Alkotmányos alapok

Szerkesztették:

POZSÁR-SZENTMIKLÓSY ZOLTÁN ÉS SOMODY BERNADETTE

Alkotmányos alapok

MÁSODIK, ÁTDOLGOZOTT KIADÁS

Szerkesztették:

POZSÁR-SZENTMIKLÓSY ZOLTÁN ÉS SOMODY BERNADETTE

Lap- és Könyvkiadó Kft.

Szerzők:

LÁPOSSY ATTILA (V.2., VII., VIII.5., VIII.8., VIII.13., VIII.14., VIII.15.)

POZSÁR-SZENTMIKLÓSY ZOLTÁN (II.1., III.2., III.3., IV.1., IV.2., IV.4., IV.5.)

SOMODY BERNADETTE (I., II.1., III.1., IV.3., V.1., VI., VIII.1., VIII.2., VIII.5., VIII.11.)

VISSY BEATRIX (II.2., VIII.3., VIII.4., VIII.6., VIII.7., VIII.9., VIII.10., VIII.12.)

Lektorálta:

DEZSŐ MÁRTA

A kézirat lezárásának dátuma:

2015. október 31.

© Lápossy Attila, 2015© Pozsár-Szentmiklósy Zoltán, 2015© Somody Bernadette, 2015© Vissy Beatrix, 2015© HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., 2015

A kiadó számára minden jog fenntartva. Jelen könyvet, illetve annak részleteit tilos reprodukálni, adatrendszerben tárolni, bármely formában vagy eszközzel– elektronikus, fényképészeti úton vagy módon – a kiadó engedélye nélkül közölni.

ISBN 978 963 258 293 1

Budapest, 2015A HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. kiadásaFelelős kiadó: dr. Frank Ádám, a kft. ügyvezetőjeInternet: www.hvgorac.hu • E-mail: info@hvgorac.huFelelős szerkesztő: dr. Gábor ZsoltTipográfia és műszaki szerkesztés: Harkai ÉvaSzedés: HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

Tartalom

Előszó . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

I. ALKOTMÁNY ÉS ALKOTMÁNYOSSÁG. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9I.1. Az alkotmány fogalma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11I.2. Alkotmányos alapelvek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17I.3. Az alkotmányjog fogalma és forrásai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

II. JOGFORRÁSOK AZ ALKOTMÁNYOS RENDSZERBEN . . . . 21II.1. A jogforrások rendszere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23II.2. A jogalkotás alkotmányossági követelményei . . . . . . . . . . . . 30

III. DEMOKRATIKUS HATALOMGYAKORLÁS. . . . . . . . . . . . . . 33III.1. Népszuverenitás és néprészvétel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35III.2. Képviseleti hatalomgyakorlás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43III.3. Közvetlen demokrácia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

IV. HATALOMMEGOSZTÁS ÉS KORMÁNYZATI RENDSZER 65IV.1. Az államszervezet felépítésével kapcsolatos alkotmányos

követelmények . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67IV.2. Kormányzati rendszerek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72IV.3. A parlament . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78IV.4. A kormány. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91IV.5. Az államfő . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

V. IGAZSÁGSZOLGÁLTATÁS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115V.1. A bíróság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117V.2. Az ügyészség . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

VI. ALKOTMÁNYBÍRÁSKODÁS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131VI.1. Az alkotmánybíráskodás fogalma és modelljei . . . . . . . . . . . 133VI.2. Az Alkotmánybíróság jogállása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137VI.3. Az alkotmánybírósági hatáskörök . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141VI.4. Az Alkotmánybírósági eljárás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

VII. KÖZPÉNZÜGYEK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149VII.1. A fiskális politika alapkérdései.

A költségvetés és a nemzeti vagyon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153

TARTALOM6

VII.2. A közpénzekkel való gazdálkodás ellenőrzése. Az Állami Számvevőszék . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

