10. sistema tributario

8/3/2019 10. Sistema Tributario

1/14

SISTEMA TRIBUTARIO

CAPTULO

9


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170 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

1. Introduccin

La estructura tributaria de un pas inuye di-rectamente en su crecimiento econmico y

competitividad. A travs de un buen sistemaimpositivo, el Estado no solo garantiza la ge-

neracin de recursos sufcientes para satisacer las nece-sidades de sus ciudadanos y mantener la estabilidad delas fnanzas pblicas; tambin moldea los incentivos pri-vados para invertir, generar empleo y explorar alternati-vas de negocio en nuevos sectores econmicos, inuyen-do directamente en las posibilidades de transormacinproductiva del pas.

Cuando un sistema tributario se caracteriza por teneruna estructura tariaria muy alta, un grado de compleji-dad innecesario, un sistema de exenciones tributarias in-coherente con la poltica econmica del Estado, una base

impositiva pequea, y gravmenes excesivos para ciertasinversiones, pone en riesgo la consecucin de las metasde crecimiento econmico, productividad, equidad yprogresividad. Por esta razn, una estructura tributariaadecuada debe procurar, en la medida de lo posible, re-ducir las distorsiones que generan los tributos sobre lasdecisiones de los agentes econmicos, al tiempo que ge-nere los incentivos para que estos estn en una constantebsqueda por mayores niveles de productividad.

1 El Consejo Privado de Competitividad (CPC) ha sido uno de los promotores de las medidas tomadas por el Gobierno en estamateria, razn por la cual apoya su expedicin e implementacin.

2. Diagnstico

2.1. El sistema tributarioy la estabilidad fscal

El buen desempeo econmico de Colombia, as como suestabilidad macroeconmica, dependen en buena medi-da del manejo efciente y responsable de las fnanzas delGobierno; es decir, de un balance adecuado entre ingre-sos y gastos.

Un desbalance en las cuentas del Gobierno puedeopacar cualquier esuerzo que se adelante en la agendamicroeconmica del pas. As, por ejemplo, un uerte d-fcit del Gobierno especialmente en la actual coyunturade monedas emergentes al alza, podra redundar en ma-yores presiones revaluacionistas sobre la tasa de cambio,disminuyendo la competitividad de las empresas colom-

bianas en los mercados internacionales.Consciente de la importancia de la estabilidad ma-

croeconmica sobre la competitividad, el Gobierno haintroducido cambios institucionales que pretenden garan-tizar un balance adecuado en las cuentas fscales del pas.1Con estos cambios, el Gobierno pretende, entre otras, ga-rantizar un equilibrio entre sus ingresos y gastos, lo cuales crucial para tener un ambiente macroeconmico queapoye la agenda de competitividad del pas (Grfco 1).

-5,3

-2,8-3,1 -3,1

-2,1

-1,2

-0,3

-0,8-1,0

0,0

-2,5

-3,1

-3,5

-6,4

-4,4

-4,8 -5,0

-4,2

-4,5

-4,0

-3,4

-2,7

-2,3

-4,1

-3,8-4,0

-6,0

-7,0

-5,0

-4,0

-3,0

-2,0

-1,0

0,01999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010*

2011*Py

%d

elPIB

SPNF

GNC

Grco 1. Supervit/dcit de efectivo (% PIB)

* Balance Fiscal con emergencia invernal. Py = proyectado. SPNF = Sector Pblico No Financiero. GNC = Gobierno Nacional Central.

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.


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171SISTEMA TRIBUTARIO

En primer lugar, el Gobierno promovi ante el Con-greso la expedicin de la Ley de Regla Fiscal,2 que esta-blece metas sobre el balance estructural del Gobiernocentral, de orma que su gasto est acorde con sus ingre-

sos de largo plazo. La regla fscal pretende ortalecer lasfnanzas pblicas, garantizar la sostenibilidad de la deu-da y, en general, la estabilidad macroeconmica del pas.Ella permitir implementar poltica fscal anti-cclica, demanera que se pueda ahorrar en buenos tiempos paradesahorrar en los malos, lo cual es an ms importanteen la actual coyuntura de boom minero-energtico por elque atraviesa el pas.

En segundo lugar, el Congreso expidi un Acto Legis-lativo en el que establece la sostenibilidad fscal3 comocriterio orientador de las actuaciones y decisiones de lasRamas y rganos del Poder Pblico, de tal orma que noalteren el equilibrio econmico del pas. Si bien la inclu-

sin de este criterio en la Constitucin es positiva en lamedida en que pone de presente a las autoridades pbli-cas la importancia del manejo responsable de las fnanzascomo bien de inters pblico, su eectividad real puedeser baja. La sostenibilidad fscal, tal y como ue aprobadapor el Congreso, es un criterio orientador, no un derechoque pueda entrar en tensin con otros derechos; las au-toridades pblicas, en especial las cortes, pueden seguirdejndolo de lado al momento de allar sobre casos espe-cfcos que involucren derechos undamentales.

Por otra parte, mediante Acto Legislativo 05 de 2011,el Congreso aprob una reorma constitucional al rgi-men de regalas que recibe el pas por la explotacin mi-nera y petrolera. Si bien las regalas no inciden en el ba-lance fscal del gobierno central, el ajuste al esquema deregalas s va a tener repercusin sobre el ingreso de to-das las regiones. Conorme a la reorma, los recursos delSistema General de Regalas se destinarn: i) al fnancia-miento de proyectos para el desarrollo social, econmico y ambiental de las entidades territoriales; ii) al ahorropara su pasivo pensional; iii) para inversiones en ciencia,tecnologa e innovacin; iv) generacin de ahorro pbli-co; v) fscalizacin de la exploracin y explotacin de los yacimientos y conocimiento y cartograa geolgica delsubsuelo; y vi) aumentar la competitividad general de laeconoma, buscando mejorar las condiciones sociales dela poblacin (ver Captulo Regional). 10% de las regalasse destinar al Fondo de Ciencia, Tecnologa en Innova-cin; otro 10% para ahorro pensional territorial y hasta30% para el Fondo de Ahorro y Estabilizacin. Los recur-sos restantes se distribuirn entre asignaciones directasestablecidas constitucionalmente y los Fondos de Com-pensacin Regional y de Desarrollo Regional.

