1. introducción al componente 2 del proyecto · pdf fileúnica’,...

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Proyecto EcoCuencas

Rodrigo Vidaurre, Josselin Rouillard, Ina Krüger

Ecologic Institute

27/05/2016 Taller Regional - Internacional Proyecto EcoCuencas – Piura, Perú

1. Introducción al Componente 2 del proyecto

2. Guía de Mecanismos Financieros: Cánones para financiar la gestión de cuenca

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Rol de Ecologic Institute en el proyecto EcoCuencas

Responsable de Componente 2 – “Mecanismos

financieros: recomendaciones y aplicaciones

concretas”

Contribuyendo a Componente 3 – “Implemen-

tación de Proyectos Piloto”

2 27/05/2016 Taller Regional - Internacional Proyecto EcoCuencas – Piura, Perú

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Componente 2

Mecanismos Financieros:

Recomendaciones y Aplicaciones

Concretas


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Componente 2 – Mecanismos financieros

Objetivo central:

Proponer respuestas apropiadas a necesidades

identificadas del punto de vista de mecanismos financieros.

… siguiendo principios participativos,

enfocado a necesidades locales

Esto implica:

1. Encuentros directos entre organismos de cuenca EU -

LatAm, organización de reuniones intercontinentales.


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2. Redacción participativa y colaborativa de

Guía para la implementación de mecanismos

financieros redistributivos

en el contexto del Cambio Climático

Objetivos de Guía:

• incrementar conocimiento del mecanismos,

• servir de inventario de varios mecanismos complementarios,

• tener amplia distribución

3. Monitoreo y evaluación de aplicación concreta en

proyectos pilotos (retroalimentación de Guía)


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• Subcomp 1: Intercambios entre org. de cuenca EU – Am Lat

• Misiones de expertos de organismos de cuenca europeos, reuniones Euro-

RIOC

• Subcomp 2: Guía para la implementación de los mecanismos

financieros redistributivos

• Pivote entre diagnóstico de necesidades e implementación

Parte a) - Revisión exhaustiva de conocimientos esenciales

Parte b) - Metodología de implementación en AmLat (retos específicos)

• Subcomp 3: Monitoreo y evaluación de aplicación concreta en

proyectos pilotos

• Retroalimentación de la guía, en base a Documento Marco con objetivos

compartidos, condiciones de recolección y difusión de lecciones.


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Implementando Mecanismos Financieros

Redistributivos en la Gestión de Cuencas

- Una Guía para América Latina -

Cánones para financiar la gestión de

cuenca


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Objetivo de la Guía

1. Proveer contexto general de financiamiento de gestión de cuencas

2. Proveer introducción a cánones (y a pagos por serv. ecosistémicos)

3. Proveer detalle teórico y práctico para asistir a implementadores en

diseño de cánones: principios, buenas prácticas y ejemplos

4. No cubre: pasos metodológicos indi-

viduales (p.ej. metod. eval. impactos)

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Desarrollada en base a…

1. Conocimientos/datos de proyectos

anteriores

2. Análisis literatura práctica (OECD,

GWP, etc.)

3. Análisis literatura científica


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Metodología – ¿Qué contiene la Guía?

Capítulo 1: Introducción

Capítulo 2: Financiamiento de la Gestión de Cuencas

Capítulo 3: Estableciendo cánones

Capítulo 4: Programas de pago por servicios ecosistémicos


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Cap.1: Introducción (Filosofía del enfoque EcoCuencas)

• Impactos del CC (cambios en disponibilidad de agua, más eventos extremos)

representan nuevos desafíos para gestión de agua, que ya enfrenta (1)

problemas de calidad, (2) presiones por desarrollo económico, (3) aumento de

población, (4) urbanización.

• Desafíos requieren inversiones significativas. Pero: déficit histórico de financia-

miento - deterioro de infraestructura en muchas países - y presupuestos

públicos bajo fuerte presión.

• Nuevas fuentes de financiamiento necesarias. Guía presenta 2 instrumentos

financieros: "cánones" y “PSE", en los que usuarios o beneficiarios cubren parte

o totalidad de costos asociados con suministro de un servicio.