VII.3. A monetáris politika. A Magyar Nemzeti Bank. . . . . . . . . . 160

VIII. ALAPJOGOK ÉS AZ ALAPJOGOK VÉDELME . . . . . . . . . . 163VIII.1. Az alapjogok fogalma és rendszere . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165VIII.2. Az alapjogok védelme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171VIII.3. Az emberi méltóság és az élethez való jog . . . . . . . . . . . . 177VIII.4. Az egyenlő bánásmód követelménye . . . . . . . . . . . . . . . . . 187VIII.5. A lelkiismereti és vallásszabadság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196VIII.6. Az információs önrendelkezési jog. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200VIII.7. A véleménynyilvánítás szabadsága. A sajtószabadság . . . 208VIII.8. A gyülekezési szabadság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219VIII.9. Az egyesülési szabadság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 VIII.10. Az információszabadság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230VIII.11. A politikai részvételi jogok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237VIII.12. A tisztességes eljáráshoz való jog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241VIII.13. A tulajdonhoz való jog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247VIII.14. A szociális jogok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252VIII.15. A munkához való jog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257

A magyar alkotmányjog főbb törvényi forrásai. . . . . . . . . . . . . . . . . . 262

Előszó

Az Alkotmányos alapok elsősorban azok számára íródott, akik a felsőoktatás-ban, de nem jogtudományi képzés keretében tanulnak alkotmánytani, alkot-mányjogi ismereteket. A jegyzet az Eötvös Loránd Tudományegyetem Alkot-mányjogi Tanszékének műhelyében készült azzal az igénnyel, hogy az ELTE jogi karán folyó többféle, így politológia, igazságügyi igazgatási, illetve munka-ügyi és társadalombiztosítási igazgatási BA képzésben tanuló hallgatók számá-ra – a különböző képzések sajátos céljait is figyelembe véve – egyaránt haszno-sítható tananyagként szolgáljon.

Az ezt megelőzően a különböző képzéseken használt tankönyvek felülvizsgá-latát természetesen nélkülözhetetlenné tették a 2011–2012-es alkotmányos vál-tozások is. Az Olvasó által kézben tartott könyv ezekre a változásokra is figye-lemmel van, így tehát feldolgozza a 2011-ben elfogadott Alaptörvény és az ah-hoz kapcsolódó – a jegyzet végén felsorolt – sarkalatos és egyéb alkotmányjogi törvények legfőbb rendelkezéseit; a 2012-ben készült eredeti szöveget a szerzők 2015 őszén aktualizálták. A jegyzetet ugyanakkor elsődlegesen azzal a céllal állítottuk össze, hogy az – alkotmányszövegektől függetlenül érvényes – alkot-mányos alapelvekről, értékekről és alapintézményekről nyújtsunk a hallgatók számára egy áttekintő képet, írott tananyag formájában is; ennek megfelelően az alapelvek és -intézmények keretében, azokhoz kapcsolódóan mutatjuk be a hatályos magyar alkotmányjog legfontosabb szabályait is.

Szintén egyik fő törekvésünk volt az, hogy az így körülhatárolt tananyagot – a margócímek révén is – könnyen áttekinthető, jól rendszerezett és strukturált módon tárjuk az olvasóink elé. Ezáltal a hallgatókat egy könnyen feldolgoz-ható és elsajátítható alkotmánytani rendszerrel szeretnénk megismertetni, ami ugyanakkor nem kelti a teljesség vagy a zártság látszatát. Ez a struktúra szán-dékaink szerint szilárd alapot jelent a vizsgafelkészüléshez, de csak a kiindu-lópontját jelenti az alkotmányos ismeretek megszerzésének: az oktatás és a ta-nulás során kapcsolhatók hozzá további, elméleti, összehasonlító és tételes jogi vagy akár gyakorlati ismeretek.