La reorma a las regalas trae eectos econmicos y so-ciales positivos como la inversin en innovacin, al aho-rro pblico y el ahorro pensional. No obstante, le quitaexibilidad a las entidades territoriales para dirigir losrecursos de las regalas hacia ciertos proyectos que pue-den ser de mayor prioridad para la regin, o para desti-nar mayores porcentajes a innovacin o ahorro segnsea el caso, al establecer los porcentajes especfcos quese deben destinar en cada rubro. Si bien esta camisa deuerza pretende que los recursos no sean ejecutados conuna perspectiva de corto plazo, o invertidos en proyectosde baja productividad que tienden a benefciar interesesparticulares y no generales, es posible que impida a lasentidades territoriales disear polticas pblicas que re-sulten adecuadas segn la regin de la que se trate. Poresta razn, al momento de reglamentar el Acto Legislati-vo, se debe considerar la posibilidad de establecer vlvu-las de escape que permitan a las entidades territorialesasignar, en ciertos casos especfcos y bajo condicionesestrictas, mayores porcentajes a ahorro pensional, aho-rro pblico o innovacin.

El Acto Legislativo establece un sistema tripartito deadministracin y decisin del Sistema General de Rega-las (SGR), conormado por los Gobernadores, el Gobier-no Nacional y las Universidades Pblicas y Privadas. Asmismo, seala que la Ley que regule el SGR podr crearcomits de carcter consultivo para los rganos de ad-ministracin y decisin, con participacin de la sociedadcivil. Es aqu donde las Comisiones Regionales de Com-

2 Congreso de la Repblica, Ley 1473 de 2011.

3 Congreso de la Repblica, Acto Legislativo 03 de 2011.

A travs de un buen sistemaimpositivo, el Estado no solo

garantiza la generacin derecursos sufcientes parasatisacer las necesidades desus ciudadanos y mantenerla estabilidad de las fnanzas

pblicas; tambin moldealos incentivos privados parainvertir, generar empleo yexplorar alternativas denegocio en nuevos sectores

econmicos.


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petitividad (CRC), como actores clave en la ormulacinde polticas pblicas en las regiones, deben contar con unespacio de participacin para garantizar la coordinacinen el diseo y ejecucin de programas que impacten la

competitividad de las entidades territoriales.

2.2. Diseo del sistematributario colombiano

Las cargas impositivas aectan, inexorablemente, las de-cisiones de ahorro, inversin y consumo de los agenteseconmicos. Por esta razn, el sistema tributario debeprocurar ser lo menos distorsionante e intrusivo posible,y as minimizar las prdidas en efciencia y productividadque puede generar.

El sistema impositivo colombiano presenta seriasallas que conducen a prdidas gravosas en la producti-

vidad nacional. Su estructura aumenta las distorsionesque inuyen en las decisiones econmicas de los agen-tes del mercado, tal y como lo muestra un indicador delForo Econmico Mundial (FEM) que mide el eecto de losimpuestos en los incentivos para trabajar e invertir en elpas (Grfco 2).

En primer lugar, el sistema tributario presenta una es-tructura tariaria inefciente, que grava en exceso algunasinversiones, y en algunos casos genera grandes desincen-tivos, particularmente para inversionistas y trabajadores,violando as el principio de efciencia econmica consa-grado en la Constitucin. En segundo lugar, ostenta una

4 El principio de equidad horizontal consiste en que quienes tienen las mismas capacidades econmicas deberan pagar el mismo nivelde impuestos.

Grfico 2. Impacto de los impuestos en los incentivos a trabajar e invertir

* Se les pidi a los encuestados que calicaran el impacto de los impuestos en los incentivos a trabajar y a invertir en su respectivo pas, (1 =

Limita signicativamente los incentivos; 7 = No hay impacto sobre los incentivos).

(**) Posicin en el ranking

Fuente: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 2011-2012.

0

1

2

3

4

5

Malasia(16)

Chile(20)

Surfric

a(28)

Per

(68)

Mxic

o(83)

Core

a(91)

Espaa

(110)

Colombia

(120)

Turqua

(122)

Portugal

(134)

Brasil

(142)

ndice

Pas

4,54,3

4,1

3,53,3 3,2

3,0

2,1

2,5

2,92,9

alta complejidad que exacerba los desincentivos mencio-nados, al tiempo que conlleva al incumplimiento del prin-cipio constitucional de equidad horizontal y promueve

la baja productividad de los impuestos.4 En tercer lugar,cuenta con una base gravable muy pequea, por lo cual elpeso de la fnanciacin del Estado recae sobre muy pocaspersonas naturales y jurdicas, en contrava del principioconstitucional de equidad vertical (o progresividad).

2.2.1. Estructura impositiva distorsionante

El sistema impositivo colombiano no cumple con el prin-cipio de efciencia establecido en la Constitucin Polti-ca. El pas tiene una estructura tariaria alta que gravaen exceso algunas inversiones y actividades, distorsiona

Las cargas impositivas aectanlas decisiones de ahorro, inversin

y consumo de los agentes

econmicos. Por esta razn, elsistema tributario debe procurarser lo menos distorsionante eintrusivo posible, y as minimizarlas prdidas en efciencia y

productividad que puede generar.