• Estos instrumentos financieros (fn. de recaudación) pueden actuar como instru-

mentos económicos (fn. de incentivo) que influencian comportamiento d.actores

• Cánones y PSE: (1) aumentan resiliencia en que generan recursos para

gestión, (2) aumentan resiliencia en que reducen presiones (demanda

hídrica, contaminación)


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Capítulo 2: Financiamiento de GRH (Contexto)

Cap. 2.1 - Caracterización de costos y gastos

Desafíos:

1. Costos dependerán fuertemente de mandato y funciones de autoridades de

gestión de cuencas en relación con otros organismos de gestión del agua.

2. Gestión hídrica depende fuertemente de medidas 'suaves' difícilmente

cuantificables – lo que complica la compilación de costos.

3. Evaluación de costos sólo en base a presupuestos puede ser problemática:

presupuestos de instit. públ. más reflejo de fondos disp. que de costos reales

Acciones posibles:

1. Compilar lista de acciones de gestión y costos respectivos; costos deberán ser

asignados a organizaciones que los incurren.

2. Para presupuesto a altura de funciones asignadas: evaluación de los costos

debe basarse en acciones, más que solamente en presupuestos.


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Cap. 2.1 - Caracterización de costos y gastos

Acciones posibles (cont.):

3. Reducir costos:

• Mejoras de eficiencia

• Reducciones en el nivel de servicio (continuidad en el tiempo, calidad)

• Análisis económicos (costo-efectividad)

• Busca de sinergías (matar varios pájaros de un tiro)

• Ejercicios de evaluaciones comparativas

• Invertir en generar información para mejorar toma de decisiones


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Cap. 2.2 - Caracterización de fuentes de financiamiento y sus

principios

• Instrumentos financieros vs. instrumentos económicos

• Las “3 T” – tasas, tarifas y transferencias – tipos de instrumento financiero:

• límites entre las "3T" no son herméticos, en la práctica ejemplos de cánones pueden

tener características de tasa y viceversa.

• hay fuentes adicionales: créditos públicos y privados, bonos y fondos aportados por

inversores públicos y privados, pero todos deben ser reembolsados.

Principios:

• OCDE: (1) ‘usuario/beneficiario-pagador’ (2) ‘contaminador-pagador’

(3) ‘principio de equidad’ (4) ‘coherencia política y alineamiento de incentivos’

• Existen otros, p.ej. 'el agua paga el agua'


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Cap. 2.3 - Utilizando el análisis económico para establecer

instrumentos financieros

• En caracterización de usos del agua: identificar sectores que más benefician

del agua en cuenca, los que más impactan, los más vulnerables al cambio

global. Determinar contribución relativa de sectores a economía de cuenca.

Indicadores: volumen de negocios, empleo, exportaciones, niveles de

producción, número de explotaciones agrícolas y área que cubren, etc.

• Evaluación de recuperación de costos de los servicios del agua y de

flujos financieros en gestión de cuenca

• Evaluación de necesidades financieras de la gestión de cuenca: cuantificar

los costos de implementación de un programa de medidas para gestión de

cuenca y establecer costos de su administración.

• Análisis preliminar de instrumentos puede ayudar a decidir si es más eficaz

reformar instrumentos existentes o introducir nuevos.


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Capítulo 3: Estableciendo cánones (Diseño)

• Papel que juegan cánones en país/región (aporte al financiamiento de la

gestión hídrica vs. otras “T”) y diseño de cánones: no hay respuestas ‘talla

única’, importancia de factores contextuales (principios constitucionales,

historia de relación agua con agricultura/otros sectores, historia de desarrollo

institucional), cánones deben ser respuestas particulares a caract. locales.