A szerkesztők

ALKOTMÁNY ÉS ALKOTMÁNYOSSÁG

I.

az alkotmány tárgya és tartalma

az alkotmány formája

a magyar Alaptörvény és az Átmeneti Rendelkezések

I.1. Az alkotmány fogalma

Az alkotmányt úgy értelmezzük, mint a jogi szabályokban való megjelenését annak, amit egy adott politikai közösség el-határoz legalapvetőbb közös politikai értékeiről és a közhata-lom gyakorlásáról. Az alkotmány tárgya tehát elsősorban az államhatalom és annak gyakorlása, különösen a hatalomgya-korlás korlátai, az egyéneket az állammal szemben megille-tő jogok, továbbá az államhatalom gyakorlásában részt vevő intézmények, ezeknek a szerveknek a státusa és hatásköreik, egymáshoz való viszonyuk. Az alkotmányok két fő szabályozá-si tárgyköreként ennek megfelelően egyrészt az alkotmányos alapjogokat, másrészt az államszervezetet tartják számon. A magyar Alaptörvény az Alapvetés címet viselő első rész után, a Szabadság és felelősség című második részében tartalmazza az alapvető jogok katalógusát, amit az egyes állami szervekről szóló Állam című rész követ. Tartalmi értelemben csak az a szabályegyüttes tekinthető alkotmánynak, ami az államhata-lom gyakorlását egy meghatározott tartalom szerint, bizonyos alapelveknek megfelelően rendezi. Ezekről az alkotmányossági alapelvekről részletesen a következő pont szól.

Az alkotmány lényege, hogy az államhatalom gyakorlásáról szóló szabályokat jogi formába foglalja. Az alkotmány tehát a politikai közösség döntésének nem pusztán politikai deklará-ciója, hanem egy jogi instrumentum. Formáját tekintve ugyan-akkor – egy-egy ország hagyományainak, alkotmánytörténeti fejlődésének megfelelően – ez a jogi instrumentum lehet egy (vagy egyes országokban akár több) dokumentumban megje-lenő írott törvény, ún. kartális alkotmány, vagy akár lehet ún. történeti alkotmány is, amelyet az adott ország egyes alkot-mányos jelentőségű törvényi, illetve szokásjogi szabályai alkot-nak, és amelynek tartalma szerves történelmi fejlődés során alakul.

A magyar jogrendszer csúcsán álló jogi dokumentumot 2012. január 1-jétől nem alkotmánynak, hanem alaptörvénynek hív-ják. Ekkor lépett hatályba Magyarország Alaptörvénye, amelyet 2011-ben alkotott meg a magyar Országgyűlés, felváltva ezzel a rendszerváltáskor, 1989-ben – az 1949. évi XX. törvény módosí-

I. ALKOTMÁNY ÉS ALKOTMÁNYOSSÁG12

alaptörvényi jelleg

tásaként, e törvényszámot megőrizve – elfogadott köztársasági Alkotmányt. Elfogadása óta az Alaptörvényt öt alkalommal, legutóbb 2013 szeptemberében módosították. Az Alaptörvény-hez kapcsolódóan az Országgyűlés a Magyarország Alaptörvé-nyének Átmeneti Rendelkezései címet viselő külön dokumentu-mot is elfogadta, azonban ennek több szabályát – mivel azok tartalmuk szerint nem átmeneti, a régi alkotmányról az új alap-törvényre történő áttérést rendező előírások voltak – 2012-ben az Alkotmánybíróság megsemmisítette. 2013 tavaszán az Alap-törvény negyedik módosításával az Országgyűlés az Alaptör-vény szövegébe emelte az Átmeneti Rendelkezések szabályait, az Átmeneti Rendelkezésekről szóló dokumentum pedig hatá-lyát vesztette.

Az írott, kartális alkotmány fogalmi eleme, hogy az a jogrend-szer alaptörvénye. Az alkotmány tehát a jogrendszer része, méghozzá annak csúcsán álló jogi dokumentum; ebből követ-kezik, hogy az alkotmánynak egyetlen más jogszabály – tör-vény vagy rendelet – sem mondhat ellent, az alkotmányelle-nes jogszabály érvénytelen. A magyar Alaptörvény nemcsak nevében, hanem kifejezett rendelkezései szerint is a jogrend-szer legfőbb jogi normája: magát Magyarország jogrendszeré-nek alapjaként határozza meg, amely mindenkire kötelező; ki-mondja továbbá, hogy az Alaptörvénnyel egyetlen jogszabály sem lehet ellentétes.