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la asignacin de recursos en la economa y promueve lainormalidad.5

Segn el Inorme de Competitividad Global que rea-liza el Foro Econmico Mundial (FEM), el pas ocupa en2011 el puesto 135 entre 142 pases en el indicador quemide la taria total de impuestos como porcentaje de lasutilidades (Grfco 3).

Por otro lado, el Institute or Management Develop-ment (IMD) ubica a Colombia en el puesto 52 entre 59 pases, en un indicador que mide la taria de impuestosobre la renta a personas jurdicas, la cual contina sien-do de 33% (Grfco 4).6

Grfico 3. Tarifa total de impuestos como % de utilidades, 2010

20

40

60

80

Chile(21)

Corea(32)

Surfrica(36)

Malasia(49)

Per(70)

Portugal(85)

Turqua(88)

Mxico(110)

Espaa(119)

Brasil(133)

Colombia(135)

%delasutilid

ades

Pas

25,0

29,8 30,533,7

40,543,3

44,5

50,556,5

69,0

78,7

* Esta variable es una combinacin de impuestos sobre la renta (% de las utilidades), contribuciones e impuestos sobre la nmina (% de las

utilidades) y otros impuestos.

Fuente: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 2011-2012.

(*) Posicin en el ranking

Lo anterior es particularmente preocupante, en lamedida en que las cargas impositivas al aparato produc-tivo inuencian las decisiones de inversin de potencialesinversionistas extranjeros en un pas, as como las de in-versionistas nacionales que pueden llevar sus inversionesa otros pases. Cuando varios pases orecen condiciones y oportunidades de inversin similares, el dierencial ta-riario puede conllevar la prdida de inversin rente amercados donde la apropiabilidad del retorno privado seamayor, en detrimento de las ganancias que en capital, co-nocimiento y desarrollo representan la inversin extranje-ra y domstica en una economa.

Grfico 4. Tarifa del impuesto sobre la renta corporativa, 2011

0

5

10

15

20

25

30

35

Chile(8)

Turqua(16)

Corea(23)

Brasil(27)

Malasia(27)

Portugal(37)

Surfrica(39)

Mxico(43)

Per(43)

Espaa(43)

Colombia(52)

%

Pas

17,0

20,022,0

25,0 25,026,5

28,030,0 30,0 30,0

33,0

* Tarifa mxima de impuestos, sobre utilidades antes de impuestos.

Fuente: IMD, Competitiveness Yearbook 2011.

(*) Posicin en el ranking

5 Perry, Guillermo, Hacia una Reorma Tributaria Estructural, Debates Presidenciales: Propuestas econmicas de los candidatos,2010.

6 Es importante anotar que muchos pases que tienen tarias de renta corporativa menores que las colombianas compensan esamenor taria gravando la reparticin de utilidades a personas naturales.


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Adems de tener un impuesto corporativo alto, Colom-bia se concentra en gravar a las empresas, no a las personasnaturales (va impuestos sobre la distribucin de dividen-dos), lo cual aecta la competitividad.7 Este sistema no soloes regresivo (en la medida en que las compaas puedentrasladar el impuesto a los consumidores), sino que aectael ahorro bruto de la produccin. Una comparacin entreel impuesto a la renta en Colombia y Estados Unidos ilus-tra el punto. Mientras que en Estados Unidos 80% del im-puesto a la renta lo pagan las personas naturales y 20% lasempresas, en Colombia ocurre exactamente lo contrario.

Grco 5. Porcentaje de evasin

de impuestos nacionales

Fuentes: Steiner, Roberto y Carolina Soto, Cinco ensayos sobretributacin en Colombia, Fedesarrollo, 1999; Clavijo, Sergio,Tributacin, equidad y eciencia en Colombia: gua para salir de unsistema tributario amalgamado, Borradores de Economa No. 325,Banco de la Repblica, febrero de 2005; Rhenals, Remberto,Crecimiento econmico, empleo y pobreza recientes: algunosinterrogantes, Perl de Coyuntura Econmica No. 6, diciembre de2005; y Cruz, ngela, evasin del impuesto al valor agregado (IVA)

en Colombia: 2000-2008, Cuaderno de trabajo, Subdireccin degestin de anlisis operacional, Dian. Clculos CPC.

22,4%

35%

61%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Iva Renta Seguridad Social

y parascales

7 Las defciencias y limitaciones de administracin y control han llevado a ciertos pases a gravar las corporaciones o, por lo menos,a hacer recaer buena parte de la tributacin en estas.

8 En 2010 la comparacin ue con 58 pases.

Grfico 6. Grado en el que la evasin tributaria afecta las finanzas pblicas, 2011

0

1

2

3

4

5

6

7

Chile(2

)

Malasia(15

)

Surfrica(25

)

Corea(27

)

Turqua(34

)

Espaa(36

)

Brasil(44

)

Portugal(46

)

Colombia(47

)

Mxico(53

)

Per(55

)

ndice

Pas

* Se les pidi a los encuestados que calicaran en qu medida la evasin tributaria afecta las nanzas pblicas (0 = afectan las nanzas

pblicas; 10 = no afectan las nanzas pblicas).

Fuente: Institute for Management Development, Competitiveness Yearbook 2011.

Son los consumidores los ms aectados con la estructuratributaria colombiana.

