04 revista vasca de gestion

AZTERLANAK/ESTUDIOSMikel Gorriti Bontigui

Un Sistema de Reforma del Empleo Público alternativo a los Recortes de Personal

J. Javier Cuenca CerveraEl sistema de mérito en los gobiernos locales españoles:

una institucionalización problemática

BERRIKUNTZA eta JARDUNBIDE EGOKIAKINNOVACIÓN y BUENAS PRÁCTICAS

José A. Latorre GaliciaEl Departamento de formación de la Diputación de Alicante.

Un modelo de gestión por procesos

AZTERKETA eta EZTABAIDA JURIDIKOAANÁLISIS y DEBATE JURÍDICO

Gloria P. Rojas RiveroLa reforma laboral 2012 en las Administraciones Públicas

Rafael Jiménez AsensioEstrategias para modernizar la gestión pública derecursos humanos

en un contexto de contención presupuestaria: efectos de las medidas de ajuste, instrumentos de planificación y medidas de innovación

JURISPRUDENTZIA/JURISPRUDENCIAJosé Ignacio Cubero Marcos

Profesor Agregado de Derecho Administrativo. Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea

ELKARRIZKETA/ENTREVISTAJuan Maria Aburto

Eusko Jaurlaritzako Enplegu eta Gizarte Politika sailburua«Krisitik irteteak ez du esan nahi krisi aurreko egoerara itzultzea»

BIBLIOGRAFIA AUKERATUASELECCIÓN BIBLIOGRÁFICA

Novedades bibliográficas

N.º 4 zk.JUNIO 2013 EKAINA

Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria

Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas

Erakunde Autonomiaduna Organismo Autónomo del

2 0 1 2

El Instituto Vasco de Administración Pública no se identifica con los juicios y opiniones de los autores reproducidos en esta Revista

ISSN: 2173-6405Lege gordailua/Depósito legal: BI - 247-2011

Diseinua/Diseño: Voice

Fotokonposaketa/Fotocomposición: Ipar, S.Coop. Zurbaran, 2-4 - 48007 Bilbao

Inprimatzea/Imprime: RGM, S.A.Polígono Igeltzera, Pabellón 1-bis - 48610 Urduliz (Bizkaia)

Erredakzio-kontseiluaConsejo de redacción

Presidentea/Presidente

JOSÉ MARÍA PEIRO SILLACatedrático de Psicología Social y de las Organizaciones de la Universidad de Valencia

Bokalak/Vocales

JUAN MANUEL DE LA FUENTE SABATÉProfesor Departamento de Economía y Administración de Empresas. Universidad de Burgos

MIKEL GORRITI BONTIGUIDoctor en Psicología. Responsable de Recursos Humanos de la Dirección de Función Pública del Gobierno Vasco

RAFAEL JIMÉNEZ ASENSIODoctor en Derecho. Director de la Fundación Democracia y Gobierno Local

SANTIAGO MARTÍNEZ MARTÍNEZ DE LIZARDUYLicenciado en Psicología

FULGENCIO ALEDO AMORÓSLicenciado en Psicología. Subdirector de Selección y Formación del IVAP

JUAN MARÍA BARASORDA GOICOECHEALicenciado en Derecho. Director de Función Pública del Gobierno Vasco

ENRIQUE SACANELL BERRUECOLicenciado en Ciencias Políticas y Sociología. Consultor independiente

LUXIO UGARTE ELORZALicenciado en Psicología y Doctor en Antropología. Profesor de Antropología y Sociología en Mondragón Unibertsitatea

AURELIO VILLA SÁNCHEZCatedrático de Investigación Educativa y Vicerrector de Innovación Pedagógica de la Universidad de Deusto

MANUEL VILLORIA MENDIETADoctor en Derecho. Catedrático de Ciencia Política de la Universidad Rey Juan Carlos

Idazkaritza teknikoa/Secretaría técnica

Alexander Rodríguez López

Harpidetza/Suscripciones

[email protected]

Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria

Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas

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AZTERLANAK/ESTUDIOS

Mikel Gorriti Bontigui

Un Sistema de Reforma del Empleo Público alternativo a los Recortes de Personal

J. Javier Cuenca Cervera

El sistema de mérito en los gobiernos locales españoles: una institucionalización problemática

BERRIKUNTZA eta JARDUNBIDE EGOKIAK/INNOVACIÓN y BUENAS PRÁCTICAS

José A. Latorre Galicia

El Departamento de formación de la Diputación de Alicante. Un modelo de gestión por procesos

pág. 8

pág. 24

pág. 42

AZTERKETA eta EZTABAIDA JURIDIKOA/ANÁLISIS y DEBATE JURÍDICO

Gloria P. Rojas Rivero

La reforma laboral 2012 en las Administraciones Públicas

Rafael Jiménez Asensio

Estrategias para modernizar la gestión pública de recursos humanos en un contexto de contención presupuestaria: efectos de las medidas de ajuste, instrumentos de planificación y medidas de innovación

JURISPRUDENTZIA/JURISPRUDENCIA

José Ignacio Cubero Marcos

Profesor Agregado de Derecho Administrativo. Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea

pág. 56

pág. 76

pág. 100

ELKARRIZKETA/ENTREVISTAJuan Maria AburtoEusko Jaurlaritzako Enplegu eta Gizarte Politika sailburua

«Krisitik irteteak ez du esan nahi krisi aurreko egoerara itzultzea»

BIBLIOGRAFIA AUKERATUA/SELECCIÓN BIBLIOGRÁFICANovedades bibliográficas

PERTSONAK ETA ANTOLAKUNDE PUBLIKOAK KUDEATZEKO EUSKAL ALDIZKARIA ARGITARATZEKO ARAUAK/NORMAS DE PUBLICACIÓN DE LA REVISTA VASCA DE GESTIÓN DE PERSONAS Y ORGANIZACIONES PÚBLICAS

pág. 108

pág. 118

pág. 121

AZTERLANAKESTUDIOSAZTERLANAKESTUDIOS

Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas

J. Javier Cuenca Cervera

El sistema de mérito en los gobiernos

locales españoles: una institucionalización

problemática

Merit-Based System in Spanish

Local Governments: A Problematic

Institutionalization

2Mikel Gorriti Bontigui

Un Sistema de Reforma del Empleo

Público alternativo a los Recortes

de Personal

A System of Reform of Public Employment

Alternative to Staff Cuts

1

8

1A

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Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal AldizkariaRevista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas

Núm. 4 zk./2013. Págs. 8-23 or.ISSN: 2173-6405

Mikel Gorriti BontiguiResponsable de Recursos Humanos Dirección de Función Pública Gobierno [email protected]

Laburpena: Krisi ekonomikoarekin lotutako arrazoi zuzenengatik

edo zeharkakoengatik egiten ari diren langile-murrizketak beste era

batera azaltzea da idatzi honen asmoa, hain zuzen ere kontzeptuari,

metodologiari eta praktikari dagokionez. Lehendabizi, esku-hartzeko

abiapuntu izango diren arrakasta-irizpideak identifikatzen dira, bai-

ta idatziaren premisak ere. Ondoren, esku-hartzeak murrizketa edo

erreforma gisa ulertzeko determinismo sistemikoa azaltzen da, eta

horrek dakartzan ondorioak. Erreformak egiteko beharrezkoak diren

informazio- eta analisi-baldintzak ere azaltzen dira, eta azkenik, erre-

forma xede duen esku-hartze batean erabil daitezkeen tresnen erre-

pasoa egiten da: antolaketa, balorazioa, lanaren ebaluazioa, hauta-

keta, prestakuntza, eta abar. Adibide praktikoak ere badaude, baldin

eta egileak egin baditu, eta esku-hartzeei buruzko metodoa eta da-

tuak ere ematen dira. Amaitzeko, esku-hartzearen palanka-puntuak

identifikatzen dira, jarduketak zailtzen —eta batzuetan eragozten—

dituzten baldintzak, baita honelako abaguneetan langile publikoek

bere gain hartzen dituztenak, ez beti hala nahi izanda.

Gako-hitzak: Administrazio publikoa, langile publikoak, murrizketak,

enplegu publikoaren erreforma, krisi ekonomikoa, antolakuntza-di-

seinua, lanpostuak arrazionalizatzea, balorazioa, ebaluazioa, hau-

taketa eta prestakuntza.

Resumen: Este escrito pretende explicar una alternativa conceptual,

metodológica y práctica a los recortes de personal que por razones

directas o indirectas de la crisis económica se están realizando. El

trabajo consta primeramente de una identificación de criterios de

éxito desde los que intervenir y las premisas desde las que el es-

crito parte. Seguidamente se expone el determinismo sistémico de

concebir las intervenciones como recortes o como reformas, y las

consecuencias que de ello se derivan. Se exponen también las con-

diciones de información y análisis necesarias para poder reformar

y, por último, se repasan las distintas herramientas posibles de una

intervención reformadora: la organización, la valoración, la evalua-

ción del desempeño, la selección, la formación, etc., dando ejemplos

prácticos allí donde el autor los ha realizado, aportando método y

datos de dichas intervenciones. Por último se identifican los puntos

palanca de la intervención, los condicionantes que dificultan, y a ve-

ces impiden, las actuaciones, así como las asunciones, no siempre

deseadas, de los empleados públicos en este tipo de coyunturas.

Palabras clave: Administración pública, empleados públicos, recor-

tes, reforma del empleo público, crisis económica, diseño organiza-

tivo, racionalización de puestos, valoración, evaluación, selección

y formación.

Abstract: This paper is intending to explain an alternative concep-

tual, methodological and practical for the staff cuts that for reasons

directly or indirectly of the economic crisis is being made. The work

consists first of identifying success criteria of the interventions and

the premises from which this paper begins. Second is exposed the

systemic determinism of conceiving interventions as cuts instead

as reforms, and the consequences resulting from this. It also details

the conditions of information and analysis needed to reform and, fi-

nally, the paper reviews the possible interventions in the manage-

ment tools like organizational design, job classification, performance

evaluation, selection, training, etc., giving real examples when the

author was responsible for them, providing method and data of such

interventions. Finally the paper identifies leverage points of interven-

tion, the constraints that sometimes hinder and impede actions, and

the assumptions, not always desired, of the public employees in such

situations.

Key words: Public administration, civil servants, staff cuts, reforms,

economic crisis, organizational design, rationalization, job classifica-

tion, performance evaluation, selection and training, change mana-

gement.

UN SISTEMA DE REFORMA DEL EMPLEO PÚBLICO ALTERNATIVO A LOS RECORTES DE PERSONALA SYSTEM OF REFORM OF PUBLIC EMPLOYMENT ALTERNATIVE TO STAFF CUTS

9Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal AldizkariaRevista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas


Sumario

1. Criterios de éxito de las intervenciones.—2. Premisas.—3. El no sistema.—4. El sistema.—5. Condiciones para la intervención.—6. Intervenciones en materia de valoración.—7. Intervenciones en materia de valoración.—8. In-tervenciones en materia de evaluación del desempeño.—9. Intervenciones en materia de selección.—10. Inter-venciones en materia de formación.—11. Condicionantes de las intervenciones

1. Criterios de éxito de las intervenciones

Intentar llegar a la calidad institucional no es una acti-

vidad que ha comenzado por razones de la crisis. Ha

sido una actividad realizada con más o menos intensi-

dad por distintas administraciones públicas desde hace

varios años. Procesos de racionalización, movilidad de

empleados públicos1, planificación de recursos huma-

nos, procesos (tímidos) de evaluación del desempe-

ño, intentos de instaurar la figura del directivo público

profesional, etc., se han realizado de modo asimétrico

y con distinto éxito. Lo que la crisis ha hecho ha sido

aumentar la conciencia de su necesidad y, desgracia-

damente, de la prisa en su consecución. Este autor en-

tiende dicha prisa como errónea cuando no obedece

a una visión global de la administración porque impli-

ca un criterio exclusivamente económico de la inter-

vención, aunque puede compartir el diagnóstico que

la crisis ha evidenciado. Entender que la reforma de

las administraciones públicas (AAPP) se circunscribe al

ahorro puede llevar a conseguir un efecto contrario al

deseado. Tener como criterio de éxito exclusivo el dé-

ficit público es un error de concepción que impide ver

las intervenciones necesarias en una secuencia lógica,

y que avala la horizontalidad de los recortes vs. la inte-

rrelación necesaria de las reformas. Los recortes tienen

sentido y soportan mejor el paso del tiempo cuando

se deciden tras un tratamiento de datos e información

que permiten su comprensión como parte de un todo

que evidencia su necesidad.

La interpretación exclusivamente económica que algu-

nos políticos hacen de la situación de crisis que pade-

cemos cuestiona la eficacia y, a veces, la legitimidad

del empleo público. Este hecho, a menudo populista,

nos obliga a repensar el criterio de éxito de las refor-

mas necesarias. Debemos ser conscientes de que en

el empleo público hay que ser más productivo, cons-

tatar y medir los objetivos que se consiguen, así como

gestionar la diferencia de quienes con sus capacida-

des y esfuerzos se distinguen en el desempeño de sus

puestos. Probablemente se han acabado los tiempos

donde no eran necesarias estas constataciones, pero

llegar a ellas no significará necesariamente confirmar

que las cosas se hacen mal, no todas. No estoy seguro

de que para la eficacia exigida sea necesario trabajar

más, quizás trabajar mejor. Es ahí donde, a mi juicio,

reside la innovación, la legitimidad y el compromiso.

Por muy mal que estén las cosas, el empleo público no

está en cuestión, si no existiera habría que inventarlo.

Quizás el trabajo más exigente en el diseño de un nue-

vo modelo de función pública (incuestionable) reside

en ser capaces de ver el sistema que le subyace; en

ver la interdependencia de todas sus piezas, su cohe-

rencia, sus leyes, y en elaborar el diseño en función

de éstas. Es naif seguir manteniendo la idea de que la

función pública que surja de esta crisis será tal y como

ahora la concebimos, no, ya somos distintos. Ahora te-

nemos que reconocernos.

El Estatuto Básico del Empleo Público (EBEP; Ley

7/2007, de 12 de abril) nos introdujo en una nueva ins-

titución dentro de la legislación de función pública: «el

empleo público». Pasar de concebir la clásica Ley de

Función Pública a una Ley del Empleo Público, no es

una diferencia semántica sin intención, porque hablar

del empleo público, no sólo significa ampliar su alcan-

ce a todas las personas que trabajan en el sector pú-

blico, sino poner el acento en algo objetivo (el empleo)

y hacer cambiar el enfoque desde el empleado, al em-

pleo; desde el trabajador al trabajo. Es como si se esta-

bleciera una jerarquía y un orden de prioridad: primero

pensar en qué hay que hacer, cómo se hace y cómo

se sabe que está bien hecho, y luego pensar en quién

puede o debe hacerlo. Este cambio de norte implica

muchas cosas si pensamos que, hasta ahora, ha sido

constante pensar la función pública como las normas

que regulaban la relación del empleado público con la

Administración que lo contrataba, y donde lo que tenía

que hacer se daba, más o menos, por supuesto. Y lo

es más porque al decidir este cambio de orientación

Mikel Gorriti BontiguiUn Sistema de Reforma del Empleo Público alternativo a los Recortes de Personal



10

AZT

ERLA

NA

KES

TUD

IOS


se está dando mayor peso al servicio público; a los ciu-

dadanos como receptores de los productos y servicios

de los empleados públicos, y por ello también interesa-

dos en que las cosas se hagan bien. La crítica legítima

de éstos es, en definitiva, uno de los criterios de éxito

de este modelo de función pública.

Recordar la legitimidad de las responsabilidades asu-

midas por los empleados públicos y el compromiso

con el desempeño eficaz y eficiente, son ingredientes

imprescindibles para subsistir en esta delicada situa-

ción y para enfrentar de forma argumentada y demos-

trada posibles actuaciones de cirugía dura ordenadas

desde el poder político. Debemos refundarnos giran-

do el enfoque desde el empleado al empleo, rom-

piendo la zona de confort en la que probablemente

nos habíamos ubicado y espabilar. Sólo organizando

de forma ajustada los puestos y haciendo bien lo que

legítimamente tenemos que hacer podremos defen-

dernos; justificar quienes y cuántos somos, y asegurar

un servicio público de calidad. Esto es un maratón más

que una carrera de velocidad (FMI, 2012), aunque te-

nemos prisa, y requiere una serie de intervenciones

técnicas que son más costosas y difíciles que concebir

la solución exclusivamente como recortes. Además,

alguien tendrá que crecer para poder decrecer racio-

nalmente.

2. Premisas

Este escrito parte de las siguientes premisas:

Las AAPP españolas, generalmente consideradas •

y comparativamente con los países desarrollados

de nuestro entorno, no son las que más emplea-

dos públicos tienen.

Las AAPP tienen un problema de productividad. Lo •

que producimos en relación con lo que produce el

país es menor.

Este último hecho es el que puede justificar la creencia

popular de que estamos sobredimensionados: ¿«es ne-

cesario tanto empleado público para lo que hacen»?

Las AAPP tienen problemas de ajuste organizativo •

(algunas hacen dos veces lo mismo y algunas no

hacen todo lo que tienen que hacer) tanto dentro

de ellas, como entre los distintos niveles adminis-

trativos (centrales, autonómicos y locales). Muchas

veces los diseños organizativos obedecen a per-

sonalismos; a diseños organizativos realizados

para solventar situaciones coyunturales inmedia-

tas referidas a perfiles (quién debe ir al puesto) o

por reparto de poder entre los directivos (típico

Figura 1

Empleo en el sector público (Gobierno general, % de la poblacion ocupada)

35%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%

2000 2010

Suec

ia

Fran

cia

Rein

o U

nido

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ia

Irla

nda

Espa

ña

Port

ugal

Hol

anda

Ale

man

ia

Gre

cia

OCE

Fuente: Koldo Echebarría, 2010.

Figura 2

Indicador agregado de efectividad del gobierno

Suecia

Holanda

eino Unido

Alemania

Irlanda

Francia

Portugal

España

Grecia

Italia

0 0,25 0,5 0,75

World Bank (2009), Worldwide Governance Indicators 2009

1 1,25 1,5 1,75 2 2,25

XX

XX

X

X =X

Valores ajustadospor ingresoper cápita

Fuente: Koldo Echebarría, 2010.

en gobiernos de coalición). Todo ello genera una

dispersión organizativa que aumenta innecesaria-

mente la diferenciación de sus estructuras y las

hace vulnerables a la contingencia cambiante de

la ejecución real y directa.

Las AAPP tienen que adquirir compromisos de •

efectividad y calidad institucional; eficacia en la

consecución de sus objetivos de servicio público

y eficiencia en el uso de los recursos que dele-

gadamente gestiona. Para ello es imprescindible

que ése compromiso se constate y para ello es

necesario establecer objetivos de eficacia y de




11

eficiencia, y medirlos. Las administraciones públi-

cas deben asumir un compromiso de resultados,

evolucionando desde un modelo legalista y garan-

tista a otro de Servicio Público. Ello conlleva una vi-

sión gerencialista que asegura la consecución de

objetivos (efectividad), y a la vez un compromiso

con la responsabilidad pública, lo cual conlleva un

cambio de cultura como condición de la implan-

tación. La exigencia de resultados se convierte

en legitimidad al gestionar elementos delegados

desde la ciudadanía en orden a la satisfacción del

interés general. El ciudadano se ha convertido en

alguien que demanda rendimientos más allá de

la legalidad e igualdad de los procedimientos. A

éste ya no le vale solamente la legitimidad surgida

de las urnas. Centrarse en la legalidad y la forma-

lidad de la gestión de recursos humanos denota

una actitud reactiva más que proactiva, la cual es

condición para un servicio público de calidad. Ba-

sarse sólo en la igualdad es reactivo ya que sus

constataciones son menos evidentes y, siempre,

más tardías.

Los diseños organizativos racionales, la eficacia y •

la eficiencia constatadas, y el establecimiento de

objetivos de servicio público, conllevan inevitable-

mente la planificación de los recursos humanos.

Hacer posible este concepto implica responder a

dos preguntas: quiénes y cuántos queremos ser.

Quiénes implica la necesidad de determinar los

perfiles de conocimiento y destreza de aquellos

que sean susceptibles de ocupar los puestos.

Cuántos implica, necesariamente, medir su carga

de trabajo. Estas son prácticas desiguales en las

AAPP españolas con desarrollos sofisticados en

algunos casos (Administración General del País

Vasco), aunque en la mayoría de los casos se re-

suelven con acercamientos que no saturan todo

lo necesario para intervenir (temarios de Ofertas

Públicas de Empleo en el caso de perfiles), o me-

diante actuaciones «a ojo», como es el caso de

muchas estimaciones de la necesidad de efecti-

vos en puestos. Esto es tanto como decir que la

planificación de RRHH no es un práctica generali-

zada en las AAPP españolas («casi inédita» en pa-

labras del catedrático y consultor público R. Jimé-

nez Asensio, 2012).

3. El no sistema

Anteriormente, el trabajo y el trabajador eran (y toda-

vía lo son en muchas administraciones) dos realida-

des que se pensaban juntas, porque en la realidad

no existen puestos que no sean hechos por alguien.

Esto, que es verdad, no exige que responsabilidad

asumida y proceso para satisfacerla sean lo mismo.

Es verdad que los puestos los hacen las personas,

los desarrollan, los hacen crecer o menguar, mejorar

o empeorar, pero también es verdad que las respon-

sabilidades existen independientemente de quién y

cómo se ejecuten. En el viejo modelo las caracterís-

ticas de las personas, su buen hacer o sus especifi-

caciones conocidas, eran lo que previamente definía

el puesto. La necesidad de un nuevo puesto se con-

cebía de forma global, como idea general. Se podría

decir que al pensar en un puesto se pensaba primero

en la necesidad global que dicho puesto pretendía

satisfacer (las menos veces) y luego en la persona (las

más), sin pensar en si dicha necesidad era un puesto

nuevo o si dichas responsabilidades ya existían o eran

simplemente formas de ejecutar funciones asumidas

por otros puestos.

Esta realidad, generalmente no comprendida y mucho

menos asimilada, junto con el criterio de éxito exclu-

sivamente centrado en el déficit público, lleva a con-

cebir las intervenciones de recorte como inevitables.

Esta visión no sistémica implica que todas las inter-

venciones posibles lo son exclusivamente sobre las

personas ya que ellas y los puestos son una unidad

indisoluble. Así, intervenir necesariamente implica re-

cortar. A mi juicio es una visión antigua, desfasada, y

técnicamente errónea. Por mucho que alguien se em-

peñe en no ver, el sistema subyace y tiene unas leyes

que tarde o temprano aparecen: las que evidencian lo

injusto de los recortes y sus efectos para la eficacia y

calidad del servicio público.

No ver, o no querer ver, implica no comprender la ló-

gica de las intervenciones, el orden necesario en el

que deben ser entendidas y realizadas; desconocer

las distintas herramientas de gestión donde se puede

y debe actuar antes que en actuaciones de personal.

Organización, valoración, evaluación, selección, for-

mación, etc., todas ellas son intervenciones necesarias

en tanto que integrantes del sistema de organización

y recursos humanos.

Concebir sistémicamente las intervenciones exige

recursos técnicos avanzados, análisis de puestos, re-

flexión sobre el valor del servicio público que se pres-

ta, medición de cargas y de la eficacia, gestión de la

diferencia de las actuaciones de los empleados pú-

blicos, diagnóstico del ajuste organizativo de las es-

tructuras (porqué hago esto dos veces; qué no hago

lo que debo hacer), sometimiento a criterios y normas

emanadas directamente desde un órgano central de

la función pública que impida las soluciones coyun-

turales o el café para todos, etc. No siendo esto así

hoy, es comprensible que las intervenciones sólo se

conciban como recortes: es más sencillo; el culpable

es claro y externo (la crisis); y se evita el diagnóstico y

las evidencias que una intervención sistémica exigiría

y mostraría.



12

AZT

ERLA

NA

KES

TUD

IOS


4. El sistema

El puesto como rol, la diferenciación entre responsabi-

lidad (función) y procedimiento (tarea) para satisfacerla,

el mundo del trabajo concebido distinto del de el tra-

bajador, las funciones legitimadas por la existencia de

clientes con necesidades legalmente justificadas, todo

ello es también un método a la hora de actuar en la

Administración. Todo esto implica la diferenciación de

tres partes o elementos de un sistema interrelacionado.

Estas partes son: Organización, Recursos Humanos y

Personal. Si dibujáramos las actuaciones posibles y las

ubicáramos en el sistema serían así:

Figura 3

ADMINISTRACIÓN

— Tasa de reposición— Movilidad— Externalización— Plan de empleo

— Diseño organizativo— Racionalización

— Análisis de puestos— Informática: registro— Asesoría jurídica

PERS

ONAL

ORGANIZACIÓN

RRHH

— Selección— Evaluación del desempeño— Formación— Carrera

EMPLEADOPÚBLICO

PUESTOS

RRHH

Fuente: Elaboración propia..

Obsérvese el sentido de las flechas. Así como en su

funcionamiento ordinario serían bi-direccionales, cuan-

do se habla de intervenciones de reforma, éstas sólo

tiene un sentido: el de las agujas del reloj; no se puede

hacer una intervención sin haber realizado las otras an-

teriormente. Tampoco es lo mismo actuar en unas que

otras; algunas son «puntos palanca» (Senge, 1990) ya

que actuando sobre ellos inevitablemente se actúa so-

bre los demás al exigir su diseño o análisis (en azul en

el esquema).

Características básicas del sistema:

Es post-burocrático y basa sus criterios de inter-•

vención en el servicio público. Es decir, se entien-

de que las intervenciones no pueden transgredir el

valor principal: satisfacer las necesidades legítimas

de los ciudadanos y resolver sus conflictos.

Tiene a la eficacia como el principio primero y su-•

perior de actuación. Subsidiariamente a la eficien-

cia (gestión racional de los recursos y gasto) y a la

legalidad vigente. En la medida de que la legalidad

impida o dificulte la eficacia, la eficiencia o la igual-

dad, esta deberá ser cambiada.

Concibe la igualdad, para el caso de intervencio-•

nes de RRHH que afectan a los empleados públi-

cos, como elemento de partida, no como condición

de llegada. Esta condición impediría la gestión de

la diferencia que es una de las claves del mismo.

Se entiende por eficacia el ejercicio de responsa-•

bilidades mediante comportamientos relevantes

de los empleados públicos para la consecución de

productos y servicios que satisfagan las necesida-

des legítimas de los administrados. Este criterio, en

su versión individual, sólo puede ser matizado por

el bien común, el interés general y por la igualdad

en el trato a todos los administrados.

El empleo público y no el empleado público es el •

centro del sistema. Toda intervención en relación

con los empleados públicos, tendrá al desempeño

eficaz del servicio público como el criterio básico

de referencia. También la gestión de la diferencia

en relación a dicho desempeño eficaz.

Todas las actividades que este sistema implica no •

sólo son necesarias para tiempos de crisis: siempre

son buenas. En la medida que ellas se cumplan en

tiempos de bonanza, la organización pública y sus

recursos estarán ajustados y podrán ser un refe-

rente de solidaridad y refugio en tiempos de crisis.

5. Condiciones para la intervención

Todas las intervenciones susceptibles de acometerse

en este sistema parten de disponer de información y

datos suficientes en relación con su personal y con

el trabajo que realizan. Es necesario satisfacer estas

necesidades de información y datos mediante dos

actividades principales: los análisis de puestos, y los

datos de antigüedad y movilidad de los empleados

públicos.

Análisis de Puestos (APT)

El elemento central para diagnóstico, descripción, dise-

ño y predicción de todo el desempeño debe ser el aná-

lisis del puesto de trabajo. Analizar un puesto de trabajo

orientado al trabajo consiste en conocer cuáles son sus




13

comportamientos laborales relevantes (tareas críticas) y

analizarlas para identificar los criterios de éxito de su

desempeño, sus ejemplificaciones y sus indicadores.

También su frecuencia y duración. Analizar un puesto

de trabajo orientado al trabajador consiste en identificar

el perfil del puesto: lo que necesita saber, saber hacer y

las capacidades para poder aprenderlo y adaptarse.

En la Administración General del País Vasco (AGPV) se

han realizado tres análisis de puestos, tanto a colecti-

vos de funcionarios como a colectivos de laborales. Se

puede consultar el modelo, método y herramientas en

Gorriti y López, 2010.

Datos de empleo interno. (Qué tenemos)

Es un error acometer medidas de recorte sin tener un

conocimiento exhaustivo de cuál es la realidad del per-

sonal que conforma la administración en la que se pre-

tende aplicar los recortes. Estos datos, principalmente

deben referirse a los siguientes contenidos:

Edad

Para mostrar la trascendencia de esta información, se-

guidamente se exponen datos y gráficas de edad del

colectivo de funcionarios e interinos de la AGPV a 31

de diciembre de 2012.

Concepto Todos Funcionarios Interinos

Edad Media 51 54 45

Moda 52 52 49

Edad Mínima 25 31 25

Edad Máxima 69 68 69

Total efectivos 4768 3235 1533

La consecuencia más inmediata de este hecho se re-

fiere a las jubilaciones: Desde el año 2011 hasta el año

2029 se habrán jubilado el 84.22 % de las jefaturas de

esta Administración. Para el caso de los técnicos, sin

mando, el 25% se habrá jubilado en el 2020, el 50%

cuatro años más tarde y el 75% tres años más tarde.

Es decir, en 7 años se jubilarán el 50% de los técnicos

funcionarios que quedaban.

Esto es bueno y malo. Bueno, porque permite hacer

un uso estratégico de las tasas de reposición por ju-

bilaciones: va a haber vacantes suficientes como para

poder asumir un proceso de racionalización. Malo,

porque existe un riesgo claro de descapitalización.

En cualquier caso, es evidente que esta información

orienta y da sentido a un tipo de intervenciones, res-

tando trascendencia a otras.

Figura 4

Edad 2012

Frec

uenc

ia

80706050403020

400

300

200

100

0

Figura 5

Año jubilación

Frec

uenc

ia

102

82

62

42

0205020402030202020102000

Media = 2023,27Desviación típica = 5,87N = 829

Antigüedad

Entendiendo por antigüedad el número de años

desem peñando puestos en la administración de refe-

rencia. Este dato cobra especial importancia cuando

se combina con la naturaleza contractual de los pues-



14

AZT

ERLA

NA

KES

TUD

IOS


tos de trabajo o su situación administrativa (funciona-

rios o laborales; de carrera o interinos). Siguiendo con

el ejemplo de la AGPV, estos son los datos desde el 31

de julio de 2011 para funcionarios de carrera y funcio-

narios interinos:

Figura 6

Recu

ento

300

200

100

00 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Antigüedad

InterinoFuncionario

Relación-Empleo

Como puede observarse en el gráfico, el proceso

de funcionarización prácticamente está parado en

la AGPV desde hace 12 años, siendo prácticamente

nulo los últimos 4 años2. Esto es fruto de la «judi-

cialización» de los procesos selectivos de oferta de

empleo público y de provisión mediante concurso

de traslados3.

Acometer acciones de recorte desconociendo tanto la

información de los análisis de puestos como los datos

objetivos de edad y antigüedad, entre otros, es asegu-

rar una intervención no acorde con el servicio público,

con su eficacia, con su eficiencia y, muy posiblemente

injusta. Ser consciente de esta información y del siste-

ma arriba explicado, impide acometer recortes sin la

conciencia de ser irresponsable.

6. Intervenciones en materia de Organización

Las dos intervenciones sistémicas y puntos palanca de

la herramienta de organización son el diseño organiza-

tivo y la racionalización organizativa. La primera para

determinar y publicitar adónde queremos ir, y la segun-

da para «diferenciar grasa y músculo».

Diseño Organizativo

El diseño estratégico

El diseño organizativo estratégico implica responder

a estas tres preguntas: ¿Qué administrados tengo y

quiero seguir teniendo?; ¿qué administrados tengo y

no quiero tener, y puedo?; ¿cuáles no tengo y quiero

tener?. Para responder a estas preguntas es necesario

realizar una serie de análisis y tomar decisiones desde

este conocimiento:

Identificación y validación de las competencias •

legales que a modo de imperativos acotan en el

entorno, administrados cuyas necesidades de ser-

vicio público nos incumben y comprometen.

Identificación y selección de administrados en fun-•

ción de la estrategia y los programas de Gobierno

legitimados por las urnas. Es aquí donde se res-

ponde a las preguntas arriba citadas.

Análisis de las necesidades de los administrados •

decididos, y legitimación de las mismas en función

de las competencias legales asumidas.

Decisiones estructurales básicas: lo relativo a los •

decretos de estructura. Direcciones, territoriali-

dad, etc.

Soy consciente de que este proceso en su totalidad

puede ser largo y a veces lento en su ejecución, lo cual

va en contra de la prisa que las actuaciones de recor-

te exigen. En situaciones de urgencia, por lo menos,

debe responderse a las preguntas citadas. Sin ellas

no hay diseño organizativo; no se sabe qué se debe

y quiere hacer.

El diseño operativo

Una vez realizado el diseño estratégico y habiendo

tomado las decisiones estructurales básicas, se rea-

liza el diseño operativo cuyo criterio de éxito es el

ajuste: que dos puestos no hagan lo mismo, y que

nada de lo que hay que hacer quede sin hacerse. Sus

pasos son:

Identificación de funciones. Cada una de las nece-•

sidades legítimas de los administrados implica una

responsabilidad que la administración asume en

relación con dicho administrado. Así, las funciones

enuncian el compromiso de responder ante dicha

necesidad.

Identificación de los puestos. La agrupación de •

funciones mediante criterios de horizontalidad (co-

nocimientos) y verticalidad ( jerarquía) es la identifi-

cación de los puestos de trabajo.

Identificación de jerarquías. La estandarización de •

las relaciones entre los puestos implica la aparición




15

de jerarquías. Dicha estandarización surge de la

necesidad de coordinación, supervisión y control

de los distintos puestos de trabajo. El producto de

esta fase es el diseño de organigramas.

Identificación de cargas de trabajo. A partir de los •

datos de frecuencia y duración de las tareas (ob-

tenido por los análisis de puestos), se determina

la carga de trabajo de los puestos de trabajo y en

función de ellas el número de dotaciones necesa-

rias para poder satisfacer las responsabilidades

asumidas en las funciones.

Para ver un ejemplo de utilización de este diseño en

una situación real (Agencia Vasca del Agua) ver: Gorriti

y Bañuelos, 2009.

El siguiente diagrama explica la lógica de ambos dise-

ños.

Diseño

Estratégico

Competencias

Ámbitos

Clientes Estratégicos

Estructura

Decisiones Estructurales Básicas:Direcciones Generales, Territorialidad

Ajuste

Decisiones Estructurales Operativas:Puestos, Jefaturas

Diseño

Operativo

Tareas

Funciones

Necesidades

Clientes

Fuente: Elaboración propia.

Racionalización Organizativa

La racionalización organizativa pretende resolver la

dispersión e inflación organizativa clásica en los di-

seños organizativos que no han elaborado un diseño

estratégico como el arriba descrito. Básicamente con-

siste en reducir el número de puestos al concebir éstos

desde un punto de vista más general, a modo de roles

asumidos, y en la decisión técnica de diferenciar fun-

ciones (responsabilidades asumidas) de tareas (proce-

sos para llevarlas acabo). Para poder llevarlos acabo es

imprescindible disponer de información relativa a los

actividades principales de los puestos que se quieren

racionalizar. Ésta se puede obtener por procesos clási-

cos de análisis de puestos o por procesos más limita-

dos y específicos de identificación de actividades. Este

proceso no implica, necesariamente, la amortización

de dotaciones (plazas), aunque puede ser una de sus

consecuencias en función de la carga de trabajo y del

diseño organizativo.

En la AGPV se han realizado dos procesos de raciona-

lización, uno referido a puestos reservados para per-

sonal funcionario (Gorriti, 2002) y otro más reciente,

preliminar y no acabado, en relación con puestos re-

feridos a personal laboral (2012; no publicado). Ambos

procesos han seguido el mismo método que puede

resumirse en los siguientes pasos:

1. Elaboración del Cuestionario de APT.

2. Administración del Cuestionario.

3. Identificación y volcado de tareas.

4. Elaboración de Enunciados Homogéneos.

5. Elaboración de matriz tareas/puestos.

6. Análisis de Clusters y Análisis Factorial de valida-

ción.

7. Análisis Estadísticos Descriptivos para valora-

ción.

8. Elaboración del Informe final.

En el estudio referido a puestos de funcionarios la ra-

cionalización de puestos fue de un 81% de reducción

(homogeneización). Con estos resultados por Grupos

de clasificación:

Figura 7

81%81%

1.184

259

72

1.515

TOTAL

28526220 3

A1 y A2 C1 y C2 AP



16

AZT

ERLA

NA

KES

TUD

IOS


Como puede observarse en la Tabla 1, 10 tareas (las

señaladas en azul) afectan al 90% de las dotaciones

de este puesto, ellas son su núcleo común. Saber

hacer o haber hecho estas 10, implica poder ir al

90% de las dotaciones del puesto. Saber hacer las

15, al 100%.

Esta homogeneización de puestos no supuso amor-

tización de plazas; nadie fue despedido o su plaza

amortizada. Pero supuso un desequilibrio de todas las

herramientas de gestión cuyo rediseño dio origen al

sistema que se explica. De ahí su calificación de punto

palanca de las intervenciones.

Desde un punto de vista de intervención o reforma,

la consecuencia más inmediata de este tipo de inter-

venciones es la movilidad administrativa: lo que antes

era un problema referido a puestos distintos (valo-

ración, perfiles, inamovilidad del puesto, etc.) ahora

se convierte en un problema de carga de trabajo, al

agruparse en un único puesto tipo. Racionalización y

medida de carga por tanto hacen factible la movilidad

de efectivos en función de cargas de trabajo coyuntu-

rales a modo de vasos comunicantes. Seguidamente

se expone un ejemplo real de esta intervención para

la AGPV y referida a puestos de administrativos y auxi-

liares.

Administrativo General. Código: 520040

Funciones (para todas las dotaciones por diseño or-

ganizativo)

Comprobar, chequear y cotejar datos, listados, do-•

cumentos, etc.

Preparar, editar y completar dossieres, expedien-•

tes y todo tipo de documentación

Tramitar administrativamente de subvenciones, •

becas, ayudas, etc.

Tramitar administrativamente sanciones, multas, •

control de impagados y vías de apremio.

Solicitar y recabar todo tipo de información y do-•

cumentación.

Gestionar y mantener archivos de expedientes y •

documentación.

Actualizar, tramitar y mantener ficheros y registros.•

Recepcionar y tramitar quejas y reclamaciones.•

Tramitar y liquidar las facturas, gastos, ingresos, •

anticipos y créditos. Gestión de caja.

Elaborar y suministrar datos, estudios, informes, •

estadísticas y atender consultas.

Tabla 1

Tareas4

TareaN.º

Dotaciones que la hacen

% % Relativo Acumulado

1. Atender consultas y reclamaciones 291 71,50 11,09 11,09 2. Tramitar y controlar expedientes administrativos 273 67,08 10,41 21,50 3. Crear, mantener y actualizar bases de datos y aplicaciones informáticas 283 69,53 10,79 32,29 4. Comprobar y cotejar datos, registros y documentación 275 67,57 10,48 42,78 5. Redactar y archivar documentación en los distintos programas

ofimáticos (word, excel, powerpoint....)212 52,09 8,08 50,86

6. Tramitar y cotejar solicitudes y autorizaciones 207 50,86 7,89 58,75 7. Preparar y clasificar documentación para tramitación 188 46,19 7,17 65,92 8. Efectuar el Control y mantenimiento del archivo 187 45,95 7,13 73,05 9. Efectuar el registro y/o distribución de entradas y salidas de

documentación y correspondencia174 42,75 6,63 79,68

10. Elaborar certificaciones, notificaciones, compulsas, etc. 199 48,89 7,59 87,2711. Tramitar documentos contables 107 26,29 4,08 91,3512. Tramitar pagos y cobros 104 25,55 3,96 95,3113. Elaborar información estadística 54 13,27 2,06 97,3714. Distribuir materiales y documentación 45 11,06 1,72 99,0915. Controlar la facturación de gastos 24 5,90 0,91 100,00

(Por porcentaje de tareas comunes sobre 407 dotaciones que contestaron a la encuesta de análisis de puestos. En RPT hay 491 dotaciones)




17

Auxiliar General. Código: 520020

Funciones (todas las dotaciones)

Alimentar bases de datos•

Comprobar, chequear y cotejar datos, listados, do-•

cumentos, etc.

Preparar, editar y completar dossieres, expedien-•

tes y todo tipo de documentación

Procesar todo tipo de textos, tablas y/o gráficos.•

Tramitar administrativamente autorizaciones•

Registrar, archivar y distribuir todo tipo de docu-•

mentación y correspondencia interna y externa.

Responder a la correspondencia•

Gestionar y mantener archivos de expedientes y •

documentación

Facilitar información general, entrega y cobro de •

documentación e impresos.

Recepcionar y tramitar quejas y reclamaciones•

Tabla 2

Tareas singulares de dotaciones concretas

Tarea Dotación donde se realiza5 N.º %

Gestionar compras de material 344, 358, 145, 220, 331, 53, 111, 328, 355, 76, 455, 134, 228, 285, 157

15 3,69

Mantener y actualizar páginas Web 91, 99, 145, 322, 169, 147, 114, 133 468, 304, 105, 175, 313, 241

14 3,44

Efectuar la tramitación y archivo de cartas, notificaciones y comunicaciones 43, 54, 251, 255, 259, 260, 262, 263 8 1,97Elaborar órdenes de pago y talones 130, 169, 175, 177, 402, 330, 175 7 1,72Certificar inscripciones y anotaciones 46, 49, 55, 81, 84, 87, 88 7 1,72Mantener y actualizar el Registro de Conciliaciones y/o Elecciones sindicales 29, 46, 49, 55, 63 5 1,23Levantar actas de inspección sobre el desarrollo de los procesos electorales 29, 46, 49, 55 4 0,98Realizar la búsqueda de información en bibliotecas y archivos 99, 377, 91 3 0,74Controlar y realizar el seguimiento de conflictos colectivos e individuales 41, 63 2 0,49Controlar las existencias de almacén 480, 22, 84, 345, 455 5 1,23

Tabla 3

Tareas

TareaN.º

Dotaciones que la hacen

%%

RelativoAcumulado

1. Atender consultas y reclamaciones 586 65,92 11,46 11,46 2. Alimentar bases de datos y aplicaciones informáticas 589 66,25 11,52 22,99 3. Comprobar y cotejar datos, registros y documentación 577 64,90 11,29 34,27 4. Crear, mantener y actualizar bases de datos y aplicaciones informáticas 581 65,35 11,37 45,64 5. Efectuar el registro y/o distribución de entradas y salidas de productos,

muestras y correspondencia535 60,18 10,47 56,10

6. Tramitar y cotejar solicitudes y autorizaciones 427 48,03 8,35 64,46 7. Tramitar documentos contables 315 35,43 6,16 70,62 8. Elaborar certificaciones, notificaciones, compulsas, etc. 436 49,04 8,53 79,15 9. Manejar y actualizar diariamente ficheros archivos y registros 333 37,46 6,51 85,6610. Realizar el seguimiento de expedientes 198 22,27 3,87 89,5311. Elaborar información de actividad 129 14,51 2,52 92,0612. Efectuar la tramitación y archivo de cartas, notificaciones y comunicaciones 144 16,20 2,82 94,8713. Fotocopiar y encuadernar documentos 141 15,86 2,76 97,6314. Tramitar informes, expedientes, notificaciones, pedidos, etc. 71 7,99 1,39 99,0215. C 15. Archivar expedientes, actas e informes ontrolar la facturación de gastos 50 5,62 0,98 100

(Por porcentaje de comunalidad sobre 889 dotaciones que contestaron a la encuesta. En RPT hay 963 dotaciones)



18

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ERLA

NA

KES

TUD

IOS


Por lo expuesto, se observa que la movilidad entre las

dotaciones de cada puesto homogeneizado o raciona-

lizado es un hecho real y una posibilidad factible. Su

implantación no está limitada por tener responsabilida-

des distintas (todos las dotaciones tienen las mismas

funciones), ni por hacer cosas distintas. Las principales

limitaciones son culturales y se concretan en concebir

el mando como la «posesión» de las dotaciones (pla-

zas) jerárquicamente dependientes.

Rediseño de los puestos de Administrativos y Auxiliares

Ha sido conciencia general que una de las interven-

ciones más necesarias en materia organizativa es el

rediseño de los puestos de administrativos y auxilia-

res. En la AGPV esta conciencia se acrecentó al rea-

lizar el estudio arriba expuesto. Se vio que de modo

complementario debería iniciarse un estudio relativo

a la proyección de estos puestos en un futuro no leja-

no, de manera que se legitimara su función en dicha

Administración con un dimensionamiento ajustado. La

entrada de la ofimática y las TIC’s ha significado una

autonomía de los técnicos respecto de lo que hasta

entonces eran labores de auxilio administrativo. En el

análisis descrito se observaba una concepción clásica

de las tareas, pero también se atisban algunas nue-

vas. Ello exigiría un estudio de diseño organizativo y

probablemente de gestión del cambio. Las posibles

tareas futuras son estas:

Crear, mantener y actualizar bases de datos y apli-•

caciones informáticas

Mantener y actualizar páginas Web•

Manejar y actualizar informáticamente diariamente •

ficheros archivos y registros

Tramitar telemáticamente informes, expedientes, •

notificaciones, pedidos, etc.

Preparar maquetas de publicaciones para imprenta•

7. Intervenciones en materia de Valoración

La valoración como tal no es una medida de inter-

vención propiamente dicha y podría no abordarse en

este escrito. Sin embargo por la naturaleza sistémica

del modelo de intervención que se está describiendo,

valorar puestos es algo inevitable tras un proceso de

intervención organizativa como el descrito más arriba.

Seguidamente se exponen una serie de criterios que

deben tenerse en cuenta llegado el caso de intervenir

en esta herramienta de gestión.

La valoración es un proceso inevitable en la medi-

da que un proceso de racionalización cuestiona las

jerarquías previas. Reunir puestos antes distintos en

Es decir, 8 tareas afectan al 80% de las dotaciones de

este puesto, ellas son su núcleo común. Saber hacer

o haber hecho estas 8, implica poder ir al 80% de las

dotaciones del puesto. Saber hacer las 10 al 90% y

saber hacer 15 al 100%.

Tabla 4

Tareas singulares de dotaciones concretas

Tarea Dotación donde se realiza5 N.º %

Gestionar necesidades administrativas del centro 30, 75, 77, 85, 111, 139, 143, 156, 160, 17, 204, 226, 230, 263, 307, 373, 453, 600, 601, 610, 612, 673, 677, 784, 846, 847, 859.

27 3,04

Controlar las existencias de almacén 30, 48, 69, 160, 212, 226, 230, 306, 307, 392, 441, 442, 446, 457, 465, 520, 532, 533, 633, 634, 664, 823, 845, 846, 847.

25 2,81

Gestionar y mantener el registro de personal 51, 111, 202, 226, 245, 306, 321, 333, 339, 390, 477, 478, 479, 489, 532, 566, 635, 642, 668, 727, 779, 814, 845, 847.

24 2,70

Mantener y actualizar páginas Web 204, 217, 219, 224, 225, 226, 227, 230, 233, 465, 519, 534, 583, 774, 816, 832, 834.

17 1,91

Preparar maquetas de publicaciones para imprenta 859 1 0,11




19

puestos nuevos obliga a repensar las jerarquías y

por ello volver a valorar. Asimismo se debe ser cons-

ciente de que valorar es clasificar, ubicar un puesto

de trabajo comparativamente con otros en relación

con criterios que, a mi juicio, sólo pueden referirse a

la responsabilidad asumida y a la complejidad inhe-

rente a las tareas. Responsabilidad asumida y com-

plejidad necesaria para satisfacerla son por tanto los

factores principales por los que comparar puestos y

remunerarlos.

El resultado de un proceso de valoración es trascen-

dente para la carrera de los empleados públicos en la

medida que estructura sus posibilidades de ascenso y

las razones de su motivación para cambiar de puestos.

La decisión organizativa en el diseño de puestos y la

valoración, son los determinantes directos de la carre-

ra posible del empleado público. Y no debe olvidarse

que es la carrera y los criterios para su gestión quien,

además de las jubilaciones, genera las vacantes des-

de las que poder actuar en intervenciones de refor-

ma. Una buena valoración (si es que esto es posible)

es condición para el éxito de una reforma. Por justicia,

por motivación y por la trascendencia social que en las

AAPP tiene esta herramienta.

Es clásico que en las AAPP se entiendan muy cer-

canas la valoración y la evaluación. Este hecho ocu-

rre, precisamente, por no diferenciar entre persona y

puesto. La valoración es de puesto y la evaluación de

persona y es crítico diferenciarlas. Tanto como difícil,

porque la mayor parte de los ocupantes se sienten

valorados a sí mismos cuando un proceso de valora-

ción se hace público. De aquí la trascendencia social

comentada. Desde un punto de vista económico todo

proceso de valoración debe dejar un margen a la es-

pecificidad de las plazas y las condiciones en las que

se desempeñan las tareas de los puestos. Y también

debe dejar un margen económico para dar cabida a la

evaluación del desempeño que debe remunerar, con

variación, los desempeños de los ocupantes. Confun-

dir valoración y evaluación es romper el sistema y fa-

cilitar los recortes.

8. Intervenciones en materia de Evaluación del Desempeño

La evaluación del desempeño (ED) es la herramienta

de la gestión de la diferencia y por ello punto palan-

ca del sistema de reformas aquí descrito. Por sí sola

genera el cambio necesario para concebir la interven-

ción como una reforma y evidencia la injusticia de los

recortes. Los siguientes criterios para su implantación

lo demuestran:

Todos los empleados públicos deben ser evalua-•

dos en su desempeño (Art. 20 del EBEP, 2007).

Dicha evaluación debe regirse por criterios de re-

levancia, fiabilidad, objetividad y practicidad.

Los contenidos de la evaluación son las tareas •

relevantes del puesto de trabajo según los crite-

rios de desempeño identificados en el análisis de

puestos.

El fin principal de la evaluación de desempeño es •

mejorar el servicio público. Por ello la primera con-

secuencia de una evaluación del desempeño ne-

gativa debe ser la identificación de una necesidad

formativa. La segunda una reubicación del emplea-

do y una revisión del criterio selectivo, la tercera

una actuación disciplinaria.

Los efectos retributivos de la evaluación del de-•

sempeño nunca deben superar a su trascendencia

formativa y de carrera.

La implantación de la evaluación del desempeño •

implicará necesariamente la instauración de la figu-

ra del Directivo Público Profesional.

La evaluación del desempeño es condición para la •

formación y la carrera del empleado público. Tam-

bién para la validación de las inferencias realizadas

con los diseños y datos obtenidos de la formación

y la selección de los empleados públicos.

Al permitir la gestión de la diferencia la ED evidencia

la injusticia y la ineficacia de las medidas horizontales

de los recortes al dejar claro a quiénes se les priva de

la condición de empleados públicos, o se les recor-

ta sus condiciones laborales. Tanto como evidencia

(si se hace bien) en quiénes se debería actuar. Por

otro lado la ED permite a los empleados públicos, con

mayor riesgo de perder su condición de empleado

público, documentar sus desempeños y logros facili-

tando de esta manera su empleabilidad en otras or-

ganizaciones.