Az alkotmány mindazonáltal csak akkor tudja az államhatal-mat korlátozó funkcióját betölteni, ha nemcsak deklarálja alap-törvény mivoltát, hanem további jellemzőkkel is rendelkezik. Így kellő részletességgel tartalmaznia kell az alkotmányos in-tézményekre vonatkozó legfontosabb, garanciális szabályokat – ellenkező esetben nem bírna olyan érdemi tartalommal, ami valóban szabályozná az államhatalom gyakorlását. Ezeknek az alkotmányi szabályoknak továbbá jogi úton kikényszeríthető-nek kell lenniük, ennek érdekében működnie kell olyan intéz-ménynek, illetve eljárásnak, ami garantálja az alkotmány érvé-nyesülését az alkotmánysértő jogi aktusokkal szemben. Ennek legjellemzőbb formája az alkotmánybíráskodás. Végül, a kel-lő részletességű alkotmányi szabályok kikényszeríthetősége is csak abban az esetben korlátozza a kormányzat tevékenységét, ha az nem tudja szándékainak megfelelően módosítani az elő-

I.1. AZ ALKOTMÁNY FOGALMA 13

alkotmányozás

alkotmány-módosítás

írásokat, vagyis az alkotmány kellően stabil az eseti kormány-zati módosítási szándékokkal szemben is. Az alkotmány stabi-litásának garanciáiról az alábbiakban az alkotmánymódosítás szabályai kapcsán lesz ismét szó.

Az alkotmány – amint az fentebb is szerepelt – politikai döntés eredménye. Tartalmát az alkotmányozó hatalom – amely lehet egy kifejezetten erre a célra létrehozott alkotmányozó nem-zetgyűlés, lehet a parlament, illetve népszavazás is – politikai elhatározása alakítja. Ebben ugyanakkor az alkotmányozót is kötik bizonyos elvek és értékek: az alkotmányozás eredményét csak akkor tekintjük tartalmi értelemben is alkotmánynak, ha teljesíti az alkotmányosság alapkövetelményeit.

Jellemzően jogon kívüli, politikai okok vezethetnek el magá-hoz ahhoz a döntéshez is, hogy új tartalmú alkotmány meg-alkotása, vagyis alkotmányozás indokolt. Elsősorban alapvető társadalmi-politikai fordulat, a korábbi helyett egy új politi-kai rendszer bevezetése (forradalom, rendszerváltás) teheti ezt szükségessé, amikor az új alkotmány megalkotásával az alkot-mányozó hatalom új politikai értékeket fogad el és annak meg-felelően szabályozza a hatalomgyakorlást. Egy alkotmány új formába öntésének igénye mögött emellett állhat az is, hogy a korábbi szöveg társadalmi változások nyomán időszerűtlenné, vagy – például sokszori módosításából adódóan – töredezetté vált. Ilyen okokból a reform vagy a konszolidáció céljával fo-gadhatnak el új alkotmányszöveget.

Az alkotmány elfogadásától, amely egyszeri aktus, meg kell különböztetnünk az alkotmány módosítását, vagyis a hatály-ban lévő alaptörvény egyes rendelkezéseinek megváltoztatását. Az utóbbi az alkotmány által erre feljogosított alkotmánymó-dosító hatalom jogköre, és a módosításra az alkotmányban elő-írt jogi keretek között, illetve ott szabályozott eljárásban ke-rülhet sor. Az alkotmány egyes rendelkezéseinek módosítását indokolttá tehetik társadalmi, politikai változások; ugyanak-kor az alkotmánymódosításra vonatkozó szabályoknak garan-tálniuk kell, hogy az alaptörvény ne legyen túl könnyen meg-változtatható, szabályai kellően stabilak legyenek, hiszen csak így tudja alaptörvényi funkcióját betölteni.