Por otra parte, los altos niveles tariarios son en s mis-mos un incentivo perverso a la evasin y elusin de im-

puestos. La incongruencia que puede presentarse entre lasaltas tasas y el nivel productivo de las empresas estimula labsqueda de mecanismos para evadir o disminuir las res-ponsabilidades tributarias, en detrimento de las fnanzasdel Estado. Esto es particularmente grave en el caso de losimpuestos a la nmina, la cual resulta una base gravablemuy evadible y, por tanto, induce niveles de inormalidadde 61%, muy por encima de los niveles de evasin de IVA yrenta (Grfco 5) ver captulos de Formalizacin y Mer-cado Laboral y de Seguridad Social para ms detalle. Deotro lado, la alta carga tributaria incentiva a muchas em-presas a operar en la inormalidad, generando problemasde competencia desleal para las frmas que s cumplen

con sus obligaciones tributarias, y aectando el balanceen las fnanzas pblicas, como resultado de un menor re-caudo de impuestos.

El puesto que ocupa Colombia en el indicador delIMD que mide el grado en que la evasin aecta las fnan-zas pblicas, es reejo de sus niveles tariarios. Si bien elranking muestra que el pas tuvo una leve mejora conrespecto al ao anterior, pasando de la posicin 50 a laposicin 47 entre 59 pases,8 la califcacin de Colombiasigue siendo baja (Grfco 6).

Otro de los tributos que aade inefciencia al sistemacolombiano es el impuesto al patrimonio. Este gravamen,establecido por el Estado para fnanciar gastos extraor-


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dinarios en materia de orden pblico y cuya vocacinera en principio temporal, es altamente distorsionante.Por un lado, desincentiva la inversin en la medida enque grava algo que ya ha sido previamente gravado (el

patrimonio se construye con ingresos que ya han pagadoimpuesto a la renta). As mismo, incentiva el enanismoeconmico: las empresas deciden crecer hasta un puntopara no llegar al umbral en el que, por ley, son sujetos depago del impuesto. Por otro lado, acta como un renoa la productividad al incentivar la desacumulacin decapital por parte de las empresas, quienes deben dejarde lado ciertas inversiones para pagar el impuesto. Porltimo, desincentiva el ahorro en la medida en que en-tre ms ahorro existe en una empresa mayor posibilidadhay de que cumpla con los umbrales para ser sujeto delimpuesto.

A los impuestos mencionados se une la alta estructu-

ra arancelaria colombiana, que adems de proteger a lasempresas inefcientes, distorsiona los patrones de consu-mo de bienes intermedios y fnales en la economa (verCaptulo Promocin y Proteccin de la Competencia). Sedebe destacar, no obstante, que el Gobierno ha expedidodecretos reduciendo los aranceles a las importaciones,con el objetivo de reducir los costos de importacin deinsumos para mejorar la competitividad de la produc-cin nacional; hacer ms efciente la administracin y elcontrol aduanero; y contener la apreciacin de la tasa decambio, aumentando la demanda de divisas internacio-nales.

2.2.2. Complejidad del sistema tributario

La complejidad de un sistema tributario es uno de losactores que ms distorsiona las decisiones que tomanlos agentes econmicos en el mercado. Entre ms engo-rroso y costoso es el cumplimiento de las obligacionestributarias tal y como ocurre en el sistema colombianomayor es el nivel de distorsin de estas y menor ser elnivel de recaudo para el Estado.

En primer lugar, Colombia tiene un alto nmero detarias de IVA (ocho en total), cuestin que le imprime unalto grado de complejidad al sistema. La multiplicidad detarias no solo difculta el cumplimiento de la obligacinpor parte de los contribuyentes, sino tambin entorpeceel ejercicio de control y recaudo por parte de la autoridadtributaria.

A pesar de que la teora econmica seala que el IVAes el impuesto de ms cil administracin y uno de losque genera menores distorsiones econmicas, el rgimenimpositivo colombiano hace que sea muy costoso de ad-

9 Op. Cit., Perry, Guillermo.

10 Ibid.

ministrar, tanto para los contribuyentes como para el Es-tado. La existencia de ocho tarias de IVA vigentes a juliode 2011 genera una disminucin en la productividad delimpuesto y un sinnmero de inequidades e inefciencias.9

Al hacer una comparacin regional, Colombia es el pascon mayor nmero de tarias de IVA.

En el evento en que todos los bienes y servicios exclui-dos de IVA o gravados a una tasa inerior al 16% se gravaranal nivel de esta ltima, se estima que el recaudo tributario

Cuadro 1: Costo fiscal de los bienes exentos,

excluidos y gravados a tasas menores de

16% (comparado con tasas de 16%)

Fuentes: Perry, Guillermo, Hacia una Reforma Tributaria Estructural,

Fedesarrollo, 2010; DIAN.

0,06%

0,06%

0,04%

0,09%

1,72%

Gravados al 1,6%Gravados al 3%Gravados al 5%

Gravados al 10%Costo fiscal Total

BienesCosto Fiscal

(%PIB)

Excluidos

Exentos

0,95%

0,52%

podra aumentar en cerca de 1,72% del PIB10 (Cuadro 1).Parte de la explicacin del gran nmero de tarias de

IVA se basa en consideraciones de progresividad, ya quese excluyen, o gravan a menor tasa, aquellos bienes querepresentan una proporcin importante de la canastabsica. Sin embargo, estas exclusiones implican un sub-sidio para una gran porcin de consumidores que esta-ran en capacidad de pagar este impuesto. Por tanto, se podra pensar en mecanismos que atiendan las consi-deraciones de progresividad, al tiempo que eliminen elgasto tributario que signifcan las exclusiones.

