08 la inmunidad parlamentaria

7/24/2019 08 La Inmunidad Parlamentaria

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LA INMUNIDADPARLAMENTARIA*

Por: Dr. Antonio Rodrguez V.

I. LA NORMA CONSTITUCIONAL QUE FUNDAMENTA LA SO-

LICITUD DEL PRESIDENTE DE LA CORTE SUPREMA DE

JUSTICIA.

El Presidente de la Corte Suprema de Justicia fundament su so-

licitud al Congreso Nacional en el texto del Art. 63 de la Constitucin

Poltica vigente, cuya codificacin fue publicada en el Registro Ofi-

cial No. 183, del 5 de mayo de 1993. Esta disposicin establece que losdiputados gozarn de inmunidad parlamentaria durante el desem-

peo de sus funciones, "salvo en el caso de delito flagrante, que debe-

r ser calificado por el Congreso Nacional".

Como la norma constitucional mencionada es ambigua o, por lo

menos, incompleta, consideramos imprescindible hacer un breve an-

lisis de la inmunidad, a la luz de la doctrina, de los textos constitu-

cionales de otros pases y de la tradicin constitucional ecuatoriana,en la esperanza de que contribuir a clarificar conceptualmente los

alcances de esta importante institucin jurdica.

II. LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA EN LA DOCTRINA.

Nos parece adecuado, con las limitaciones que el tiempo nos hai mpuesto para la presentacin de este informe, resear algunas opi-

niones de varios autores, pertenecientes a diferentes pases y dis-

tintas corrientes de pensamiento, sobre la inmunidad.

1.LUIS FERNANDO VIVERO (Lecciones de Poltica, Imprentade Gaultier-Laguionie, 1.827 p.p. 166-167) expresa que la legis-

lacin asegura la absoluta libertad en las discusiones en un parla-mento "con la inviolabilidad de los diputados por sus opiniones, en el

Informe presentado al H. Congreso Nacional por los legisladores inte-grantes de la Comisin Especial designada para el efecto, conformada

por los Honorables Dr. Antonio Rodrguez V., Dr. Rubn Vlez N. y MaraEugenia Lima.

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ejercicio de su cargo, no siendo responsables por ellas ante ninguna au-

toridad, ni en ningn tiempo".

Este autor considera que esa inviolabilidad se asegura segn las

siguientes reglas:

"la. Los representantes no podrn ser arrestados por ninguna

otra autoridad durante su asistencia a la legislatura y mientras va-

yan y vuelvan de ella; excepto el caso de ser sorprendidos in fraganti

en la ejecucin de algn crimen..., de lo que se dar cuenta a la sala

respectiva del poder Legislativo, con la informacin sumaria del he-

cho".

"2a. Cuando se forme querella por escrito ante las justicias or-

dinarias contra un representante por delito que no sea de los expre-

sados anteriormente, examinado el mrito del sumario en juicio, po-

dr cada sala, con el nmero de votos que designe su reglamento, sus-

pender en sus funciones al acusado, y ponerlo a disposicin del tri-

bunal competente para su juicio".

2. Otro autor espaol, TOMAS ELORRIETA Y ARTAZA (Tratado

Elemental de Derecho Poltico Comparado, Hijos de Reus, Edi-

tores, Madrid, Espaa, 1.916, p. 45), afirma que "la trascendencia de

las funciones que desempea el Parlamento ha sido causa de que en

todas las legislaciones se concedan a los miembros del Parlamentociertos privilegios necesarios para garantizar su independencia".Esos privilegios son dos: la inviolabilidad y la inmunidad parla-

mentaria. La inviolabilidad les protege "por los votos que emitan enlas Cmaras" y la inmunidad parlamentaria "consiste en el derecho

de todo representante, a no ser procesado sin autorizacin de la C-

mara a la que pertenezca..."

3. ADOLFO POSADA (Tratado de Derecho Poltico, Segundo

Tomo, Librera General de Victoriano Surez, Madrid, Espaa,

1.916, p. 491), reconoce que, desde pocas pasadas, "para dar a los

miembros de la Cmara independencia personal poltica", se re-vesta el cargo de representante y su desempeo de ciertas garantas.

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"Tales garantas -aade- son las conocidas como inmunidades parla-

mentarias, y comprenden: 1la inviolabilidad de los representantes

por sus opiniones y votos, y 2, la inmunidad personal, en razn de la

que los miembros de las Cmaras no pueden ser perseguidos por causa

de delito, sino en ciertas condiciones o con previo acuerdo de la C-

mara respectiva".

4.La NUEVA ENCICLOPEDIA JURIDICA (Tomo XII, Editorial

eFrancisco Seix, Barcelona, Espaa, 1.965, p.p. 721-722) ratificalos conceptos anteriores. Establece que los representantes tienen dere-

chos individuales (llamados inmunidades, en sentido amplio), tales

como la inviolabilidad y la inmunidad (en sentido estricto).

La inviolabilidadparlamentaria es un privilegio "que confiere

a los miembros de las cmaras la irresponsabilidad por sus actos re-

lacionados con el ejercicio de sus funciones, o sea, por las palabras,

opiniones y votos emitidos en el seno de aquellas". La inviolabilidad

cubre exclusivamente los actos propios de la funcin parlamentaria:

"discursos, interpelaciones, mociones, informes, votaciones, exposi-

ciones de hechos y opiniones, presentacin de enmiendas o proposi-ciones, pero no protege contra los actos que permanecen al margen de

aquella funcin, tales como los escritos en la prensa, las agresiones,

las palabras pronunciadas fuera de la Cmara".

