decizia ccr nr5 2015

1

DECIZIA nr.5

din 15 ianuarie 2015

referitoare la excepia de neconstituionalitate a dispoziiilor art. 2711 i art.2712 din Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006 privind atribuirea

contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii

Augustin Zegrean

- preedinte

Valer Dorneanu - judector Toni Grebl - judector Petre Lzroiu - judector Mircea tefan Minea - judector Daniel Marius Morar - judector Mona-Maria Pivniceru - judector Pusks Valentin Zoltn - judector Tudorel Toader - judector Ionia Cochinu - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu-Daniel

Arcer.

1. Pe rol se afl soluionarea excepiei de neconstituionalitate a dispoziiilor

art.2711 i art.2712 din Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006 privind

atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri

publice i a contractelor de concesiune de servicii, excepie ridicat de Passavant

Roediger GmbH cu sediul social n Hanau - Germania n Dosarul nr.1020/59/2014 al

Curii de Apel Timioara Secia contencios administrativ i fiscal i care formeaz

obiectul Dosarului Curii Constituionale nr.770D/2014.

2. La apelul nominal se prezint, pentru autoarea excepiei de

neconstituionalitate, avocaii Ionu erban i Dan Cristea, cu mputernicire

avocaial depus la dosar i se constat lipsa celorlalte pri. Procedura de citare este

legal ndeplinit.

2

3. Magistratul-asistent refer asupra cauzei i arat c dezbaterile iniiale au

avut loc n edina public din 9 decembrie 2014, n prezena reprezentanilor autoarei

excepiei de neconstituionalitate i cu participarea reprezentantului Ministerului

Public, fiind consemnate n ncheierea de edin de la acea dat, cnd, n temeiul

dispoziiilor art.57 i art.58 alin.(3) din Legea nr.47/1992 privind organizarea i

funcionarea Curii Constituionale, Curtea a dispus amnarea pronunrii pentru 16

decembrie 2014, dat la care, n temeiul dispoziiilor art.58 alin.(4) din Legea

nr.47/1992, a dispus redeschiderea dezbaterilor pentru data de 15 ianuarie 2015.

4. Cauza fiind n stare de judecat, preedintele acord cuvntul

reprezentanilor autoarei excepiei de neconstituionalitate, care precizeaz c vor

rspunde ntrebrilor, n msura n care se solicit lmuriri suplimentare, avnd n

vedere motivul pentru care Curtea a repus cauza pe rol i vor prezenta, pe scurt,

motivele expuse att n edina anterioar, ct i prin concluziile scrise depuse la

dosar.

5. Preedintele Curii solicit expunerea unor scurte precizri referitoare la

procedura aplicabil n cauza de fa, respectiv dac este considerat o cale de atac

sau o aciune direct.

6. Reprezentanii autoarei excepiei de neconstituionalitate arat c, dei

contestarea deciziei Consiliului este prevzut n Ordonana de urgen a Guvernului

nr.34/2006 ca o cale de atac, n realitate instana a calificat-o ca o judecat n prim

instan.

7. Domnul judector Petre Lzroiu, cu ncuviinarea preedintelui Curii

Constituionale i n temeiul art.216 alin.(5) din Codul de procedur civil, ntreab,

punctual, dac s-a solicitat la instana de fond aplicarea dispoziiilor art.II din

Ordonana de urgen a Guvernului nr.51/2014 i dac garania de bun conduit

poate fi calificat ca fiind sinonim cu taxa judiciar de timbru.

3

8. Reprezentanii autoarei excepiei de neconstituionalitate arat c, astfel cum

reiese i din ncheierea instanei de judecat, au solicitat aplicarea art.II din

Ordonana de urgen a Guvernului nr.51/2014, ns instana a calificat-o ca o

judecat n prim instan, astfel cum s-a reinut prin Decizia nr.6451 din 29 iulie

2014, pronunat n Dosarul nr.1020/59/2014 al Curii de Apel Timioara Secia

contencios administrativ i fiscal, iar n ceea ce privete taxele, garania de bun

conduit este considerat a doua sarcin i nu este o tax.

9. n final, avnd n vedere att concluziile prezentate n faa instanei de

contencios constituional, ct i concluziile scrise depuse la dosarul cauzei, solicit

admiterea excepiei de neconstituionalitate.

10. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepiei

de neconstituionalitate ca nentemeiat i arat c i menine concluziile puse la

edina de judecat anterioar. n acest context precizeaz c revine Curii

Constituionale s stabileasc n ce msur suma este sau nu excesiv i dac aceast

sum permite analizarea fondului.

CURTEA,

avnd n vedere actele i lucrrile dosarului, constat urmtoarele:

11. Prin Decizia civil nr.6451 din 29 iulie 2014, pronunat n Dosarul

nr.1020/59/2014, Curtea de Apel Timioara Secia contencios administrativ i

fiscal a sesizat Curtea Constituional cu excepia de neconstituionalitate a

dispoziiilor art.2711 i art.2712 din Ordonana de urgen a Guvernului

nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de

concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii.