En segundo lugar, la existencia de dos regmenescomplejos de IVA (comn y simplifcado) genera obliga-ciones y actuaciones adicionales tanto para el Estado,en su labor de administrador, como para los contribu-yentes. La operacin de un rgimen simplifcado, dentrodel cual los responsables no deben presentar declara-ciones de IVA, ni llevar contabilidad o acturas, debilitala capacidad de vigilancia y control de la administracinde impuestos, incentivando el aumento de la evasin yelusin tributarias.

Por lo dems, el hecho de que el rgimen simplifcadobenefcie nicamente a personas naturales constituye un


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desincentivo a la ormalizacin de emprendimientos, loque aecta los ndices de inormalidad. Las personas natu-rales no estn incentivadas a canalizar sus inversiones porla va de personas jurdicas, teniendo en cuenta que estasno pueden acceder al benefcio del rgimen simplifcado.

En tercer lugar, la divergencia entre la tasa nominal deretencin en la uente y la taria eectivamente cobrada alos contribuyentes tambin aade altos niveles de com-plejidad al sistema. La retencin en la uente pretende serel cobro anticipado de un impuesto, que puede ser el derenta, ventas o industria y comercio. Por consiguiente, sucondicin de anticipo no debera signifcar que la tariade retencin difera de la del pago eectivo.

La dierencia sealada genera inefciencias en la admi-nistracin del sistema, debido al alto nmero de devolu-ciones de impuestos que debe llevar a cabo la autoridadtributaria. As mismo, aecta directamente el ujo de cajade las empresas, que terminan fnanciando al Estado concapital de trabajo propio, lo cual incide de manera negati-va en los costos de capital y en las decisiones de inversin.

En cuarto lugar, existen numerosas exenciones y de-ducciones que, adems de contribuir a la complejidaddel sistema tributario, reducen la productividad de losimpuestos y constituyen una violacin al principio deequidad horizontal. Si bien se debe resaltar que median-te la Ley 1430 de 2010, el Gobierno impuls una pequeareorma tributaria en la cual, entre otros, elimina la de-duccin del impuesto a la renta a la inversin en activosfjos y ampla la base del gravamen a los movimientos

11 La productividad impositiva se defne como el recaudo impositivo como porcentaje del PIB dividido por la tasa de tributacin comoporcentaje del PIB. La inormacin de recaudo impositivo se obtuvo del Banco Mundial y la de tasas de tributacin total del DoingBusiness, del Banco Mundial (ver Grfco 3).

12 Galindo, Arturo y Marcela Melndez, 2010. Corporate Tax Stimulus and Investment in Colombia, RES Working Papers 4664,Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Research Department. Melndez y Galindo concluyen que la poltica de benefcios tribu-tarios adoptada por Colombia en 2003 no ha promovido la inversin en el pas. Elboom de inversin presenciado en los ltimoscinco aos parece responder ms a actores regionales o internos; adicionalmente, el gasto tributario, consecuencia del menorrecaudo, no se ve compensado por los ingresos uturos de las nuevas inversiones que supuestamente promueve.

fnancieros el sistema colombiano sigue teniendo va-riadas exenciones tributarias que exacerban su comple-jidad y reducen su productividad.

Adicionalmente, las exenciones son causa directa de

la baja productividad impositiva del pas. Si bien la re-lacin entre el nivel de recaudo y la tasa impositiva hamostrado mejoras en los ltimos 20 aos, los signifcati-vos niveles de evasin y elusin, aunados al gran nme-ro de privilegios tributarios, han contribuido a que laproductividad de los impuestos en el pas sea muy baja(Grfco 7).11

Algunos agentes argumentan que el menor ingresoque recibe el Estado por virtud de las exenciones tribu-tarias se contrarresta con el aumento en los incentivosa la inversin en los sectores benefciados. No obstante,varios estudios han mostrado que las exenciones y de-ducciones tributarias vigentes en el pas no producen,

en general, un incentivo importante a la inversin. Deacuerdo a estos estudios, los incentivos tributarios nohan sido un actor determinante en las decisiones deinversin en Colombia, en la medida en que el mayor in-greso de inversin extranjera en Colombia proviene deinversiones de oportunidad.12

La complejidad de un sistematributario distorsiona lasdecisiones de los agentes

econmicos. Entre ms engorrosoes el cumplimiento de lasobligaciones tributariastal y como ocurre en el sistemacolombiano mayor es elnivel de distorsin de estas

y menor ser el nivel de recaudopara el Estado.

Grco 7. Productividad impositiva total (%)

* El promedio de los dems pases incluye los pases de referencia

(Chile, Malasia, Surfrica, Corea, Turqua, Espaa, Brasil, Portugal,

Per y Colombia).

Fuentes: Fondo Monetario Internacional, Anuario de Estadsticas de

las Finanzas Pblicas y archivos de datos, y estimaciones del PIB

del Banco Mundial y la OCDE. Banco Mundial, Doing Business.

Clculos CPC.

0,14 0,16 0,16 0,15

0,430,45 0,44

0,42

2006 2007 2008 2009

Colombia Prome dio pases

Ao


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L a poltica tributaria puede constituirse enun poderoso instrumento para el desarro-llo productivo en el marco de una polticaindustrial, en la medida en que puede servir comomecanismo para abordar o compensar distorsio-nes de mercado que estn limitando el procesode autodescubrimiento (sel-discovery) y, por tan-to, el cambio estructural de una economa.1

Algunos pases, como por ejemplo Malasia yBrasil (ver introduccin al inorme), han utilizadosu poltica tributaria como instrumento para in-centivar su transormacin productiva.

Brasil

El 12 de Mayo de 2008, el Presidente Luiz IgncioLula da Silva lanz su Poltica de desenvolvimien-to productivo, que buscaba darle sostenibilidadal actual ciclo de crecimiento del pas dentro delmarco de una poltica industrial y una estrategiade desarrollo.

