o mesmo estipulado para a Infraero.
Hoje, com o aeroporto já concluído e em operação, sucessos podem ser
enumerados na operação do mesmo. De acordo com a Pesquisa de Satisfação do
Passageiro realizada pelo Ministério dos Transporte (2018), São Gonçalo do Amarante
foi eleito o 2º melhor aeroporto do Brasil em sua categoria (até 5 milhões de
passageiros) e o 5º melhor no quadro geral. Além disso, avaliando os serviços
oferecidos pelo aeroporto, suas instalações e suas estatísticas (todos disponíveis em
seu site – 2018), os serviços oferecidos ao passageiro são diversos e estão sendo
ampliados, e o tráfego no mesmo vem crescendo consistentemente.
Segue abaixo, diagrama-resumo do processo licitatório desse aeroporto:
Figura 13 – Cronograma do processo licitatório de São Gonçalo do Amarante.
Fonte: http://www.anac.gov.br/assuntos/paginas-tematicas/concessoes/natal/concessao-SGA
82
4.1.2. Aeroportos de Brasília, Guarulhos, Confins, Viracopos e Galeão
Para falar sobre os próximos cinco aeroportos (Brasília, Guarulhos, Confins,
Viracopos e Galeão), a fonte principal utilizada foi o Ministério dos Transportes (2016).
Qualquer outra fonte utilizada, será citada no texto.
4.1.2.1. Aeroporto Internacional Presidente Juscelino Kubitschek –
Brasília (DF)
O leilão deste aeroporto aconteceu em fevereiro de 2012, com a concessão se
iniciando em julho daquele mesmo ano por um prazo de 25 anos. Com valor de outorga
mínima de R$582 milhões, foi adquirido pelo valor de R$4,5 bilhões, com um ágio
considerável de 673,37%, com a Infraero continuando detentora de 49% da participação
e a Inframérica do restante. Do investimento total previsto de R$2,8 bilhões, R$1,3
bilhões haviam sido concluídos até março de 2015. O contrato prevê contribuição
variável de 2% da receita bruta por ano além das seguintes obras obrigatórias: terminal
para 7 milhões de passageiros/ano, pátio para 24 aeronaves e estacionamento para
2240 carros. Até maio de 2014, um terminal para 21 milhões de passageiros/ano,
posições para 70 aeronaves (29 pontes de embarque e 41 posições remotas) e o
estacionamento haviam sido concluídos. A movimentação anual de passageiros em
2014 foi de 18,1 milhões de passageiros e, ao final da concessão, é previsto que esse
volume supere os 50 milhões de passageiros/ano.
De acordo com o Aeroporto de Brasília (2018), após o consórcio Inframérica
assumir a operação, o Aeroporto de Brasília se consolidou como o 3º maior do Brasil
em movimentação de passageiros e o maior hub doméstico do país. A capacidade de
pista aumentou e hoje é a maior do país, podendo operar mais de um voo por minuto.
Além disso, o aeródromo é o único do país capaz de operar pistas paralelas simultâneas
independentes. O crescimento não foi apenas estrutural, tendo o Aeroporto diversificado
seus serviços e as opções comerciais, que já chegam a 120 estabelecimentos.
4.1.2.2. Aeroporto Internacional Viracopos – Campinas / SP
Este aeroporto foi concedido no mesmo leilão que os aeroportos de Guarulhos e
Brasília em fevereiro de 2012, com a sua concessão tendo início em julho daquele ano
por um prazo total de 30 anos. O valor da outorga mínima era de R$1,4 bilhões e o lance
83
vencedor foi de R$3,82 oferecido pela Aeroportos Brasil – Triunfo Participações e
Investimentos, UTC Participações (Constran) e Egis Airport Operation (França) - para
adquirir 51% das ações, com a Infraero sendo detentora dos outros 49%.
Os investimentos totais previstos somam R$8,7 bilhões, dos quais R$2,9 bilhões
foram efetuados até março de 2015. O contrato prevê contribuição variável de 5% da
receita bruta / ano e as seguintes obras obrigatória: terminal para 12 milhões de
passageiros/ano, pátio para 35 aeronaves (+10 posições remotas), estacionamento com
4500 vagas, construção da segunda pista de pouso/decolagem, quando a demanda
atingir 178 mil movimentos/ano. Até julho de 2014, haviam sido entregues as seguintes
obras: pátio para 72 aeronaves, 28 pontes de embarque, edifício garagem com 4000
vagas, 95% do novo terminal para atender 22 milhões de passageiros/ano. A
movimentação de passageiros naquele ano foi de 9,8 milhões e o tráfego previsto para
o final da concessão (2042) é de 89,9 milhões de passageiros.
