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7/25/2019 AmericaLatina_Regularizacion Asentamientos

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Regularizacin de asentamientosinformales en Amrica Latina

Informe sobre Enfoque en Polticas de Suelo Lincoln Institute of Land Policy

E D S I O F E R N A N D E S


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Regularizacin de asentamientosinformales en Amrica LatinaEdsio Fernandes

Serie de Informes sobre Enfoque en Polticas de Suelo

El Lincoln Institute of Land Policy publica su serie de informes Policy Focus Report (Enfoqueen Polticas de Suelo) con el objetivo de abordar aquellos temas candentes de poltica pblica queestn en relacin con el uso del suelo, los mercados del suelo y la tributacin sobre la propiedad.Cada uno de estos informes est diseado con la intencin de conectar la teora con la prctica,combinando resultados de investigacin, estudios de casos y contribuciones de acadmicos dediversas disciplinas, as como profesionales, funcionarios de gobierno locales y ciudadanos dediversas comunidades.

Sobre este informe

Este informe se propone examinar la preponderancia de asentamientos informales en Amrica Latinay analizar los dos paradigmas fundamentales entre los programas de regularizacin que se han venidoaplicando con resultados diversos para mejorar las condiciones de estos asentamientos. El primero,ejemplificado por Per, se basa en la legalizacin estricta de la tenencia por medio de la titulacin.El segundo, que posee un enfoque mucho ms amplio de regularizacin, es el adoptado por Brasil,el cual combina la titulacin legal con la mejora de los servicios pblicos, la creacin de empleo y lasestructuras para el apoyo comunitario. En la elaboracin de este informe, el autor adopta un enfoquesociolegal para realizar este anlisis en el que se pone de manifiesto que, si bien las prcticas localesvaran enormemente, la mayora de los asentamientos informales en Amrica Latina transgrede el ordenlegal vigente referido al suelo en cuanto a uso, planeacin, registro, edificacin y tributacin y, por lotanto, plantea problemas fundamentales de legalidad. Por aadidura, la solucin de estos problemasno conduce de forma directa a una mejora de los servicios pblicos, a menos que la mejora de losservicios se plantee como parte de un programa de regularizacin mucho ms amplio.

La regularizacin del uso ilegal del suelo sigue constituyendo un trabajo en curso, y el Programa deAmrica Latina y el Caribe del Instituto Lincoln se ha marcado como objetivo, desde hace ya tiempo,

el de abordar el problema de la informalidad y su impacto. Este informe forma parte de un conjuntode programas de investigacin, educacin y capacitacin que, junto con sus pertinentes publicaciones,documentan el trabajo de muchos colegas en pases de la regin y el resto del mundo. Se puedeobtener informacin adicional sobre este tema en el sitio web del Instituto Lincoln: www.lincolninst.edu/aboutlincoln/latin-america-caribbean.asp.

Copyright 2011 por Lincoln Institute of Land Policy.Todos los derechos reservados

113 Brattle StreetCambridge, MA 02138-3400, USATelfono: 1-617-661-3016 1-800-526-3873Fax: 1-617-661-7235 1-800-526-3944Correo electrnico: [email protected]: www.lincolninst.edu

ISBN 978-1-55844-202-3Policy Focus Report/Code PF023

PORTADA:

Un asentamientoregularizado con callesnuevas y otros serviciosen el rea Nova Con-quista de Diadema,Brasil.


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2 I N F O R M E S O B R E E N F O Q U E E N P O L T I C A S D E S U E L O L I N C O L N I N S T I T U T E O F L A N D P O L I C Y

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Resumen ejecutivo

se reconoce que la informalidad constituyeun porcentaje significativo de las grandesciudades latinoamericanas, que oscila entreun dcimo y un tercio del total de residen-cias urbanas.

Un aspecto clave de la informalidad es lacarencia de un ttulo de jureo formal, si bienmuchos residentes urbanos se sienten segu-ros con solo tener derechos de propiedadde factoadquiridos por prcticas consuetu-

dinarias. Los residentes de asentamientosinformales desarrollados en suelos privadosa menudo cuentan con un boleto de com-praventa o documento similar, de maneraque estas propiedades se compran yvenden regularmente.

La informalidad se puede atribuir amuchas causas, tales como un bajo nivelde ingresos, un planeamiento urbano pocorealista, carencia de suelos con acceso aservicios pblicos y/o viviendas de interssocial, y un sistema legal disfuncional. Lainformalidad provoca unos costos muyelevados para sus residentes, como una te-nencia precaria, falta de servicios pblicos,discriminacin por parte del resto de lapoblacin, peligros ambientales y de salud,y derechos civiles no equitativos. Tambingenera un alto costo directo para los gobier-nos locales, que deben adoptar programasde mejoras, adems de una cantidad sus-tancial de costos indirectos que surgen delimpacto de la informalidad en el terreno

de la salud pblica, de la violencia criminaly de otros problemas sociales asociados.

La mayora de los pases de AmricaLatina ha intentado adoptar polticas deregularizacin de asentamientos informalespero la experiencia demuestra, sin embargo,que los programas de regularizacin tienenque disearse cuidadosamente tanto para noempeorar las condiciones de los residentesde bajos ingresos a quienes se desea ayudar,

Las viviendas de asentamientosinformales en general no tienenttulos legales formales, y puedenmostrar patrones de desarrollo

irregular, carecer de servicios pblicosesenciales, como alcantarillado, y quizsestn construidas en suelos pblicos oecolgicamente vulnerables. Ya sea ensuelos privados o pblicos, los asentamientosinformales se van formando progresiva-mente a lo largo de varios aos, y algunosexisten desde hace varias dcadas.

Dichos asentamientos frecuentemente

se reconocen legalmente como parte deldesarrollo normal de la ciudad, ya sea pormedidas oficiales concretas y puntuales opor la adquisicin de derechos a lo largo deltiempo. Por lo tanto, la definicin de infor-malidad es imprecisa y multidimensional,y abarca aspectos fsicos, socioeconmicos ylegales. Estas diferencias de definicin difi-cultan las comparaciones cuantitativas en elespacio y el tiempo, pero de todas maneras

Este asentamiento

informal en expansin

en la periferia de Lima,

Per, alberga una activa

comunidad.


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como para no estimular el desarrollo denuevos asentamientos informales. Si bien loscostos financieros de los programas de regu-

larizacin varan mucho, los residentes delas reas regularizadas rara vez contribuyeneconmicamente a sufragar estos costos.En resumidas cuentas, la falta de ingresosasociada a la regularizacin ha frenado elfomento de estos programas.

Los programas de regularizacin respon-den a dos paradigmas principales. El prime-ro, ejemplificado por Per, se basa en la le-galizacin estricta de la tenencia por mediode la titulacin. Este mtodo est inspirado

en la hiptesis de Hernando de Soto, el cualsostiene que la seguridad de la tenencia esun desencadenante del desarrollo, pues esti-mula el acceso al financiamiento, la activi-dad econmica y las mejoras residenciales.De 1996 a 2006, Per otorg ms de 1,5millones de ttulos de propiedad a un costopromedio de 64 dlares por hogar. Los an-lisis realizados han concluido que la tenen-cia formal tuvo muy poco impacto sobre elacceso al crdito, gener cierta inversin enviviendas y puede haber contribuido a ali-viar la pobreza en cierta medida, si bien loscanales causales de este ltimo efecto noestn del todo claros. La tenencia formal,por otro lado, aument el valor de las pro-piedades en aproximadamente un 25 %,excediendo con creces el costo de titulacin.

Por su parte, los programas de regulari-zacin ms amplios adoptados por Brasilcombinan la titulacin legal con la mejorade los servicios pblicos, la creacin de em-pleo y la implementacin de estructuras de

soporte comunitario. A un costo de 3.500a 5.000 dlares por hogar, estos programasresultan mucho ms costosos que el sistemade titulacin de Per, de manera que Brasilha podido cubrir una cantidad ms modestade hogares. Paradjicamente, la mejora deservicios se da con frecuencia cuando hahabido pocos o no habido ningn cambioen la tenencia legal, si bien la cantidad dettulos de propiedad esta aumentando. Las

escasas evaluaciones que se han realizadoindican que el aumento en el valor de laspropiedades debido a la mejora de servicios

excedi su costo, en forma similar a Per,aun cuando el porcentaje de plusvala esmenor que en los emprendimientos urbanosnuevos.

Las recomendaciones para mejorar laspolticas de regularizacin y sus programasespecficos tienen que abordar los siguientestemas:1. Evaluar el funcionamiento de los pro-

gramas de regularizacin, mediante larecopilacin de datos de referencia antes

de la implementacin del programa, ascomo de datos posteriores sobre loscostos y resultados de los programas.

2. Disear polticas y programas a medida,porque es poco probable que un mtodonico funcione bien en todas las situaciones.

3. Usar sistemas de titulacin apropiados(dominio pleno, derecho de arriendo,cooperativas, fideicomisos de suelos opropiedades comunales) para asegurarla sustentabilidad socioeconmica dela comunidad.

4. Hacer participar tanto a hombres comoa mujeres, para evitar el desequilibrio degnero en el proceso, y para aumentarsu efectividad a largo plazo.

5. Hacer que la regularizacin sea ms au-tosustentable financieramente, por mediode impuestos sobre la propiedad y cargospor las mejoras de infraestructura y servi-cios urbanos, para recuperar, de este modo,parte de la plusvala obtenida por el suelo;y aplicar una carga fiscal equitativa sobre

todos los segmentos de la sociedad.6. Respaldar ms las actuaciones de inves-

tigacin y anlisis para determinar si lasituacin est mejorando o, por el con-trario, empeorando en ciudades espec-ficas, y prevenir el establecimiento denuevos asentamientos informales, par-ticularmente cuando se crea que stoshan sido causados precisamente por lospropios programas de regularizacin.


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Los desafos del desarrollo informal

ble de comunidades seguras en AmricaLatina y el resto del mundo.