Cuatro ueron los instrumentos utilizados en elmarco de esta poltica de desarrollo productivo:incentivos tributarios, poder de compra del Esta-do, regulacin tcnica, econmica y de la compe-tencia, y apoyo tcnico (certifcaciones y metrolo-ga, promocin comercial, propiedad intelectual,capacitacin de recursos humanos y capacitacinempresarial).

Dentro del marco de los incentivos tributarios delprograma, Brasil se encuentra aplicando exencio-nes fscales a empresas industriales y exportadoraspor hasta US$13 mil millones entre 2008 y 2011. Elplan de exenciones tributarias, que ue implemen-tado en armona con la poltica industrial del pasabarca 25 sectores, entre los cuales se encuentraninormtica, petrleo, minera, deensa y textiles.Los incentivos tributarios incluyen medidas comola depreciacin acelerada de mquinas y equiposque permite reducir en 20% el plazo de produccinde bienes de capital; la eliminacin del impuestode 0,38% sobre las transacciones fnancieras en elcaso de operaciones de crdito del BNDES (Bancode Desarrollo de Brasil), entre otras.2

Por otra parte, el 2 de agosto de 2011, la pre-sidente Dilma Rousse present una nueva polti-

ca industrial tecnolgica, de servicios y comercioexterior para Brasil. El programa reduce los im-puestos a la seguridad social (INSS) de 20% a 0%para los sectores sensibles al tipo de cambio y ala competencia internacional y, para aquella inten-siva en mano de obra como zapatos, vestuario,muebles y sotware, reintegra a los exportadoresel 3% de los ingresos por exportaciones; incluyela creacin de regmenes especiales sectorialescon impuestos ms bajos y el establecimientode crdito de hasta 2 mil millones de reales paraampliar la cartera de la institucin encargada de

promover la innovacin en Brasil.Malasia

El Programa de Transormacin Econmica deMalasia (ETP, por su sigla en ingls), lanzado en2010, es una poltica industrial que pretende con-vertir a Malasia en una nacin de ingresos altospara el ao 2020. El programa se enoca en elimpulso de 12 reas Econmicas Clave (NKEAS,por su sigla en ingls), y es dirigido por el sectorprivado con la ayuda del sector pblico, que actacomo acilitador del programa.

En cuanto a la utilizacin de poltica tributaria,el ETP contempla el otorgamiento de incentivosfscales para aquellos proyectos que requieranapoyo fnanciero del gobierno para gastos de ca-pital y gastos de uncionamiento. En general, elapoyo del gobierno puede provenir de crditosfscales y treguas fscales (tax holidays), y estdirectamente encaminado a aumentar las inver-siones, especfcamente en los sectores cobija-dos bajo el programa. Los incentivos se haceneectivos en la medida en que el sector privadodemuestre su compromiso con el desarrollo delos sectores.

Para esto, el gobierno habilit el MIDA (Ma-laysian Industrial Development Authority) y otrosorganismos para negociar, caso por caso, losincentivos solicitados por los inversionistas. Elgobierno malayo revisa las solicitudes de los in-versionistas para asegurarse de que nicamentelas solicitudes con mayor potencial de impacto enel PIB reciban apoyo fnanciero del sector pblico.

Recuadro. La poltica tributaria como herramienta

para la transormacin productiva

1 Los costos de descubrimiento o sel discovery costs son aquellos costos y riesgos que asume el inversionista pioneroque est tratando de determinar qu se podra producir de orma rentable, o no, en un pas. Cuando alguien descubreque una actividad es rentable, ese descubrimiento pasar al dominio pblico, razn por la cual terceros se benefciarndel descubrimiento realizado por el pionero. No obstante, cuando el inversionista racasa en su bsqueda, l ser el nicoque asumir los costos del racaso. Es decir, se genera una brecha entre los benefcios sociales y los costos sociales, queconlleva un nivel de inversin sub-ptima en el proceso de bsqueda de nuevas actividades. Para ms detalle sobresel-discovery, o autodescubrimiento, ver Hausmann, Ricardo y Dani Rodrik, Economic Development as Sel-Discovery, John F.Kennedy School o Government, Universidad de Harvard, 2003.

2 Nassi, Andr, Estructura y competitividad de la industria brasilea de bienes de capital, Revista de la CEPAL V. 96, dic-iembre de 2008.


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En trminos generales, buena parte de las exencionestributarias no son establecidas con undamento en unapoltica econmica coherente o con argumentos tcnicosslidos, como podra ser el tratar de corregir va la pol-

tica tributaria distorsiones de mercado que limitan lasposibilidades de cambio estructural del pas, tal como lohacen otros pases (ver Recuadro). As, por ejemplo, al-gunas exenciones establecidas en el estatuto tributarioincentivan algunos de los sectores ms dinmicos de laeconoma que, en principio, no requeriran de incentivostributarios. Adicionalmente, la alta de controles eecti-vos en el pas conlleva a que agentes realicen maniobrasfcticias o raudulentas para obtener exenciones a lasque, en principio, no tendran derecho.13

Por lo dems, las exenciones tributarias representanun alto costo fscal para el pas, lo cual reduce los in-gresos disponibles del Estado para satisacer las nece-

sidades de sus ciudadanos (Grfco 8). Tambin son unactor de incertidumbre para los inversionistas que, entrminos generales, asumen que estos privilegios no semantendrn en el largo plazo.14.15

2.2.3. Baja base impositiva

Colombia muestra una gran concentracin de la cargaimpositiva. El pago de impuestos recae sobre un nmeromuy reducido de contribuyentes, generndose una baseimpositiva real muy reducida.