De acordo com a Administração do Aeroporto de Viracopos (2019), a operação é
bem-sucedida e eficaz, tendo o Aeroporto sido eleito o melhor do país pelos clientes em
2018, tendo apresentando bons Indicadores de Qualidade de Serviços e aumento no
tráfego de passageiros e no transporte de cargas.
4.1.2.3. Aeroporto Internacional de Guarulhos / SP
Esse aeroporto foi adquirido no mesmo leilão que os aeroportos de Brasília e
Viracopos em fevereiro de 2012 e a concessão começou em julho daquele ano por um
prazo de 20 anos. A outorga mínima foi de R$3,4 bilhões, tendo a oferta vencedora
atingido R$16,2 bilhões (ágio de 373,51%). A Concessionária é a GRU Airport – 90%
INVEPAR (Petros, Previ, Funcef e OAS) e 10% Airport Company South Africa (ACSA)
– detentora de 51% da participação e os outros 49% sendo da Infraero. O investimento
total previsto totaliza R$4,7 bilhões dos quais R$3,3 bilhões foram realizados até março
de 2015. O percentual de contribuição variável ao FNAC (Fundo Nacional da Aviação
Civil) é de 10% da receita bruta/ano. As principais obras obrigatórias são um terminal
para atender 10,5 milhões de passageiros/ano, pátio para 32 aeronaves e
estacionamento com 2200 vagas. Foram entregues o terminal 3 com capacidade para
12 milhões de passageiros/ano, 20 novas pontes de embarque, pátio para 34 aeronaves
e estacionamento com 2644 vagas. A movimentação em 2015 foi de 39,5 milhões de
passageiros e a expectativa é que a demanda chegue a 53,8 milhões de passageiros
por ano em 2032 (final da concessão).
Após a privatização, de acordo com a GRU Airport (2018), o Aeroporto recebeu
prêmio internacional por abertura e expansão de rotas, diversificou seus serviços,
84
eventos e estabelecimentos comerciais, contanto inclusive com um Coworking Lounge,
e renumerou seus terminais, deixando mais lógico para o cliente.
4.1.2.4. Aeroporto Internacional Antônio Carlos Jobim (Galeão) – Rio
de Janeiro / RJ
Esse aeroporto foi adquirido no mesmo leilão que o de Confins (MG) realizado
em novembro de 2013 e com a eficácia da concessão valendo a partir de maio de 2014,
por um prazo de 25 anos. O valor da outorga mínima era de R$4,8 bilhões, tendo o lance
vencedor de R$19 bilhões representado um ágio de 294%. A concessionária é a Rio
Galeão – 60% Odebrecht e 40% Shangi Singapura – que, conforme os outros
aeroportos, detém 51% das ações. O investimento total previsto é de R$5,6 bilhões
durante o período de concessão, dos quais R$918 milhões foram realizados até junho
de 2015. A contribuição variável é de 5% da receita bruta/ano e a principais obras
obrigatórias são: novas instalações de embarque e desembarque de passageiros (26
pontes adicionais), pátio para 97 aeronaves, estacionamento com 1850 vagas e a
construção da terceira pista de pouso/decolagem quando a demanda atingir 215,1 mil
movimentos anuais. A movimentação no ano de 2014 era de 17,3 milhões de
passageiros/ano e a estimativa para o final da concessão (2039) é de que o aeroporto
atenda uma demanda de 60,4 milhões de passageiros/ano.
De acordo com a RIOGaleão (2019), o aeroporto hoje possui padrão
internacional de qualidade e capacidade para receber 37 milhões de passageiros/ano,
além de tecnologia de ponta. Também diversificou seus serviços e estabelecimentos
comerciais, possuindo, hoje, mais de 100 dos mesmos.
4.1.2.5. Aeroporto Internacional Tancredo Neves – Confins (MG)
Esse aeroporto foi adquirido no mesmo leilão que o Aeroporto do Galeão em
novembro de 2013, tendo a eficácia da concessão se iniciado em maio de 2014 por um
período de 30 anos. A outorga mínima era de R$1,096 bilhão, tendo o lance vencedor
atingido R$1,8 bilhão, representando um ágio de 66%. De acordo com Franco (2014), a
administradora do aeroporto de Munique, inicialmente, faria parte do consórcio
vencedor, mas acabou rompendo os laços, pois o conselho do Aeroporto de Munique
não aprovou a transação. Com isso, a concessionária BH Airport ficou nas mãos de
brasileiros e suíços – 75% CCR (Camargo Correa e Andrade Gutierrez) e 25% Zurique
Airport tem de realizar investimentos previstos em R$3,5 bilhões e pagar contribuição
85
variável de 3,5% da receita bruta/ano. As principais obras obrigatórias são a ampliação
do terminal de passageiros com 14 pontes de embarque adicionais, pátio para 44
aeronaves, construção de nova pista de pouso/decolagem com 2500m. A
movimentação no ano de 2014 era de 10,8 milhões de passageiros/ano e a estimativa
para o final da concessão (2043) era de 43,3 milhões de passageiros/ano.