La inmunidad parlamentaria en cambio, a diferencia de la in-

violabilidad, "protege a los miembros de las cmaras por actos aje-

nos a su funcin parlamentaria. Constituye un privilegio limitado al

tiempo de duracin del mandato aunque no al de duracin de las se-siones..." La inmunidad se traduce -contina- en la proteccin a los

parlamentarios frente a las "persecuciones judiciales, arrestos o de-

tenciones que podran servir veladamente para obstaculizar o entor-

pecer el ejercicio de sus funciones..."

La inmunidad parlamentaria no tiene un alcance absoluto. En

efecto, tiene dos limitaciones. La primera, de carcter material, pues

no se refiere a actos ajenos al ejercicio de la funcin parlamentaria.

La segunda, de carcter temporal (duracin del mandato), ya que "su

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alcance se reduce a condicionar la responsabilidad del parlamen-

tario a la autorizacin que debe otorgar la cmara o el rgano compe-tente de la misma..." Esta autorizacin es totalmente discrecional

del rgano competente.

5. El Dr. ANTONIO CASTAGNO, en un artculo constante en la

ENCICLOPEDIA JURIDICA OMEBA (Tomo XV, Bibliogrfica

Omeba, Buenos Aires, Argentina, 1.967, p.p. 935-937 y 265-266), luego

de revisar la opinin de varios autores, especialmente Bielsa, Bid-

gain, Linares Quintana, Cushing, Gonzlez Caldern, Andreozzi eIzaga, resume que las inmunidades son "las exenciones de que estn

rodeados los legisladores, en razn de sus mandatos y como miembrosde la cmara a la que pertenecen, durante todo el tiempo que ejerzan

sus funciones".

Tambin hace hincapi en la diferencia existente entre invio-labilidad (que algunos llaman irresponsabilidad) e inmunidad.

6. El Dr. AURELIO GARCIA, profesor ecuatoriano de larga tra-

yectoria y de reconocido prestigio, en su Ciencia del Estado (To-mo II, Editorial Casa de la Cultura Ecuatoriana, Quito, Ecuador,

1.979 p.p. 265-266), sostiene que las prerrogativas parlamentarias de

orden jurdico consisten en la llamada 'inmunidad parlamentaria o

legislativa". Gracias a esta inmunidad los senadores y diputados

pueden expresar libremente sus opiniones y hallarse, por tanto, a cu-

bierto de cualquier ataque, procedente de dentro o fuera del recintoparlamentario".

7. Otros dos prestigiosos juristas ecuatorianos, JULIO TOBAR

DONOSO y JUAN LARREA HOLGUIN (Derecho Constitucio-

nal Ecuatoriano, Corporacin de Estudios y Publicaciones, Quito,Ecuador, 1.981, p. 341), al criticar la ambigedad del texto del actual

Art. 63 de la Constitucin, concluyen que la "inmunidad se extiende a

todo el perodo del mandato legislativo" y que "no equivale a im-punidad, sino que significa que el Legislador no puede ser sometido a

juicio penal sin el consentimiento previo de la Cmara".

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8. El actual Ministro de la Sala Constitucional de la Corte Supre-

ma de Justicia, RAMIRO BORJA Y BORJA, en su extenso Dere-

cho Constitucional Ecuatoriano (Quito, Ecuador, Tomo I, p. p. 406-413), hace un minucioso estudio de la inmunidad.

Este autor sostiene que, para evitar la influencia de otras Fun-

ciones u organismos del Estado sobre los integrantes de la Funcin Le-

gislativa, se han consagrado las "inmunidades parlamentarias", que

comprenden la inviolabilidad y la inmunidad.

La inviolabilidad consiste en que no se pueda "dar calidad de

antecedente para sancin, es decir la calidad de infraccin", a "cier-tos aspectos" de los actos de los miembros del Congreso Nacional. Es-

tima que entre los actos que no estn sujetos a ser considerados como

infraccin estn las opiniones y, en algunas legislaciones, los votos.

Ms adelante, en forma ms concreta, expresa que "la inviola-

bilidad comprende las opiniones y los votos emitidos en la Asamblea

Nacional por sus miembros".

La inmunidad consiste en que, durante "cierto tiempo", deter-

minadas sanciones no pueden aplicarse a los miembros del Congreso

Nacional, "sino llenndose especiales requisitos", que se refieren a

"las circunstancias del acto antijurdico o infraccin", o a "la clase de

sancin, civil o penal", o a la intervencin del Congreso Nacional pa-

ra dar lugar a la sancin respectiva.

9. HENRI CAPITANT, en su Vocabulario Jurdico (Ediciones De-

palma, Buenos Aires, Argentina, 1.979, p. p. 322, 331 y 332), de-

fine a la inmunidad parlamentaria como el "privilegio cuya finali-

dad espermitir al parlamento el libre ejercicio de su funcin, ase-

gurndole proteccin frente a las acciones intentadas en su contra por

los particulares o el gobierno".

Al referirse al derecho francs, este autor manifiesta que exis-ten dos inmunidades: 1) La irresponsabilidad; y, 2) la inviola-

bilidad".

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La irresponsabilidad parlamentaria (que la mayora de auto-

res denomina como inviolabilidad) es la inmunidad "en virtud de la

cual los miembros del parlamento nunca son responsables criminal o

civilmente por los actos que realicen en el ejercicio de sus funciones".