12. Excepia de neconstituionalitate a fost ridicat de Passavant Roediger

GmbH cu sediul social n Hanau - Germania ntr-o cauz ntemeiat pe dispoziiile

Ordonanei de urgen a Guvernului nr.34/2006, respectiv cu ocazia soluionrii

4

plngerii formulate mpotriva Deciziei nr.1850/C8/179 pronunate de Consiliul

Naional de Soluionare a Contestaiilor prin care s-a respins ca nefondat contestaia

depus mpotriva rezultatului procedurii de licitaie deschis n vederea atribuirii

contractului de lucrri avnd ca obiect Constituirea i reabilitarea staiei de epurare

n Caransebe.

13. n motivarea excepiei de neconstituionalitate autoarea acesteia susine

c prevederile criticate sunt contrare art.21 alin.(1) i (2) din Constituie, ntruct

impunerea prin lege a unei sarcini patrimoniale de 1% din valoarea unui contract de

achiziie public reprezint o ngrdire neconstituional a exercitrii dreptului de

acces la instan. n acest sens arat c profitul ce revine unui operator economic

urmare a executrii ntregului contract de achiziie graviteaz ntre 3% i 10% din

valoarea contractului. Cerina rezervrii unui avans efectiv n sum de 1% din

valoarea contractului este de natur a interzice accesul la cenzura actelor autoritii

contractante pentru marea majoritate a operatorilor economici. Avnd n vedere c

majoritatea contractelor de achiziie public din fonduri europene depesc pragurile

valorice prevzute la art.55 alin.(2) lit.c) al Ordonanei de urgen a Guvernului

nr.34/2006, operatorii economici ar fi inui s depun n avans sume de 100.000 euro

pentru contractele de lucrri, respectiv 25.000 euro pentru contractele de servicii.

Aceste sume reprezint echivalentul a 500 de salarii minime pe economie respectiv, a

125 de salarii minime pe economie. Suma este evident prohibitiv pentru marea

majoritate a operatorilor economici ce activeaz pe pia. Fa de circumstanele

expuse mai sus, nu exist o proporionalitate ntre dimensiunea ingerinei n dreptul

de acces la justiie i scopul urmrit.

14. Se consider c prevederile criticate sunt contrare art.21 alin.(4) din

Constituie, ntruct jurisdicia Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor

este o jurisdicie special administrativ, iar impunerea unei sarcini pecuniare de 1%

5

pentru accesul la aceast jurisdicie ncalc n mod evident principiul constituional al

gratuitii unei asemenea jurisdicii.

15. De asemenea, se susine c sunt nclcate i dispoziiile art.16 alin.(1) i (2)

din Constituie, ntruct dispoziiile legale criticate impun o sarcin oneroas pentru

accesul la justiie doar a uneia dintre prile poteniale ale unui litigiu de achiziie

public, anume operatorul economic participant.

16. Curtea de Apel Timioara Secia contencios administrativ i fiscal

opineaz n sensul c excepia de neconstituionalitate este nentemeiat, sens n care

arat c accesul liber la justiie nu semnific accesul gratuit la instan i nici lipsa

unor dispoziii procedurale menite s asigure exercitarea corespunztoare a

demersurilor judiciare.

17. Potrivit dispoziiilor art.30 alin.(1) din Legea nr.47/1992, actul de sesizare a

fost comunicat preedinilor celor dou Camere ale Parlamentului, Guvernului i

Avocatului Poporului, pentru a-i exprima punctele de vedere asupra excepiei de

neconstituionalitate.

18. Guvernul arat c excepia de neconstituionalitate este nentemeiat,

prevederile criticate nu ngrdesc dreptul privind accesul liber la justiie, garantat de

prevederile art.21 din Constituie, ci, dimpotriv, dau posibilitatea prii interesate de

a introduce, n anumite condiii, contestaie sau plngere, iar aceste condiiile au fost

instituite n considerarea celor statuate n nota de fundamentare i n preambulul

Ordonanei de urgen a Guvernului nr.51/2014. Astfel, consider c acest mijloc

procedural confer garanii suficiente n sensul efectivitii dreptului de acces liber la

justiie, astfel nct msura procesual prevzut la art.2711 din Ordonana de urgen

a Guvernului nr.34/2006 este de natur a nu genera tergiversarea procedurilor

administrative/judiciare de contestare, iar n temeiul art.126 alin.(2) din Constituie,

legiuitorul are deplina libertate s reglementeze norme de procedur, cu condiia ca

acestea s nu fie contrare Legii fundamentale. n ceea ce privete cuantumul taxelor

6

pentru valorificarea unor drepturi, n raport de art.21 din Constituie, menioneaz att

jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului, ct i a Curii Constituionale.

19. Preedinii celor dou Camere ale Parlamentului i Avocatul

Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepia de

neconstituionalitate.