Los asentamientos informales normal-mente son establecidos por emprendedoresilegales o nuevos residentes que ocupansuelos pblicos, comunales o privados. Enla mayora de los casos, los emprendedoreso residentes demarcan lotes y comienzana construir viviendas rudimentarias. Inicial-mente, los servicios pblicos, como la pavi-mentacin, el alumbrado de calles, el aguay el alcantarillado son inexistentes. Con elpaso del tiempo, las edificaciones se expan-den, los materiales provisionales se reempla-zan con otros ms duraderos, y los serviciospblicos comienzan a aparecer. Con fre-cuencia, el suministro de servicios pblicosestimula la construccin. Esta consolidacin

Los asentamientos informales sonuna forma comn, y frecuente-mente preponderante, de empren-dimientos residenciales urbanos en

la mayora de los pases latinoamericanos.Dichos emprendimientos son el resultado,en parte, de una ocupacin ilegal o subdivi-sin no permitida de los suelos y, en parte,de prcticas de exclusin que han contribui-do a la existencia de condiciones histricasde desigualdad en cuanto a crecimientoeconmico y distribucin de la riqueza. Sibien los procesos informales para obtener elacceso al suelo han provisto de viviendas auna gran cantidad de pobres urbanos, estosconstituyen, en ltima instancia, un medioinadecuado e ineficiente para satisfacer lanecesidad creciente de desarrollo sustenta-

Las viviendas improvisa-

das ofrecen una opcin

alternativa, pero inade-

cuada, para familias de

bajos ingresos en Villa

Nueva, Guatemala.


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fsica puede prolongarse durante muchosaos, dando lugar a comunidades con unacantidad significativa de edificios de ladrillo

de dos o ms pisos, calles pavimentadas yaceras, y centros comerciales.

En las primeras etapas de dichos asen-tamientos, la tenencia suele ser insegura,en particular si estos asentamientos estnubicados en suelos pblicos, comunales oprivados que fueron ocupados ilegalmentepor los nuevos residentes. Los asentamientosen suelos privados no cuentan, en general,con un registro formal de la propiedad, perosus ocupantes compran con frecuencia lotes

demarcados ilegalmente por el dueo de laparcela o por los anteriores ocupantes, ycuentan en ocasiones hasta con boletos decompra venta.

Con el tiempo, la seguridad de la tenen-cia puede aumentar, pero normalmentees de factoy no de jure.En muchos casos, losasentamientos informales se regularizanmucho ms tarde con el reconocimientoformal de las autoridades pblicas, el sumi-nistro o mejora de los servicios pblicos, y

el reconocimiento formal de la propiedado posesin legal del lote, ya sea individual ode otro tipo. La falta prolongada de recono-cimiento legal de la tenencia puede impedirla provisin de servicios, la disponibilidadde otra infraestructura urbana y la legalidadgeneral de la residencia urbana.

Las autoridades y la opinin pblica tien-den a ser ms tolerantes con los asentamien-tos informales que cuentan con documenta-cin precaria (por ejemplo, boletos de com-pra venta, contratos, recibos) a la hora deestablecer los vnculos sucesivos de trans-ferencia de las propiedades, pero son msintransigentes con los asentamientos quese generaron originalmente por invasin desuelos (Fernandes 2007). No obstante, unprincipio legal bsico regula el hecho de queel tiempo genera derechos, de manera quelas demandas contra la precariedad en la

tenencia del suelo pueden convertirse con elpaso del tiempo en un derecho consolidadoen cuanto a la titularidad del suelo, como

si se tratara de un caso de usucapin.

AS PECT OS S OC IOLEGALESDE LA INF ORMAL IDADSi bien las prcticas locales varan mucho,la mayora de los emprendimientos infor-males de suelos en Amrica Latina trans-grede el orden legal vigente sobre el uso,planeamiento, registro, edificacin y tribu-tacin de los suelos. Por lo tanto, desde unaperspectiva legal, los asentamientos infor-

males tienen problemas fundamentales delegalidad. No obstante, aquellos que consi-deran que el orden legal es intrnsecamenteilegtimo minimizan este aspecto y recurrena la nocin de pluralismo legal para ex-plicar el desarrollo informal de los suelos.

Esta ltima perspectiva sostiene que elmismo orden legal puede dar lugar a dere-chos generados por medio de procedimien-tos de derecho formales y reglas consuetudi-narias informales, como es el caso en ciertas

prcticas sociales (relaciones matrimoniales,por ejemplo) que permiten la coexistenciasimultnea de leyes y normas tanto dederecho como consuetudinarias.

Tambin es evidente que las reglas infor-males no aparecen de forma espontnea,sino que son un reflejo de procedimientos yprcticas tradicionales como, por ejemplo,aquellos relacionados con derechos de edi-ficacin, permisos, servidumbres de paso,ventas, herencias y registros, y se adaptanconstantemente a las necesidades especficasde los grupos sociales afectados. El repartode derechos y justicia en los asentamientosinformales est en general muy regulado,pero es informal. En muchos asentamientosconsolidados, el uso y desarrollo informal delos suelos est gobernado estrictamente porprcticas establecidas, y muchas transaccio-nes son autorizadas (con el correspondiente


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cobro de aranceles) por autoridades infor-males, incluso con procesos informales deregistro.

No obstante, no cabe duda de que lossistemas legales favorecen a aquellos grupossocioeconmicos que pueden encontrar conms facilidad los instrumentos y mecanis-mos que necesitan para defender de formaefectiva sus derechos e intereses sobre elsuelo. En la mayora de los casos, la otraforma de legalidad de los asentamientosinformales se expresa como un reconoci-miento de derechos de segunda clase paraciudadanos de segunda clase. Los residentes

de asentamientos informales no solo care-cen de derechos plenos sobre el suelo, sinoque tampoco tienen los recursos financieroso de otro tipo (alfabetismo, informacin,educacin, conexiones y acceso a abogados)que normalmente son necesarios para poderacceder al sistema administrativo y judicial.Los pobladores informales son especialmen-te vulnerables al desalojo y a la reubicacinnegociada.

El reconocimiento de los aspectos ilegalesdel desarrollo informal no significa, de nin-guna manera, que las personas que viven en

los asentamientos informales no tengan de-rechos, o que deberan ser reprimidos o de-salojados. En algunos casos quiz no tenganderechos sobre el suelo, o derecho a quedar-se en los suelos que ocupan, pero casi siem-pre tienen otros derechos resultantes desu ocupacin. Estos derechos deben serreconocidos por los dirigentes polticos y losjueces, como por ejemplo, el derecho delos residentes a ser compensados equitati-vamente por sus edificaciones propias y las

instalaciones comunes en caso de desalojo.Estos derechos son importantes y, por lo

tanto, los dirigentes polticos no pueden des-dear, ni subestimar ni rechazar las dimen-siones legales del fenmeno de los asenta-mientos informales. Son precisamenteaquellos que no comprenden hasta qupunto el asentamiento informal es el resul-tado del orden legal preponderante los quedefienden un statu quo legal que excluye a

Los desalojos forzososy la destruccin de

asentamientos informa-

les dan lugar a nuevos

emprendimientos de

propiedad horizontal

en Recife, Brasil.


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una gran cantidad de gente. Consecuente-mente, el desafo es construir un orden legallegtimo e inclusivo que respete los procesos

informales de justicia distributiva reflejadosen las prcticas diarias de dichos asenta-mientos informales en vez de oponerse a lalegitimidad y legalidad de los asentamientosinformales.

LA CAR GA DE L AINF ORMAL IDADDesde una perspectiva ms amplia, el con-junto de cargas que supone los emprendi-mientos informales ha sido fundamental-

mente pernicioso para las ciudades, la po-blacin urbana en general y los residentesde los asentamientos informales en particu-lar. Las implicaciones de este fenmeno sonmltiples y de gravedad desde los puntos devista legal, social, medioambiental, polticoy econmico.

Cargas legalesLa informalidad causa, en primera instan-cia, una falta absoluta de seguridad en la

tenencia, lo cual expone a los residentes deasentamientos informales al riesgo perma-nente de desalojo por parte de las autorida-des pblicas o los propietarios legtimos delsuelo. En el pasado, algunas ciudades recu-rran al desalojo forzoso como poltica p-blica generalizada, pero esta prctica hasido abandonada casi por completo despusde la democratizacin poltica ocurrida du-rante las dcadas de 1980 y 1990. No obs-tante, hay seales preocupantes de que lasprcticas de desalojo son recurrentes tantoen reas urbanas como rurales de AmricaLatina. Un estudio seala que entre 2004y 2006 fueron desalojadas casi 150.000personas en quince pases latinoamericanos,resultando la mayor cantidad en Brasil(70.637), seguido de Per (42.728), Mxico(10.374) y Venezuela (6.848) (COHRE2006).

La falta de ttulos de suelo plenamentereconocidos significa frecuentemente quelos residentes de los asentamientos informa-

les no pueden ejercer sus derechos ciudada-nos bsicos. En muchos casos no tienen,siquiera, un domicilio oficial, lo cual haceprcticamente imposible que puedan acce-der a crdito alguno en comercios y bancos;recibir correspondencia; demostrar que sonresidentes municipales; o exigir a la policauna orden de registro para entrar en su casa.

Cargas socialesLas comunidades de los asentamientos in-

formales han sido excluidas del acceso nor-mal a los beneficios del desarrollo urbano,como son los servicios pblicos, la infraes-tructura, los espacios pblicos y los estable-cimientos colectivos. En las zonas informa-les consolidadas, la presencia de autoridadespblicas, tales como polica o bomberos,es en general deficitaria. El estigma cultural asociado a las comu-nidades informales es tambin causante deque a menudo los residentes se vean exclui-

dos del mercado de trabajo formal llegndose,incluso y literalmente, a que se construyanmuros perimetrales en sus comunidadespara aislarlas de las zonas adyacentes. Msan, con mucha frecuencia, las autoridadesy la opinin pblica identifican a los resi-dentes de los asentamientos informalescomo individuos marginales y, por lo tanto,han sido y son blanco de polticas represivas,incluido el uso indiscriminado de violenciade la polica. La vulnerabilidad socioecon-mica de estas comunidades las ha hechopresa fcil de predadores, como los trafican-tes de drogas o el crimen organizado, espe-cialmente en ciudades de Colombia, Brasily Mxico.