Argumentos a favor de la introducción de cánones:

• función de recaudación: corrientes de financiamiento comparativamente

estables y fiables

• función incentivadora: cambios de comportamiento

• argumento práctico para mayor participación de usuarios a través de aumento

de rol de cánones en financiamiento: + necesidades, - presupuestos públicos

• pueden jugar rol en descentralización de gestión hídrica, vínculo tarifa c/

calidad de servicio aumenta aceptabilidad, uso local de recursos genera presión

social entre usuarios para que paguen cánones


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Cap. 3.1 - Detección y selección de cánones

• Metas de nuevo sistema de cánones deben estar claras, definidas en

función de algunas o totalidad de funciones de GRH a financiar. Distinción útil:

• Funciones relativas a gobernanza

• Funciones que requieren infraestructura o implementación medidas

concretas

• Canon por un servicio de GRH generalmente diseñado para cubrir costos

de suministro de ese servicio. Deben buscar cubrir costos incurridos en

regular servicio (costos de gobernanza) y costos incurridos en su entrega.

• Totalidad de costos (incl. ambientales y de recursos) puede ser muy alta para

algunos cánones (p.ej. abstracción, contaminación): a veces sólo se pretende

recuperar parte de los costos. Posibilidad de implementación gradual,

incorporando costos en el tiempo.


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• Teoría económica defiende división estricta entre ‘dinero público para

servicios públicos', y cobros como cánones relacionados a provisión de

servicios a privados. Soluciones pragmáticas a veces usan cánones para

subvencionar servicios públicos.

• Teoría también defiende principio ‘un instrumento, un objetivo’. Implementar

este principio puede llevar a sistemas precisos pero de mucha complejidad.

Ventaja: transparencia en razones de cobro y uso de ingresos

recaudados.

• Pero… costos de transacción importantes asociados a cada canon: cada uno

requiere recolección de datos, control de cumplimiento, sistema administrativo.

Costos de transacción para sistemas más complejos es más alto: autoridades

deberán decidir equilibrio entre ideal económico y realidad en su cuenca.

• Puede ser mejor sistema más simple con costos de transacción menores.


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Capítulo 3: Estableciendo cánones


Resumen de cánones

• Cánones por usos consuntivos del agua

• Cánones por usos no consuntivos de agua

• Cánones por "contaminación“

• Cánones por "embalse“

• Cánones por "control de inundaciones“

• Cánones por "ingeniería fluvial“

• Cánones para la protección de medioambientes acuáticos

• Cánones por actividades especificas

• Multas y penalidades de compensación de daños


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Cap. 3.2 - Diseñando cánones

• Contexto debiera estar dado por Planificación Financiera Estratégica. PFE

es trabajo preliminar para constituir base financiera sólida, perspectiva a largo

plazo de:

• necesidades financieras para GRH,

• factores que puedan afectar necesidades,

• principales fuentes de financiamiento y equilibrio entre ellas,

• cómo necesidades y potenciales recursos pueden ser conciliados.

• PFE es un proceso iterativo:

1. Identificar objetivos de la política del agua

2. Estimar sus costos,

3. Explorar opciones para minimizar costos,

4. Evaluar fuentes de ingresos actuales,

5. Evaluar potencial de cada “T" para aportar ingresos adicionales que cierren el déficit,

6. Adecuar objetivos políticos para que calcen con realidad financiera


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Relación entre cánones y costos: Concepto usual es ‘recuperación total de

costos‘ - usuarios cubren todos los costos de los servicios. En la práctica esto

puede resultar operacionalmente, socialmente y políticamente difícil de

lograr. Hay posiciones que consideran recuperación total poco realista e

incluso innecesaria.

Tipos de costos a considerar cuando se elabora un canon:

1. Administrativos y de gobernanza: incl. costos de regulación del servicio, desarrollo

de capac. institucionales, de concepción e implementación de políticas y estrategias

2. Operacionales y de mantenimiento de infraestructuras y de acciones de gestión,

3. De capital para renovación de infraestructura existente,

4. De capital para nuevas infraestructuras y acciones de gestión,

5. Externalidades ambientales (a menudo llamadas ‘costos ambientales’), cubriendo

daños ambientales ocasionados por uso del recurso,

6. De oportunidad (también ‘costos de recurso’), costos asociados con el hecho que

no se le da un uso diferente al agua utilizada.