CURTEA,

examinnd actul de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul ntocmit de

judectorul-raportor, susinerile prii prezente, concluziile procurorului, notele scrise

depuse, dispoziiile legale criticate, raportate la prevederile Constituiei, precum i

Legea nr.47/1992, reine urmtoarele:

20. Curtea Constituional a fost legal sesizat i este competent, potrivit

dispoziiilor art.146 lit.d) din Constituie, precum i ale art.1 alin.(2), ale art.2, 3, 10 i

29 din Legea nr.47/1992, s soluioneze prezenta excepie.

21. Obiectul excepiei de neconstituionalitate l constituie dispoziiile

art.2711 i art.2712 din Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006 privind

atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri

publice i a contractelor de concesiune de servicii, publicat n Monitorul Oficial al

Romniei, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobat cu modificri i completri prin

Legea nr.337/2006, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.625 din

20 iulie 2006, cu modificrile i completrile ulterioare. Dispoziiile art.2711 i

art.2712 din Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006 au fost introduse prin

Ordonana de urgen a Guvernului nr.51/2014, publicat n Monitorul Oficial al

Romniei, Partea I, nr.486 din de 30 iunie 2014, i au urmtorul cuprins:

- Art. 2711: (1) n scopul de a proteja autoritatea contractant de riscul unui

eventual comportament necorespunztor, contestatorul are obligaia de a constitui

garania de bun conduit pentru ntreaga perioad cuprins ntre data depunerii

7

contestaiei/cererii/plngerii i data rmnerii definitive a deciziei

Consiliului/hotrrii instanei de judecat de soluionare a acesteia.

(2) Contestaia/Cererea/Plngerea va fi respins n cazul n care contestatorul

nu prezint dovada constituirii garaniei prevzute la alin. (1).

(3) Garania de bun conduit se constituie prin virament bancar sau printr-un

instrument de garantare emis n condiiile legii de o societate bancar ori de o

societate de asigurri i se depune n original la sediul autoritii contractante i n

copie la Consiliu sau la instana de judecat, odat cu depunerea

contestaiei/cererii/plngerii.

(4) Cuantumul garaniei de bun conduit se stabilete prin raportare la

valoarea estimat a contractului ce urmeaz a fi atribuit, astfel:

a) 1% din valoarea estimat, dac aceasta este mai mic dect pragurile

valorice prevzute la art. 55 alin. (2) lit. a) i b);

b) 1% din valoarea estimat, dac aceasta este mai mic dect pragurile

valorice prevzute la art. 55 alin. (2) lit. c), dar nu mai mult dect echivalentul n lei

a 10.000 euro, la cursul BNR de la data constituirii garaniei;

c) 1% din valoarea estimat, dac aceasta este egal sau mai mare dect

pragurile valorice prevzute la art. 55 alin. (2) lit. a) i b), dar nu mai mult dect

echivalentul n lei a 25.000 euro, la cursul BNR de la data constituirii garaniei;

d) 1% din valoarea estimat, dac aceasta este egal sau mai mare dect

pragurile valorice prevzute la art. 55 alin. (2) lit. c), dar nu mai mult dect

echivalentul n lei a 100.000 euro, la cursul BNR de la data constituirii garaniei.

(5) Garania de bun conduit trebuie s aib o perioad de valabilitate de cel

puin 90 de zile, s fie irevocabil i s prevad plata necondiionat la prima cerere

a autoritii contractante, n msura n care contestaia/cererea/plngerea va fi

respins.

8

(6) n cazul n care, n ultima zi de valabilitate a garaniei de bun conduit,

decizia Consiliului sau hotrrea instanei de judecat nu este rmas definitiv, iar

contestatorul nu a prelungit valabilitatea garaniei de bun conduit n aceleai

condiii de la alin. (1)-(5), autoritatea contractant va reine garania de bun

conduit. Prevederile art. 2712 alin. (3)-(5) se aplic n mod corespunztor.

(7) Prevederile alin. (1)-(6) se aplic n mod corespunztor i n situaia n

care plngerea mpotriva deciziei Consiliului este formulat de o alt persoan dect

autoritatea contractant sau contestator, conform art. 281.

- Art. 2712: (1) n cazul n care contestaia este respins de ctre Consiliu

sau de ctre instana de judecat, atunci cnd contestatorul se adreseaz direct

instanei, autoritatea contractant are obligaia de a reine garania de bun

conduit de la momentul rmnerii definitive a deciziei Consiliului/hotrrii

instanei de judecat. Reinerea se aplic pentru loturile la care contestaia a fost

respins.

(2) Prevederile alin. (1) se aplic i n cazul n care contestatorul renun la

contestaie/cerere/plngere.

(3) Msura prevzut la alin.(1) nu va fi aplicat n cazul n care

Consiliul/instana de judecat respinge contestaia ca rmas fr obiect sau n

cazul n care s-a renunat la contestaie/cerere/plngere, ca urmare a adoptrii de

ctre autoritatea contractant a msurilor de remediere necesare, n condiiile art.

2563 alin. (1).