I. ALKOTMÁNY ÉS ALKOTMÁNYOSSÁG14

az Alaptörvény megalkotása

és módosítása

Az alkotmány módosítására általában a parlament jogosult, minősített többségű – tehát a kormánytöbbséget meghaladó arányú – szavazással; emellett azonban rendszerint érvénye-sülnek tartalmi és más eljárási korlátok is. Az alkotmánymó-dosítás tartalmi jellegű korlátozásai közül a legismertebbek az ún. örökkévalósági klauzulák: több ország alkotmányában szerepelnek egyes olyan, az adott alkotmányos berendezkedés alapjait rögzítő rendelkezések, amelyeket nem lehet megvál-toztatni, azok módosítását maga az alkotmány tiltja. Az alkot-mánymódosítás speciális eljárási szabályai azt szolgálják, hogy az általános törvényhozási eljáráshoz képest megnehezítsék az alkotmány megváltoztatását, arra csak hosszabb, széles körű vitát lehetővé tevő eljárást követően, nagyarányú megegyezés-sel kerülhessen sor. Ennek érdekében például az alkotmányok korlátozhatják azok körét, akik jogosultak az alkotmánymódo-sítás kezdeményezésére; előírhatják, hogy a parlamentnek több olvasatban kell tárgyalnia az alkotmánymódosításra irányuló javaslatot, valamint azt is, hogy a kezdeményezés, az egyes tár-gyalási szakaszok, illetve a szavazás között meghatározott idő-nek kell eltelnie, ezzel biztosítva, hogy kellő megfontolás után, valóban indokolt esetben kerüljön csak sor az alkotmány ren-delkezéseinek megváltoztatására. Ugyancsak ismert az a meg-oldás, ami több, egymást követő parlamenttől is megkívánja az alkotmánymódosítás megerősítését, például oly módon, hogy az alkotmánymódosítást először elfogadó parlamentnek fel kell oszlania és új választásokat kell tartani, majd az alkotmánymó-dosítás érvényességéhez megkívánják az újonnan megválasz-tott parlament pozitív döntését is. Az alkotmánymódosítások legitimációjának megerősítésére gyakran alkalmazzák a nép-szavazás intézményét is: így az alkotmánymódosításra csak ak-kor kerülhet sor, ha azt a választópolgárok is támogatják.

Magyarországon az Alaptörvényt alkotmányozó hatalomként az Országgyűlés alkotta meg, azok szerint az eljárási szabályok szerint, amelyeket a korábbi alkotmány a módosítására nézve előírt, vagyis a képviselők kétharmadának szavazatával. Egyéb módon (pl. népszavazással) ugyanakkor az Alaptörvényt nem erősítették meg. Jelenleg az Alaptörvény módosítására ugyan-csak a parlament jogosult, szintén a képviselők kétharmadá-nak szavazatával. Az alaptörvény-módosítást ugyanazok kez-deményezhetik, mint a törvényalkotást, az erre irányuló indít-

I.1. AZ ALKOTMÁNY FOGALMA 15

ványt akár egyetlen országgyűlési képviselő is előterjesztheti. Az Alaptörvény azt kifejezetten kizárja, hogy népszavazás irá-nyuljon az alkotmánymódosításra. Ezenkívül az alkotmány-módosításra vonatkozóan sem tartalmi korlátok, sem speciális eljárási követelmények nem érvényesülnek. A magyar Alaptör-vény mindezek alapján – az 1989-es Alkotmányhoz hasonlóan – a könnyen módosítható alkotmányok körébe sorolható.