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Elaboración de cánones necesita vincular recaudación esperada con costos

actuales (corrientes y futuros) de GRH en cuenca. Necesidad de datos claros

sobre costos y gastos para distintas tareas de la gestión hídrica. (A menudo

esto es pertinente desde el punto de vista legal: base legal para cobros.)

Datos sobre costos no sólo aportan la base para los cánones e información sobre

objetivos a largo plazo que estén dentro de lo posible, sino que también

permiten establecer si se está cumpliendo con ciertos umbrales

importantes (mantenimiento de infraestructura).

Recuperación de costos por un servicio puede variar entre distintos usuarios.

Ejemplo clásico: canon por uso o captación de agua aplicado a agricultores.

Al final del día, contribución relativa de fuentes públicas y privadas para

financiar gestión hídrica global o de sub-partes (p.ej. infraestructuras de

irrigación) es una pregunta política, que puede ser informada, pero no

respondida, mediante análisis económicos.


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Dos temas generales:

• fiabilidad de su flujo, incluyendo posibilidad de ajustes automáticos

• flexibilidad de ajuste a circunstancias inesperadas

Pasos procesuales:

1. Identificar la población destinataria (mapeo de usuarios)

2. Determinar los principios de diseño del canon

• Tarificación según la capacidad de uso, según el uso real, o según una combinación de

ambos?

• Diferenciación según el tipo de usuario?

• Diferenciación según la fuente de agua utilizada/contaminada?

3. Determinar la estructura de precios

• Cánones de valor fijo, cánones de incrementación lineal, tarifas en bloque. Distintos

componentes.

• Determinar el nivel de precio de los distintos componentes del canon

• Predomina función recaudación, predomina función incentivo, combinación de ambas?


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Pasos procesuales (cont.):

4. Utilización de análisis comparativos (‘benchmarking’) y de escenarios

• Escenarios proveen antecedentes para discutir distintos valores posibles para parámetros

de cánones, facilitando acuerdos colectivos sobre opciones.

• Distintos escenarios pueden basarse en distintas prioridades con respecto a objetivos e

impactos de cánones (tanto en sus funciones financieras como en las de incentivo).

• Escenarios pueden utilizarse para ayudar a establecer jerarquía entre opciones.

5. Garantizar la asequibilidad

• Pertinente tanto para sectores económicos como para grupos sociales.

• Para actividades económicas: la pregunta es si nuevo diseño de cánones influenciará

significativamente su rendimiento, p.ej. causando problemas de viabilidad de empresas.

Análisis busca identificar la proporción actual (porcentaje) que el canon constituye en

estructura de costos de un sector, y compara situación con la bajo un posible canon nuevo.

• Asequibilidad puede ser tema existencial para determinados grupos sociales. Parámetros

analizados típicamente asequibilidad del nivel mediano de los cánones, e impactos sobre

grupos de bajos ingresos (p.ej. 20% más pobre de población). Otro enfoque: si la opción

contribuye a aumentar o a reducir las desigualdades existentes.


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Cap. 3.2 - Diseñando cánones (ejemplos de características)

Cánones por uso consuntivo del agua (p.ej. cánones de captación y consumo)

• Importancia de función de recaudación para financiar GRH varía: pueden ser base principal para

financiar la gestión hídrica (p.ej. República Checa), o representar proporción pequeña de las

finanzas para para la gestión de recursos hídricos (i.e. Francia).

• Leyes de agua recientes establecen cánones con provisiones exactas para que se recuperen los

costos de la gestión de recursos hídricos. En España, beneficiarios de obras públicas que regulan el

agua pagarán un arancel que en cada período presupuestario debe cubrir costos de operación y de

mantenimiento, de administración, y 4% de costos de inversión de la infraestructura (cifra que refleja la

vida útil promedio de la infraestructura).

• A menudo son diferenciados según el tipo de usuario: esto ocurre en alrededor de la mitad de los

países de la OCDE. Los usuarios de sectores con mayor valor añadido pagan cánones más altos.