La inviolabilidadparlamentaria (que la mayora de autoresdefine como inmunidad, en estricto sentido) es la inmunidad "en vir-

tud de la cual, durante el perodo de sesiones, los miembros del par-

lamento no pueden ser perseguidos criminalmente por los crmenes y

delitos no flagrantes cometidos fuera del ejercicio de sus funciones,

salvo autorizacin de la cmara a que pertenecen".

10. En el Diccionario Enciclopdico de Derecho Usual (Tomo III, Edi-

torial Heliasta, Buenos Aires, Argentina, 1.979, p.p. 735 y 803),

GUILLERMO CABANELLAS define a la inmunidad parlamentaria,

en trminos generales, como la "prerrogativa procesal de senadores y

diputados, que los exime de ser detenidos o presos, salvo los casos dis-

puestos por las leyes, y procesados o juzgados sin la expresa autori-

zacin del respectivo Cuerpo..."

Cabanellas tambin fija una clara distincin entre la inviola-

bilidad parlamentaria y la inmunidad parlamentaria. Cree que "son

fcilmente distinguibles".

Segn l, la inviolabilidad parlamentaria es una "prerroga-tiva de senadores y diputados que los exime de responsabilidad por

las manifestaciones hechas y por los votos emitidos en su carcter de

legisladores". Adicionalmente, la inviolabilidad "impide castigar,

tanto durante el mandato legislativo como una vez terminado ste, alsenador o diputado por las manifestaciones y votos que como tal ha-

ya formulado; porque tales ideas, expresiones y actitudes no se consi-

deran nunca delictivas, para asegurar la libertad de la funcin".

La inmunidad parlamentaria, en cambio, "hace no procesables

a los legisladores mientras lo sean y por razn de delitos..."

11. El poltico y excelente escritor espaol RAMON TAMANES, al

hacer un estudio de la actual Constitucin Espaola (Introduc-

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cin a la Constitucin Espaola, Alianza Editorial, Madrid, Espaa,

1.780), manifiesta que "los privilegios de los Diputados y Senadores,

en cuanto representantes del pueblo, son expresivos de la soberana

nacional que personalizan".

Habla nicamente de la inviolabilidad, que "significa que unDiputado o un Senador puede opinar lo que le parezca justo, sin que

por ello se le pueda restringir o impedir el uso de la palabra o el ejer-

cicio de sus libertades, y sin que sea perseguible por querella judicial,

salvo en determinadas condiciones".

La inviolabilidad, segn l, no equivale a impunidad. "La Ley

tambin se aplica a Diputados y Senadores. Pero a diferencia de los

dems ciudadanos, un Diputado o un Senador no puede ser detenidoprovisionalmente o procesado de inmediato por la mera existencia de

indicios verosmiles de criminalidad; salvo que haya sido encon-trado enflagrante delito, es decir, en el mismo momento de cometerel acto delictivo... En los dems casos, antes tiene que ser despojado

de su inmunidad por el Congreso o el Senado, previo el suplicatorio opeticin formal de la autoridad judicial, que para tener efectos ha deser autorizadopor voto mayoritario de una u otra Cmara".

12.El mexicano RAFAEL DE PINA (Diccionario de Derecho, Edi-

torial Porra, Mxico, 1.980, p. 300), tambin hace una claradistincin entre inviolabilidad e inmunidad parlamentaria.

Al referirse al Art. 61 de la Constitucin Poltica de los Estados

Unidos Mexicanos, precisa que esa norma establece que "los diputa-dos y senadores son inviolables por las opiniones que manifiestan en

el desempeo de sus cargos y que jams podrn ser reconvenidos porellas".

Por otro lado, define a la inmunidad parlamentaria como la

"garanta constitucional conferida a senadores y diputados en virtud

de la cual no pueden ser objeto de persecucin penal, sin el requisito

previo de la concesin del suplicatorio por la cmara a que perte-nezcan".

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13. EMILIO FERNANDEZ VAZQUEZ (Diccionario de Derecho

Pblico, Editorial Astrea, Buenos Aires, Argentina, 1.981, p.

428), utiliza la misma terminologa de Capitant.

La irresponsabilidad (que la mayora de autores menciona como

inviolabilidad) "supone la libertad de opinin del legislador, en elsentido de que ningn miembro del Congreso puede ser acusado o inter-

venido judicialmente, ni molestado siquiera, por las opiniones o dis-

cursos que pronuncie en el ejercicio de sus funciones..."

La inmunidad (a la que menciona como inviolabilidad, contra-

riando a la mayora de autores) es la "prerrogativa que ampara, por

lo comn, a los miembros del Poder Legislativo, diputados y senado-

res, y en virtud de la cual no pueden ser detenidos ni apresados mien-

tras estn en el ejercicio de su mandato, salvo en el caso de haber sido

sorprendidos in fraganti en la comisin de un delito considerado gra-

ve; sin que tampoco puedan ser procesados o juzgados, a menos que el

cuerpo legislativo a que pertenezcan conceda la correspondiente auto-

rizacin..."

14. El gran jurista alemn KARL LOEWENSTEIN, en su Teora de

la Constitucin (Editorial Ariel, Barcelona, Espaa, 1.982, p.p.