Muchas experiencias justifican con datos la imposibi-

lidad de realizar ED’s en las AAPP. Sin embargo, más

allá de la obligatoriedad del EBEP, existen evidencias

de que técnicamente es posible y de que, si se hace

bien, hay garantías de fiabilidad, relevancia, y contro-

lada contaminación y sesgo de sus medidas. Se debe

ser respetuoso pero incrédulo con los hiperrealismos:

siempre habrá muchas más razones para no hacer

ED; innumerables ejemplos de fracasos y de conse-

cuencias nefastas. En muchos casos tienen razón: es

mejor no hacer ED que hacerla mal. De hecho, si no

fuese por la obligatoriedad del EBEP, probablemente

no se estaría hablando tanto de esta materia. Pero no

se puede generalizar, muchas de esas experiencias

de ED fueron parciales y no abordaron de forma sis-

temática ni con la técnica suficiente el cambio de pa-

radigma que la ED y sus requisitos técnicos implican.

Quizás desde la aprobación del EBEP hemos hablado

mucho de la ED y hemos hecho poco. Quizás por ello

hayamos perdido la inocencia de aquellos que hicie-

ron cosas simplemente porque no sabían que era im-

posible.



20

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NA

KES

TUD

IOS


9. Intervenciones en materia de Selección

Llegados a este punto de la intervención sistémica es-

tamos en disposición de saber: qué responsabilidades

debemos y queremos asumir; cómo organizamos éstas

en puestos racionalmente estructurados con unos nive-

les de jerarquía justificados por sus exigencias de coordi-

nación, supervisión y control; justificadamente valorados

según el montante económico que a ello se puede dedi-

car; su carga de trabajo; su perfil; datos referidos al per-

sonal que se jubila, e información de las evaluaciones

individuales de los empleados públicos. Con esta infor-

mación, la selección se puede y se debe concebir como

una herramienta estratégica de primer orden: a cuántos

y a quiénes quiero hacer empleados públicos.

La selección forma parte de un sistema integrado de

Organización y RRHH donde los desempeños a prede-

cir tienen que ser comportamientos relevantes y cohe-

rentes con los diseños organizativos y con la formación,

la carrera, la evaluación del desempeño, el desarrollo y la

satisfacción laboral de los empleados públicos, donde

los técnicos de RRHH deben actuar de oficio en la ade-

cuación de las personas a los puestos y en la gestión

de la diferencia de sus desempeños.

El desarrollo del estado autonómico implicó la entrada

masiva de empleados públicos en las AAPP autonó-

micas los cuales ahora están en la cincuentena y más

o menos cercanos a la jubilación. Esta realidad junto

con la gran interinidad que la judicialización de muchos

procesos selectivos de acceso y de promoción ha pro-

vocado, exige diferenciar dos tipos de selección de ac-

ceso: la selección para rejuvenecimiento de plantillas,

fundamentalmente con diseños selectivos basados en

la estimación de la capacidad de aprendizaje y adap-

tación de nuevos empleados públicos jóvenes, y una

selección de consolidación basada en la demostración

del saber hacer de los que ya han desempeñado pues-

tos de funcionarios como interinos. Esta decisión debe

tomarse en función de los niveles retributivos de los

puestos convocados y de cuál sea el objetivo de la se-

lección: formación o desempeño. También en función

del número de plazas que estratégicamente se quieran

tras el diseño organizativo estratégico y la tasa de re-

posición lógica a partir de la medida de carga de traba-

jo. En situaciones de alta interinidad es más justo que

aquellos que enfrentan ofertas públicas de empleo lo

hagan en igualdad de condiciones para un número de

plazas que el diseño organizativo haya decidido. Quie-

nes no adquieran la condición de empleado público,

enfrentarían dicha posibilidad en igualdad de condicio-

nes y sobre un diseño organizativo justificado.

A este planteamiento no ayuda el Real Decreto-ley

20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en

materia presupuestaria, tributaria y financiera para la

corrección del déficit público (BOE, 31 de diciembre de

2011, n.º 315) que textualmente dice:

Artículo 3. Oferta de empleo público u otro instrumento

similar de gestión de la provisión de necesidades de

personal.

Uno. A lo largo del ejercicio 2012 no se procederá a la

incorporación de nuevo personal, salvo la que pueda

derivarse de la ejecución de procesos selectivos co-

rrespondientes a Ofertas de Empleo Público de ejerci-

cios anteriores o de plazas de militares de Tropa y Ma-

rinería necesarios para alcanzar los efectivos fijados

en la disposición adicional décima Ley 39/2010, de 22

de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado

para el año 2011.

Esta limitación alcanza a las plazas incursas en los

procesos de consolidación de empleo previstos en la

disposición transitoria cuarta del Estatuto Básico del

Empleado Público.

Dos. Durante el año 2012 no se procederá a la con-

tratación de personal temporal, ni al nombramiento de

personal estatutario temporal o de funcionarios interi-

nos salvo en casos excepcionales y para cubrir nece-

sidades urgentes e inaplazables que se restringirán a

los sectores, funciones y categorías profesionales que

se consideren prioritarios o que afecten al funciona-

miento de los servicios públicos esenciales.

Es decir, la selección no va a ser una práctica habitual

de los próximos años en las administraciones públicas

españolas. Sin embargo lo ha sido y lo volverá a ser

una vez que hayamos superado la parte más dura de

la crisis económica en la que estamos inmersos, y al-

gún político vea más allá del déficit y se dé cuenta de

las posibilidades estratégicas de este instrumento de

gestión de los recursos humanos.

10. Intervenciones en materia de formación

La formación es el cambio planificado para adquisición,

retención y transferencia de conocimientos y destre-

zas necesarios para el eficaz desempeño de las tareas

de un puesto de trabajo.

En esta definición está implícita la naturaleza estraté-

gica de la formación. Si es cambio la formación se da

para resolver ignorancia, si es planificado es porque se

ha determinado una meta de la formación; se sabe lo

que alguien tiene que saber para poder desempeñar

un puesto actual o pretendido. Y si es el desempeño

lo que se quiere conseguir, su evaluación es condición




21

de una buena formación. Es decir, la formación es con-

dición para la materialización de la carrera, la cual, a

su vez es la manifestación más palpable de la estruc-

tura organizativa decidida y de las metas de la propia

administración pública. Desde este punto de vista la

formación debe ser eliminatoria (no todo el mundo ad-

quiere las destrezas) al constatar por el desempeño la

no adecuación de la persona al puesto. Esto es válido

tanto para la selección de entrada (periodo formativo

selectivo), como para la provisión donde la demostra-

ción de las destrezas es condición para la adquisición

de un grado profesional.

El diseño de los cursos formativos y su gestión en el

tiempo (cuándo ofertar qué formación) es una herra-

mienta estratégica de intervención ya que la supera-

ción de procesos formativos, en teoría, debe proveer

puestos en carrera. Este hecho debe estar planificado

ya que su primera consecuencia es la movilidad del

personal y la consiguiente generación de vacantes. La

formación y las jubilaciones son quienes generan

las vacantes en las AAPP que a su vez son condi-

ción para poder aplicar una planificación de RRHH

acorde con el diseño organizativo estratégico. Una

administración que no concibe así su formación, reitera

el status quo de la formación como mochila para el

mérito y le niega su posibilidad estratégica de genera-

ción de vacantes.

11. Condicionantes de las intervenciones

A mi juicio el condicionante más importante es la cul-

tura y concretamente la no cultura de evaluación. Esto

puede observarse en que muy pocas administracio-

nes, por no decir ninguna, ha establecido la evaluación

del desempeño como una de sus rutinas en la gestión

de los recursos humanos y su organización. El EBEP,

que en su artículo 20 obliga a hacer evaluaciones una

vez aprobadas las correspondientes leyes de función

pública, se aprobó en 2007 y desde entonces sólo he-

mos hablado de evaluación, no la hemos hecho. Esto

es comprensible si entendemos que no hacerla nos

evita hacer cosas desagradables:

Evita tener que ser asertivos cuando hay que pasar •

el mal trago de decir a alguien que hace mal su

trabajo y que algo le va a pasar por ello.

Evita tener que establecer compromisos de cum-•

plimiento que estructuren el tiempo.

Evita tener que tomar decisiones retributivas que •

paguen más a los que mejor hacen y romper el

«café para todos».

Evita evidenciar las ineficacias de los programas •

de formación que nada o poco tienen que ver con

el trabajo para el que se forma, simplemente por-

que se desconocen las destrezas necesarias para

hacer un trabajo tan bien como lo describe su me-

jor desempeño.

Evita tener que probar que la formación se ha trans-•

ferido al puesto de trabajo, que éste ha mejorado

en eficacia y que la inversión ha sido rentable.

Permite raseros generales a la hora de la movilidad •

entre puestos, lo cual tiene más posibilidades de

éxito social pero un coste de eficacia.

Evita tener que ejercer el liderazgo sobre compro-•

misos de cumplimiento de plazos, productos o in-

dicadores, que, en definitiva, es trabajo para el que

ejerce la jefatura.

Evita cuestionar el status quo, al no tener un refe-•

rente de cuáles son las características de producto

o servicio que exigen los ciudadanos.

Etc.•

Pero no hacerla nos resta uno de los «puntos palanca»

en los que basar las intervenciones que racionalmente

pueden ser alternativas a los recortes. Además, cual-

quier Administración que no mide su desempeño, difi-

culta el natural cambio gradual y está abocada a cam-

bios bruscos, cualitativos y traumáticos producidos por

cambios políticos, tecnológicos, o crisis económicas

como la que estamos viviendo. Toda Administración

que no mide su desempeño tiene más dificultades a

la hora de asentar o hacer estables los cambios que

se han demostrado eficaces y circunscribir cualquier

realidad política surgida de un cambio electoral, a su

auténtica naturaleza de estrategia política, orientación

del servicio público, etc.

Otro elemento que condiciona mucho las intervencio-

nes aquí relatadas es el propio estrato político. Por dos

razones: 1. Su interinidad (4 años) lo cual dificulta lle-

gar a dominar la visión del sistema comentado y, sobre

todo, adquirir el sentido institucional necesario para

trascender su visión partidista. 2. Su criterio de éxito

que muchas veces se limita a conseguir paz social aun-

que sea a expensas de intervenciones racionales que

hacen robusta una administración y le dan músculo

para poder enfrentar circunstancias como las actuales

sin sacrificar auténtico criterio de éxito: el servicio pú-

blico en igualdad.

Otro condicionante importante para las intervenciones

aquí descritas es la dificultad constatada de implantar

la figura del Directivo Público Profesional. Éste está

siendo otro de los fracasos de las posibilidades que

aportó el EBEP. Quizás porque su instauración no in-

teresa ni a los funcionarios (resta un nivel posible de

carrera) ni a los políticos a los que resta un estrato di-

rectivo donde poder ubicar a sus personas de confian-

za. Esta dificultad es crucial para instalar la cultura de

evaluación. Sin directivos públicos profesionales no es

posible una cultura de evaluación y consecuentemen-

te uno de los pilares del sistema aquí descrito queda

sin efecto. A mi modo de ver y por experiencia propia,

ninguna de las competencias necesarias para llevar

acabo tareas en relación con la evaluación son criterio



22

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de selección para los directores/as actuales, por lo que

la gran mayoría no podría realizar esta labor de modo

adecuado y menos si estos cargos son funcionarios

promocionados a dichos puestos que posteriormente

deberán volver a su plazas, muchas veces en la misma

unidad que ahora dirigen y a cuyos miembros evalua-

rían. Sólo quien ha sido evaluado para desempeñar

este rol, está siendo evaluado en la consecución de los

objetivos comprometidos y al final de su mandato se

le juzgará por ellos, puede asumir la ED como una de

sus funciones naturales. La figura del Directivo Público

Profesional se convierte así en una de las condiciones

ineludibles de la implantación de la ED. Las funciones

más importantes del directivo público en relación con

la ED son las siguientes (Gorriti, 2010):

Funciones del DPP en relación con la tarea•

Diseño organizativo para la mejora del servicio. •

Aclaración de roles y definición de funciones de

sus subordinados.

Planificación, organización, establecimiento de •

objetivos y asignación de recursos.

Gestión de recursos e instalaciones.•

Elaboración, ejecución y seguimiento del presu-•

puesto.

Dirección de la ejecución de proyectos y control •

de su cumplimiento.

Inspección para la mejora, racionalización y sim-•

plificación de los métodos de trabajo. Diseño de

procesos.

Evaluación del Rendimiento. Consecución de ob-•

jetivos del grupo.

Planificación de sistemas de comunicación y de •

información.

Coordinación y representación con otros órga-•

nos ministeriales. Resolución de problemas y

conflictos entre unidades administrativas.

Funciones del DPP en relación con sus subordinados•

Establecimiento de cauces formales y persona-•

les de comunicación con sus subordinados.

Establecer una amplia red de relaciones en el •

ámbito de su competencia.

Motivación y conformación de equipos. Gestión •

de la formación de sus subordinados.

Representación, identidad y defensa del equipo •

y sus miembros.

Evaluación del desempeño individual y gestión •

del reconocimiento.

Gestión de conflictos entre personas.•

Otro condicionante, no siempre aceptado, es nuestra

propia resistencia a cambiar. Debemos ser autocríticos,

sospechar de nosotros mismos en cuánto a qué parte

de este juego macabro de los recortes estamos asu-

miendo. No es general, ni mucho menos, hay mucha

gente que lo está pasando muy mal, sobre todo aque-

llos que por no tener la condición de funcionarios, no

tienen asegurado su puesto de trabajo. Pero en funcio-

narios puede haber un «confort rabioso» en el que se

nos está queriendo ubicar y por el que paradójicamente

somos criticados. Cuidado, tener tan claro a los culpa-

bles puede llevarnos a la pasividad. Tenemos prisa por

ser eficaces, la crisis y los recortes ciegos lo exigen. Si

estamos de acuerdo en que estas herramientas son ne-

cesarias por sí mismas, seríamos incoherentes si siendo

jurídicamente factible, no iniciáramos los pasos necesa-

rios para su implantación. Innovar para trabajar mejor,

profesionalizar el servicio público y medirlo, no puede

esperar. Agazaparse y defenderse es taparse los ojos

ante una realidad que nos puede pasar una factura mu-

cho más cara. Necesitaremos ayuda de la clase política

más profesional, de los representantes sindicales y de

la judicatura. Si no remamos todos en el mismo sentido,

si no asumimos toda la cuota de responsabilidad institu-

cional que ello exige, esto será muy difícil.

Soy consciente que las propuestas aquí descritas exi-

gen un tiempo que quizás no tenemos. Prioricen ahora

que conocen el sistema. La crisis nos ha obligado a

repensar lo que hacemos y a decidir qué queremos

ser. Tarde o temprano tendremos que hacerlo. Este es

un viaje largo pero como todo viaje empieza con un

primer paso. Llevamos cuatro años de crisis conocida.

En estos cuatro años podríamos haber empezado a

pensar actuaciones como las aquí descritas. No tarde-

mos más.




23

Referencias

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SUMAS. http://blogs.vitoria-gasteiz.org/sumas?s=Koldo+E

chebarr%C3%ADa&lang=es

GORRITI, M y BAÑUELOS, J. I. (2009). El Diseño Organizativo

de la Agencia Vasca del Agua. Ed. Instituto Vasco de Ad-

ministración Pública (IVAP). Oñate.

GORRITI, M y LÓPEZ, J (2010). El Análisis de Puestos en la

Administración Pública. IVAP. Oñate.

GORRITI, M. (2002). Análisis Funcional de los Grupos A y B

de la Administración General del País Vasco. Revista Vas-

ca de Administración Pública. N.º 63. pp.: 205-242. IVAP.

Oñate.

GORRITI, M. (2010). Los directivos públicos profesionales

(DPP) en la AGE (origen, ubicación, funciones, perfil, pro-

fesionalización y cambio). En La alta dirección pública:

análisis y propuestas. Luís Ortega y Luís Maeso, editores.

INAP. Madrid.

JIMÉNEZ ASENSIO, (2012). La (casi) inédita planificación

de recursos humanos en el sector público: una ne-

cesidad objetiva, más en tiempos de crisis. http://

www.estudiconsultoria.com/index.php?option=com_

content&view=article&id=198%3Ala-casi-inedita-planifi-

cacion-de-recursos-humanos-en-el-sector-publico-una-

necesidad-objetiva-mas-en-tiempos-de-crisis&catid=35%

3Ablog&Itemid=73&lang=es

Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado

Público. BOE, n.º 89

SENGE, P. (1990). «La Quinta Disciplina. Cómo impulsar el

aprendizaje en la organización inteligente», Ediciones

Juan Granica, España.

Notas

1 Entiéndase en todo este trabajo el género masculino

como genérico refiriéndose a ambos sexos.

2 Entre los años 2010 y 2012 ha habido procesos de con-

solidación de plazas en el profesorado de Educación

(2500), Osakidetza (Servicio Vasco de Salud: 2000), que

no forman parte de la AGPV aunque sí del Gobierno Vas-

co. Sólo en Justicia, que sí pertenece a la AGPV, hubo

una consolidación de 104 plazas por la implantación de la

Oficina Judicial.

3 A esta situación hay que sumar la generada por el Real

Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas ur-

gentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera

para la corrección del déficit público (BOE, 31 de diciem-

bre de 2011, n.º 315) que impide la contratación de per-

sonal, salvo excepciones muy tasadas. Más adelante en

este escrito se detalla.

4 Se expresan en orden descendente según el número de

dotaciones en las que se hace.

5 Cada número identifica una dotación, así la dotación se

cita realmente con el código, por ejemplo: 520040-344,

la cual identifica a una sola persona (la que ocupa la plaza

344 del puesto de administrativo 520040).

24 Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas


J. Javier Cuenca CerveraDoctor en Ciencias PolíticasProfesor asociado del Departamento de Derecho Constitucional y Ciencia Política y de la Administración de la Universidad de Valencia. Director de Recursos Humanos en la Administración Local. [email protected]

Laburpena: Artikuluaren xedea da aztertzea erakunde-sare bat:

gure herriko tokiko-gobernuen merezimendu-sistema. Historiaren

eta ekonomiaren ikuspegietan neoinstituzionalismoaren kategoriak

biltzen dituen eredu teoriko baten bidez, argudiatzen da nola, lau-

rogeiko hamarraldian, erakundearen prestakuntza-aldia iritsita, buro-

kraziaren aurreko ondare baten gainean, ingurune horretan aritzen

diren eragileek ohitura bereizgarri batzuk hartu zituzten (langileen

prekarizatzea, kudeaketa politizatzea, lan-baldintzak sindikalizatzea),

eta, horren ondorioz, bere helburua lortzeko eraginkorra ez den ere-

dua hartu du erakundeak nabarmenki. Helburu hori tokiko burokrazia

profesionaldua bermatzea da.

Gako-hitzak: Merezimendu-sistema, sarrera, Instituzionalismo histo-

rikoa, tokiko gobernuak

Resumen: El objeto del artículo es el análisis de un entramado ins-

titucional: el sistema de mérito en los gobiernos locales en nuestro

país. Mediante un modelo teórico que combina las categorías del

neoinstitucionalismo en sus perspectivas histórica y económica, se

argumenta cómo llegado su periodo formativo, los años ochenta y

sobre un legado preburocrático, se adoptaron por los agentes que

operan en el entorno un conjunto de rutinas características (precari-

zación de los efectivos, politización de la gestión, sindicalización de

las condiciones de trabajo) que han dado lugar a un patrón, a una

senda institucional ineficaz a la hora de garantizar una burocracia

local profesionalizada.

Palabras clave: Sistema de mérito, acceso, Institucionalismo histórico,

gobiernos locales

Abstract: The purpose of this article is to analyze an institutional

framework: merit-based system in local governments of our country.

Using a theoretical model that combines the categories of neo-insti-

tutionalism in itshistorical and economic perspectives, it is discussed

how, once its formative period was reached in the eighties, after a

pre-bureaucratic legacy, political actors operating in the environment

adopted a set of typical routines (precariousness of the workforce,

politicization of management, unionization of working conditions) that

have resulted in a pattern, an institutional path ineffective in its goal of

ensuring a professionalized local bureaucracy.

Keywords: Merit-based system, access, Historical Institutionalism,

local governments

EL SISTEMA DE MÉRITO EN LOS GOBIERNOS LOCALES ESPAÑOLES: UNA INSTITUCIONALIZACIÓN PROBLEMÁTICAMERIT-BASED SYSTEM IN SPANISH LOCAL GOVERNMENTS: A PROBLEMATIC INSTITUTIONALIZATION

1IA

ZTER

LAN

AK

ESTU

DIO

S

25Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas


J. Javier Cuenca CerveraEl sistema de mérito en los gobiernos locales españoles: una institucionalización problemática

Sumario

1. Introducción: la importancia política de la profesionalización en los gobiernos locales.—2. Metodología de la investigación.—3. Perspectiva histórica: legado institucional y coyuntura crítica.—4. Dependencia de senda: las trayectorias del EPL en democracia.—5. Conclusiones: una institución fallida.—6. Políticas de fortalecimiento institucional.—7. Referencias bibliográficas

1. Introducción: la importancia política de la profesionalización en los gobiernos locales

El 3 de abril de 1979 se realizaron las primeras elec-

ciones municipales en España. El cambio democráti-

co, que hasta la fecha había afectado exclusivamente

a la Administración Central y a un emergente ámbito

regional, alcanzaba por fin a la esfera local, justamen-

te un espacio de movilización en aquellos años. Pero

la novedad no radicaba solamente en la conformación

de un específico sistema político (Alba y Vanaclocha,

1997), sino que se empezaba a configurar lo que an-

dando el tiempo se convertiría en un ámbito relevante

en la prestación de servicios públicos. Así, en la actua-

lidad un 22% del total del empleo público depende de

este nivel de gobierno.

Como es habitual en los países occidentales estos

efectivos se encuadran mediante unas reglas espe-

cíficas que enmarcan su relación de servicio. Con

diversas denominaciones —Servicio Civil, Sistema

de Carrera, Función Pública, Sistema de Mérito o

Empleo Público— se establecen una serie de arre-

glos institucionales diferenciales respecto al empleo

por cuenta ajena (Longo, 2004: 68) que comparten

como meta la profesionalización de su fuerza laboral.

La estrategia de profesionalización busca garantizar

dos grandes objetivos, uno subjetivo y otro de índole

institucional.

En primer lugar, garantizar un derecho individual: la

igualdad de oportunidades en el acceso a los empleos

públicos, principio consagrado desde la Declaración

de los Derechos del Hombre y el Ciudadano de 1789

(todos los ciudadanos son admisibles en toda digni-

dad, cargo o empleo público, según sus capacidades

y sin otra distinción que sus virtudes y talentos) y más

recientemente, en la Declaración Universal de Dere-

chos Humanos de 1948. En nuestro país, esta idea la

encontramos en la Constitución progresista de 1837 y

se plasmará en la Constitución de 1978 (artículos 23

y 103).

No menor es su relevancia como bien público. Este

tipo de ordenamientos son instituciones mediadoras

(Bekke y Frits, 2000) dirigidas a asegurar la protección

frente a cambios políticos en la cúpula de la Adminis-

tración, susceptibles de afectar a la imparcialidad en

su funcionamiento, separando para ello los intereses

personales de quienes trabajan en la Administración,

o la dirigen políticamente, de los de sus destinatarios

(Heclo, 1977; Geddes, 1994; Suleiman, 2001). En su pa-

pel de anclas para la efectividad del Estado de Dere-

cho (Echebarría, 2006) estos entramados instituciona-

les operan como proveedores de importantes bienes

colectivos. En primer lugar, es destacable la dimensión

de la eficacia económica. Evans y Rauch (1999) han

demostrado empíricamente la hipótesis weberiana,

poniendo de manifiesto la correlación entre formas

burocráticas en el sector público y el desarrollo eco-

nómico. En sentido negativo, su carencia o defectuosa

consolidación se evidencia mediante la emergencia de

fenómenos políticos disfuncionales. A este respecto,

los escándalos de corrupción constituyen, en palabras

de Rose-Ackermann (2001), el «(...) síntoma de que algo

está funcionando mal». Es más, la interferencia política

en el reclutamiento constituye una de las áreas de la

gestión de personal que más claramente se asocia con

la corrupción (Shand y Sohail, 2001: 67), e indiciaria-

mente al menos es claro que la esfera local presenta

deficiencias al respecto, al punto de hablarse de un

«gran problema» de corrupción en la Administración

Local (Fundación Alternativas, 2009: 194). Y es que

como la disponibilidad de un sistema de mérito suele

ser una de las áreas más problemáticas en su consecu-

ción, al punto de constituir usualmente el «eslabón más

débil» (Zuvanic, Iacoviello y Rodríguez, 2010) en la insti-

tucionalidad democrática. Tal y como recientemente se

ha dicho en nuestro país «no puede existir una buena

Administración allí donde el sistema de empleo públi-

co es deficiente» (MAP, 2005: 9). La importancia política

26


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de esta cuestión resulta indudable. No hay democracia

local de calidad sin un personal local no solo compe-

tente y flexible, sino garante del interés público.

2. Metodología de la investigación

Desde el plano legal-formal, un entramado institucional

como el descrito se encuentra en vigor en nuestro país

desde la Constitución de 1978 para sus tres niveles

territoriales de gobierno: el central —Administración

General del Estado— el autonómico —Comunidades

Autónomas— y el local —Municipios, Provincias e Is-

las—. No solo se trata de que la profesionalización se

halle consagrada al máximo nivel, sino que además, los

tres niveles de gobierno cuentan con el mismo marco

regulador desde 1984, ya que en dicho año tuvo lugar

la promulgación de la Ley 30, de 2 de agosto, de Medi-

das de Reforma de la Función Pública (LMRFP). Pero un

mismo entorno normativo no garantiza resultados equi-

valentes, mucho menos a la luz de los problemas a los

que se ha hecho referencia. Así pues, la pregunta de

investigación que constituye el objeto de este trabajo

es la siguiente: ¿por qué a diferencia de la Administra-

ción Central no se ha consolidado en nuestro país una

burocracia profesional en los gobiernos locales?

La explicación se basa en los planteamientos del nuevo

institucionalismo de la Ciencia Política. Se sostiene que

en la segunda mitad de los años ochenta el marco ins-

titucional del Empleo Público Local (EPL) en España ex-

perimentó una importante alteración como consecuen-

cia de la coincidencia de diversos procesos de cambio,

cuyo efecto conjunto alteró su configuración y en donde

arraigaron una serie de pautas de relación característi-

camente inerciales. Por tanto, la hipótesis específica a

contrastar es la de que sobre un legado preburocrático,

la trayectoria recorrida por el Empleo Público Local en

la España democrática ha dado como resultado un mar-

co institucional ineficaz a la hora de garantizar su pro-

fesionalización. Este esquema conceptual —un marco

institucional ineficiente— constituye el elemento causal,

la variable independiente, del fenómeno a explicar, la

débil profesionalización burocrática.

En términos operativos, el concepto de institución ha-

ría referencia a una abstracción mental que enmarca y

orienta el comportamiento de los individuos mediante

reglas del juego y normas sociales y que los implica

a través de interacciones estables en el tiempo (Pe-

ters, 2003: 36-37; Hall y Taylor, 1996: 938). Teniendo en

cuenta que en la Administración las instituciones son

creadas deliberadamente para asegurar unos deter-

minados fines de interés público, se trata de evaluar

si los incentivos y sanciones de las normas formales

condicionan realmente la conducta, las «reglas en uso»

informales, lo que permitirá calificar la situación resul-

tante como de debilidad o fortaleza institucional.

El marco teórico elegido para un trabajo de esta na-

turaleza es el resultante de una cierta «fertilización

cruzada» entre perspectivas teóricas, lo que permite

incorporar dos niveles en el análisis. El ámbito estruc-

tural como punto de partida, pero tomando en con-

sideración simultáneamente el organizacional para

proporcionar explicaciones plausibles. En el enfoque

subyace una concreta perspectiva epistemológica: la

que explica los fenómenos sociales —la dinámica insti-

tucional— no mediante algún tipo de determinismo his-

tórico o cultural, sino que la fundamenta en el plano de

la interacción individual. Por ello el modelo explicativo

empleado opera en dos planos:

El macro, que analiza el marco institucional me-•

diante su evolución en el tiempo, empleando para

ello categorías propias del institucionalismo históri-

co como los de coyuntura crítica y de path depen-

dency, o dependencia de la senda (Pierson, 2004;

Capoccia y Kelemen, 2006).

El micro, basado en el institucionalismo económi-•

co, que concibe el contexto institucional como el

escenario donde actúan unos jugadores orienta-

dos estratégicamente, que se valen de unos me-

canismos en beneficio de sus intereses e ideas en

una concreta situación de acción (Ostrom 1999;

2005). El espacio social donde actúan los agen-

tes, conformado por variables como su número, las

posiciones que ocupan, su repertorio de acciones

disponibles y especialmente los mecanismos so-

ciales que emplean (Hedström, 2010; Elster, 2010).

A este respecto los cambios en el nivel agregado

se explican mediante su vinculación con el compor-

tamiento de actores individuales, estratégicamente

orientados, en el nivel micro, en una explicación

que busca la comprensión de los microfundamen-

tos de los fenómenos sociales.

Para evaluar la hipótesis se ha seguido una estrategia

combinada: se han empleado tanto fuentes cuantita-

tivas primarias, procedentes de la Tesorería General

de la Seguridad Social como otras secundarias, ema-

nadas de instancias administrativas (INAP) o el boletín

estadístico del Registro Central de Personal, sin olvi-

dar los aspectos cualitativos, una dimensión relevan-

te cuando se trata de dar cuenta de la evolución a lo

largo del tiempo de un entorno institucional que para

su materialización recurre a un concreto lenguaje, el

jurídico. Para ello, además de analizar el marco norma-

tivo del periodo se han estudiado las fuentes técnicas

manejadas por la comunidad profesional que opera

en el sistema (cuerpos nacionales y funcionarios téc-

nicos) conceptuados como una comunidad epistémi-

ca (Sabatier, 1999), además de dos estudios de caso

comparados1.




3. Perspectiva histórica: legado institucional y coyuntura crítica

Este epígrafe analiza a grandes rasgos y de modo

sumario, un proceso de «despliegue largo» (Pierson,

2004): la evolución del EPL en democracia. No obs-

tante, una comprensión adecuada de su dinámica

hace imprescindible referirse a la situación de partida

en democracia, lo que se denomina legado institucio-

nal. Sobre esta tendrán lugar los cambios operados a

partir de la transición local (Márquez Cruz, 2007) con-

siderado como el momento fundacional, periodo —la

segunda mitad de los ochenta— donde arrancan los

cambios, la coyuntura crítica, donde a partir del cual se

consolidarán unas dinámicas específicas, unas inercias

o dependencias de ese camino iniciado en el periodo.

La ilustración 2 permite analizar a «vista de pájaro» la

evolución del EPL.

Ilustración 1

El marco institucional del EPL como proceso de despliegue largo

Tiempo 1

Legadoinstitucional(hasta 1984)

Tiempo 2

Coyuntura crítica (CC)(segunda mitad ochenta)

Tiempo 3

Path dependency (desde fin CC hasta 2008)

3.1. El legado institucional

¿Cuál era la situación del personal local tras el fran-

quismo? ¿Cómo era la misma en términos estructura-

les y de rutinas de funcionamiento? Para responder se

tratan seguidamente dos dimensiones que permiten

calibrarlo: su evolución, en términos legales y cuanti-

tativos, y en especial las pautas inerciales de los ac-

tores.

Analíticamente se contemplan tres fases en el deve-

nir histórico del EPL: Lo que puede denominarse como

protoburocracia, que comprendería un periodo de más

de cien años (1812-1924) caracterizado por dos notas: la

creación de la figura del Secretario de Ayuntamiento

y los avatares relacionados con su estatuto (leyes de

1870 y 1877; proyectos de reglamento de 1902, 1905

y 1916); y en segundo lugar, el arraigo de otro rasgo

de nuestro panorama municipal hasta nuestros días: el

autonomismo en lo que atañe al reclutamiento del per-

sonal —la garantía de no injerencia en su reclutamiento

por otros niveles de gobierno—.

Una segunda fase es la comprendida entre 1924 y

1952, que contempla ciertos intentos profesionalizado-

res y que por ello cabría calificarla como de orígenes

institucionales. Este periodo, si bien es más corto en

términos estrictamente cronológicos, no puede de-

cirse que lo sea en términos de cambio económico

o social. Es además un lapso políticamente largo, por

intenso, que conocerá tanto el intervencionismo mili-

tar del Directorio de Primo de Rivera, como el inter-

ludio republicano, pasando por la Guerra Civil, hasta

llegar al duro franquismo de la posguerra. A los efectos

que aquí interesan, los apenas treinta años del perio-

do conocerán alteraciones de calado en lo atinente al

empleo público local: de la inamovilidad de los des-

de entonces conocidos como Cuerpos Nacionales de

Administración Local, surgidos en virtud de la promul-

gación del Estatuto de Calvo Sotelo, pasando por el

fallido intento de la Constitución republicana de 1931

de profesionalizar la burocracia de todos los niveles

de gobierno, hasta llegar a lo que Jiménez Asensio

(1989:346) denominará la «selección negativa» de los

empleados públicos, las depuraciones administrativas,

en lo que supondrá un claro retroceso. Estos procesos

darán lugar a la implantación de una Administración de

nuevo cuño que de modo paulatino transitará de la po-

litización de la posguerra a la tecnificación del desarro-

llismo (Nieto, 1996:71) de la siguiente fase. Como dato

hay que tener en cuenta que 133.000 funcionarios, en

1943 (Ruíz Almansa, 1948), constituían los efectivos de

la administración local española. Todos ellos ingresa-

dos bajo las previsiones de la legislación citada y cuyo

impacto cuantitativo no cabe minusvalorar en la evolu-

ción posterior.

Finalmente, hay que referirse al periodo determinante,

el que va de 1952 a 1984, caracterizado por la dife-

renciación institucional frente a la Administración Cen-

tral. Este periodo de tiempo es el que conformará los

rasgos fundamentales que acabarán decantando el

legado sobre el que incidirán las reformas de los años

ochenta. Junto a la consecución formal de la inamovili-

dad, surgen en estos años cuestiones que, andando el

tiempo, cobrarán relevancia en la institucionalización

burocrática. Este periodo es el que se analiza desde

dos planos: el referido a las reformas legales opera-

das y el de las inercias que se consolidaron en ese

periodo.

En términos formales, será en 1952, ya en la fase de

normalización política del régimen autoritario cuando

encontremos un hito notable: el Reglamento de Fun-

cionarios de Administración Local de 30 de mayo. Este

supone el intento más serio hasta entonces por orde-

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nar los elementos esenciales de la relación de servicio,

no pocos de los cuales han sobrevivido hasta fechas

recientes. Esta regulación, junto a algunas reformas

parciales —1963 o 1968— fue la fundamental hasta la

llegada de la transición política, ya en 1977, donde asis-

timos a una innovación significativa, el primer intento

en la aproximación de la burocracia local a la estatal.

Por Real Decreto 3046/1977 se procedió a la articula-

ción parcial, referida a la función pública local, de la

ley de 1975. Hasta la reforma burocrática de los años

84-86 esta norma fue la que estuvo en vigor. En lo que

respecta a la autonomía de gestión en materia de per-

sonal el periodo contempla el paso de la tutela a la

autonomía. Si a partir de la Ley de Régimen Local de

1950 asistimos a un elevado constreñimiento legal y

de supervisión del centro sobre el funcionamiento lo-

cal en la materia, resumido en la autorización de la Di-

rección General de Administración Local en materia de

plantillas y retribuciones, la misma fue desmontada en

el periodo 1978-1981, lapso en el que incluso las orga-

nizaciones de asistencia (el Servicio de Inspección y

Asesoramiento, fueron suprimidos).

Más interés suscita el análisis no ya legal, sino el reali-

zado en términos de endemismos, ya que en el perio-

do encontramos una serie de problemas recurrentes.

El primero ha sido la dificultad de disponer de en los

gobiernos locales de una burocracia racionalizada,

objetivada. Históricamente la «Función Pública Local»

se ha organizado tradicionalmente en base a paráme-

tros subjetivos propios de los sistemas cerrados, o de

carrera: Categoría primero, Plaza después. A partir de

1963, las prioridades normativas se orientan hacia el

elemento objetivo, el Puesto de Trabajo, y la correlativa

herramienta técnica, la clasificación. Pues bien, será en

1977 cuando se apuesta decididamente por esta téc-

nica de ordenación, que no logrará vencer las pautas

arraigadas. La racionalización, la separación del cargo

de la persona que lo ocupa ha resultado problemática,

lo que ha conllevado una cierta pervivencia de la patri-

monialización de funciones.

Pero un elemento imprescindible a la hora de anali-

zar un sistema de mérito es la regulación y vigencia

de los mecanismos de acceso. Formalmente, el ingre-

so «por oposición» se recoge en la Ley de 1950 y en

el reglamento de 1952, junto al reconocimiento de la

inamovilidad. No obstante, la operatividad real de la fi-

gura, su «inclusividad» resultaría discutible. Ello es así

por cuanto amplios colectivos funcionariales quedaron

fuera del sistema de oposición a favor de otros menos

garantistas como el «concurso-oposición» o simple-

mente el «concurso»: personal facultativo y técnico; po-

licías locales o personal que usara armas, subalternos

y personal de oficios, etc. Adicionalmente, una regla

arraigada en el municipalismo, fuertemente inercial, ha

sido el de la presidencia de los tribunales por parte de

miembros de la respectiva Corporación Local. Iniciada

la presencia por el reglamento de 1928, sucesivos tex-

tos legales han mantenido su vigencia.

Más relevante es la circunstancia de que bajo el fran-

quismo las entidades locales dispusieran de una suerte

de «mercado secundario» de trabajo que, con menos

garantías posibilitaría el ingreso laxo de colectivos cuan-

titativamente importantes de efectivos. Normalmente,

las reglas de funcionamiento del sistema (las leyes de

régimen local) además, han favorecido que la selección

de este personal («designación») corresponda al Alcalde.

Su tipología ha sido variada: personal temporero y even-

tual e interinos en la regulación de 1952; contratados

administrativos desde 1977. El legislador fue consciente

del uso fraudulento de estas figuras, optando incluso en

alguna ocasión por su derogación formal (1963) sin con-

secuencias prácticas. Al respecto, una rutina recurrente

de funcionamiento en materia de personal local ha sido

la estabilización («blanqueo») de importantes colectivos

de personal en situación precaria, consecuencia del

uso abusivo al que se ha hecho referencia, al punto de

constituirse en pauta de funcionamiento, de larga pervi-

vencia y resistente al cambio, pudiéndose hablar de una

tradición de «turnos restringidos» en el empleo público

local: 1935, 1952 y, especialmente, 1977 y 1979 (y, como

se verá, 1985) han conocido regulaciones jurídicas «ad

hoc» dirigidas a dotar de estabilidad a este personal que

ha accedido mediante medios no meritocráticos, pero

que posteriormente, mediante un cauce altamente for-

malista, acaba obteniendo «plaza en propiedad. El cua-

dro 1 recoge la evolución del personal en este periodo,

constatando cómo en los primeros años de la transición

local el crecimiento fue moderado:

Cuadro 1

Evolución efectivos locales 1943-1984

1943 1962 1973 1975 1984

Efectivos 133.043 173.500 204.324 213.621 241.746% sobre total de las AAPP Nd 28% 19.9% 23% 18%

Fuente: Elaboración propia sobre Ruiz Almansa (1948), Beltrán (1964), Rodríguez Socorro (1975) y Carrillo Barroso (1991).




3.2. La coyuntura crítica 1984-1987

¿Por qué definir este breve periodo de tiempo como

una coyuntura crítica en términos institucionales? Para

las Ciencias Sociales supone el punto de cambio de

un equilibrio institucional previo, un momento político

concreto donde éste es interrumpido. Son periodos re-

lativamente breves, de intensa reforma y cambio ace-

lerado, donde «se abren» las condiciones estructurales

para la acción política.

Aplicado al objeto de estudio lo que se postula es que

el equilibrio preburocrático en que se encontraba el

empleo público local experimentó, llegada la transición

local, una serie de cambios concentrados en el tiempo,

que condicionaron el devenir posterior. Previamente, la

arquitectura institucional experimentó una ruptura re-

levante: la Constitución de 1978. En sus artículos 103.3

y 23.2 se formalizó un sistema de mérito aplicable al

personal de todas las Administraciones Públicas. Cabe

referirse pues a un corte, una cesura temporal en la ar-

ticulación institucional conforme a parámetros de pro-

fesionalización, que en nuestro país resulta exigible a

partir de 1979. Pues bien, la segunda mitad de los años

ochenta fueron los años de desarrollo de este diseño,

periodo que se conceptúa como el momento formativo

de la institución.

Así, en mayo de 1983, precedidas por el cambio del

82, se constituyeron los gobiernos locales del segun-

do mandato democrático. Iniciado con una legislación

en parte provisional y en parte preconstitucional, este

periodo se caracterizó por la apertura en términos de

reformas, de tal suerte que al final del mismo, se había

modificado profundamente el panorama institucional.

En pocos años confluyen distintas secuencias cau-

sales, cada una con su propio desarrollo. Se trata de

eventos contingentes, cuya característica principal es

la de alterar los recursos y la estructura de incentivos

de los actores. La ilustración 2 presenta las cuatro se-

cuencias cuya coincidencia resultó crítica para modi-

ficar el equilibrio estructural hasta entonces vigente

(Pierson, 2004).

En un breve periodo de tiempo coincidieron —se in-

tersectaron— una reforma de la función pública fuer-

temente anticorporativa, la Ley 30/1984, que apostaba

indisimuladamente por la laboralización de la función

pública, prácticamente coincidente en el tiempo (ley

32/1984) con un cambio en el entorno socioeconómi-

co, a través de una reforma laboral que hizo posible

la generalización —descausalización— de la contra-

tación temporal como medio de gestión de recursos

humanos, lo que supondría un punto de inflexión que

modificó la estructura y composición del mercado de

trabajo, también del público. Todo ello fue casi simul-

táneo —siete meses después— al desarrollo poscons-

titucional de los poderes locales, con la promulgación

de la Ley de Bases de Régimen Local (LBRL), que a los

efectos que aquí interesan consagró la autonomía en

materia de ordenación de sus medios personales, y el

Ilustración 2

Secuencias causales coincidentes en la coyuntura crítica

1. ELEVADAPOLITIZACIÓN LOCAL

3. REFORMA DELGOBIERNO LOCAL

4. PROCESOSECONÓMICOS Y

SOCIALES

2. REFORMA DE LAFUNCIÓN PÚBLICA

consiguiente repliegue del centro. El ciclo se cerró

en abril de 1986 derogando mediante un texto refun-

dido la legislación local preconstitucional, abriendo

de manera explícita el terreno del recurso al perso-

nal laboral. El 1.º de enero de 1986 se materializaría

el ingreso efectivo de nuestro país en la Comunidad

Económica Europea. Desde esa fecha, la recepción

masiva de fondos —93.000 millones netos de euros

entre 1986 y 2006 (Moreno, 2012:238) convirtieron

a las entidades locales en motores del cambio del

paisaje urbano, geográfico y social. Este entorno po-

lítico y económico conforma el telón de fondo de la

coyuntura crítica.

Al final del periodo, la situación de acción (Ostrom,

1999) en cada entidad local había cambiado profun-

damente: se consolidan actores (el personal político

y los partidos), surgen nuevos (los sindicatos y las co-

munidades autónomas) y otros ven alterado su papel

(Administración del Estado y Cuerpos Nacionales). La

caracterización resultante es la de un espacio deci-

sorio fuertemente mediatizado por orientaciones y

valores ajenos a consideraciones burocráticas, don-

de además, como es lógico, no todos los actores

tienen el mismo poder. Las asimetrías no derivan tan

solo de la desigualdad de recursos, concentradas en

el ámbito político, sino también ha que atender a la

estabilidad no condicionada por el ciclo político o la

mayor capacidad de aprendizaje. El patrón de inte-

racción habitual producirá su impacto sobre el siste-

ma, configurando una determinada senda. Pero cabe

una mayor finura analítica determinando los concre-

tos mecanismos sociales utilizados por los actores

tras las reformas operadas en ese breve periodo de

tiempo, unos mecanismos favorecidos por aspectos

contextuales como la naturaleza colectiva del proce-

so político, su densidad institucional o su complejidad

(Pierson, 2004: 24).

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Al respecto hay que destacar que fueron tres los me-

canismos específicos establecidos y/o potenciados

por la coyuntura crítica: las oportunidades que pro-

porcionaba la figura del personal laboral temporal;

la autonomía conseguida en materia de recursos hu-

manos y el afianzamiento de la negociación colecti-

va como pauta de fijación de la política de personal.

Cada uno de los mecanismos pudo consolidar una

inercia en función del actor beneficiado y de la diná-

mica autorreforzante —su lógica implícita— y también

de los diversos elementos de contexto que estimula-

ron su uso.

Debe destacarse en primer lugar el auge de la contra-

tación laboral temporal, favorecido tanto por su flexi-

bilidad legislativa como por la ampliación de servicios

municipales. Su lógica de interés vino determinada

por el rasgo de mercado laboral secundario (Piore,

1983) predicable de este colectivo, algo característico

del mundo local como se ha visto. Este rasgo junto el

de su utilización masiva supuso un importante incen-

tivo selectivo —recursos que se ofrecen únicamente

a los afiliados— (Panebianco, 1990) en manos de los

partidos políticos que daría lugar a fenómenos clien-

telares, al acceso de personal sin las cautelas propias

del sistema de merito. Otro agente beneficiado fueron

las centrales sindicales. La relevancia alcanzada por

la precarización y el mecanismo habitual posterior de

la «estabilización» otorgaría un rol central al sindicato

como intermediario en la mejora (por la vía de su fi-

jeza) de las condiciones de empleo de estos colecti-

vos precarizados, abrumadoramente laborales2. Los

puestos precarios, en la economía laboral, constituyen

«puertos de entrada» (Doeringer y Piore, 1983: 342)

entre los mercados de trabajo primario (funcionarios)

y secundario (temporales). Procesos de consolidación

que constituyen «estaciones» de paso (Piore, 1983: 197)

en esa «cadena de movilidad» propia de la gestión de

efectivos en las entidades locales de nuestro país3, ca-

racterizada por la contratación temporal inicial, luego

reiterada y finalmente «estabilizada» mediante proce-

sos extraordinarios, reproduciendo así el legado insti-

tucional.

Un segundo mecanismo, fue la consolidación de una

completa autonomía decisoria de las entidades locales

para ordenar su gestión de personal. Miles de entida-

des locales se encontraron a partir de los ochenta con

facultades de decisión en ámbitos como el aumento

de plantillas o la fijación de retribuciones. En el pe-

riodo tuvo lugar, además, un factor que potenció este

mecanismo de autonomía, en cierto modo, lastrándo-

lo: la abdicación de la Administración Central hacia los

gobiernos locales para que estas implantaran el sis-

tema de puestos previsto en la reforma de 1984 y en

las leyes de régimen local. Pues bien, tal previsión fue

incumplida, dejando un amplio espacio para la acción

de los actores. Ni siquiera se derogaría el obsoleto

reglamento de 1952. Ni reglas sobre descripción de

puestos-tipo, ni normas de carrera administrativa o de

provisión de puestos fueron promulgadas, lo que tuvo

no poco que ver en el fracaso en su implantación en

una Administración Local donde las soluciones apren-

didas fiaban en el recurso a la norma cualquier inci-

dencia4. Esta no-política potenció la apertura del mo-

mento de cambio. La inacción del centro respecto al

desarrollo del nuevo modelo de función pública local

reforzó su politización.

Finalmente cabe referirse a la aparición de un meca-

nismo de notoria influencia en la senda posterior, el

surgimiento del Acuerdo (funcionarios) o del Conve-

nio Colectivo (laborales) como herramienta rectora de

las políticas de personal. Los cambios del marco legal

operados durante el periodo proporcionaron amplias

oportunidades de actuación a las organizaciones sin-

dicales, si bien con una opción que como se ha des-

tacado (Arenilla, 1993) no fue gratuita, la de afirmar

la figura del «sindicato más representativo» en detri-

mento de los órganos electivos de los funcionarios.

La opción legislativa de decantar la representación

sobre las secciones sindicales y no sobre los órga-

nos electivos dio lugar a un modelo «sindicalizado»

de participación5. Posteriormente, la promulgación de

la Ley 9/1987, de 12 de junio, sobre órganos de repre-

sentación y participación en la determinación de las

condiciones de trabajo, reforzaría este modelo. Son

los sindicatos, no los órganos electos (delegados o

juntas de personal) quienes tienen el rol negociador.

El mecanismo de negociación basado en el modelo

del sindicato más representativo, lleva asociados di-

versos mecanismos de retroalimentación. De un lado,

deposita en la organización sindical el protagonismo

en la mejora de las condiciones de trabajo de la to-

talidad de la plantilla. Además, su papel central en la

determinación de los aspectos básicos de la relación

profesional (salarios, tiempo de trabajo o reclutamien-

to) le permite disponer de unos poderosos incentivos

selectivos sobre los empleados públicos.

Pero es que a la hora de analizar la influencia alcanza-

da por este agente es imprescindible tener en cuenta

el contexto de la Administración Local en los ochenta,

ya que las condiciones imperantes favorecieron el uso

del mecanismo de los pactos colectivos. No fue sola-

mente que el ingreso masivo del personal laboral po-

tenciara la suscripción de «convenios» al uso. Es que la

posibilidad de fijación autónoma de las retribuciones

mediante el instrumento técnico de las «valoraciones

de puestos de trabajo» consecuencia de un decreto

promulgado en 1986 favoreció ampliamente el papel

de contractualización de las condiciones de trabajo y

el protagonismo sindical.

En este punto es procedente resumir los mecanis-

mos que la coyuntura crítica ofreció a los distintos

agentes antes de evaluar su incidencia empírica. El

cuadro 2 muestra los tres mecanismos sociales y su

funcionamiento práctico por parte de los actores,

cómo se favorece su permanencia y cómo el con-

texto de los años ochenta en todos los casos los po-

tencia.




4. Dependencia de senda: las trayectorias del EPL en democracia

El despliegue de los procesos que configurarían la

senda del EPL no solamente fueron favorecidos por el

aprovechamiento de una serie de mecanismos apare-

cidos en poco tiempo, sino que tuvo como telón de

fondo un crecimiento notorio de los efectivos. El per-

sonal de las Entidades que integran la Administración

Local estaba conformado en 1984 por poco más de

240.000 personas. En 1990 eran 325.000 y en 1996

serían más de 425.000. En doce años las plantillas de

los gobiernos locales aumentaron en más de 180.000

efectivos, un 75%. Hay que tener en cuenta además

que el incremento en un lapso de cinco años, de 1984

a 1990 supera el experimentado entre 1962 y ese mis-

mo 1984 —veintidós años— lo que da idea no solo de

la magnitud del aumento de efectivos, sino de su in-

tensidad. Sus efectos no serían solo cuantitativos, sino

también organizativos. Los gobiernos locales formados

en los años ochenta serán ayuntamientos completa-

mente renovados. Cuando se estudia el empleo públi-

co local en nuestro país es preciso tener en cuenta que

por cantidad y cualidad, la Administración Local actual

viene de una «planta de personal» establecida a partir

de los años ochenta, tal y como el cuadro 3 evidencia.