• Existen ejemplos de países donde cánones son diferenciados en zonas según la disponibilidad

del agua. México se divide en nueve zonas de disponibilidad, con precios más altos para las zonas

con más escasez. Alternativamente, el canon puede ser modulado según la proporción del caudal

captado para tener en cuenta los distintos niveles de presión que una captación puede causar.

• La diferenciación entre el agua subterránea y el agua superficial es común: los cánones de

captación de aguas subterráneas son generalmente más altos.


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Cap. 3.2 - Diseñando cánones (ejemplos de características)

Cánones por uso consuntivo del agua (p.ej. cánones de captación y consumo)

• Los cánones pueden ser modulados para incluir posibles flujos de retorno, puesto que en

muchos casos parte del agua captada retorna eventualmente al medioambiente acuático en forma de

p.ej. aguas residuales o flujo subsuperficial producto de la irrigación. La longitud de la sección del río

afectada por la captación también puede tenerse en cuenta como un factor modulador.

• Se recomiendan ajustes automáticos de precios: en muchos países los cánones no son revisados

regularmente y se erosionan con la inflación. La revisión debiera ser automática, y puede llevarse a

cabo anualmente, o programada para cuando la inflación cumulativa alcanza cierto límite (lo que

reduce el número de revisiones y así los costos de transacción relacionados). En Portugal, los

cánones se ajustan cuando la inflación acumulada alcanza el 10%.

• Una comparación internacional muestra una fuerte variabilidad del nivel de estos cánones.

Dentro de la OCDE por ejemplo, los cánones difieren en más de dos órdenes de magnitud (factor 100)

entre Hungría y los Países Bajos. Valores típicos para cánones de captación en los países de la OCDE

se encuentran entre 0.05 – 0.15 USD/m3.


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Cap. 3.2 - Diseñando cánones (ejemplo de proceso de revisión)

• Basado en idea que todos los usuarios sean gravados de manera justa, el estudio identificó (1)

grupos de usuarios que no contribuyen en sistema, (2) grupos de usuarios que

benefician de cánones inapropiadamente bajos, (3) pequeños ajustes que pueden

aplicarse a cánones existentes para que creen recaudación adicional, generen incentivos

positivos y estén alineados con mejores prácticas internacionales (p.ej. cánones más altos por

emitir vertidos a cuerpos de agua considerados en peligro).

• Utilizó escenarios con distintos niveles de ambición de objetivos de políticas de agua, para

analizar sus consecuencias en términos del nivel de los cánones y de su impacto.

• Se estimaron costos para alcanzar objetivos de cada escenario. Costos fueron la base

para determinar niveles (precios) de cánones a recaudar. Metodología clarificó cómo un

incremento de cánones estaba vinculado a costos específicos, a su vez claramente

relacionados con metas globales de GRH.

• Para cada escenario se estimaron los impactos económicos, sociales y

medioambientales, recurriendo tanto a evaluaciones cuantitativas como cualitativas. Esto

clarificó los diferentes compromisos entre objetivos en cada escenario; p.ej., compromiso entre

implementación completa (y medioambientalmente conveniente) de principios usuario-pagador

y contaminador-pagador, y impactos sociales y económicos de tal implementación.


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Cap. 3.2 - Diseñando cánones (ejemplo de proceso de revisión)

• La base de cánones del sistema se expandió inicialmente (incorporando nuevos usuarios,

eliminando excepciones, e incorporando nuevos criterios para los cánones), de forma que

todos los usuarios pagaran una proporción relativa aceptable. Sobre esta base, se estimaron

distintos niveles de cánones multiplicando los cánones por diferentes factores (p.ej.

factor 10, factor 4), un enfoque pragmático que garantiza que todos los sectores estén

igualmente afectados por el aumento.

• Enfoque utilizado se basa en la aplicación de principios generales (p.ej. el principio

contaminador-pagador y usuario-pagador, el principio de equidad), y en uso de estimaciones

(‘proxies’) pragmáticas (p.ej. el financiamiento completo de los planes de gestión de cuenca

equivale a la implementación completa de los principios usuario-pagador y contaminador-

pagador), en vez de tratar de determinar conceptos económicos más teóricos como el valor

económico del agua en una cuenca.