(4) n situaia n care Consiliul admite contestaia, respectiv instana

competent admite plngerea formulat mpotriva deciziei Consiliului de respingere

a contestaiei, autoritatea contractant are obligaia de a restitui contestatorului

garania de bun conduit, n cel mult 5 zile de la momentul rmnerii definitive a

deciziei/hotrrii.

9

(5) n situaia n care contestatorul se adreseaz direct instanei de judecat i

aceasta admite cererea introdus, prevederile alin. (4) se aplic n mod

corespunztor.

(6) Sumele ncasate de autoritatea contractant din executarea garaniei de

bun conduit reprezint venituri ale autoritii contractante."

22. n susinerea neconstituionalitii acestor dispoziii legale sunt invocate

prevederile constituionale ale art.16 alin.(1) i (2) privind egalitatea n drepturi i

art.21 alin.(1), (2) i (4) referitor la accesul liber la justiie i la caracterul facultativ

i gratuit al jurisdiciilor speciale administrative.

23. Examinnd excepia de neconstituionalitate, Curtea observ c obiectul

dosarului n care s-a ridicat prezenta excepie de neconstituionalitate l constituie o

plngere formulat mpotriva unei decizii a Consiliului Naional de Soluionare a

Contestaiilor prin care s-a respins ca nefondat contestaia depus mpotriva

rezultatului procedurii de licitaie deschis n vederea atribuirii unui contract de

lucrri. n temeiul art.248 alin.(1) din Codul de procedur civil, potrivit cruia

instana de judecat este obligat s se pronune mai nti asupra excepiilor de

procedur, instana de judecat a respins plngerea formulat de autoarea prezentei

excepii de neconstituionalitate pentru lipsa garaniei de bun conduit.

24. Pentru a exercita controlul de constituionalitate, Curtea trebuie s verifice

dac sunt ndeplinite condiiile de admisibilitate prevzute ca atare de lege, printre

acestea regsindu-se i legtura textului criticat cu soluionarea cauzei, potrivit art.29

din Legea nr.47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii Constituionale.

Aadar, dintr-o prim perspectiv, Curtea, dei nu face aplicarea concret a legii la

spea dedus judecii, trebuie s analizeze cadrul procesual n care a fost ridicat

aceast excepie i s analizeze prevederile criticate. Sub acest aspect, Curtea constat

c autoarei excepiei de neconstituionalitate i-a fost respins plngerea pentru

motivul c aceasta nu a constituit garania de bun conduit, cu toate c legiuitorul a

10

statuat, prin dispoziiile art.II din Ordonana de urgen a Guvernului nr.51/2014

pentru modificarea i completarea Ordonanei de urgen a Guvernului nr.34/2006

privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de

lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, publicat n Monitorul

Oficial al Romniei, Partea I, nr.486 din 30 iunie 2014, referitor la

contestaiile/cererile/plngerile aflate n curs de soluionare la consiliu/instana de

judecat la data intrrii n vigoare a acestei ordonane de urgen, c acestea continu

s fie soluionate n condiiile i cu procedura prevzut de legea n vigoare la data la

care au fost depuse.

25. Dei prevederile Ordonanei de urgen a Guvernului nr.34/2006 instituie

norme cu caracter special aplicabile n materia achiziiilor publice, instana de

judecat a apreciat c, n spe, sunt aplicabile dispoziiile Legii nr.554/2004 i nu

ale Ordonanei de urgen a Guvernului nr.34/2006. Curtea reine c, att prin

raportare la jurisprudena instanei de contencios constituional (spre exemplu,

Decizia nr.507 din 15 mai 2012, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,

nr.572 din 10 august 2012), ct i la prevederile Ordonanei de urgen a Guvernului

nr.34/2006, plngerea mpotriva deciziei Consiliului Naional de Soluionare a

Contestaiilor reprezint o cale de atac (a se vedea i paragraful 29 al prezentei

decizii), exercitarea acesteia avndu-i temeiul n dispoziiile Ordonanei de urgen a

Guvernului nr.34/2006 i nu n Legea contenciosului administrativ nr.554/2004. n

acest context, prevederile art.II din Ordonana de urgen a Guvernului nr.51/2014,

potrivit crora contestaiile/cererile/plngerile aflate n curs de soluionare la

Consiliu/instana de judecat la data intrrii n vigoare a ordonanei de urgen

continu s fie soluionate n condiiile i cu procedura prevzut de legea n vigoare

la data la care au fost depuse, stabilesc msuri procedurale tranzitorii care sunt de

strict i imediat aplicare.

11

26. Curtea constat c, dei potrivit jurisprudenei sale constante, interpretarea

i aplicarea prevederilor legale la spea dedus judecii este atributul instanei de

judecat, n prezenta cauz tocmai aplicarea n acest fel a legii a condus partea la

invocarea unei excepii de neconstituionalitate ca urmare a nereinerii dispoziiilor

tranzitorii ale art.II din Ordonana de urgen a Guvernului nr.51/2014, care modific

i completeaz Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006.