jogállamiság

demokratikus hatalomgyakorlás

I.2. Alkotmányos alapelvekAmint az fentebb is többször említésre került, az alkotmányfo-galom a formai ismérvek mellett bizonyos tartalmi összetevők-kel is rendelkezik. Egy alaptörvényt tartalmi értelemben csak akkor tekinthetünk alkotmánynak, az annak alapján működő államot pedig akkor minősíthetjük alkotmányosnak, ha meg-felel bizonyos alkotmányossági alapkövetelményeknek. Ezek olyan alkotmányelméletileg is igazolt elvárások, amelyek nap-jainkban közösek, általánosan elfogadottak az alkotmányos ál-lamokban, és amelyeket megerősítenek nemzetközi dokumen-tumok is. Fontos hangsúlyozni, hogy ezeknek az alapelvek-nek az érvényesüléséhez nem feltétlenül szükséges, de nem is elegendő pusztán az, hogy az alkotmány szövege kifejezetten deklarálja őket – tételes alkotmányi és törvényi rendelkezések-nek kell megvalósítaniuk ezeket az elveket, és intézményi ga-ranciáknak kell ténylegesen is biztosítaniuk azt, hogy a hata-lomgyakorlásra ezeknek megfelelően kerüljön sor. Az alkotmá-nyos alapelveknek lényeges szerepe van abban is, hogy milyen értelmet nyernek, hogyan kerülnek alkalmazásra az egyes al-kotmányi és törvényi szabályok – ezek helyes értelmezése min-den esetben összhangban kell hogy álljon az alkotmányossági alapelvekkel, azok érvényesülését kell hogy szolgálja.

A jogállamiság elvében fejeződik ki a jog uralmának, az állam joghoz kötöttségének követelménye, amelynek értelmében a köz-hatalom gyakorlása a jog alá van rendelve. Az alkotmány mint alaptörvény jogi kötelező erővel bír az állami szervekre nézve is, és ugyanilyen módon kötik meg a közhatalom-gyakorlók tevé-kenységét a törvényi és egyéb jogszabályi előírások. A jogi köte-lező erő érvényesülését pedig olyan alkotmányos intézmények-nek (bíróság, alkotmánybíróság) kell garantálniuk, amelyek ki-kényszeríthetik a jogszabályok megtartását. A törvényesség biz-tosításának formális jellegű elvárása mellett a jogállamiság elve tartalmi értelemben további követelményeket, mint az emberi jogok elismerése és a hatalommegosztás, is magában foglal.

A demokratikus hatalomgyakorlás alapja a népszuverenitás elve, amelynek értelmében – amint ezt az Alaptörvény is deklarálja – az államhatalom forrása csak a nép lehet, vagyis a közhatalom gyakorlására adott felhatalmazásnak minden esetben – közvetle-

17I.2. ALKOTMÁNYOS ALAPELVEK

hatalom-megosztásraépülő államszervezet

nül vagy közvetve – a néptől kell származnia. A népszuverenitás követelménye szorosan összekapcsolódik a néprészvétel elvével, amelynek alapján a nép – képviselői útján, illetve közvetlenül – részt is vesz a döntések meghozatalában. Ennek alapja az általá-nos és egyenlő választójog, vagyis az, hogy a politikai közösség minden tagja azonos jogokkal vehet részt a közösség ügyeinek eldöntésében. Modern demokráciában – ahogyan a magyar Alap-törvény rendelkezései szerint is – a demokratikus döntéshozatal elsődleges intézménye természetesen a népképviseleti szerv, a parlament, amelynek tagjait rendszeres és szabad választásokon választják meg; ezt egészítik ki a közvetlen demokrácia eszközei (pl. népszavazás). A demokratikus legitimáció követelménye alap-ján emellett – ha nem a választópolgárok általi közvetlen válasz-tással, akkor – választások és kinevezések folyamatos láncolatán keresztül minden közhatalmat gyakorló szerv vagy személy (pl. köztársasági elnök, bíró) hatalomgyakorlásának visszavezethe-tőnek kell lennie a közhatalom végső forrásáig, a népig.