256-257), obra clsica del derecho constitucional, afirma que en la le-

gislacin se busca "la eliminacin de la posibilidad de una presin

gubernamental sobre los miembros del parlamento durante el ejercicio

de su mandato. Esto est suficientemente garantizado por medio de

las inmunidades parlamentarias... Los privilegios de irresponsabi-

lidad e inviolabilidad protegen al diputado de cualquier prosecucinpenal o de cualquier otro tipo, por acciones que haya realizado en el

ejercicio de su funcin parlamentaria, as como de cualquier perjuicio

(detencin, denuncia, acusacin) que pueda inferir el gobierno".

15. MANUEL OSSORIO (Diccionario de Ciencias Jurdicas, Po-

lticas y Sociales, Editorial Heliasta, Buenos Aires, Argentina,1.982, p.p. 384-385) define a la inmunidad, en trminos generales, co-

mo la "prerrogativa que ampara a los miembros del Poder Legis-lativo, diputados y senadores, en virtud de la cual no pueden ser de-

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tenidos ni presos mientras estn en ejercicio de su mandato; salvo elcaso de haber sido sorprendidos infraganti en la comisin de un de-

lito considerado grave; sin que tampoco puedan ser procesados o juz-gados, a menos que el cuerpo legislativo a que pertenezcan conceda la

correspondienteautorizacin' . Esta es, segn este autor, la denomi-nada inviolabilidad.

La irresponsabilidad, por su parte, alude a la libertad de

opinin de los senadores y diputados, "en el sentido de que ningn

miembro del Congreso puede ser acusado, interrogado judicialmente

ni molestado por las opiniones o discursos que emita en el ejercicio dela funcin legislativa".

III. LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA EN LAS CONSTITUCIO-NES ESPAOLA Y DE ALGUNOS ESTADOS LATINOAME-RICANOS.

Este anlisis, extremadamente sucinto, se concretar al texto

vigente de las Constituciones Espaola y de algunos Estados latinoa-mericanos.

1. El Art. 71 de la Constitucin Espaola diferencia claramente

los conceptos de inviolabilidad y de inmunidad.

El num. 1 prescribe que los "Diputados y Senadores gozarn de

inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de susfunciones".

El num. 2 dispone que, durante el perodo de su mandato, "los

Diputados y Senadores gozarn asimismo de inmunidad y slo po-

drn ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrn ser incul-

pados ni procesados sin la previa autorizacin de la Cmara respec-tiva".

2. El Art. 60 de la Constitucin de la Nacin Argentina habla dela inviolabilidad. "Ninguno de los miembros del Congreso

-dice- puede ser acusado, interrogado judicialmente, ni molestado por

las opiniones o discursos que emita desempeando su mandato de le-gislador".

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El Art. 61 se refiere a la inmunidad propiamente dicha. Esta-

blece que "ningn senador o diputado, desde el da de su eleccin has-

ta el de su cese, puede ser arrestado; excepto el caso de ser sorpren-dido in fraganti...; de lo que se dar cuenta a la Cmara respectiva

con la informacin sumaria del hecho".

Finalmente, el Art. 62 se refiere a la autorizacin que puede dar

la Cmara correspondiente para el juzgamiento. El texto es el si-

guiente: "Cuando se forme querella por escrito ante las justicias ordi-

narias contra cualquier senador o diputado, examinado el mrito del

sumario en juicio pblico, podr cada Cmara, por dos tercios de vo-tos, suspender en sus funciones al acusado, y ponerlo a disposicin del

juez competente para su juzgamiento".

3. La Constitucin Poltica de la Repblica de Bolivia es menos

precisa.

El Art. 51 contiene el concepto de la inviolabilidad. "Los Sena-

dores y Diputados -prescribe- son inviolables en todo tiempo por las

opiniones que emitan en el ejercicio de sus funciones".

El Art. 52 define la inmunidad: "Ningn Senador o Diputado,

desde el da de su eleccin hasta la finalizacin de su mandato, sin

discontinuidad, podr ser acusado, perseguido o arrestado en ninguna

materia, si la Cmara a que pertenece no da licencia por dos tercios

de votos..."

4.La Constitucin de la Repblica Federativa del Brasil contiene

conceptos similares.

El Art. 53 dice que "los Diputados y Senadores son inviolables

por sus opiniones, palabras y votos".

El num. 1 del mismo artculo se refiere a la inmunidad y a la au-

torizacin que debe conceder la Cmara para el enjuiciamiento. Sea-

la textualmente que "los miembros del Congreso Nacional no podrn

ser detenidos, salvo en caso de delito flagrante no afianzable, ni pro-cesados penalmente, sin previa licencia de su Cmara".

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5. La Constitucin Poltica de Colombia insiste en los mismos con-

ceptos.

El Art. 185 indica que "los congresistas sern inviolables por las

opiniones y los votos que emitan en el ejercicio del cargo..."

El Art. 186 habla de la inmunidad: "De los delitos que comen-

tan los congresistas, conocer en forma privativa la Corte Suprema

de Justicia, nica autoridad que podr ordenar su detencin. En caso

de flagrante delito debern ser aprehendidos y puestos inmedia-tamente a disposicin de la misma corporacin".

6. La Constitucin de Chile, en su Art. 58, regula la inviola-

bilidad. "Los diputados y senadores -prescribe- slo son invio-

lables por las opiniones que manifiesten y los votos que emitan en el

desempeo de sus cargos, en sesiones de sala o comisin".