Habiendo abordado ya los aspectos cuantitativos es

cuando procede tratar los senderos de dependencia

del marco institucional. Pues bien, el mismo puede ser

Cuadro 2

Mecanismos sociales y su funcionamiento

Mecanismo implicado Retroalimentadores Agente beneficiado Potenciadores

Contratación Laboral Temporal

• Mercado laboral secundario• Ofrecimiento incentivos

selectivos a afiliados al partido

• Partidos políticos • Generalización contratación temporal

• Ampliación servicios básicos • Subvenciones otros niveles

de gobierno

Autonomía en GRH • Ausencia control previo decisiones de ingreso, clasificación, retribución

• Partidos políticos• Sindicatos

• Abdicación AGE desarrollo modelo empleo público

Acuerdo/Convenio Colectivo

• Beneficios globales empleados públicos

• Ofrecimiento incentivos selectivos a afiliados al sindicato

• Sindicatos • Ciclo político limitado gobiernos

• Posibilidad aprendizaje sindicatos

Fuente: elaboración propia.

Cuadro 3

Evolución efectivos locales entre 1984-200610

1984 1990 1996 1998 2002 2006

Efectivos 241.746 327.362 425.156 460.054 477.945 493.505% sobre AAPP 15% 15,4% 20,5% 20,8% 20,7% 20,2 %

Fuente: Elaboración propia sobre Carrillo Barroso (1991 y, Boletín del Registro Central Personal (MAP).

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caracterizado a partir de la combinación de tres trayec-

torias, a saber:

1. Su acusada laboralización, en especial su notable

temporalidad.

2. Un elevado nivel de politización de la gestión.

3. Finalmente, un rasgo peculiar lo forma el arraigo

del fenómeno de la negociación colectiva, de la

contractualización de sus condiciones de trabajo.

4.1. Un EPL precario

Los datos del cuadro 4 muestran cómo el arreglo ins-

titucional operado en la coyuntura crítica se muestra

posteriormente como fuertemente inercial. Las cifras

son llamativas. El personal laboral rondaba el 20 por

ciento en 1962, ascendiendo al 25 por ciento en 1969.

En 1975 suponía ya aproximadamente un tercio de los

efectivos locales. En 1984 descendió hasta el 19%, pro-

ducto de los procesos de regularización, pero ya en

1989 constituían más del 42%, lo que demuestra que

la reforma operó como un auténtico resorte, como un

punto de inflexión en la línea de tendencia. La diná-

mica posterior muestra su arraigo: en el año 2004 el

personal laboral llegó a rondar el 80% de las plantillas

locales, estabilizándose posteriormente (años 2005-

2006) en torno al 63%.

Pero no se trata solamente de un cambio meramente

jurídico. Una nota asociada a esta laboralización masi-

va fue la de su temporalidad del mismo, la falta de es-

tabilidad de las plantillas. Un estudio de la FEMP cifraba

la tasa de temporalidad en el 32% en el año 1999. El

cuadro 5 elaborado a partir de datos proporcionados

por la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS)

permite afinar este dato. Si se analiza no ya el total de

efectivos, sino cuánto del empleo público de carácter

laboral corresponde a personal fijo, el resultado es sig-

nificativo: solamente un tercio del personal laboral de

los gobiernos locales españoles se encuadran bajo la

rúbrica de «personal fijo».

Así pues, un rasgo estructural del entorno institucional

será el de su temporalidad. ¿Cómo se produce esta

precarización del empleo? El Fichero General de Afilia-

ción de la TGSS ofrece una respuesta. Los datos mues-

tran cómo las relaciones de servicio se instrumentaron

a partir de los contratos temporales conocidos como

«causales» en el lenguaje jurídico-laboral. Es decir, rela-

ciones laborales temporales para atender necesidades

coyunturales. Este presupuesto no se cumple a tenor

de los datos. Lo que muestran es precisamente cómo

empleo de carácter estable, permanente, fue encauza-

do a través de contratos formalmente vinculados a un

término, dando lugar a una importante litigiosidad que

devendrá en la creación de una figura, la del «personal

indefinido no fijo de plantilla», esto es, declarado judi-

cialmente como indefinido por fraude contractual pero

que no consolida su situación con carácter definitivo

en tanto no el acceso no se verifique de acuerdo a

principios de publicidad y mérito.

La tabla siguiente da cuenta de la evolución de la tipolo-

gía del personal encuadrado bajo la rúbrica de «contra-

tos causales», los conocidos como contratos de «obra

o servicio», «interino por vacante» o «acumulación de

tareas». Los dos primeros sin plazo prefijado y el último

con un plazo máximo de seis meses. El dato muestra

una evolución espectacular: en quince años la contra-

tación temporal pasará de aproximadamente trece mil

efectivos a más de ciento cuarenta y ocho mil. En térmi-

nos porcentuales, del cinco por cien a más del treinta y

ocho. Un crecimiento de más de treinta puntos.

Un punto de inflexión en la utilización del contrato tem-

poral se aprecia a partir del año 1998. ¿Qué circuns-

tancia puede explicarlo? Si tenemos en cuenta que el

gasto público se mantuvo en magnitudes similares y

que tampoco se produjeron transferencias de otros ni-

veles de gobierno, el único evento causal significativo

a finales de los noventa es la aparición en el marco

normativo de la denominada «tasa de reposición de

efectivos». Con esta figura y mediante las leyes anua-

les de presupuestos los gobiernos, inicialmente por la

crisis económica y posteriormente por la necesidad de

asegurar el ingreso en la moneda única y la conver-

gencia europea, intentaron frenar el crecimiento de

las plantillas, recurriendo al expediente de limitar las

Ofertas de Empleo Público (OEP) a partir de las leyes

de presupuestos de 1995 en adelante. Como muestran

los datos —y pondrían de manifiesto tanto el Defensor

del Pueblo en 2003 como el Consejo Económico y So-

cial en 2005— las entidades locales de nuestro país no

modificaron sobre el terreno sus pautas de crecimiento

de las plantillas. Más bien adaptaron sus estrategias a

las opciones disponibles. Así las cosas, la contratación

temporal sería la respuesta a la decisión de seguir am-

pliando las plantillas, pese a las decisiones adoptadas

en sentido contrario a escala estatal.

Y esta solución fue posible porque venía siendo la res-

puesta aprendida desde unos años antes: el recurso a

una contratación temporal facilitada por dos reformas

operadas en 1984: la que laboralizaba el empleo públi-

co (LMRFP y LBRL) y la que descausalizaba su empleo

(reforma laboral), que ponían la pista de despegue no

solo de la laboralización, sino de la temporalidad.

¿Cuáles fueron los rendimientos crecientes en esta tra-

yectoria y quiénes fueron los actores beneficiados? La

evidencia empírica citada permite relacionar el fenó-

meno de la laboralización del empleo público local y

su precarización asociada con el carácter de mercado

laboral «secundario» al que se hizo referencia. En un

sistema de personal altamente formalizado como el

público un actor beneficiado con el statu quo existente

sería la nueva clase política local y especialmente la

organización que los sustentaba, los partidos políticos.

Si los gobernantes podrían disponer de unos efecti-

vos menos independientes y más dóciles, producto

de su inseguridad, los partidos tuvieron a su alcance

un recurso político clave, los contratos temporales ne-

cesarios para dotar los nuevos servicios, que eran los




incentivos selectivos para su base electoral, a la que

no solo se le ofrecían una mayor oferta de políticas,

sino de empleos. La contratación temporal fue la pauta

de dotación de servicios municipales, dando lugar a la

cadena de movilidad típica del empleo público espa-

ñol: inicialmente contratación temporal, seguida de la

consolidación.

No fueron los partidos políticos los únicos agentes que

obtuvieron rendimientos crecientes. Es preciso referir-

se también a las comunidades autónomas, quienes ini-

ciaron la práctica de delegar parte de sus servicios en

las entidades locales —los denominados por la FEMP

como «servicios impropios»—, o los propios sindicatos

más representativos. Al respecto y en muchas ocasio-

nes, éstos últimos jugarían un papel de intermediación

en la estabilización profesional de los colectivos de

personal precarizado, circunstancia también funcional

para su propia consolidación institucional.

Cuadro 4

Evolución personal laboral

1975 1984 1989 1990 2001 2002 2004 2006

Efectivos 64.766 45.971 128.317 149.164 353.775 420.948 438.033 348.888% sobre total personal local 30,3 % 19 % 42, 4 % 45,6 % 75,8% 76,8 % 78% 63% %

Fuente: Elaboración propia sobre Rguez. Socorro (1975), Carrillo (1991) y Boletín del RCP.

Cuadro 5

Análisis precariedad laboral: evolución laborales fijos

1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010

Laborales fijos 79.678 99.546 121.239 124.646 125.841 126.327 128.941 127.901% s/laborales 31.7 37.8 41.3 40.9 38.01 37.5 35.06 33.03

Fuente: Elaboración propia sobre datos facilitados por la TGSS.

Cuadro 6

Análisis precariedad laboral: contratación temporal causal

1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010

Obra o servicio (401) 3.520 7.447 40.891 70.470 73.641 88.148 93.172 97.537Acumulación de tareas (402) 159 298 3.164 18.119 18.071 18.042 18.252 14.867Interinidad (410) 9.306 15.218 19.399 21.949 25.850 29.477 34.757 35.674Totales contratos causales 12.985 22.963 63.454 110.538 117.562 135.667 146.181 148.078% s/total laborales 5.16 8.74 21.6 36.3 35.5 40.3 39.7 38.2


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4.2. Un EPL caracterizado por la politización de su gestión de personal

Un camino que se consolida en el devenir del empleo

público local es el de su politización. El término englo-

ba varias dimensiones, incluyendo la que se refiere a

la propia «politización burocrática», como al fenómeno

denominado como «profesionalización de la política

local» (Jiménez Asensio, 2006: 14). De hecho una prác-

tica arraigada tras la LBRL fue la «exclusividad», la dedi-

cación «full time» de los cargos electos a las funciones

políticas. El análisis de esta trayectoria se efectúa me-

diante una doble aproximación. Mediante la incidencia

cuantitativa del fenómeno de la «dedicación exclusiva»

de los cargos locales, en primer lugar, para seguida-

mente, cuantificar la evolución de los efectivos entre

cuyas funciones se hallan precisamente las del control

y fiscalización de la gestión local, los otrora conocidos

como «Cuerpos Nacionales».

Aproximadamente 68.000 concejales conforman ac-

tualmente el censo del personal político. Un rasgo de

este colectivo, tras la LBRL, es el de su dedicación ex-

clusiva a la política local. Los datos proporcionados por

la TGSS permiten apreciar el nivel de profesionaliza-

ción de la política local7. Al respecto, el cuadro 7 refleja

cómo ya en 2008 la cifra se estabiliza en más de diez

mil.

Otra perspectiva de interés a la hora de analizar la po-

litización es la evolución de los Funcionarios con habi-

litación de carácter nacional (FHN). Rodríguez Alvárez

(2005: 275), ha descrito la «desafortunada política»,

consistente en la limitación en la convocatoria de pla-

zas adoptada partir de 1985, que no se corregiría has-

ta mediados de los noventa8 y cuya consecuencia fue

obviamente, la disminución cuantitativa y cualitativa de

este colectivo.

Aumento de la dedicación exclusiva de los cargos

electos y disminución de los FHN operaron sobre un

contexto que, como se detalló en la coyuntura crítica,

atribuyó la responsabilidad de la gestión de personal

a la esfera política, todo ello en un contexto en que

los órganos externos de supervisión y asistencia no

solamente habían desaparecido, sino que además, la

Administración Central optó por una no-política en la

materia. Pero no cabe obviar en la explicación el papel

de otros aspectos.

La politización fue reforzada por un elemento que de-

muestra la relevancia de los factores ideológicos en

los resultados de política pública: en primer lugar, por

el impacto limitado de la reforma en materia de go-

bierno local. Tanto el diseño orgánico contenido en la

LBRL (con un Pleno que no solamente controla, sino

que gobierna), como las ideas subyacentes plasmadas

por ejemplo en la noción de corporación representati-

va, que mezcla planteamientos de política y de gestión,

jugaron paradójicamente a favor de la administrativiza-

ción de las élites locales, que ocuparon parcelas bu-

rocráticas, imposibilitando no solo de facto sino desde

el punto de vista discursivo (cognitivo), la separación

entre Política y Administración. La reforma democrática

de los gobiernos locales no modificó la característica

función concejil en la dirección de los ayuntamientos

españoles, sino que la «idea corporativa», al obviar

la dimensión conflictual de la política —con un papel

destacado de los partidos políticos y su lógica inhe-

rente de política adversarial—, revelaría la existencia

de un diseño institucional inadecuado para una tarea

tan básica como la dinámica de mayoría que gobierna

mediante los órganos ejecutivos y una Administración

subordinada y una oposición que controla en los espa-

cios deliberativos. El resultado fue el de una elevada

legitimación política, de mayor receptividad, pero al

precio de una capacidad ejecutiva sumamente débil

por su propia politización estructural y que andando

el tiempo tendría consecuencias en la eficiencia de la

gestión.

4.3. Un EPL caracterizado por la sindicalización de las condiciones de trabajo

Los datos analizados muestran que la dinámica insti-

tucional se caracteriza en el periodo sometido a estu-

dio, por el arraigo de un modelo de negociación de las

Cuadro 7

Evolución dedicación exclusiva cargos electos locales

1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2011

Cargos en alta 372 478 991 1.173 2.276 2.461 10.793 10.930 8.554





condiciones de trabajo, fuertemente sindicalizado. De

la mano de este agente, a partir de los años ochenta se

consolidó un rasgo típico en el empleo público local: la

contractualización de sus condiciones de trabajo.

Para dar cuenta del alcance de tal práctica, se ha pro-

cedido en primer lugar a segmentar los dos colectivos

diferenciados: el personal laboral por un lado y el so-

metido a vínculo funcionarial por el otro. Hay que tener

en cuenta que la problemática a la hora de acceder a

la información sobre ambos colectivos es diferente. Si

en el caso del personal laboral las fuentes secundarias

disponibles (boletines oficiales principalmente) propor-

cionan evidencia suficiente para calibrar los contenidos

negociados, para el caso de los funcionarios locales tal

posibilidad no es factible, de ahí que la investigación

haya requerido producir datos propios en este terreno,

ya que las fuentes secundarias son insuficientes, habi-

da cuenta de la peculiaridad que informa las prácticas

convencionales de los funcionarios al servicio de las

entidades locales a las que seguidamente se hará re-

ferencia.

En lo que respecta al personal laboral tres estudios

realizados en 2001 (Sala Franco), 2007 (Prados de Re-

yes) y 2012 (Mauri), permiten entresacar los rasgos y

contenidos de los convenios colectivos suscritos por

los gobiernos locales españoles. Al respecto las con-

diciones de trabajo estarían caracterizadas por una

jornada laboral menor a la del sector privado, estable-

cido normalmente en las 35 horas semanales y 1.570

anuales, unas condiciones de trabajo consistentes en

un amplio catálogo de permisos, licencias y ayudas so-

ciales, así como la participación sistemática en órganos

de selección del personal temporal y fijo, tales como

comisiones, bolsas, así como un rol activo y pormenori-

zado en la negociación de las bases de las convocato-

rias y las ofertas de empleo público. Es decir, todos los

convenios regulan los «mecanismos de entrada».

En lo que respecta a la negociación colectiva «fun-

cionarial» hay que indicar la carencia de estudios al

respecto. Y es que este ámbito de negociación se ca-

racteriza por lo que de acuerdo con el concepto em-

pleado por Del Campo (2012: 198) no cabe caracterizar

sino como de prevalencia de la «informalidad», o lo que

es lo mismo, la no publicación —obligatoria por otra

parte— de lo convenido, ya sean acuerdos globales o

pactos puntuales9. Este «nivel de informalidad» según

un estudio publicado por la Diputación de Barcelona

(2011) alcanza el 70%10. Esta cifra es consistente con el

estudio cualitativo realizado con ocasión de este tra-

bajo, que refleja que sobre un total de 103 textos es-

tudiados, el porcentaje de informalidad se sitúa en el

73%. El estudio fue elaborado a través de una «cata»

que diferenció cuatro niveles distintos: Diputaciones,

Cabildos y Consejos Insulares (17 textos); grandes ciu-

dades y capitales de provincia (35 acuerdos); ciudades

medias y pequeñas, de 5.000 a 50.000 habitantes (47

acuerdos) y, finalmente, otros acuerdos marco de ám-

bito autonómico (4 textos).

Los datos obtenidos muestran cómo el modelo de em-

pleo público local vigente en nuestro país no puede ir

asociado a la variante de «cerrado» o «abierto» con que

se asocian los sistemas de mérito, sino que las «reglas

en uso» reflejan una notable bilateralidad en la fijación

de las condiciones de trabajo, en lo que supone una

mutación de facto del entorno normativo, pese a las

previsiones legales que contemplan un marco normati-

vo basado en la unilateralidad de la Administración —la

clásica relación estatutaria—, bien que notoriamente

matizada.

Así, el Acuerdo/Pacto, es lo habitual a la hora de fijar no

solo un tiempo de trabajo sensiblemente inferior al que

rige en la Administración del Estado, sino también las

retribuciones (con conceptos en muchos casos no pre-

vistos en la ley, reproduciendo así una patología histó-

rica de nuestro municipalismo). Se evidencia el arraigo

de cláusulas que limitan notablemente las facultades de

organización, convirtiendo de hecho en muchos casos

a los sindicatos en actores con veto (Tsebelis, 2006) a

la hora de adoptar decisiones de gestión. Asimismo,

distan de ser anecdóticas las cláusulas en materia de

acceso al empleo estable. Al contrario, se evidencian

prácticas de supervisión y control que, como recordó

en su día la Comisión Sánchez Morón (2005) ponían en

cuestión el sistema constitucional de garantías. Algo

que se aprecia en la vocación restringida de la mayo-

ría de procesos de estabilización o consolidación, si se

atiende al análisis de las bases de las convocatorias

(composición de tribunales, ejercicios) y, en general,

la presencia sindical en los órganos de selección del

personal temporal. Es notable cómo la misma no ha

desaparecido en muchos ámbitos aun tras la reforma

de 2007 que así lo dispone.

El resultado de esta dinámica ha sido una negociación

colectiva municipal disfuncional, habida cuenta de su

estructura de incentivos. Junto al diseño sumamente

descentralizado del modelo, notablemente localista,

quienes negocian por cuenta del principal —la ciuda-

danía—, son unos políticos —agentes— orientados al

corto plazo, el ciclo electoral, con una capacidad de

aprendizaje inferior que la de sus interlocutores, si se

tiene en cuenta la rotación y menor permanencia de los

primeros y con un nivel de información asimétrica no-

table respecto a la disponible por parte de los emplea-

dos públicos, mucho más informados por su condición

de trabajadores a tiempo completo en la organización.

En nombre de estos últimos negocian unos agentes

—el sindicato más representativo— con un horizonte

temporal mayor y que a priori dispone de las ventajas

del aprendizaje y de la información, quien no obstante,

negocia a su vez en un entorno de competencia con

otras organizaciones sindicales, lo que favorece unos

contenidos negociales de tipo incremental ( jornada,

retribuciones) en detrimento de otros relacionados con

el servicio público. El resultado es el del arraigo de un

modelo de cogestión de las condiciones de trabajo,

costoso en términos económicos y mal diseñado en

términos de agencia.

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5. Conclusiones: una institución fallida

La consideración conjunta de las trayectorias descri-

tas da como resultado una falta de institucionalización

efectiva del sistema de mérito en la Administración Lo-

cal española. En primer lugar, la senda laboralizadora

hace pensar en términos de una burocracia «de sali-

da», donde rige la garantía de estabilidad, pero no tan-

to en términos «de entrada», de acceso meritocrático.

No es posible concluir la vigencia plena del mérito si

se atiende a las rutinas y pautas evidenciadas mayori-

tariamente en el reclutamiento de los efectivos. Estos

han accedido a los gobiernos locales en un contexto

de racionalidad política en la adopción de decisiones

de gestión, donde los partidos políticos han encontra-

do un amplio espacio de recursos para su afirmación,

y donde también se constata la ausencia de mecanis-

mos institucionales que profesionalicen la gestión de

recursos humanos. A estos efectos hay que añadir la

influencia de la negociación colectiva como medio de

fijación de la política de personal, dando lugar a la últi-

ma trayectoria.

Así las cosas, más que con un marco institucional

capaz de asegurar el cumplimiento de los fines para

los que fue diseñado, los resultados de la investiga-

ción apuntan hacia una notoria debilidad del mismo.

En última instancia, existen en el sistema pocos in-

centivos beneficiosos, entendidos estos como aque-

llos con capacidad de afectar el comportamiento de

los agentes —políticos— que favorezcan el interés

del principal, la ciudadanía. Más bien, como se des-

prende de los datos, es al contrario. A este respecto

asistimos a lo que Sánchez Morón (2011) ha deno-

minado como un fenómeno de captura por los ac-

tores, de «colonización» del aparato administrativo

profesional de los gobiernos locales; fenómeno que

cabe atribuir a los partidos políticos principalmente

y en menor medida, a las organizaciones sindicales.

La conclusión es que en los términos en que esta

ha evolucionado, el marco institucional no garantiza

la disposición de un bien público como la selección

por mérito y la protección frente a cambios políticos

(Heclo, 2003: e.o. 1977).

De acuerdo con el marco teórico utilizado, la expli-

cación radicaría en un conjunto de actores que han

aprovechado en su beneficio las oportunidades pro-

porcionadas por el entorno. Con Geddes (1994: 42,85)

cabría decir que, enfrentados al dilema —politicians

dilemma— que suponía optar bien por la institucio-

nalización burocrática bien por su consolidación or-

ganizativa, los partidos políticos españoles optaron,

mayoritariamente por lo segundo. Entre la reforma

meritocrática y la disposición de recursos políticos en

un contexto de lucha partidista optaron por lo prime-

ro. Contrariamente, la Administración Central sí con-

taba con un arreglo institucional de este tipo llegada

la transición. La Administración Local no contaba con

este factor político y la transición local tampoco lo hizo

posible. Cabe concluir que el empleo público local en

España se caracteriza por su elevada politización y

que su origen hay que buscarlo en las rutinas puestas

en práctica tras la coyuntura de 1984-1987. El análisis

sugiere que el resultado no hubiera sido el mismo si

las secuencias causales descritas —por ejemplo la re-

forma laboralizadora de la función pública—, hubieran

tenido lugar de modo no simultáneo con la reforma

del mercado de trabajo o con la masiva recepción

de fondos característica de la integración europea; o

incluso si todo ello no hubiera tenido lugar en una

situación de intensa politización de los ayuntamientos

españoles.

6. Políticas de fortalecimiento institucional

¿Qué estrategias de mejora son convenientes ante una

situación como la descrita? En primer lugar cabe enfa-

tizar su consideración de cuestión política, de inciden-

cia sobre la ciudadanía, que reclama su inclusión en la

agenda pública y una respuesta que —por decirlo en

términos de la OCDE— fundamente una política «basa-

da en hechos», en evidencias y en datos, que consi-

dere no solo los impactos sistémicos sino que atienda

a los microfundamentos que dan lugar a los mismos,

convirtiendo la teoría en práctica, teniendo presentes

los intereses de los actores y su concurso en cual-

quier proceso de cambio —lo que evitaría reformas

arriba-abajo— y sin obviar que hay otros elementos de

contexto que resultan insoslayables aunque no sean

estrictamente de «empleo público» como los referidos

al tamaño de las organizaciones —el inframunicipalis-

mo— o las funciones que prestan —la vieja cuestión de

las competencias—.

A la vista de lo expuesto una prioridad debiera ser la

actuación sobre los mecanismos de ingreso. Con los

mimbres actuales la escala municipal es ineficiente

para garantizar la provisión de un bien público como es

la profesionalización. El papel de otros niveles de go-

bierno a este respecto —diputaciones y cabildos prin-

cipalmente— resulta crítico. El mismo enfoque —una

escala territorial superior— es plenamente aplicable a

procesos como la negociación colectiva o la articula-




ción de mecanismos de movilidad y carrera profesional

efectiva.

Una política de fortalecimiento institucional efectiva de

los gobiernos locales debiera tener en consideración

tres ejes para su implementación: a) los que atañen a

la gobernanza del sistema en su conjunto, articulando

los imprescindibles consensos y coaliciones con los

agentes (partidos, cargos electos y sus canales repre-

sentativos, organizaciones sindicales, comunidades

autónomas) en la línea de los pactos por la integridad

y el mérito; b) los que buscan reforzar los procesos de

gestión en términos reales (la innovación en el ingreso,

la carrera y la negociación colectiva a la que se hizo

referencia) y finalmente, c) la consideración adecuada

de las estructuras de gobierno del sistema de empleo

público local, un aspecto que demanda una considera-

ción más pormenorizada.

Como se ha constatado, la coincidencia de autonomía

local en materia de personal y la desaparición de ins-

tancias de apoyo en la materia han coadyuvado a la

carencia de políticas de recursos humanos eficaces.

Resulta imprescindible reforzar el papel de los go-

biernos locales intermedios en la línea postulada por

Jiménez Asensio y Castillo Blanco (2009): creando

Agencias Provinciales de Empleo Público que propor-

cionen la cooperación técnica especializada mediante

la adecuada tecnificación de la gestión, proporcionan-

do la escala de gestión a la que se ha hecho refe-

rencia. Pero es que, tan crítica como los mecanismos

de asistencia es la profesionalización de los agentes

que operan en las arenas institucionales y al respecto,

el establecimiento de una dirección pública profesio-

nal en la gestión de recursos humanos es uno de los

objetivos ineludibles. Una figura que permitiría su di-

ferenciación de la política, seleccionada en base a la

posesión de las competencias poseídas, con un ciclo

temporal independiente de los avatares electorales y

que contase con un marco de actuación (el plan de

gestión) que permitiese la rendición de cuentas a las

instancias políticas.

En una sociedad abierta, nada garantiza el acierto ple-

no en la reforma. Mucho menos en una estructura po-

líticamente tan descentralizada y plural como la actual,

tan diferente de la sociedad española de los ochenta.

Tan solo cabe actuar mediante la formación y los in-

centivos (materiales y simbólicos) adecuados y crear el

marco de gobierno y apoyo que lo posibilite.

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Notas

1. La investigación original en la que se basa este artículo

comparó dos ciudades de tamaño medio, mediante la es-

trategia de «casos similares», que diferían en la variable

sometida a estudio.

2. Hay que tener en cuenta que, formalmente, hasta 2007

era habitual una práctica, no solo la presidencia del órga-

no encargado de las convocatorias de acceso (tribunales

y comisiones) por parte del Alcalde o un concejal delega-

do, sino la presencia abrumadora de otros cargos políti-

cos y también, sindicales. Éstos últimos en el rol de «fis-

calización» del proceso, pero con tendencia a favorecer a

su principal, el personal temporal de la propia institución,

que no hay que olvidar que constituye su base electiva,

lo que los convertiría en una suerte de insiders que dis-

pondrían a priori de más oportunidades en relación con

los aspirantes externos.

3. De hecho, tras la LBRL se dictó el Real Decreto 2224/1985,

de 20 de noviembre, «por el que se regula el acceso a la

Función Pública Local del personal contratado e interino

de las Corporaciones Locales» que constituía el enésimo

intento de «afrontar la solución definitiva al problema que

plantea la existencia de este tipo de personal» (exposi-

ción de motivos de la norma). La misma diseñaba un siste-

ma formalmente abierto, pero que primaba notoriamente

los denominados «servicios prestados», cuya puntuación

podía aplicarse en la fase de oposición. El personal que

no superase las pruebas podía continuar prestando servi-

cios en calidad de interino. El parecido con los procesos

de 1977 y 1979 es palmario, recurriendo a otra fórmula

aprendida, habitual en el panorama institucional.

4. Únicamente se dictó en 1986 la normativa reglamentaria

que permitía implantar en la nómina el sistema retributivo,

el Real Decreto 861/1986, de 25 de marzo. Hasta 1991 no

se actualizaron los mecanismos de acceso a la función

pública local (Real Decreto 896/1991, de 7 de junio).

5. El término «sindicalización» hace referencia no tanto a la

tasa de afiliación del personal público local como a uno

de los rasgos característicos del mismo: el papel protagó-

nico que en la gestión del empleo público local detentan

los sindicatos «más representativos» en los términos de

la LOLS y su influencia en la gestión del personal de las

entidades locales.

6. Hasta 1998 los datos del Registro de Personal solamente

incluyen en la rúbrica «personal que integra las entida-

des de la Administración Local» a los ayuntamientos. Es a

partir de esa fecha cuando se añade el personal depen-

diente de Diputaciones, Cabildos y Consejos Insulares.

Este colectivo oscilará entre los 65.000 y 80.000, y debe-

rán sumarse para calcular el total de efectivos locales. En

la tabla, para mantener la homogeneidad, se ha optado

por contemplar únicamente al personal de ayuntamien-

tos. Igual decisión se ha adoptado en los porcentajes res-

pecto al total del personal al servicio del sector público.

Al respecto, el personal de diputaciones y cabildos viene

a suponer, en términos aproximados, unos 3 puntos adi-

cionales.

7. Hay que destacar que la cifra incluye solamente a polí-

ticos electos, es decir, alcaldes, presidentes de cabildo

o consejo, concejales y diputados o consejeros. Se ex-

cluye el personal de confianza y asesoramiento especial,

conocido como eventual y que es nombrado y removido

libremente por el electo.

8. De hecho fue la Oferta de Empleo Público de 1996 la que

empezó a cambiar la tendencia. A partir de dicho año y

hasta 2006 fueron más de cuatro mil las plazas convoca-

das.

9. Al respecto, el Pleno del Tribunal de Cuentas, en su se-

sión de 20 de julio de 2006 aprobó una «Moción sobre

control interno, llevanza de la contabilidad, gestión de

personal y contratación en las Entidades Locales», opor-

tunamente elevada a las Cortes Generales, en la que se

señalaba como principales deficiencias e irregularidades,

además de que las entidades locales suelen carecer de

la RPT, de la laboralización creciente y del acceso de este

personal con menores requerimientos, del fenómeno de

la negociación unitaria de las condiciones de trabajo de

funcionarios y laborales, a través de acuerdos no siem-

pre comunicados, lo que dificulta su control. Para Del

Campo (2012: 200) la informalidad, entendida como re-

gularidades de comportamiento que responden a reglas

cuya violación genera alguna clase de sanción, hunde

sus raíces en la fragilidad institucional y en los incentivos

generados por cambios en las normas formales, resiste

pero también complementa a las normas formales. Es un

constructo plenamente aplicable al fenómeno de la ne-

gociación colectiva local dado su alcance, y en donde

por cierto, para su valoración, resulta pertinente la cita

que la propia autora efectúa de un teórico político como

Rawls, acerca de que «Lo razonable es público de una

forma en que lo racional no lo es.»

10. Este estudio de 2011 amplia el realizado en 2009, que

toma como población objeto de análisis los municipios

de la provincia de Barcelona mayores de 13.000 habi-

tantes inscritos en la denominada «Xarxa CORH», una

comunidad de conocimiento al servicio de los gestores

locales de recursos humanos creada por el servicio de

asistencia a los gobiernos locales de la Diputación bar-

celonesa.

BERRIKUNTZA eta JARDUNBIDE EGOKIAK/INNOVACIÓN y BUENAS PRÁCTICAS


José A. Latorre GaliciaEl Departamento de formación de la Diputación de Alicante. Un modelo de gestión por procesosTraining Department of the Provincial Council of Alicante. A Model of Process Management

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José A. Latorre GaliciaLicenciado en Pedagogía (UCM). Master en Gestión Administración Local (UB) y en Calidad de la Formación (UNED).Jefe de Formación y Calidad de la Excma. Diputación de [email protected]

Laburpena: Artikulu honetan deskribatzen da prozesuen bidezko

kudeatze-sistema, Alacanteko Aldundiak prestakuntza-sailean ezarri

zuena aurreko hamarkadatik. Prozesuen mapa azaltzen da xeheta-

sunez, baita helburuak eta adierazleak jarraitzeko erabilitako tresnak

ere; horretaz gain, lan egiteko modu honek dakarzkigun abantailak

azpimarratzen ditu, baita kudeatze-sistema honen barruko zein kan-

poko balioespena ere. Hori bera ziurtatzen dute hasieratik ISO 9000

arauek eta barruko zein kanpoko hainbat errekonozimendu jaso ditu.

Esperientzia hau gauzatu da partaidetza handiarekin eta barruko ba-

liabideak soilik erabiliz.

Gako-hitzak: prozesu-bidezko kudeatze-sistema, prozesuak, ISO

9000 arauak, langileen parte-hartzea.

Resumen: En este artículo se describe el sistema de gestión por

procesos implantado en el Departamento de Formación de la Dipu-

tación de Alicante desde hace una década. Se explica con detalle

el Mapa de Procesos así como las herramientas que se utilizan para

el seguimiento de objetivos e indicadores, resaltando las ventajas

que nos reporta esta forma de trabajar, así como la valoración tanto

interna como externa de este sistema de gestión. El mismo, está cer-

tificado por las normas ISO 9000 desde su inicio, y ha sido motivo

de diversos reconocimientos internos y externos. Esta experiencia

se ha llevado a cabo de manera participativa y utilizando exclusiva-

mente recursos internos.

Palabras clave: gestión por procesos, procesos, mejora continua,

normativa ISO 9000, participación del personal.

Abstract: This article describes the process management system

implemented in the training department of the Provincial Council of

Alicante for a decade now. It explains in detail the process map and

the tools that are used to monitor goals and indicators, highlighting

the advantages that this way of working reports as well as internal

and external assessment of the management system. It is certified by

ISO 9000 standards since its inception, and has been the subject of

various internal and external awards. This experience was carried out

in a participatory manner and using only internal resources.

Keywords: process management, processes, continuous improve-

ment, ISO 9000 standards, staff participation.

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S EL DEPARTAMENTO DE FORMACIÓN DE LA DIPUTACIÓN DE ALICANTE. UN MODELO DE GESTIÓN POR PROCESOSTRAINING DEPARTMENT OF THE PROVINCIAL COUNCIL OF ALICANTE. A MODEL OF PROCESS MANAGEMENT



Sumario

1. Introducción. 1.1. Breve presentación.—2. Descripción de la experiencia. 2.1. Nuestro recorrido por la calidad. —3. El Mapa de Procesos. 3.1. Procesos clave. 3.2. Procesos estratégicos. 3.3. Procesos de sopor-te.—4. Objetivos e indicadores de gestión.—5. Valoración que hacemos de nuestro sistema de gestión por procesos.—6. Valoración externa.—7. Epílogo.—8. Referencias.

1. Introducción

El Departamento de Formación de la Diputación Pro-

vincial de Alicante presenta su buena práctica en cali-

dad basada en la gestión por procesos e indicadores

de gestión.

Pensamos humildemente que aportamos una expe-

riencia original, sólida y eficaz, útil para la gestión de un

Departamento de Formación pero sin duda trasladable

a cualquier otro ámbito de la Administración.

Es original sobre todo porque el Mapa de Procesos,

flujogramas de procedimientos, actividades, etc., están

conformados en soporte informático. Además de aho-

rrar papel, facilita enormemente su consulta por todos

los miembros de la organización. Sólida por el tiempo

que ya venimos trabajando con este sistema (empe-

zamos en 2003) y eficaz porque facilita la detección y

corrección de errores y la toma consecuente de deci-

siones.

1.1. Breve presentación

Las actividades de formación interna comenzaron en

esta Diputación de forma sistematizada en el año 1989,

aunque el Departamento de Formación, como tal, no

tuvo estructura propia hasta 1992, fruto del Plan Estra-

tégico que la corporación aprobó aquel año. Obvia-

mente, desde entonces, ha variado mucho en su traba-

jo y en los recursos de que dispone.

El Departamento de Formación se ha organizado te-

niendo en cuenta su Misión, es decir, «Proporcionar

formación y reciclaje permanente a los empleados pú-

blicos que prestan servicios en la administración Local

de la provincia de Alicante: Ayuntamientos, Mancomu-

nidades y otras entidades locales, la propia Diputación

y sus organismos autónomos». La población potencial

a la que nos dirigimos está constituida por alrededor

de 20.000 empleados públicos y desde los primeros

años de andadura, ofrecemos servicios a las entidades

locales de la provincia.

En este sentido, la gestión de los cursos propiamente

dicha se descarga en 3 negociados operativos: nego-

ciado de «Formación Continua», negociado de «Forma-

ción Informática» y negociado de «Formación Interna».

De manera transversal, dando apoyo a todos ellos des-

de la parte económica y administrativa, hay un cuarto

negociado denominado «Administración de cursos».

A nivel directivo, todo esto se coordina desde la jefa-

tura de sección, que se encarga más de la dirección

interna, mientras que el jefe de servicio se ocupa de

las relaciones externas, dar cuenta a la Dirección del

Área y establecimiento y mantenimiento de la red de

contactos (INAP, FEMP, IVAP, otras instituciones provin-

ciales del estado, etc.)

Técnico medio de gestión telemática, técnico medio

de formación (responsable de calidad y evaluación)

y profesor —traductor de valenciano (coordinador

de formación en idiomas), conforman los roles más

técnicos y hay también 4 profesionales de apoyo

operativo que se encargan de la atención a profe-

sores y alumnos y preparación de aulas y materiales,

en turnos de mañana y tarde en los dos centros de

formación: C/ Ferré Vidiella y aulas de formación del

«Hogar Provincial».

En cuanto a nuestra Visión, aspiramos a liderar la for-

mación de los empleados públicos que prestan servi-

cios en la Administración Local de la provincia y ser el

punto de referencia en cuanto a modelos de formación

de la Administración Pública de todo el Estado.

Concebimos la formación como una herramienta estra-

tégica clave en las políticas municipales de cambio y

modernización. Nuestra filosofía como Departamento

viene recogida en nuestra Declaración de la Calidad,

y se sustenta en tres pilares, que conforman nuestros

valores;

José A. Latorre GaliciaEl Departamento de formación de la Diputación de Alicante. Un modelo de gestión por procesos

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Servir de forma satisfactoria a nuestros clientes.•

Normalización y mecanización de la gestión.•

Participación del personal.•

A través de nuestra página web (http://formacion.la-

dipu.com), puede obtenerse más información acerca

de nuestra historia, servicios, recursos, estructura,

etc.

Para que pueda dimensionarse nuestra actividad anual,

en la tabla 1 indicamos un resumen con los resultados

de 2012.

2. Descripción de la experiencia

La buena práctica que presentamos, es nuestra expe-

riencia en la «gestión por procesos» del Departamento

de Formación de la Diputación de Alicante.

El Mapa de Procesos y el sistema de seguimiento

de la gestión por indicadores, lo desarrollamos en

2003, y el motivo fundamental, fue la necesidad de

adaptarnos a los requerimientos de las normas ISO

9000:2000.

Para que se comprenda mejor, pensamos que resul-

tará ilustrativo mostrar cuál ha sido nuestra evolu-

ción, desde el punto de vista de la implantación del

sistema de calidad, en la historia reciente del Depar-

tamento.

2.1. Nuestro recorrido por la calidad

Nuestra andadura por la Calidad, comienza en el año

1995, momento en el que el equipo de gobierno de

esta Institución, asumió, como uno de sus objetivos, el

impulso de la calidad en los departamentos de la Di-

putación. Podemos sintetizar la evolución a lo largo de

este tiempo, en tres etapas:

1.ª Etapa

Tras algunas incursiones erráticas por el modelo EFQM,

y unas primeras autoevaluaciones, la Diputación, optó

por las normas ISO y planteó todo un programa cuyo

enfoque pretendía que los distintos departamentos

y unidades administrativas, organizaran sus procedi-

mientos y registros, prepararan la documentación co-

rrespondiente, etc. para certificarse por las normas ISO

9000:1994.

En este entorno, comenzamos a interesarnos por estas

normas en particular, y por la «calidad certificada» en

general. Estudiamos los requerimientos de las ISO y

encontrábamos muchas dificultades en la adaptación a

un servicio como el nuestro, de esta normativa pensa-

da sobre todo para producción. En paralelo, seguimos

investigando sobre modelos de calidad y, fruto de ello,

tuvimos ocasión de conocer el método CEDEO / Q*

For, específico para organismos de formación.

Este modelo, de origen holandés, descubrimos que se

estaba aplicando en diversos países europeos —también

en España—, en cada uno de los cuales había una entidad

certificadora. Se basa, fundamentalmente, en la solvencia

institucional, la calidad técnica y profesional, pero sobre

todo en la satisfacción manifestada por los clientes.

Tabla 1

Resumen formación 2.012

Denominación Número de ediciones

Horas lectivas

Alumnos participantes

Costes

Plan agrupado 146 4.026 2.674 475.895,00Plan diputación 109 2.786,5 2.142 256.811,74I.V.A.P. 2 40 25 785,04Otros cursos y jornadas 8 36,5 142 5.567,78Asistencias cursos otras entidades 33 1.165 45 21.011,42Totales 298 8.054 5.028 760.071,98

Otros gastos estructurales (Sueldos personal no implicado directamente en gestión, agua, teléfono, fax, mensajería, etc.)

638.119,55

Total General 1.398.191,5




En un primer análisis, estimamos que dadas la estruc-

tura organizativa, forma de funcionamiento y nivel de

madurez de nuestro Departamento, estábamos en

condiciones de poder obtener esta certificación. Por

tanto, nos pusimos en contacto con la entidad que en

España estaba capacitada para otorgar este reconoci-

miento y nos sometimos a su auditoria, de forma que

en noviembre de 1998, nos convertíamos en el primer

Departamento de Formación de una administración

pública española, que obtenía la certificación de cali-

dad por el método europeo CEDEO / Q* For, específico

para organismos de formación.

Este galardón, supuso para nuestro Departamento, un

elemento de motivación importante. Teníamos concien-

cia de trabajar bien, pero ahora, un organismo externo

nos lo certificaba, y lo hacía en base a la opinión de

nuestros clientes, que en el 100% de los entrevistados

manifestaba sentirse «satisfecho» o «muy satisfecho»

con los servicios que les prestamos. Esta certificación

que tiene una validez de tres años, la hemos renovado

en 2001, 2004, 2007 y 2010. También en estos casos,

el nivel de satisfacción de los clientes entrevistados, ha

sido del 100%.

2.ª etapa

No paramos ahí. Con nuevos ánimos, y siguiendo las

directrices que se marcaban en la propia Diputación, y

que anteriormente mencionamos, comenzamos a tra-

bajar con la documentación de las ISO, con la mirada

puesta en la obtención de la certificación correspon-

diente.

No fue un camino de rosas. Describimos todos nues-

tros procedimientos, elaboramos el manual de calidad,

establecimos algunos formatos, etc. A final de 2001,

AENOR nos certificó por la norma ISO 9002:1994.

Sin embargo, al contrario de lo que ocurriera en el año

1998 con nuestro certificado CEDEO / Q* For, ahora no

sentíamos ninguna satisfacción especial. El estar traba-

jando con arreglo a estas normas, poco nos aportaba.

Al contrario, muchas veces la sufríamos como una car-

ga, como un trabajo suplementario, pero que además

no añadía valor a nuestro sistema de gestión.

¿Qué es lo que estaba ocurriendo? Muy sencillo: la for-

ma de abordar estas normas, no había sido la correcta.

Habíamos descrito los procedimientos, preparado los

registros, establecido los formatos y, en general, siste-

matizado toda la documentación, siguiendo muy escru-

pulosamente lo que la norma decía, de tal forma, que

intentábamos adaptar nuestro trabajo a la norma, en

lugar de interpretarla con arreglo a nuestra necesidad

y sistema de funcionamiento.

Con ello, se producía una suerte de esquizofrenia. Por

un lado, el procedimiento decía como debíamos lle-

var a cabo determinados trámites; por otro, éstos se

desarrollaban como nosotros entendíamos que debía

ser, pero no necesariamente como marcaba el corres-

pondiente protocolo. Cuando se acercaban las fechas

de las auditorias, el ambiente del Departamento era de

desasosiego. Permítaseme la exageración, pero eran

situaciones semejantes a las que anteceden a un exa-

men importante. Había que «memorizar» los procedi-

mientos para poder contestar al auditor, en lugar de

mostrarle directamente como resolvíamos la gestión

cotidiana. Había, por tanto, una disociación entre la for-

ma de desarrollar nuestro trabajo y cómo decíamos en

nuestros manuales que debíamos hacerlo.

3.ª etapa

Nos enfrentábamos ahora a un nuevo reto. Las normas

del 94 dejaban de estar vigentes, y si queríamos seguir

con la certificación, debíamos adaptar nuestro sistema

a las ISO 9000:2000.

Ante esta tesitura, teníamos dos opciones. Una, la más

fácil, consistía en «reconvertir» los procedimientos en

procesos (exigencia de la nueva norma), y realizar al-

gunas pequeñas adaptaciones para someternos a la

auditoria con el nuevo sistema. La otra opción, era olvi-

darnos de todo lo hecho, y partir desde cero, elaboran-

do nuestro Mapa de Procesos, flujogramas, actividades,

etc. Optamos por la segunda sin dudarlo, cuestión que

se entenderá tras las reflexiones que hemos hecho so-

bre la etapa anterior.

El sistema de trabajo, ahora, fue radicalmente distinto.

Tras un período de formación de una parte del equipo

en gestión por procesos, y de todos los miembros del

comité de calidad en las novedades y requerimientos

de las normas ISO 9001:2000, decidimos, conjunta-

mente, cuáles eran nuestros procesos clave, cuáles los

estratégicos y los de soporte, delimitando así nuestro

Mapa de Procesos.

La descripción de cada uno de ellos la realizaron los

profesionales directamente implicados en la gestión;

cada uno los suyos. Todo ello, desembocó en una

jornada de trabajo de todo el Departamento, donde

cada grupo explicaba al resto las peculiaridades de

sus procesos, flujograma de procedimiento, descrip-

ción de actividades, etc. Tras el correspondiente de-

bate, quedó aprobado por consenso nuestro Mapa de

Procesos.

Así las cosas, en noviembre de 2003, obteníamos la

certificación por la norma ISO 9001:2000.

Nuestro sentimiento, en este momento, fue muy dife-

rente al de dos años antes. AENOR señalaba como

uno de los puntos fuertes del sistema, nuestro Mapa

de Procesos presentado en soporte informático, al que

se accede desde todos y cada uno de los puestos de

trabajo. Ahora, los procesos se sienten como propios y

ya no existe la dicotomía entre «cómo trabajo» y «cómo

dice el proceso que debo trabajar». Las auditorias ya

no se viven como una amenaza. Al contrario, todos es-

tamos deseosos de explicar y rebatir —si procede— al

auditor sus observaciones.

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3. El Mapa de Procesos

El Mapa de Procesos es la representación gráfica de

todas las actividades que se desarrollan en una organi-

zación, y en el que se reflejan las interrelaciones exis-

tentes entre las mismas.

Previo a la representación del Mapa, tuvimos que ha-

cer el inventario de los procesos, y su clasificación en

orden a su distinta repercusión en la consecución de

objetivos. Así, hablamos de:

3.1. Procesos clave

Son aquellos que añaden «valor», entendiendo como tal

su aportación para satisfacer a nuestros clientes. Consti-

tuyen la columna vertebral de nuestra actividad, y por lo

tanto, inciden muy directamente en los resultados. En el

caso del Departamento de Formación de la Diputación

de Alicante, hemos determinado que son cuatro:

Análisis de necesidades y determinación de la ofer-•

ta formativa. Este proceso tiene por objeto estable-

cer los criterios y responsabilidades de las actua-

ciones del diseño del Plan de Formación. Recoge

todas las actividades que se llevan a cabo desde la

detección de necesidades formativas hasta la pu-

blicación del Plan anual de Formación.

P• lanificación y Gestión de los cursos. Consta a su

vez de dos subprocesos: planificación y realización.

Son todas las actividades que llevamos a cabo para

poner en marcha cada uno de los cursos, desde que

el Plan está terminado hasta que el curso finaliza.

Evaluación• . Pretende la verificación de la acepta-

ción y eficacia de las acciones formativas realiza-

das, a través de tres subprocesos: evaluación del

impacto, evaluación de la satisfacción y evaluación

anual de proveedores. Recoge pues, todos los ti-

pos de evaluación necesarios en un Departamento

de Formación.

Gestión y control de certificados• . Proceso que de-

termina la gestión para la expedición de los certifi-

cados a los participantes que han resultado aptos

en los cursos homologados, es decir, todo el tra-

bajo que realizamos desde que ha finalizado una

edición determinada hasta que el interesado ha

recibido su correspondiente acreditación.

Aunque con toda seguridad habrá acuerdo en los tres

primeros, posiblemente la inclusión del cuarto (certi-

ficados) suscite dudas. En nuestro caso lo hemos in-

corporado porque, asumiendo que no forma parte de

la columna vertebral de nuestra actividad, está muy

directamente relacionado con las expectativas de

nuestros usuarios y es importante para nuestros clien-

tes. Desde esa perspectiva, por tanto, pasa a ser un

proceso clave.

3.2. Procesos estratégicos

Desde nuestro punto de vista, se trata de aquellos pro-

cesos que sirven de base para implementar la política

del Departamento, y por tanto, las directrices a seguir

desde la perspectiva de la calidad.

Tras largos debates, conseguimos simplificarlos, y los

redujimos a los dos siguientes:

Sistema de gestión• . Describe la sistemática segui-

da por el Departamento de Formación, a través del

comité de calidad, para la revisión de resultados,

coordinación y seguimiento de los objetivos y pro-

cesos y las revisiones anuales del sistema de ges-

tión. Incluimos en él, por tanto, el funcionamiento y

tareas del comité de calidad.

Mejora continua• . A través de dos subprocesos:

1. Tratamiento de no conformidades, quejas, suge-

rencias, acciones correctivas y preventivas y 2. Au-

ditorias, incluimos en este proceso las actividades

que la norma marca como necesarias en el mante-

nimiento del sistema de gestión de la calidad.

3.3. Procesos de soporte

Como su nombre indica, sirven para dar soporte a la

realización de las actividades de los procesos clave.

Al igual que con los estratégicos, el camino para su

determinación fue largo pero enriquecedor. Al final, de-

terminamos los siete siguientes:

Elaboración y ejecución de presupuestos• . Recoge

la sistemática a seguir para la elaboración del ante-

proyecto anual de presupuestos del Departamen-

to, propuestas de modificaciones y ejecución del

mismo, de acuerdo con las directrices de los orga-

nismos competentes en la materia en la Diputación:

oficina presupuestaria, intervención y tesorería.

Tramitación de asistencia a acciones formativas •

externas. Describe los pasos a seguir para el tra-

tamiento de peticiones de los responsables de los

distintos departamentos, para que personal adscri-

to a sus unidades participe en acciones formativas

convocadas por entidades externas.

Gestión de la documentación• . Proceso que deter-

mina lo que hay que hacer para controlar la docu-

mentación requerida por el sistema de gestión de

la calidad desde su incorporación al sistema hasta

su almacenamiento.

Compras de material• . Describe la sistemática a se-

guir a la hora de adquirir materiales necesarios para

el desarrollo de nuestra actividad, tanto fungibles

como inventariables, de acuerdo con los requisitos

establecidos en las bases de ejecución de presu-

puestos y nuestra normativa interna de selección

de proveedores.




Control de Almacén• . Control de entradas y salidas de

material fungible, control de uso y préstamos de me-

dios audiovisuales, mantenimiento del stock mínimo

de productos e inventario permanente de los mismos.

Tramitación de expedientes administrativos• . Cada

curso conlleva el correspondiente expediente de

aprobación, tanto los de oferta abierta como los «a

medida» que se realizan previo Acuerdo/Convenio

con el Ayuntamiento o entidad correspondiente.

Este proceso establece las pautas de cómo trami-

tar estos expedientes.

Formación del personal• . Se refiere este proceso a

la formación del personal adscrito al Departamento

de Formación y tiene por objeto, proporcionar la

formación necesaria para asegurar las competen-

cias de estos profesionales. Recoge todo el proce-

so desde la detección de necesidades formativas

hasta la evaluación de la eficacia de las mismas.