27. Curtea reine c n materia achiziiilor publice exist posibilitatea de

contestare a actului autoritii contractante att pe calea contenciosului administrativ

direct la instanele de judecat competente, potrivit Legii contenciosului administrativ

nr.554/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 1154 din 7

decembrie 2004, ct i pe calea administrativ-jurisdicional la Consiliul Naional de

Soluionare a Contestaiilor, n baza Ordonanei de urgen a Guvernului nr.34/2006

privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de

lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, publicat n Monitorul

Oficial al Romniei, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006. Astfel, n prima ipotez,

cererea se introduce direct la instana de judecat, urmnd procedura stabilit de

Legea nr.554/2004; n cea de-a doua ipotez, contestaia se formuleaz la Consiliul

Naional de Soluionare a Contestaiilor, iar mpotriva deciziei acestui organ

jurisdicional administrativ poate fi formulat plngere la instana de judecat,

potrivit prevederilor Ordonanei de urgen a Guvernului nr.34/2006. De altfel,

referitor la cele dou proceduri, Curtea observ c acestea difer substanial una fa

de cealalt, spre exemplu, calea de atac, termenul de contestare etc.

28. n procedura prevzut de Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006,

aplicabil cauzei de fa, potrivit art.255 alin.(1), orice persoan care se consider

vtmat ntr-un drept ori ntr-un interes legitim printr-un act al autoritii

contractante, prin nclcarea dispoziiilor legale n materia achiziiilor publice,

poate solicita, prin contestaie, anularea actului, obligarea autoritii contractante

12

de a emite un act, recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim pe cale

administrativ-jurisdicional, n condiiile prezentei ordonane de urgen. Potrivit

art.281 alin.(1) din Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006, deciziile

Consiliului privind soluionarea contestaiei pot fi atacate de ctre autoritatea

contractant i/sau de ctre orice persoan vtmat, n sensul art.255 alin. (2), cu

plngere la instana judectoreasc prevzut la art.283 alin. (1), n termen de 10 zile

de la comunicare, att pentru motive de nelegalitate, ct i de netemeinicie. Art.283

alin.(1) mai sus menionat prevede c instana competent s soluioneze plngerea

formulat mpotriva deciziei pronunate de Consiliu este curtea de apel, secia de

contencios-administrativ i fiscal n a crei raz se afl sediul autoritii

contractante. Cu excepia cazurilor n care plngerea are ca obiect contestarea

amenzii, Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor nu are calitatea de parte

n proces. n acest context, se observ c procedura prevzut n Seciunea a 8-a -

Ci de atac mpotriva deciziilor Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor

[art. 283-2851] este una ulterioar utilizrii procedurii administrativ-jurisdicionale.

29. Aadar, plngerea formulat mpotriva deciziei Consiliului Naional de

Soluionare a Contestaiilor la instana judectoreasc este o cale de atac, aspect ce

reiese att din prevederile Ordonanei de urgen nr.34/2006 care constituie

reglementarea special n materia achiziiilor publice, ct i din cele statuate prin

jurisprudena Curii Constituionale referitoare la calea de atac mpotriva deciziei

organului de jurisdicie administrativ (Decizia nr.296 din 22 mai 2014, publicat n

Monitorul Oficial nr.576 din 1 august 2014).

30. Referitor la legitimitatea constituional a procedurilor administrativ-

jurisdicionale, Curtea, n jurisprudena sa, a statuat, de principiu, c instituirea unei

proceduri administrativ-jurisdicionale nu contravine dispoziiilor constituionale att

timp ct decizia organului administrativ de jurisdicie poate fi atacat n faa unei

instane judectoreti, iar existena unor organe administrative de jurisdicie nu poate

13

s duc la nlturarea interveniei instanelor judectoreti n condiiile legii, sens n

care este Decizia Plenului Curii Constituionale nr.1 din 8 februarie 1994, publicat

n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.69 din 16 martie 1994 i Decizia nr.284

din 27 martie 2012, publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr.344 din 21 mai 2012.

De asemenea, pe lng aceast exigen, desprins din jurispruden, potrivit art.21

alin.(4) din Constituie, jurisdiciile speciale administrative trebuie s fie facultative i

gratuite (a se vedea, n acest sens, i Decizia nr.80 din 16 februarie 2014, publicat n

Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.246 din 7 aprilie 2014, paragrafele 63-66).

31. n ceea ce privete gratuitatea jurisdiciilor-administrative raportat la

prevederile Ordonanei de urgen a Guvernului nr.34/2006, analiznd dispoziiile ce

reglementeaz procedura soluionrii contestaiilor n faa Consiliului Naional pentru

Soluionarea Contestaiilor, Curtea a constatat c nu exist nicio norm care s ateste

existena vreunei taxe sau cauiuni care s se fac venit la bugetul de stat sau la

bugetul autoritii administrativ-jurisdicionale. Curtea a reinut c gratuitatea

consacrat de norma constituional cuprins n art.21 alin.(4) semnific lipsa oricrei

contraprestaii pecuniare din partea persoanei care, alegnd calea contenciosului

administrativ-jurisdicional, beneficiaz gratuit de serviciul prestat de autoritatea

administrativ-jurisdicional (a se vedea, n acest sens Decizia nr. 282 din 27 martie

2012, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.317 din 11 mai 2012).