Cargas urbano-ambientalesEl desarrollo inmobiliario informal hagenerado ciudades fragmentadas y barrios


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precarios, marcados profundamente pormuchas formas de riegos para la salud y laseguridad; degradacin medioambiental;

contaminacin; y condiciones sanitariasinadecuadas. Las condiciones generales devivienda en estos asentamientos no cumplencon las mnimas normas urbansticas: callesestrechas, ocupacin densa, construccinprecaria, acceso y circulacin difcil, faltade ventilacin, falta de alcantarillado ycarencia de espacios pblicos. En muchasciudades, la ocupacin informal se produceen reas cercanas a reservorios de agua,reas propensas a aludes e inundaciones,

o bosques protegidos, lo cual supone otraamenaza.

Cargas polticasEl mantenimiento de situaciones legalesambiguas que no estn reconocidas plena-mente y en las que la gente no tiene derechosclaramente definidos, ha sometido a los resi-dentes de los asentamientos informales a lamanipulacin poltica de partidos de todo el

espectro poltico. La literatura acadmicaha demostrado una y otra vez que las formastradicionales de clientelismo poltico, me-

diante las cuales los dirigentes realizan pro-mesas electorales para resolver los proble-mas que afectan los asentamientos infor-males, tienden a perpetuar la informalidad.Los pobres urbanos han sido frecuentemen-te alienados y excluidos de muchas manerasdel proceso poltico, y su residencia en asen-tamientos informales los ha hecho an msvulnerables.

Cargas econmicas y fiscales

Las cargas econmicas constituyen quiz,la dimensin menos mencionada del desa-rrollo inmobiliario informal, aun cuando loscostos para la sociedad resultan sorprenden-temente altos. Si bien muchos creen que lainformalidad es una opcin poco costosa deacceder a suelos y viviendas urbanas, el de-sarrollo informal genera ciudades intrnse-camente ineficientes adems de una gestinurbanstica costosa. Los programas de regu-

Los pobladores infor-

males que viven sobre

un exbasural en San

Salvador, El Salvador,

escribieron: Queremos

que cumplan sus prome-

sas. El pueblo necesita

agua, vivienda y luz,

madera, lmina. Cumplan

los acuerdos que existen

en la Constitucin.


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larizacin tiene un costo de hasta tres vecesms que los nuevos emprendimientos urba-nos con licencia (Abiko et al. 2007).

El suministro informal de servicios comoel del agua, por ejemplo, es mucho ms caroque el suministro formal. En Bogot se hacalculado que el costo de regularizacin deasentamientos informales es 2,8 veces mayorque el costo de desarrollar suelos urbanoscon servicios pblicos para los residentespobres. El acceso improvisado a los serviciospblicos tambin es ms caro, como lo ilus-tra el caso de Monte Olivos, Guatemala,donde el precio del agua provista mediante

camiones tanque es siete veces ms alto quela que llega por tubera. Lo irnico es queambos servicios los provee la misma compa-a privada de servicios pblicos, incenti-vo perverso contra la inversin privada paraextender el servicio de agua por tubera(Smolka y Biderman 2011).

Algunos asentamientos informales se ex-cluyen de los sistemas oficiales de tributacin

sobre la propiedad, con la consiguiente pr-dida de ingresos potenciales para las admi-nistraciones pblicas. Esta limitacin de la

base tributaria dificulta todava ms la tareade las autoridades pblicas para suministrarservicios (Smolka y De Cesare 2006).Al mismo tiempo, en otros asentamientosinformales, las autoridades pblicas cobranimpuestos sobre la propiedad a sus residen-tes, a pesar de que estos no cuenten conttulos vlidos del suelo. En ocasiones, esla misma administracin que recauda losimpuestos la que rehsa brindar serviciosporque la situacin del asentamiento es

informal. En otros casos, los residentes hantratado de pagar impuestos sobre la propi-edad para poder basarse con ello en sureclamacin legal sobre el suelo.

INTERVENCIONES PARARES OLV ER LA INF ORMAL IDADPara eliminar la informalidad se requierendos tipos de intervenciones. Uno es el de

Metrovivienda, una

agencia pblica deBogot, Colombia,

construy este nuevo

emprendimiento de

viviendas de inters

social en la zona

de Nuevo Usme.


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prevenir el establecimiento de nuevos asen-tamientos informales. El otro consiste enresolver las deficiencias de los asentamientos

existentes por medio de programas que: brinden un reconocimiento legal formal

a las comunidades, incluidos el reconoci-miento de la propiedad, ya sea individualo de otra forma, y la posesin legal;

remedien las deficiencias de los serviciospblicos; y

promuevan las oportunidades econmi-cas y el crecimiento local.

Este informe, si bien hace hincapi en la

importancia crucial de concebir e imple-mentar una serie de polticas preventivaspara ampliar las condiciones de acceso asuelos y viviendas urbanas con suministrode servicios pblicos, se concentra principal-mente en un anlisis de las experiencias deregularizacin de los asentamientos infor-males existentes. En el contexto de estasexperiencias, el informe presta particularatencin a los aspectos legales de la regula-rizacin, sin omitir otras dimensiones, como

el acceso a infraestructuras y provisin deservicios, y los requisitos de mejoras, calidadde construccin y programas socioeconmi-cos, especialmente cuando estas medidasinteractan con las dimensiones legales.

Reconociendo las dificultades para llegara conclusiones generalizadas sobre las polti-cas y los procesos que son expresiones in-trnsecas de cada realidad nacional y local,este informe organiza los principales aspec-tos conceptuales del debate sociolegal sobrelos esfuerzos de regularizacin en AmricaLatina, concentrndose en los dos paradig-mas legales ms distintivos de la regin: losde Per y Brasil.

El informe intenta proporcionar elemen-tos para que las instituciones y organizacio-nes internacionales, nacionales y locales, ascomo los gobiernos nacionales y locales quehan estado involucrados de una manera u

otra en la formulacin de polticas de regu-larizacin, puedan efectuar una evaluacingeneral. Tambin brinda informacin que

pueda servir de gua a las nuevas polticasde regularizacin en otras regiones dondeel fenmeno del desarrollo informal estcomenzando a ser reconocido, sobre todoen frica, Asia y el Medio Oriente.

No es sorprendente que la evidencia de-muestre que las iniciativas exitosas de regu-larizacin tienen que estar diseadas paraadaptarse a los hechos y antecedentes decada asentamiento informal, en particular,y al contexto nacional en general. Para ilus-

trar este punto, es necesario considerar queel tema especfico de la legalizacin de losttulos del suelo debe variar en cada situacin.En Colombia, por ejemplo, la ocupacinde suelos privados no puede tratarse con elmismo enfoque legal que la ocupacin desuelos pblicos, ya que la ley impide a lasautoridades pblicas que se apliquen lasreglas contractuales tradicionales a laspropiedades pblicas.

Por otro lado, la regularizacin de unafavelabrasilea que se origin en la ocupacinindividual o colectiva de suelos exige un en-foque legal distinto al que se necesitara si setratara de una subdivisin de suelos irregu-lar creada por medidas ilegales tomadas poremprendedores de suelos. De la misma ma-nera, los suelos comunales, como los ejidosmexicanos, tienen su propio estado legal.

Si bien cierto que puede aprendersemucho de las experiencias pasadas, no esmenos cierto que an queda mucho poraprender sobre cmo regularizar los asen-tamientos informales. Cada pas tiende autilizar un mtodo distinto, y cada unotiene puntos fuertes y puntos dbiles. Noobstante, la experiencia actual justifica unaevaluacin de las ventajas y desventajasque ofrecen las diversas estrategias deregularizacin.


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Cmo definir y medir el desarrolloinmobiliario informal y evaluar sus causas

El debate sobre la magnitud y per-sistencia del acceso informal alsuelo urbano y la vivienda en lospases de Amrica Latina existe

desde hace casi 50 aos. Los dirigentes pol-ticos, legisladores y acadmicos debaten conregularidad las causas e implicaciones deldesarrollo informal, y consideran la natura-leza y el contexto de polticas pblicas nece-sarias para resolverlo, tanto para regularizar

asentamientos informales existentes, comopara evitar que el fenmeno se expanda.Sin embargo, el progreso en esta materiapresenta con frecuencia muchas dificulta-des, debido a la falta de acuerdo sobre loque constituye informalidad, de maneraque el anlisis se ha visto afectado desdehace tiempo por problemas de definicin ymedicin.

PROBLEMAS DE DEF IN IC INHay varios conjuntos de caractersticas rele-vantes para tratar de definir la informalidad.

Caractersticas del desarrolloEl desarrollo inmobiliario informal com-prende muchas dimensiones y variantes enlas ciudades de Amrica Latina, tales como: Ocupacin de suelos pblicos, comunales

y privados, seguida de autoconstruccin

(favelas, barriadas, villas miseria, villas de emer-gencia, chabolas, tugurios), a veces en subdi-visiones que haban sido aprobadas origi-nalmente;

La subdivisin sin licencia de suelos pri-vados, comunales y pblicos para venderlotes individuales, seguida de autocon-struccin (barrios, loteos piratas, loteosirregulares, loteos clandestinos);

Asentamientos informales,

nuevos emprendimientos

de viviendas pblicas

y barrios establecidos

coexisten en la Ciudad

de Panam.


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Proyectos irregulares de viviendas pbli-cas (conjuntos habitacionales), algunos de loscuales se han ido convirtiendo gradual-

mente en extralegales; La urbanizacin y el desarrollo de zonas

catalogadas como rurales; La subdivisin no autorizada de lotes

legales preexistentes para la construccinde edificios adicionales (casas de frente yfondo);

La ocupacin generalizada de orillasfluviales, reservorios de agua, laderas demontaa y otras reas ecolgicamenteprotegidas; y

La ocupacin de espacios pblicos,como calles, pavimentos y viaductos.