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Cap. 3.3 – Implementando cánones

1. Administrando el sistema de cánones

2. Estableciendo el proceso adecuado

3. Garantizar que los cánones sean adaptables a

condiciones en evolución constante

Ejemplos: America Latina: 2; Europa: 2; Asia: 1


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Establecer la responsibilidades: quién, a qué nivel

Establecer el cuadro regulatorio y institutionales: las “pre-condiciones” para una

operación exita

El registro de los usuarios, el monitoreo, recaudado de los cánones, las sanciones


Ventajas Desventajas

Control Nacional

Puede alinear el financiamiento de la gestión del agua con los objetivos estratégicos nacionales.

Puede asegurar que haya "solidaridad" entrelas cuencas (aumentando la capacidad de las cuencas con menores ingresos).

Puede crear una disparidad entre el financiamiento de la gestión del agua y las prioridades locales.

Los ingresos pueden no ser utilizados para abordar problemas en la cuenca misma (i.e. aceptabilidad reducida por parte de los usuarios del agua).

Control Regional

Puede alinear el financiamiento de la gestión del agua con las prioridades locales.

Los ingresos pueden ser reinvertidos en la misma cuenca (i.e. aceptabilidad mejorada)

Puede crear disparidad entre el financiamiento de la gestión del agua y las prioridades estratégicas nacionales.

Puede aumentar las desigualdades entre cuencas (cuencas "más ricas" pueden invertir más en la gestión del agua, mientras que las cuencas "más pobres" pueden tener problemas más significativos).

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Los mecanismos para aumentar la aceptabilidad y el cumplimiento

Durante la preparación del sistema de cánones

Durante la implementación del sistema de cánones

La adaptación de los cánones:

La implementación secuenciada: enfoques para integrar la inflación, ajustar las

concesiones de agua

Gestionar las circunstancias exepcionales (por ejemplo una sequia): las

modificaciones temporales de los cánones


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Los tipos de organismos públicos involucrados en estas actividades varían

ampliamente de un país a otro

El establecimiento de cánones requiere un examen detenido de los contextos,

ya sean sociales, políticos o administrativos, para crear las condiciones

institucionales necesarias para una adopción exitosa.

Para minimizar los costos de supervisión, la mayoría de los países reposan

sobre una auto-reporte de parte de los usuarios, pero proveen medios para una

verificación regular del cumplimiento

Un enfoque basado en el riesgo puede ofrecer una metodología coherente para

establecer niveles de cánones relacionados con el riesgo real que una actividad

representa para el medioambiente hídrico.

Es importante considerar la frecuencia de las sequías futuras para evitar

aumentos súbitos del nivel de los cánones


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Metodología – ¿Qué contiene la Guía?

Concluyendo… La Guía pretende:

1. Ofrecer introducción conceptual a financiamiento de GRH y a

cánones

2. Presentar principios de operación de sistema de cánones,

principios de diseño: distintas posibilidades, riesgos asoc.

3. Aspectos de la implementación: ajustes en el tiempo, medidas

de flanqueo (aceptabilidad)

4. Ser fuente de buenas prácticas para gran gama de aspectos

de concepción, implementación y operación

5. Ser fuente de inspiración para soluciones novedosas en el

diseño e implementación de cánones en Am. Lat.


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Preguntas abiertas…

1. ¿Interés en apoyo para temas específicos? ¿Cuáles?

2. ¿Formas adicionales de intercambio de experiencias?

3. Forma concreta de la retroalimentación de Guía en base a

experiencias prácticas en Componente 3…


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Gracias por su atención

Rodrigo Vidaurre, Josselin Rouillard, Ina Krüger

Ecologic Institute, Pfalzburger Strasse 43-44, D-10717 Berlin

Tel. +49 (30) 86880-0, Fax +49 (30) 86880-100

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