A közhatalom gyakorlásának intézményrendszerét az alkot-mánynak a hatalommegosztás elve alapján kell kialakítania, amelyet az Alaptörvény is kifejezetten rögzít. Ennek az alkot-mányossági követelménynek különböző államszervezeti meg-oldások, kormányformák egyaránt eleget tehetnek – ugyanak-kor minden alkotmányos államszervezetben közös kell legyen az, hogy intézményes eszközökkel kizárják az önkényes, ellen-őrizetlen hatalomgyakorlást, amely veszélyezteti az egyének alapvető jogainak érvényesülését. A hatalommegosztás elve – a magyar Alkotmánybíróság gyakorlatában is megfogalmazott értelmezése szerint – azt követeli meg, hogy egyetlen állami szerv se gyakorolhasson korlátlanul és korlátozhatatlanul köz-hatalmat. Ennek a követelménynek az érvényesülését szolgál-ják a különböző hatalmi ellensúlyok, elsősorban azok a kor-mányzattól független alkotmányos intézmények, amelyek el-lenőrzik és korlátozzák a kormányzat tevékenységét.

Végül, csak azt az alaptörvényt tekintjük tartalmi értelemben is alkotmánynak, amely deklarálja és garantálja az emberi jo-gokat, vagyis az egyéneket megillető és egyúttal az államha-talmat korlátozó legalapvetőbb jogosultságokat, elsősorban is minden ember szabadságát és egyenlőségét. Az emberi jogok biztosításának alkotmányos minimumát a nemzetközi, illetve európai emberi jogi egyezmények jelölik ki.

emberi jogok

I.3. Az alkotmányjog fogalma és forrásai

Az alkotmányjog kifejezés egy jogágat jelöl, amely felöleli mindazokat a jogi – alkotmányban, illetve máshol található – szabályokat, amelyek az államhatalom gyakorlására, az egyé-neket megillető alapvető jogokra, illetve a hatalomgyakorlás-ban részt vevő intézményekre vonatkoznak. Amikor tehát al-kotmányjogról beszélünk, nemcsak magában az alkotmányban foglalt szabályokat értjük alatta, hanem az ahhoz kapcsolódó, annak a rendelkezéseit kibontó törvényi rendelkezéseket, illet-ve az ezek gyakorlatából – így például az alkotmánybírósági gyakorlatból – kikristályosodó elveket, szabályokat is. Ugyan-akkor az alkotmányjog mindig egy adott államhoz kapcsoló-dik, egy adott ország hatályos alkotmányának, törvényeinek stb. szabályait foglalja magában. Ebben az értelemben használ-juk a magyar alkotmányjog kifejezést is.

Amint az az eddigiekből is kitűnik, az alkotmányjog elsődle-ges forrása maga az alkotmány, Magyarországon az Alaptör-vény. Ez a dokumentum tartalmazza az egyének alapvető jo-gai ra és az államszervezetre vonatkozó leglényegesebb szabá-lyokat. Egy-egy kérdéskör alkotmányban történő szabályozása, az adott előírás alkotmányba foglalása garanciális jelentőség-gel bír, hiszen – az alkotmány stabilitása esetén – ez biztosíthat az adott előírás számára állandóságot, és – elsősorban az al-kotmánybíráskodás révén – kikényszeríthetőséget akár a kor-mányzati politikai szándékokkal szemben is.

Az Alaptörvény értelmezése terén kiemelkedő szerepe van az alkotmánybírósági határozatoknak, mivel kizárólag az Al-kotmánybíróság alkotmányértelmezéséhez fűződik mindenki mást kötelező erő; ugyanakkor más szerv is végezhet ilyen te-vékenységet, ha hatásköre gyakorlása során ez szükséges (pl. a bíróságok ítélkezési tevékenységük során, az ombudsman egy alkotmánybírósági indítvány benyújtásakor, a köztársasági el-nök egy törvény aláírásának megtagadásakor). Az alkotmány értelmezése sajátos jellegű tevékenység az egyszerű jogértel-mezéshez képest, mivel az alkotmány rendelkezései – a tör-vényi, rendeleti előírásokhoz képest – általában sokkal abszt-

a magyar alkotmányjog

az alkotmányjog forrásai:

Alaptörvény

alkotmány-értelmezés

19I.3. AZ ALKOTMÁNYJOG FOGALMA ÉS FORRÁSAI

raktabb módon kerülnek megfogalmazásra. Ezért is kulcsfon-tosságúak az alkotmányértelmezés módszerei, amelyekből szá-mos ismert (pl. dogmatikai, összehasonlító), és megfigyelhető a magyar Alkotmánybíróság gyakorlatában is. Nem jellemző ugyanakkor a magyar Alaptörvény által választott azon meg-oldás, hogy maga az alkotmányszöveg kifejezetten előír bizo-nyos alkotmányértelmezési módszereket. Kimondja ugyanis, hogy rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hit-vallással (ami az Alaptörvény bevezetőjének, ún. preambulu-mának címe), valamint a történeti alkotmány vívmányaival összhangban kell értelmezni. Ez az előírás a magyar alkot-mányjog forrásai körébe vonja a magyar történeti alkotmányt, illetve annak ún. vívmányait is, amelyek köre és tartalma azon-ban nem tisztázott.

A fentiekből is következik, hogy az alkotmányjog lényeges for-rását jelentik az Alkotmánybíróság határozatai, amelyekben – elsősorban egy-egy alkotmányellenes jogszabályt megsemmi-sítő döntésének indokolásaként – a testület értelmezi az egyes alkotmányi elvek és szabályok tartalmát, megfogalmazza és kibontja az alkotmányszövegben akár kifejezetten nem szerep-lő alkotmányos elveket és követelményeket. Az 1989-ben elfo-gadott magyar Alkotmány szövegének értelmezésével az azt követő években az Alkotmánybíróság határozataiból egy alap-vetően magas színvonalú alkotmányos rendszer épült ki. Bár 2012-től, az Alaptörvény hatálybalépésével megváltozott maga az értelmezendő alkotmányszöveg, a korábbi alkotmánybíró-sági határozatokban kifejtett alkotmányossági elveket és téte-leket – ahogyan erről maga az Alkotmánybíróság is állást fog-lalt – jórészt továbbra is irányadónak tekinthettük. A koráb-bi alkotmánybírósági gyakorlat jogi státuszán az Alaptörvény 2013-as negyedik módosítása azzal változtatott, hogy kimond-ta: az Alaptörvény hatálybalépése előtt meghozott alkotmány-bírósági határozatok hatályukat vesztik. Ezt követően az Al-kotmánybíróság szigorúbb tesztet dolgozott ki a korábbi hatá-rozatai felhasználására.

Az alkotmányjog forrásai között tarthatjuk számon az alkot-mányos intézményekre vonatkozó törvényi szabályokat is. A magyar Alaptörvény számos alkotmányos tárgykörrel kap-csolatban csak szűkszavú rendelkezéseket tartalmaz, egyúttal

alkotmány- bírósági határozatok

törvények

I. ALKOTMÁNY ÉS ALKOTMÁNYOSSÁG20

az Országgyűlés által megalkotott külön törvényekre bízza az adott kérdés (pl. egy-egy alkotmányos szerv, illetve alapjog) részletesebb szabályozását. Az Alaptörvény több esetben azt is előírja, hogy az ilyen törvény elfogadásához nem elegendő a parlamenti többség támogatása, hanem azt minősített, kéthar-mados többséggel kell megszavazni (az Alaptörvény szóhasz-nálatában ezek az ún. sarkalatos törvények, amelyek elfoga-dásához és módosításához a jelen lévő országgyűlési képvise-lők kétharmadának szavazata szükséges). Ez a szavazatarány ugyanakkor nem az így szabályozandó témakör alkotmányos súlyát, hanem a kérdés politikai jelentőségét mutatja, politikai garanciaként szolgál: általában azt teszi szükségessé, hogy a kormánytöbbségen kívül az ellenzék egy része is egyetértsen a törvénnyel, illetve annak módosításával, vagyis a jellemzően csak egyszerű többséggel rendelkező kormány és az ellenzék megegyezését kívánja meg.