Los incs. 2, 3 y 4 se refieren a la inmunidad. Brindan menos ga-

rantas a los legisladores y son ms explcitos sobre el delito fla-grante y el procedimiento que deber seguirse en el caso de que un se-

nador o diputado sea privado de su libertad. "Ningn diputado o se-nador, desde el da de su eleccin o designacin, o desde el de su incor-

poracin, segn el caso, puede ser procesado o privado de su libertad,

salvo el caso de delito flagrante, si el Tribunal de Alzada de la juris-

diccin respectiva, en pleno, no autoriza previamente la acusacin

declarando haber lugar a formacin de causa" (inc. 2). "En caso de ser

arrestado algn diputado o senador por delito flagrante, ser puesto

inmediatamente a disposicin del Tribunal de Alzada respectivo,

con la informacin sumaria correspondiente" (inc. 3). "Desde el mo-mento en que se declare, por resolucin firme, haber lugar a formacin

de causa, queda el diputado o senador acusado suspendido de su cargo

y sujeto al juez competente" (inc. 4).

7. El Art. 139 de la Constitucin Poltica de la Repblica de Nica-

ragua es ms sucinto. El texto que abarca la inviolabilidad y la

inmunidad, es el siguiente: "Los Representantes estarn exentos deresponsabilidad por sus opiniones y votos emitidos en la Asamblea y

gozan de inmunidad conforme la ley".

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8. La Constitucin de la Repblica Dominicana ratifica los concep-

tos que, en trminos generales, hemos transcrito anteriormente.

El Art. 31 expresa que "los miembros de una y otra Cmara go-

zarn de la ms completa inmunidad penal por las opiniones que ex-

presen en las sesiones".

El Art. 32 indica que "ningn Senador o Diputado podr ser pri-

vado de su libertad durante la legislatura, sin la autorizacin de la

Cmara a que pertenezca, salvo el caso de que sea aprehendido en el

momento de la comisin de un crimen".

9. Finalmente, el Art. 143 de la Constitucin de la Repblica de

Venezuela se refiere a la inmunidad, al delito flagrante y a la

autorizacin de la Cmara respectiva para el enjuiciamiento de un

senador o diputado.

El inc. 1 manifiesta que "los Senadores y Diputados gozarn de

inmunidad desde la fecha de su proclamacin hasta veinte das des-

pus de concluido su mandato o de la renuncia del mismo, y, en conse-cuencia, no podrn ser arrestados, detenidos, confinados, ni sometidos

a juicio penal, a registro personal o domiciliario, o coartados en el

ejercicio de sus funciones".

El inc. 2 regla el caso de delito flagrante: "En caso de delito fla-

grante de carcter grave cometido por un Senador o Diputado, la au-

toridad competente lo pondr bajo custodia en su residencia y comuni-

car inmediatamente el hecho a la Cmara respectiva o a la Comi-

sin Delegada con una informacin debidamente circunstanciada".

El inc. 3 analiza el caso de la autorizacin de la Cmara res-

pectiva para el enjuiciamiento: "El Tribual que conozca de acusacio-

nes o denuncias contra algn miembro del Congreso practicar las di-

ligencias sumariales necesarias y las pasar a la Corte Suprema deJusticia... Si la Corte declara que hay mrito para la continuacin de

la causa, no habr lugar al enjuiciamiento sin que preceda el allana-

miento del indiciado por la Cmara respectiva o por la ComisinDelegada".

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I V. LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA EN EL DERECHO CONS-TITUCIONAL ECUATORIANO DEL SIGLO XX.

La Constitucin de 1979, con todos sus defectos, no puede dejar de

ser considerada como un producto de la tradicin constitucional de

nuestro pas. En ese sentido, el anlisis de las numerosas constitucio-nes que han regido la vida poltica del Ecuador se vuelve indispen-

sable para comprender con exactitud el alcance real de sus institu-

ciones. Nos limitaremos, en este informe, a las Constituciones vigen-

tes durante el siglo XX.

1. La Constitucin de 1906, como todas las dems, es ms precisa

que la actual. Establece normas sobre la inmunidad en el Art. 39.

En el inc. 1 expresa que "los Senadores y Diputados no sern res-

ponsables por las opiniones que manifiesten en el Congreso, y gozarn

de inmunidad treinta das antes de las sesiones, durante ellas ytreinta das despus".

En el Inc. 2 deja constancia de la necesidad de que la Cmara

respectiva autorice previamente el arresto o enjuiciamiento de un se-

nador o diputado: "No sern enjuiciados, arrestados ni perseguidos, sila Cmara a que pertenecen no autoriza previamente el enjuicia-miento, el arresto o la persecucin, con el voto de la mayora de los

miembros presentes".

En el inc. 3, por ltimo, dicta normas sobre el delito flagrante de

un senador o diputado: "Cuando algn Senador o Diputado fuere sor-

prendido cometiendo crimen o delito, ser puesto a disposicin de la

Cmara a que pertenece, a fin de que sta declare, con vista del suma-

rio, si debe o no continuar el juicio. Pero si el crimen o delito fuere co-

metido cuando el Congreso hubiere clausurado sus sesiones, se pro-

ceder libremente al enjuiciamiento del Senador o Diputado".

2. La Constitucin de 1929 es exactamente igual. Unicamente nos

permitimos transcribir el texto del Art. 27:

"Los Senadores y Diputados no sern responsables por las opi-

niones que manifestaren en el Congreso y gozarn de inmunidad trein-

ta das antes de las sesiones, durante ellas y treinta das despus".

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"No sern enjuiciados ni privados de su libertad, si la Cmara

a que pertenezcan no autorice previamente el enjuiciamiento o el

arresto, con el voto de la mayora de los miembros presentes".