Si bien tienen caractersticas distintas, losasentamientos con una o ms de estas ca-ractersticas se clasifican frecuentementecomo informales. Este trmino tan poco es-pecfico posee la ventaja de tener un alcanceamplio, pero al mismo tiempo, su poca es-pecificidad puede impedir el establecimien-to de polticas pblicas efectivas, como

cuando por ejemplo, Caldern (1998) plan-te la distincin entre asentamientos ilega-les, irregulares y clandestinos para describirdistintas clases de desarrollo informal delsuelo en Per.

Caractersticas fsicasLos distintos criterios utilizados para clasifi-car como asentamiento informal un desa-rrollo inmobiliario relejan con frecuencia laexperiencia profesional y el punto de vistaacadmico o institucional de los dirigentes yanalistas involucrados en ello. Estos criteriosfsicos pueden incluir una infraestructuraurbanstica precaria, servicios pblicos yequipos colectivos; construcciones inade-cuadas; degradacin medioambiental;ausencia de espacios pblicos y de espar-cimiento, o de instituciones comunitarias yculturales; y predominio de residentes pobres.

En algunas de las encuestas mencionadasa continuacin, la sola presencia de unoo dos de estos criterios ha sido suficiente

para clasificar un asentamiento comoinformal.

No obstante, la presencia de una o msde estas caractersticas no distingue necesa-riamente estos asentamientos de otros asen-tamientos llamados formales, como es elcaso de algunasfavelasbrasileas, consolida-das hace mucho tiempo, que tienen mejorinfraestructura urbana, servicios y construc-cin ms slida que las nuevas subdivisionesformales del suelo en la periferia urbana.

Desde luego, la regla general del desarrolloinformal en Amrica Latina ha sido la delincremento de su consolidacin a lo largodel tiempo.

El Instituto Brasileo de Geografa yEstadstica (Instituto Brasileiro de Geografia e Es-tatstica; IBGE 2000) define como bloque decenso informal aquel que cumple las condi-ciones siguientes: (1) estar formado por ungrupo de ms de 50 unidades de vivienda;(2) ocupar tierra ilegalmente; y (3) mostrar

un modelo de urbanizacin desordenadoy/o carecer de servicios pblicos esenciales.

Caractersticas socioeconmicasEl perfil socioeconmico de los individuosque viven en asentamientos informales nopuede ser el criterio principal para definir lainformalidad. La mayora de las personasque viven en asentamientos informales son,efectivamente, pobres, y la mayora de losindicadores socioeconmicos alfabetismo,educacin, salud, mortalidad, ingresos yempleo demuestran sus bajos ingresos ybajo estndar de vida y calidad de vivienda.Ello no obstante, los residentes de muchosasentamientos informales representan unaamplia gama de categoras socioeconmicas,especialmente las establecidas en ubicacio-nes urbanas de alto valor, donde muchos desus residentes se consideran de clase media.


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Ms an, hay mucha gente pobre quevive en asentamientos formales. Segn elInstituto Pereira Passos (2002), el 64 % de

los pobres de Rio de Janeiro (definidos paraeste caso como familias que viven con elequivalente de menos de un salario mnimobrasileo) residan fuera de lasfavelas, enloteos perifricos, tanto irregulares comoregulares (IBGE 2000).

El empleo informal tampoco es exclusivode los asentamientos informales. Rocinha,la mayorfavelade Rio de Janeiro, tiene unaeconoma informal dinmica y diversifica-da, que incluye varias redes sociales y de

capital, as como una presencia creciente deproveedores formales de bienes y serviciosde consumo.

Aspectos legalesSi hay un factor determinante que subyacey caracteriza a prcticamente todos los tiposde asentamientos informales, este es la vio-lacin, de una u otra manera, del ordenlegal establecido. Los asentamientos infor-males poseen con frecuencia caractersticas

similares, pero tambin problemas legalesdistintos y especficos que tienen diversasimplicaciones. El desarrollo inmobiliarioinformal en general supone la existencia deuna o ms formas de ilegalidad intrnseca,ya sea por violacin de derechos de propie-dad de suelos privados, pblicos o comuna-les; de regulaciones y normas urbansticas,medioambientales o de construccin; derequisitos de registro; y de disposicionestributarias.

Los elementos clave para abordar el pro-blema del desarrollo de suelos informales enAmrica Latina son aquellos que determinanla seguridad legal de la tenencia del suelo yel acceso efectivo a suelos y viviendas conservicios pblicos. A diferencia de la cues-tin de la mejora urbanstica, la carencia deuna tenencia de suelo legal y segura depen-de en gran medida de las autoridades pbli-

cas, ya que las acciones que los individuosy las comunidades pueden hacer por y paras mismos son limitadas.

DES AF OS DE MED IC INEs cierto que muchos indicadores prove-nientes de fuentes distintas confirman laexistencia de desarrollos de suelos urbanos

informales a gran escala. De hecho, enAmrica Latina, el desarrollo informal hasido una de las caractersticas emblemticasdel rpido crecimiento urbano, puesto quemillones de personas tuvieron acceso asuelo y viviendas urbanas precisamentepor medio de mecanismos informales. Sinembargo, no es menos cierto que an faltaconocer de manera ms precisa la cuantifi-cacin de la informalidad, puesto que lainformacin y los datos obtenidos a todoslos niveles, desde el global al local, tiendena ser fragmentarios, imprecisos y muchosde ellos cuestionables.

ONU-HBITAT, el Banco Mundial, laAlianza de las Ciudades y otros organismosinternacionales han intentado proporcionarestadsticas fiables. En un informe amplia-mente utilizado como referencia, ONU-HBITAT (2003) sugiri que, en el mundo,

Las viviendas informales

se expanden en altura

en este barrio de La

Plata, Argentina


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CUADRO 1

Definicin y medicin de barrios marginales por ONU-HBITAT

ONU-HBITAT ha creado una definicin a nivel de hogar con lafinalidad de usar encuestas y censos existentes de hogarespara identificar a los moradores de barrios marginales en la pobla-

cin urbana. Un hogar de un barrio marginal carece de uno de los

siguientes elementos:

Acceso a abastecimiento mejorado de agua (acceso a suficien-

te cantidad de agua para uso familiar a un precio asequible y

de la cual pueda disponerse sin excesivo esfuerzo);

Acceso a servicios mejorados de saneamiento (acceso a un

sistema de desecho de excrementos, ya sea por medio de

inodoros privados o inodoros pblicos compartidos por una

cantidad razonable de personas);

Seguridad de la tenencia (evidencia documentaria que demues-

tre la tenencia segura, o proporcione proteccin real o presunta

frente a desalojos);

Durabilidad de la vivienda (estructura permanente y adecuada

en un lugar no peligroso); y

Espacio habitable adecuado (cada habitacin no es compartida

por ms de dos personas).

Usando esta definicin, ONU-HBITAT estima que en 2001 haba

924 millones de personas, o sea, el 31,6 % de la poblacin urba-

na mundial, viviendo en barrios marginales. En las regiones en

desarrollo, los pobladores de barrios marginales constituyen el

43 % de la poblacin urbana, en comparacin con el 6 % de la

poblacin urbana de Europa y otras regiones desarrolladas.

En 2001, Asia tena 554 millones de pobladores de barrios mar-

ginales, equivalente al 60 % del total mundial; frica tena 187

millones (20 % del total); y Amrica Latina y el Caribe tenan 128

millones (14 % del total). Se calcula que, si no se toman medidas

firmes o concretas para revertir la situacin, en los prximos 30

aos la cantidad de pobladores de barrios marginales alcanzar

los 2 mil millones de personas en todo el mundo.

Fuente: ONU-HBITAT (2006).

ms de mil millones de personas vivan enbarrios marginales o asentamientos infor-males, y que este nmero llegara a mil cua-

trocientos millones en 2020. Recientemente,ONU-HBITAT defini a los desarrollos

informales o barrios marginales comoaquellos que cumplen con, al menos, unode cinco criterios especficos (cuadro 1).

Despus de realizar una evaluacin de lasituacin en quince pases de Amrica Lati-na, MacDonald (2004) estim que por lomenos el 25 % de la poblacin urbana viveen asentamientos informales, porcentajeque aument de 111 millones a 127 millo-nes entre 1990 y 2001. El Banco Mundial(2007, 1) report que la tenencia informales comn, y representa alrededor de untercio de las propiedades residenciales.

Las estadsticas varan de un pas a otro,

pero las realidades son similares. Por ejemplo,se estima que en las principales ciudades deBrasil entre el 20 y 25 % de las viviendas seencuentran en suelos ocupados ilegalmente.En Argentina, la poblacin que vive en villasde emergencia en Buenos Aires ha crecido un25 % en los ltimos aos, albergando a200.000 personas, es decir, casi el 7 % de loshabitantes de la ciudad (Clichevsky 2006).

Las distintas estimaciones realizadas sobreel tamao y crecimiento de los desarrollos

inmobiliarios informales son un claro reflejode la dificultad para definir la informalidad.Por ejemplo, en Buenos Aires, el porcentajede hogares sin una tenencia segura, garanti-zada y estable pasa del 1,37 %, si se definecomo familias que no son dueas del sueloque ocupan, al 10,19 %, si se define comoaquellas que carecen de ttulos o documen-tos legales de tenencia (Smolka y Biderman2009, 14). Los datos del censo brasileoindican que la poblacin que vive en asen-tamientos urbanos informales descendide 7,0 millones en 1990 a 6,5 millones en2000. Para poder obtener informacin msexacta sobre los asentamientos informalessera necesario contar con un mejor anlisiscartogrfico.

La mayora de los censos y encuestasha podido ser ms precisa a la hora de de-terminar los niveles de provisin de servicios


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pblicos que para cuantificar las viviendascon tenencia ilegal del suelo. Un problemarecurrente en las encuestas es la autopercep-

cin, de manera que cuando se pregunta alos encuestados si son dueos de su casa, losresidentes responden a menudo afirmativa-mente, porque as lo perciben. A ello hayque aadir la falta de catastros eficientes desuelos y registros de suelos centralizados enmuchos pases, lo cual limita la posibilidadde obtener nuevos datos sobre la ilegalidadde las ocupaciones. Si bien se reconoce que la naturalezabsicamente ilegal del desarrollo informal

puede permitir una definicin ms precisade ella, las mltiples capas potenciales y su-perpuestas de ilegalidad tambin dificultanseriamente la cuantificacin del problema.Las dimensiones legales esenciales ofrecentanto aspectos relacionados con la tenenciadel suelo (ocupacin de suelos privados, p-blicos y/o comunales, y subdivisin infor-mal del suelo) como otros en relacin conel planeamiento urbanstico (principalmentela subdivisin sin licencia de un terreno pro-

pio). Otros aspectos legales, como la faltade registro de las propiedades, la violacinde las normas de edificacin y los problemastributarios, son ciertamente importantes ydeben reconocerse como tales en su justamedida, pero no son determinantes en eldesarrollo informal.