De acordo com a BH Airport (2019), diversas melhorias foram realizadas na
infraestrutura e na diversificação do mix de lojas e serviços, inaugurando inclusive a sua
principal obra, que foi o terminal 2 de passageiros, que aumentou a capacidade do
aeroporto para 22 milhões de passageiros/ano.
4.1.2.6. Observações Sobre a Concessão dos Aeroportos de São
Gonçalo do Amarante, Galeão, Guarulhos, Viracopos, Confins e Brasília
À princípio, nota-se que todos os aeroportos acima passaram por um processo
de modernização da infraestrutura e do mix de serviços e lojas após serem privatizados.
A sua capacidade operacional aumentou e os indicadores de qualidade de serviço
também melhoraram. No entanto, de acordo com Alvarenga (2017), as dívidas desses
aeroportos com a União somava R$1,3 bilhão à época, mostrando dificuldade das
concessionárias vencedoras dos leilões em honrar os compromissos financeiros
firmados e tentam negociar com o governo o reequilíbrio econômico-financeiro dos
contratos, além de mais prazo para pagar as dívidas e outorgas vencidas. Como nota-
se nos expressivos ágios alcançados nos leilões, as atuais concessionárias fizeram
apostas ousadas para levar os contratos entre 2011 e 2013. Nos anos seguintes, viram
suas expectativas de ganhos se frustrarem em meio à queda da demanda de
passageiros diante da crise econômica pela qual o país ainda passa. Além disso, o
envolvimento dos grupos que compõem os consórcios na Operação Lava Jato trouxe
dificuldades adicionais de caixa para honrar investimentos e os pagamentos de
outorgas. Abaixo, quadro resumo das dívidas dos aeroportos:
86
Quadro 24 – Pagamentos e dívidas dos aeroportos brasileiros leiloados na 1ª rodada de
concessões.
Fonte: Alvarenga (2017)
Em 2016, o número de passageiros transportados pelas empresas aéreas em
voos domésticos caiu 7,8% na comparação com 2015, sendo a primeira queda depois
de 10 anos de crescimento ininterrupto.
Pode-se destacar a influência significativa da operação Lava-Jato nessa
complicação financeira das concessionárias. A maior dívida é a do Galeão, com um
valor de R$794 milhões em outorga à época. O consórcio formado pela Odebrecht
TransPort, Changi e Infraero passou, com o envolvimento da Odebrecht na Lava Jato,
a ter problemas com a liberação de empréstimos de longo prazo junto ao BNDES.
Segundo Bautzer et al (2017), a Odebrecht venderia a sua fatia no consórcio para a
companhia chinesa HNA Infrastructure, por um total de US$18,7 milhões, muito abaixo
dos R$19 bilhões que o consórcio pagou para vencer a concorrência. No entanto,de
acordo com Rittner (2017), o acordo não foi para a frente, pois a HNA não conseguiu as
87
autorizações do governo chinês para concluir a operação a tempo. Com isso, toda a
participação privada do RIOGaleão ficou com a operadora de Singapura Changi, que
depositou R$2,5 bilhões referente à parcelas atrasadas e o BNDES autorizou um
empréstimo de longo prazo de R$1,6 bilhão para o RIOGaleão. De acordo com
Alvarenga (2017), na concessionária Inframerica, controladora dos aeroportos de
Brasília e São Gonçalo do Amarante, a Engevix, também envolvida na Lava Jato,
vendeu sua participação à holding argentina Corporación America. A companhia
requereu à justiça a suspenção da cobrança da outorga alegando que seu fluxo de caixa
foi comprometido por obras que não eram de sua responsabilidade. A pista do aeroporto
de Natal, por exemplo, construída pelo poder público, terá que ser reformada menos de
3 anos após o início das operações. O aeroporto de Viracopos, que tem a UTC
Engenharia como sócia, passou por um processo de relicitação e se encontra
atualmente em recuperação judicial.
4.1.3. Aeroportos de Fortaleza, Florianópolis, Porto Alegre e Salvador
De acordo com o Ministério dos Transportes (2016), a 2ª rodada de concessões
de aeroportos irá conceder à iniciativa privada os aeroportos de Fortaleza, Florianópolis,
Porto Alegre e Salvador. Nessa rodada, haverá a possibilidade de um mesmo grupo
econômico vencer a disputa por mais de um aeroporto, desde que não situados na
mesma região geográfica. Para garantir a concorrência entre os referidos aeroportos,
será limitada a participação de acionistas das concessões federais de infraestrutura
aeroportuária vigentes para aeroportos situados na mesma região geográfica em 15%.