Avnd n vedere dispoziiile art.2712 alin.(6) din Ordonana de urgen a Guvernului

nr.34/2006, potrivit crora sumele ncasate de autoritatea contractant din

executarea garaniei de bun conduit reprezint venituri ale autoritii

contractante, Curtea reine c soluia legislativ criticat respect cerina

constituional referitoare la caracterul neoneros al procedurii administrativ-

jurisdicionale, ntruct sumele reprezentnd garania de bun conduit se fac venit la

autoritatea contractant, fr a constitui o tax pentru administrarea justiiei sau

14

prestarea unor servicii de ctre aceasta sau, dup caz, de ctre Consiliul Naional

pentru Soluionarea Contestaiilor.

32. Dispoziiile Ordonanei de urgen a Guvernului nr.34/2006 nu fixeaz

imperativ urmarea cii de atac administrativ - jurisdicionale, ci o prevd ca facultate

de care beneficiaz persoana care se consider vtmat. De altfel, raiunea pentru

care legiuitorul a prevzut aceast cale a fost aceea de a institui o modalitate eficient

de prevenire i limitare a abuzului de drept, avnd n vedere faptul c soluionarea

contestaiilor n materia achiziiilor publice este necesar s se desfoare i s se

judece dup o procedur caracterizat prin celeritate. Existena acestei ci nu

mpiedic respectiva persoan s apeleze direct la calea de atac judiciar, n msura

n care apreciaz c aceasta i servete mai bine interesele. Nicio dispoziie din

cuprinsul Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 34/2006 nu prevede c actele

autoritilor contractante pot fi atacate numai la Consiliul Naional de Soluionare a

Contestaiilor, astfel cum nicio dispoziie din acelai act normativ nu mpiedic

persoana s se adreseze numai instanelor de judecat. Neexistnd stabilit o

interdicie n privina sesizrii directe a instanelor de judecat, persoanele pot recurge

la aceast sesizare (Decizia nr.284 din 27 martie 2012, publicat n Monitorul Oficial,

Partea I, nr.344 din 21 mai 2012).

33. Fa de cele prezentate mai sus, Curtea constat c este nentemeiat critica

de neconstituionalitate raportat la art.21 alin.(4) din Constituiei, potrivit cruia

Jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i gratuite.

34. Referitor la critica de neconstituionalitate raportat la dispoziiile

constituionale ale art.21 alin.(1) i (2), Curtea, n jurisprudena sa, a statuat n mod

constant c liberul acces la justiie semnific faptul c orice persoan poate sesiza

instanele judectoreti n cazul n care consider c drepturile, libertile sau

interesele sale legitime au fost nclcate, iar nu faptul c acest acces nu poate fi supus

nici unei condiionri; competena de a stabili regulile de desfurare a procesului n

15

faa instanelor judectoreti revenindu-i legiuitorului, prevederile criticate fiind o

aplicare a dispoziiilor constituionale cuprinse n art.126 alin.(2), potrivit crora

Competena instanelor judectoreti i procedura de judecat sunt prevzute numai

prin lege, sens n care este Decizia nr.221 din 21 aprilie 2005, publicat n

Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.516 din 17 iunie 2005.

35. n acest context, Curtea reine faptul c, astfel cum reiese din preambulul

Ordonanei de urgen a Guvernului nr.51/2014 [care modific i completeaz

Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006], legiuitorul delegat, avnd n vedere

necesitatea adoptrii unor msuri urgente care s fluidizeze procedura de atribuire a

contractelor de achiziii publice i care s protejeze autoritile contractante mpotriva

depunerii unor contestaii abuzive care tind s modifice scopul pentru care au fost

instituite cile de atac n domeniul achiziiilor publice, a instituit garania de bun

conduit. Aadar, dispoziiile criticate, prin instituirea garaniei de bun conduit,

astfel cum aceasta a fost introdus prin Ordonana de urgen a Guvernului

nr.51/2014, reglementeaz reguli procedurale specifice cu privire la judecarea

contestaiei n materia achiziiilor publice, fr a putea fi calificat ca fiind o ngrdire

a dreptului de acces liber la justiie.

36. n consecin, Curtea nu poate reine critica de neconstituionalitate a

dispoziiilor art.2711 i ale art.2712 alin.(3) (6) din Ordonana de urgen a

Guvernului nr.34/2006, raportat la art.21 alin.(1) i (2) din Constituie.

37. Totodat, Curtea observ c, potrivit jurisprudenei sale, spre exemplu

Decizia nr.691 din 31 mai 2011, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,

nr.672 din 21 septembrie 2011, accesul liber la justiie, ca de altfel orice drept

fundamental, consacrat ca atare de Constituie, are caracter legitim numai n msura

n care este exercitat cu bun-credin, n limite rezonabile, cu respectarea drepturilor

i intereselor n egal msur ocrotite ale celorlalte subiecte de drept. Stabilirea de

ctre legiuitor a unor limite nu aduce nicio ngrdire dreptului n sine, ci, dimpotriv,

16

creeaz premisele valorificrii sale n concordan cu exigenele generale proprii unui

stat de drept.