En la siguiente «pantalla» de nuestro Mapa de Proce-

sos, quedan reflejados los anteriormente reseñados.

Figura 1

Mapa de Procesos

De cada proceso, hemos elaborado una ficha descrip-

tiva. Si es divisible en subprocesos, señalaremos en

cuales, así como sus entradas y salidas. Por último, re-

lacionamos la documentación de referencia del mismo

y los anexos, que son documentos de nuestro sistema

que establecen criterios o instrucciones de trabajo,

necesarios para el desarrollo del proceso. También se

identifican los indicadores de medida.

Se accede a cada una de estas fichas desde el Mapa,

pulsando sobre el dibujo de cada uno de ellos.

De esta ficha, pasamos al «despliegue del proceso». Se

trata del procedimiento asociado, descrito en forma de

Figura 2

Ejemplo de un proceso

flujograma. Se caracterizan en el mismo, tanto las activi-

dades que hay que desarrollar (y su interrelación), como

las responsabilidades de cada función, según el mo-

mento en el que nos encontramos del procedimiento.

Desde la ficha, podemos ir al flujograma, pulsando des-

de la parte superior derecha de la pantalla.

Figura 3

Flujograma de procedimiento

Por último, de cada una de las actividades que apa-

recen en el flujograma citado, hemos elaborado una

ficha descriptiva, en la que aparece el responsable de

dicha actividad, sus entradas y salidas, fecha de apro-

bación y estado de revisión. Basta para ello, con pulsar

en el nombre de la actividad.

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Figura 4

Ejemplo de actividad

Cada persona del Departamento, desde su ordenador,

puede acceder a este Mapa de Procesos, con lo que

cualquier consulta a la hora de resolver dudas sobre la

forma de proceder en el desarrollo de una actividad, es

automática, sin necesidad de tener que buscar en un

documento tradicional.

Para determinar nuestro Mapa de Procesos, hemos se-

guido tres criterios:

Reflejar lo que somos: • Evidentemente, desde el

principio estamos pretendiendo que nuestro Mapa

de Procesos sea una fotografía fidedigna de nues-

tro Departamento, de tal forma que, todos y cada

uno de los componentes (y lo que hacemos) nos

veamos reflejados en él.

Simplificar• : perseguimos la normalización, simpli-

ficación y mecanización. Hemos podido conseguir

el gran reto de plasmar en 13 procesos, lo que an-

tes significaban más de una veintena de procedi-

mientos.

Adecuarnos a la norma: • respetando escrupulosa-

mente lo que la norma dice, pero interpretándola

en función de cómo concebimos nuestro trabajo.

4. Objetivos e indicadores de gestión

Cada uno de los procesos tiene definido, al menos, un

indicador cuantitativo. En el caso de los procesos cla-

ve, algunos de los indicadores (un mínimo de uno por

proceso), tienen asociados, a la vez, objetivos de cum-

plimiento.

Tabla 2

Indicadores con objetivos asociados 2.013

Proceso Indicador Objetivo/meta Criterio aceptación

Mejora continua

Quejas recibidas y contestadas en plazo máximo de 6 días hábiles

Contestar en plazo el 100% de las quejas/sugerencias recibidas

Contestar en plazo el 90% de las quejas/sugerencias recibidas

Análisis necesidades y determinación oferta formativa

Cursos nuevos, o actualizados, realizados respecto total nuevos plan

Programar ediciones de 58 cursos nuevos o actualizados del Plan (90%)

Programar ediciones de 55 cursos nuevos o actualizados del Plan (85%)

Planificación y gestión de cursos

Ejecución cursos 140 cursos distintos 117 cursos distintosEdiciones celebradas en un periodo de tiempo

Cuatrimestral Variable (74-73-73)

Margen 10% sobre la referencia cuatrimestral establecida en el objetivo

Ediciones descentralizadas 122 ediciones 115 ediciones% no presentados sobre total alumnos confirmados

No superar el 5% No superar el 6%

Evaluación Ediciones evaluadas que alcanzan o superan el criterio de aceptación en el apartado «valoración global» de la evaluación de la satisfacción

Que el 100% alcance el 3 Que el 95% alcance el 2,80

Gestión y control de certificados

% ediciones tramitadas al IVAP Tramitar 100% documentación ediciones dentro de los 30 días siguientes al mes de finalización

Tramitar el 95%




Comenzamos con este sistema de gestión en el ejerci-

cio 2003. Establecimos un total de 17 indicadores que

afectaban (entonces) a 8 de los procesos. A su vez, 7

de estos indicadores, tenían asociado un objetivo de

cumplimiento y un «nivel de tolerancia» o criterio de

aceptación.

En 2004 pasamos a 23 indicadores, y 9 de ellos con

objetivo asociado. Conseguimos que todos los proce-

sos (clave, soporte y estratégicos) tuvieran algún indi-

cador establecido.

Durante estos años, hemos eliminado aquellos que

no nos aportaban valor, otros se han modificado y se

han incorporado algunos nuevos. Obviamente, en la

mayoría de los que se mantienen, hemos aumentado

progresivamente el nivel de exigencia cuantitativo del

objetivo. En 2013, estamos trabajando con 21 indica-

dores, 8 de ellos asociados a un objetivo. Son los de

la tabla 2.

Los otros 13 indicadores de 2013, que no están aso-

ciados a un objetivo de cumplimiento, pero que cada

comité de calidad revisa su evolución, se relacionan a

la tabla 3.

Estos indicadores, aunque no tienen un objetivo aso-

ciado, sí les señalamos un «nivel de referencia» relacio-

nado con los datos obtenidos de años anteriores, de

tal forma que nos dan una idea de su evolución.

Para el seguimiento y control de los indicadores (y

cumplimiento de objetivos), cuatrimestralmente, los

propietarios (responsables) de cada uno de ellos, coor-

dinados por la Jefa de sección, dan cuenta al comité

de calidad.

En este órgano, que lo componen jefe de servicio, jefa

de sección, los jefes de negociado y la técnico res-

ponsable de calidad, se analizan los datos aportados

y se deciden acciones a emprender en el caso de que

se perciba un desvío importante respecto a lo planifi-

cado.

El seguimiento de indicadores, se vehicula a través de

una ficha diseñada al efecto que consta de tres partes

(figura 5).

El análisis de esta información es vital para la marcha

del Departamento, por cuanto posibilita la adopción de

acuerdos para mantener o corregir la tendencia apun-

tada en estos controles.

Gracias a este sistema, es posible:

Tomar conciencia de nuestra • capacidad organiza-

tiva y de planificación, de tal forma que sabemos

Tabla 3

Indicadores sin objetivos asociados 2.013

Proceso Indicador Referencia

Mejora Continua No conformidades en un periodo de tiempo 50 NCN.º acciones correctivas y preventivas en un período de tiempo

3 ACP

Planificación y Gestión de cursos

Ejecución de ediciones 304 ediciones% total de rehusados, renuncias sobre total de convocados

31,40 %

N.º fotocopias licencia CEDRO 30.000 fotocopiasEvaluación Cursos del Plan que tienen indicadores de

transferencia (Evaluación impacto)75 (45 %) con indicador de transferencia

Gestión y Control de certificados

Plazo transcurrido entre fecha de validación/cierre de la edición y envío al interesado

Sin Referencia (1.º año)

Tramitación asistencia acciones formativas externas

Expedientes tramitados 65 expedientesCoste medio por persona de la asistencia a acciones formativas externas

540 euros por persona

Control de almacén N.º de horas utilización videoproyectores 4.000 horasTramitación exptes. adtvos. N.º expedientes realizados 100 expedientesElaboración y ejecución de presupuestos

Situación cuatrimestral de ejecución del presupuesto

80 % (anual)

Formación del personal Relación horas de formación y horas trabajadas 4 %

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cuantos cursos podemos desarrollar en un tiempo

determinado.

Establecer los • ritmos de actividad en los distintos

periodos de tiempo.

Conocer las • variables que afectan directamente al

desarrollo de los cursos.

Determinar• planes de mejora para la resolución

de problemas de funcionamiento detectados.

Proponer y adoptar • cambios organizativos y de

responsabilidades sobre la base del análisis de da-

tos cuantitativos.

Establecer • nuevos objetivos anualmente basán-

donos en lo conseguido el año anterior.

5. Valoración que hacemos de nuestro sistema de gestión por procesos

Originalidad

La incorporación de la Normativa ISO en 1994 como pro-

cedimiento administrativo de gestión supuso un funcio-

namiento excesivamente burocrático y poco flexible, y

además pudimos constatar que no se consultaba. Por

Figura 5

Ejemplo de ficha de indicador

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200

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300

350

1.er cuatrimestre 2.º cuatrimestre 3.er cuatrimestre Acumulado

N.º ediciones

N.º ediciones

1.er cuatrimestre 2.º cuatrimestre 3.er cuatrimestre Acumulado

N.º ediciones

FICHA DE INDICADOR 2012

78 93 94 265

Referencia 2011 297

PROCESO:

INDICADOR:

CÓDIGO:

CÁLCULO:

OBJETIVO:

CRITERIO DE ACEPTACIÓN:

NIVEL DE REFERENCIA

PLAZO DE CONSECUCIÓN:

FRECUENCIA DE MEDICIÓN:

REFERENCIA CUATRIMESTRAL:

RESPONSABLE:

INFORME DE RESULTADOS:

OBSERVACIONES:

310 ediciones

Jefes de Negociado

Vista la comparación con años anteriores, se demuestra que con los recursos que tenemos se ha llegado al máximo posible de ejecución de ediciones (en torno a las 310).En consecuencia, se acuerda, al igual que en ejercicios anteriores, mantener el indicador, pero no asociarle ningún objetivo. Para controlar el cumplimiento del Plan de Formación se hará a través delos objetivos asociados a los siguientes indicadores: ANALI01, GESTED01 y GESTED03.

Cuatrimestral - Jefes de Negociado - Comité de Calidad

Variable

Planificación y gestión de cursos

Ejecución Ediciones

Suma de las ediciones celebradas, tanto de cursos del Plan como de fuera de él

GESTED02

Cuatrimestral

Primer cuatrimestre: indicador por debajo de lo que se venía ejecutando en el mismo periodo en años anteriores.

Segundo cuatrimestre: se ha recuperado ligeramente el número de ediciones, si bien la ejecución será ligeramente inferior al año anterior.

Tercer cuatrimestre: como consecuencia de los recortes presupuestarios, tanto de la ayuda recibida del INAP como de los fondos propios de la Diputación, se ha visto bastante reducida la actividad formativa realizada, habiéndose realizado un número de ediciones bastante inferior al que se ha venido realizando en los últimos años (en torno a 300 ediciones). No obstante, la fórmula que se ha adoptado, a efectos de que esta reducción afecte en menor medida a la ejecución del Plan de Formación ofertado inicialmente, ha sido eliminar aquellas acciones formativas más caras y reducir el número de ediciones a realizar de cada curso ofertado, de tal forma que esta reducción de fondos del 54% se ha traducido en unareducción de tan sólo del 12% del número total de ediciones a realizar. De este modo, hemos conseguido que el impacto de estos recortes presupuestarios se hayan visto reflejados lo menos posible en el servicio que prestamos a nuestros clientes.

Definición del indicador: se recogen todos los datos que lo identifican; proceso al que afecta, denominación del indicador, código, forma de hacer los cálculos, objetivo asociado y criterio de aceptación (si procede), plazo de consecución, frecuencia de medición, referencia trimestral (si se ha establecido), responsable, etc.

Datos cuantitativos: una segunda parte de la ficha, recoge los datos cuantitativos, que van arrastrándose de trimestre a trimestre, de tal forma que podamos observar, tanto los datos de un período, como el acumulado. Este dato cuantitativo se ilustra además con un gráfico.

Datos cualitativos: Recoge los comentarios cualitativos y en su caso, las decisiones o recomendaciones que se adoptan en el comité de calidad. Toda vez que a cada comité de calidad le sigue una reunión de todo el equipo, se informa a los interesados de los acuerdos adoptados. Por otra parte, toda esta documentación de seguimiento está en la red local del Departamento, a la que tienen acceso todos los miembros del equipo.




este motivo, cuando adecuamos la norma a los reque-

rimientos de la ISO 9001:2000, decidimos presentarlo

en formato digital con nuestros medios y lo instalamos

en nuestra Intranet, para que todos los miembros del

Departamento (desde el equipo directivo hasta los or-

denanzas) pudieran acceder al Mapa de Procesos y tu-

vieran la posibilidad de consultar de manera ágil, fácil y

eficaz, cualquier procedimiento, actividad, etc. del mis-

mo para resolver toda duda que pudiese surgir sobre

el funcionamiento de nuestro Departamento. Con este

fin creamos esta herramienta y pensamos que lo hemos

conseguido. Tan es así que incluso los propios auditores,

cuando lo analizaron en 2003, nos hicieron partícipes

de su sorpresa y nos felicitaron por esta innovación.

Participación

Como ya explicamos en el apartado «recorrido por la

calidad», para llegar a implantar este sistema de ges-

tión, hicimos un trabajo de abajo a arriba. Esto es, los

propios interesados definieron los procesos y diseña-

ron los procedimientos que fueron aprobados en una

jornada maratoniana en la que participamos todos los

profesionales del Departamento. Por lo tanto, no es de

extrañar que los miembros del Departamento los sien-

tan como suyos.

Con este objetivo, además, intentamos crear instru-

mentos para facilitar la asimilación de nuestro Modelo

de Gestión entre quienes participan por vez primera

con nosotros o se incorporan a nuestra plantilla (Libro

del Buen Profesor, Plan de Acogida, etc.)

Por otra parte, el Mapa de Procesos «virtual» está idea-

do y realizado íntegramente por el propio personal del

Departamento, utilizando exclusivamente los recursos

disponibles.

En este sentido, nos enorgullece decir que se trata de

un producto hecho por nosotros, para nosotros y con

nuestros medios. No obstante, queremos señalar que

la participación del personal conforma una de nuestras

señas de identidad más importantes, y como tal, apa-

rece como uno de los 3 valores fundamentales ( junto

con la satisfacción de clientes y normalización-simplifi-

cación de la gestión) en nuestra declaración de calidad

del Departamento.

Dado que esta cuestión de la participación, motivación

y satisfacción del personal interno nos preocupa, a co-

mienzos de 2005 hicimos una encuesta de satisfac-

ción interna. La «nota» obtenida fue de un 7,25

Posibilidad de adaptación a otras administraciones

Nuestro sistema de gestión por procesos y el cuadro de

mando de indicadores son suficientemente versátiles y

flexibles en su aplicación como para poder implantar-

se en cualquier departamento, unidad administrativa,

o servicio de cualquier nivel de administración, sobre

todo en aquellos casos en que se opte por implantar

las normas ISO 9001:2008.

Actualmente, tal cual lo tenemos, ha merecido el inte-

rés de los departamentos de formación de Administra-

ciones Locales, Institutos de Administración Pública de

diferentes Comunidades Autónomas y Áreas de forma-

ción de la Administración Central. Nos consta que algu-

nas de ellas están iniciándose en esta línea, inspirados

por nuestra experiencia.

Como se menciona en el punto anterior, se utilizaron

los recursos disponibles en el Departamento. Todo el

Mapa de Procesos se sustenta en el programa Power-

Point incluido en el paquete de Microsoft Office, lo que

lo hace casi universal. En cuanto al cuadro de mando

y seguimiento de indicadores, se ha utilizado el pro-

grama Microsoft Excel, disponible también en cualquier

administración.

El bajo coste, casi nulo, unido al ahorro que ocasiona,

(eliminación de documentación en papel y sucesivas

actualizaciones) lo hace un producto perfecto para su

exportación.

6. Valoración externa

En la auditoría de certificación por la norma ISO

9001:2000, realizada por AENOR, con fecha 12 de

noviembre de 2003, se señala en el apartado «Punto

fuerte» del resumen de la auditoría lo siguiente —y ci-

tamos textualmente—:

«Destacar la identificación de los procesos, así como

su secuencia e interacción (incluyendo la definición de

las fichas de los procesos) a través de la presentación

informática de los mismos. Por otra parte, dicha apli-

cación incluye la vinculación de los procesos con los

procedimientos y otros documentos del sistema. Los

cuales facilitan su comprensión por parte del personal

de la organización.

Por otra parte, y en la línea anterior, se valora positiva-

mente el esfuerzo realizado por la organización por la

simplificación documental del sistema de gestión, apro-

vechando la herramienta informática anterior.»

En segundo lugar, en la auditoría interna realizada el

30 de septiembre de 2004, por la empresa KPMG, nos

enorgullecen las conclusiones que, como puntos fuer-

tes, destacaron —y citamos textualmente—:

«Importante compromiso e implicación de la Direc-•

ción del Departamento de Formación y del resto

del personal del mismo en la asunción de fun-

ciones del Sistema de Gestión de la Calidad, así

como en las acciones de mejora continua.

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El grado de desarrollo de la gestión de indicado-•

res asociados a procesos y su relación directa con

los objetivos del Departamento.

La gestión informática de la documentación del •

Sistema de Gestión de Calidad implantado.

Dentro del sistema de gestión documental hay •

que destacar el grado de desarrollo del control de

registros.»

Con todo esto, nos satisface mostrar, hasta la fecha,

nuestro «palmarés» de reconocimientos internos y ex-

ternos, y que son:

Certificados en Calidad por el método europeo •

CEDEO/Q*For en el año 1998 (primer departamen-

to de formación de una administración pública es-

pañola en conseguirlo). Esta Certificación, que tie-

ne una validez trianual, se ha renovado con éxito

en los años 2001, 2004, 2007 y 2010. La concesión

de la certificación, en una parte muy importante, se

vincula al nivel de satisfacción mostrado por los

clientes en relación al servicio que se les presta;

se exige que, al menos, el 80% de los clientes en-

trevistados se muestren satisfechos o muy satisfe-

chos. Pues bien, en los cinco casos, el índice de

satisfacción obtenido ha sido del 100 %

Certificados en Calidad por la norma ISO 9002:1994 •

en el año 2001 (también fuimos el primer departa-

mento de formación de una administración pública

española en conseguirlo).

Certificados en Calidad por la norma ISO 9001:2000 •

en el año 2003. Renovada esta certificación por otro

período de tres años, en Noviembre de 2006. En

noviembre de 2009 la adaptamos a ISO 9001:2008

Primer premio a la calidad a los materiales didácti-•

cos en soporte papel, concedido por el INAP en la

primera convocatoria (2003). El material presenta-

do correspondía al curso «Información y Atención

al Público»

Accésit a la calidad a los materiales didácticos en •

soporte papel, concedido por el INAP en la segun-

da convocatoria (2004), por los manuales del cur-

so «Utilización de técnicas para la edición y diseño

con Word»

Accésit a la calidad a los materiales didácticos en •

soporte papel, concedido por el INAP en la tercera

convocatoria (2005). En esta ocasión, el material

presentado fue el del curso «Cálculo de Velocida-

des en los accidentes de tráfico»

Primer premio a la Calidad en la Diputación de Ali-•

cante en las tres ocasiones en que hemos concurri-

do (años 2000, 2002 y 2006). El trabajo presentado

en el año 2000, fue «Trabajar con Plantillas: un mo-

delo de ahorro y simplificación». En el 2002, concu-

rrimos con el trabajo «Revisión y cambio del sistema

de evaluación de la formación». El de 2006 por el

trabajo «Aplicación de las nuevas tecnologías a la

gestión de la formación. Programa GestFormWeb»

Primer premio de la Revista «Capital Humano» en la •

categoría «Política estratégica de Formación y De-

sarrollo» en 2005. (Primera organización de la Ad-

ministración Local en conseguirlo en esta catego-

ría). Tal como dice el Acta del Jurado, este premio

se nos concedió por «…concebir la formación como

una herramienta estratégica de las políticas muni-

cipales de cambio y modernización, cuyo objetivo

último es convertir la calidad de la atención al ciu-

dadano en su principal aportación de valor…»

Primer premio de buenas prácticas en calidad, con-•

cedido por el Gobierno de la Rioja en noviembre

de 2005, en el marco del «Congreso de Calidad

y Mejores prácticas en las Administraciones Públi-

cas», por el trabajo «Gestión por procesos e indica-

dores de gestión y evaluación»

Premio del MAP a las «Buenas Prácticas Internas •

2006», concedido por el Ministro de Administra-

ciones Públicas, mediante Orden APU/3457/2006

de 17 de Octubre. La buena práctica galardonada

llevaba por título «Gestión por procesos del Depar-

tamento de Formación»

Primer premio a la calidad a los materiales didácti-•

cos en soporte papel, concedido por el INAP en la

cuarta convocatoria (2006). El material presentado

fue el del curso «Introducción a la Base de Datos

de Microsoft Access»

Premio en la categoría «Formación y Desarrollo» •

conseguido en la convocatoria de los «Premios

Cegos y Equipos & Talento a las Mejores Prácticas

2010», por nuestra aplicación de gestión de la for-

mación a través de la Web, denominada «GestFor-

mWeb». Se nos concedió igualmente una «distin-

ción extraordinaria» por ser la práctica más votada

a través de la web en competencia con el resto de

proyectos premiados».

Premio del INAP 2011 a la Calidad de la formación para •

el empleo en las AA.PP., a la herramienta GestFor-

mWeb en la categoría «actuaciones en la gestión».

Premio del INAP 2011 a la Calidad de la formación •

para el empleo en las AA.PP., a la Comunidad de

aprendizaje «Liderazgo de Proyectos» en la cate-

goría «innovación didáctica».

Premio a la gestión del conocimiento 2011/2012 de •

la AEVAL por el proyecto «Formación 2.0».

Premio proyecto referente en seguridad en el CNIS •

2013 al Protocolo de aplicación del ENS en entidades

locales, elaborado en el marco de una comunidad

de aprendizaje impulsada por este Departamento.

7. Epílogo

Trabajar con este sistema te ayuda en la formalización

de procesos y procedimientos; por decirlo de alguna

manera, te obliga a ordenar el Departamento, tanto en




los aspectos de planificación como de gestión de los

recursos y evaluación. Te emplaza a volver la mirada

hacia tus clientes, pues lo que va a preocuparte es la

satisfacción de los mismos.

Trabajar con un cuadro de mando basado —como es

el caso— en la medición cuantitativa de indicadores de

gestión, facilita enormemente la adopción de decisio-

nes. Es como si las objetivaras, pues las estás tomando

en base a datos y cifras muy concretos. Me atrevo a

decir, incluso, que con este medio, la asunción de res-

ponsabilidades que conlleva un puesto de dirección,

es mucho más sencilla.

En la misma línea, este sistema permite una redistribu-

ción del trabajo y de las responsabilidades entre los

miembros del equipo, mucho más racional. Cada pro-

fesional es responsable de uno o varios procesos o

de parte de los mismos. La evaluación del desempeño

puede hacerse sobre datos contrastados, al menos en

los aspectos de cumplimiento de objetivos.

A la vez, este sistema favorece la incorporación de nue-

vos profesionales y la rotación y promoción. Aunque

somos partidarios de establecer planes de acogida, y

designar tutores que acompañen a los que se incor-

poran, es indudable que el hecho de tener detallados

los procesos, procedimientos, instrucciones de trabajo,

etc, será muy ventajoso para estos nuevos profesiona-

les. Por tanto, gestionar con estos parámetros de cali-

dad, impulsará el propio aprendizaje de los gestores

de formación, y de la propia organización.

En definitiva, un sistema de este tipo, te hace cambiar de

forma de trabajar, y te permite avanzar en una doble ver-

tiente: calidad en la gestión de la formación pero también

calidad en los procesos de enseñanza-aprendizaje.

8. Referencias

AENOR (2000). UNE-EN-ISO 9000:2000. «Sistemas de Ges-

tión de la Calidad. Fundamentos y Vocabulario». AENOR.

Madrid.


tión de la Calidad. Requisitos». AENOR. Madrid.


tión de la Calidad. Directrices para la mejora del desem-

peño». AENOR. Madrid.

AENOR (2001). «UNE 66915. Gestión de la calidad. Directri-

ces para la formación». (Equivalente a la norma interna-

cional ISO 10015:1999). AENOR. Madrid.

AENOR (2003). UNE 66173 IN. «Los recursos humanos en un

sistema de gestión de la calidad. Gestión de las compe-

tencias». AENOR. Madrid.

PARDO ALVAREZ, J.M. (2010) Manuales del curso «Gestión

de procesos en la Administración Pública». Diputación de

Alicante. Alicante. «Mimeo».

MAZARS, S.L. (2003). Manual del curso «Adaptación de ISO 94

a ISO 2000». Diputación de Alicante. Alicante.»Mimeo».

DIPUTACIÓN DE ALICANTE (2003). Materiales de la Jor-

nada «Adaptación a la norma ISO 9001:2000 del De-

partamento de Formación». Diputación de Alicante.

Alicante.»Mimeo».

LATORRE GALICIA, José A. (2005). «Sistema de Gestión de

Calidad en un Departamento de Formación». Papers de

Formació n.º 119. Diputación de Barcelona. Publicación

electrónica: (http://www.diba.es/fl/fitxers/pfm119.pdf)

LATORRE GALICIA, José A. (2005). «Gestión por procesos e

indicadores de gestión y evaluación», en «Libro de Po-

nencias del Congreso de Calidad y Mejores Prácticas en

las Administraciones Públicas». Gobierno de La Rioja /

AEC. Logroño.

LATORRE GALICIA, José A. (2006). «La experiencia del De-

partamento de Formación de la Diputación Provincial de

Alicante en la gestión por procesos» en «Guías de apoyo

a la calidad», n.º 6.: La gestión por procesos en la Ad-

ministración Local. Ministerio Administraciones Públicas.

Madrid. (Disponible igualmente en formato electrónico

en: http://www.dip-alicante.es/formacion/es/menu/alma-

cen/GuiasCalidad/calidad.asp).

LATORRE GALICIA, José A. (2009) «Qualitat de gestió a

l’administració local: l’experiencia del departament de

formació i qualitat de la Diputació d’Alacant», en estudios

OPL n.º 7. Consell de Mallorca.

VV.AA. (2003). Materiales del curso «Master en Gestión de

Calidad de la Formación». INAP-UNED. Madrid. «Mimeo».

AZTERKETA eta EZTABAIDA JURIDIKOA/ANÁLISIS y DEBATE JURÍDICO


Rafael Jiménez AsensioEstrategias para modernizar la gestión pública de recursos humanos en un contexto de contención presupuestaria: efectos de las medidas de ajuste, instrumentos de planificación y medidas de innovaciónStrategies to Modernise Human Resource Management in the Public Sector in a Context of Budget Constraint: Effects of Adjustment Measures, Planning Instruments and Innovation Proposals

2Gloria P. Rojas RiveroLa reforma laboral 2012 en las Administraciones Públicas2012 Labor Reform in the Public Sector

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LA REFORMA LABORAL 2012 EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS2012 LABOR REFORM IN THE PUBLIC SECTOR

Gloria P. Rojas RiveroCatedrática de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad de La [email protected]

Laburpena: Lan honen bidez, 3/2012 Legearen indarrez sektore pu-

blikoan egindako lan-erreforma aztertzen da. Lege horren bigarren,

hirugarren eta zortzigarren xedapen gehigarrietan xedatzen denez,

kaleratze kolektiboak Langileen Estatutuaren 51. eta 52,c) artikulue-

kin bat etorriz eta gainerako garapen-arauekin bat etorriz egingo

dira —arau horiek sakon aldatu dira erreforma legean bertan—; de-

bekatuta dago Langileen Estatuaren 47. artikulua aplikatzea, arrazoi

berberak direla-eta sektore horretako langileei kontratuak eteteari

eta lanaldiak aldi baterako murrizteari dagokionez; eta berezitasunak

ezarri dira Estatuko sektore publikoko merkataritza-kontratuetan eta

goi-zuzendaritzako kontratuetan.

Gako-hitzak: herri-administrazioa, sektore publikoa, lan-erreforma,

lan-kontratuko langileak, kaleratze kolektiboak, lanaldiaren murriz-

keta, ordainsariak, kalte-ordainak.

Resumen: El presente trabajo se destina al análisis de la reforma

laboral acometida en virtud de la Ley 3/2012 en el ámbito del sector

público contenida en sus disposiciones adicionales segunda, tercera

y octava, en las que se dispone que el despido colectivo se efectua-

rá de conformidad con los arts. 51 y 52,c) LET y demás normativa de

desarrollo —modificados de forma importante por la propia Ley refor-

madora—, la prohibición de aplicar el art. 47 LET sobre reducciones

temporales de jornada o suspensiones de contrato por las mismas

causas a los trabajadores de dicho sector, y el establecimiento de

especialidades en los contratos mercantiles y de alta dirección del

sector público estatal.

Palabras clave: administración pública, sector público, reforma labo-

ral, personal laboral, despido colectivo, reducción de jornada, sus-

pensión de contrato, retribuciones, indemnizaciones.

Abstract: This paper is intended to analyze the labor reform under-

taken in Act 3/2012 in the field of public sector contained in its sec-

ond, third and eighth additional provisions, which provide that the

collective redundancies will be made in accordance with arts. 51 and

52, c) Workers’ Statute (WS) and other development regulations, sig-

nificantly modified by the reform act itself, the ban on applying the

art. 47 WS on working hours temporary reductions or suspensions of

contract for the same reasons to the workers in this sector, and the

establishment of specialties in commercial and senior management

contracts of the state public sector.

Keywords: public administration, public sector, labour reform, non-

civil service staff, collective redundancies, working hours reduction,

suspensions of contract, compensations, redundancy payment.




Sumario

1. Introducción.—2. El despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción en el Sector Público. 2.1. Ámbito de aplicación. 2.2. Sobre la novedad legislativa de aplicar en el ámbito público los despidos objetivos y colectivos. 2.3. Los despidos colectivos como mecanismos preventivos y correctivos para garanti-zar la sostenibilidad presupuestaria. 2.4. Definición de las causas económicas, técnicas y organizativas de los despidos colectivos en las Administraciones Públicas 2.5. Número de trabajadores afectados.—3. La aplicación del artículo 47 LET en el sector público.—4. Especialidades de los contratos mercantiles y de alta dirección del sector público. 4.1. Ámbito de aplicación. 4.2. Retribuciones. 4.3. Indemnización por extinción del contrato por desistimiento. 4.4. Control de legalidad. 4.5. Vigencia. 4.6. Otras normas que afectan a retribuciones e indem-nizaciones en el sector público.

1. Introducción

La reforma laboral acometida por el Gobierno del Par-

tido Popular a través del RD-L 3/2012, se traslada, tras

el correspondiente trámite parlamentario de conva-

lidación, a la Ley 3/2012, de 6 de julio, de Medidas

Urgentes para la Reforma del Mercado Laboral (BOE

n.º 162, de 7 de julio); se sigue así la «secuencia le-

gislativa doble», convertida en una constante de polí-

tica legislativa para escenarios en los que se justifica

la «extraordinaria y urgente necesidad» que exige el

art. 86 CE1. Dicha reforma realiza una modificación de

trascendencia en el sector público que articula a tra-

vés de tres disposiciones adicionales, la segunda, la

tercera y la octava.

En las mismas se dispone que el despido colectivo en

el sector público se efectuará de conformidad con los

arts. 51 y 52,c) LET y demás normativa de desarrollo

—modificados de forma importante por la propia Ley

de reforma2—, se prohíbe la aplicación del art. 47 LET

sobre reducciones temporales de jornada o suspen-

siones de contrato por las mismas causas a los traba-

jadores de dicho sector, y se establecen especialida-

des en los contratos mercantiles y de alta dirección del

sector público estatal.

Pero no sólo lo dispuesto en las citadas prescripcio-

nes afectará al empleo público; las Administraciones

Públicas, en cuanto empleadoras en régimen laboral,

estarán afectadas por la reforma laboral en su con-

junto.

2. El despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción en el Sector Público

2.1. Ámbito de aplicación

La aceptación explícita de los despidos colectivos en

las Administraciones Públicas —cuestionada histórica-

mente por doctrina y jurisprudencia, en cuanto que, a

diferencia de las empresas privadas, están financiadas

con fondos públicos y, por definición, no pueden desa-

parecer3—, se desvanece ya del debate jurisprudencial

para convertirse en un instrumento regulado legalmen-

te que consiente a las Administraciones Públicas, de

forma ambivalente, tanto una determinada estabilidad

presupuestaria como la mejora de la eficiencia del ser-

vicio público. La operación legislativa se hace a través

de la disposición adicional segunda de la Ley 3/2012,

de 6 de julio (previamente en el RD-L 3/2012, de 10

de febrero), que introduce una disposición adicional

vigésima en la LET; esto es, se acude a la norma labo-

ral para introducir determinados criterios de funciona-

miento en el ámbito de las Administraciones Públicas

inspirados en las dinámicas del sector privado4.

Sin embargo, los despidos del personal laboral en las

Administraciones Públicas no son una experiencia nue-

va, sobre todo en el ámbito de la Administración Local

que ya viene utilizando esta medida. Algunos TSJ se

venían pronunciando sobre los mismos de forma dis-

par5 sin que se hubiera producido la unificación de

doctrina en el TS. Pero la Ley 3/2012 ha ido más lejos al

eliminar la causa finalista; conforme a ella no se exige

que los despidos debidos a causa económica en dicho

ámbito contribuyan a la superación de las dificultades

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presupuestarias, ni que la justificada por causas técni-

cas y organizativas esté conectada con la mejora del

servicio público o con la existencia de determinadas

necesidades sociales como se verá6.

Lo primero que hay que decir es que estas medidas

serán de aplicación exclusiva al personal laboral, a los

empleados públicos sujetos a un contrato de trabajo

sometido a la LET y no a los funcionarios ni a los con-

tratados en régimen de derecho administrativo.

La citada disposición, ahora la 20.ª LET, delimita su ám-

bito de aplicación, a través de la referencia expresa

al art. 3.1 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de

noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de

la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP).

Conforme a dicho precepto «se considera que forman

parte del sector público los siguientes entes, organis-

mos y entidades:

a. La Administración General del Estado, las Admi-

nistraciones de las Comunidades Autónomas y

las Entidades que integran la Administración Lo-

cal.

b. Las entidades gestoras y los servicios comunes

de la Seguridad Social.

c. Los organismos autónomos, las entidades públi-

cas empresariales, las Universidades Públicas, las

Agencias Estatales y cualesquiera entidades de

derecho público con personalidad jurídica propia

vinculadas a un sujeto que pertenezca al sector

público o dependientes del mismo, incluyendo

aquellas que, con independencia funcional o con

una especial autonomía reconocida por la Ley,

tengan atribuidas funciones de regulación o con-

trol de carácter externo sobre un determinado

sector o actividad.

d. Las sociedades mercantiles en cuyo capital social

la participación, directa o indirecta, de entidades

de las mencionadas en las letras a) a f) del pre-

sente apartado sea superior al 50 %.

e. Los consorcios dotados de personalidad jurídica

propia a los que se refieren el artículo 6.5 de la

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común, y la legisla-

ción de régimen local.

f. Las fundaciones que se constituyan con una apor-

tación mayoritaria, directa o indirecta, de una o

varias entidades integradas en el sector público,

o cuyo patrimonio fundacional, con un carácter de

permanencia, esté formado en más de un 50 %

por bienes o derechos aportados o cedidos por

las referidas entidades.

g. Las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enferme-

dades Profesionales de la Seguridad Social.

h. Cualesquiera entes, organismos o entidades con

personalidad jurídica propia, que hayan sido crea-

dos específicamente para satisfacer necesidades

de interés general que no tengan carácter indus-

trial o mercantil, siempre que uno o varios sujetos

pertenecientes al sector público financien mayo-

ritariamente su actividad, controlen su gestión, o

nombren a más de la mitad de los miembros de su

órgano de administración, dirección o vigilancia.

i. Las asociaciones constituidas por los entes, or-

ganismos y entidades mencionados en las letras

anteriores».

Conforme al apartado 2 del citado precepto, dentro

del sector público, y a los efectos de esta Ley, tendrán

la consideración de Administraciones Públicas los si-

guientes entes, organismos y entidades:

a. Los mencionados en las letras a) y b) del apartado

anterior.

b. Los Organismos autónomos.

c. Las Universidades Públicas.

d. Las entidades de derecho público que, con in-

dependencia funcional o con una especial auto-

nomía reconocida por la Ley, tengan atribuidas

funciones de regulación o control de carácter ex-

terno sobre un determinado sector o actividad, y

e. las entidades de derecho público vinculadas a

una o varias Administraciones Públicas o depen-

dientes de las mismas que cumplan alguna de las

características siguientes:

1. Que su actividad principal no consista en la

producción en régimen de mercado de bienes

y servicios destinados al consumo individual o

colectivo, o que efectúen operaciones de re-

distribución de la renta y de la riqueza nacio-

nal, en todo caso sin ánimo de lucro, o

2. que no se financien mayoritariamente con in-

gresos, cualquiera que sea su naturaleza, ob-

tenidos como contrapartida a la entrega de

bienes o a la prestación de servicios.

No obstante, no tendrán la consideración de

Administraciones Públicas las entidades públi-

cas empresariales estatales y los organismos

asimilados dependientes de las Comunidades

Autónomas y Entidades locales.

f. Los órganos competentes del Congreso de los

Diputados, del Senado, del Consejo General del

Poder Judicial, del Tribunal Constitucional, del Tri-

bunal de Cuentas, del Defensor del Pueblo, de

las Asambleas Legislativas de las Comunidades

Autónomas y de las instituciones autonómicas

análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del

Pueblo, en lo que respecta a su actividad de con-

tratación.

g. Las Diputaciones Forales y las Juntas Generales

de los Territorios Históricos del País Vasco en lo

que respecta a su actividad de contratación.

Para la citada LCSP, sólo son Administraciones Públi-

cas las citadas, quedando fuera las entidades públicas

empresariales estatales y organismos asimilados de-

pendientes de las Comunidades Autónomas (CCAA)

y Entidades Locales (EELL); así como las sociedades

mercantiles con participación pública mayoritaria.




La diferencia de tratamiento que hace la LCSP entre

sector público en general y Administraciones Públicas

en particular va a justificar un diferente tratamiento en

cuanto a forma y/o procedimientos de aplicación de

los despidos colectivos. Hay que distinguir, pues, entre

sector público y Administraciones Públicas y entidades

dependientes de ellas, concepto éste más restrictivo,

pero en el que hay que separar también aquellas que

se financian mayoritariamente con ingresos derivados

de operaciones en el mercado.

Al resto de entidades comprendidas en el sector públi-

co conforme al art. 3.1 LCSP7 se les remite a las reglas

generales, lo que significa que aplicarán los arts. 51 y

52,c) LET en las mismas condiciones que las empre-

sas privadas, con las mismas causas y el mismo pro-

cedimiento previsto en los arts. 2 a 15 del Reglamento

(aprobado por RD 1483/2012, de 29 de octubre, BOE

n.º 261, que deroga expresamente el precedente RD

801/2011, de 10 de junio). Aunque hay que advertir que

en estos casos se introduce una obligación añadida

en la documentación que se aporte en el período de

consultas, la de justificar las medidas en el marco de

los mecanismos preventivos y correctivos regulados

en la normativa de estabilidad presupuestaria y sos-

tenibilidad financiera de las Administraciones Públicas,

indicando la relación que los despidos tengan con los

principios contenidos en la Ley 3/2012 (DA 20.ª LET y

art. 34 del Reglamento). Éstas podrán acogerse, igual-

mente, a las medidas previstas en el art. 47 LET, con

aplicación de las mismas reglas del sector privado

concretamente desarrolladas en los arts. 16 a 29 del

Reglamento.

Las entidades que no están contempladas en los apar-

tados 1 y 2 del art. 3 LCSP son sector privado, aunque

cuenten con participación de las entidades públicas, si

ésta es inferior al 50% del capital o dotación; o aunque

contraten con las entidades del sector público la pres-

tación de servicios públicos en régimen de gestión pri-

vada, o sean suministradoras, concesionarias, etc. de

aquéllas o contratadas o subcontratadas por ellas8.

Es de destacar que la DA 2.ª Ley 3/2012 se remita, para

delimitar su ámbito de aplicación, a la LCSP y no al

EBEP como norma que regula las bases del régimen ju-

rídico de los empleados públicos. Claramente, esto ha

supuesto una ampliación del ámbito subjetivo de apli-

cación de estos despidos en el sector público, pues,

a los efectos de aplicar medidas de reestructuración

de plantillas consistentes en despidos amparados en

los arts. 51 y 52,c) LET, se consideran Administracio-

nes Públicas todas las entidades y organismos a que

se refiere el art. 3.2 LCSP, a las que habrá que añadir

los Consorcios, Mancomunidades, etc. que adquieran

personalidad jurídico-pública. Se excluyen, sin embar-

go, las entidades públicas empresariales estatales y

los organismos asimilados dependientes de las CCAA

y EELL9.

Con la citada previsión normativa, puesta en conexión

con lo dispuesto en la D.A.3.ª Ley 3/2012 (DA 21.ª LET)

se procura la reducción del empleo público en todos

los supuestos en que haya financiación pública ma-

yoritaria, mientras que, por el contrario, para aquellas

Administraciones Públicas y entidades de derecho

público vinculadas o dependientes de una o varias de

ellas y de otros organismos públicos que se financien

fundamentalmente con cargo a «ingresos obtenidos

como contrapartida de operaciones realizadas en el

mercado», se les facilita el mantenimiento del empleo

con el recurso a medidas menos traumáticas, como las

previstas en el art. 47 LET.

De este modo, el régimen del despido colectivo resulta

aplicable al sector público de empleo laboral con míni-

mas adaptaciones, operándose la laboralización de las

reestructuraciones en el sector público, aunque haya

que tener en cuenta los condicionantes no laborales,

normas administrativas y presupuestarias, que han de

tenerse en cuenta para resolver la cuestión10.

Medidas en torno a la reducción del sector público em-

presarial dependiente de la Administración General del

Estado (AGE), de las CCAA y EELL11, así como a la dismi-

nución de cuadros directivos de sociedades públicas y

a la limitación del número de miembros de los consejos

de administración (RD 451/2012), ya se han hecho notar.

Y relacionadas con ellas y con la finalidad de recortar

el gasto público, se plantea también la necesidad de

promover la elaboración de un marco común en cada

Administración que unifique las condiciones de las dis-

tintas entidades sobre estructuras directivas, personal,

indemnizaciones, gastos de representación, etc.12.

La aplicación del despido colectivo en este ámbito ten-

drá que sujetarse, a pesar de la remisión a los arts. 51

y 52,c) LET, a las causas y procedimiento establecidos

en la DA 20.ª LET, así como a los términos en que se

ha desarrollado reglamentariamente el mismo por el

RD 1483/2012, más arriba citado, que regula el procedi-

miento para entidades del sector público que se acojan

a las mismas reglas que las del sector privado (arts. 2

a 15, 25 a 29 y 34) y el aplicable a las entidades públi-

cas que conforme a la DA 20.ª LET tienen un régimen

especial (arts. 34 a 49), sin perjuicio de que a éstas se

le apliquen las restantes disposiciones reglamentarias

que rigen en el ámbito privado, en lo que no se opon-

gan a las específicamente previstas para ellas.

2.2. Sobre la novedad legislativa de aplicar en el ámbito público los despidos objetivos y colectivos

Conforme al art. 92 EBEP, la pérdida de la condición

de personal laboral se producirá por cualquiera de las

causas de extinción del contrato previstas en la legisla-

ción laboral. Al respecto, hay que recordar que el EBEP

reconoce, entre los derechos individuales del conjunto

de los empleados públicos, el derecho a la inamovili-

dad (art.14,a), pero sólo en la condición de funcionario

de carrera, estableciendo en los arts. 63 y siguientes

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el carácter tasado de las causas de pérdida de la rela-

ción de servicio, entre las que no se encuentra la posi-

bilidad de extinción por causas económicas, técnicas,

organizativas o de producción; no obstante la oportu-

nidad de incentivar la cesación en el servicio por razo-

nes organizativas, de reestructuración interna o exceso

de personal que el art. 85.2, a) permite introducir en

las correspondientes Leyes de Función Pública que se

dicten en desarrollo del EBEP13.

Antes de la reforma de 2012 se sostenía sin ambages

que la legislación laboral era aplicable a las Adminis-

traciones Públicas, lo que se podía deducir también de

los art. 1.1 y 3,a) LET y 7 EBEP. De la misma manera el

RD-L 781/86 de Régimen Local y las distintas leyes de

función pública autonómicas confirmaban esta conclu-

sión.

Aun así, dicha afirmación no era en absoluto conclu-

yente. Argumentaba tanto la doctrina como la juris-

prudencia que la legislación laboral utiliza un lenguaje

economicista, que está pensada para el sector privado

y es poco acorde con la configuración tradicional de

las Administraciones Públicas; que en materia de des-

pido colectivo no se podía aplicar en el ámbito público

las causas exigidas para aquél (posición competitiva

en el mercado, pérdidas, etc.); que dicha regulación se

acomodaba perfectamente a la Directiva 98/59/CE del

Consejo que excluía de su ámbito de aplicación al em-

pleo público14; que la causa e) introducida en virtud de

la Ley 12/2001 en el art. 52 LET limitaba estos despidos

en la Administración a los supuestos de insuficiencia

de consignación presupuestaria.

Sin embargo hoy, por virtud de la disposición legal, la

legislación laboral es aplicable a los empleados públi-

cos laborales en materia de despido objetivo y des-

pido colectivo, así como de suspensión de contrato y

reducción de jornada en los supuestos permitidos.

Pero las Administraciones Públicas no actúan en el

mercado como el sector privado, su especial natura-

leza jurídico-administrativa determina la existencia de

límites y matizaciones que han de introducirse a la apli-

cación sin más de la normativa laboral, unas veces por-

que están en la ley, otras porque los ha introducido la

jurisprudencia. En materia de contratación, de retribu-

ciones, de legitimación negocial, de salud laboral, de

efectos de fraude o ilegalidad en la contratación (fijos

o indefinidos), de opción en el despido improcedente

(art.96.2 EBEP), etc.

Hasta ahora, cuando la Administración efectuaba des-

pidos objetivos y colectivos, la doctrina venía negando

la equiparación automática entre situación deficitaria y

pérdidas, interpretando con más rigor e intensidad la

causa justificativa para despedir en el ámbito público.

Puede decirse que la reforma se adapta a esas con-

sideraciones precedentes. Pero esto no es suficiente.

La Administración Pública está presidida por la finalidad

de atender al interés general y a los servicios públicos

y no por el ánimo de lucro, y por imperativo normativo

han de adecuar su actuación a criterios de eficiencia y

racionalidad; ello debiera restringir las reestructuracio-

nes de plantilla a supuestos de efectivo sobredimen-

sionamiento de las mismas, en aras a una organización

administrativa racional, evitando gastos innecesarios y

sirviendo de modo más eficiente a la prestación de los

servicios públicos. Existen condicionantes constitucio-

nales, de funcionamiento administrativo, de aplicación

de normas sobre Haciendas Públicas y de las propias

normas laborales comparadas con las normas regula-

doras del resto del empleo público, que obligan a ma-

tizar la aplicación sin más de la legislación laboral al

empleo público. Dichos matices pueden resumirse en

que la administración pública debe acudir al despido

siempre como medida de última ratio; avalan esta con-

clusión la interdicción de la arbitrariedad y la obligación

de los poderes públicos de realizar una política tenden-

te al pleno empleo, junto a la ausencia de previsiones

normativas de extinción similares para el personal fun-

cionario. Por otra parte, las exigencias constitucionales

de funcionamiento eficiente de las Administraciones

Públicas y de servicio a los intereses generales, obligan

a valorar la repercusión que dichas medidas tienen en

el mantenimiento de los servicios públicos y su afec-

tación perjudicial sobre los derechos de la ciudadanía.

En este sentido, no puede olvidarse, además, que la

conformación de la voluntad por parte de los entes pú-

blicos exige la observancia de ciertos requisitos proce-

dimentales. Con lo que las medidas extintivas tendrán

que articularse dentro de los correspondientes Planes

de Empleo o de reordenación de recursos que son

aprobados por el respectivo órgano de gobierno y que,

además, son objeto de negociación con los sindicatos

más representativos en el empleo público (arts. 69.2 y

37.1,c EBEP). Todo ello conduce a una justificación muy

estricta, que revele una situación especialmente grave,

no puramente coyuntural, en la que no se aprecie la

posibilidad cierta de una solución alternativa15.

2.3. Los despidos colectivos como mecanismos preventivos o correctivos para garantizar la sostenibilidad presupuestaria

La previsión normativa se proyecta sobre la existencia

de un contexto: los despidos colectivos tendrán lugar en

el marco de los mecanismos preventivos y correctivos

regulados en la normativa de estabilidad presupuesta-

ria y sostenibilidad financiera de las Administraciones

Públicas. Lo que significa la necesaria coexistencia de

dos regulaciones en esta materia: la normativa sobre

estabilidad presupuestaria condicionará la puesta en

marcha de tales despidos o, dicho de otra manera, los

despidos colectivos serán mecanismos correctivos o

preventivos dentro de la regulación sobre disciplina

presupuestaria16.

Conforme al reformado art. 135 CE, la normativa de

estabilidad presupuestaria contiene como objetivo pri-




mordial la exigencia de atender los intereses y el capi-

tal de la deuda pública frente a cualquier otro gasto.

El objetivo pues de esta medida será el de contribuir o

favorecer la estabilidad presupuestaria de las Adminis-

traciones Públicas, así como buscar la mejor eficiencia

del servicio público. Con base en todo ello, es previ-

sible, si se tiene en cuenta que el déficit público está

disparado17, que las distintas administraciones recurran

a los despidos colectivos como mecanismos correcti-

vos o preventivos para asegurar la sostenibilidad pre-

supuestaria, cuando se trata de momentos en que lo

último que necesita el país es que se produzcan más

despidos, por el efecto dominó que éstos tienen y por-

que el principal indicador negativo de la economía es-

pañola es el desempleo18.

No puede olvidarse, sin embargo, que desde la pers-

pectiva técnico-jurídica y de política del derecho, la po-

sibilidad de admitir despidos «preventivos» puros, vin-

culados exclusivamente a la predecibilidad de hechos

y situaciones futuras negativas para la organización sin

ningún soporte de presente, es complicada. En este

caso, el elemento preventivo se construye sobre la

base de una causalidad actual que permite pronosticar

consecuencias de futuro, pero el riesgo estará en que,

al eliminarse el elemento de la «necesidad» a favor de

la «conveniencia» la norma pudiera interpretarse como

capaz de incluir despidos preventivos puros, sin apoyo

en elementos causales de presente sino atendiendo a

simples pronósticos o indicios débiles de futuro19.

Conviene destacar que el sometimiento de los servi-

cios públicos a los principios económicos de suficien-

cia financiera es una práctica vigente desde 2001, pero

a pesar de ello no es hasta que llega la crisis económi-

ca cuando se altera el funcionamiento de las Adminis-

traciones Públicas20. De las DA.A.A. 2.ª y 3.ª no se des-

prende una interpretación que relacione el despido de

empleados públicos con la recuperación financiera de

la Administración con lo que los motivos de la novedad

legislativa más podrían estar guiados por el deseo de

privatización de los servicios públicos una vez han sido

estrangulados financieramente y se muestran poco efi-

cientes desde el punto de vista de la calidad de los

mismos21.

El problema será articular dichas prescripciones con el

resto de la normativa vigente contenida en el EBEP, en

cuyo art. 69 se contempla la posibilidad de que las Ad-

ministraciones Públicas puedan aprobar planes para

la ordenación de los recursos humanos que, según el

art. 37.1,c) EBEP, serán materia objeto de negociación

colectiva.