Essas limitações ocorrerão nos cinco primeiros anos de contrato, condicionando-se à
avaliação da Anac as alterações posteriores. Como requisito, a participação societária
do operador aeroportuário deve ser de, no mínimo, 15%. Dois operadores somados
podem atingir esse percentual, desde que ambos cumpram individualmente a
habilitação técnica necessária para cada aeroporto: experiência em processamento
mínimo de 9 milhões de passageiros em pelo menos um dos últimos 5 anos para os
aeroportos de Salvador (BA) e Porto Alegre (RS), de no mínimo 7 milhões para o
aeroporto de Fortaleza (CE) e de no mínimo 4 milhões para o aeroporto de Florianópolis
(SC). Quanto às contribuições pagas ao FNAC, 25% da outorga fixa deve ser paga à
vista no momento da assinatura dos contratos e os outros 75% parcelados em
contribuições fixas anuais pelo prazo de cada contrato, atualizadas pelo IPCA. A
contribuição variável será de 5% da receita bruta anual de cada aeroporto.
88
As informações sobre cada um dos próximos 4 aeroportos foram obtidas da
Assessoria de Comunicação Social do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil
(2017). Cada fonte extra será mencionada no texto.
4.1.3.1. Aeroporto Internacional Hercílio Luz – Florianópolis (SC)
O aeroporto de Florianópolis movimentou 3,7 milhões de passageiros em 2015
com previsão de chegar a 13,9 milhões de passageiros no ano final da concessão
(2047). A mesma será vigente por 30 anos (prorrogável por mais 5) com investimentos
mínimos de R$960,7 milhões. O valor mínimo de outorga foi de RS211 milhões e o
consórcio vencedor, a Zurich Airport com 100% de participação societária, levou a
concessão pelo total de R$241 milhões. A 1ª parcela foi fixada em R$83 milhões,
representando ágio de 58,02%. As principais obras previstas são a construção de novo
terminal de passageiros com capacidade para atender 8 milhões de passageiros/ano, -
Fonte: Floripa Airport (2019) – novo estacionamento de veículos com capacidade para
2530 veículos, ampliação da pista de pouso/decolagem para o comprimento de 2400m,
ampliação do pátio de aeronaves (10 pontes de embarque e 6 posições remotas) e
implantação de pista de taxi paralela com ligação direta às cabeceiras da pista de
pouso/decolagem.
4.1.3.2. Aeroporto Internacional Pinto Martins – Fortaleza (CE)
O Aeroporto de Fortaleza movimentou 6,3 milhões de passageiros no ano de
2015, com previsão de chegar a 29,2 milhões ao final da concessão (2047). A mesma
será vigente por 30 anos (prorrogável por mais 5) com investimentos mínimos de R$1,4
bilhões. O valor mínimo da outorga era de R$1,44 bilhões, tendo a Fraport AG (Frankfurt
Airport Services), da Alemanha, vencido a concorrência com uma oferta de R$1,5 bilhão.
A 1ª parcela ficou fixada em R$425 milhões, representando ágio de 18%. Dentre as
principais obras obrigatórias, destacam-se as seguintes: ampliação do terminal de
passageiros, ampliação do pátio de aeronaves e ampliação da pista de
pouso/decolagem.
4.1.3.3. Aeroporto Internacional Salgado Filho – Porto Alegre (RS)
O Aeroporto de Porto Alegre movimentou R$8,4 milhões de passageiros/ano em
2015, com expectativa de alcançar 22,4 milhões ao final da concessão (2042). A mesma
89
será vigente por 25 anos (prorrogável por mais 5), com investimento mínimo previsto de
R$1,902 bilhões. A outorga mínima foi de R$123 milhões (25% + ágio à vista) e a
concessionária vencedora foi também a Fraport AG, com uma oferta de R$382 milhões.
A 1ª parcela ficou fixada em R$290 milhões, representando um ágio significativo de
852%. As principais obras previstas são: ampliação do terminal de passageiros,
ampliação do pátio de aeronaves, ampliação da pista de pouso/decolagem e ampliação
do estacionamento para 4300 vagas.
4.1.3.4. Aeroporto Internacional Luís Eduardo Magalhães – Salvador
(BA)
O Aeroporto de Salvador movimentou 9 milhões de passageiros em 2015, com
expectativa de alcançar 36,9 milhões ao final da concessão (2047). A mesma será
vigente por 30 anos (prorrogável por mais 5), com investimento mínimo previsto de
R$2,35 bilhões. A outorga mínima foi de R$1,24 bilhões, tendo o Grupo Vinci (França),
ganhado a concorrência com uma proposta de R$1,6 bilhão. A 1ª parcela foi fixada em
R$660 milhões, representando ágio de 113%. As principais obras previstas são a
ampliação do terminal de passageiros, da pista de pouso/decolagem e do
estacionamento e a construção de uma nova pista.