El proceso de acceso informal al suelourbano y la vivienda en Amrica Latina noes nuevo. Los asentamientos informales enciudades como Rio de Janeiro y Bogot hanexistido desde hace muchas dcadas y hanido aumentado significativamente en losltimos 30 aos. Antes, la mayor parte delos desarrollos informales del suelo tenalugar en las capitales y otras grandes ciuda-des, pero ahora tambin se observa enciudades medianas e, incluso, en otrasmenores (tabla 1).

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CAUS AS DEL DES ARROLLO

INF ORMALBajos ingresosLa pobreza y los factores macroeconmicossubyacentes globales y nacionales, especial-mente la distribucin de la riqueza y lacreacin de empleo, desempean un papelcapital en el proceso del desarrollo infor-mal. Es cierto que la mayora de los habi-tantes de los asentamientos informales sufreefectivamente de pobreza, pero la pobrezano es la nica causa del desarrollo informal

de los suelos. De hecho, algunos datos in-dican que, si bien los niveles de pobrezaabsoluta han disminuido, la informalidadse ha visto incrementada (IPEA sin fecha).

En Rio de Janeiro, por ejemplo, las tasasde crecimiento informal han sido mayoresque las tasas de crecimiento de la poblacinurbana y de la pobreza. En 1961, cuandola ciudad tena una poblacin de alrededorde 3 millones de habitantes, se estimaba quehaba 300.000 personas (el 10 % de la po-blacin) viviendo enfavelas; en 2009, la ciu-dad tena una poblacin de 6 millones dehabitantes, y se estimaba que 1,25 millonesde pobladores (ms del 20 % de los residen-tes) vivan enfavelasy otros asentamientosinformales. En So Paulo, las viviendasinformales eran el 6,9 % del total en 1991,pero aumentaron al 11,4 % en 2001(Dowall 2007).

TABLA 1

Cantidad de favelasen las municipalidades brasileas,por poblacin, ao 2000

Categora

de poblacinmunicipal

Cantidad

total demunicipalidades

Cantidad de favelas

Cantidad

total defavelas

Cantidad totalde hogares en favelas

Hasta 5.000 1.371 61 1.995

5.00120.000 2.688 436 39.104

20.001100.000 1.275 1.693 132.834

100.001500.000 194 3.373 532.047

Ms de 500.000 32 6.191 1.654.736

TOTAL 5.560 11.754 2.360.716

Fuente: IBGE (2000).


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inadecuadas de los proyectos de viviendaya existentes, muchos de los cuales son dealguna manera ilegales debido a la falta deregistro o licencias municipales, o a violacio-nes de las normas sobre el uso del suelo ode edificacin. Adems, la mayora de lospobres han quedado excluidos del acceso acrditos e, incluso, de muchos programas deviviendas pblicas a causa de la exigencia,por parte de muchas instituciones crediticias,

de credenciales para conceder hipotecasEn Brasil, por ejemplo, aun despus del

reciente lanzamiento de un programa na-cional de vivienda de gran calado, existenmuy pocas viviendas formales disponiblespara las familias de bajos ingresos (aquellosque viven con menos de tres salarios mni-mos brasileos). Solo muy recientemente,los programas de vivienda de la CaixaEconmica Federal (el mayor banco pblicode Amrica Latina) comenzaron a alcanzara los grupos de ingresos medios bajos (fami-lias que viven con menos de cinco salariosmnimos brasileos).

Chile es uno de los pocos pases de la re-gin que ha implementado una poltica devivienda de inters social a gran escala, perono ha quedado exento de crticas por haberconcentrado la construccin de viviendas deinters social en reas perifricas distantes,

Temas socioespacialesEl proceso de acceso informal al suelo urba-no y la vivienda es, en parte, el resultado defactores relacionados con la configuracindel ordenamiento espacial. La situacin ac-tual refleja lo que se ha venido a denominarcomo la incapacidad estructural de las ad-ministraciones pblicas de los pases deAmrica Latina, especialmente a nivel local,para garantizar un acceso suficiente a suelos

econmicos y con servicios pblicos y/ounidades de vivienda en reas urbanas(Smolka y Larangeira 2008). En general, lainversin en infraestructura no se ha finan-ciado suficientemente o se ha dirigido, semanera sesgada, hacia reas de alto nivelde ingresos. Las autoridades pblicas rara-mente han hecho un autntico esfuerzopor recaptar para la comunidad la plusvalagenerada por la provisin de servicios deinfraestructura pblica, los cambios de usodel suelo y las regulaciones de los empren-dimientos inmobiliarios.

Escasez de viviendas de inters socialEl desarrollo informal tambin se ve afectadopor la naturaleza y el alcance de las polticasde vivienda gubernamentales. La insufici-ente construccin de viviendas de interssocial viene a agravarse por las condiciones

Las viviendas

pblicas brindan

una alternativa a

residentes de bajos

ingresos en

Santiago, Chile.


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lo cual se traduce en un ahondamiento dela segregacin socioespacial (diPasqualey Cummings 2002).

Efectos de los mercados formalesLa distribucin espacial desigual de la in-fraestructura urbana por parte de las autori-dades pblicas, combinada con el procesogeneral de obtencin de suelos y viviendasa travs del mercado formal se caracterizapor alcanzar unos precios elevados en rela-cin con los ingresos, precios altos que a suvez, provocan efectos en los emprendimien-tos informales. Tradicionalmente, los em-

prendedores privados no se han preocupadode satisfacer las necesidades de los pobresurbanos en las ciudades de Amrica Latina,sobre todo si no estaban apoyados por sub-sidios pblicos significativos, lo cual ha dadoms oportunidades al desarrollo informalde los suelos. Aun as, en muchos desarrollosinmobiliarios informales los precios delsuelo, las propiedades y los alquileres sonelevados, y los servicios pblicos, como elabastecimiento de agua, son caros. Los pro-

cesos de desarrollo informal frecuentementesuponen operaciones altamente rentablesen el mercado informal (Abramo 2009;Smolka y Larangeira 2008).

Clientelismo polticoLa tradicional manipulacin poltica de lascomunidades informales por medio de prc-ticas clientelistas tambin alienta el desarro-llo informal. Los polticos han prometidocon frecuencia ttulos cuestionables de sue-los pblicos, adems de determinar tambinqu suelos pblicos era posible ocupar. Enalgunos casos se han otorgado a los residen-tes ttulos de suelo falsos; en otros, los fun-cionarios de gobierno se han beneficiado delos nuevos emprendimientos, tanto financieracomo polticamente. Por tanto, no cabeduda de que las acciones de las autoridadespblicas pueden afectar no solo al crecimiento

de la informalidad, sino tambin a la activi-dad de los mercados de suelo.

Planificacin no realistaEl planeamiento urbanstico habitual enlas ciudades importantes de Amrica Latinaha reforzado los procesos informales y laausencia de inversiones pblicas sistemti-cas y de provisin de servicios en las zonasdonde vive la mayora de los pobres urba-nos. Consecuentemente, esta falta de suelocon servicios pblicos ha provocado lacreacin de ms informalidad.

Una crtica recurrente al planeamiento

urbanstico es la que destaca la escasa in-tegracin existente entre las polticas delsuelo, de vivienda, medioambientales, detransporte, de tributacin y presupuestales.Con pocas excepciones, las administracioneslocales han fracasado en la implantacin deun ordenamiento urbanstico ms inclusivo.Tanto las leyes de planeamiento vigentes,como la aprobacin (especialmente porparte de las administraciones locales) deregulaciones de planeamiento urbanstico

de carcter elitista basadas en estndarestcnicos poco realistas, no tienen en cuentalas realidades socioeconmicas que deter-minan las condiciones de acceso al sueloy a las viviendas.

Ciertas regulaciones, como los tamaosmnimos de lotes, las excesivas restriccionespara el desarrollo y la construccin y la pro-hibicin de servicios, comercios y pequeasempresas en reas residenciales han tenidoun papel fundamental en el aumento de losprecios del suelo y las propiedades. Solo re-cientemente se han iniciado investigacionespara cuantificar el impacto de las regulacio-nes urbansticas y medioambientales sobrelos precios del suelo y la dinmica de losmercados de suelos urbanos.

Problemas de gestin urbanaLos asentamientos informales son conse-


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cuencia tanto del carcter excluyente delmarco normativo referente al desarrollodel suelo, como de la naturaleza burocrticade los sistemas de gestin urbanstica y desuelos, que son arbitrarios y no incluyenuna verdadera participacin popular. Enmuchas ciudades de Amrica Latina, la

obtencin de una licencia de subdivisinde suelo puede tardar hasta cinco aos(Larangeira 2002; Goytia, de Mendozay Pasquini 2010).

La imposicin de requisitos estrictos, laexigencia de garantas inflexibles y la faltade ventanillas nicas de ayuda para em-prendedores o residentes potenciales contri-buyen al encarecimiento de los costos detransaccin. No obstante, sigue siendo difcilcuantificar el impacto de los costos burocr-

ticos sobre los precios del suelo y la propie-dad (Biderman, Smolka, y SantAnna 2008).

El costo y el tiempo necesarios para elregistro de suelos se convierten en un pro-ceso que desanima a la gente que desearaobtener la seguridad legal de la tenencia.En Per, por ejemplo, solo se registra unacuarta parte de las transacciones de asenta-mientos con ttulo, lo cual es ndice de que

muchos residentes prescinden directamentedel proceso de registro (Caldern 2010).A pesar de ello, en muchos sistemas legalesnacionales de Amrica Latina el registro esel nico factor que reconoce la legalidadde una propiedad.