De aproximadamente 1,3 millones de declarantesregistrados en 2008, solo 800.000 ueron contribuyentesreales; es decir, pagaron impuestos a la administracintributaria nacional (Grfco 9). Ms an, de la poblacineconmicamente activa en 2008, correspondiente a 19,7

Grfico 8. Costo fiscal de exenciones,

deducciones y descuentos, 2010

0,74

1,60,77

0,09

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

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1,2

1,4

1,6

1,8

Costo Diferenciado Costo total

Descuentos tributarios Rentas exentas

Deducciones

Las exenciones tributariasrepresentan un alto costo

fscal para el pas, locual reduce los ingresosdisponibles del Estado para

satisacer las necesidadesde sus ciudadanos.

13 Clavijo, Sergio,Tributacin, equidad y efciencia en Colombia: gua para salir de un sistema tributario amalgamado, ebrero de 2011.

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Nmerodepersonas

Ingreso

4,37% de los

empleados

formales4,37% de los empleados formales

8,7% de los empleados formales

Grfico 9. Empleados formales sujetos a retencin en la fuente, 2009

Fuente: Datos PILA, Clculos CPC.


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millones de personas, solo 612.000 personas natura-les ueron contribuyentes reales al sistema. Estas cirasmuestran que el sistema tributario cobija muy pocas per-sonas como responsables de la fnanciacin del Estado, y

va en contra del principio de progresividad.Segn un ejercicio realizado por el CPC, solamente

4,37% de los empleados ormales estn sujetos a reten-cin en la uente. Una disminucin del umbral a partirdel cual las personas naturales comenzaran a pagar re-tencin en la uente, de $3,3 millones a $2,2 millones,llevara la base gravable a cubrir 8,7% de los empleadosormales, duplicando la base. Esta reduccin del umbralno solo mejorara la distribucin de la carga tributariasino que adicionalmente conllevara a un aumento en elmonto recaudado.14

3. Propuestas para un sistematributario colombiano en lneacon la competitividad

En los ltimos 20 aos, dos intentos allidos dereorma tributaria estructural (1995 y 2006) yvarias propuestas de reorma15 han mostradoque existe una intencin por parte de dieren-

tes estamentos gubernamentales, privados y acadmi-cos, por simplifcar y mejorar el enmaraado y complejosistema impositivo que actualmente rige en el pas. To-das estas propuestas partieron de diagnsticos similaresy coinciden en sus recomendaciones generales.

A su vez, el Consejo Privado de Competitividad hasugerido recomendaciones para modifcar el actual r-gimen tributario, que apuntan a una mayor efciencia ytransparencia del sistema. Si bien el Gobierno ha dadoseales en cuanto a que una reorma tributaria no estaralista para entrar en vigencia en 2012, el CPC pone nue-vamente sobre la mesa algunos elementos que consideradeberan incluirse en una reorma que apunte a mejorarla competitividad y las capacidades de transormacinproductiva del pas.

3.1. Reduccin de la taria del impuestosobre la rentaa nivelcorporativo

El capital se mueve rpida y efcazmente hacia los mer-cados donde se permite una mayor apropiacin de uti-lidades de las inversiones, a travs de cargas tributariasligeras, sencillas y equitativas. Por consiguiente, los pa-

ses deben ser competitivos desde un punto de vista fscal

para retener y atraer ujos de capital, tanto nacionalescomo internacionales. De igual orma, deben tener tari-as que no desincentiven la generacin de empleo, el em-prendimiento y el pago de impuestos, de tal orma quese garantice la sostenibilidad macroeconmica y se pro-mueva el ambiente de negocios.

Teniendo en cuenta que Colombia tiene una tariamuy alta de impuesto a la renta a nivel corporativo (33%),se propone reducir dicha taria a 20%. Esta reduccin secomplementara con la introduccin de una taria de13% para la reparticin de dividendos, y se mantienen lastarias progresivas para las rentas de trabajo de personasnaturales. La propuesta pretende reducir la distorsinque resulta del gravamen a la actividad productiva, mien-tras se incrementa la carga impositiva a la persona natu-ral que pretenda apropiarse de sus utilidades, generandoas un incentivo a su reinversin. Asimismo, la propuestabusca darle mayor progresividad al impuesto de renta alreducir la carga tributaria para las empresas y aumentar-la para las personas naturales. Esto, en la medida en quelas empresas siempre podrn trasladar el impuesto derenta al consumidor lo cual es poco progresivo; mien-tras las personas naturales no podran evitar tan cil laincidencia del impuesto.

3.2 Reduccin de la cargatributaria sobre la nmina

La alta carga tributaria sobre el actor trabajo conlleva losaltos niveles de inormalidad que tiene en la actualidadel pas. Adicionalmente, al ser la nmina una base gra-

14 Clculo hecho por el CPC a partir de inormacin suministrada por la PILA 2009.

15 Entre las propuestas de reorma se destacan las de Shome, Parthasarathi, Taxation in Latin America: Structural Trends and Impacto Administration, Fondo Monetario Internacional, Fiscal Aairs Department, Working Paper No. 99/19, 1999; y Crdenas, Mau-ricio y Valerie Mercer-Blackman, Anlisis del sistema tributario colombiano y su impacto sobre la competitividad, Cuadernos deFedesarrollo No. 19, Fedesarrollo, 2005. Tomado de Op. Cit. Perry, Guillermo, 2010.

La alta carga tributaria sobreel actor trabajo conlleva los

altos niveles de inormalidadque tiene en la actualidad el

pas. Adicionalmente, al ser lanmina una base gravable tanevadible, no tiene sentido estartratando de cobrar impuestostan elevados sobre ella.