4.1.3.5. Observação Sobre as Concessões dos Aeroportos de
Fortaleza, Salvador, Porto Alegre e Florianópolis
Analisando as empresas vencedoras desses aeroportos, nota-se a ausência
total das empresas que marcaram a 1ª rodada de concessões, conhecidas envolvidas
em processos da Operação Lava Jato. Quanto aos ágios, os mesmos foram calculados
em cima da 1ª parcela paga, o que mostra números mais significativos do que se fossem
calculados sobre o valor total da concessão, por exemplo, de 852% para Porto Alegre.
No entanto, calculando o ágio dividindo o valor da oferta vencedora pela outorga
mínima, temos o seguinte resultado:
90
Quadro 25 – Ágio calculado sobre a outorga total.
Fonte: Elaborado pelo autor com base na Assessoria de Comunicação Social do Ministério dos
Transportes, Portos e Aviação Civil (2017).
É notório que, à exceção de Porto Alegre – que também corresponde ao menor
valor mínimo – as ofertas foram significativamente menos ousadas do que em relação
à 1ª rodada de concessões, marcada pela vitória nos leilões de empresas envolvidas na
Lava Jato.
4.1.4. Concessões dos Aeroportos Brasileiros em Bloco
Ainda de acordo com a página de concessões da ANAC (2018), em agosto de 2017,
o Governo Federal anunciou, além da alienação da participação acionária da Empresa
Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária - Infraero nas concessionárias dos aeroportos
de Brasília, Confins, Galeão e Guarulhos, nos quais detêm 49% do controle, uma nova
rodada de concessões, que aconteceu em março de 2019. Foram incluídos no
Programa Nacional de Desestatização 13 aeroportos, que foram concedidos em blocos
regionais. O bloco do Nordeste é formado pelos aeroportos de Recife/PE, Maceió/AL,
Aracaju/SE, João Pessoa/PB, Campina Grande/PB e Juazeiro do Norte/CE. Outro bloco
é o Sudeste, no qual foram concedidos os aeroportos de Vitória/ES e Macaé/RJ. Por
fim, há o bloco do Centro-Oeste, com a concessão dos aeroportos de Cuiabá/MT,
Sinop/MT, Rondonópolis/MT, Alta Floresta/MT e Barra do Garças/MT, sendo esse último
sido excluído do processo em agosto de 2018.
De acordo com a Assessoria de Comunicação do Ministério dos Transportes, Portos
e Aviação Civil (2018), a quinta rodada de concessões aeroportuárias do Governo
Federal sofreu alterações. Entre as mudanças estão a já dita exclusão do Aeroporto de
Barra do Garças/MT, a redução do requisito mínimo de habilitação técnica do operador
e a retirada da exigência de indenização à Infraero do Bloco Centro-Oeste, referente ao
custeio do Programa de Adequação do Efetivo da estatal.
Em relação à redução do requisito mínimo de habilitação técnica do operador
aeroportuário, para o Bloco Nordeste foi exigida a experiência em aeroportos com no
AEROPORTOOUTORGA MÍNIMA (em
milhões de reais)
OFERTA VENCEDORA (em
milhões de reais)ÁGIO
PORTO ALEGRE 123 382 211%
FORTALEZA 1440 1500 4%
SALVADOR 1240 1600 29%
FLORIANÓPOLIS 211 241 14%
91
mínimo 5 milhões de passageiros/ano – antes a exigência era de 7 milhões. Para os
demais blocos (Sudeste e Centro-Oeste), a exigência passou para 1 milhão de
passageiros/ano – anteriormente eram 3 milhões. O novo mecanismo considera as
peculiaridades de cada bloco, além de promover maior concorrência no leilão.
Quanto à retirada do Aeroporto de Barra do Garças/MT do Bloco Centro-Oeste, ela
foi necessária para melhorar a atratividade econômico-financeira do Bloco, de modo a
garantir os investimentos nos demais terminais e beneficiar os passageiros.
Também houve aumento dos valores que a Infraero receberá dos demais blocos.
Essa alteração decorreu da atualização do custo médio por empregado enquadrado nos
programas da estatal, voltados para esse fim, e dos quantitativos de empregados
alocados em cada aeroporto, resultando no valor total de R$388 milhões a ser
depositado diretamente na conta da empresa pública, sendo 67% maior que o
anteriormente planejado.