Un sistema legal disfuncionalEsta complicada situacin de informalidadest reforzada por la naturaleza obsoleta ycontradictoria del sistema legal y judicial dela mayora de los pases de Amrica Latina.La tolerancia a la violacin de leyes y lafalta generalizada de cumplimiento de lasleyes vigentes se deben, en parte, a la faltade informacin legal del pblico y al accesolimitado a la resolucin extrajudicial deconflictos, pero tambin al sistema judicial

propiamente dicho.En suma, la combinacin de criterios

tcnicos no realistas, de obligaciones finan-cieras, de exigencia de garantas inflexible,de prolongados procedimientos para la ob-tencin de licencias, de reglas contractualesformalistas, de prcticas de registro obsoletasy de mecanismos ineficientes para la resolu-cin de conflictos ha producido un contexto

Las nuevas

viviendas en esta

zona erosionada

de Tegucigalpa,

Honduras, son

indicativas de un

desarrollo descon-

trolado y falto de

planeamiento.


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Este cartel en Bogot,

Colombia, dice: Este

terreno no se vende,

personas inescrupulosas

lo pueden engaar.

Informes: Tel XX.

legal altamente prohibitivo que contribuyeal desarrollo inmobiliario informal. Lospobres carecen de los recursos legales, finan-

cieros y de otro tipo necesarios para defen-derse a s mismos y preservar su derechoal suelo, y han sentido el impacto de unalegalidad excluyente ms que otros grupossociales.

El orden urbanstico-legal predominanteen la mayora de las ciudades de AmricaLatina ha contribuido al establecimientode unos precios comparativamente altos delsuelo y de las propiedades tanto en el mer-cado formal como en el informal, propician-

do un patrn de segregacin socioespacial.Estos problemas son ms comunes de lo quese piensa, y estas vulneraciones afectan tam-bin a otros grupos socioeconmicos, ade-ms de a los pobres urbanos. Por ejemplo,la frecuente existencia de comunidadesexclusivas cerradas que impiden el libreacceso a sistemas viales y a zonas costeraspblicos no tiene una adecuada base legalen muchos pases.

La ocupacin de suelos pblicos o ecol-

gicamente protegidos por parte de los gru-pos ms privilegiados tambin es comn, yla falta de respeto sistemtica por las nor-mas de edificacin est muy extendida. Lamunicipalidad de Belo Horizonte (Brasil) hareconocido que el 70 % de su construccin,si se incluyen lasfavelas, es irregular. EnBrasilia, las subdivisiones de suelos, las co-munidades cerradas y la construccin sinautorizacin son habituales (DistritoFederal 2006).

RESUMENEl desarrollo inmobiliario informal abarcauna amplia gama de actividades, desde lasubdivisin no autorizada de suelos priva-dos utilizando el mercado formal, hasta laocupacin generalizada de suelos pblicos.Si bien esta amplia gama de caractersticasdificulta la medicin exacta del alcance de

la informalidad, todas las estimaciones indi-can que afecta a un alto porcentaje de resi-dencias en las ciudades de Amrica Latina.

Un atributo clave de la informalidad esla ilegalidad, que frecuentemente incluyela falta de un ttulo formal de la parcelaocupada. Desafortunadamente, los registrospblicos no permiten estimar la cantidadde parcelas ilegales, ni de ahora ni de antes.

Las causas del desarrollo inmobiliarioinformal son muchas y variadas, y compren-den una gama de factores socioeconmicos,espaciales e institucionales, tales como elplaneamiento de exclusin, la ineficiencia

burocrtica y el sistema legal propiamentedicho. La informalidad tambin tiene unaspecto dinmico de manera que, con eltiempo, sus patrones y la importancia desus distintas causas siguen cambiando.En este sentido, nuestra comprensin delas causas de la informalidad y de cmoregularizar los asentamientos existentessigue evolucionando.


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. . . . . . . . . . . . . . . . . .C A P T U L O 3

La regularizacin de asentamientosinformales consolidados

Los dirigentes polticos han ido au-mentando su respuesta al fenmenodel desarrollo informal del sueloimplementando polticas de regula-

rizacin y, de hecho, una encuesta recienteidentific este tipo de polticas en 17 pasesde Amrica Latina y el Caribe (Angel et al.

2006). Se han intentando muchos procedi-mientos distintos, algunos ms comprensi-vos o expeditivos que otros, con resultadosvariables y frecuentemente cuestionables.De la misma manera que el desarrollo in-formal de los suelos, la regularizacin abar-ca muchos enfoques conceptuales distintos,con sus correspondientes marcos institu-cionales.

Si bien los factores globales y macroeco-nmicos forman parte del nexo causal queproduce la informalidad, se pueden tomarmuchas medidas a nivel nacional y localpara revertir este proceso. La promocin depolticas inclusivas de uso del suelo urbanoy de vivienda puede ampliar el acceso legal

a barrios con servicios pblicos. Para ellohay que redefinir los derechos de tenenciadel suelo; integrar el derecho urbano y lagestin pblica; ampliar la participacinpopular en el proceso de toma de decisio-nes; facilitar el acceso al sistema judicial; y,por sobre todo, crear la base de un procesode gobernanza que democratice el accesoal suelo y la vivienda.

Matinha es una densa

favela consolidada de

Rio de Janeiro, Brasil.


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La regularizacin del suelo se tiene queanalizar en este amplio y complejo contextosociolegal de gobernanza del suelo. Si bien

hay que recalcar la necesidad de adoptarpolticas preventivas, es crucial tambinreconocer la necesidad de un tratamientoapropiado de los asentamientos consolida-dos existentes, que albergan a millonesde personas.

Como hay muy pocos dirigentes polticosque comprendan plenamente la naturalezay dinmica de los procesos de desarrollo in-formal, las polticas de regularizacin malconcebidas refuerzan en muchos casos la

informalidad urbana y la segregacin socio-espacial, van en detrimento del inters delos pobres urbanos, y pueden beneficiar alos promotores inmobiliarios y otros grupossocioeconmicos privilegiados. Por ejemplo,la gentrificacin de barrios puede resultarde regularizacin, pero este es, con frecu-encia, resultado de polticas de regulacininapropiadas.

No obstante, dada la escala y los costosde bienestar social de la informalidad, como

tambin los derechos de suelo que se creancon el paso del tiempo, ya no es polticamentesustentable no regularizar los asentamientosinformales. Las polticas de regularizacintienen que tener un fundamento ms cohe-rente que resuelva la seguridad de la tenen-cia, los derechos legales de los dueos de lapropiedad y el suministro de infraestructuraurbana y servicios.

DESAF OS DE LA

REGULAR IZAC INLas polticas de regularizacin se enfrentana realidades socioeconmicas y urbano-ambientales complejas, y abarcan mltiplesaspectos legales sobre el suelo y el registrode propiedades adems de aspectos finan-cieros, urbanos y medioambientales. Tratande asegurar que los residentes de asenta-mientos informales consolidados no sean

desalojados o desplazados, sino que puedanpermanecer en el suelo que han ocupadoy acceder a mejores condiciones de vida.

Incluso, en cierta medida, las polticas deregularizacin promueven la justicia socialy compensan desigualdades histricas.

Esta estrategia no excluye, sin embargo,la reubicacin de los residentes, ya que notodas las situaciones pueden o deben regula-rizarse. Las preocupaciones medioambien-tales y de salud pblica, y la necesidad decontar con espacios pblicos son razoneslegtimas para justificar la reubicacin delos residentes. No obstante, las autoridades

pblicas y hasta los propietarios privadosdeben ofrecer alternativas adecuadas ynegociar con los residentes afectados paraayudarlos a conservar las redes sociales quehan creado. Este principio ha quedado ex-presado en normas internacionales, leyesnacionales como el Estatuto de la Ciudadde 2001 en Brasil, y decisiones judicialesen Colombia y Argentina.

Un desafo adicional es el de definir elnivel de consolidacin que justificara la

regularizacin de un asentamiento paramantener a los residentes en el lugar dondeestn. Los criterios principalmente utiliza-dos son factores tales como la cantidad deresidentes y edificios, el nivel de desarrollogeneral, el nivel de servicios existentes y,especialmente, la duracin de la ocupacin.Los factores polticos tambin juegan unpapel indudable.

POR QU REGULAR IZAR?Los enfoques de la regularizacin del suelovaran ampliamente, pues reflejan las carac-tersticas especficas de los distintos asenta-mientos informales, pero frecuentemente seusan los siguientes argumentos para justificarla transformacin de comunidades infor-males existentes en asentamientos consoli-dados:


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Oferta insuficiente de suelos con serviciospblicos para poder reubicar a una grancantidad de residentes.

Las ciudades no cuentan con los recursosfinancieros suficientes para poner enprctica medidas de reubicacin.

La reubicacin de comunidades que noquieren ser reubicadas, dadas las ricasredes sociales y de capital que se han for-mado a lo largo de los aos, implicaraenormes costos sociales.

Las autoridades pblicas tienen la obli-gacin legal de permitir que los pobresurbanos tengan acceso a viviendas

adecuadas. La reubicacin de comunidades conlle-

vara costos y consecuencias ecolgicas. En muchos casos, las comunidades tienen

el derecho legal a permanecer en el lugardonde estn viviendo.

Por lo tanto, existe una amplia gama deargumentos humanitarios, ticos, religiosos,

sociopolticos, econmicos y medioambien-tales para justificar las polticas de regulari-zacin. Ms recientemente, los argumentos

para la regularizacin de asentamientostambin se fundamentan en la nocin legalde la funcin social de la propiedad.

En la mayora de los pases de AmricaLatina, las leyes, las polticas pblicas y lasinterpretaciones judiciales han generadouna cultura legal que acenta los derechosde propiedad individual, sin que exista unaautntica preocupacin por el cumplimien-to de la funcin social de la propiedad, prin-cipio que figura en muchas constituciones

nacionales (Fernandes y MaldonadoCopello 2009).