A estos efectos, es necesario distinguir entre los despi-

dos objetivos y los colectivos. Si se trata de los prime-

ros no deberá exigirse la previa aprobación de dicho

plan pues los requisitos exigidos en el art. 52,c) LET no

imponen la obligación de agotar las eventuales posibi-

lidades de recolocar al personal en otros puestos de

trabajo, aparte de que los planes para la ordenación

de los recursos humanos tienen carácter facultativo.

Ahora bien, en los despidos colectivos, la obligación

de negociar en el período de consultas las posibili-

dades de evitar o reducir sus efectos utilizando otras

medidas laborales menos drásticas —movilidad fun-

cional o geográfica,…—, así como las medidas sociales

de acompañamiento para atenuar sus consecuencias

para los trabajadores afectados —recolocación, accio-

nes de formación,…— exigirá que dicha negociación

se enmarque en un plan para la reordenación de sus

recursos, dentro del cual es donde podrá aceptarse la

decisión extintiva con base en las peculiaridades del

art. 51 LET, pero siempre acomodándola a la verdade-

ra situación del ente administrativo, previo un estudio

racional de necesidades, enmarcado en una variedad

de soluciones posibles y objetivadas de mayor alcance

que el derivado de la simple decisión extintiva basada

exclusivamente en causas económicas, técnicas orga-

nizativas o productivas22.

2.4. Definición de las causas económicas, técnicas y organizativas de los despidos colectivos en las Administraciones Públicas

A pesar de que la disposición adicional segunda de

la Ley 3/2012 lleva por título «Aplicación del despido

por causas económicas, técnicas, organizativas o de

producción en el Sector Público», el párrafo segundo

de la disposición adicional vigésima que introduce en

la LET se refiere exclusivamente a cómo deberá enten-

derse la concurrencia de las causas económicas, téc-

nicas u organizativas en las Administraciones Públicas,

sin definir las «de producción», se entiende porque es

imposible su alegato en dicho ámbito a diferencia del

resto de entes que componen el sector público que

se reconducen a las reglas comunes del sector pri-

vado (arts. 51 y 52 LET)23. Tampoco el Reglamento de

desarrollo alude a ellas y es que las Administraciones

Públicas han de mantener servicios públicos por de-

ficitarios que sean, pero también por poca demanda

que tengan; por tanto, la reorganización administrativa,

en su caso, encajará en causa organizativa, pero no

de producción, centrada básicamente en la menor de-

manda del producto o servicio prestado.

2.4.1. Causas económicas

El párrafo segundo de la DA 20.ª LET establece que se

entenderá que concurren causas económicas cuando

se produzca en las mismas una situación de insuficien-

cia presupuestaria sobrevenida y persistente para la

financiación de los servicios públicos correspondien-

tes. En todo caso, se entenderá que la insuficiencia

presupuestaria es persistente si se produce durante

tres trimestres consecutivos.

Finalmente, introduce en su párrafo tercero la prioridad

de permanencia del personal laboral fijo que hubiera

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adquirido esta condición, de acuerdo con los princi-

pios de igualdad, mérito y capacidad, a través de un

procedimiento selectivo de ingreso convocado al efec-

to, cuando así lo establezcan los entes, organismos y

entidades a que se refiere el párrafo anterior.

Con esta regulación se insiste en la estabilidad pre-

supuestaria y sostenibilidad financiera de las Adminis-

traciones Públicas a través fundamentalmente de las

políticas de reducción del gasto público, en particular,

a través del ajuste de plantillas del personal laboral al

servicio de las Administraciones Públicas que hayan

experimentado una situación de insuficiencia presu-

puestaria sobrevenida durante tres trimestres conse-

cutivos.

Al referirse la norma a las Administraciones Públicas y

entidades señaladas en el art. 3.1 LCSP se excepciona

el principio de personalidad jurídica única de la admi-

nistración pública, con el resultado de que a la hora de

determinar si concurren o no las causas económicas

habrá de estarse a la situación presupuestaria de la

Administración de que se trate (territorial, institucional,

etc.)24. Sin embargo, aunque la causa legal está con-

templando la insuficiencia presupuestaria de la Admi-

nistración o entidad con funcionamiento autónomo, el

Reglamento, para analizar la caída de ingresos, transfe-

rencias, créditos, etc. en que se concreta la misma, par-

cela las Administraciones más amplias (AGE y CCAA)

y permite que el análisis se haga por departamentos

o consejerías, lo que ignora las amplias posibilidades

que tienen las Administraciones Públicas para transfe-

rir créditos de unos departamentos a otros o de unos

programas a otros25.

Esta definición de causa económica, da al traste de-

finitivamente con los pronunciamientos judiciales, no

uniformes como ya se dijo, que venían reconociendo

que las empresas públicas no se rigen por la lógica

del mercado, ni pueden aplicar los arts. 51 y 52,c) LET,

pensados para las empresas privadas, admitiendo en

el ámbito público los despidos por causas económicas

y eliminando los requisitos los Tribunales venían exi-

giendo para que las Administraciones Públicas pudie-

ran proceder a los mismos en aplicación de los arts. 51

y 52,c) LET. Ello ha de ponerse en estrecha relación

con la promulgación del RD-L 20/2012, de 13 de julio,

de estabilidad presupuestaria y fomento de la compe-

titividad, así como con la Ley Orgánica 2/2012, de 27

de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad

Financiera y con la Ley Orgánica 4/2012, de 28 de sep-

tiembre, que la modifica, ambas dictadas en desarrollo

del reformado art. 135 CE y que vienen a delimitar el

marco de estabilidad presupuestaria en el que han de

moverse las Administraciones Públicas y, en su caso,

demás entidades del sector público26.

La Ley se refiere a insuficiencia presupuestaria «per-

sistente», que se entenderá que concurre cuando se

produce durante tres trimestres consecutivos. Se in-

troducen conceptos jurídicos indeterminados necesi-

tados de especificación. «Insuficiencia» presupuesta-

ria remite a un desequilibrio importante, no menor ni

transitorio. Derivará de una disminución de los ingre-

sos previstos o de un incremento de los gastos com-

prometidos27. Que ha de ser «persistente», sin que se

fijen términos precisos sino meramente temporales

(tres trimestres consecutivos). Pero además se exige

que la insuficiencia presupuestaria sea «sobrevenida»,

lo que debiera excluir aquellas situaciones en las que

la misma deriva de una decisión política de dotación

minorada de una determinada Administración decidida

al aprobar la correspondiente norma presupuestaria28.

No se puede admitir sin más que la falta de consigna-

ción presupuestaria pueda servir como detonante para

la paralización y extinción en la prestación de un servi-

cio público. Sin perjuicio del respeto y reconocimiento

a un ámbito de dirección y autoorganización que le co-

rresponde por derecho a la administración pública, es

necesario recordar que existe una reserva de derecho

público y que al Estado le corresponde funcionar como

garante de él29. De lo contrario, esto es, si la norma

presupuestaria dota financieramente a la correspon-

diente Administración por debajo de lo asignado hasta

entonces o de lo necesario para mantenerse, la insu-

ficiencia deja de ser sobrevenida y se dejaría así una

vía abierta a que sea la propia Administración la que

decida la extinción, ya que el Presupuesto es realiza-

do por ella y también depende de ella. Una decisión

política podría provocar la causa del despido colectivo

que posteriormente llevaría adelante quien ha tomado

la decisión. Sobrevenido, en cambio, será lo que, en

función de determinadas coyunturas económicas, im-

posibiliten la ejecución de algunas partidas previstas

en los presupuestos aprobados. A esta conclusión se

llega también a la vista de lo que establecen los capítu-

los I, II y III (secc.2.ª) del Tít.II de la Ley 47/2003 General

Presupuestaria30.

Por otra parte, hay que cuidar de los casos en que

la insuficiencia presupuestaria no puede predicarse

como prolongable más allá del ejercicio presupuesta-

rio en cuestión, esto es, que sea puramente coyuntural

por derivar de una falta de ajuste entre los ingresos

presupuestados y los realmente obtenidos o de un

incremento de los gastos; en cuyo caso las medidas

extintivas no se justificarían, sino que debiera valorar-

se el conjunto del presupuesto a aprobar para el año

siguiente e introducir distintas actuaciones como la re-

consideración de las fuentes de ingresos o incluso un

ajuste de los mismos a los gastos reales, adoptando

hasta tanto otras medidas de ajuste salarial o de otros

derechos, por ejemplo. Podrían, también, reconside-

rarse los márgenes de actuación en materia impositiva

para que la insuficiencia de ingresos, el déficit presu-

puestario, no resulte provocado artificialmente por la

propia Administración31.

Por su parte, el art. 35.3 del Reglamento especifica la

causa económica, introduciendo un criterio más objeti-

vo sobre la existencia de insuficiencia presupuestaria,

al señalar que la misma se produce se produce cuando

en el ejercicio anterior la Administración Pública, en la




que se integra el ente u organismo, hubiera presen-

tado una situación de déficit presupuestario y cuando

los créditos, transferencias, aportaciones patrimoniales

se hayan minorado en un 5 por ciento en el ejercicio

corriente o en un 7 por ciento en los dos ejercicios an-

teriores. Puntualizando que se deben tener en cuenta

tanto las minoraciones realizadas en el presupuesto

inicial como las realizadas en fase de ejecución presu-

puestaria. Se entenderá cumplida la insuficiencia pre-

supuestaria cuando se produzca durante tres meses

consecutivos.

Se ha dicho que el encaje de estos supuestos en las

condiciones exigidas legalmente para la concurrencia

de causa económica ofrece ciertas dudas que hacen

pensar en una extralimitación en el desarrollo regla-

mentario: el déficit no es asimilable sin más a una in-

suficiencia presupuestaria, puede no ser persistente,

puede ser corregido con ajustes presupuestarios, de

gasto no necesario, con incrementos recaudatorios, ha-

brá que comprobar si persiste tras los tres meses con-

secutivos; la disminución del 5% o del 7%32 es difícil que

conduzca a una insuficiencia presupuestaria que justifi-

que despidos, el ajuste se puede producir con medidas

menos traumáticas (ajustes salariales, no reposición de

efectivos, paralización de ofertas de empleo)33.

El procedimiento a seguir es muy similar al general, fi-

jándose una comunicación del inicio dirigida a los re-

presentantes legales de los trabajadores, a la autoridad

laboral y al órgano competente en materia de función

pública. Cuando la causa es económica, hay que justifi-

car la necesidad de la medida, aportando una memoria

explicativa acreditativa de la insuficiencia presupuesta-

ria junto con la certificación de la oficina presupuestaria

u órgano contable, añadiendo la relación de personal

y los presupuestos de los dos últimos ejercicios. Jun-

to a la documentación, el período de consultas estará

dirigido a obtener un acuerdo y teniendo en cuenta

la necesidad de evitar o reducir los despidos, presi-

diendo la «buena fe» el conjunto de la negociación. El

Departamento, Consejería, Entidad Local, organismo

o entidad deberá presentar, al finalizar el periodo de

consultas, el plan de recolocación externa que hubiera

sido elaborado por los servicios públicos de empleo,

en el caso de despidos que afecten a más de 50 traba-

jadores. El personal laboral fijo que hubiera adquirido

esta condición tras un proceso selectivo tendrá priori-

dad de permanencia en los entes públicos afectados

por el despido colectivo. Si la entidad promotora del

procedimiento no hubiera establecido esta prioridad,

la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas o

autoridad autonómica equivalente podrán aplicar dicha

prioridad si lo ven adecuado a las circunstancias.

Los representantes de los trabajadores podrán impug-

nar el acuerdo e intentar dar una respuesta homogénea

a todos los afectados por la extinción. La competencia

corresponde a los Tribunales Superiores de Justicia o

la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional, según el

número de trabajadores de una misma comunidad au-

tónoma o de varias, existiendo la posibilidad de recurrir

en casación. La impugnación individual de la extinción

del contrato se sigue atribuyendo a los Juzgados de lo

Social, teniendo en cuenta que, la interposición de la

demanda por los representantes de los trabajadores

paralizará la tramitación de las acciones individuales

iniciadas, hasta su resolución34.

2.4.2. Causas técnicas y organizativas

Según el párrafo tercero de la DA 20.ª LET se entende-

rá que concurren causas técnicas, cuando se produz-

can cambios, entre otros, en el ámbito de los medios

o instrumentos de la prestación del servicio público de

que se trate y causas organizativas, cuando se pro-

duzcan cambios, entre otros, en el ámbito de los sis-

temas y métodos de trabajo del personal adscrito al

servicio público.

Así las causas técnicas se definen como las derivadas

de cambios en el ámbito de los métodos y sistemas

de la prestación del servicio público; y las organizati-

vas cuando se produzcan cambios, entre otros, en el

ámbito de los sistemas y métodos de trabajo del per-

sonal adscrito al servicio público. En ambos casos, y

de forma similar a lo que ocurre para las causas econó-

micas, no se exige que los cambios estén conectados

con una mayor eficiencia del servicio público, ni que

sean razonables para contribuir a mejorar la presta-

ción del servicio, ni a mejorar su situación a través de

una más adecuada organización de sus recursos, tal y

como se hace también para este tipo de despidos en

el art. 51.1,c) LET reformado por el art. 18 de la citada

Ley 3/201235.

La desaparición de la necesidad de que el empresario

privado acredite que la medida adoptada es razonable

cara a prevenir la evolución negativa de la empresa o a

mejorar su situación a través de una más adecuada or-

ganización de los recursos, que favorezca su situación

competitiva en el mercado o una mejor respuesta a las

exigencias de la demanda, tal y como se hacía en el

art. 2.uno Ley 35/2010; ni de que el empresario públi-

co acredite que la medida extintiva es razonable para

mejorar la eficiencia o prestación del servicio público,

coloca al despido por estas causas en la esfera de la

discrecionalidad empresarial, incluso posible arbitrarie-

dad si se piensa que los cambios realizados en medios

o instrumentos de producción, en los sistemas y méto-

dos de trabajo y/o en la demanda de los servicios pú-

blicos, no necesariamente deberán estar vinculados a

una mejora del servicio público que, por otra parte, po-

dría alcanzarse con cualquier otra medida de gestión o

reorganización de los factores productivos distintos a

la medida extintiva, sin que sobre tal posibilidad pueda

pronunciarse el órgano jurisdiccional que revise el acto

extintivo. El que ha venido llamándose juicio de idonei-

dad es de difícil realización a la vista de los términos

legales y de lo expuesto en el Preámbulo de la propia

Ley 3/2012: «Ahora queda claro que el control judicial

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de estos despidos debe ceñirse a una valoración so-

bre la concurrencia de unos hechos: las causas». Lo

deseable, sin embargo, será que se imponga una prác-

tica judicial superadora del formalismo jurídico que

pretendía limitar la función del juez a la realización de

una labor silogística de inserción mecánica sin más del

hecho en la norma aplicable. La interpretación jurídica

implica argumentación y racionalidad jurídica de la de-

cisión judicial. La apreciación de la causa debe permitir

siempre un margen de discrecionalidad judicial para

determinar su propia concurrencia e incidencia en la

dinámica empresarial. La protección contra el despido

injustificado contenida en el art. 3036 de la Carta de

los derechos fundamentales de la UE y en los arts. 437

y 838 del Convenio 158 OIT avalan también esta inter-

pretación39. Lo que para el ámbito privado se plantea

en puros términos de rentabilidad empresarial, de los

problemas derivados de la relación coste-beneficio, y

no de viabilidad o supervivencia, es difícilmente extra-

polable a las Administraciones Públicas.

La aplicación de estas causas a las organizaciones ad-

ministrativas se vinculan con el principio de eficiencia

en la gestión de las tareas administrativas y con los

servicios públicos. Se aleja, así, el empleo laboral en

las entidades públicas del principio de estabilidad que

rige para el empleo funcionarial, en su sentido de ma-

yor contingencia y precarización de su relación de ser-

vicios profesionales40.

La prescripción normativa permite, además, la posibili-

dad de que un servicio público pueda ser prestado a

través de medios indirectos como causa de extinción;

la «externalización» o la gestión indirecta de servicios

públicos es ya conocida y parece estar detrás de lo

legislado41. Pero en este terreno cabrá aplicar la juris-

prudencia laboral42 que exige la presencia actual de

dificultades, problemas perceptibles y objetivables, y

no hipótesis o proyectos de mejora, iniciativas o anti-

cipaciones del empleador que podrían justificar otras

medidas, pero no el despido colectivo.

Ahora bien, si se trata de introducir modificaciones

de plantilla, tendrá que aprobarse la misma en la co-

rrespondiente relación de puestos de trabajo y en

la confección anual del presupuesto, siendo difícil la

justificación de la medida en caso contrario. Tampoco

se puede decidir suprimir servicios obligados o con

demanda social, ni ofrecer un nivel insuficiente de los

mismos, sin ajustarse a los trámites laborales pertinen-

tes que demuestren la existencia de razones distintas

de la mera voluntad del ente público. En la mayoría de

los casos en que la concurrencia de la causa organi-

zativa es posible, en cuanto derivada de la supresión

de servicios, organismos o entidades, la causa econó-

mica deberá estar también presente, siendo difícil la

observación de concurrencia de causa organizativa sin

la evidencia de una situación presupuestaria que exige

medidas de ajuste.

Por su parte, ante la introducción de nuevas tecnologías

que pudieran exigir la disminución de las necesidades

de personal, como principal causa técnica, habrá que

tener en cuenta también si existe un sobredimensiona-

miento de la plantilla y valorar en términos globales las

situaciones de ajuste real, criterios de eficiencia, impo-

sibilidad de medidas alternativas, etc43.

2.5. Número de trabajadores afectados

A pesar de la remisión de la DA 20.ª al art. 51 LET, en

cuanto al número de trabajadores afectados, el art. 35

del Reglamento altera la regla allí establecida dispo-

niendo que será despido colectivo toda extinción que

en un período de noventa días afecte al menos a: a.

Diez trabajadores, en el Departamento Ministerial, en

el ente u organismo dependiente de la Administración

General del Estado o vinculado a esta, en la Conse-

jería de las Comunidades Autónomas o en el órga-

no que estas determinen, en los entes u organismos

dependientes o vinculados a ellas, así como en las

entidades de la Administración Local y en los entes u

organismos dependientes de ellas, que ocupen me-

nos de cien trabajadores. b. El 10 % del número de

trabajadores de los mismos, en aquel Departamento

Ministerial, ente u organismo dependiente de la Admi-

nistración General del Estado o vinculados a esta, en

la Consejería de las Comunidades Autónomas o en el

órgano que estas determinen, en los entes u Organis-

mos dependientes o vinculados a ellas, así como en

las entidades de la Administración Local y en los en-

tes u organismos dependientes de ellas, que ocupen

entre cien y trescientos trabajadores. c. Treinta traba-

jadores en el Departamento Ministerial, en el ente u

organismo dependiente de la Administración General

del Estado o vinculado a esta, en la Consejería de las

Comunidades Autónomas o en el órgano que estas

determinen, en los entes u organismos dependiente

o vinculados a ellas, así como en las entidades de la

Administración Local y en los entes u organismos de-

pendientes de ellas que ocupen más de trescientos

trabajadores.

Esto significa sólo se computa al personal laboral en el

ámbito correspondiente y que en alguna Administra-

ción el ámbito del procedimiento es más reducido que

el de la propia Administración considerada globalmen-

te. En tal sentido, el art. 36 del Reglamento establece

que: El ámbito del procedimiento vendrá constituido

por el correspondiente al del Departamento Ministe-

rial, al del ente, Organismo o entidad dependiente de

la Administración General del Estado, y, en el caso de

las Comunidades Autónomas, por el de la Consejería

u órgano que estas determinen o por el ente u Orga-

nismo vinculado o dependiente de ellas.

En el caso de la Administración Local el ámbito del

procedimiento será el de la correspondiente entidad

local o el de los entes, u organismos o entidades vin-

culados o dependientes de ella.




No se prevé nada para el ámbito de la Universidad

Pública, de lo que se desprende que será el de toda

ella.

En cuanto a los concretos trabajadores afectados, las

Administraciones Públicas, al igual que las empresas

en el sector privado, deberán respetar el principio

de no discriminación, las preferencias reconocidas a

los representantes de los trabajadores, con las am-

pliaciones legales correspondientes, y la interdicción

del fraude de ley; sujetándose, a su vez, a criterios

objetivos, como regla general que debe regir su ac-

tuación44.

Para regular el uso que pueda hacerse de esta po-

sibilidad sería deseable que interviniera el legislador

básico estatal para regular el uso que pueda hacerse

de esta posibilidad y cómo los principios de igualdad,

mérito y capacidad deben tener reflejo en los despi-

dos, so pena de correr el riesgo de que estas medi-

das puedan utilizarse como coartada de otro tipo de

decisiones reprochables jurídicamente, tales como

motivos de ideología política, de afiliación sindical o

simplemente con la intención última de sancionar a un

empleado sin permitirle que pueda beneficiarse de las

garantías del procedimiento sancionador. La Adminis-

tración necesita de una norma o, al menos, de algún

instrumento de planificación que le oriente en este

proceso de decisiones tan drásticas clarificando los

criterios para determinar los empleados que va a des-

pedir, los sectores de actividad y los puestos afecta-

dos. Si estas decisiones no se motivan adecuadamen-

te ni se realizan en el seno de este marco planificador,

pueden quedar deslegitimadas y servir de coartada

a comportamientos arbitrarios contrarios al principio

constitucional de igualdad que debe presidir también

esta materia. En el ámbito de la administración públi-

ca, las distintas medidas que se adopten, y no son las

de personal las únicas que pueden adoptarse, debe-

rán quedar debidamente justificadas. En puridad los

ajustes económicos no son reformas; llama la atención

que si lo que se persigue es la reducción de los gastos

de personal no se hayan previsto otras medidas de

ahorro. No hay ningún tipo de restricción para que los

órganos de Gobierno de las Administraciones Públi-

cas puedan seguir nombrando personal eventual para

realizar funciones de confianza y de asesoramiento.

Esto es, los llamados cargos de confianza o a dedo

no sufren merma. Tampoco los funcionarios que hacen

carrera política asumiendo cargos públicos y electos

como diputados, senadores, alcaldes, presidentes de

Diputación, o miembros del Poder Judicial, quienes

tras dos años de permanencia en cualquiera de estas

responsabilidades les permiten ingresar de por vida, a

su regreso a la Administración, una cantidad dineraria

añadida para la que no existe ningún tope máximo o

límite temporal.

Se traslada al conjunto de la ciudadanía la idea de

que el número de empleados públicos es abusivo

además de tratarse de un colectivo privilegiado por-

que disfruta de la inamovilidad en el empleo en un

momento de fuerte paro, pero hay que tener en cuen-

ta que España es uno de los países de la OCDE con

menos empleados públicos respecto del total de los

trabajadores, a pesar de que se ha producido un gran

incremento de los mismos en los últimos años (más de

107.000 desde el año 2008, cuando estalla la crisis),

mientras se ha destruido empleo a espuertas en el

sector privado45.

3. La aplicación del artículo 47 LET en el sector público

Aunque no hay remisión expresa del EBEP a las normas

laborales sobre suspensión de contratos o reducción

de jornada, como hace su art. 92 para las causas de

extinción, el art. 47 LET sería aplicable en las Adminis-

traciones Públicas en atención a la aplicación general

de la legislación laboral para su personal.

Sin embargo, la disposición adicional tercera de la Ley

3/2012 añade en la LET una disposición adicional vigé-

simo primera en la que se establece que el artículo 47

de la citada Ley no será de aplicación a las Administra-

ciones Públicas y a las entidades de derecho público

vinculadas o dependientes de una o varias de ellas

y de otros organismos públicos, salvo a aquellas que

se financien mayoritariamente con ingresos obtenidos


mercado.

Con esta prohibición a las Administraciones Públicas

y otras entidades de derecho público dependientes

de ellas y de otros organismos públicos, se les impi-

de acudir a fórmulas menos drásticas que los despidos

para afrontar las dificultades, como son la reducción

de jornada o la suspensión de los contratos. El legis-

lador muestra una preferencia clara por los despidos

colectivos antes que por otras medidas de redimensio-

namiento de las plantillas, tal y como se argumenta en

la Memoria Económica de la Reforma Laboral donde se

dice que con ello se «pretende redimensionar aquellas

estructuras administrativas que crecieron de manera

desmesurada durante la fase de fuerte crecimiento

económico pero que hoy no son sostenibles desde el

punto de vista financiero actual».

La intención es clara, el objetivo de la reforma está en

la reducción del empleo público, así como el recorte

de los gastos que representa la aplicación de las bo-

nificaciones en las cuotas y la reposición de las pres-

taciones de los trabajadores afectados que deberían

recaer sobre el sistema de Seguridad Social (desem-

pleo)46.

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Los efectos retroactivos de esta previsión normativa

sobre los derechos derivados de expedientes de re-

gulación de empleo, en los que se contemplaban me-

didas suspensivas o reducciones temporales de jorna-

da, en Administraciones de ámbito local ya autorizados

son obviamente imposibles.

Otras medidas alternativas que pueden resolver sus

problemas son la inaplicación de condiciones esta-

blecidas en convenios colectivos conforme al art. 32.2

EBEP o la reconversión de contratos a tiempo com-

pleto en contratos a tiempo parcial, con la correspon-

diente aceptación de cada trabajador (art.12.4, e LET),

como supuesto de reducción de jornada, con su co-

rrespondiente reducción salarial, pues lo que se hace

es prohibir la aplicación del art. 47 LET, que se refiere

exclusivamente a reducciones de jornada de carácter

temporal47.

De esta prohibición están excluidas las entidades que

se financien mayoritariamente con ingresos obtenidos


mercado (lógica de venta de bienes, productos o pres-

tación de servicios). A estos efectos ha de tenerse en

cuenta que la DA 3.ª del Reglamento (RD 1483/2012)

establece que «A efectos de determinar si una entidad

se financia mayoritariamente con ingresos, cualquiera

que sea su naturaleza, obtenidos como contrapartida

a la entrega de bienes o a la prestación de servicios,

se tendrá en cuenta que la entidad no esté clasificada

como Administración Pública en el inventario de en-

tes del sector público estatal, autonómico o local, de

conformidad con los criterios de contabilidad nacional,

de acuerdo con la información disponible en el portal

web del Ministerio de Hacienda y Administraciones

Públicas». Permitiendo, a continuación, que entidades

de nueva creación o que no aparezcan en el citado

inventario puedan calificarse o no como Administra-

ción Pública, justificando, en su caso, la presentación

ante el citado Ministerio la solicitud de inclusión en el

mismo. Ello no quiere decir, debe entenderse que no

puedan demostrar, aun así, que están financiadas ma-

yoritariamente con ingresos derivados de operaciones

en el mercado48.

Por otra parte, se observa que las entidades excluidas

forman parte del sector público pero no del concepto

de Administración Pública que utiliza la DA 20.ª LET,

que se remite al art. 3.2 LCSP. Lo que significa que las

entidades que pueden acogerse a la suspensión y re-

ducción de jornada son las que, en materia de despido

se han de acoger a las reglas generales previstas para

el sector privado, de ahí que la DA 3.ª del Reglamento

se remita a las reglas de tramitación previstas para el

sector privado sin más especificación.

Se trata de medidas temporales o coyunturales cuyas

causas y procedimiento serán los mismos que para el

sector privado, aplicándose el art. 47 LET y los arts. 16 a

24 del Reglamento, más las reglas comunes previstas

en los arts. 25 a 29 del mismo.

4. Especialidades de los contratos mercantiles y de alta dirección del sector público

En la disposición adicional octava de la Ley 3/2012 se

establecen determinadas «especialidades» en cuanto

a las indemnizaciones por extinción de contratos por

desistimiento del empresario y a las retribuciones en

los contratos mercantiles y de alta dirección del sector

público.

Los objetivos de esta norma son claros, se trata de una

«medida económica dirigida a contener la expansión

del gasto público» y «supone una decisión justificada

por la necesidad de reducir el déficit público», que

pretende «dar respuesta a la actual situación de crisis

económica introduciendo criterios racionales y lógicos

de ajuste en el ámbito de los contratos mercantiles y

de alta dirección del sector público estatal», todo ello

con la finalidad última de mejorar «la estabilidad econó-

mica» así como el servicio al «interés general y al bien

común» (E.M.).

4.1. Ámbito de aplicación

a) Entidades

Se especifica que el ámbito de aplicación de estas me-

didas es el de las entidades previstas en el art. 2.1 Ley

47/2003 General Presupuestaria a excepción, única-

mente, de las entidades gestoras, servicios comunes

y las mutuas de accidentes de trabajo y enfermeda-

des profesionales de la Seguridad Social, así como sus

centros y entidades mancomunados a las que se refie-

re la letra d) del mismo artículo. Y va dirigida a contratos

mercantiles o contratos de trabajo de alta dirección.

Según lo prescrito la norma se aplica al sector públi-

co estatal —al que se refería exclusivamente la versión

original del RD-L 3/2012—, autonómico y local, aunque

para estos últimos sólo en materia de extinción (cuan-

tía, derecho a la misma y preavisos), efectos del incum-

plimiento de la norma (nulidad de las cláusulas contrac-

tuales ilegales) y vigencia (aplicación retroactiva); y no

en lo relativo a la limitación en las retribuciones del per-

sonal directivo ni al sometimiento en la contratación al

informe o control de la Abogacía del Estado u órgano

de asesoramiento jurídico de la entidad pública contra-

tante. Todo ello en el ánimo de que tales tareas sean

asumidas por la entidad competente en el ámbito que

corresponda dada su especificidad, diversidad o even-

tual complejidad. Así se ha hecho ya en comunidades

autonómicas como Aragón49, Galicia50, Cantabria51 o

Canarias52.




Con todo, el RD-L 20/2012, de 13 de julio, de medidas

para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fo-

mento de la competitividad, establece que las CCAA

y las EELL están obligadas a remitir al Ministerio de

Hacienda y Administraciones Públicas «información

relativa a los gastos de personal» con mención de

«retribuciones, clases de personal, dotaciones o plan-

tillas»53.

Formarán parte del sector público estatal, la Adminis-

tración General del Estado; los organismos autónomos

dependientes de la Administración General del Estado;

las entidades públicas empresariales, dependientes

de la Administración General del Estado, o de cuales-

quiera otros organismos públicos vinculados o depen-

dientes de ella; las sociedades mercantiles estatales,

definidas en la Ley de Patrimonio de las Administracio-

nes Públicas; las fundaciones del sector público esta-

tal, definidas en la Ley de Fundaciones; las entidades

estatales de derecho público distintas a las menciona-

das en los párrafos b y c de este apartado; y los con-

sorcios dotados de personalidad jurídica propia a los

que se refieren los artículos 6, apartado 5, de la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico

de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común, y 87 de la Ley 7/1985, de 2 de

abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, cuan-

do uno o varios de los sujetos enumerados en este

artículo hayan aportado mayoritariamente a los mismos

dinero, bienes o industria, o se haya comprometido,

en el momento de su constitución, a financiar mayori-

tariamente dicho ente y siempre que sus actos estén

sujetos directa o indirectamente al poder de decisión

de un órgano del Estado (art.2.1 Ley 47/2003); a lo que

habrá que añadir, en atención a las reglas contenidas

en la Ley General Presupuestaria, los fondos carentes

de personalidad jurídica cuya dotación se efectúe ma-

yoritariamente desde los Presupuestos Generales del

Estado y los órganos con dotación diferenciada en

tales Presupuestos que, careciendo de personalidad

jurídica, no están integrados en la Administración del

Estado. Quedan fuera las entidades gestoras, servicios

comunes y las mutuas, así como sus centros y entida-

des mancomunados; las Cortes Generales, que gozan

de autonomía presupuestaria de acuerdo con lo esta-

blecido en el art. 72 CE; y las Agencias Estatales, regu-

ladas en la Ley 28/2006, de 18 de julio, al no aparecer

en la relación del art. 2.1 Ley 47/200354.

A pesar de la exclusión general del sector público au-

tonómico y local, la propia D.A.8.ª, apartado siete, inclu-

ye en su ámbito de aplicación a los entes, consorcios,

sociedades, organismos y fundaciones que conforman

el sector público autonómico y local para algunas de

sus prescripciones55. En particular en lo referente a las

indemnizaciones por extinción, a la nulidad de pleno

derecho las cláusulas contractuales que se opongan a

lo establecido en ella, y a su vigencia.

Se regulan pues las retribuciones de contratos mer-

cantiles y de alta dirección y las extinciones por desis-

timiento del empresario en las sociedades mercantiles

estatales, mientras que para el resto de entes públicos

incluidos en el ámbito de aplicación de la norma, el

Gobierno ha aprobado una normativa de desarrollo en

virtud de la habilitación normativa contenida en el apar-

tado seis de la propia D.A.8.ª. Se trata del RD 451/2012,

de 5 de marzo, por el que se regula el régimen retri-

butivo de los máximos responsables y directivos en

el sector público empresarial y otras entidades, que

persigue, al decir de la propia norma, proporcionar un

tratamiento uniforme al extender el régimen retributivo

que prevé a todas las entidades comprendidas en su

ámbito de aplicación.

Asimismo, como objetivos de las medidas introducidas,

el Preámbulo del citado RD establece el de «lograr la

máxima austeridad y eficacia en el sector público» y el

de «transparencia», proponiendo adoptar en el ámbito

de la gestión privada del sector público «los criterios

de buen gobierno extendidos en el ámbito de las so-

ciedades cotizadas, entidades financieras y emanados

de acuerdos y organismos internacionales, adaptando

estos avances a la naturaleza del sector público».

b) Personal

El trabajo directivo al que se aplican las especialida-

des de la D.A.8.ª son «contratos mercantiles y de alta

dirección». Se excluyen, pues, las funciones directivas

enmarcadas en contratos de trabajo comunes, en régi-

men funcionarial (arts. 8 y ss. EBEP) o en el ejercicio de

cargo público electivo o de libre designación, así como

el del personal eventual de la AGE (art.12 EBEP).

El personal laboral de alta dirección del sector público

se rige por el RD 1382/85, que regula la relación labo-

ral especial del personal de alta dirección. Conforme

a su art. 1.2 «se considera personal de alta dirección a

aquellos trabajadores que ejercitan poderes inheren-

tes a la titularidad jurídica de la empresa, y relativos a

los objetivos generales de la misma, con autonomía y

plena responsabilidad sólo limitadas por los criterios e

instrucciones directas emanadas de la persona o de

los órganos superiores de gobierno y administración

de la entidad que respectivamente ocupe aquella titu-

laridad»; excluyéndose de su ámbito de aplicación la

actividad delimitada en el art. 1.3,c) LET, esto es, la que

se limite «al mero desempeño del cargo de conseje-

ro o miembro de los órganos de administración en las

empresas que revistan la forma jurídica de sociedad y

siempre que su actividad en la empresa sólo comporte

la realización de cometidos inherentes a tal cargo».

Ahora, la DA 8.ª Ley 3/2012 no especifica el ámbito

subjetivo de aplicación de la medida que introduce,

mas que refiriéndose a contratos mercantiles y de alta

dirección. Es el art. 3 del RD 451/2012, de desarrollo

reglamentario, la que define a los «máximos respon-

sables y directivos del sector público estatal» a los

efectos de su aplicación, señalando que se entenderá

por:

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a. Máximo responsable: el Presidente ejecutivo, el

consejero delegado de los consejos de adminis-

tración o de los órganos superiores de gobierno

o administración de las entidades previstas en la

letra a) del apartado 2 del artículo 2 de este Real

Decreto con funciones ejecutivas o, en su defec-

to, el Director General o equivalente de dichos

organismos o entidades.

En las sociedades mercantiles estatales en las

que la administración no se confíe a un conse-

jo de administración será máximo responsable

quien sea administrador.

b. Directivos: son quienes formando parte del con-

sejo de administración, de los órganos superiores

de gobierno o administración, o actuando bajo su

dependencia o la del máximo responsable, ejer-

citan funciones separadas con autonomía y res-

ponsabilidad, solo limitadas por los criterios e ins-

trucciones emanadas del máximo responsable o

de los citados órganos de las entidades previstas

en las letras a) y b) del apartado 2 del artículo 2 de

este Real Decreto.

Cuando las funciones de Presidente y Director Ge-

neral o equivalente sean ejercidas por dos personas

diferentes la dependencia podrá tener lugar indistinta-

mente respecto del Presidente o del Director General

o equivalente.

En todo caso se considerarán directivos a los que se

atribuya esta condición en su legislación reguladora.

2. No tendrán la consideración de máximo responsa-

ble o directivo quienes estén vinculados a la entidad

por relación funcionarial.

Del citado precepto se desprende que lo importante

es la naturaleza de las actividades o funciones realiza-

das y no la cobertura contractual que se le haya otor-

gado56.

Sobre este aspecto hay que destacar los peligros que

supone aplicar esta norma, como ya se viene hacien-

do, a la vista de un reciente pronunciamiento del TSJ

de Madrid. Hasta ahora los juzgados de instancia han

fallado mayoritariamente a favor de la reforma permi-

tiendo la reconversión de contratos ordinarios de la

LET en contratos de alta dirección con el fin de aba-

ratar los despidos y limitar los salarios de determina-

dos ejecutivos de compañías públicas. Sin embargo, el

TSJ de Madrid acaba de dictar una sentencia en la que

declara que el Gobierno, que a través del Reglamento

(RD 451/2012) crea un concepto de alta dirección en el

sector público a los efectos de aplicación de la DA 8.ª

Ley 3/2012, carece de habilitación legal para transfor-

mar los contratos de tales sujetos, añadiendo que aun

cuando se aplicara la norma reglamentaria al supuesto

enjuiciado, los ejecutivos, en todo caso mandos supe-

riores de la SEPI, no podrían ostentar la condición de

alta dirección por no tener delegados poderes inhe-

rentes a la titularidad jurídica de la empresa, estando

limitadas sus decisiones a la autorización del comité

director de la matriz. Mucho cuidado tendrán que tener

las Administraciones Públicas para aplicar estas medi-

das que se comentan cuando se dispongan a realizar

despidos de los mandos superiores de sus entes si

no está claro el status de alto directivo de los mismos,

al menos hasta que el asunto pueda llegar al TS y se

resuelva sobre la legalidad de la normativa reglamen-

taria discutida. Mientras tanto, útil será también que el

Gobierno se de prisa en impulsar la anunciada Ley del

Estatuto del Directivo Público que busca, según se ha

anunciado, «acabar con el vacío legal que sitúa en un

extraño limbo las importantes funciones de este colec-

tivo»57, calificado como «la materia gris» de la Adminis-

tración Pública. Una norma que pretenderá regular la

vinculación entre el personal directivo y la Administra-

ción, el desarrollo de los procesos de selección y el

régimen jurídico aplicable, entre otros asuntos.

4.2. Retribuciones

En lo que se refiere a las retribuciones, la D.A.8.ª distin-

gue entre las básicas, que atenderán a las característi-

cas de la entidad incluyendo la retribución mínima obli-

gatoria por razón del grupo en que resulte catalogada

la entidad; y las complementarias, constituidas por un

complemento de puesto, que retribuye las especifici-

dades de las funciones o puestos directivos, y un com-

plemento variable, que retribuye la consecución de

objetivos previamente establecidos. Tales complemen-

tos, que serán los únicos posibles, serán asignados por

quien ejerza el control o supervisión financiera de la

entidad o, en su caso, por el accionista.

Conforme al art. 2.2 RD 451/2012, el sector público es-

tatal se clasifica en:

a. Sector público empresarial, que se integra por las

entidades a las que se refiere el apartado 2 del

artículo 3 de la Ley 47/2003, de 26 de noviem-

bre.

b. El resto de entidades del sector público estatal

previsto en los apartados 1 y 3 del artículo 3 de

la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, excepto la

Administración General del Estado.

c. La Administración General del Estado.

Señalando el art. 5 del citado RD que:

1. Las entidades comprendidas en la letra a) del apar-

tado 2 del artículo 2 de este Real Decreto, serán cla-

sificadas en grupos, atendiendo a sus características,

con arreglo al conjunto de los siguientes criterios:

a. Volumen o cifra de negocio.

b. Número de trabajadores.

c. Necesidad o no de financiación pública.

d. Características del sector en que desarrolla su

actividad: complejidad, sector estratégico, inter-

nacionalización.

e. Volumen de inversión.




2. Las entidades comprendidas en la letra b) del apar-

tado 2 del artículo 2 de este Real Decreto, serán clasifi-

cadas en grupos, atendiendo a sus características, con

arreglo al conjunto de los siguientes criterios:

a. Necesidad o no de financiación pública.

b. Volumen de actividad.

c. Número de trabajadores.

Será el Ministerio de Hacienda y Administraciones Pú-

blicas el que clasifique a cada una de las entidades en

los tres grupos previstos en el art. 6 del RD, los cuales

determinarán el nivel de la entidad a efectos de núme-

ro máximo de miembros del consejo de administración

y de los órganos superiores de gobierno o adminis-

tración de las entidades, en su caso (15, 12 ó 9, para

los grupos 1, 2 y 3 respectivamente); y de estructura

organizativa, con fijación del número mínimo y máximo

de directivos, así como la cuantía máxima de la retribu-

ción total, con determinación del porcentaje máximo

del complemento de puesto y variable.

La retribución básica no podrá exceder, en cómputo

anual, de los siguientes importes:

a. Las entidades del grupo 1: 105.000 euros.

b. Las entidades del grupo 2: 80.000 euros.

c. Las entidades del grupo 3: 55.000 euros.

Según el art. 7.3 del RD:

Las retribuciones complementarias comprenden un

complemento de puesto y, en su caso, un complemen-

to variable.

a. El complemento de puesto, que retribuye las ca-

racterísticas específicas de las funciones desarro-

lladas o de los puestos directivos desempeñados,

será asignado por quien ejerza el control o super-

visión financiera de la entidad, por el accionista

o, en su defecto, por el ministerio de adscripción,

con arreglo a los siguientes criterios:

1. Competitividad externa, entendiendo por tal,

la situación retributiva del directivo en compa-

ración con puestos similares del mercado de

referencia.

2. Estructura organizativa dependiente del pues-

to.

3. Peso relativo del puesto dentro de la organiza-

ción.

4. Nivel de responsabilidad.

El complemento de puesto no podrá superar el por-

centaje máximo fijado para el grupo en el que se clasi-

fique la entidad.

b. El complemento variable, que tendrá carácter

potestativo, retribuye la consecución de unos

objetivos previamente establecidos conforme a

parámetros evaluables por quien ejerza el control

o supervisión financiera de la entidad, por el ac-

cionista o, en su defecto, por el ministerio de ads-

cripción, por lo que su percepción se halla condi-

cionada a la consecución de unos objetivos.

El complemento variable no podrá superar el porcen-

taje máximo fijado para el grupo en el que se clasifique

la entidad.

El art. 7.4 señala que Las retribuciones en especie que,

en su caso, se perciban computarán a efectos de cum-

plir los límites de la cuantía máxima de la retribución

total.

Y el apartado 5 del mismo precepto que La estructura

y la cuantía de las retribuciones de los máximos res-

ponsables y directivos que estén asimilados a efectos

retributivos a altos cargos de la Administración Ge-

neral del Estado se ajustarán a lo dispuesto para los

mismos, con independencia de la naturaleza mercantil

o de alta dirección del contrato que, en su caso, les

vincule con la entidad.

La retribución básica tenderá a homologarse con los

sueldos de subsecretarios y directores generales de

los ministerios, la retribución en especie computará

para la retribución final, y se limitan o controlan las die-

tas a través de la previsión de la D.A.8.ª Ley 3/2012 de

que el Ministro de Hacienda y Administraciones Públi-

cas fijará el sistema de compensación por gastos en

concepto de dietas, desplazamientos y demás análo-

gos que se deriven del desempeño de las funciones

de los máximos responsables, directivos o personal

con contratos mercantiles o de alta dirección. No dice,

sin embargo, el RD cual es el porcentaje máximo para

los complementos, de puesto y variable, fijado para el

grupo en que se clasifique la entidad, por lo que cabe

pensar que será el Ministerio de Hacienda y Adminis-

traciones Públicas, competente para catalogar en gru-

pos a las entidades y habilitado según la D.F.2.ª para el

desarrollo del Reglamento quien tendrá que estable-

cer los referidos topes58.

Esta simplificación de la estructura retributiva supon-

drá, probablemente, una disminución de salarios pero

también un mayor conocimiento de éstos frente al ac-

tual «mix retributivo» de los altos cargos59. Los concep-

tos retributivos serán exclusivamente los regulados en

la norma y con los topes máximos que contempla para

cada grupo de entidades del sector público estatal,

clasificación de entidades que se utiliza también para

establecer el número máximo de miembros de los con-

sejos de administración o de directivos que se pueden

contratar.

El objetivo evidente de la norma es limitar o restringir

los derechos económicos de los directivos del sector

público y procurar la transparencia y arbitrariedad en la

retribución de estos trabajadores.

Como se desprende del desarrollo reglamentario de

la D.A.8.ª comentada contenido en el RD 451/2012, no

hay diferencia entre las retribuciones del personal di-

rectivo del sector público estatal y el de las socieda-

des mercantiles estatales u otras entidades del sector

público estatal (estas normas no se aplican al sector

público autonómico y local), a pesar de que la citada

D.A. dice que será de aplicación a las sociedades mer-

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cantiles estatales y que «para el resto de entes some-

tidos… se estará al desarrollo que apruebe el Gobier-

no…». Claramente, dice el Preámbulo del RD 451/2012

que «proporciona un tratamiento uniforme al extender

el régimen retributivo que prevé a todas las entidades

comprendidas en su ámbito de aplicación».

4.3. Indemnización por extinción del contrato por desistimiento

El art. 11.1 RD 1382/85 establece que el contrato de tra-

bajo del personal de alta dirección podrá extinguirse

por desistimiento del empresario, notificado por escri-

to, con preaviso y abono de la indemnización pacta-

da o, en su defecto, de siete días de salario por año

con un máximo de seis mensualidades. Esta causa de

extinción se fundamenta en la recíproca confianza de

las partes que caracteriza a esta especial relación de

trabajo (art.2).

La DA 8.ª Ley 3/2012 establece ahora que cuando la

extinción del contrato mercantil o de alta dirección del

personal que preste servicios en el sector público es-

tatal se produce por desistimiento del empresario, sea

cual fuere la fecha de su celebración, la misma será de

siete días por año de servicio de la retribución anual en

metálico, con un máximo de seis mensualidades. Ello

supone la inaplicación de las cláusulas indemnizatorias

pactadas en dichos contratos y su cálculo conforme a

la retribución anual en metálico que en el momento de

la extinción se estuviera percibiendo como retribución

fija íntegra y total, excluidos los incentivos o los com-

plementos variables, si los hubiere (D.A.8.ª, dos, 1 y 2).

Se trata de la segunda medida de recorte de los dere-

chos económicos de estos trabajadores.

Esta previsión se refiere a todos aquellos supuestos

en los que el personal afectado no sea funcionario de

carrera del Estado, de las CCAA o de las EELL; es decir,

no puede ser empleado de entidad integrante del sec-

tor público estatal, autonómico o local con reserva de

puesto de trabajo, pues en tal caso no se tendrá dere-

cho a indemnización alguna dado que tienen derecho

a la reserva de su originario puesto de trabajo al que se

reincorporarán. Esto significa que la indemnización por

cese como directivo es compatible con la continuación

de servicios como personal eventual, funcionario inte-

rino o contrato de trabajo temporal60.

Esta limitación de la cuantía indemnizatoria, en los ca-

sos de contrato especial de trabajo de alta dirección,

se circunscribe a los supuestos de desistimiento de la

entidad pública empleadora apoyados en la pérdida

de confianza, sin extenderse a otras causas de extin-

ción del contrato. Ni al despido disciplinario, ya que

si es procedente no hay indemnización y si es impro-

cedente se aplica el art. 11.2 RD 1382/1985, esto es, la

indemnización pactada o en su defecto un máximo

de 20 días de salario por año con un máximo de 12

mensualidades; ni al objetivo ni colectivo, procedente

o improcedente, aunque es difícil que se de esta even-

tualidad cuando es más barato el desistimiento61. Si se

trata de un contrato temporal, la llegada del término,

conforme establece el art. 49,c) LET, ante la remisión

a la misma del art. 12 RD 1382/1985, la indemnización

que corresponde es la de 12 días de salario por año de

servicio62.

Esta previsión tendrá carácter retroactivo pues se apli-

cará cualquiera que sea la fecha de celebración del

contrato. El tope se refiere a la retribución en metálico

fija y total, lo que excluye las retribuciones en especie

y las no fijas o variables. Aunque no se dice, los perío-

dos inferiores al año se prorratearán como es norma

común.

También se reduce el plazo de preaviso contempla-

do en el RD 1382/1985, de tres o seis meses, a quince

días, reduciéndose de forma importante el coste que

para el empleador público implica el incumplimiento

del mismo.

Aunque no se contempla en la D.A.8.ª, el art. 9 RD

451/2012 establece que las compensaciones económi-

cas establecidas legalmente por razón de incompatibi-

lidad vinculada al cese del cargo no se considerarán

indemnización por extinción del contrato.

4.4. Control de legalidad

A modo de control de legalidad, para la validez de los

contratos que se suscriban con estos trabajadores, se

establece que:

1. Los contratos a que se refiere la presente dispo-

sición que se suscriban se someterán, antes de

formalizarse, al informe previo de la Abogacía del

Estado u órgano que preste el asesoramiento jurí-

dico del organismo que ejerza el control o super-

visión financiera de la entidad del sector público,

o, en su caso, del accionista, que pretenda con-

tratar al máximo responsable o directivo.

2. Serán nulas de pleno derecho las cláusulas de los

contratos mercantiles o de alta dirección a que se

refiere la presente disposición que se opongan a

lo establecido en la misma.

3. Los órganos que ejerzan el control o supervisión

financiera de estas entidades, adoptarán las me-

didas precisas para asegurar el cumplimiento de

lo dispuesto en esta disposición en la celebración

y formalización de los contratos mencionados, sin

perjuicio de las posibles responsabilidades civi-

les, administrativas, contables o de cualquier otra

índole en que pudieran incurrir en caso de incum-

plimiento de la presente disposición.

Con ello se busca, preventivamente, evitar contrata-

ciones inadecuadas, y particularmente contratos en

los que las entidades del sector público asuman com-

promisos que pongan en riesgo el cumplimiento de las

nuevas normas y objetivos de austeridad y eficiencia




en la gestión del sector público63. Se trata de un con-

trol previo de legalidad de la contratación a efectuar,

que no admite subsanación y que no podrá realizarse

retroactivamente a los concertados con anterioridad a

la entrada en vigor de la norma. Al decir los contratos

«se someterán» hay que entender que el Informe, del

Abogado del Estado o del correspondiente órgano de

asesoramiento jurídico, además de preceptivo tendrá

carácter vinculante.

En el caso de incumplimiento de lo establecido en

la norma, también, por tanto, ante la falta del propio

control de legalidad, el contrato o las cláusulas que

se opongan a lo dispuesto en la D.A.8.ª serán nulos. Y

quienes incumplan el control de legalidad incurrirán en

responsabilidades civiles, administrativas, contables

o de cualquier otra índole; para lo que se exige a los

órganos que ejerzan el control o supervisión financie-

ra de la entidad, que adopten las medidas necesarias

para asegurar las reglas de celebración y formalización

de este tipo de contratos64.

4.5. Vigencia

Lo previsto en la citada D.A.8.ª es de aplicación a con-

tratos mercantiles o de alta dirección celebrados con

anterioridad a su entrada en vigor, ordenando aquélla

la adaptación de su contenido en el plazo de dos me-

ses.