Os três blocos tiveram reajustes tanto nos investimentos previstos, que
aumentaram, quanto nas outorgas fixas iniciais e nos percentuais da parcela da outorga
variável, que reduziram cerca de 50% ou mais. O Centro-Oeste teve a maior variação,
com o lance mínimo do leilão passando de R$10,4 milhões para R$2,3 milhões. Já a
parcela variável reduziu de 2,1% para 0,5% da receita bruta da concessionária. Sem
participação da Infraero.
O quadro abaixo resume os novos valores de outorga e investimentos para essa
rodada de concessões:
Quadro 26 – Novos valores de outorga e investimentos para a rodada de concessões dos
aeroportos em bloco.
Fonte: Assessoria de Comunicação do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil
(2018)
92
Abaixo, quadros com o resumo dos investimentos, da movimentação de
passageiros, do prazo da concessão, dos requisitos dos operadores e da contribuição
financeira de cada bloco de aeroportos:
Quadro 27 – Resumo de informações do bloco Nordeste.
Fonte: ANAC (2019)
93
Quadro 28 – Resumo de informações do bloco Sudeste.
Fonte: ANAC (2019)
94
Quadro 29 – Resumo de informações do bloco Sudeste.
Fonte: ANAC (2019)
4.1.4.1. Motivos de adotar as concessões em bloco
O Brasil vinha adotando até o momento, sem entrar no mérito do sucesso
atingido, um modelo de concessão individual de seus aeroportos. Foi assim com o
pioneiro São Gonçalo do Amarante até a última rodada de concessões que aconteceu
em 2017. Essa guinada que foi adotada na quinta rodada de concessões, concedendo
os aeroportos de uma mesma região em bloco, contrasta com o que foi feito até aqui.
Isso levanta a discussão de quais seriam os motivos para tal guinada. Baseado nas
experiências internacionais trazidas neste trabalho, pode-se levantar algumas
hipóteses.
1. À exceção do Aeroporto de Recife, que pertence ao Bloco Nordeste, nenhum
dos aeroportos figura entre os mais importantes do país. Portanto, não haveria interesse
estratégico do governo em mantê-los sob sua administração. Essa hipótese reforça a
não-escolha pelo modelo de concessão individual para esses aeroportos. Como alguns
95
deles são de baixo potencial gerador de receita, provavelmente a iniciativa privada não
teria interesse neles individualmente.
2. Interromper a sangria financeira causada pelos aeroportos deficitários. Mesmo
que não se obtenha receita significativa com a concessão dos mesmos, a possível
contenção de gastos com a transferência da administração para a iniciativa privada
poderia ser uma motivação.
3. Financiar os investimentos necessários nesses aeroportos, sem capital público.
4. O fator político: mostrar serviço, poder usar de um discurso de estar fomentando
o desenvolvimento econômico e social das regiões onde os aeroportos se encontram.
Abaixo, mapa com os principais aeroportos concedidos, incluindo os blocos:
Figura 14 – Mapa dos principais aeroportos concedidos no Brasil.
Fonte: UOL, 2019
4.1.4.2. Concessões em bloco x Concessões individuais
De acordo com o que foi exposto neste trabalho, traça-se um panorama
comparativo entre as características de concessões de aeroportos individuais e em
blocos.
Ao se conceder individualmente, é possível maximizar o valor obtido por um
ativo. As ofertas por ele tendem a ser maiores, uma vez que a concessão do aeroporto
em questão não está atrelada a outros aeroportos de menor porte ou economicamente
menos interessantes. Além disso, adotando esse modelo, há uma tendência de maior
96
concorrência, uma vez que os aeroportos de uma mesma região seriam administrados
por diferentes operadores.
Por outro lado, ao se conceder em bloco, o governo consegue retirar do seu
comando aeroportos que dificilmente seriam concedidos individualmente. Ao formar um
bloco heterogêneo, com aeroportos mais financeiramente atrativos e outros menos, o
governo consegue conceder um maior número de aeroportos, podendo reduzir suas
despesas.
4.1.4.3. Resultados da Quinta Rodada de Concessões
De acordo com Alvarenga (2019), a arrecadação do governo com essa rodada
de concessões ficou em R$2,377 bilhões, o que representa R$2,155 bilhões acima do
mínimo fixado nos lances mínimos, representando ágio médio considerável de 986%.
Apesar de as outorgas mínimas fixadas serem muito inferiores às ofertas vencedoras,
o governo disse que o leilão confirmou a expectativa de forte disputa e interesse de
investidores estrangeiros, demonstrando forte confiança no país.
Ainda de acordo com Alvarenga (2019), a Aena venceu a disputa pelo Bloco
Nordeste, considerado o mais importante dessa rodada, com uma oferta de R$1,9
bilhões. A outorga mínima estabelecida era de R$173 milhões, pagos à vista. A proposta
da Aena representa um ágio de 1010%.