La cultura legal que enfatiza los privilegiosde los dueos en detrimento de sus obliga-ciones y otras responsabilidades sociales,medioambientales y culturales que resultande la posesin de propiedades ha impulsadoun proceso de desarrollo urbano esencial-mente especulativo y de laissez-faireque ha

Un asentamientoinformal en Guayaquil,

Ecuador, ilustra la falta

de atencin a reas

ecolgicamente

sensibles.


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contribuido a la segregacin socioespacial,la degradacin medioambiental y el desa-rrollo informal. Una opinin opuesta cada

vez ms creciente, basada en la funcinsocial de la propiedad, propone reforzarlegalmente las atribuciones de las adminis-traciones locales en materia de regulacinurbana y de organizacin territorial, y quelos ciudadanos participen en el procesolocal de toma de decisiones (cuadro 2).

Esta reforma legal se ha iniciado ya enalgunos pases, y otros han comenzado areconocer los derechos individuales y colec-tivos de los residentes de asentamientos in-

formales para permanecer en los suelos queocupan como parte integral del derechosocial a viviendas adecuadas. En Colombiay Venezuela, por ejemplo, la regularizacinde los suelos ya se ha convertido en unelemento fundamental del derecho socialconstitucional a viviendas adecuadas.

En 1988, la Constitucin Federal brasile-a reconoci que aquellos que haban vivi-do en asentamientos urbanos informalespor lo menos durante cinco aos tenan de-

recho a regularizar la tenencia legal de loslotes ocupados de hasta 250 metros cuadra-dos. Se concedieron derechos individualesy/o colectivos plenos a los asentamientosen suelos privados por usucapin, as comoderechos individuales y/o colectivos dearrendamiento a los asentamientos en sue-los pblicos. En el ao 2000 se promulgconstitucionalmente el derecho social a unavivienda digna. El Estatuto de la Ciudadde 2001 reglament las clusulas constitu-cionales y estableci una amplia estrategiade regularizacin del suelo, combinandolegalizaciones, mejoras y otras polticas deplanificacin urbanstica.

Con el tiempo, situaciones largamenteignoradas o toleradas por los gobiernos con-llevan, finalmente, en la generacin de dere-chos para los residentes. Este cambio vieneacompaado por una erosin del poder

discrecional del gobierno sobre las reasinformales consolidadas, incluso en suelospblicos. Tambin puede llevar a la prdida

de la propiedad de suelos pblicos en aque-llos casos en que se apliquen los derechosde usucapin.

QUIN PUEDEREGULARIZAR?La responsabilidad de formular y promoverpolticas de regularizacin est directamen-te vinculada a la cuestin de quin tiene elpoder para regular el desarrollo de suelosurbanos. En pases ms centralizados, como

Per y Mxico, son los gobiernos nacionaleslos que tienden a encargarse de las polticasde regularizacin; en pases ms descentrali-zados, como Brasil, por ejemplo, los gobier-nos locales han desempeado un papel deliderazgo.

Distintas evaluaciones de polticas de re-gularizacin han destacado que su eficacia(y la integracin de toda la organizacinterritorial y las regulaciones sobre el desa-rrollo de suelos) solamente puede garanti-

zarse cuando participan en su formulacintodos los niveles de gobierno (Alfonsn1997; 1999; Smolka y Larangeira 2008;Angel et al. 2006).

Adems de la coordinacin interguber-namental, se han formado varios tipos deasociaciones entre las autoridades pblicas,la comunidad privada y organizaciones devoluntarios. En Venezuela, por ejemplo, hantomado el liderazgo en el proceso de regu-larizacin organizaciones comunitarias (Co-mits de Tierras Urbanas). Las institucionesacadmicas y las agencias de desarrollointernacional tambin han cumplido unpapel fundamental.

Dada la naturaleza interdisciplinariade la regularizacin, los profesionales deplaneamiento, arquitectura, ingeniera yderecho han comenzado a colaborar msde cerca. En pases como Venezuela y Brasil


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Fuente: Fernandes y Maldonado Copello (2009).

CUADRO 2

La funcin social de la propiedad y el desarrollo urbano

Un proceso importante de reforma legal se encuentra en mar-

cha en algunos pases de Amrica Latina, particularmente

en Brasil (principalmente por medio de la Constitucin Federal de

1988 y el Estatuto de la Ciudad de 2001) y en Colombia (principal-

mente por medio de la Constitucin de 1991 y la Ley 388/1997).

Esta reforma se basa en dos principios estructurales: la funcin

social de la propiedad y la integracin de la ley y la gestin con

la gobernanza del suelo y de las reas urbanas.

Los sistemas legales/urbanos emergentes y redefinidos se

proponen los siguientes objetivos:

Distribucin justa de los costos y oportunidades del desarrollo

urbano entre los dueos, los emprendedores, las autoridades

pblicas y la sociedad;

Respaldo del rol fundamental de las autoridades pblicas

para determinar un orden territorial adecuado por medio de

planeamiento y gestin;

Separacin clara entre los derechos de propiedad y los derechos

de desarrollo inmobiliario/construccin;

Nuevos criterios para calcular las compensaciones de

expropiacin;

Plazos ms reducidos de ocupacin para obtener usucapin; y

Mayor reconocimiento de los derechos de ocupantes e

inquilinos.

En Brasil, la funcin social de la propiedad se satisface cuando

el uso del suelo de ese momento se corresponde con el plan de

ordenamiento territorial. El concepto de la funcin social de la

propiedad tambin se ha extendido a la propiedad pblica y al

registro de propiedades. Se ha aprobado una serie de derechos

colectivos para orientar los procesos de uso y desarrollo de sue-

los, tales como el derecho al planeamiento urbano; el derecho

social a una vivienda digna; el derecho a un medio ambiente equi-librado; el derecho de la comunidad y la obligacin de las autorida-

des pblicas de recuperar la plusvala del suelo generada por las

medidas tomadas por las autoridades pblicas y la legislacin

urbana; y el derecho a la regularizacin de los asentamientos

informales consolidados.

existe un movimiento pblico cada vez ma-yor de arquitectos e ingenieros que se pro-pone brindar soluciones tcnicas para las

realidades de los asentamientos informales.La participacin de profesionales del derechofuncionarios de registro, fiscales, defenso-res pblicos, abogados y jueces tambines fundamental para ayudar a resolver loscomplejos problemas legales acumuladosa lo largo de los aos.

QUI N PAGA LAS C UENTASY CMO?Los programas de regularizacin han sido

financiados tradicionalmente por mediode los presupuestos nacionales y locales,aranceles de titulacin, prstamos de institu-ciones financieras internacionales y contri-buciones de agencias de desarrollo bilateral.El suministro de servicios pblicos, especial-mente de infraestructura de saneamiento,encarece estas polticas.

Para alcanzar la escala necesaria de in-tervencin pblica, las polticas de regulari-zacin tienen que ser ms autosostenidas

(Smolka y Larangeira 2008). Esto requerirfondos de nuevas fuentes, como ingresosmunicipales de emprendimientos asociados,operaciones urbanas y procesos de recupe-racin de plusvala. Bogot ha promovidoeste tipo de redistribucin financiera enla operacin urbana deNuevo Usme, queintegra varios mecanismos pblicos paraintervenir en el mercado de suelos. Se debesealar especialmente la poltica colombia-na de recuperacin de los incrementos delvalor de los suelos privados para beneficiode la sociedad, con la finalidad de ofrecera los pobres urbanos suelos con serviciospblicos, de manera que la administracinpblica est en este caso reemplazando alos emprendedores pirata tradicionales(Maldonado Copello y Smolka 2003).

Las ciudades han tenido poco xito enconseguir que los residentes de asentamien-


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tos informales contribuyan al financiami-ento de las polticas de regularizacin. Du-rante aos, se ha alentado la participacin

popular de muchas maneras, desde el debateacerca del diseo del proyecto, hasta las de-cisiones sobre la reubicacin de moradoresy la asignacin de recursos, pero el pago decostos por parte de los residentes ha encon-trado una fuerte resistencia.Un argumento recurrente es que la regulari-zacin de un asentamiento informal conso-lidado constituye un pago por parte de lasautoridades pblicas y la sociedad de unadeuda histrica con los pobres urbanos, que

no deberan ser ms penalizados imponin-doseles obligaciones financieras. Un con-traargumento es que la regularizacin bene-ficia directamente a los residentes y aumen-ta el valor de sus propiedades. En algunoscasos, se han concedido ttulos de propiedadde forma gratuita o por una suma simbli-ca, como el caso de CORETT en Mxico,donde el arancel tpico de titulacin varaentre 0,50 y 2,00 dlares por metro cuadra-do (Angel et al. 2006).

El mismo argumento detratar de ayudar a los pobresse usa para justificar la deci-sin de no cobrar impuestossobre la propiedad inclusodespus de la legalizacin delos asentamientos, debido aque la carga financiera de laformalizacin seria demasia-do pesada para los residen-tes. Un ejemplo de este tipode clusulas es la ley pionerade regularizacin de BeloHorizonte en 1983. No obs-tante, la falta de impuestossobre la propiedad limita laposibilidad de ampliar laspolticas de regularizacin ypone en peligro el suministro

Nuevas viviendas cons-

truidas por emprendedo-

res privados en Bogot,

Colombia, son ofrecidas

con subsidios pblicos

para ayudar a residentes

de bajos ingresos.

continuado de servicios (Smolka y De Cesare2006). La falta de tributacin tambin con-tradice el principio de que una de las condi-

ciones para reforzar los derechos legales deciudadana es el pago de impuestos. La faltade pago de impuestos contribuye al estigmaque afecta ya a los residentes de asentamien-tos informales.

Si los residentes no realizan ninguna con-tribucin financiera, es poco probable quelas polticas de regularizacin alcancen laescala necesaria para contar con programassustentables. En algunos casos se han utili-zado pagos en especie, como el proceso de

construccin colectivo de ayuda mutua (mu-tiro), una prctica integrada en la culturabrasilea, segn la cual los vecinos se ayu-dan mutuamente a construir casas. De todasmaneras, pocas comunidades han tomadola iniciativa de formular e implementar pla-nes de regularizacin y proyectos, aun conla disponibilidad de un marco de polticapblica y asistencia tcnica. Adems, lascomunidades pocas veces toman la iniciati-va de demandar la declaracin judicial de


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sus derechos nominales al suelo, ello, enparte, debido a su costo.