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vable tan evadible, no tiene sentido estar tratando decobrar impuestos tan elevados sobre ella. Es por tanto

conveniente considerar la reduccin de la carga tribu-taria sobre la nmina; en particular, la eliminacin delos parafscales asociados a las Cajas de Compensaciny al ICBF y los aportes al rgimen contributivo en salud,buscando uentes alternativas de fnanciacin para es-tos rubros (ver Captulos de Formalizacin y MercadoLaboral y de Seguridad Social para ms detalle).

3.3. Eliminacin del impuesto al patrimoniopara personas jurdicas

Si bien el impuesto al patrimonio es distorsivo e inef-ciente, la necesidad de fnanciar gastos extraordinarios

para el mantenimiento del orden pblico justifca suexistencia, pero bajo parmetros menos distorsionan-tes. Por esta razn, es recomendable sustituir el im-puesto al patrimonio de personas jurdicas (empresas)a personas naturales de base amplia, lo cual aectaramucho menos los incentivos a producir por parte de lasempresas.

3.4. Eliminacin de exenciones,deducciones y descuentos

Es oportuno eliminar, o por lo menos reducir a su mni-ma expresin, la presencia de estas ddivas tributariasen el sistema impositivo colombiano. Tal medida: i) re-ducir la complejidad del sistema tributario al disminuirlos costos que asumen los aportantes y el Estado paracumplir con sus obligaciones, ii) aumentar el recaudotributario del Estado; iii) adecuar el sistema al cumpli-miento del principio de equidad horizontal; y iv) dismi-nuir la evasin y la elusin de las cargas impositivas.

Las exenciones se deberan limitar a la correccinde distorsiones de mercado que limitan el proceso deautodescubrimiento y, por tanto, las posibilidadesde cambio estructural del pas. Es as como se justi-fcan las exenciones y descuentos que rigen para lasinversiones en ciencia, tecnologa e innovacin, dondeexisten problemas de externalidades de inormacin,por ejemplo. De la misma manera, se podra pensar entratos preerenciales para la inversin en subsectoresque no existen en el pas, de manera que se incentive alos pioneros a explorar nuevos sectores y, por tanto, seacerque la inversin en estos procesos de autodescu-brimiento a su ptimo social. Por ltimo, en el eventoen que el Estado decidiera mantener unas mnimasexenciones tributarias para ciertos sectores, estasdeberan ser coherentes con la poltica industrial del

pas, tal y como ocurre en Brasil y Malasia, y deberanestar sujetos a unos requisitos de desempeo.

3.5. Reduccin del nmerode tarias de IVA

Es necesario reducir el nmero de tarias de IVA vigen-tes (actualmente ocho), dejando nicamente dos tariasde rigor: 0% y 16%. La primera taria aplicara de maneraexcepcional para los bienes y servicios que, por su un-cin econmica, deberan estar exentos de IVA, y paraaquellos que sean exportados y consumidos en el exte-rior; la segunda taria sera aplicada para todos los demsbienes. Esta medida debe ir acompaada de una reormaque permita el descuento pleno del IVA pagado en la ad-

quisicin de bienes de capital. La imposibilidad actual dedescontar el IVA pagado en adquisicin de maquinaria yequipo aecta la inversin y el emprendimiento.

3.6. Alcance del rgimensimplifcado del IVA

Una reorma tributaria estructural debe minimizar loseectos y el alcance del rgimen simplifcado del IVA,con el fn de estandarizar y acilitar el cumplimientode esta obligacin tributaria. Para esto, se recomien-da reducir el nmero de contribuyentes cobijado porel rgimen simplifcado, disminuyendo de 4.000 UVT a1.000 UVT el umbral de ingresos brutos que condicio-na la pertenencia al mismo. Esto permitir controlar laevasin y elusin de obligaciones tributarias, al exigir elreporte y pago del IVA a un nmero de contribuyentesque hoy no lo hacen pero que se encuentran en capa-cidad de hacerlo. Tambin aumentara los incentivospara la ormalizacin de empresas, en cuanto se redu-cira el umbral de personas naturales benefciadas porel rgimen.

3.7. Ajuste en tariasde retencin en la uente

La retencin en la uente debe coincidir con la taria delimpuesto eectivamente cobrada a cada tipo de con-tribuyente, con el fn de lograr que dichas retencionesrealmente sean un pago anticipado del gravamen y nose constituyan en una fnanciacin de caja del sector pri-vado al Gobierno, lo que encarece, al sector privado, loscostos de acceso a capital. Para esto, se sugiere que el Mi-nisterio de Hacienda realice un estudio de la rentabilidadreal de cada sector de la economa nacional y, con baseen esto, expida un decreto en el que se modulen las tari-


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as de retencin en la uente del impuesto sobre la rentaexistentes en la actualidad.

3.8. Ampliacin de la base tributaria

Se propone aumentar el nmero de personas naturales con-tribuyentes por medio de la reduccin del umbral a par-tir del cual las personas naturales empiezan a tributar porconcepto de impuesto a la renta y complementarios. Conesto, una mayor proporcin de los ciudadanos contribuiraal mantenimiento del Estado, en correspondencia con sucapacidad econmica real.

El aumento de la base gravable deber respetar el prin-cipio de progresividad, de tal forma que los nuevos con-tribuyentes estn obligados a tributar de acuerdo con su

nivel de ingresos.En este sentido, se propone reducir la exencin mnima

a alrededor de cuatro salarios mnimos, de tal forma que elpas se acerque a los estndares internacionales en la ma-teria. Es necesario, no obstante, efectuar simulaciones msdetalladas sobre las declaraciones actuales para escoger laestructura tarifaria adecuada bajo las nuevas reglas.

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10. sistema tributario

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