O Bloco Centro-Oeste foi arrematado pelo Consórcio Aeroeste por R$40
milhões, representando ágio de 4739%. Esse consórcio é formado pela Socicam
Terminais Rodoviários (85%), que administra o Terminal Rodoviário do Tietê, em São
Paulo, e os aeroportos de Ilhéus e Vitória da Conquista, na Bahia, e Sinart Sociedade
de Apoio Rodoviário e Turístico (15%), operadora do Aeroporto de Porto Seguro (BA).
Os aeroportos de Vitória (ES) e Macaé (RJ), que fazem parte do bloco Sudeste,
foram arrematados pela suíça Zurich Airports por R$437 milhões, representando ágio
de 830%.
Abaixo, figura com resumo do resultado da 5ª rodada de concessões de
aeroportos.
97
Figura 15 – Resultados obtidos na 5ª rodada de concessão de aeroportos.
Fonte: Alvarenga (2019)
98
5. CONCLUSÃO
Dentre os modelos de concessão adotados pelos países estudados neste
trabalho, pode-se concluir que não existe solução única ou perfeita. Todos enfrentaram
problemas e experimentaram sucessos e fracassos, em maior ou menor grau.
No caso do Reino Unido, uma vez que a BAA possuía grande poder de mercado
na região em que estava inserida, era possível que se instalasse um comportamento
monopolista, com aumento indiscriminado de preços. Para contornar isso, foi adotada
uma política de regulação de preços, que limita o ajuste dos mesmos. Isso pode permitir
que, a longo prazo, o incremento nos custos seja maior que o nos preços, o que pode
resultar em níveis insuficientes de capacidade e deterioração da qualidade do serviço
oferecido. Do ponto de vista do operador privado, sob a ótica da obtenção de lucro, os
investimentos são feitos mais tardiamente do que se fossem realizados por entes
públicos. Isso é bom para o operador, que dilui seus gastos, mas pode causar um
excesso de demanda. Por outro lado, enquanto o controle de preços é bom para os
clientes do aeroporto, o mesmo pode se tornar incoerente no longo prazo, se seus
incrementos forem inferiores aos dos custos.
Na Austrália, o processo de concessão passou por duas etapas. A 1ª, de
regulação de preços, muito semelhante ao processo que ocorreu no Reino Unido,
inclusive com os mesmos problemas. A 2ª foi a substituição da regulamentação
econômica de preços por um sistema de monitoramento nos preços dos principais
aeroportos. Esse movimento trouxe mais liberdade de precificação aos aeroportos, que
saíam de um regime deficitário, agravado no período posterior aos atentados terroristas
de 11 de setembro de 2001. No entanto, isso poderia trazer aumentos significativos nas
tarifas cobradas. Portanto, fez-se necessário adotar sanções para os aeroportos que
pudessem abusar nos aumentos de seus preços. E essa sanção seria voltar à
regulamentação, o que novamente limitaria os seus ganhos.
No caso mexicano, o governo fundou 4 corporações aeroportuárias abertas à
participação do setor privado com os aeroportos residuais sob administração
governamental. No início do processo de concessão, o governo era acionista majoritário
nessas corporações, mas já era previsto que, posteriormente, ele venderia sua
participação na totalidade no mercado doméstico e internacional. O que é visto após
esse processo é crescimento estável no tráfego do sistema aeroportuário mexicano e
situação econômica favorável a todos os grupos privados. A receita bruta apresentou
crescimento estável durante todo o período analisado, mas há indicações de que isso
foi atingido através do aumento de taxas e não em redução de custos. Isso pode indicar
que a concessão em bloco desses aeroportos não estimulou a concorrência.
99
O caso argentino, no ponto de vista do autor deste trabalho, é o mais
emblemático em termos de fracasso. O governo argentino concedeu todos os principais
aeroportos do seu sistema a um único operador privado. Não haveria concorrência em
nenhuma escala. Apesar de investimentos em modernização e melhoria da
infraestrutura aeroportuária ter sido observada no curto prazo, principalmente nos
aeroportos da capital Buenos Aires, investimentos em operação e segurança foram
deixados de lado. Além disso, a concessionária vencedora, ao fazer uma oferta irreal de
pagamento de royalties fixos, impactada pela recessão argentina e desvalorização do
peso, não conseguiu honrar seus compromissos, quer fosse o pagamento das parcelas
da outorga, ou financiar os investimentos necessários em sua totalidade. Isso levou a
uma renegociação precoce e polêmica do contrato, com suspeitas de envolvimento
ilícito de agentes do governo com o operador privado, em que se revisou para baixo o
valor a ser pago em royalties e também os investimentos a serem realizados. Além
disso, o governo perdoou dívidas da concessionária e, com isso, tornou-se novamente
sócio dos aeroportos que originalmente pretendia conceder em sua totalidade e
responsável por parte dos investimentos que cabiam ao operador.