"Si algn Senador o Diputado fuere sorprendido cometiendo cri-

men o delito, ser puesto a disposicin de la Cmara a que pertenez-

ca, a fin de que sta declare si debe o no iniciarse el enjuiciamiento,

pero si el crimen o delito fuere cometido cuando el Congreso hubiere

clausurado sus sesiones, se proceder libremente al enjuiciamiento del

Senador o Diputado".

3. El texto sobre la inmunidad de la Constitucin de 1945, con-

tenido en el Art. 29, es tal vez, el ms extenso y completo.

El inc. 1 habla de la inmunidad y de la irresponsabilidad. En

cuanto a la primera, dice que "los diputados gozan de inmunidad por

todo el tiempo que dura su mandato". En cuanto a la segunda, expresa

que "no son responsables por las opiniones emitidas en la Cmara". A

continuacin, sin embargo, establece una excepcin: "las resoluciones

contrarias a la Constitucin tomadas con su voto".

El inc. 2 se refiere a la comisin de un delito flagrante: "Ningn

diputado puede ser detenido, arrestado ni preso, excepto en caso de

flagrante delito, en el que el juez instructor debe poner el hecho en co-

nocimiento del Congreso en un plazo no mayor de veinticuatro horas

contadas desde el momento de la detencin y pedir el permiso necesa-

rio para su juzgamiento".

Los incs. 3, 4 y 5 vuelven a tratar sobre la inmunidad, y pres-

cribe la posibilidad de que el Congreso (o la Comisin Legislativa

Permanente, en su receso) autorice el enjuiciamiento de un diputado,

dentro de un plazo no mayor de sesenta das, debiendo entenderse el

silencio como negativa. "Para enjuiciar a un diputado, el juez o tribu-

nal correspondiente pedir autorizacin al Congreso. Toda solicitud

en tal sentido ir acompaada de la documentacin y pruebas en que

se fundamenta".

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La ltima parte del inc. 3 incorpora un nuevo elemento, que nos

parece fundamental: "El Congreso aprobar o negar el enjuicia-

miento, sin necesidad de motivar la resolucin".

4. La Constitucin de 1946 insiste en los mismos conceptos: se refie-

re a la irresponsabilidad y la inmunidad, determina que un se-

nador o diputado slo podr ser enjuiciado con autorizacin previa de

la respectiva Cmara y regula el procedimiento para el caso de de-

lito flagrante. El texto, contenido en el Art. 33, es el siguiente: "Los

Senadores y Diputados no sern responsables por las opiniones que

manifiesten en el Congreso, y gozarn de inmunidad treinta das an-

tes de las sesiones, durante ellas y treinta das despus. No sern en-

juiciados, arrestados ni perseguidos, si la Cmara a que pertenecen no

autoriza previamente el enjuiciamiento, el arresto o la persecucin,

con el voto de la mayora de los miembros presentes. Cuando algn

Senador o Diputado fuere sorprendido cometiendo crimen o delito,

ser puesto a disposicin de la Cmara a que pertenece, a fin de que

sta declare, con vistas del sumario, si debe o no continuar el juicio.

Pero si el crimen o delito fuere cometido cuando el Congreso hubiere

clausurado sus sesiones, se proceder libremente al enjuiciamiento delSenador o Diputado".

5. Finalmente, la Constitucin de 1967 tambin distingue, en el

Art. 126, la irresponsabilidad de la inmunidad.

En cuanto a la primera, la limita nicamente a las opiniones ex-

presadas en el Congreso. El texto seala que "ningn legislador ser

responsable por las opiniones que manifestare en el Congreso, pero spor su voto a favor de las resoluciones contrarias a la Constitucin"

(como ya indicaba la Constitucin de 1945).

En cuanto a la segunda, esta Constitucin prescribe que "el legis-

lador goza de inmunidad durante el tiempo de sus funciones; no podr

ser enjuiciado penalmente, perseguido ni privado de libertad, sin au-

torizacin de la Cmara a que pertenece, o del Tribunal de Garantas

Constitucionales, si el Congreso no se hallare reunido". Debemos re-cordar que, segn la Constitucin de 1945, el organismo sustituto del

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Congreso Nacional, en su receso, era la Comisin Legislativa Perma-

nente.

V. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS.

El escaso tiempo de que ha dispuesto la Comisin designada por

usted, y la falta de orden en la documentacin del Congreso Nacio-

nal, nos ha impedido hacer un anlisis a fondo de los antecedentes

que sobre la inmunidad parlamentaria -debates, informes, resolu-ciones- se han producido en el Congreso Nacional. Unicamente hemos

conocido el informe presentado, con fecha 1 de octubre de 1982, por los

diputados Dr. Alejandro Carrin Prez, Lic. Po Oswaldo Cueva yDr. Gonzalo Gonzlez, en relacin con la solicitud del Presidente de

la Corte Suprema de Justicia, Dr. Gonzalo Zambrano Palacios, para

iniciar el enjuiciamiento al diputado Jorge Chiriboga Guerrero. Entre

los aspectos que cabe mencionar de este informe estn los siguientes:

a) Defiende la institucin de la inmunidad parlamentaria y sos-

tiene que el derecho Constitucional la ha consagrado "como un

privilegio de gran importancia, con la finalidad de asegurar no

slo la independencia de los legisladores, sino la existenciamisma de la Legislatura. Ha existido, en suma, para posibili-

tar el imperio de la democracia, en cuanto a conservar libres de

presin a los legisladores, para que cumplan sus deberes y obli-

gaciones sin temor".

b) Al hacer un anlisis del Art. 62 de la Constitucin -actual Art.