38. Potrivit art.2711 alin.(1) din Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006,

contestatorul are obligaia de a constitui garania de bun conduit pentru ntreaga

perioad cuprins ntre data depunerii contestaiei/cererii/plngerii i data rmnerii

definitive a deciziei Consiliului/hotrrii instanei de judecat de soluionare a

acesteia, prin urmare n considerarea introducerii unei contestaii/cereri/plngeri.

39. n cazul n care contestaia este respins de ctre Consiliu sau de ctre

instana de judecat, atunci cnd contestatorul se adreseaz direct instanei,

autoritatea contractant are obligaia de a reine garania de bun conduit de la

momentul rmnerii definitive a deciziei Consiliului/hotrrii instanei de judecat.

Reinerea se aplic pentru loturile la care contestaia a fost respins, iar sumele

ncasate de autoritatea contractant din executarea garaniei de bun conduit

reprezint venituri ale autoritii contractante, [art.2712 alin.(1), (2) i alin.(6) din

Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006].

40. Potrivit art.2712 alin.(4), n situaia n care Consiliul admite contestaia,

respectiv instana competent admite plngerea formulat mpotriva deciziei

Consiliului de respingere a contestaiei, autoritatea contractant are obligaia de a

restitui contestatorului garania de bun conduit, n cel mult 5 zile de la momentul

rmnerii definitive a deciziei/hotrrii, potrivit art.2712 alin.(4) din Ordonana de

urgen a Guvernului nr.34/2006. n situaia n care contestatorul se adreseaz direct

instanei de judecat i aceasta admite cererea introdus, prevederile alin.(4) se aplic

n mod corespunztor, astfel cum prevede art.2712 alin.(5) din Ordonana de urgen a

Guvernului nr.34/2006.

41. Fa de cele prezentate, Curtea constat c garania de bun conduit are

semnificaia unei cauiuni menite s asigure exercitarea corespunztoare i neabuziv

17

a drepturilor procesuale, cu toate consecinele procesuale care decurg din finalitatea

urmrit prin instituirea acesteia.

42. Aadar, dac prin dispoziiile art.2711 alin.(1) din Ordonana de urgen a

Guvernului nr.34/2006 s-a instituit, n sarcina contestatorului, obligaia depunerii unei

garanii de bun conduit n scopul de a proteja autoritatea contractant de riscul

unui eventual comportament necorespunztor i care nu contravin prevederilor

constituionale privind accesul liber la justiie (astfel cum s-a reinut n prezenta

decizie la paragrafele 34-37), dispoziiile art.2712 alin.(1) i (2) nu mai respect

scopul pentru care garania de bun conduit a fost instituit, ntruct n cazul

respingerii contestaiei de ctre Consiliu sau de ctre instana de judecat autoritatea

contractant are obligaia de a reine, ope legis, garania de bun conduit. Din

analiza prevederilor legale criticate, Curtea observ c, respingnd contestaia,

Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor sau instana judectoreasc nu are

competena legal de a dispune prin decizie/hotrre cu privire la soarta garaniei de

bun conduit constituit n favoarea autoritii contractante. Reinerea sumelor

prevzute de Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006 de ctre autoritatea

contractant opereaz de drept, n temeiul art.2712 alin.(1) i (2), ca urmare a

respingerii contestaiei.

43. Rezult c indiferent de conduita procesual a contestatorului, acesta este

sancionat cu pierderea garaniei depuse potrivit legii. Prin reinerea necondiionat a

garaniei de bun conduit, legiuitorul ignor prezumia bunei-credine n exercitarea

drepturilor procedurale aplicabile n materie civil, ct i n domeniul dreptului

administrativ, prezumnd automat reaua-credin i comportamentul necorespunztor

ale contestatorului a crui contestaie este respins. Astfel, Ordonana de urgen a

Guvernului nr.34/2006 instituie o veritabil sanciune aplicabil persoanei care, n

aprarea intereselor legitime, atac actul autoritii contractante la Consiliul Naional

de Soluionare a Contestaiilor sau la instana judectoreasc, fr ca vreo autoritate

18

ndrituit n acest sens s stabileasc caracterul abuziv al unei astfel de

contestaii/cereri/plngeri.

44. Rsturnarea prezumiei de bun-credin, prevzut ca atare de dispoziiile

art.57 din Legea fundamental, nu poate fi realizat dect prin probarea relei-credine

fa de circumstanele de fapt ale cauzei i nu prin faptul c persoana i-a exercitat

anumite drepturi i liberti fundamentale. n ceea ce privete drepturile procesuale,

buna-credin a fost transpus la nivel infraconstituional prin art.12 din Legea

nr.134/2010 privind Codul de procedur civil, potrivit cruia drepturile procesuale

trebuie exercitate cu bun-credin, potrivit scopului n vederea cruia au fost

recunoscute de lege, astfel c instana judecat i, dup caz, Consiliul Naional de

Soluionare a Contestaiilor trebuie s in seama de modul concret n care a avut loc

o asemenea exercitare a drepturilor procesuale pentru a rsturna prezumia iniial.