En algunas comunidades proactivas, las

negociaciones llevaron a los funcionariospblicos y/o corredores inmobiliarios priva-dos tuvieron ms xito que las actuacioneslegales. Tal es el caso del fundador de unacompaa privada en Brasil, Terra Nova,quien obtuvo el Premio a Empresario delAo de 2008 en reconocimiento a sus nego-ciaciones exitosas con exterratenientes, lascuales beneficiaron a miles de familias envarias municipalidades. Otro ejemplo esel experimento de urbanizacin social en

el rea metropolitana de Porto Alegre(Damasio 2006).

CULES SON LOSRESULTADOS?Si bien se han llevado a cabo mltiples pro-yectos de regularizacin en Amrica Latina,los anlisis sistemticos sobre sus resultadosson relativamente escasos. Lo ms comn es

contar con revisiones de la implementaciny los efectos de los proyectos que no ofrecenmucha informacin cuantitativa, y menos

an, un anlisis comparativo de procedi-mientos alternativos para resolver los pro-blemas de la regularizacin. Un informede Carvalho y de Campos Gouveia (2009)describe 120 proyectos de regularizacinen Brasil.

Otros informes generados por agencias acargo de la ejecucin de proyectos y por al-gunas entidades independientes, que se pue-den contar con los dedos de la mano, cu-bren varios proyectos o experiencias en di-

versas ciudades o pases. Algunos ejemplosson una revisin de las experiencias en 10ciudades de Brasil (Larangeira 2002); unacomparacin de las experiencias de Mxico,Brasil y Per (Angel et al. 2006); una com-paracin de las experiencias de Brasil, Su-dfrica e India (Krueckeberg y Paulsen 2002);y una revisin de las experiencias de 13pases con 71 programas (Clichevsky 2006).

Nuevo Usme, una exten-

sa zona al sur de Bogot,

Colombia, estaba reser-

vada para inversiones

pblicas y desarrollo

planificado, pero algunas

reas han sido subdividi-

das y ocupadas por em-

prendedores pirata.


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Hay relativamente pocos anlisis queusen mtodos de evaluacin y presentenesultados cuantitativos; por lo tanto, a

menudo es difcil poder determinar cuntoshogares recibieron realmente acceso a ser-vicios urbanos o a ttulos de propiedad.Adems, la falta de un elemento evaluativoen el proyecto quiere decir, frecuentemente,que no se cuentan con datos de referenciapara comparar la situacin antes y despusde la implementacin.

Ms an, hay pocos anlisis que evalenlos proyectos en funcin de sus propios obje-tivos, utilicen criterios evaluativos de eficacia

y eficiencia, o presenten informacin sobrecmo se comparan los costos y la implemen-tacin real con los propuestos. En general,tanto los costos como los plazos de ejecucinexceden lo proyectado, mientras que losresultados son menores de lo esperado. Porejemplo, de los 71 programas analizadospor Clichevsky (2006), solo seis incluancomparaciones entre la cantidad de pobla-dores que realmente recibieron beneficiosy las proyecciones originales, y en ninguno

de los programas la cantidad de personasbeneficiadas excedi el 40 % del nmeroproyectado.

La pequea cantidad de evaluacionescomprensivas de programas de regulariza-cin sugiere que no han sido plenamenteexitosos en ninguno nivel gubernamental,generalmente debido a problemas funda-mentales de escala, formato y contenido(Alfonsn 1997; Smolka y Larangeira 2008;Rojas 2010). Las polticas y programas gu-bernamentales tienden a ser aisladas, frag-mentarias, sectoriales, marginales y conside-rablemente subfinanciadas (Payne, Durand-Lasserve y Rakodi 2007). Al mismo tiempo,se han incorporado programas de regulari-zacin ad hoca las polticas nacionales devivienda en varios pases de Amrica Latina,junto con polticas pblicas que favorecenlos subsidios a la vivienda, la desregulacin

del orden legal urbano-ambiental y lasamnistas indiscriminadas para asentamien-tos ilegales.

De todas maneras, se pueden sacar en-seanzas de los 40 aos de experiencia enprogramas de regularizacin, desde la leyoriginal de regularizacin de Per en 1961 yel programa CORETT de Mxico en 1974.El programa COFOPRI de Per, introduci-do en 1996, redujo el plazo para obtener unttulo de propiedad de 7 aos a 45 das, lacantidad de trmites necesarios, de 207 a 4,y el costo de 2.156 dlares por ttulo a prc-ticamente cero (Guerinoni 2004). Otros

anlisis de experiencias en mltiples pasesmuestran resultados coherentes de la titula-cin en cuanto a sus efectos sobre el valordel suelo (un aumento de alrededor del 25%); a su costo relativamente bajo; y a susventajas con respecto a los plazos de las re-formas correspondientes (Brakarz, Greeney Rojas 2002; Angel et al. 2006). Algunosotros anlisis muestran tambin que laregularizacin puede provocar un efectode ratificacin de procesos de mejoras siste-

mticas que generan barrios funcionales. Las revisiones de proyectos especficostambin identifican estrategias menos pro-ductivas. Por ejemplo, la regularizacin deasentamientos ha sido ms efectiva en suelospblicos que en suelos privados, debidoal alto costo de poner en claro los ttulos(Clichevsky 2006). Por otra parte, comomuchos proyectos de regularizacin se hanrealizado en forma aislada, al considerarsecasos especiales y en pequea escala si seconsidera el tamao del problema, quedansujetos a las discontinuidades administrati-vas y a la falta de integracin con otras pol-ticas. Tal como se mencion previamente,son contadas las evaluaciones rigurosas, yla mayora de los proyectos, o bien carecende datos sobre costos, o bien sus datos sonmnimos, lo cual hace imposible el anlisisde su eficiencia.


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Estos ejemplos nos brindan elementossuficientes para saber lo que no debe hacer-se, y sin embargo los programas potencial-mente contradictorios continan. Por ejem-plo, el Ministerio de las Ciudades de Brasiltiene dos programas paralelos y activos deregularizacin de suelos. Habitar BrasilBIDHBB,patrocinado por el Banco Inte-ramericano de Desarrollo, se concentra enmejoras urbanas, mientras que el ProgramaNacional de Apoyo a la Regularizacin Pre-dial Sustentable en Zonas Urbanas se pro-pone un enfoque integrador para alcanzarla sustentabilidad (Fernandes 2006).

Las polticas de regularizacin de hoy enda, como las campaas de ONU-HBITAT,los Objetivos de Desarrollo del Milenio yotros programas nacionales, regionales y/olocales, todava abordan solo una pequea

parte del problema. Por ejemplo, la meta 11del objetivo 7 de la Campaa de Desarrollodel Milenio es reducir en 100 millones, para

el ao 2020, la cantidad de personas entodo el mundo que viven en asentamientosinformales, pero esto supone solamente undcimo de los mil millones de residentes in-formales estimados por ONU-HBITAT(2003).

El solo hecho de que los desarrollos in-mobiliarios informales continan, ya seadentro o fuera de asentamientos regulariza-dos, es un indicador claro de los lmites deestos programas. En Belo Horizonte, por

ejemplo, se han implementado polticas deregularizacin municipal y programas deapoyo de forma continuada desde 1983,pero el porcentaje de personas que vivenenfavelasse ha mantenido prcticamenteigual. En muchos casos, cuando se midesu impacto sobre los nuevos asentamientosinformales, los programas de regularizacinhan sido tanto parte del problema comode la solucin (Smolka 2003).

RESUMENLa implementacin de un programa deregularizacin plenamente integrado llevamuchos aos, sobre todo si estn involucra-das disputas legales y judiciales. Dada ladiversidad de las situaciones existentes, nohay respuestas automticas, mgicas o sim-plistas, ni soluciones universales. Es msfcil, rpido y barato evitar que se produzcael proceso de desarrollo de suelos informa-les. No obstante, con todas sus deficiencias yrestricciones, es indiscutible que las polticasde regularizacin contribuyen de formadecisiva a mejorar las precarias condicionesde vida de las comunidades afectadas. Eldesafo es mejorar su diseo e implemen-tacin, con el fin de no estimular nuevosdesarrollos informales.

Imgenes delasentamiento

Parque Royal

en Ro de

Janeiro previas

y posteriores

a la aplicacin

del programa de

mejoramiento

Favela-Bairro.


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. . . . . . . . . . . . . . . . C A P T U L O 4

Experiencias de regularizacin:Los casos de Per y Brasil

Las estrategias de regularizacinvaran segn el contexto de los dis-tintos pases y los objetivos de losdirigentes polticos, pero hay dos

paradigmas principales. El primero considerala legalizacin formal de la propiedad emi-tiendo ttulos individuales de dominio plenocomo catalizadores o desencadenantes parapromover la inversin privada en la vivienda,facilitar el acceso al crdito oficial y losmercados, y aliviar la pobreza.

Si bien la experiencia peruana es la msconocida en este sentido, el programa delegalizacin de Mxico es mucho ms anti-guo. Desde 1974, el programa CORETTde Mxico (y ms tarde PROCEDE) pro-movi la regularizacin de asentamientosinformales por medio de expropiacionesy titulaciones, en su mayor parte en ejidoscomunales. A lo largo de 30 aos se distri-

buyeron 2,5 millones de ttulos, pero el pro-ceso ha perdido impulso en aos recientes,en parte debido a los cambios introducidosen la legislacin de los ejidos en 1992, loscuales permitieron su privatizacin. El pro-grama PROCEDE, implementado desde1992 a 2006, proporcion finalmente ttulosdel suelo individuales a los residentes de26.000 ejidos (cerca del 90 % de los 29.000ejidos del pas).

El segundo paradigma tiene un alcancemayor y consolida la seguridad legal de latenencia usando un conjunto de interven-ciones socioespaciales integ

americalatina_regularizacion asentamientos

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