63-, concluye que la inmunidad "comprende todo el perodo para

el cual son elegidos los Representantes, tanto nacionales comoprovinciales".

c) Establece que la inmunidad parlamentaria "consiste en una pre-

rrogativa de los Representantes a no ser detenidos o presos, sal-

vo en casos de delito flagrante".

VI. CONCLUSIONES GENERALES.

La breve resea de las opiniones de varios autores y del texto dela Constitucin Espaola, de las Constituciones de algunos pases la-

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tinoamericanas y de las Constituciones del Ecuador dictadas durante

el siglo XX, nospermite afirmar que, ms all de las diferencias de

terminologa y de detalles, que terminan siendo secundarias, existeuna clara y casi unnime visin conceptual de las divisiones, alcances

y lmites de la inmunidad parlamentaria.

En el afn de resumir y sistematizar nuestro criterio sobre la in-

munidad parlamentaria, a la luz del anlisis realizado en este

informe, nos permitimos establecer las siguientes conclusiones:

1. La inmunidad es una garanta y un privilegio concedidos en to-

das las legislaciones a favor de los miembros del Congreso Na-

cional, en cuanto representantes del pueblo, para asegurar su inde-

pendencia y la absoluta libertad en las discusiones. Busca protegerles

de acciones o presiones intentadas en su contra por los particulares o

el gobierno.

2. La inmunidad protege a los diputados de la posibilidad de ser

arrestados, perseguidos, enjuiciados y, en trminos globales,

coartados en el ejercicio de sus funciones.

3. La inmunidad slo tiene una excepcin: el delito flagrante, que

deber entenderse en los trminos en los cuales est definido en

el Art. 175 del Cdigo de Procedimiento Penal, que dice: "Es delito

flagrante el que se comete en presencia de una o ms personas o cuando

se lo descubre inmediatamente despus de su comisin, si el autor es

aprehendido con armas, instrumentos o documentos relativos al de-

lito recin cometido". En este caso, la legislacin establece un proce-dimiento distinto: el diputado s podr ser detenido. No obstante, in-

mediatamente despus deber ser puesto a rdenes del propio Con-

greso Nacional.

4. Las garantas y privilegios -denominados inmunidades parla-mentarias- concedidos a los diputados son dos: la inviolabili-

dad (que algunos autores y legislaciones califican como irresponsa-

bilidad) y la inmunidad en sentido estricto (que algunos autores y le-

gislaciones califican tambin como inviolabilidad).

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La I n m u n i d a d P a r l a m e n t a r ia

5. La inviolabilidad parlamentaria es un privilegio que confiere

a todo representante la irresponsabilidad por sus actos relacio-

nados con el ejercicio de sus funciones, es decir, que protege a los di-putados por las opiniones, discursos, interpelaciones, mociones, infor-

mes y votos emitidos en el Congreso Nacional. La inviolabilidad no

les protege por actos ajenos a sus funciones. Ms an, el Derecho Cons-

titucional Ecuatoriano establece una excepcin en cuanto al voto: que

sea contrario a los preceptos de la Constitucin.

6. La inmunidad parlamentaria en sentido estricto protege a los

diputados por actos ajenos a su funcin y consiste en el derechode todo representante a no ser perseguido o procesado por causa de de-

lito no flagrante, sin autorizacin previa del Congreso Nacional (o

de la Cmara a la que pertenezca). La inmunidad protege a los par-

lamentarios frente a las persecuciones judiciales, arrestos o deten-

ciones que podran servir veladamente para entorpecer el ejercicio desus funciones. La inmunidad -sostienen varios autores- no significaimpunidad.

7. La inmunidad parlamentaria protege al diputado durante todo

el tiempo de su mandato. En algunas legislaciones, como laecuatoriana, se extiende a perodos anteriores (siempre contados a

partir de la eleccin) y posteriores. No debe tenerse en cuenta si el ac-

to por el cual se pretende juzgar a un diputado es o no anterior a su

mandato. Lo que importa es que se pretenda iniciar el enjuiciamiento

mientras se encuentra en el ejercicio pleno de sus funciones.

8. La inmunidad en sentido estrictopuede ser levantada -otor-gando la autorizacin para iniciar el enjuiciamiento del dipu-

tado- por el rgano competente (Congreso Nacional o Cmara), pre-

via la solicitud del respectivo tribunal. La resolucin, que debe ser to-

talmente discrecional, deber ser adoptada por la mayora estable-

cida legalmente (en algunos casos es una mayora especial). En el De-

recho Constitucional Ecuatoriano, inclusive, se ha establecido que la

resolucin no debe ser necesariamente motivada.

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VII.- ANALISIS DE LAS NORMAS CONSTITUCIONALES, LEGA-LES Y REGLAMENTARIAS VIGENTES.

La inmunidad parlamentaria est consagrada en el Art. 63 de

la actual Constitucin: los diputados gozarn "durante el desempeo

de sus funciones" de "inmunidad parlamentaria, salvo en el caso de

delito flagrante, que ser calificado por el Congreso Nacional".