Aadar, Curtea nu contest c o prezumie poate fi rsturnat, ci subliniaz faptul c o

atare operaiune juridic trebuie s se circumscrie unor elemente de fapt, adecvate,

obiective i cuantificabile, pentru a duce la finalitatea urmrit, astfel nct nu orice

circumstan a cauzei s duc la rsturnarea prezumiei de bun-credin.

45. Astfel, cum n cazul admiterii contestaiei/plngerii/cererii autoritatea

contractant are obligaia de a restitui contestatorului garania de bun conduit,

potrivit art.2712 alin.(4) i (5), i n cazul respingerii contestaiei/plngerii/cererii

garania trebuie restituit dac nu s-a reinut un comportament necorespunztor al

contestatarului.

46. Avnd n vedere cele expuse, Curtea constat c dispoziiile art.2712

alin.(1) i (2) din Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006, care prevd

reinerea necondiionat a garaniei de bun conduit n cazul respingerii

contestaiei/cererii/plngerii, sunt neconstituionale, ntruct este ngrdit accesul

liber la justiie art.21 alin.(1) din Constituie prin descurajarea contestatorului de a

19

formula o contestaie/cerere/plngere, considerndu-se de plano c orice respingere

se convertete ntr-o sanciune pentru un comportament necorespunztor.

47. n acest context, Curtea constat c prin reinerea necondiionat a acestei garanii

de bun conduit este afectat i dreptul de proprietate privat prevzut de art.44 din

Constituie, diminuarea patrimoniului autorilor contestaiilor/cererilor/plngerilor neputnd

fi consecina direct a exercitrii unui drept sau liberti fundamentale, respectiv a unui

drept procesual.

48. Referitor la pretinsa nclcare a dispoziiilor art.16 alin.(1) i (2) din

Constituie, ca urmare a faptului c prevederile legale criticate impun obligaia

constituirii garaniei de bun conduit doar pentru una dintre prile litigiului de

achiziie public, anume operatorul economic participant, nu i n sarcina autoritii

contractante, Curtea constat c aceast critic este nentemeiat, ntruct, astfel cum

rezult din dispoziiile constituionale ale art.16, cetenii se bucur de drepturile

prevzute n Constituie i n legi, fiind egali n faa acestora i a autoritilor publice,

n timp ce autoritile publice exercit atribuiile ce le sunt stabilite de lege, potrivit

competenei lor, n realizarea funciilor pentru care sunt create. Principiul egalitii n

drepturi prevzut de Constituie pentru ceteni nu poate ca, prin extensie, s

primeasc semnificaia unei egaliti ntre ceteni i autoritile publice. Aa fiind,

nu se poate vorbi despre nclcarea principiului egalitii dect atunci cnd se aplic

un tratament difereniat unor cazuri egale, fr s existe o motivare obiectiv i

rezonabil. De altfel, o eventual comparaie ntre contestator i autoritatea

contractant nici nu s-ar putea susine ct vreme garania de bun conduit a fost

instituit tocmai pentru a proteja autoritatea contractant de riscul unui eventual

comportament necorespunztor al participantului la procedur, respectiv, al

contestatorului.

49. Pentru considerentele expuse, n temeiul art.146 lit.d) i al art.147 alin. (4)

din Constituie, precum i al art.1-3, al art.11 alin. (1) lit. A. d) i al art.29 din Legea

nr.47/1992, cu majoritate de voturi,

20

CURTEA CONSTITUIONAL

n numele legii

Decide :

1. Respinge, ca nentemeiat, excepia de neconstituionalitate ridicat de

Passavant Roediger GmbH cu sediul social n Hanau - Germania n Dosarul

nr.1020/59/2014 al Curii de Apel Timioara Secia contencios administrativ i

fiscal i constat c dispoziiile art.2711 i ale art.2712 alin.(3)(6) din Ordonana de

urgen a Guvernului nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a

contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de

servicii sunt constituionale n raport de criticile formulate.

2. Admite excepia de neconstituionalitate ridicat de Passavant Roediger

GmbH cu sediul social n Hanau - Germania n Dosarul nr.1020/59/2014 al Curii de

Apel Timioara Secia contencios administrativ i fiscal i constat c dispoziiile

art.2712 alin.(1) i (2) din Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006 privind

atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri

publice i a contractelor de concesiune de servicii sunt neconstituionale.

Definitiv i general obligatorie.

Decizia se comunic celor dou Camere ale Parlamentului, Guvernului i

Curii de Apel Timioara Secia contencios administrativ i fiscal i se public n

Monitorul Oficial al Romniei, Partea I.

Pronunat n edina din data de 15 ianuarie 2015.