Sin embargo, algunas de las reglas contenidas en la

citada Disposición precisaron desarrollo reglamentario

para su ejecución. Así, por ejemplo, las nuevas pautas

retributivas y los topes y cuantías máximas. Como se

señala en el apartado seis de la D.A.8.ª el Gobierno,

a propuesta del Ministro de Hacienda y Administracio-

nes Públicas, desarrollará lo dispuesto en el apartado

tercero. A tal efecto se dictó el ya citado RD 451/2012.

Pero en el mismo apartado 6, la D.A.8.ª acomete una

suerte de deslegalización al facultar al Gobierno para

que, en función de la situación económica y de las me-

didas de política económica, modifique las cuantías y

limitaciones de las indemnizaciones establecidas en la

presente disposición.

A continuación, una tercera habilitación se otorga al Mi-

nistro de Hacienda y Administraciones Públicas, para

que fije el sistema de compensación por gastos en

concepto de dietas, desplazamientos y demás análo-

gos que se deriven del desempeño de las funciones

de los máximos responsables, directivos o personal

con contratos mercantiles o de alta dirección. No se

trata, en cualquier caso, de una competencia discre-

cional o ilimitada, pues el art. 8.2 RD 451/2012 estable-

ce que la clasificación de las entidades que resulte de

los criterios establecidos en el artículo 5 de este Real

Decreto será tenida en cuenta por el Ministro de Ha-

cienda y Administraciones Públicas a los efectos de

fijar las cuantías máximas a percibir en concepto de

asistencias, conforme a lo previsto en los apartados 1

y 2 del artículo 28 del Real Decreto 462/2002, de 24

de mayo65.

El carácter retroactivo de la disposición es claro, ex-

cepto en lo referido al control de legalidad, como ya se

dijo; y en materia indemnizatoria es inmediato a dife-

rencia de lo que ocurre para las cuestiones retributivas,

en las que se concede una moratoria de dos meses.

En lo que se refiere a la introducción de este tipo de

disposiciones por ley, no parece que pueda oponerse

objeción alguna, pues juega ésta como máximos frente

a la autonomía contractual. Ello supone que lo pactado

en virtud del contrato pierde validez por efecto de una

ley frente a la que no cabe oponer la mejora en vir-

tud de la autonomía de la voluntad, al tratarse de una

norma de derecho necesario absoluto que deroga las

estipulaciones normativas anteriores que tuvieran ca-

rácter de mínimos o pudieran resultar, en fin, más bene-

ficiosas para el trabajador. Quedan a salvo, por supues-

to, los derechos económicos percibidos o devengados

bajo la aplicación de la regulación anterior.

4.6. Otras normas que afectan a retribuciones e indemnizaciones en el sector público

En resumen, contención del gasto público, prevención

de malas prácticas y eficacia en la gestión, son los ob-

jetivos que impulsan las «especialidades» introducidas

por la D.A.8.ª en los contratos mercantiles y de alta di-

rección del personal del sector público66.

Pero no es ésta la única norma reformadora que afecta

a los directivos del sector público, de especial interés

resulta citar aquí el RD-L 20/2012, de 13 de julio, de me-

didas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de

fomento de la competitividad, que entre otras medidas

suprime la paga extraordinaria de diciembre, también

al personal directivo del sector público; las diferentes

leyes autonómicas que van apareciendo y en las que

se aprueban limitaciones de las retribuciones de los

directivos públicos en su correspondiente ámbito; así

como la propia LGPE para 2013, que en su D.A.11.ª es-

tablece límites salariales para los directivos, y resto de

personal, de las Mutuas y de sus entidades y centros

mancomunados.

Estas medidas de restricción salarial e indemnizatoria

en el sector público, han de ser conectadas, también,

con lo previsto en la disposición adicional séptima de

la Ley 3/2012 sobre indemnizaciones por terminación

del contrato y extinción del contrato de personas que

ejerzan cargos de administración o dirección en una

entidad de crédito por razón de imposición de sancio-

nes, aplicable al Instituto de Crédito Oficial, a los Ban-

cos, Cajas de Ahorros y Confederación Española de

Cajas de Ahorros, Cooperativas de Crédito y Estable-

cimientos financieros de Crédito, conforme al carácter

de entidad de crédito que a las mismas reconoce el

RD-Lgvo. 1289/1986. Operación reformadora que se in-

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serta en la política del gobierno dirigida, en aplicación

de la normativa comunitaria, a la regulación de las re-

tribuciones de las entidades de crédito iniciada con el

RD 771/201167.

El análisis de este asunto excede del objetivo pro-

puesto en este estudio, pero junto a él sirve para

poner de manifiesto que las medidas de restricción

que se adoptan en ambos casos están destinadas a

racionalizar el uso de los recursos públicos, no sólo li-

mitando derechos económicos sino traduciéndose en

estímulo de la eficiencia en la prestación de los servi-

cios públicos, a través de la estimulación de buenas

prácticas de trabajo, promocionando la consecución

de objetivos o resultados a largo plazo para las enti-

dades en las que se prestan los servicios y reducien-

do los espacios de inmunidad o los premios para las

conductas arriesgadas e irresponsables. Por su parte,

el control del gasto público es evidente en el caso del

personal directivo del sector público, donde es muy

clara la conexión entre las medidas introducidas y el

control/reducción del gasto, pero también se da en el

caso del personal directivo de entidades de crédito

que resulta afectado por estas medidas precisamente

cuando éstas reciben aportaciones públicas a través

del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria

(FROB)68.

Notas

1. Vid. PALOMEQUE LÓPEZ, M.C. «La versión política 2012

de la reforma laboral permanente. La afectación del equi-

librio del modelo laboral», Reforma laboral 2012. Análisis

práctico del RDL 3/2012, de medidas urgentes para la

reforma del mercado laboral, dir. GARCÍA-PERROTE ES-

CARTÍN — MERCADER UGUINA, Lex Nova, Valladolid,

2012, pp. 32 y ss.

2. Suprimiendo la autorización administrativa, flexibilizando

la configuración legal de las causas motivadoras, elimi-

nando los salarios de tramitación en el despido impro-

cedente en el caso de opción por la indemnización; en

fin, «normalizando» jurídicamente el despido económico

como técnica de ajuste en la dinámica de la organización

empresarial.

3. Vid. DE SANDE PÉREZ-BEDMAR, M. «La aplicación de la

reforma laboral en el sector público», Reforma laboral

2012. Análisis práctico del RDL 3/2012, de medidas ur-

gentes para la reforma del mercado laboral, dir. GARCÍA-

PERROTE ESCARTÍN — MERCADER UGUINA, Lex Nova,

Valladolid, 2012, p. 325.

4. Como dice TRILLO PÁRRAGA, F. «El despido del personal

laboral al servicio de las Administraciones Públicas», RDS,

n.º 57, en.-mar. 2012, p. 165.

5 En unos casos el despido objetivo por causa económica

se había permitido por falta de dotación presupuestaria,

pero exigiéndose a la par que la medida extintiva con-

tribuyese a superar la situación económica negativa o

asegurase la viabilidad futura (SSTSJ Cantabria 10-5-05,

Ar.1887; La Rioja 26-12-05, Ar.4608; Andalucía-Málaga

10-5-96, Ar.1578). En otros no se admitía tal posibilidad

a la luz de las peculiaridades del empresario y del ser-

vicio prestado por las Administraciones Públicas, donde

no cabe esperar que las reglas de competencia entre

oferta y demanda se erijan en criterio para determinar

la prestación del servicio público (SSTSJ Valencia 26-9-

97, Ar.3019; Cataluña 9-3-99, Ar.384). En fin, el TS había

aceptado los despidos en determinadas situaciones de

insuficiencia económica siempre que tal medida fuese

estrictamente necesaria, previamente descartadas me-

didas menos traumáticas para los trabajadores y para la

prestación del servicio público (STS 28-6-01, ED 16143),

aunque la Sala de lo contencioso- administrativo en STS

de 11-10-05, rec.5611/99, apuntó la posibilidad de que se

valorase la existencia de una causa económica en el ám-

bito del empleo público. También se habían admitido por

causas organizativas o por fuerza mayor con base en el

mandato constitucional del art. 103.1, que establece que

el principio de eficiencia y de sometimiento pleno a la

Ley y al Derecho regirá el funcionamiento de las Admi-

nistraciones Públicas (STSJ Murcia 7-5-01, ED 11268; STS

10-3-99, Ar.2124). La doctrina, por su parte, insistía en la

interpretación restrictiva de las causas que posibilitaban

la aplicación de estas medidas, CRUZ VILLALÓN, J. «Los

expedientes de regulación de empleo en las Administra-

ciones Públicas», RDS n.º 49, 2010, pp. 17 y ss. ALFONSO

MELLADO, C. «Administración Pública. Causas objetivas

de despido: el déficit público y la reorganización adminis-

trativa» Informes de la Fundación Primero de mayo n.º 31,

2011, http://www.1mayo.ccoo.es/nova/files/1018/Informe31.

pdf. VIVERO SERRANO, J. «Extinción del contrato de tra-

bajo», en AA.VV. El personal laboral al servicio de las cor-

poraciones locales, La Ley, Madrid, 2010.

6. Vid. infra aptdo.D.

7. Entidades públicas empresariales estatales o entidades

similares dependientes de las CCAA o de las EELL; cual-

quier otra entidad de derecho público vinculada a una

o varias Administraciones Públicas o dependiente de las

mismas cuya actividad principal consista en la producción

en régimen de mercado de bienes y servicios destina-

dos al consumo individual o colectivo, y que no efectúen

operaciones de redistribución de la renta y de la riqueza

nacional sin ánimo de lucro, y que se financien mayorita-

riamente con ingresos, cualquiera que sea su naturaleza,

obtenidos como contrapartida a la entrega de bienes o

a la prestación de servicios; las sociedades mercantiles

en cuyo capital social la participación, directa o indirecta,

de entidades de las mencionadas en las letras a) y f) del

presente apartado sea superior al 50%; las fundaciones

que se constituyan con una aportación mayoritaria, direc-

ta o indirecta, de una o varias entidades integradas en

el sector público, o cuyo patrimonio fundacional, con un

carácter de permanencia, esté formado en más de un 50

% por bienes o derechos aportados o cedidos por las re-

feridas entidades; y las Mutuas de Accidentes de Trabajo

y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social.

8. ALFONSO MELLADO, C.L. Despido, suspensión contrac-

tual y reducción de jornada por motivos económicos y




reorganizativos en la Administración Pública, Bomarzo,

Albacete, 2013, p. 20.

9. Sobre los criterios legales de clasificación del sector

público en nuestra historia reciente a través de distintas

leyes como las Leyes Generales de Presupuestos del Es-

tado, La Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, la Ley Ge-

neral Presupuestaria y la LOFAGE, vid. MOLINA GARCÍA,

M. El contrato de trabajo en el sector público, Comares,

Granada, 2000, pp. 14-50.

10. MONEREO PÉREZ, J.L. «El régimen jurídico de los despi-

dos colectivos después de la reforma de 2012», Temas

Laborales, 115/2012, p. 332. ALFONSO MELLADO, C.L.

Despido, suspensión contractual... op. cit., p. 5.

11. Acuerdo Marco sobre sostenibilidad de las finanzas pú-

blicas 2010-2013, en el que las CCAA se comprometen a

elaborar planes de racionalización y eficiencia del gasto

público.


tual... op. cit., p. 9. SANDE PÉREZ-BEDMA, M. «La aplica-

ción de la reforma...» op. cit., pp. 328-329.

13. ROQUETA BUJ, R. La reestructuración de las plantillas la-

borales en las Administraciones Públicas, tirant lo blanch,

Valencia, 2012, pp. 85-86.

14. ROJAS RIVERO, G.P. «Los despidos colectivos en el Dere-

cho español a la luz de la Directiva 98/59/CE del Conse-

jo», Carta Laboral n.º 3, marzo 1999, pp. 1-6.

15. ROQUETA BUJ, R. La reestructuración de las plantillas...

op. cit., p. 86. ALFONSO MELLADO, C.L. Despido, sus-

pensión contractual... op. cit., pp. 26-28 y 46-47; sobre

los citados condicionantes, ampliamente en pp. 29-44.

SANDE PÉREZ-BEDMA, M. «La aplicación de la reforma...»

op. cit., p. 329.

16. SANDE PÉREZ-BEDMA, M. «La aplicación de la reforma...»

op. cit., pp. 324 y 329.

17. Sobre el déficit público como problema y su reducción

mediante el recorte del gasto público y el incremento de

los impuestos, vid. VILLAR ROJAS, F. «Crisis económico-

financiera; crisis de la Administración Pública» en AAVV El

Derecho ante la crisis: nuevas reglas de juego, Ed. Ate-

lier, Barcelona, 2013, pp. 62-65.

18. En este sentido ROQUETA BUJ, R. La reestructuración de

las plantillas... op. cit., p. 95.


dos...» op. cit., p. 326.

20. Sobre la relevancia constitucional y las consecuencias de

desigualdad social que las políticas de austeridad y los

recortes en las Administraciones Públicas provocan vid.

TRILLO PÁRRAGA, F. «El despido del personal laboral...»

op. cit., pp. 166-167.

21.. Así se pronuncia TRILLO PÁRRAGA, F. «El despido del

personal laboral...» op. cit., p. 168.

22.. En este sentido ROQUETA BUJ, R. La reestructura-

ción de las plantillas... op. cit., pp. 95-96. Cfr. GOERLICH

PESET, J.M. y NORES TORRES, L.E. «Reestructuración de

plantillas en los entes locales: un nuevo supuesto de du-

dosa aplicación del Derecho del Trabajo en la Administra-

ción Pública», Justicia Laboral n.º 4, 2000, p. 13 y VIVERO

SERRANO, J. «Extinción del contrato...» op. cit., pp. 1158-

159, quienes, con apoyo en resoluciones de los TSJ,

creen que la aplicación de las reglas laborales relativas

al despido por causa económica, técnica, organizativa o

de producción no viene obstaculizada por las previsiones

relativas a los Planes de Empelo contenidas en la legisla-

ción general sobre función pública.

23. Cfr. ROQUETA BUJ, R. La reestructuración de las planti-

llas... op. cit., quien señala que la ausencia de definición

de las productivas podría llevar a la conclusión de que

resultan inaplicables en el sector público, sin embargo

debe tratarse de un olvido a corregir durante la tramita-

ción parlamentaria del RD-L 3/2012 como proyecto de ley,

si se tiene en cuenta que la rotulación de la DA 2.ª RD-L

3/2012 la incorpora expresamente y que la regla general

explicitada en el comienzo de la nueva DA 20.ª de la LET

incluye expresamente las causas productivas. Interpreta-

ción a la que anuda también la existencia de la causa e)

del art. 52 LET, p. 93.


op. cit., p. 92.

25. Sobre la extralimitación reglamentaria que esto pudiera

entrañar, vid. ALFONSO MELLADO, C.L. Despido, suspen-

sión… op. cit.p, pp. 57-62.

26. Sobre los peligros de que la citada normativa comprome-

ta la continuidad en iguales condiciones de determina-

dos servicios públicos, y no sólo la estatal, sino luego en

cascada la de las CCAA; así como que la reforma estaría

permitiendo a la propia administración pública provocar

la causa que justificaría la extinción de los contratos, vid.

SANDE PÉREZ-BEDMA, M. «La aplicación de la reforma...»

op. cit., p. 332.

27. BLASCO PELLICER, A. «La extinción del contrato de tra-

bajo en el RDL 3/2010: aspectos sustantivos, procesales

y de Seguridad Social», AA.VV. La reforma laboral en el

Real Decreto-ley 3/2012, Valencia, 2012, p. 195.


op. cit. dice «no teniendo relevancia si estaba inicialmen-

te prevista al confeccionar el presupuesto», p. 93.


op. cit., p. 332.

30. TRILLO PÁRRAGA, F. «El despido del personal laboral...»

op. cit., pp. 169, 174 y ss. MONEREO PÉREZ, J.L. «El régi-

men jurídico de los despidos...» op. cit., p. 332.

31. En este sentido ALFONSO MELLADO, C.L. Despido, sus-

pensión contractual... op. cit., pp. 48-49. Vid. su reflexión

sobre los servicios prestados mediante precio público o

tasas, obras públicas o ampliaciones de servicios, o la

parte del presupuesto que se financie con impuestos, en

pp. 50-53

32. En la primera versión, se exigía una reducción del 10% en

el presupuesto para que hubiera causa de despido; en la

definitiva, el listón ha bajado al 5%. Este cambio, explican

en el Ministerio de Empleo, no se debe a una decisión de

este departamento, sino al de Hacienda y Administracio-

nes Públicas.


pensión contractual... op. cit., pp. 59-62.

34. Vid. más extensamente sobre el procedimiento ALFON-

SO MELLADO, C.L. Despido, suspensión contractual...

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op. cit., pp. 68-90 y MONEREO PÉREZ, J.L. «El régimen

jurídico de los despidos... op. cit., pp. 332-351.

35. Sin embargo, TRILLO PÁRRAGA, F. «El despido del per-

sonal laboral...» op. cit. cree que en estos casos hay que

hacer una interpretación integradora de la D.A.2.ª Ley

3/2012 y del art. 18 de la misma norma y condicionar la

justificación del despido a la mejora del servicio público o

a la existencia de necesidades sociales, p. 170. Interpre-

tación que no se entiende cuando, como se ha dicho, el

art. 18 hace desaparecer del art. 51.1,c) LET esa vincula-

ción finalista.

36. Todo trabajador tiene derecho a una protección en caso

de despido injustificado, de conformidad con el Derecho

comunitario y con las legislaciones y prácticas nacionales.

37. No se pondrá término a la relación de trabajo de un tra-

bajador a menos que exista para ello una causa justi-

ficada relacionada con su capacidad o su conducta o

basada en las necesidades de funcionamiento de la em-

presa, establecimiento o servicio.

38. 1. El trabajador que considere injustificada la terminación

de su relación de trabajo tendrá derecho a recurrir contra

la misma ante un organismo neutral, como un tribunal, un

tribunal del trabajo, una junta de arbitraje o un árbitro.

39. TRILLO PÁRRAGA, F. «El despido del personal laboral...»

op. cit., p. 178. MONEREO PÉREZ, J.L. «El régimen jurídico

de los despidos... op. cit., p. 318 y 324.


dos...» op. cit., p. 332.

41. Al respecto vid. la utilidad de la intervención del Obser-

vatorio del Empleo Público para analizar y controlar las

condiciones y los efectos que se pueden producir sobre

la prestación de los servicios externalizados en SANDE

PÉREZ-BEDMA, M. «La aplicación de la reforma...» op. cit.,

p. 333.

42. Vid. por todas STS 23-1-08, Rec.1757/2007.


tual... op. cit., pp. 64-67.

44. En este sentido ROQUETA BUJ, R. La reestructuración de

las plantillas... op. cit., pp. 96-97 y VIVERO SERRANO, J.

«Extinción del contrato...» op. cit., pp. 1211 y ss.

45. CANTERO MARTÍNEZ, J. «La reforma laboral abre la puerta a despidos de empleados públicos por razo-nes ideológicas o sindicales», Vozpopuli, 26-3-13.


op. cit., p. 334.


pensión contractual... op. cit., pp. 11 y 92-93.


pensión contractual... op. cit., que entiende que el de-

sarrollo reglamentario no puede ir contra el criterio obje-

tivo establecido en la ley, pp. 13 y 95

49. Ley 4/2012, de 26 de abril, de medidas urgentes de racio-

nalización del sector público empresarial.

50. Decreto 119/2012, de 3 de mayo, de retribuciones y per-

cepciones económicas aplicables a los órganos de go-

bierno y dirección y al personal directivo de las entidades

del sector público autonómico.

51. Ley 2/2012, de 30 de mayo, de medidas administrativas,

económicas y financieras para la ejecución del Plan de

Sostenibilidad de los Servicios Públicos de la Comunidad

Autónoma.

52. Ley 4/2012, de 25 de junio, de medidas administrativas

y fiscales, y Ley 8/2012, de 27 de diciembre, de medidas

administrativas y fiscales complementarias a las de la Ley

4/2012, de 25 de junio.

53. FERNÁNDEZ MÁRQUEZ, O. «Altos cargos del sector pú-

blico y personal de las entidades de crédito», Comentario

a la reforma laboral de 2012, dir. MONTOYA MELGAR y

GARCÍA MURCIA, Civitas Thomson Reuters, Pamplona,

2012, pp. 449-450.

54. En definitiva, a los efectos de la D.A.8.ª el sector público

empresarial comprende a las entidades del llamado sec-

tor público administrativo, del sector público empresarial

y del fundacional. Vid. FERNÁNDEZ MÁRQUEZ, O. «Altos

cargos del sector público...» op. cit., pp. 450-451.

55. El sector público autonómico y local será el contenido

en el art. 3 LCSP y en el art. 22.1 LPGE 2013, sin que el

señalamiento expreso de entes, consorcios, sociedades,

organismos y fundaciones pueda significar una definición

de sector público autonómico y local distinto, ya que di-

chos términos comprenden a todos los sujetos que lo

conforman de acuerdo a las leyes citadas. Vid. FERNÁN-

DEZ MÁRQUEZ, O. «Altos cargos del sector público...»

op. cit., pp. 452-453.


blico...» op. cit., pp. 454-455.

57. http://www.eladelantado.com/noticia/nacional/151305/el_

gobierno_planea_un_estatuto_del_directivo_publico. La

noticia de la citada sentencia aparece en Internet el 3 de

abril de 2013, pero no se tiene referencia exacta de la

fecha de la misma ni acceso a su contenido concreto, por

lo que se obvia mayor comentario sobre la misma.


blico...» op. cit., p. 459.


op. cit., p. 336.


op. cit., p. 337. FERNÁNDEZ MÁRQUEZ, O. «Altos cargos

del sector público...» op. cit., p. 462. ROQUETA BUJ, R. La

reestructuración de las plantillas... op. cit., p. 104.

61. Recuérdese, no obstante, que la jurisprudencia ha esti-

mado como fraude de ley (art.6 Código Civil) que la em-

presa se ampare en norma inadecuada alegando la falta

de confianza cuando pretende despedir al directivo con

imputación de graves y culpables incumplimientos elu-

diendo la prueba de los mismos (STS 25-9-89, RJ 6478).

62. Cfr. FERNÁNDEZ MÁRQUEZ, O. «Altos cargos del sector

público...» op. cit., p. 460, que dice que también se aplica

el tope de la D.A.8.ª al tratarse de causa no imputable a la

empresa.




blico...» op. cit., pp. 455-456. ROQUETA BUJ, R. La rees-

tructuración de las plantillas... op. cit., p. 105.





blico...» op. cit., p. 464. ROQUETA BUJ, R. La reestructura-

ción de las plantillas... op. cit., p. 106.



67. Vid. extensamente GODINO REYES, M. «Comentario al

Real Decreto-Ley 3/2012, de 10 de febrero, disposición

adicional séptima. Normas aplicables en las entidades

de crédito», Reforma laboral 2012. Análisis práctico del

RDL 3/2012, de medidas urgentes para la reforma del

mercado laboral, dir. GARCÍA-PERROTE ESCARTÍN —

MERCADER UGUINA, Lex Nova, Valladolid, 2012, pp. 339

y ss.


blico...» op. cit., pp. 447-448. Vid. las concretas medidas

en GARCÍA-PERROTE ESCARTÍN, I. «La reforma laboral de

2012. El Real Decreto-Ley 3/2012, de 10 de febrero, de

medidas urgentes para la reforma del mercado laboral»,

Justicia Laboral n.º 49, 2012, p. 45.

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Rafael Jiménez AsensioSocio-director del Estudi Consultoria «Sector Public»Catedrático de universidad (acr.)[email protected]

Laburpena: Aurrekontu gero eta murritzagoa eta doitze-neurri zo-

rrotzak bereizgarri dituen garai honetan, sektore publikoko langileen

kudeaketa eta politika modernizatzeko ildo estrategiko batzuk ma-

rrazteko asmoz dator artikulu hau; eta, bide batez, aurrekontu mu-

rritzaren eta doitze zorrotzaren ondorioak ere aztertuko ditu. Kon-

tuak hain oker daudela, gure buruari galde egin beharrean gaude

zer egin dezakegun sektore publikoko giza baliabideetan gaur egun

aplikatzen diren politikek atzean utz ditzaten doitze-neurriak, funtzio

publikoa kolokan jartzen baitute, eta erakundea indartzen hasi. Ildo

horretan, Administrazio Publikoetan Langileen Kudeaketako Politikak

Berritzeko Estrategiak lantzearen aldeko agertzen da lan hau; nondik

norako batzuk ematen ditu, planifikazioa jarriz giza baliabideetarako

politika berrirako abiapuntu, eta, finean, ondo zehaztuz zein diren es-

trategia berritzaile hori erdiesteko oinarriak.

Gako-hitzak: Funtzio publikoa; enplegu publikoa; sektore publikoko

doitzeak; giza baliabideen planifikazioa; enplegu publikoa berritze-

ko eta modernizatzeko estrategiak.

Resumen: El presente artículo tiene la finalidad de dibujar algunas

líneas estratégicas para modernizar la política y la gestión de los re-

cursos humanos del sector público en un contexto de contención

presupuestaria y medidas de ajuste cuyas consecuencias se ana-

lizan en este trabajo. Ante este complejo estado de cosas, es ne-

cesario preguntarse qué se puede hacer para que las políticas de

recursos humanos en el sector público transiten de unos ajustes que

debilitan la institución de función pública hacia un fortalecimiento de

tal institución. En este sentido, el trabajo se inclina por impulsar Es-

trategias de Innovación de la Política de Gestión de Personas en las

Administraciones Públicas y en sus entes instrumentales, definien-

do algunas de las líneas de actuación, así como prestando especial

atención a la planificación como instrumento central de esa nueva

forma de hacer política de recursos humanos y, en fin, determinando

cuáles son algunos de los contenidos nucleares por los que puede

caminar esa estrategia innovadora.

Palabras clave: función pública; empleo público; ajustes sector pú-

blico; planificación recursos humanos; estrategias innovación y mo-

dernización empleo público.

Abstract: This article is intended to propose some strategic lines to

modernise both human resource management and policies in the pub-

lic sector in a context of budget constraint and adjustment measures

whose consequences are analyzed in this paper. Given this complex

state of affairs, we must ask what can be done so that human resource

policies in the public sector can move from adjustments that weaken

civil service towards a strengthening of this institution. In this sense,

this paper recommends encouraging Innovation Strategies in People

Management Policy in the Public Sector and its local instrumental bod-

ies by defining some of the lines of action, as well as paying special

attention to planning as a central instrument of this new form of human

resource policy and, finally, by identifying some of the core elements

by which this innovative strategy can progress.

Keywords: civil service, public employment, public sector adjust-

ments, human resource planning, innovation and modernization

strategies in public employment.

ESTRATEGIAS PARA MODERNIZAR LA GESTIÓN PÚBLICA DE RECURSOS HUMANOS EN UN CONTEXTO DE CONTENCIÓN PRESUPUESTARIA: EFECTOS DE LAS MEDIDAS DE AJUSTE, INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN Y MEDIDAS DE INNOVACIÓNSTRATEGIES TO MODERNISE HUMAN RESOURCE MANAGEMENT IN THE PUBLIC SECTOR IN A CONTEXT OF BUDGET CONSTRAINT: EFFECTS OF ADJUSTMENT MEASURES, PLANNING INSTRUMENTS AND INNOVATION PROPOSALS

1I



Rafael Jiménez AsensioEstrategias para modernizar la gestión pública de recursos humanos en un contexto de contención...

Sumario

1. Presentación — 2. Ajustes fiscales y su influencia sobre las políticas de recursos humanos en el sector público local — 3. Impactos inmediatos — 4. Impactos Mediatos — 5. Impactos estructurales — 6. Política de Recursos Humanos: los condicionamientos del contexto institucional y económico financiero — 7. ¿Qué hacer? Cómo im-pulsar una Estrategia de Innovación de la Política de Recursos Humanos en los ayuntamientos en un contexto de contención presupuestaria.

1. Presentación

No es necesario en estos momentos introducirse en

explicaciones adicionales sobre un contexto econó-

mico-financiero general, suficientemente conocido

por todos los presentes. La situación de las finanzas

públicas de España es de una gravedad fuera de lo

común. Un déficit público que no termina de controlar-

se. Una deuda pública que sigue creciendo imparable,

pero que en el porcentaje total las entidades locales

«pesan» muy poco (menos del 5 % y buena parte es

del Ayuntamiento de Madrid). Y una deuda de las en-

tidades financieras nunca completamente desvelada,

a la que se suma una deuda de las empresas y de los

particulares de notable tamaño. No cabe llamarse a

engaño: este es un país —como se ha dicho— «endeu-

dado hasta las cejas». Pero si sobre estos aspectos no

es oportuno detenerse, sí que puede ser oportuno, en

todo caso, hacerlo en cómo incide ese contexto en el

ámbito de las políticas de recursos humanos en las en-

tidades locales. Este enfoque es un presupuesto nece-

sario para dar solución a los problemas enunciados.

En efecto, en este trabajo se trata de diferenciar dos

planos del problema del binomio política de recursos

humanos-crisis fiscal que están estrechamente relacio-

nados pero que no cabe confundir. Desde una pers-

pectiva endógena, la política de recursos humanos es

obviamente instrumental y, por consiguiente, su diseño

depende de dos factores: 1) la cartera de servicios del

municipio (y, obviamente, las políticas que impulsen

cada gobierno local en su respectivo ayuntamiento); y

2) el estado de las finanzas públicas municipales. Pero

la política de recursos humanos de un ayuntamiento,

en un marco de fuerte contención presupuestaria, está

también muy condicionada por factores exógenos; di-

cho de otro modo, por las restricciones o ajustes que

se aprueben tanto por el Estado, como en su caso por

las Comunidades Autónomas, pues tales factores hipo-

tecan directamente esas políticas de recursos huma-

nos. Comencemos por este segundo punto.

2. Ajustes fiscales y su influencia sobre las políticas de recursos humanos en el sector público local

La crisis económico-financiera ha terminado por confi-

gurarse como una crisis fiscal de magnitudes conside-

rables. Si a ello unimos las duras exigencias de conten-

ción del déficit público, así como la persistencia de una

recesión económica que está lejos de resolverse en

términos razonables (es decir, con unas tasas de cre-

cimiento que inicien una recuperación sostenida), bien

se puede concluir que el ciclo de contención presu-

puestaria en el sector público local se prolongará ine-

vitablemente por varios años (aproximadamente hasta

2020 o, tal vez, algo más).

Fruto de ese duro contexto, las medidas de ajuste fis-

cal adoptadas en 2012 en materia de recursos huma-

nos han sido profundas y con consecuencias y efectos

importantes. Todas ellas, de forma quizás impercep-

tible y «silenciosa», están produciendo una auténtica

mutación radical de la institución del empleo público,

así como un profundo debilitamiento o desfiguración

paulatina de sus rasgos tradicionales. Nos detendre-

mos más adelante en este importante tema, pero sí que

conviene sistematizar al menos los ámbitos en los que

esas políticas de ajuste se están proyectando, aunque

algunas de esas políticas están dejando de ser «contin-

gentes o coyunturales» y se están transformando —tal

como veremos— en puramente «estructurales».

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Los ámbitos sobre los que se han desplegado las po-

líticas de ajuste en materia de recursos humanos son

los siguientes:

Medidas de naturaleza retributiva• cuya finalidad

no es otra que rebajar el déficit público median-

te la detracción de parte de las retribuciones que

perciben los empleados públicos. Dentro de estas

se encuadran, por ejemplo, la rebaja porcentual de

retribuciones que llevó a cabo el Real Decreto-Ley

8/2010, la supresión de la paga extra de navidad

que se acordó por el Real Decreto-Ley 20/2012, la

congelación de las retribuciones de los empleados

del sector público que se viene adoptando en las

Leyes anuales de Presupuestos Generales del Es-

tado, así como otras que directa o indirectamente

tienen ese mismo objetivo (interdicción de aporta-

ciones a planes de pensiones; restricciones o limi-

taciones de las percepciones íntegras, en determi-

nados casos, de las retribuciones en situación de

incapacidad temporal o la regulación que se pre-

vén en la última Ley de Presupuestos Generales

del Estado (disposición adicional trigésimo octava)

para materializar los descuentos en las retribucio-

nes en los casos de ausencia por enfermedad no

justificadas, etc. En este ámbito, las leyes de pre-

supuestos generales del Estado ya han introduci-

do de lleno «un concepto alargado» de empleado

público que aglutina a todo el sector público. Así

es, cuando se trata de «recortar» o «congelar» retri-

buciones, las exigencias de contención del déficit

público suponen «un alargamiento» del concepto

estricto de empleado público.

Medidas relativas a la congelación de la oferta •

de empleo público o a la incorporación de nuevo

personal interino o temporal o mediante pruebas

selectivas de acceso al empleo público. En este

último caso, esa interdicción es prácticamente ab-

soluta por lo que concierne a pruebas selectivas de

personal laboral, mientras que el acceso a puestos

funcionariales se abre solo en un porcentaje míni-

mo para determinados ámbitos materiales a través

de la tasa de reposición (10 %). Esos ámbitos mate-

riales se están abriendo poco a poco (esto es, en

cada ejercicio presupuestario), pero a los munici-

pios nada alcanza (salvo en el caso de las plazas

de policía local que se pueden cubrir el cien por

cien si se reúnen determinados requisitos relacio-

nados con el estado de las finanzas municipales).

La prohibición se ha extendido a todo el sector pú-

blico, por lo que no cabe si no recurrir excepcio-

nalmente a contrataciones laborales temporales o

a funcionarios interinos siempre que se justifique

en el carácter excepcional, la urgencia y necesi-

dad de esas incorporaciones y se proyecten sobre

sectores, funciones o categorías calificados como

prioritarios. Tampoco cabe llevar a cabo consoli-

daciones de empleo temporal. Solo la promoción

interna o la promoción cruzada quedan exentas de

estas medidas restrictivas. Aunque estas limitacio-

nes son muy fuertes, queda no obstante un cierto

campo de juego, tal como veremos, para desarro-

llar algunas políticas de captación del talento en el

interior de la propia organización.

Medidas de restricción de derechos o condicio-•

nes de trabajo de los empleados públicos. Los

ajustes se han terminado proyectando igualmen-

te sobre el estatuto jurídico de los servidores pú-

blicos, hasta el punto de que —tras unos titubeos

iniciales, fruto sin duda de la precipitación, que se

manifestaron en el Real Decreto Ley 20/2011— se

ha establecido un mínimo de jornada laboral de 37

horas y media semanales en cómputo anual para

todos los empleados del sector público. Una vez

más el concepto «alargado» de empleado público

se impone cuando de restricción de derechos se

trata. Igualmente los recortes se han proyectado

también sobre los días de asuntos propios y de li-

bre disposición (redefinición del artículo 48 EBEP),

suprimiendo de un plumazo todas las conquistas

obtenidas en el empleo público tras la aprobación

del Estatuto Básico del Empleado Público (que, en

esta materia, ha quedado sencillamente desman-

telado). Esta operación reductora se sustenta, tal

como se ha dicho, en el intento de homologar las

condiciones entre empleo privado y empleo públi-

co. Asimismo, como norma de cierre, se establece

que quedan sin efecto todos los acuerdos, pactos

o convenios que contengan cláusulas contrarias

a lo dispuesto en el Real Decreto-Ley 20/2012

(artículo 16 de esta norma). Estas medidas, a dife-

rencia de las anteriores, no son contingentes, sino

que se han transformado en estructurales: lo que

se ha hecho, expresa o implícitamente, es cambiar

el estatuto anterior de los empleados públicos mo-

dificando el marco jurídico-normativo básico y ha-

ciéndole actuar a este «como norma máxima» (y no

como norma mínima), lo que plantea serias dudas

sobre su encaje constitucional (¿No puede el le-

gislador autonómico de desarrollo «mejorar» esos

estándares de derechos recogidos por el legisla-

dor básico: ¿con qué base constitucional se mutila

esa facultad de desarrollo legislativo del legislador

autonómico en esta materia?). Asimismo, se han

diferenciado las medidas en función de los colec-

tivos a los que van dirigidos: unas se aplicaban a

todos los empleados públicos del sector público

( jornada), mientras que otras reducen su campo de

actuación a los empleados públicos EBEP (reduc-

ción de permisos y licencias). Tal como se ve, las

políticas de ajuste se proyectan sobre tres ámbitos

especialmente: a) unas afectan a todos los emplea-

dos del sector público; b) otras afectan a todos los

empleados públicos EBEP (funcionarios y labora-

les); y c) algunas otras solo serían aplicables, en

principio, a los funcionarios públicos (aunque estas

son cada vez menos).

Las medidas de flexibilización interna del em-•

pleo público han ido ganando peso o visibilidad

con el paso del tiempo de intensidad. Inicialmen-




te, el EBEP apenas contenía medidas para hacer

frente a un contexto de contención presupuestaria

(pues fue una disposición normativa concebida en

tiempos de bonanza económica y con muy pocos

instrumentos para hacer frente a una situación de

crisis). Sin embargo, incluía en su seno un instru-

mento muy potente como era el artículo 38.10, tan

solo aplicable a los funcionarios públicos. La para-

doja estaba servida: la flexibilización interna (sobre

todo «el descuelgue» de acuerdos y pactos era

más fácil en el ámbito de los funcionarios públicos

que no en el campo laboral, ya que el descuelgue

de convenios era prácticamente inaplicable en el

sector público, inclusive después de la reforma la-

boral). Esta paradoja fue puesta pronto de relieve

por la doctrina. Incluso hubo alguna autora (la pro-

fesora Josefa Cantero1), que abogó inicialmente por

el traslado de esa técnica de suspensión y modifi-

cación de acuerdos y pactos también al personal

laboral. Pronto el legislador resolvió el problema.

En efecto, aparte de las medidas de flexibilización

contenidas en la reforma laboral en lo que afec-

ta a la modificación sustancial de las condiciones

de trabajo no recogidas en convenio, así como a

las relativas a la movilidad funcional o geográfica

(que se aplican siempre que nada se establezca

al respecto en el convenio colectivo)2, cabe hacer

referencia expresa a los artículos 38.10 y a la nueva

redacción dada al 32 del EBEP por el artículo 7 del

Real Decreto-Ley 20/20123. A partir de este marco

normativo, las Administraciones Locales disponen

de unos potentes instrumentos de suspensión o

modificación de los acuerdos, pactos y convenios

colectivos por causas de interés general derivadas

de un contexto de crisis económica. De hecho, el

presupuesto de hecho habilitante, por lo que al

ámbito laboral respecta (según la DA 2ª del RDL

20/2012), es la mera existencia de un plan de ajuste,

de un plan de reequilibrio de las cuentas públicos o

de cualquier plan económico financiero en relación

con el cumplimiento de las exigencias derivadas

de la normativa en materia de estabilidad presu-

puestaria y sostenibilidad financiera4. La potestad

exorbitante que otorga el legislador en manos de

la Administración Pública no es absoluta, pero sin

duda le ofrece unos márgenes de maniobra muy

amplios, aunque sujetos, como es obvio, al cumpli-

miento del presupuesto de hecho habilitante y de

la proporcionalidad de las medidas adoptadas5. De

hecho, tales instrumentos de naturaleza excepcio-

nal se están aplicando en muchas entidades loca-

les, aunque el recorrido inicial haya quedado algo

desvirtuado por la dureza de las medidas de ajuste

que desde la legislación del Estado (y, en menor

medida, autonómica) se han desplegado sobre el

ámbito local. Obviamente si los «recortes» vienen

«por arriba» (esto es, a través de leyes de presu-

puestos o de decretos-leyes) queda mucho menos

margen para «recortar» en los ámbitos propios de

negociación local. Y, en todo caso, el problema se

multiplica si a los «recortes legales» les sumamos

«recortes locales», lo que hace muy difícil la situa-

ción de los empleados públicos de tales entidades

locales. Es por ello que, salvo casos de absoluta

necesidad o por tratarse de condiciones recogidas

en convenio exageradamente beneficiosas para

los empleados, es un instrumento que cada vez (al

menos mientras los recortes legales no decaigan)

se utilizará menos.

Las • medidas de flexibilización externa, por su

parte, son muy asimétricas en función de si el co-

lectivo es de funcionarios o de personal laboral.

Los funcionarios tienen garantizada la inamovili-

dad (al reconocerse expresamente en el artículo 14

EBEP tal derecho y, en cualquier caso, al poderse

defender —aunque este punto pueda ser más dis-

cutible— que forma parte tal atributo de la garantía

de la institución recogida en el artículo 103 CE). Por

tanto, si se trata de funcionarios, el vínculo entre

Administración y personal no se puede romper (a

día de hoy) por circunstancias objetivas, ni siquiera

en aquellos casos en los que la situación económi-

co-financiera de la entidad local sea insostenible.

Cabe, únicamente, declarar al funcionario en de-

terminadas situaciones administrativas (exceden-

cia voluntaria incentivada, expectativa de destino

o excedencia forzosa), que es lo que el marco nor-

mativo «transitorio pero de vigencia condicionada»

(hasta que se desarrolle el artículo 85.2 EBEP) ofre-

ce en estos momentos. Un marco normativo rígido

e inadaptado a las necesidades presentes, pero

que parece que ninguna instancia competente (ni

Estado ni Comunidades Autónomas) se atreve a

modificar. Este marco normativo vigente en materia

de situaciones administrativas está asimismo direc-

tamente vinculado con «la supresión de un puesto»

(que es, actualmente, el elemento condicionante

del proceso) o, en su caso, con los estímulos que

ofrece el legislador para que el funcionario aban-

done la situación de servicio activo. Ya se ha di-

cho que en este caso cabe que el legislador es-

tatal o el autonómico reconfigure todo el sistema

de situaciones administrativas de los funcionarios

con la finalidad de que, en contextos de crisis, la

amortización de determinados puestos o la decla-

ración de determinadas situaciones administrativas

diferentes al servicio activo (con reducción de las

retribuciones a percibir) sea factible. Pero tener «la

competencia» no significa ejercerla: a pesar de la

dureza de la crisis, nada se ha avanzado en esa

línea. La reforma laboral, en cambio, ha facilitado

la posibilidad de despedir objetivamente a los em-

pleados públicos laborales, ya sea por despido

individual o por despidos colectivos6. Las razones

económicas se han flexibilizado mucho y se reco-

nocen asimismo razones organizativas o técnicas

(las productivas solo para el sector público instru-

mental no encuadrado en el artículo 3.2 de la Ley

del Contratos del Sector Público). Con la finalidad

de paliar esos efectos traumáticos, se dota de un

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blindaje relativo al personal laboral fijo que haya

accedido a las entidades públicas a través de pro-

cedimientos selectivos en los que se hayan acre-

ditado los principios constitucionales de igualdad,

mérito y capacidad (Disposición adicional vigésima

del Estatuto de los Trabajadores, según redacción

dada por la Ley 3/2012). Pero es un blindaje dé-

bil, pues cuando las necesidades de reajuste de

personal sean muy intensas nada impedirá que tal

personal (aunque haya accedido a través de esa

vía) sea despedido. La idea fuerza de la reforma

laboral (más aún tras la aprobación del Reglamento

de despidos colectivos; Real Decreto 1483/2012,

de 29 de octubre) es facilitar los despidos en el

sector público local. Y para ello nada mejor que

evitar que las administraciones públicas y sus en-

tidades instrumentales (con excepción de aquellas

que obtengan más del cincuenta por ciento de sus

ingresos en el mercado) puedan acudir a la sus-

pensión temporal de los contratos o a la reducción

de jornada prevista en el artículo 47 ET (disposición

adicional vigésimo primera del Estatuto de los Tra-

bajadores). Si la administración pública o la entidad

instrumental (salvo las empresas públicas) tiene

una «insuficiencia presupuestaria sobrevenida y

persistente» (durante tres trimestres consecutivos)

o incurre en los supuestos que prevé expresamen-

te el Reglamento de despidos colectivos, debe

proceder directamente a rescindir los contratos de

trabajo, pues el legislador le cierra la puerta a la

posibilidad de suspenderlos. La idea es muy obvia:

se pretende reducir a su mínima expresión el tama-

ño del sector público, también del sector público

local. El Estado quiere desprenderse de una buena

parte del personal (obviamente laboral) que trabaja

en el conjunto del sector público.

Finalmente, algunas otras medidas afectan de lle-•

no al ejercicio de los derechos sindicales en el

empleo público. Esta afectación es directa o indi-

recta. Sin duda, representan una afectación direc-

ta las limitaciones que a través del Real Decreto

Ley 20/2012 se han incorporado en torno a la re-

ducción del crédito y permisos sindicales, aunque

esas restricciones —aparentemente fuertes inicial-

mente— se han suavizado algo mediante inter-

pretaciones benevolentes llevadas a cabo por la

propia Administración General del Estado en de-

sarrollo de las previsiones recogidas en el artículo

10 de la citada norma. Allí efectivamente se recoge

la posibilidad de que mediante acuerdos suscritos

en las Mesas Generales de Negociación puedan

establecerse singularidades en lo que afecta a la

modificación de las obligaciones previstas en la

Ley o en el régimen de asistencia al trabajo de los

representantes sindicales para el ejercicio de sus

funciones. Esta «pequeña grieta» ha dado lugar a

la apertura de un notable «boquete», siendo pione-

ra en tal interpretación «flexible» la Administración

que precisamente debería haber sido la más rigu-

rosa en el cumplimiento de las obligaciones lega-

les7. Pero luego existen, qué duda cabe, muchas

otras limitaciones indirectas que están «achicando»

o reduciendo el espacio de negociación colecti-

va en el sector público. Así, todas las medidas de

ajuste sumariamente enunciadas dejan pocos es-

pacios reales de actuación para mantener un mo-

delo de negociación colectiva incremental que ya

se puede decir que está definitivamente agotado,

aunque ni los agentes sociales ni muchas veces las

administraciones públicas quieren certificarlo (con

actuaciones de más que dudosa responsabilidad

en algunas ocasiones). Los hechos, en efecto, si-

guen negando la evidencia y mostrándose testa-

rudos: se sigue negociando en el sector público (a

veces contra legem), como si nada hubiera pasado,

pensando ingenua (o irresponsablemente) que «la

gallina de los huevos de oro» es inagotable. Una

parte de la clase política y la práctica totalidad de

los agentes sociales no se quieren dar cuenta que

la contención presupuestaria es para muchos años,

que ha venido para quedarse y que nada volverá a

ser cómo antes durante los próximos años (o déca-

das). Se requiere un cambio de actitud evidente en

el modo de hacer las cosas. También en la nego-

ciación colectiva, aunque hay que ser conscientes

que no es ciertamente fácil construir un nuevo mo-

delo de negociación en el sector público que des-

canse sobre una concepción no incremental de los

presupuestos y que se proyecte más allá del corto

plazo intentando reforzar la institucionalidad local

y no debilitándola como hasta ahora se ha hecho8.

Tarea hercúlea.

Las medidas de ajuste fiscal en materia de recursos

humanos que han sido adoptadas durante el perío-

do 2010-2012, pero especialmente en ese último año

2012, están teniendo serias consecuencias sobre el

empleo público en general y sobre el empleo públi-

co local en particular. Dicho de otro modo, todo este

amplio elenco de medidas de ajuste en materia de re-

cursos humanos no son, pese a lo que pueda parecer,

medidas «neutras» o sin impacto mediato o estructural

sobre las Administraciones Públicas, sino que sus efec-

tos son serios y, en algunos casos, serán prolongados

afectando sin duda a los propios cimientos del edificio

institucional del empleo público o de la función pública.

No se trata ahora de identificar todos los posibles efec-

tos que provocan tales medidas, pero —tras un análisis

detallado de tales medidas y siguiendo algunos docu-

mentos e informes tanto de la OCDE/OECD o del EIPA

que han sido publicados sobre esta materia9— las con-

secuencias que esta política de ajustes produce sobre

el empleo público se pueden clasificar a nuestro juicio

en tres tipos de efectos, según el alcance temporal de

los impactos y su afectación o no a elementos estruc-

turales del empleo público: a) Impactos inmediatos; b)

Impactos de consecuencias diferidas; y c) Impactos es-

tructurales. Veamos estos tres tipos de secuelas.




3. Impactos inmediatos

Los impactos inmediatos, que son por otra parte los

que se muestran más «visibles» o tangibles a corto pla-

zo, son, entre otros, los siguientes:

Las • medidas de reducción y congelación de re-

tribuciones conllevan, como es obvio, una pérdida

de poder adquisitivo de los empleados públicos

locales. En algunos casos (por ejemplo en lo que

afecta a los niveles superiores de las Administra-

ciones locales) esas pérdidas retributivas en estos

últimos años rondan el 20 por ciento de las perci-

bidas antes de la crisis. Esa caída ha sido princi-

palmente producida en los ejercicios 2010 y 2012.

En ese último año la supresión de la paga extra

de navidad representa una media aproximada de

caída de ingresos del 7 por ciento. Si se mantie-

nen las pagas extraordinarias en 2013 —tal como

anuncia, en principio, la exposición de motivos de

la Ley de Presupuestos Generales para 2013 (Ley

17/2012, de 27 de diciembre)— esa caída se verá

atenuada (o, mejor dicho, se producirá una relativa

recuperación en relación a las retribuciones antes

obtenidas), pero hay que sumar a ello la pérdida

de poder adquisitivo que representa anualmente la

congelación total de los incrementos de retribucio-

nes desde el año 2011 (en 2010 sólo fue del 0,3 por

ciento). Así, se puede afirmar que sobre el sector

público los incentivos retributivos están desapare-

ciendo (aunque por parte de algunas Administra-

ciones siempre se buscan vías espurias por algún

lado para sortear o amortiguar los efectos de tales

recortes) y una cierta desazón se apodera de los

empleados públicos al ver cómo se empobrecen

paulatinamente, no pudiendo hacer frente en algu-

nos casos a gastos ordinarios, lo que genera una

situación de cierta frustración solo atenuada por la

garantía que otorga la estabilidad en el puesto de

trabajo de quienes disponen de la condición de

funcionarios de carrera. Dicho en términos más ob-

vios: la «devaluación interna» que promovían algu-

nos prestigiosos economistas como medio receta

para que España superara la crisis económica (y

atenuar así la imposibilidad de devaluar la mone-

da) se está llevando a efecto en el empleo público,

aunque la media porcentual que se exigía por algu-

no aquellos autores (Krugman propuso en algunos

trabajos suyos el 25 % de «devaluación interna» o

de pérdida de los salarios) está lejos de alcanzarse

en algunos casos. A todas estas congelaciones y

rebajas salariales se le suman la pérdida de otras

compensaciones económicas en otras cuestiones

(incapacidad laboral, por ejemplo), que también

erosiona, aunque en menor medida, ese poder ad-

quisitivo de los empleados públicos.

La congelación de las ofertas de empleo público•

tiene, también desde la perspectiva subjetiva, una

serie de consecuencias, que principalmente se

despliegan sobre aquellos colectivos de emplea-

dos públicos en situación precaria (funcionarios

interinos y laborales temporales), dado que ven

cómo un año sí y otro también las Administraciones

locales no pueden proceder a ofertar esos pues-

tos y a la convocatoria de pruebas selectivas de

acceso. Mientras no haya una corrección a la baja

clara y evidente del déficit público y se cumplan

los objetivos previstos de reducirlo, en principio,

al 3 por ciento del PIB (algo inalcanzable a corto

plazo), el cierre de nuevos ingresos o de la incor-

poración de nuevo personal en las Administracio-

nes Públicas será la regla. Ese cierre alcanza, en

efecto, también a las convocatorias para la conso-

lidación del empleo temporal. La precariedad de la

situación profesional de aquellos empleados públi-

cos en situación temporal es más acusada puesto

que no se advierte a corto ni medio plazo un ho-

rizonte de mejora. Todo ello genera incertidumbre

y un notable y difuso malestar, que puede afectar

en el modo y manera de ejercer sus respectivas

actividades, así como a la prestación de servicios

a los ciudadanos por parte de determinados em-

pleados públicos cuya vinculación organizativa re-

sulte tibia o laxa. Afortunadamente, la implicación

personal del empleado público temporal e interino

está siendo, por lo común, razonablemente buena,

lo que palia un deterioro mayor de tales servicios.