En esta norma es fcil distinguir cuatro aspectos fundamentales:

1) Los diputados gozarn de inmunidad parlamentaria; 2) La inmu-

nidad parlamentaria les proteger "durante el desempeo de sus fun-

ciones; 3) No gozarn de inmunidad parlamentaria "en el caso de de-lito flagrante"; y, 4) El delito flagrante deber ser "calificado por el

Congreso Nacional".

Este texto, que no ha sido modificado desde el ao 1979, es muy

general y lato, ambiguo e incompleto. Si se analiza las disposiciones

sobre la inmunidad parlamentaria que constan en todas las Consti-

tuciones ecuatorianas del siglo XX, esta disposicin es la menos clara

y explcita.

Las caractersticas de esta norma constitucional hacen impres-

cindible su anlisis a la luz de la doctrina, la tradicin constitucio-

nal ecuatoriana (es la razn de la larga resea anterior) y las normaslegales y reglamentarias vigentes.

La primera inquietud que se plantea es la siguiente: las normas

legales y reglamentarias vigentes estn en contra del texto constitu-

cional o lo aclaran, amplan y complementan? Antes de entrar a unexamen pormenorizado, nos permitimos dejar constancia de lo si-

guiente: 1) Esas normas legales y reglamentarias han venido siendo

aplicadas permanentemente por el propio Congreso Nacional sin que

nadie las impugne por contrarias a la Constitucin; 2) Aun en el even-

to no consentido de que fueran contrarias al texto constitucional, por

no haber sido suspendidas de acuerdo con lo prescrito en el num. 1 delArt. 146 de la Constitucin, se encuentran plenamente vigentes; y, 3)

En consecuencia, consideramos que complementan, aunque inadecua-

damente, el texto constitucional:

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a)El Art. 60 de la Ley Orgnica de la Funcin Legislativa y el inc.

1 del Art. 154 del Reglamento Interno del Congreso Nacional no

son ms que una repeticin -con variaciones mnimas- del Art.63 de la Constitucin.

b)Los Arts. 62 y 63 de la Ley Orgnica de la Funcin Legislativa y

el Art. 156 del Reglamento Interno del Congreso Nacional, en

evidente concordancia con el Art. 63 de la Constitucin, regulan

el nico caso en el cual el diputado no goza de la inmunidad

parlamentaria: el delito flagrante.

En estos textos slo existe una diferencia: el inc. 2 del Art. 63 de

la Ley Orgnica de la Funcin Legislativa, al referirse a la Co-

misin que deber informar sobre la calificacin de la flagran-

cia, establece que deber ser designada por el Presidente del

Congreso Nacional; el inc. 2 del Art. 156 del Reglamento Inter-

no, en cambio, prescribe que esa Comisin deber ser designada

por el Congreso Nacional. Es obvio que, en este caso, prevalece

la norma legal.

c)El Art. 155 del Reglamento Interno del Congreso Nacional (que

fue la base para la integracin de esta Comisin) se refiere a la

inmunidad parlamentaria y, por tanto, a la autorizacin parael enjuiciamiento de un diputado por un delito no flagrante. No

est en contradiccin con la norma constitucional ni las disposi-

ciones de la Ley Orgnica de la Funcin Legislativa.

ch )El Art. 61 de la Ley Orgnica de la Funcin Legislativa y el inc.2 del Art. 154 del Reglamento Interno del Congreso Nacional

desarrollan, aunque en una forma muy incompleta y parcial, las

definiciones y las divisiones de la prerrogativa denominadainmunidad parlamentaria, segn el anlisis doctrinario y le-

gislativo realizado anteriormente.

En efecto, la segunda disposicin mencionada (el inc. 2 del Art.

154 del Reglamento Interno del Congreso Nacional), aunque utili-zando los trminos menos aceptados, reconoce la divisin de la inmu-

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nidad parlamentaria en irresponsabilidad (inviolabilidad) e invio-

labilidad (inmunidad en estricto sentido). El texto es bastante claro.

Expresa que la inmunidad "incluye" la irresponsabilidad y la invio-labilidad. La irresponsabilidad se refiere a las "opiniones" que los

diputados "emitan en el Parlamento". La inviolabilidad ampara al

diputado "en caso de que se le impute un delito en materia distinta de

su funcin".

El Art. 61 de la Ley Orgnica de la Funcin Legislativa, por su

parte, en concordancia con la primera parte del inc. 2 del Art. 154 del

Reglamento Interno del Congreso, define la inviolabilidad o irres-ponsabilidad legislativa: "Los diputados no sern penal ni civil-mente responsables por las opiniones y votos emitidos en el desem-

peo de sus funciones".

Creemos que ninguna de las dos disposiciones analizadas en este

literal es contraria al Art. 63 de la Constitucin. Todo lo contrario: lo

complementan y se complementan entre ellas.

VIII.- CONCLUSION FINAL.

Los integrantes de la Comisin estimamos que no nos corres-

ponde hacer un pronunciamiento sobre el respectivo proceso penal. Es

una atribucin privativa de la Funcin Judicial, a travs de los tribu-

nales y jueces competentes. Sin embargo, a base del estudio que hemos

realizado en este informe, atentas la denuncia presentada y la so-licitud del Presidente de la Corte Suprema de Justicia, Dr. Francisco

Acosta Ypez, opinamos que el Congreso Nacional est plenamente

facultado -constitucional, legal y reglamentariamente- para levan-

tar la inmunidad de la diputada... y, por tanto, autorizar la inicia-cin del sumario de ley.

Salvo el mejor y ms acertado criterio de usted y los seores di-

putados.

08 la inmunidad parlamentaria

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