Na China, muitos dos objetivos esperados foram atingidos. Aeroportos puderam
diversificar suas atividades e expandir suas fontes de receitas não-aeronáuticas. Algum
grau de concorrência foi observado entre aeroportos próximos, por exemplo a
competição entre Guangzhou e Hong Kong para se tornar a principal porta de entrada
para o sudeste chinês. O tráfego anual do sistema vem crescendo consistentemente e
muitos aeroportos têm financiamento internacional devido ao aumento do envolvimento
do setor privado. No entanto, ainda há muitos desafios. O governo chinês, seja o federal
ou o local, continua como sócio majoritário nos principais aeroportos, o que acaba
reduzindo a transparência dos mesmos e desalinha as expectativas de investimentos
com o setor privado. Além disso, apesar do sistema aeroportuário como um todo ser
lucrativo, grande parte dos aeroportos do país continuam sendo deficitários, mesmo com
o constante e significativo aumento de tráfego.
Dentre os principais aeroportos brasileiros, pode-se dividir o processo de
concessão em 3 grupos distintos. Os 10 primeiros foram concedidos individualmente e
a próxima rodada que acontecerá, vai conceder os aeroportos separados em 3 blocos
regionais. Dentre os 10 primeiros que já foram concedidos, podemos dividi-los em 2
grupos. O 1º deles é composto pelos primeiros entre os principais aeroportos a serem
privatizados (São Gonçalo do Amarante, Guarulhos, Campinas, Galeão, Confins e
Brasília). À exceção de São Gonçalo do Amarante, todos os outros consórcios tinham a
Infraero como sócia com 49% das ações. Além disso, esses consórcios são marcados
pela presença de empresas envolvidas em corrupção no âmbito da operação Lava-Jato.
100
Com isso, apesar de terem passado por algum processo de modernização e terem
recebido parte dos investimentos previstos em contrato, estão tendo dificuldades em
honrar os compromissos financeiros firmados ao vencerem às concorrências com ágios
suspeitosamente altos. O 2º grupo, composto pelos aeroportos de Porto Alegre,
Florianópolis, Salvador e Fortaleza, foram concedidos individualmente mais
recentemente, em 2017. As concessionárias vencedoras são marcadas pela presença
de operadores internacionais e pela ausência das empresas envolvidas na Lava-Jato.
O 3º grupo, que ainda não foi leiloado, é marcado pela presença de blocos de
aeroportos a serem leiloados em conjunto: o bloco Nordeste, o bloco Sudeste e bloco
Centro-Oeste. Antes de ocorrer a concessão, algumas questões são levantadas. Por
exemplo, quais seriam os motivos de o governo alterar o modelo de concessões que
vinha adotando até aqui.
O bloco Nordeste, composto pelos aeroportos de Recife, Maceió, Aracaju, João
Pessoa, Juazeiro do Norte e Campina Grande, é caracterizado por estar numa região
de alto potencial turístico. Nesse bloco, a tão benéfica concorrência direta possivelmente
não será alcançada, pois os aeroportos são parecidos e próximos uns aos outros, e
ficarão sob a gestão do mesmo operador.
O bloco Sudeste, dos quais fazem parte os aeroportos de Vitória e Macaé, visa
atender a demanda gerada pela indústria de óleo e gás presente nessa região.
O bloco Centro-Oeste visa atender a demanda do agronegócio. Mesmo com a
retirada do aeroporto de Barra do Garças do bloco, com o intuito de torna-lo mais atrativo
financeiramente, os aeroportos que o compõe – Cuiabá, Sinop, Rondonópolis e Alta
Floresta – vão enfrentar o desafio de não serem atrativos financeiramente.
Como sugestão para trabalhos futuros, o autor deste sugere a elaboração de
uma pesquisa junto a especialistas da área, consultando-os qual modelo de privatização
seria o mais indicado na opinião deles. Outra sugestão é avaliar os impactos nos
aeroportos, em termos de qualidade de serviço, concorrência e financeiros, da 5ª rodada
de privatizações, a que concedeu os aeroportos em bloco. Mais uma sugestão seria o
estudo da 5ª rodada de concessões, principalmente no que diz respeito aos ágios
consideráveis atingidos e quais seriam as razões para a obtenção dos mesmos.
Quanto a individualização dos aeroportos em geral, o autor deste trabalho a
avalia como positiva. Não há “solução perfeita”, mas, após passar por um processo de
privatização e operar sob princípios de mercado, como a concorrência direta, os
aeroportos tendem a ter uma administração mais eficiente, a variar suas fontes de
receita e a prover serviços de melhor qualidade.
101
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