Pero esa implicación no resuelve el problema de

fondo: ese empleo público precario sabe a ciencia

cierta que forma parte del «círculo de vulnerabili-

dad» más evidente cuando se trata de adoptar me-

didas de reducción inmediatas. Fueron los últimos

en entrar y serán los primeros en salir.

La congelación de la oferta• , ya desde una óptica

objetiva, no cabe duda que empobrece a la orga-

nización, puesto que no se puede captar talento

nuevo (más en un momento en el que en el merca-

do de trabajo hay mucho talento sin posibilidad de

encontrar acomodo). El cierre de las convocatorias

selectivas de acceso a puestos de trabajo en el

ámbito de los gobiernos locales es prácticamente

total, pues, dadas las dimensiones reducidas de la

inmensa mayoría de los entes locales, las reducidas

tasas de reposición no pueden aplicarse (salvo en

el caso ya visto, con las excepciones enunciadas,

de las policías locales). El talento joven, además, no

pone ya su foco de atención en la Administración

Pública, puesto que preparar pruebas selectivas

requiere invertir mucho tiempo y no hay seguridad

alguna de que esos procesos tiendan a abrirse de

nuevo en un plazo inmediato. Hay que poner las

miras profesionales en otros ámbitos. Las vocacio-

nes funcionariales se pierden y el sector público se

petrifica. No entra savia nueva.

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No obstante, siempre queda el recurso a la con-•

tratación laboral temporal o al personal funciona-

rio interino, pero en estos casos las soluciones no

pasan de ser un mero parche. Por un lado, porque

muchos entes locales han cerrado «a cal y canto»

también la contratación temporal o el nombramien-

to de funcionarios interinos, debido a su delicada

situación financiera o a una interpretación estricta

de las normas presupuestarias. Por otro, atendien-

do a que los puestos que, en su caso, se convocan

para esta cobertura temporal son contados y se

trata por lo común de cubrir necesidades urgentes

e inaplazables en sectores, funciones y categorías

calificados previamente como «prioritarios». Nada

avala que tales puestos, cuando el ciclo de conten-

ción fiscal termine o se atenúe, queden finalmente

incorporados a la estructura de empleos de la Ad-

ministración Pública o que, si se les dota de ese ca-

rácter, no sean amortizados en su día o simplemen-

te no cubiertos. La incertidumbre sigue pesando

muy fuerte en estos casos. Más aún cuando está

en marcha como se dirá un «ajuste institucional»

de primera importancia a partir del cual se quieren

reordenar las competencias municipales (e indi-

rectamente la planta), con consecuencias directas

sobre las plantillas. Con ese horizonte inmediato y

mediato son pocas las entidades locales que pro-

ceden a la incorporación de nuevo personal. Las

Administraciones Públicas prefieren, por lo común,

al menos en este tema, pecar de prudentes.

También con efectos inmediatos, aunque esta es •

una cuestión que tiene asimismo connotaciones

mediatas y estructurales, está la pérdida de algu-

nos derechos que formaban parte del patrimonio

recientemente incorporado al estatuto de los em-

pleados públicos y que, tras la crisis, están des-

pareciendo a marchas y ritmos forzados. Lo más

relevante, como inmediatamente se dirá, es que

esa «desaparición» no es temporal ni contingente,

sino sencillamente estructural. No se puede du-

dar que estas «pérdidas» de derechos no ayudan

a multiplicar la motivación en términos generales,

aunque bien es cierto que hay empleados públicos

que son plenamente conscientes de que, tal vez

en este punto, se había llegado demasiado lejos.

Y, en tal sentido, tampoco se hace una cuestión

de honor frente a estas limitaciones. Solo los sin-

dicatos (auténticos autistas frente a lo que sucede

en el entorno) siguen «erre que erre» defendiendo

mantener un estatuto de derechos que ya han sido

eliminados por el legislador y donde ya no hay por

tanto recorrido alguno para su reconocimiento. El

tono general dominante, aparte de la prudencia

descrita, es no obstante de relativa indignación o

de enfado por los derechos perdidos en el empleo

público. Ya no volverán, aunque, también en este

punto, algunos acuerdos y convenios están ensa-

yando fórmulas que pretende orillar, cuando no

contradecir frontalmente, las decisiones del legis-

lador. Un país que no respeta sus propias leyes,

carece de ningún futuro y menos aún de credibili-

dad institucional.

Las • medidas de flexibilidad interna, sobre todo

las que se proyectan sobre la suspensión o modifi-

cación de condiciones de trabajo pactadas previa-

mente en acuerdos o convenios colectivos, tienen

asimismo efectos nocivos sobre la vinculación o el

desempeño contextual de los empleados públicos.

Para evitar tan perjudiciales efectos «ambientales»

es necesario que a tales empleados públicos se

les explique muy bien (con una comunicación de

calidad e información fiable) que tales medidas se

aplican para evitar «males mayores» (esto es, re-

ducciones de plantilla o dicho en otros términos:

despidos colectivos), dado el pésimo estado de las

finanzas públicas existentes en no pocas entida-

des locales.

En lo que afecta a las • medidas de flexibilidad ex-

terna, la cuestión es mucho más seria. La dualidad

del sistema existente y el carácter más o menos

incisivo de tales medidas, dependiendo estrecha-

mente del tipo de régimen jurídico que vincule al

empleado público con la Administración, marca un

punto de inflexión en esta materia. Y de ello ya me

he ocupado en otro lugar10. La flexibilidad externa

(desvinculaciones) de personal está directamente

relacionada, en efecto, con lo que he denominado

como «círculos de vulnerabilidad». La existencia de

personal laboral temporal convierte a este tipo de

relación jurídica en la más vulnerable cuando se tra-

ta de prescindir de personal para rebajar el coste

de los gastos del Capítulo I en el presupuesto mu-

nicipal. Lo mismo ocurre con el personal funcionario

interino. Sin embargo, como veremos y ya expuse

en su día, ello puede tener implicaciones muy se-

rias sobre la organización. El personal laboral por

tiempo indefinido es también objeto prioritario de

amortizaciones cuando los otros círculos de em-

pleados públicos más vulnerables (laborales tem-

porales e interinos) ya no ofrezcan un campo fácil

a la reducción de efectivos. Además, todas estas

reducciones confrontan a los responsables de dife-

rentes áreas ante el dilema de aplicar estrictamente

las medidas o del afán de «salvar los muebles» (en

este caso los puestos de trabajo y, sobre todo, las

personas), retornando a viejas prácticas clientela-

res y nepotistas en función de las cuales quien se

mantiene en el puesto es aquel que tiene mejores

«anclajes» políticos o familiares en la estructura y

no aquel que tiene más mérito o mejores presta-

ciones profesionales. Retornan con fuerza, aunque

de forma silente, prácticas de clientelas y de patro-

nazgo. Las necesidades objetivas y el mérito o del

desempeño pasan a último lugar. Del naufragio hay

que «salvarse personalmente». Todo vale en ese

empeño. Asimismo, el personal laboral fijo, tras la

reforma laboral, se encuentra en una situación de

notable precariedad, lo que genera inquietud y re-

lativa incertidumbre (pues su estabilidad está unida

umbilicalmente a la situación económico-financiera




de la entidad local o del ente instrumental). A partir

de la reforma laboral, los despidos colectivos o indi-

viduales por circunstancias objetivas se han facilita-

do notablemente en el sector público. La dualidad

del modelo funcionarios/laborales, desdibujada ya

en otros ámbitos, sigue manteniendo en este toda

«su fuerza». En efecto, los que de momento pare-

cen más protegidos son el colectivo funcionarial

de carrera que siguen manteniendo un estatuto de

«inamovilidad», sin perjuicio de que la legislación de

función pública, ya sea básica o autonómica, más

tarde o más temprano deberá adoptar medidas de

flexibilización que sin llegar a romper, en principio,

el vínculo funcionarial amortigüen mucho esa rela-

ción permanente e inamovible a través de un catá-

logo de situaciones administrativas que flexibilicen

una relación jurídica estatutaria. Tal como se verá,

ese vínculo permanente o vitalicio entre funcionario

y Administración Pública comienza a ponerse fuer-

temente en entredicho en algunos contextos, lle-

gándose incluso a dudar en algunos casos de que

se trate efectivamente de un elemento central de la

institución de función pública del futuro. Tema para

la reflexión.

Los efectos inmediatos de las medidas relativas al •

ejercicio de derechos sindicales son más imper-

ceptibles. Los sindicatos en el sector público si-

guen actuando como si nada hubiera cambiado en

el entorno, ajenos al «tsunami» que alrededor del

propio sector público se está produciendo. Man-

tienen sus privilegios (o intentan hacerlo), quieren

prolongar «sine die» sus modos de negociación

desarrollados en los últimas décadas y sobre todo

«pulidos» en períodos de bonanza (negociación

incremental que se transformó en «desproporcio-

nada» y con fuertes efectos sobre el debilitamiento

de la institución) y pretenden orillar (en muchos ca-

sos lo consiguen, por la complacencia o la falta de

responsabilidad institucional de algunos directivos

o políticos locales) la aplicación efectiva de las le-

yes o de las diferentes medidas de ajuste adopta-

das. El poco edificante espectáculo que han dado

varias instituciones locales en los episodios de la

negociación de la aplicación de la jornada laboral,

de la supresión de la paga extraordinaria o de otro

tipo de medidas de ajuste aprobadas, debería ser

estudiado como un catálogo de malos ejemplos

del ejercicio de las responsabilidades instituciona-

les por quienes precisamente debían de hacer de

la ejemplaridad pública la pauta más continua de

su acción política o profesional. La connivencia que

en algunos casos se ha dado entre agentes socia-

les-políticos locales-responsables de RRHH a la

hora de buscar «soluciones imaginativas» para sor-

tear la aplicación de las medidas de ajuste, no pue-

de sino ser causa de bochorno en un país (y sobre

todo en una sociedad civil) que está pasando un

momento tan crítico de su historia. Comprar «paz

social» con «recompensas alegales» (por ser suave

en los términos) dice poco de unos y otros. Un país

no puede funcionar cabalmente si sus instituciones

no son gobernadas o dirigidas exclusivamente por

la defensa de los interese públicos y en defensa,

por tanto, de los propios intereses de los ciuda-

danos. Los países mediterráneos están mostrando

muchas debilidades institucionales en este tema.

Los efectos durísimos de la política de ajuste están

afectando a todo el tejido social y lo que no puede

hacer el sector público es mostrar una escasa o

nula «empatía social». De ahí a la pérdida de con-

fianza institucional. Y no es argumento válido justi-

ficar tales medidas en que la ciudadanía (la opinión

pública) no se entera de que realmente ocurre tras

los muros de las Administraciones Públicas. Es un

problema de falta de transparencia no de funciona-

miento con sentido institucional. La contingencia y

«los arreglos espurios» siguen marcando la agen-

da. Los efectos no son tangibles inmediatamente,

pero se puede anticipar que son letales.

4. Impactos Mediatos

Los impactos mediatos que producirán las medidas de

ajuste en materia de RRHH son menos perceptibles.

Aquí entramos, como es obvio, en un terreno más es-

peculativo o en un ejercicio de prospectiva, donde los

márgenes de error pueden ser mayores. Pero convie-

ne detenerse sobre algunos de ellos:

No resulta justo• (y así se percibe en muchos ca-

sos) que las medidas de ajuste se apliquen indis-

criminadamente (o sea de forma igual) con inde-

pendencia de si un gobierno local ha gestionado

cabalmente sus finanzas públicas y, por tanto, ha

ejercido sus competencias correctamente. En eta-

pas de crisis fiscal, por desgracia, la dimensión

cuantitativa se impone a la cualitativa. La actuación

responsable debería tener «premio» no «castigo».

Quien ha gestionado mal debería responder por ta-

les desaciertos. Pero no sucede así. Muchas veces

se está penalizando a organizaciones (en concreto

a determinados ayuntamientos y a su personal) que

han hecho de la excelencia (o, el menos, del traba-

jo serio y profesional) su sello de identidad. Esto es

visto por parte de tales estructuras locales (y de sus

propios empleados públicos) como una agresión

externa y, por lo común, como una gran injusticia:

se legisla, cada vez más, para los incumplidores.

Pero lo grave es que esa normativa que pone bajo

sospecha a las entidades locales «incumplidoras»

se extiende a todos, incluidos aquellos gobiernos

locales que han ejercido correctamente sus res-

ponsabilidades. La misma receta se aplica al sector

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público instrumental local: se cuestiona su propia

existencia, cuando lo que habría que cuestionar

es el de aquellas entidades sin viabilidad efectiva,

que no han dado respuesta a las necesidades rea-

les del municipio o que, en fin, han llevado a cabo

prácticas de reclutamiento teñidas de clientelismo

y carentes de profesionalidad.

La pérdida de poder adquisitivo como consecuen-•

cia de la reducción y congelación de retribucio-

nes está afectando, en muchos casos, a los nive-

les más cualificados y, especialmente, al personal

directivo. Esto se vio claramente en el caso de la

aplicación de las medidas del Real Decreto-Ley

8/2010, que sin duda afectaron mucho más a la

horquilla de las retribuciones que eran más eleva-

das (Grupo A de Clasificación y titulados superio-

res). Si se tiene en cuenta que los núcleos direc-

tivos y profesionales del sector público son, por

lo común, los peor tratados comparativamente en

términos retributivos en relación con el sector pri-

vado (a diferencia de los colectivos de empleados

públicos que se dedican a tareas instrumentales),

las consecuencias mediatas no pueden ser peo-

res: el talento y el conocimiento de las organiza-

ciones locales aparece doblemente penalizado.

La defensa a ultranza por parte de los sindicatos

de aquellos colectivos de empleados públicos

que desempeñan tareas instrumentales perjudica

directamente a los colectivos profesionales y a los

directivos públicos. Solo se salvan aquellos fun-

cionarios (o, mejor dicho, algunos de ellos) que se

encuadran en estructuras corporativizadas (tales

como los funcionarios con habilitación de carác-

ter estatal o la policía local), con alta capacidad de

presión y de pactar condiciones singulares en be-

neficio de sus miembros. Sin embargo, esto tam-

bién parece que está tocando a su fin, al menos si

se aprueban algunas medidas que en la reforma

local se prevén.

La • interdicción de realizar aportaciones a planes

de pensiones tiene asimismo efectos mediatos

importantes sobre algunos colectivos de emplea-

dos públicos locales, pues pone en entredicho

unos planes de pensiones complementarios que

se ven abocados a una pérdida notable de sus

rendimientos. Esto es particularmente grave en

aquellos casos en los que las Administraciones lo-

cales realizaban aportaciones importantes a tales

planes de pensiones (por ejemplo, en el caso de

los municipios vascos), pues su «parada en seco»

puede representar perjuicios importantes para los

empleados públicos. Curiosa paradoja, en cual-

quier caso, cuando por un lado se prohíben tales

aportaciones y, por otro, se afirma que la pérdida

de la paga extra se podrá compensar en su día me-

diante tales aportaciones a planes de pensiones.

El dogma del legislador coherente ya ha pasado a

ser un claro mito.

Los efectos mediatos de las • medidas de congela-

ción de la oferta pública son, asimismo, evidentes.

El más obvio es un paulatino envejecimiento de las

plantillas, una imposible renovación del talento en

las organizaciones públicas, así como un abando-

no de ámbitos de actuación en los que no se in-

corpora nuevo personal (muchas tareas «decaen»

o simplemente no se realizan: aunque cabe pre-

guntarse si eran realmente importantes o no eran

prescindibles). Pero el efecto más serio es que

la organización (salvo que se adopten medidas,

como luego se dirá, de innovación, optimización y

de reasignación de efectivos) se enquista. El cierre

de plantillas conlleva habitualmente un inmovilismo

organizativo, una parálisis de cualquier cambio y

un intento, muchas veces desesperado, de inten-

tar resolver los problemas con una plantilla decre-

ciente y además escasamente motivada, pero «sin

mover» las estructuras ni tampoco al personal asig-

nado a las mismas. Vano intento. Comienzan a ser

numerosas las administraciones locales que son

conscientes que, cuando menos, deben realizar

ajustes importantes en sus estructuras de personal

y sobre todo impulsar procesos de reasignación in-

terna. La escasa incorporación de personal nuevo

se hace además siempre en precario, lo que ofrece

escasos incentivos para diseñar una política de re-

cursos humanos innovadora, creativa y estimulante

para la propia organización. En vez de inclinarse

por un reclutamiento de calidad para ese nuevo

personal temporal, las Administraciones tienden

a desentenderse de incorporar técnicas de inno-

vación en los procesos de selección y descuidan

en exceso esos procesos, procediendo a contratar

directamente o con pruebas muy convencionales

y poco efectivas. El resultado es que tampoco en

el empleo público temporal se incorporan los me-

jores, además en un momento en que el talento

abunda ante el cierre del mercado laboral. Crecen

asimismo, en este duro contexto, las presiones

clientelares y nepotistas con el fin de insertar en la

Administración («dar un puesto de trabajo») a per-

sonas que están en el paro y que tienen «anclajes»

políticos, familiares o sindicales. La «sociedad del

favor» se activa en momentos críticos.

Las • medidas que limitan derechos ofrecen, asi-

mismo, consecuencias mediatas (pero sobre todo

estructurales), puesto que asientan la percepción

en los empleados públicos de que nada volverá

a ser como antes: el «Edén», si algún día existió,

ha desaparecido de un plumazo. Vuelven tiempos

pretéritos en los que el empleado público local era

una persona con bajas retribuciones, un estatuto

deslavazado de derechos, una mala imagen colec-

tiva y pocos o ningún estímulo para desarrollar su

trabajo profesional. Se cuentan las horas o los mi-

nutos para fichar y salir de ese «pequeño infierno»

en el que parece haberse convertido un trabajo

poco estimulante y en el que pocas compensa-

ciones materiales o formales se reciben a cambio.

Esa actitud contrasta, sin embargo, con la también

muy extendida, del empleado público responsable




y profesional que, al margen de las restricciones

de derechos, sigue desempeñando sus tareas con

rigor y seriedad. Ese compromiso institucional está

salvando a la institución de una crisis mucho más

profunda.

Las • medidas de flexibilización interna, siempre

que hayan sido mal explicadas (o simplemente

mal comunicadas), ofrecen resultados similares a

los anteriores: pérdida cualitativa o cuantitativa de

las condiciones de trabajo o de las retribuciones,

además acordada de forma unilateral por la propia

Administración sobre todo por lo que respecta a la

modificación y suspensión de acuerdos, pactos y

convenios. En los agentes sociales tales medidas

provocan una reacción visceral y de profunda opo-

sición, pues no son negociadas, solo objeto de «in-

formación». Da la impresión de que todo lo que se

consiguió en un contexto de bonanza se pierde en

un marco de contención fiscal o de clara situación

de excepción de las finanzas públicas locales.

Las consecuencias mediatas de • la flexibilización

externa son, sin duda, muy perceptibles en el ám-

bito subjetivo. Pérdida del empleo público y pase

a engrosar las numerosas filas de paro con esca-

sas (o nulas) expectativas a corto plazo de incor-

porarse al mercado laboral (más aún en el caso de

las personas de cierta edad o con escasas cuali-

ficaciones profesionales). El tiempo dedicado a la

Administración Pública es visto como una rémora:

la desconfianza sobre el sector público (y sobre la

política que ha tomado tan graves decisiones) se

acrecienta. Más aún si la persona tenía la condición

de laboral fijo, obtuvo su puesto de trabajo a través

de un proceso selectivo con garantía de los princi-

pios constitucionales de igualdad, mérito y capa-

cidad, pues esta persona no entiende ni entende-

rá nunca por qué los funcionarios públicos están

blindado o protegidos frente al despido y ellos son

en cambio tan vulnerables. La jurisprudencia del

Tribunal Constitucional extendió al personal laboral

tales principios de acceso, teniendo en cuenta el

sujeto público al que iban a prestar sus servicios,

pero la legislación laboral (mediante la reforma) les

desapodera de una pretendida estabilidad, nunca

consagrada legalmente. Algo falla en este esque-

ma.

Y, en fin, las consecuencias mediatas sobre el de-•

bilitamiento o pérdida de los derechos sindicales

están muy mediatizadas por el diagnóstico que

antes hemos hecho de cómo ven la crisis y cómo

actúan los propios agentes sociales en el sector

público. La erosión del sindicalismo de factura tra-

dicional es imperceptible, pero real. Y, salvo giros

espectaculares a corto plazo que ahora no se ad-

vierten, irreversible. Poco a poco, sin apenas darse

cuenta, los sindicatos en el sector público están

perdiendo su credibilidad y la confianza de los ciu-

dadanos en tales organizaciones. Tampoco arras-

tran tras de sí a los propios empleados públicos.

La cantera tradicional de «nuevas vocaciones sin-

dicales» se está cerrando: ya no hay prácticamente

nuevas incorporaciones de personal temporal. Les

quedan los que ya están, pero son un núcleo de

empleados públicos que engrosan los círculos más

vulnerables del empleo público: candidatos de pri-

mer nivel a dejar el empleo público cuando las ne-

cesidades imperiosas aprieten. Su cerrada defensa

de los intereses «personales» de determinados co-

lectivos de empleados públicos saltando en oca-

siones por encima de los intereses del conjunto de

la Administración y de la ciudadanía, más tarde o

más temprano terminarán enfrentándoles con los

propios ciudadanos. Algo se está moviendo en el

subsuelo que hasta ahora servía de soporte a los

sindicatos del sector público y muy pocos líderes

sindicales (algunos ya comienzan a verlo) se están

dando cuenta de ello11.

5. Impactos estructurales

Pero si algo cabe resaltar en este rápido diagnóstico

es intentar extraer cuáles son las consecuencias «es-

tructurales» de estas políticas de ajuste de RRHH en

el sector público, ya que debajo de ese conjunto de

medidas concretas (y aparentemente no relacionadas

entre sí) anida posiblemente un auténtico cambio de

paradigma en el modo y manera de configurar el em-

pleo público como institución tal y como la hemos co-

nocido hasta ahora. No es fácil identificar cuáles pue-

den ser esos cambios estructurales, pero a riesgo de

aportar un cuadro incompleto (y en algunos casos de

equivocarme en el resultado) intentaría identificar las

siguientes tendencias que nos indican hacia dónde va

estructuralmente el empleo público:

La larga y profunda etapa de contención presupues-•

taria en la que estamos inmersos no cabe duda que

tendrá serias consecuencia sobre la institución del

empleo público. Se puede afirmar incluso que tal

institución puede desaparecer, al menos en la forma

que hasta ahora la hemos conocido. El ensayo por

configurar una «nueva» institución de empleo públi-

co que llevó a cabo el EBEP, cuyo objetivo principal

era sustituir la tradicional institución de la función

pública, se puede considerar enterrado definitiva-

mente. Retorna con fuerza la institución tradicional

de «función pública» (aunque con algunas sombras

que inmediatamente diré) y está en fase de extin-

ción el «empleo público laboral»12. El modelo dual

de empleo público seguirá subsistiendo, pero con

un componente claramente residual o adjetivo del

empleo público laboral frente a la función pública

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(aunque esta institución estará sometida, como

también veremos, a cambios transcendentales en

relación a su actual configuración).

En efecto, el empleo público subsistente será una •

institución débil. Muy débil en lo que afecta al mun-

do laboral y relativamente débil en lo que respecta

a la función pública. En este último aspecto (fun-

ción pública) las diferencias entre los distintos es-

tratos de la institución (alta, media o baja función

pública) serán notables. La alta función pública del

Estado (los cuerpos de élite) viven una aparente

(pero equívoca) época dorada, puesto que algunos

de tales cuerpos de élite se han involucrado direc-

tamente en la gobernabilidad del Estado, ocupan-

do no solo los puestos de la alta dirección de la

Administración del Estado, sino también ocupando

la propia política (11 de los actuales 14 ministros del

Gobierno central son altos funcionarios). Así, en

buena medida, esos altos funcionarios que ni han

sido formados para dirigir ni mucho menos para

ejercer la actividad política, asumen las posiciones

clave y condicionan la propia política del Estado

(incluso se puede afirmar que, hasta cierto punto,

«han secuestrado» a la propia política; pero esto

no es nuevo, viene de bastantes años atrás). Tales

altos funcionarios han obtenido amplios espacios

de poder, pero a costa en muchos casos de per-

der «su identidad profesional» y ver afectado gran

parte de su prestigio social. Curiosamente, necesi-

tados de acreditar la «fe del converso» o del recién

llegado, se han transformado en muchos casos en

«voceros» de las políticas partidistas: más agresivos

o duros que los propios políticos de raza. Cuando

menos, se han servido de sus posiciones de poder

para intentar al menos blindarse como «cuerpo» o

«elite» frente a los adversos acontecimientos del

contexto (que la crisis «me roce», pero que no me

afecte seriamente; así piensan estos altos cuerpos).

Por el contrario, los altos funcionarios y personal

cualificado de las CCAA, con estructuras corporati-

vas mucho más endebles o inexistentes, sufre más

en sus propias carnes los efectos letales de ese

proceso de descomposición de la función pública.

Ello es muy evidente en el ámbito sanitario, también

en el educativo (aunque menos en el universitario,

pero presumiblemente la crisis no tardará en ce-

barse también sobre ese estanque de privilegios,

aunque en este caso el «corporativismo» está ya

cerrando filas de forma descarada: quienes salen

de la Universidad son los profesores con estatuto

precario y también los profesores jóvenes que o

salen o sencillamente no entran; el talento enveje-

ce, se enquista y no se renueva). La reducción del

déficit público autonómico golpea con fuerza en

esos ámbitos prestacionales típicos del Estado del

Bienestar. Y esa tormenta seguirá durante muchos

años causando estragos de efectos incalculables

en el medio/largo plazo. Roto más aún el sistema

educativo y ahogada una sanidad que era ejemplar

en época de bonanza (aunque probablemente mal

gestionada), dos fortalezas necesarias del sistema

institucional público se ahogan con la crisis.

La debilidad del empleo público local es más evi-•

dente. Con unas altas (en algunos casos altísimas)

tasas de laborales, la vulnerabilidad de este per-

sonal pone en la picota a buen número de sus

empleados públicos. Los funcionarios de carrera

parecen más blindados, pero, tal como se dirá, es

cuestión de (poco) tiempo. Las transformaciones de

la función pública que también se están incubando

terminarán arrastrando lógicamente (y probable-

mente en primer lugar) a los funcionarios locales. El

ajuste «institucional» del gobierno local tendrá que

venir acompañado de algunas medidas de flexibi-

lización «externa» también aplicables a los funcio-

narios de carrera. Si no, las cuentas no saldrán y el

modelo «privatizador» de servicios que se pretende

auspiciar no tendrá recorrido alguno. La más alta

protección la tienen, en cambio, los funcionarios

con habilitación de carácter estatal, pues están or-

ganizados internamente como «un cuerpo», defien-

den intereses corporativos y están viendo como su

cotización en el actual panorama institucional (fruto

de la multiplicación de la corrupción y, asimismo, de

su capacidad de presión como «lobby») crece con-

forme pasa el tiempo. La reforma local que se pre-

tende emprender da la impresión que los refuerza

(al menos, al personal de intervención), puesto que

«centraliza» algunas de las funciones antes situadas

en manos de las Comunidades Autónomas. Pero es

una imagen falsa. Los peligros inminentes acechan.

Si de una vez por todas se lleva a cabo la citada

reforma local más tarde o más temprano se deberá

afrontar el sempiterno problema nunca resuelto de

la planta municipal en España. Esta opción reduce

cuantitativamente el espacio de actuación de tales

funcionarios. Limita los puestos a cubrir. Hay que

buscar alternativas. Y una de ellas consiste (ya sin

disimulo) en buscar salido en las estructuras directi-

vas de los entes locales, empezando por las diputa-

ciones provinciales, cabildos y consejos insulares, y

siguiendo por los municipios de gran población. Lo

que no se ha hecho en la Administración del Esta-

do o en las Comunidades Autónomas se emprende

en la Administración Local. La fuerza es la fuerza.

Tal vez el siguiente paso sea reservar tales puestos

directivos a funcionarios también en los municipios

de régimen común. Ciertamente, las opciones que

se barajan exigen que tales directivos sean fun-

cionarios de carrera del Subgrupo de clasificación

A1. No requieren que sean funcionarios con habili-

tación de carácter estatal. Pero no cabe duda que

detrás de esa reserva (que destierra a los labora-

les de tales puestos, siendo como son el colectivo

más numeroso del empleo público local, o impide

el acceso de «externos» a la carrera funcionarial a

esos niveles directivos) está una operación de lar-

go alcance: hay que garantizar que «los elementos

sobrantes» de la habilitación de carácter estatal

encuentren acomodo en las administraciones loca-




les que subsistan a «la quema». La protección «del

cuerpo» una vez más ofrece una salida digna a un

colectivo de varios miles de funcionarios, buena

parte de ellos con una profesionalidad contrastada,

pero que sus cualificaciones las deben acreditar en

el desempeño efectivo de los puestos de trabajo y

no por un sistema de acceso que hace décadas o

años que se hizo efectivo.

Pero las cosas van más en serio. La transformación •

de la función pública en los diferentes países de

la Unión Europea ya nos pone de relieve que algo

profundo se está moviendo en este tema13. Las

placas tectónicas de la función pública tradicional

están moviéndose en las profundidades de la ins-

titución, además de forma acelerada aunque apa-

rentemente imperceptible. Algunos países euro-

peos, también en situación de crisis fiscal profunda,

como es por ejemplo el caso de Portugal, ha dado

pasos firmes en el desmantelamiento del estatuto

de inamovilidad en la función pública de la Admi-

nistración del Estado14. Empieza a haber, por tanto,

países de la Unión Europea que combinan la fun-

ción pública «de carrera» con la «función pública a

término» (o a plazo). En algunos ámbitos, por ejem-

plo, el educativo o el sanitario, se están explorando

este tipo de soluciones: funcionarios públicos con-

tratados por un período de tiempo. Pero, tal como

se ha dicho, no solo en esos ámbitos, también en

las funciones típicamente burocráticas. Los esta-

dos europeos, con las incertidumbres obvias que

abre el desarrollo del siglo XX y más en concreto

la pérdida de centralidad de Europa en un mundo

globalizado, no saben si continuarán durante largo

período pudiendo prestar los mismos servicios o

deberán ajustar, reducir, limitar o eliminar sus ne-

cesidades de personal en determinados ámbitos o

sectores. El cuestionamiento del Estado del Bien-

estar tal como lo hemos conocido hasta ahora es

un hecho cierto. A las Administraciones locales y

autonómicas les influye directamente este estado

de cosas y les sucederá otro tanto. Ante tales dudas

e incertidumbres resulta natural que las administra-

ciones públicas «no se arriesguen» a incrementar

sus plantillas. Mejor echar mano de esos funciona-

rios «a plazo». Lo curioso es que ese sistema «a

término» se está promoviendo también como idea

«intelectual» desde países y por personas que tie-

nen la convicción de que la función pública como

institución no sufrirá en sus elementos nucleares

por suprimir la inamovilidad como rasgo distintivo;

esto es, seguirá siendo «profesional» (porque las

personas serán seleccionadas por tales criterios y

en procesos competitivos), la imparcialidad y obje-

tividad tampoco se tienen por qué ver afectadas,

mientras que el cambio sustantivo provendrá de

que esos funcionarios no tendrán garantizada «por

vida» tal inamovilidad, el carácter vitalicio o la per-

manencia en sus propios empleos. No cabe duda

que en países con desarrollo institucional avanza-

do, se puede garantizar que la función pública a

«término» (mediante un sistema periódico de eva-

luación del rendimiento y del desempeño) garanti-

ce la esencia de la propia institución de la función

pública y en nada se perturbe su funcionamiento

ordinario. Otra cosa bien distinta es en los países

con una cultura clientelar arraigada (tales como los

mediterráneos), pues el fin de la inamovilidad po-

dría acarrear el retorno más crudo al sistema de

cesantías o del spoil system. Se ha de andar con

cuidado en este tema. Pero no parece muy arries-

gado vaticinar que en un mundo tan líquido, tan

movible, tan acelerado y tan cambiante, el empleo

público estable y permanente tiene los años con-

tados. Una vez que se explore (como ya se está

haciendo, aunque no siempre con los resultados

queridos) en determinados contextos, el contagio

está garantizado. Habrá duras resistencias, numan-

tinas tal vez, pero ya son muchas voces y algunos

países los que se están cuestionando este tipo de

función pública vitalicia. Probablemente un pro-

ceso de tal envergadura y de consecuencias tan

relevantes tarde en gestarse y, sobre todo, en apli-

carse de forma generalizada. La función pública de

carrera (y esto es algo de lo que viene hablándose

hace muchos años) es posible que se restrinja a

determinados colectivos muy localizados de altos

funcionarios cualificados por el ejercicio de fun-

ciones de autoridad (o ligadas con el principio de

soberanía): jueces y magistrados, fiscales, policía,

ejército, cuerpos de inspección, interventores, etc.

Pero nada apunta a que esos estatutos impermea-

bles a los cambios de paradigma se puedan ex-

tender a colectivos tales como los docentes (sean

universitarios o no), personal sanitario y mucho

menos aún al personal con funciones auxiliares o

instrumentales. Algo muy profundo está mutando

en la función pública como institución. En 2025 o

2030 todo será probablemente muy distinto. Tiem-

po al tiempo.

Los efectos estructurales sobre la función pública •

de estas políticas de ajuste no se detienen en esos

puntos. Abarcan muchos más. En efecto, no cabe

duda que, tal como decíamos, en estos momentos

se está planteando seriamente en algunos contex-

tos en qué medida es factible ese estatuto de ina-

movilidad de los funcionarios públicos. Pero, ade-

más, por lo que afecta al ámbito local de gobierno

se puede identificar algunos posibles efectos, tal

vez diferentes en función del tipo de entidad de

que se trate, que se deben tener en cuenta en

todo diagnóstico. Veamos:

— El primero tiene que ver con la congelación de

plantillas. El efecto inmediato es el envejecimien-

to paulatino de las estructuras de personal, pero

sobre todo la eliminación de la savia joven (interi-

nos y laborales temporales), que suele ser el co-

lectivo más adaptado a los cambios tecnológicos,

con mejores conocimientos de idiomas y con una

predisposición natural a la innovación, así como

con desempeños contextuales más intensos (a

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veces fruto de su precariedad). Esta congelación

de plantillas «para el reloj» de la Administración, la

hipoteca o la hace más cautiva de las necesidades

externas (contratación de nuevos servicios que

es incapaz de atender) y dificulta notablemente

la innovación en la gestión pública. Por lo común,

«los viejos funcionarios» son mucho menos inno-

vadores, más conservadores, están educados en

un contexto de escasa precipitación y aceleración

de los acontecimientos. Cuando ellos accedieron

a la función pública «todo era sólido», ahora «todo

se ha transformado en líquido», además con cam-

bios instantáneos y acelerados. Acostumbrados

a entornos estables, los «viejos funcionarios» se

adaptan mal a los cambios tecnológicos y a la

aceleración permanente. No son pocas en efecto

las plantillas locales que lindan o superan los cin-

cuenta años de media de su personal. Si tal como

parece, el proceso de contención presupuestaria

se prolonga unos dos o tres años más (inclusi-

ve puede ir más lejos), el problema no es solo

la no renovación de los efectivos que se jubilen

sino especialmente el gradual envejecimiento de

unas plantillas con todos los inconvenientes que

ello genere. Los servicios públicos (o dicho de

otra manera, el trabajo de la Administración Lo-

cal) se verán muy afectados necesariamente. Su

calidad bajará varios enteros. La función pública

se convertirá, parafraseando a Francisco Longo,

en «agua estancada». Todo lo contrario de lo que

la Administración necesita en estos momentos.

— El segundo es la necesaria adecuación de la car-

tera de servicios a las posibilidades financieras

efectivas de la entidad local y, sobre todo, a las

plantillas disponibles. Todavía hoy los equipos

de gobierno en las entidades locales se resisten

a tocar la cartera de servicios, sobre todo por no

afectar a las prestaciones que reciben los ciu-

dadanos, pero especialmente por no tener que

adoptar decisiones traumáticas de reducción de

personal (con los consiguientes enfrentamientos

que ello conlleva). Conforme nos acerquemos al

final del mandato 2011-2015 esas medidas trau-

máticas se aplazarán. Nadie moverá nada. Este

proceso de no afrontar los problemas derivados

de las estructuras de personal (en muchos ca-

sos inadecuadas, en otros inadaptadas y en no

pocos sobredimensionadas) está conduciendo

poco a poco a tener que dedicar proporcional-

mente cada vez más recursos a cubrir los gastos

de Capítulo I. Empieza a haber entidades locales

que superan el 40 por ciento del total del presu-

puesto dedicado a personal. Las entidades loca-

les (y, sobre todo, algunos ayuntamientos) se es-

tán transformando de entidades prestadoras de

servicios en pagadores de nóminas a unas (en

algunos casos) abultadas plantillas de emplea-

dos públicos. Es más, en algunas entidades loca-

les hay un buen número de empleados públicos

sin tareas efectivas, cobrando nóminas, o todo

lo más dedicados a nutrir «el circuito burocrático

interno de papel» para justificar de algún modo la

mera pervivencia de esas estructuras.

— El tercero se refiere a las resistencias al cambio

que se muestran en las organizaciones locales y

en sus propias estructuras de personal. La tradi-

ción y las rutinas de trabajo han ido edificando un

alto muro que es muy difícil superar para introducir

elementos de innovación y modernización en el

sector público local. En efecto, cualquier implanta-

ción mínimamente seria de la Administración elec-

trónica o de las tecnologías de la información o

de las comunicaciones, la simplificación de proce-

dimientos y trámites, la liberalización de servicios

y actividades o la racionalización de los procesos

de gestión, debería conllevar ineludiblemente

un proceso de racionalización de las estructu-

ras organizativas y de sus efectivos con las con-

siguientes reasignaciones o, en su caso, incluso

rescisiones de contratos. Nada de esto se está

haciendo de forma efectiva. Todos esos procesos

dejan inmaculada, por lo común, la organización

anterior (cuando no la incrementan con nuevas

estructuras), lo que es una muestra del fracaso

estrepitoso de tales medidas: se invierten canti-

dades importantes de recursos en esos cambios

tecnológicos, de procesos o de liberalización de

servicios, para seguir en el mismo sitio donde se

estaba. Hay excepciones, en todo las hay, ya que

algunos municipios sí que está ahorrando gasto

público a través de tales procesos (un ejemplo es

el caso del Ayuntamiento de Catarroja con una im-

portante batería de medidas que lleva aplicando

desde hace tiempo), pero aun así las estructuras

de recursos humanos apenas si se han visto afec-

tadas por esos procesos de simplificación de pro-

cedimientos y trámites. Parece que cuando se lle-

ga a los problemas de personal, se «toca hueso».

Esos efectos estructurales se pueden agravar como •

consecuencias de la aparición de una coyuntura

crítica en los próximos años en el ámbito de go-

bierno local, que puede tener efectos directos e

indirectos de primera importancia sobre la política

de recursos humanos de tales entidades locales.

Me refiero, en este caso, a las propuestas de refor-

ma local que están hoy en día sobre la mesa de la

agenda política. Sea cual fuere su destino final, lo

que sí parece cierto es que se producirá (con inten-

sidad variable según los casos) un replanteamiento

del modo y manera de prestación de los servicios

públicos por los ayuntamientos, un pretendido re-

forzamiento de los gobiernos locales intermedios (la

provincia, principalmente, aunque en Aragón y Ca-

talunya la apuesta es claramente por la comarca),

un «encogimiento» de las competencias municipa-

les y en no pocos casos una pérdida de ámbitos de

prestación de servicios con el traslado a esos go-

biernos intermedios (cuando los municipios no su-

peren determinado umbral de población) o, en otros

supuesto, la simple y llana «supresión» del servicio




(cuando este se anude al ejercicio de una «compe-

tencia impropia» o de una «actividad económica»).

No es momento de adentrarse en este importante

tema, pues excede con mucho la finalidad de este

texto, pero las consecuencias efectivas sobre las

estructuras de personal son evidentes. En efecto,

la pérdida del ejercicio de determinados servicios

mínimos obligatorios por parte de ciertos municipios

(los de menos de 20.000 habitantes) en beneficio

de esas instancias locales intermedias o la simple y

llana supresión de determinados servicios comple-

mentarios o actividades económicas se pretende

vincular al cumplimiento o no de los costes estándar

fijados por Real Decreto del Consejo de Ministros

(Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sosteni-

bilidad de la Administración Local. En cualquiera de

los casos, vaya donde vaya finalmente el modelo,

sea a las diputaciones provinciales o sea a las co-

marcas, la entidad que lleva a cabo la prestación del

servicio (pues la competencia se sigue situando en

el propio ayuntamiento) en muchos casos cambiará

y ello supondrá un «movimiento profundo de per-

sonal», dado que se tienen que articular complejos

traspasos de servicios (instalaciones, financiación y

personal) de unas instancias (ayuntamientos) a otras

(diputaciones provinciales o forales), con las com-

plejidades (y los costes directos e indirectos) que un

proceso de tales características conlleva. La cartera

de servicios de los ayuntamientos, más tarde o más

temprano se verá afectada, las estructuras organiza-

tivas, también, así como buena parte de las plantillas

de personal (que en unos casos serán traspasadas

a las entidades locales intermedias, pero en otros

probablemente habrá que reubicarlos en la propia

institución o sencillamente proceder a activar despi-

dos colectivos o a aprobar planes de empleo para

declarar a los funcionarios públicos en determinadas

situaciones administrativas; eso sin tener en cuenta

los impactos que sobre la organización receptora,

diputaciones o consejos comarcales, tendrá la he-

rencia recibida de ese personal en cuanto a su uti-

lización funcional posterior y a sus condiciones de

trabajo). La práctica totalidad de los borradores del

ALRSAL que fueron apareciendo incluían, junto a los

traspasos de personal, unos denominados «planes

de redimensionamiento» del personal laboral (dicho

de otro modo, «despidos colectivos»).

Y si, finalmente, la reforma no avanza no cabe des-•

cartar que el foco se sitúe sobre la planta municipal.

No cabe descartar, en efecto, que si se paraliza la

actual reforma local emprendida por el Gobierno

central se active un plan «B», que posiblemente

consista en redefinir, ya sea por una reforma consti-

tucional o por el legislador básico, qué debe enten-

derse por municipio y determinar los umbrales míni-

mos de población y servicios que una entidad local

debe tener para ser merecedora de tal nombre15. En

este caso, el reajuste institucional probablemente

será de mayor enjundia, lo que tendrá —como es

obvio presumir— amplios y profundos efectos sobre

las políticas de recursos humanos de las entidades

locales. Al ser esta apreciación una mera especula-

ción o un ejercicio de prospectiva, no procederemos

a desarrollar estas ideas sumariamente expuestas.

Queden simplemente como un elemento a valorar

en este complejo marco.

Llegados a este punto ya disponemos de un somero

diagnóstico de cuáles son las medidas de ajuste en

materia de recursos humanos en el sector público lo-

cal y, asimismo, de un planteamiento prospectivo sobre

cuáles son (o pueden ser) los efectos inmediatos, me-

diatos o estructurales que esas medidas de ajuste ten-

drán sobre el empleo público como institución y, más

en particular, sobre la función pública. Ya se ha dicho

que el empleo público es una institución en proceso de

descomposición, dado que la apuesta gubernamental

actualmente reside en fortalecer claramente la función

pública, aunque con los matices expuestos. En el ámbito

local de gobierno este proceso tendrá más dificultades

de hacerse efectivo, sobre todo por la fuerte presencia

actual del personal laboral (cuantitativamente hablan-

do). Pero no conviene llamarse a engaño. El empleo pú-

blico laboral del sector público instrumental local está

en el punto de mira. Uno de los objetivos directos de la

política gubernamental en estos momentos es intentar

desmontar todo lo que sea posible ese sector público

instrumental local (empresas públicas, principalmente).

Ello implicará con toda probabilidad la disolución de mu-

chos de esos entes instrumentales y la opción por los

despidos colectivos (o individuales, en su caso) como

única salida razonable, salvo que se consiga articular

un procedimiento de reasignación de efectivos en otras

entidades instrumentales (o mucho más difícil en térmi-

nos ortodoxos) en la administración matriz. Por otra par-

te, una buena parte del personal laboral al servicio de

los ayuntamientos de menos de 20.000 habitantes está

vinculado, directa o indirectamente, a la prestación de

determinados servicios públicos que probablemente

serán objeto de traspaso en su ejercicio a los gobier-

nos locales intermedios y que, posteriormente, senci-

llamente serán privatizados. Esto implicará también «la

salida» (el traspaso en un supuesto o la rescisión de la

relación laboral en el otro, salvo que haya sucesión de

empresas) de una proporción razonable de personal la-

boral de los gobiernos locales. Sí que es cierto que hay

un buen número de personal laboral que desempeña

tareas burocráticas en las entidades locales. En estos

casos, si las tareas son justificadas (hay «cargas» razo-

nables de trabajo) esos puestos se mantendrán, pero

sin duda (como luego se dirá) se apostará por un pro-

ceso de funcionarización de tales empleados públicos

(«promociones cruzadas»). Dicho todo esto, cabe intuir

una tendencia claramente menguante del personal la-

boral en el sector público local, tendencia que romperá

la multiplicación del número de efectivos con relación

laboral que se produjo en la década de los ochenta y

noventa del siglo pasado. No deja de ser algo contra-

dictoria esta tendencia con la otra más fuerte que se

está marcando en el horizonte de la función pública: la

contracción cada vez más intensa de la función públi-

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ca de carrera con garantía de inamovilidad en el sector

público comparado (tendencia que ha alcanzado ya a

algunos países de la Unión Europea). Estas tendencias

aparentemente contradictorias podrían converger me-

diante la multiplicación de los «funcionarios interinos

por programas» (figura escasamente explorada hasta la

fecha), a través de la creación de una figura funcionarial

«a término o plazo» (con renovaciones periódicas) o de

funcionarios interinos por programas o, en su defecto,

por medio de contratos laborales a término o de carác-

ter temporal. Pero la figura del personal laboral fijo tal y

como la hemos conocido en el sector público local se

puede dar como enterrada. Tardará más o menos este

proceso, pero llegará. No veremos muchos casos más.

6. Política de Recursos Humanos: los condicionamientos del contexto institucional y económico financiero

Antes de adentrarnos en la parte final de este trabajo

que tiene por objeto identificar las Estrategias de Moder-

nización, conviene detenerse en un punto que sirve para

comprender cabalmente cuál es la relación entre Políticas

de Ajuste y Modernización o Innovación de los RRHH en

los gobiernos locales. Y no es otro que el contexto insti-

tucional y económico financiero en el que desenvuelve

su actividad un determinado tipo de entidad local o, por

ser más concretos, un municipio. Pues mientras las Polí-

ticas de Ajuste y sus efectos son generales en cualquier

municipio (aunque su intensidad variará matizadamente

en unos u otros casos), lo cierto es que el contexto en el

que se desarrolla la Política Local tanto por lo que afecta

a la cartera de servicios como a la situación económi-

co financiera del ente local son determinantes, como se

verá, a la hora de diseñar cualquier estrategia de innova-

ción o de modernización de tales políticas de recursos

humanos. En este punto, la situación concreta y puntual

de un ayuntamiento es a todas luces decisiva,

Y es que debe quedar meridianamente claro que la Po-

lítica de Recursos Humanos en una entidad local es, lisa

y llanamente, instrumental a las políticas que desarrollen

cada equipo de gobierno y está estrechamente condi-

cionada por el mayor o menor espacio que las finanzas

públicas municipales dejen como margen de actuación

al gobierno local. El carácter instrumental de la Política

de Recursos Humanos no significa, sin embargo, sub-

sidiariedad o naturaleza secundaria frente a otros tipo

de Políticas Locales, sino simplemente implica recono-

cer que es muy difícil (por no decir imposible) intentar

configurar una política de recursos humanos aislada o

autónoma de lo que es la realidad político-institucional

de la entidad local y de la propia organización.

El contexto institucional ya ha sido objeto de tratamien-

to en las páginas precedentes. El condicionante mayor

estriba en que está abierto ese proceso de redefini-

ción de la estructura del gobierno local en España, lo

que tendrá —como también se ha dicho— importantí-

simas consecuencias sobre el diseño y ejecución de

cualquier política de recursos humanos en los ayun-

tamientos. No nos detendremos más en este punto.

Únicamente cabe añadir que, una vez que esté «ma-

duro» el proyecto de reforma local, se deberá analizar

en cada entidad local (y por lo que ahora interesa en

cada ayuntamiento) el impacto que tales medidas ten-

drán sobre tres ámbitos concretos: a) cartera de servi-

cios; b) organización (estructuras organizativas y entes

instrumentales); y c) recursos humanos. Bien es cierto

que algunas de esas medidas se difieren en la aplica-

ción (y concreción) temporal a lo que se establezca por

decreto del Gobierno del Estado (fijación del «coste

estándar»), siendo por ello muy complejo determinar

a priori las consecuencias o efectos finales de este

proceso. Pero un primer análisis de impacto se torna

necesario, pues no cabe duda que, tanto en uno como

en otro caso (aunque en el caso de la reforma estatal

las consecuencias pueden ser potencialmente mucho

más traumáticas en algunos supuestos), los efectos se

producirán en mayor o menor medida, según del ayun-

tamiento de que se trate. Prever esos efectos y pre-

parar a la organización para los impactos inmediatos y

mediatos es una necesidad y un ejercicio de responsa-

bilidad por parte de cualquier gobierno local.

El contexto económico-financiero es, asimismo, deter-

minante y complementario del anterior. No cabe ocultar

que la disciplina fiscal es uno de los motores actuales

de los cambios normativos que se están produciendo

en esta materia. Desde la reforma del artículo 135 de

la Constitución y, especialmente, a partir de la entrada

en vigor de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de

estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, el

cumplimiento de los objetivos de déficit, deuda pública

y de la regla de gasto, es una exigencia para todas las

entidades locales. Más todavía porque los gobiernos lo-

cales deben —por exigencia constitucional— acreditar

siempre equilibrio presupuestario, La propia reforma lo-

cal se basa principalmente en el principio de estabilidad

presupuestaria y sostenibilidad financiera, que atraviesa

literalmente todo el texto del anteproyecto. La política

de recursos humanos está, sin duda, muy condicionada

por este dato. Por tanto, se ha de analizar en cada caso

cuál es la situación económico financiera del municipio

en cuestión. Este es un punto trascendental. La primera

clave es si el municipio dispone o no de un Plan de Ajus-

te. Inicialmente configurados como medidas adicionales

para que los Ayuntamientos pudieran incorporarse al

Fondo de Pago a Proveedores, pocos gobiernos loca-

les pudieron advertir las consecuencias posteriores que

esa solicitud de participación en el citado Fondo podría

acarrear en el futuro. Una vez que el Ayuntamiento ha




presentado al Ministerio un Plan de Ajuste, los proble-

mas comienzan a multiplicarse (y sobre todo se podrán

multiplicar mucho más). Si sigue adelante la reforma local

impulsada por el gobierno central, disponer de un Plan

de Ajuste supone, en muchos casos, estar hipotecado

ya sea para el ejercicio de determinadas competencias

como, especialmente, para mantener un sector público

instrumental local, en particular empresas públicas y en-

tidades públicas empresariales (dada la prohibición que

se prevé de realizar aportaciones patrimoniales desde

el ente matriz con plan de ajuste al ente instrumental).

Pero, además, la propia legislación de estabilidad pre-

supuestaria exige unos Planes económico-financieros

cuando se incumplan los objetivos de deuda o la re-

gla de gasto. Estos planes resultan —como así prevé la

normativa laboral— presupuesto suficiente para que las

Administraciones locales hagan uso de medidas de fle-

xibilización interna en materia de suspensión o modifica-

ción de las condiciones de trabajo para el personal labo-

ral reconocidas en convenios colectivos. No cabe duda

que, aunque no lo diga expresamente la normativa labo-

ral, la existencia de tales Planes de Ajuste o Económico-

financieros puede ser una justificación objetiva adicional

para iniciar un procedimiento de despidos colectivos o

de despidos individuales por causas objetivas, siempre

que se cumplan los requisitos o exigencias recogidos

en la normativa aplicable. Tampoco cabe obviar que el

Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas está

exigiendo cada vez con más intensidad un mayor volu-

men de información y lleva a cabo un seguimiento más

concreto de aquellos municipios que han presentado un

Plan de Ajuste. Dentro de ese seguimiento, se incluyen

sin duda todas las medidas que afectan al personal.

7. ¿Qué hacer? Cómo impulsar una Estrategia de Innovación de la Política de Recursos Humanos en los ayuntamientos en un contexto de contención presupuestaria

7.1. Elementos para impulsar una estrategia de modernización e innovación

Corresponde ahora cerrar este trabajo con algunas

propuestas que abran un poco de luz a un panorama

ciertamente sombrío. El contexto, ya lo hemos visto, es

muy difícil, duro y plagado de incertidumbres. Pero el

peor enemigo en estos casos es el inmovilismo o la

parálisis. No hacer nada o pretender hacer las cosas

como siempre sin darse cuenta de que el escenario

está cambiando radicalmente, es sencillamente una

operación de suicidio institucional o de irresponsabi-

lidad política o gerencial. Si algo hay que hacer en es-

tos momentos es, a pesar de la complejidad del marco

descrito, actuar con inteligencia, tino, mesura y con ob-

jetivos precisos. Lo que no podrá un ayuntamiento es

cambiar el rumbo de las medidas de ajuste, sus efectos

inmediatos, mediatos o estructurales, pero sí que debe

ensayar llevar a cabo políticas de innovación en todos

aquellos campos, espacios o huecos (por pequeños

que sean) que el marco normativo-institucional le per-

mita en estos momentos. Y, aunque pueda parecer que

no hay campo de actuación o cunda el desánimo ante

las crecientes dificultades, cabe subrayar que, a pesar

de todas las limitaciones expuestas, se pueden (y se

deben) hacer muchas cosas. Hay margen, siempre que

existan ganas de actuar y voluntad política en el empe-

ño. No se trata de repetir el dicho de que las crisis son

oportunidades, sino en este caso de comprender que

las «crisis abren nuevas necesidades». La grave y pro-

funda crisis está, en efecto, abriendo la necesidad de

afrontar una nueva política de recursos humanos en los

entes locales. Y la función de un gobierno es identifi-

car cuáles son esas necesidades y proponer medidas,

sean cuales fueren, para resolverlas. Por consiguiente,

hay que construir un discurso en positivo y abogar por

impulsar estrategias de modernización e innovación

de las políticas de recursos humanos en los ayunta-

mientos. Se puede hacer. Se debe hacer. Es más, re-

sulta una tarea inaplazable si no se quiere ver cómo

el mundo local (con una legitimidad y reconocimiento

ciudadano aún relativamente fuertes en relación con

otros ámbitos de poder) declina poco a poco.

La estrategia de modernización e innovación de una

política de recursos humanos en los Ayuntamientos

debe partir de una serie de elementos, que sucinta-

mente son los siguientes:

Lo primero es llevar a cabo un Análisis de Impac-•

to de las medidas de ajuste, tanto generales como

las que haya adoptado el propio municipio, con el

fin de identificar las consecuencias y efectos que

tales medidas han tenido sobre la gestión de per-

sonas en cada Ayuntamiento.

Cabe realizar también un Diagnóstico Institucional •

de la Cartera de Servicios que viene prestando el

municipio, así como la sostenibilidad en el tiempo de

tal Cartera: ¿se pueden mantener esos servicios y la

calidad de los mismos?, ¿no es necesario priorizar

algunos servicios o prestaciones ante el actual con-

texto fiscal y la escasa sostenibilidad de su manteni-

miento? En este punto se deben enmarcar los proce-

sos de «ajuste institucional» antes descritos.

Necesario o mejor dicho imprescindible, en todo •

caso, es un estudio detallado económico-financie-

ro, con proyecciones temporales, que pueda servir

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para evaluar el estado de las finanzas municipales

y su sostenibilidad en el tiempo.

En un terreno más vinculado con la problemática •

de recursos humanos, una estrategia de este tipo

debería incluir las siguientes acciones (a título me-

ramente ejemplificador, sin que suponga un elenco

tasado):

— Identificación detallada de los problemas organi-

zativos en materia de recursos humanos (dimen-

sión organizativa del empleo público)

— Análisis funcionales de puestos de trabajo y

áreas o ámbitos funcionales. Adaptación de tales

estructuras a las necesidades presentes y futu-

ras de la organización.

— Estudio de las plantillas en cuanto a su régimen

jurídico (funcionarios/laborales) en relación con

las funciones de cada puesto.

— Análisis de la estructura de la plantilla de perso-

nal, en función de grupos de clasificación y cate-

gorías profesionales.

— Adecuación de tales estructuras a las funciones

del ayuntamiento.

— Análisis detallado de la pirámide de edad en fun-

ción de grupos, categorías y puestos de trabajo,

con análisis de las hipotéticas salidas o retiro del

personal y previsión de relevos.

— Identificación de las cualificaciones profesionales

(conocimiento y talento) que existe en la propia

organización.

— Análisis de las fortalezas y debilidades de los

procesos de acceso, provisión de puestos, for-

mación, itinerarios de promoción profesional, sis-

temas retributivos y mecanismos de incentivos,

evaluación del desempeño y productividad.

— Análisis del sistema de relaciones laborales (for-

talezas y debilidad), así como del clima laboral

(motivación de los empleados y desempeño con-

textual).

— Análisis del estado actual de las Unidades de Re-

cursos Humanos del Ayuntamiento.

Y, en fin, la clave de cierre de esta estrategia radica •

en la Identificación de una Batería de Medidas que

tengan por objeto el Fortalecimiento y Desarrollo

Institucional de la Política de Recursos Humanos,

con un calendario programado y un sistema de

evaluación. Sobre este punto nos detendremos en

el último epígrafe de este trabajo.

7.2. Las «formas» en la estrategia de modernización e innovación de las políticas de recursos humanos: los instrumentos de planificación

Cualquier Estrategia de Modernización e Innovación de

Recursos Humanos en el sector público local requiere

ineludiblemente trabajar con instrumentos de planifica-

ción. No es momento de introducirse en un análisis de

la importancia que la planificación de recursos huma-

nos tiene en la Administración Pública y, especialmen-

te, en contextos de contención presupuestaria. Es algo

tan sabido como tan poco utilizado. En verdad, no hay

atajos. Si se quiere impulsar una Política de Moderniza-

ción e Innovación de Recursos Humanos en los ayun-

tamientos se debe vehicular a través de instrumentos

de planificación. Invertir en planificación es apostar por

el futuro de las políticas de recursos humanos. No hay

soluciones alternativas.

Bien es cierto que la planificación de los recursos hu-

manos no ha sido nunca uno de los platos fuertes de la

gestión de personas en el sector público. La planifica-

ción tarda mucho en encontrar acomodo en las leyes de

función pública. Hasta la reforma de la Ley 30/1984, de

2 de agosto, que se lleva a cabo en 1993 (Ley 22/1993),

la legislación de función pública permanece ajena a

ese necesario instrumento. Y esa reforma —sin entrar

ahora en más detalles— tenía por objeto principalmen-

te articular una serie de medidas para hacer frente a

un escenario de crisis y a preparar al sector público

para el proceso de convergencia en la moneda única.

El «pecado original» de esta primera introducción de la

planificación en el sistema normativo del empleo públi-

co radicó, sin duda, en que se vinculaba planificación

con crisis económica, transmitiendo la idea de que la

planificación era un instrumento que solo se aplicaba

en ese contexto. Un planteamiento falso. Este error de

enfoque inicial conllevó una escasa utilización, prácti-

camente anecdótica, de tales instrumentos durante los

siguientes años: los «planes de empleo» fueron identi-

ficados como una suerte de «ERES» en la función públi-

ca y su aplicación fue muy escasa.

El nuevo marco básico de la planificación de recursos

humanos está recogido en el artículo 69 del EBEP. En

este texto la planificación de recursos humanos ya se

configura como un instrumento ordinario de impulso

de la Política de Recursos Humanos en las Administra-

ciones Públicas. No es momento de detenerse en el

análisis de este instrumento, pero sí conviene precisar

que la flexibilidad es el elemento central que lo carac-

teriza. En efecto, la planificación de recursos humanos

no es una materia que admita con comodidad regula-

ciones normativas detalladas. Su contenido normativo

siempre es bajo, pues debe prever exclusivamente

reglas muy básicas sobre el tipo de instrumentos (y

esto es muchas veces incluso adjetivo), algunas tal vez

de procedimientos y debe estar muy abierta a la de-

finición de contenidos. Pues la base sustantiva de la

planificación está en las medidas que se propongan,

pero estas deben estar directamente relacionadas con

el previo diagnóstico de los problemas que se haya he-

cho. La flexibilidad de los instrumentos de planificación

es, precisamente, una de las claves de su versatilidad.

Y esta es una nota importante.

El EBEP, por tanto, diseña en el artículo 69 un tipo de

instrumentos (Planes de Ordenación de Recursos Hu-

manos) que puede ser considerado como «genérico» o




«instrumento paraguas», ya que ni define procedimien-

tos (salvo que los criterios o normas generales de esa

planificación han de ser negociados, artículo 37 EBEP)

ni mucho menos contiene contenidos tasados («entre

otros»), lo que dota efectivamente a los PORH de esa

funcionalidad polivalente y flexibilidad a la que se ha-

cía referencia. Además, el EBEP se aprobó —como se

ha dicho— en un contexto de bonanza económica, por

lo que apenas previó mecanismos para hacer frente a

contextos de crisis fiscal. La planificación de recursos

humanos aparece así, por primera vez, desligada de

los contextos de contención presupuestaria.

Si en todo momento y circunstancia es trascendental

la planificación de recursos humanos, mucho más ne-

cesaria se torna cuando el sector público se encuentra

sumido en una grave y profunda crisis fiscal. En estos

casos se trata de analizar bien la situación presente

(leer correctamente el contexto) y proponer medidas

adecuadas para reforzar la institución del empleo pú-

blico y, por consiguiente, hacer frente a un marco de

desgaste y de ajustes que muchas veces resultan de

imprescindible adopción. Y en estos complejos con-

textos es cuando la planificación se hace mucho más

necesaria como instrumento que «objetiva» las difíci-

les decisiones que se han de adoptar. En efecto, como

tempranamente puso de relieve Alberto Palomar16, una

de las finalidades principales de la planificación es «ob-

jetivar las medidas que se adopten». Donde hay un ins-

trumento de planificación, buen diagnóstico, así como

un conjunto articulado y razonable de medidas, la Ad-

ministración Pública puede tomar decisiones objetivas

que no podrán ser cuestionadas jurídicamente. Nada

puede empañar más una decisión traumática que es-

tar tachada de subjetivismo («ad personam»). Las im-

pugnaciones ante los tribunales de justicia en aquellos

casos en que se ha elaborado un buen instrumento

de planificación y se han articulado correctamente

las medidas, además de haber sido negociado en

sus elementos nucleares (no necesariamente en sus

contenidos de detalle), tienen un recorrido muy corto.

Especialmente recomendables e incluso necesarios,

aunque no sean exigidos preceptivamente por la le-

gislación vigente, son los instrumentos de planificación

en aquellos casos en los que las medidas sea muy

traumáticas (despidos individuales o colectivos por ra-

zones «objetivas», reasignaciones, movilidad funcional

o territorial, suspensión o modificación de las condicio-

nes pactadas, etc.).

La escasa formalización jurídica de los instrumentos

de planificación ocasiona no poco desconcierto en

una Administración Pública muy marcada por el dato

jurídico-formal. En efecto, se plantean muchas dudas

sobre el «tipo» de instrumento a utilizar en cada caso,

sobre el procedimiento a seguir (incluso el órgano de

gobierno que debe aprobarlos), así como sobre sus

contenidos. Sobre le tipo de instrumentos de planifica-

ción solo se puede decir que la legislación utiliza con

muy poco rigor y precisión una amplia batería de tipos

de instrumentos de planificación que se han ido sola-

pando a lo largo de las diferentes reformas del empleo

público, de la administración local o de las normas de

carácter económico-financiero. La confusión en este

aspecto es la regla. Así, sin ánimo de exhaustividad al-

guno, se pueden identificar diferentes tipos de planes

a los que de forma más o menos detallada se refiere la

legislación citada. A saber:

Planes de Ordenación de Recursos Humanos•

Planes Estratégicos de Recursos Humanos. •

Planes de Empleo. •

Planes Integrales de Recursos Humanos. •

Planes Operativos de Recursos Humanos. •

Planes de Racionalización de efectivos. •

Planes de Reasignación de efectivos. •

Planes de Optimización de Recursos Humanos.•

Planes de Formación de Recursos Humanos. •

Planes de Carrera de Recursos Humanos. •

Planes de Igualdad en el empleo público. •

Planes de Ajuste. •

Planes económico-financieros. •

Planes de saneamiento económico-financieros.•

Y el listado no es ni mucho menos exhaustivo. Los tres

últimos tipos de planes no son propiamente hablando

planes de recursos humanos, aunque pueden contener

(de hecho casi siempre contienen) medidas de esta na-

turaleza. Pero el resto sí que son instrumentos de planifi-

cación que se vuelcan sobre ese ámbito. Lo que denota

toda esta panoplia de instrumentos es únicamente que

la flexibilidad en su uso es la regla. Por tanto, dependerá

de cuál sea la finalidad y objetivos que se pretenda al-

canzar con tales instrumentos para que el «tipo formal»

por el que se opte sea uno u otro.

Sobre el procedimiento tampoco las reglas abundan

precisamente. Y ello puede crear algunas zonas de

sombra o incluso cierta confusión sobre cuál debe ser

su uso. Pero, al margen de que existan algunas preci-

siones normativas (artículo 18 Ley 30/1984), lo que sí

parece obvio es que tales instrumentos de planifica-

ción requieren ineludiblemente de una «Memoria justi-

ficativa» en la que se detallen una serie de cuestiones

esenciales (objeto, diagnóstico, medidas, programa-

ción de la aplicación, etc.). Previamente (o en paralelo)

a su elaboración sí que es muy importante que se pro-

ceda a la negociación con los representantes sindica-

les, aunque el EBEP sólo exige que se negocien «las

normas que fijen los criterios generales en materia de

(…) planes e instrumentos de planificación de recursos

humanos» (artículo 37 c)) o los «criterios generales so-

bre la planificación estratégica de los recursos huma-

nos, en aquellos aspectos que afecten a condiciones

de trabajo de los empleados públicos» (artículo 37 m)),

teniendo en cuenta que las medidas que se recojan

en los instrumentos de planificación afectarán con toda

probabilidad a condiciones de prestación del servicio

por parte de los empleados públicos, es conveniente

que se proceda a la negociación también de las medi-

das propuestas. Uno de los aspectos que más dudas

puede generar es cuál es el órgano municipal apro-

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piado para aprobar un Plan de estas características.

La legislación local guarda un silencio absoluto sobre

esta materia (tal vez porque es «nueva» y no ha sido

aún interiorizada por la legislación de régimen local). Sí

que es cierto que los planes de ajuste y económicos-

financieros los aprueba el pleno. También lo es que

los planes de otro tipo son aprobados por ese órga-

no mediante acuerdo plenario. Pero al ser los planes

de recursos humanos un instrumento de la política de

personal del respectivo ayuntamiento, nada cabría ob-

jetar a que algunos de estos planes se aprueben por

el órgano de gobierno «ejecutivo» (Junta de Gobierno

Local). Ello es así, con toda seguridad, en los munici-

pios de gran población, ya que los instrumentos de

política de personal se aprueban en este caso por ese

órgano. En los municipios de régimen común, lo más

apropiado (sobre todo por las medidas que se inclui-

rán en el citado Plan) es que se apruebe por el pleno

de la respectiva entidad, que es el órgano que tiene

asumidas algunas de las competencias en materia de

personal, tales como la aprobación y modificación de

las relaciones de puestos de trabajo. Pero, insistimos,

todo dependerá del tipo de instrumento de planifica-

ción que se pretenda aprobar y sobre todo de cuáles

sean sus medidas. Nada se podría objetar, en principio,

a que determinados instrumentos de planificación de

carácter menor o no generales, se aprueben por otro

tipo de órganos municipales (aquellos que tienen fun-

ciones exclusivamente ejecutivas).

Sobre cuáles han de ser los contenidos de los instru-

mentos de planificación, es una cuestión que no mere-

ce detenerse en su tratamiento en estos momentos. En

efecto, la amplitud de sus posibles contenidos es obvia,

puesto que la legislación en este punto es meramen-

te orientativa. Los objetivos de la planificación pueden

ser, asimismo, muy variados (contribuir a la consecución

de la eficacia y eficiencia en la utilización de los recur-

sos, adecuada dimensión de efectivos, optimización

de los recursos humanos, etc.). Las medidas, como se

ha dicho, también son completamente abiertas (cabe

prácticamente todo que esté vinculado con los obje-

tivos genéricos. La flexibilización es la norma. Además,

la planificación de recursos humanos agrupa (ya desde

la primera legislación de 1993) a todo tipo de personal,

sea este funcionario o laboral, aunque las medidas que

se propongan, obviamente, deberán diferenciar su pro-

yección sobre uno u otro colectivo. Nada impide, en

principio, que en los instrumentos de planificación se

inserten medidas organizativas relativas a la dirección

pública, al personal eventual, a los entes instrumentales

o a cualquier otra cuestión de ese mismo carácter.

Por consiguiente, es cada gobierno local la institución

competente para definir qué tipo de instrumento de

planificación quiere poner en marcha, a través de qué

procedimiento (con las escasas limitaciones expuestas)

y con qué contenidos. Este último resulta el aspecto

nuclear de la cuestión analizada, pues no en vano las

medidas que se propongan son las que deberán dibu-

jar la senda a través de la cual la organización camina

hacia una Estrategia de Modernización e Innovación

de la Política de Recursos Humanos en su respectiva

Administración Pública.

En conclusión, no se puede pretender impulsar una Es-

trategia de Modernización y de Innovación de la Política

de Recursos Humanos de un Ayuntamiento sin previa-

mente llevar a cabo un diagnóstico a través del cual se

identifiquen cuáles son los problemas que aquejan a

la organización en esta materia, qué procedimiento se

ha de seguir para solucionarlos y, sobre todo, a través

de qué medidas y con qué calendario. Todo ello inevi-

tablemente debe incorporarse en un instrumento de

planificación, pues en caso contrario ni estarán objeti-

vadas cuáles son las finalidades de esa Estrategia, ni el

procedimiento ni sus contenidos (esto es, hacia dónde

se pretende caminar y qué se quiere conseguir).

7.3. Los «contenidos» de una Estrategia de Modernización e Innovación de la Política de Recursos Humanos

En este último punto poco se puede concretar. Efecti-

vamente, cualquier Estrategia de Modernización e In-

novación de la Política de Recursos Humanos de un

Ayuntamiento requiere, como paso previo y necesario,

un completo y exhaustivo Diagnóstico de la situación

concreta. Ninguna estrategia se puede diseñar sin esa

imprescindible herramienta. Cuanto mejor sea el diag-

nóstico, más fácil es extraer las medidas. De hecho, un

buen diagnóstico de los problemas es casi una solu-

ción.

Pero, a efectos meramente orientativos, se puede en-

sayar traer a colación algunas propuestas que —con

carácter general— servirían en un momento de con-

tención presupuestaria y de políticas de ajuste para

impulsar estrategias de innovación en la gestión de

personas en los Ayuntamientos. La nota determinante

de todas (o buena parte) de estas medidas es que no

tienen coste económico (o es un coste muy asumible),

lo que puede facilitar su implantación en momentos de

crisis fiscal. De hecho, lo que se pretende es optimizar

recursos en un contexto tan complejo.

Un rápido catálogo de tales medidas (que ahora no

procede su detalle) sería el siguiente:

Alinear inteligentemente Política/Gestión/Empleo •

Público. La Política de Recursos Humanos debe

tener un carácter instrumental al diseño de los ob-

jetivos políticos y de las estrategias generales de

la organización. No se puede hacer política estra-

tégica de recursos humanos si no hay estrategia (o

ejes estratégicos) en la propia Política Local (Go-

bierno Local).

Apostar por la implantación de estructuras direc-•

tivas profesionales que den valor gerencial a la

política y le ayuden a mejorar la eficiencia de la

organización y la calidad democrática en beneficio

de sus ciudadanos.




Adaptar la organización a los cambios permanen-•

tes en el entorno, así como a las transformaciones

de la cartera de servicios. Prever con antelación

tales transformaciones o cambios. Preparar la or-

ganización para los impactos futuros.

Invertir en Organización del Empleo Público, impul-•

sando una política de análisis funcionales de los

puestos de trabajo, construyendo ámbitos o áreas

funcionales. Abogar por la creación de puestos de

naturaleza polivalente, «pools» de puestos de tra-

bajo, flexibilizar las estructuras de puestos.

Mejorar los sistemas de acceso, innovando pro-•

cedimientos y sistemas, seleccionando talento y

buscando excelencia profesional, aunque sea con

vínculos de temporalidad. Aprovechar las restric-

ciones de incorporación de personal para dar un

giro copernicano en esta materia: si se selecciona

poco se puede perfectamente hacerlo muy bien.

Garantizar la captación de talento.

Identificar los conocimientos y competencias exis-•

tentes en la organización y muchas veces ocultos.

Las necesidades de la organización, ante las res-

tricciones de acceso, deben cubrirse mediante la

identificación de tales conocimientos y competen-

cias, articulando sistemas de promoción interna o

fomentando que los propios empleados públicos

refuercen sus conocimientos (obtención de titula-

ciones).

Preparar los relevos generacionales en puestos de •

trabajo nucleares en función de las pirámides de

edad. Un buen análisis de esta materia con pro-

puestas de calidad evitará pérdida de conocimiento

y de competitividad por parte de la organización.

Promover un mejor desempeño contextual y el •

sentido de pertenencia de los empelados públicos

a través de programas de formación o de desarro-

llo de competencias y mediante una comunicación

interna de calidad.

Desarrollar los valores públicos y especialmente la •

ética pública en las organizaciones. Creación de

Marcos de Integridad y de Comités de Ética Pública.

Articulación de itinerarios profesional que hagan •

efectiva una promoción profesional sin necesidad

de cambiar necesariamente de puestos de trabajo,

pero que en todo caso condicionen la provisión de

un determinado puesto de trabajo a la acreditación

previa de las competencias requeridas para su de-

sempeño.

Construir sistemas piloto de evaluación del desem-•

peño con la finalidad preferente de mejorar los re-

sultados de gestión y racionalizar la organización.

Mejorar la productividad, incentivar el rendimiento •

excelente.

Modificar el sistema de relaciones laborales exis-•

tente en la organización, sobre todo desde la pers-

pectiva del diseño de un nuevo modelo de nego-

ciación colectiva en cuanto a contenidos. Alinear

estrategias de modernización e innovación con el

nuevo marco de negociación colectiva.

Todo este amplio abanico de medidas (y algunas otras

que no se ha recogido) son, como se decía, de carácter

orientativo. Concretar más exige el diagnóstico al que

entes hacíamos referencia. Pero sí se puede sugerir

que un procedimiento idóneo para impulsar tales Estra-

tegias es el trabajo a través de redes, donde se actúe a

través de sinergias en una apuesta decidida por la inno-

vación y, por consiguiente, se produzca un crecimiento

conjunto y una retroalimentación entre los diferentes

miembros de la red. Sobre este tipo de actuaciones en

red en esta materia hay experiencias ya con «cierta so-

lera», como es el caso de la CORH (Comisión de Recur-

sos Humanos) impulsada por la Diputación de Barcelo-

na, pero hay otras más nuevas que están emergiendo,

algunas tienen por objeto específico el impulso de Pro-

gramas de Innovación y Desarrollo de Competencias

en materia de Recursos Humanos, ya sea mediante la

articulación de redes de las personas responsables de

recursos humanos de ayuntamientos o ya sea median-

te la promoción de tales redes desde una institución

específica (que lidera la agrupación diferentes ayunta-

mientos de la provincia con ese mismo fin)17.

En definitiva, tales redes tienen todas el mismo objeti-

vo: fortalecer las políticas de recursos Humanos en los

Ayuntamientos con la finalidad de reforzar las propias

instituciones locales y mejorar el servicio prestado a los

ciudadanos. Pero en vez de hacerlo individualmente

buscan, tal como se decía, sinergias e intercambio de

ideas para impulsar tales proyectos de innovación, bus-

cando asimismo razones de escala que ayuden a poner

en marcha de forma efectiva tales medidas y, a fin de

cuentas, contribuyan también a amortiguar sus costes.

Notas

1. Ver su excelente trabajo: «Las medidas de racionalización

de plantillas en el empleo público local y en un contex-

to de contención fiscal», Cuadernos de Derecho Local

núm. 28, pp. 7 y ss.

2. Sobre este tema: S. RODRÍGUEZ ESCANCIANO, Despi-

dos y otras medidas de (re)estructuración de plantillas

laborales en el sector público, Iustel/Fundación Demo-

cracia y Gobierno Local, Madrid, 2013, pp. 237 y ss.

3. Véase asimismo la disposición adicional segunda del

RDL 20/2012.

4. Por lo que concierne a este último punto, ver artículo

21 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de esta-

bilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, donde

se regula este último tipo de planes («Plan económico-

financiero»), con el objetivo de retornar por parte de la

Administración Local a la senda del cumplimiento de los

objetivos de deuda pública o de la regla de gasto.

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5. Sobre el alcance de las potestades recogidas en el artículo

38.10 EBEP a favor de las Administraciones Públicas, así

como sobre el cabal cumplimiento de ese procedimiento,

puede consultarse nuestro trabajo: «Debilidades del marco

normativo estructural del empleo público para afrontar un

escenario de profunda y prolongada crisis fiscal», en J.A.

FUENTETAJA y J. CANTERO, Crisis económica y Función

Pública, Thompson Reuters/Aranzadi, 2012, pp. 51 y ss.

6. Sobre este tema: S. RODRÍGUEZ ESCANCIANO, Despido

y otras medidas …, cit.

7. Ver, al respecto, Resolución de 12 de noviembre de 2012,

de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas,

por la que se aprueba y publica el Acuerdo de la Mesa

General de Negociación Colectiva de la Administración

General del Estado de 29 de octubre de 2012, sobre

asignación de recursos y racionalización de las estructu-

ras de negociación y participación (BOE 14 noviembre de

2012m núm. 274).

8. Sobre estas cuestiones, ver, entre otros de sus traba-

jos, la excelente tesis doctoral de J. J. Cuenca Cervera,

El empleo público local en la España Democrática. Una

perspectiva institucional, Universidad de Valencia 2012

(aunque defendida en enero de 2013).

9. Entre otros documentos, ver: OECD, Government at a

Glance, 2011; Ch. DEMMKE, T. MOILANEN, The future

public employement in central public administration,

EIPA, 2012.

10. «¿Qué hacer? El empleo público local ante la crisis: po-

líticas de ajuste en un marco de crisis», en X. BOLTAINA

et alii, El empleo público local ante la crisis, Fundación

Democracia y Gobierno Local/CEMCI, 2011, pp. 9 y ss.

11. Un diagnóstico muy crítico con el papel de los agentes

sociales en el sector público puede encontrarse en las

excelentes contribuciones de M. SÁNCHEZ MORÓN, en

particular ver: La situación actual del empleo público, El

Cronista, 2010.

12. Una defensa contundente de la institución de la función

pública frente al empleo público es la de J.A. FUENTETA-

JA PASTOR, «De la función pública en tiempos de crisis

a la crisis de la función pública», Crisis Económica y Fun-

ción Pública, cit.,

13. Ver, al respecto: The future of employement in central

public administration. Restructuring in times of govern-

ment transformation and the impact on status develope-

ment, EIPA, Maastricht/Berlín/Helsinki, 201.

14. Ibidem, p. 50.

17. Ya se está promoviendo tal media. Ver: Sociedad de Es-

tudios de Derecho Administrativo, «La necesaria reforma

del sector público», El Cronista num. 31, 2012.

18. Ver, entre otros, su monografía Planificación de los recur-

sos humanos en el ámbito público, MCGrawHill, Madrid,

1997.

19. Una de estas redes (denominada «Espai» e impulsada

por Estudi.Con/LKS) se ha conformado con carácter

de Programa Piloto recientemente (en el año 2013) por

seis ayuntamientos de la provincia de Barcelona (Gavà,

L’Hospitalet de Llobregat, Manresa, Mollet del Vallès,

Rubí y Sant Cugat del Vallès). Otra de estas redes, en

proceso de formación (también con más de 7 ayunta-

mientos de tamaño mediano/grande, está liderada por

el Área de Recursos Humanos y Políticas Activas de Em-

pleo de la Diputación de Tarragona, con el objetivo tam-

bién de desarrollar la Innovación y mejorar la gestión

de los Recursos Humanos de los ayuntamientos de la

provincia.

JURISPRUDENTZIAJURISPRUDENCIA



Profesor Agregado de Derecho

Administrativo. Universidad del País Vasco/

Euskal Herriko Unibertsitatea

1



José Ignacio Cubero MarcosProfesor Agregado de Derecho Administrativo. Universidad del País Vasco/Euskal Herriko [email protected]

JURISPRUDENTZIA/JURISPRUDENCIA

1JU

RISP

RUD

ENTZ

IAJU

RISP

RUD

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SUMARIO

I. Derecho Comunitario. Prestaciones adicionales para gastos de enfermedad — II. Distribución de competen-cias entre Estado y Comunidades Autónomas — III. Condiciones de trabajo — IV. Procesos de selección del personal al servicio de las administraciones públicas — V. Concursos de traslados

I. Derecho Comunitario. Prestaciones adicionales para gastos de enfermedad

La controversia se planteaba respecto a la interpreta-

ción del artículo 3 de la Directiva 2000/78, relativa al

establecimiento de un marco general para la igualdad

de trato en el empleo y en la ocupación. En concreto,

su ámbito de aplicación se extiende también a los em-

pleados del sector público en relación con las condi-

ciones de empleo y trabajo, incluidas las de despido

y remuneración. No obstante, se excluyen los pagos

efectuados por los regímenes públicos o asimilados,

como los que pudieran percibirse de la Seguridad So-

cial. Un funcionario alemán solicitó una ayuda para su-

fragar los gastos médicos de su pareja entre los meses

de diciembre de 2004 y noviembre de 2005. El Tribu-

nal de Apelación confirmó la denegación de la ayuda,

aduciendo que no se infringía la Directiva mencionada

por el hecho de que entre los solicitantes no mediaba

una relación de pareja comparable a la del cónyuge

para la concesión de la ayuda.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en sen-

tencia de 6 de diciembre de 2012 (asunto C-124/11,

Dittrich), se inclinó por equiparar la situación entre los

miembros de una pareja estable y aquella en que se

encuentran los cónyuges en una unión matrimonial.

Ahora bien, para que la ayuda sea concedida legal-

mente, la Directiva exige que sea un elemento propio

de la retribución por la prestación de un servicio en

el seno de la Administración pública. Una prestación

financiera a los funcionarios para afrontar los gastos

de enfermedad de los familiares está comprendida en

el concepto de retribución de acuerdo con el Tratado

de Funcionamiento. Además, la ayuda dependía de

los años cumplidos en la relación laboral y su cuan-

tía se calculaba en función del sueldo. Ahora bien,

debe ser el Estado, como empleador, quien le abone

esas ayudas. Si fuera la Seguridad Social o a través

de otros mecanismos de protección social no podría

aplicarse la Directiva 2000/78 y no podría conceder-

se la ayuda amparándose en el texto comunitario.

Corresponde a los Tribunales internos determinar si

aquélla procedía del Estado y no de la Seguridad So-

cial (ap. 42).

II. Distribución de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas

II.1. Dispensas de titulación para el acceso a cuerpos

Se planteó cuestión de inconstitucionalidad por el Juz-

gado de lo Contencioso-Administrativo de Las Palmas

de Gran Canaria, en relación con la Disposición Transi-

toria, apartado 5, de la Ley 9/2007, del Sistema Canario

de Seguridad y Emergencia, y de modificación de la Ley

6/1997, de coordinación de las policías locales de Ca-

narias. En ella se establecía la posibilidad de dispensar

en un grado el requisito de titulación, siempre que los

candidatos a la promoción interna hubieran realizado

cursos y obtenido, con aprovechamiento, los diplomas

correspondientes que impartiera la Academia Canaria

de Seguridad. Al respecto, la autoridad judicial dudaba

en torno a una posible invasión competencial del título

correspondiente al Estado sobre las bases del régimen

estatutario de los funcionarios. Establece el TC como

parámetro de control —en el que se concretan dichas

bases— la Ley 7/2007, por la que se aprueba el Es-

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tatuto Básico del Empleado Público (LEEP). En ella se

contempla la titulación como requisito indispensable

para la promoción interna [art. 18 en relación con 56.1 e)

y 76 LEEP].

En la Sentencia del TC 33/2013, de 11 de febrero, se

declaró que no se encuadraba en el ejercicio de una

competencia propia de la Comunidad Canaria para la

regulación del estatuto específico de los cuerpos de la

policía local, habida cuenta de su atribución en materia

de seguridad ciudadana reconocida en el art. 34.1 de

su Estatuto de Autonomía. La titulación, por el contrario,

es un requisito esencial en la promoción interna, por

lo que primaría aquí la competencia estatal para esta-

blecer las bases del régimen estatutario funcionarial.

Si bien en la Ley Orgánica reguladora de los Cuerpos

y Fuerzas de Seguridad del Estado se prevé la posi-

bilidad de que las Comunidades Autónomas fijen los

criterios de selección, formación y promoción, ese

mismo texto exige una titulación mínima, cual es la de

graduado escolar. No se les habilita, por ello, a las Co-

munidades Autónomas para la alteración del régimen

de titulaciones en contra de los principios básicos de

mérito y capacidad para toda la función pública (FJ 5º).

El TC, en consecuencia, ordena la anulación del pre-

cepto cuestionado.

II.2. Formación continua de los funcionarios locales

La Generalitat de Cataluña planteó un conflicto positivo

de competencias en relación con la Resolución de 17

de octubre de 2005, de la Secretaría General para la

Administración Pública, en virtud de la cual, se ordena

la publicación del IV Acuerdo de formación continua en

las Administraciones públicas. Alegaba el órgano au-

tonómico la vulneración de sus competencias para la

aprobación de planes en esa materia, su modificación,

seguimiento y resolución, así como el control de las

discrepancias surgidas en la negociación y gestión de

los fondos destinados a su financiación.

La incógnita, en torno a si el Acuerdo de formación

continua estatal invadía competencias autonómicas

en la materia, la resolvió el TC en la Sentencia 7/2013,

de 17 de enero. Abordó el efecto que pudiera desple-

gar en los poderes autonómicos la implantación por

el Acuerdo de la denominada «Comisión de Forma-

ción Continua de la Administración Local». La compo-

sición de esta Comisión la incardina en el marco de

la Federación Española de Municipios y Provincias,

institución de ámbito estatal, que condiciona el cri-

terio rector de la gestión de los planes, inclinándose

más bien por su carácter centralizado. A juicio del

Alto Tribunal, no se percibe o visibiliza la atribución a

las Comunidades Autónomas de unos espacios fun-

cionales en los que pueden ejercer sus competen-

cias para participar adecuadamente en la gestión y

negociación de esos planes (FJ 4º). En cuanto a la

modificación y solicitud de aprobación o la resolu-

ción de discrepancias en la negociación, son funcio-

nes que no pueden asignarse a la Comisión creada

por el Acuerdo, puesto que todas estas atribuciones

se enmarcan en la competencia de ejecución que

corresponde a las Comunidades Autónomas en su

relación con los municipios (FJ 5º). El Acuerdo, por

tanto, en estos aspectos, relativos a la composición

de la Comisión y las funciones que se le otorgan para

aprobar, modificar Planes y resolver las discrepancias

en la negociación, quebraría las competencias auto-

nómicas en la formación continua de los funcionarios

de la Generalitat de Cataluña.

II.3. Colegiación obligatoria de los funcionarios públicos

Se interpuso recurso de inconstitucionalidad por el

Presidente del Gobierno contra el art. 30.2 de la Ley

15/2001, del Parlamento de Andalucía, de Medidas

Fiscales, Presupuestarias, de Control y Administrati-

vas. En él se les eximía a los funcionarios públicos de

la colegiación obligatoria para el ejercicio de ciertas

profesiones. Conforme a la Sentencia del TC 3/2013,

de 17 de enero, el título competencial preferente es

el que se corresponde con la regulación de los cole-

gios profesionales, debido a que la colegiación afecta

directamente a las corporaciones a las que se perte-

nece en razón a la actividad profesional que realiza la

persona. La competencia en materia de función pú-

blica se consideró incidental, al tratarse de una atri-

bución más genérica (FJ 5º). El Estado dispone de la

competencia para fijar los principios y reglas básicas

de los colegios (art. 149.1.18.ª CE). En reiterada doctrina,

el TC ha admitido la dimensión pública de aquéllos,

dada la tutela de los intereses de los usuarios y de los

profesionales.

En la Ley 2/1974, de Colegios Profesionales, no se

aprecia norma alguna que permita eximir a los funcio-

narios de la colegiación obligatoria. En su artículo 1.3

se recoge la expresión «sin perjuicio de la competen-

cia de la Administración pública por razón de la rela-

ción funcionarial». No obstante, esta expresión cons-

tituye, a juicio del Alto Tribunal, una cautela dirigida a

garantizar que el ejercicio de las competencias cole-

giales no desplaza o impide el ejercicio de aquellas

que corresponden a la Administración pública como

empleadora. Aquel precepto no hace referencia ex-

clusivamente al ejercicio libre de la profesión, sino

que también abarca los supuestos de que se lleve a

cabo por cuenta ajena (FJ 6º). La determinación del

régimen de colegiación tiene carácter básico, puesto

que es una condición esencial de la conformación de

cada colegio profesional (FJ 7º). El Estado puede de-

terminar únicamente en qué casos se exceptúa la co-

legiación obligatoria, al ser esta cuestión un aspecto

básico para la regulación de los colegios profesiona-

les. Estimó, en consecuencia, inconstitucional la Ley

andaluza.




II.4. Competencias en materia de organización administrativa. Certificados de profesionalidad

La Generalitat planteó un conflicto positivo de com-

petencias contra los arts. 1 y 2 d) y 7 del Real Decreto

1506/2003, de 28 de noviembre, por el que se estable-

cen las directrices de los certificados de profesionalidad.

El Real Decreto atribuye al Estado el establecimiento

de los procedimientos de evaluación y acreditación de

las competencias profesionales. La Sentencia del TC

194/2012, de 31 de octubre, niega que los certificados

de profesionalidad se deriven de la competencia esta-

tal sobre regulación de las condiciones de obtención,

expedición y homologación de títulos académicos y

profesionales reconocida en el art. 149.1.30.ª CE. Todos

ellos, en cambio, se encuadran en el marco de las com-

petencias laborales, pues las habilidades profesionales

quedan al margen del sistema educativo (FJ 4º). Al res-

pecto, les corresponde a las Comunidades Autónomas

la ejecución de la legislación laboral que viene atribuida

al Estado.

Al tratarse de una competencia enmarcada en cuestio-

nes laborales, el Estado se halla habilitado, de acuerdo

con el art. 149.1.7.ª CE, para establecer la regulación acer-

ca de la acreditación y certificación de las cualificacio-

nes profesionales, lo que tiene un contenido puramente

normativo y no ejecutivo. En cuanto a las comisiones de

evaluación encargadas de realizar las pruebas condu-

centes a la obtención del certificado de profesionalidad,

en el Real Decreto se señala que los expertos que in-

tegran las comisiones han de tener una reconocida y

acreditada experiencia laboral, cuya duración, compo-

sición y funcionamiento se determinaría en la Orden

Ministerial de desarrollo del Real Decreto. Deben dis-

tinguirse dos aspectos: uno, la composición de las comi-

siones, que podrían derivarse de las competencias para

legislar en materia laboral; el otro hace referencia al fun-

cionamiento de las comisiones de evaluación, lo cual sí

afecta directamente a la competencia autonómica para

el desarrollo legislativo y ejecución en materia de or-

ganización administrativa, que «va más allá de la com-

petencia estatal en materia de legislación laboral». En

consecuencia, el Real Decreto que atribuye al Estado el

poder de regular el funcionamiento de esas comisiones

de evaluación invade las competencias autonómicas en

materia de organización administrativa (FJ 8º).

II.5. Procedimientos telemáticos

Se presentó por la Generalitat ante el TC un conflicto

positivo de competencias en relación con la Orden

2926/2002, de 19 de noviembre, del Ministerio de

Trabajo y Asuntos Sociales, por la que se establecen

nuevos modelos para la notificación de accidentes de

trabajo y se posibilita su transmisión por procedimien-

to electrónico. Asimismo, se denunció la invasión com-

petencial mediante la Resolución de 26 de noviembre

de 2002, por la que se regula la utilización del sistema

de declaración electrónica de accidentes de trabajo.

De acuerdo con la Sentencia del TC 211/2012, de 14

de noviembre, los modelos de impresos correspon-

dientes al parte de accidente de trabajo, a la relación

de accidentes de trabajo ocurridos sin baja médica y

a la relación de altas o fallecimientos de accidentados

pueden establecerse por normativa estatal sin que se

vulneren las competencias autonómicas. Corresponde

a las Comunidades Autónomas contemplar los mode-

los de parte de accidente de trabajo y de relación de

accidentes de trabajo ocurridos, que van destinados a

la autoridad laboral, y a cumplimentar por los empre-

sarios, así como el modelo referido a la relación de al-

tas o fallecimientos de accidentados que las entidades

colaboradoras deben dirigir a la autoridad laboral auto-

nómica (FJ 7º). Por otra parte, tampoco se quiebran las

competencias autonómicas de la Generalitat catalana

por la regulación estatal de la comunicación que las

administraciones autonómicas competentes deban ha-

cer de los documentos recibidos al órgano estatal, en

relación con los accidentes de trabajo, así como de la

remisión al órgano estatal en materia laboral dedicado

a almacenar datos estadísticos relativos a la relación de

altas o de fallecimientos de accidentados. La regulación

de los programas y aplicaciones que hacen posible la

notificación electrónica de los accidentes de trabajo se

considera una competencia autonómica de ejecución

en materia laboral (FJ 7º).

III. Condiciones de trabajo

El Ayuntamiento de Gijón aprobó el Acuerdo que re-

gula las condiciones de trabajo comunes de los em-

pleados adscritos a aquella corporación y de los que

pertenecen a fundaciones y patronatos dependientes

de la misma, suscrito el 24 de octubre de 2008. Se

recurrió esta disposición ante el Tribunal Superior de

Justicia, cuya sentencia fue impugnada en casación

ante el Tribunal Supremo. Este último examina algunas

cuestiones controvertidas del acuerdo, como el pago

al personal de los gastos por desplazamiento y dietas.

Con arreglo a lo declarado por la Sentencia del Tribu-

nal Supremo de 3 de enero de 2013 (RA 1726), la previ-

sión de límites a las retribuciones complementarias co-

rresponde al Estado en virtud de su competencia para

la regulación de las bases del régimen estatutario de

los funcionarios públicos y de la planificación general

de la actividad económica, por lo que el Ayuntamiento

de Gijón también debió observar estos límites legales,

más allá de que pueda impulsar la aprobación de con-

venios o acuerdos, como en el presente caso (FD 7º).

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Por otro lado, el Acuerdo permitía acumular junto a las

horas sindicales de los miembros del Comité de Em-

presa y de la Junta de Personal funcionario, las horas

anuales correspondientes a cada delegado sindical.

Pese a que el disfrute de un determinado periodo de

tiempo por parte de los representantes sindicales es

un derecho inherente a la libertad sindical, no se halla

exento de ciertos límites, derivados en el caso de la Ad-

ministración pública de los fines de interés general por

los que debe velar aquélla y de la eficacia que debe

inspirar su actuación. La negociación colectiva debe

someterse a determinadas obligaciones estatutarias y

legales, y en esa regulación no se prevé la acumula-

ción de créditos horarios por la acción sindical, por lo

que procede anular dicha cláusula, tal y como resolvió

el Tribunal Superior de Justicia (FD 8º).

Por otra parte, se contempla en el Acuerdo la pérdida

del grado personal consolidado como consecuencia de

la acumulación negativa de puntos tras la evaluación del

desempeño. Se sostuvo por la Sala 2.ª del TS la exis-

tencia de una sanción encubierta, no prevista tampoco

para los supuestos de responsabilidad disciplinaria, lo

que determinaba la nulidad de esta cláusula del Acuer-

do (FD 10º). Finalmente, ese último reconocía el derecho

a la promoción a aquellos empleados que acreditasen

un número de años de servicio en el Ayuntamiento de

Gijón. Se denunció en este caso el hecho de que no

se computara a efectos de antigüedad el servicio pres-

tado en otras administraciones públicas, por quebrar la

igualdad en el acceso a la función pública (art. 23 CE).

Al respecto, el Tribunal estimó que no podían exigirse

los mismos requisitos para el acceso a la función públi-

ca que para la promoción interna, puesto que en este

último caso podrían tomarse en consideración criterios

dirigidos a lograr una mayor eficacia en la organización

y prestación de los servicios públicos (FD 11º). Imponer

unos requisitos distintos para la promoción interna po-

dría justificarse para incentivar la permanencia en el

Ayuntamiento del personal afectado, lo que resultaba

proporcionado y razonable en el presente caso.

IV. Procesos de selección del personal al servicio de las administraciones públicas

IV.1. Consolidación de empleo temporal

Se interpuso recurso contra el Decreto 17/2010, de 15 de

abril, por el que se aprueba la Oferta de Empleo Público

de la Administración de la Comunidad de Castilla y León,

en la que se incluían veinte plazas para el acceso por el

sistema de consolidación de empleo temporal a la es-

cala de funcionarios con habilitación de carácter estatal,

subescala de Secretaría-Intervención. La Sentencia del

Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 27

de junio de 2012 (JUR/2012/244509) examinó algunas

cuestiones controvertidas que contenía aquella oferta.

El acceso a través de las vías de consolidación no pue-

de efectuarse únicamente mediante sistemas de opo-

sición libre, pues siempre que se satisfagan los requisi-

tos exigidos en la Disposición Transitoria 4.ª LEEP, será

posible la convocatoria a través del concurso-oposición

(FD 2º). No puede asegurarse con plena certeza el ca-

rácter restringido de las pruebas porque se trata de

una Oferta de Empleo Público y no del análisis de las

reglas de la convocatoria. Además, el carácter abierto

del concurso y el principio de libre concurrencia impe-

dirían calificar el proceso como restringido (FD 4º). Por

último, se mantiene la competencia autonómica, cuya

regulación debe ser aplicada e interpretada en el mar-

co legal definido por la LEEP. La Comunidad Autónoma

puede aprobar una Oferta de Empleo público en ejer-

cicio de sus competencias de desarrollo y ejecución,

incluso para aprobar las convocatorias que tienen por

objeto cubrir las vacantes de los funcionarios de Admi-

nistración local con habilitación de carácter estatal (FD

5º). En consecuencia, permanece válida la Oferta de

Empleo Público impugnada.

IV.2. Irregularidades en el desarrollo de las pruebas

Los hechos acontecieron en el proceso selectivo de

consolidación de empleo para el ingreso en el cuerpo

auxiliar de la Xunta de Galicia. Una vez llevado a cabo el

primer ejercicio de la prueba, los miembros del Tribunal

calificador apreciaron la existencia de algunas irregula-

ridades en los exámenes realizados por seis personas

que habían obtenido de forma anómala altas calificacio-

nes. Se inició la investigación correspondiente para es-

clarecer los hechos y el Tribunal decidió excluir a esas

seis personas del proceso de selección. Se impugnó

ese acuerdo por una de las personas candidatas que

había logrado una calificación alta en el ejercicio y que

no había sido excluida. Planteó la posibilidad de que

un mayor número de candidatos se hubiera podido be-

neficiar de las supuestas irregularidades, consistentes

en la sospecha de que se había filtrado la prueba de

evaluación tipo test. Solicitó, por tanto, la anulación de

la primera prueba y el inicio de las actuaciones desde

el principio, así como la sustitución de los miembros del

Tribunal que no habían cumplido sus deberes de custo-

dia de los exámenes con la adecuada diligencia.

Esta controversia fue dirimida por la Sentencia de 4

de julio de 2012, del Tribunal Superior de Justicia de

Galicia (JUR/2012/241389). En ella se declaró la impo-

sibilidad de anular el primer ejercicio en su totalidad,




al estimarse que únicamente mediaban sospechas

o conjeturas respecto al resto de concursantes y no

se presentó prueba alguna que demostrase la impli-

cación de otras personas en las irregularidades. Por

ello, una vez que el proceso recuperó su objetividad,

debía proseguir hasta alcanzar su finalidad, cual era la

proposición de los aspirantes conforme a sus méritos

de capacidad (FD 4º). A ello cabía añadir el carácter

discrecional de las decisiones del Tribunal Calificador

y la imposibilidad de ser revisadas por la Administra-

ción o por los Tribunales, limitándose a controlar los

elementos reglados del procedimiento y los supuestos

extremos de desviación de poder. Asimismo, el órgano

judicial aplicó el principio de conservación de los actos

administrativos (art. 64.2 Ley 30/1992), al objeto de evi-

tar la anulación de todos los trámites llevados a cabo

con anterioridad, entre ellos los ejercicios efectuados

por el resto de aspirantes no involucrados en el engaño

o supuestas filtraciones. En cuanto a la petición de que

cesaran en sus funciones los miembros del Tribunal, no

lo consideró procedente por basarse en apreciaciones

subjetivas carentes de prueba. Además, de la audito-

ría realizada para investigar las irregularidades no se

desprendió ninguna negligencia ni incumplimiento del

Tribunal en relación con la supuesta filtración (FD 5º).

Por todo ello, se desestima el recurso.

IV.3. Obligación de reserva general a personas discapacitadas

El litigio tiene por objeto determinar si se respetó el

art. 2 RD 2271/2004, de 3 de diciembre, que impone a

la Administración del Estado la obligación de reservar

el 5% de las plazas correspondientes para el turno de

discapacitados. La LEEP en su art. 59 también prevé la

obligatoriedad de reservar un cupo no inferior al 5%

de las vacantes para ser cubiertas entre personas con

discapacidad y la compatibilidad con el desempeño de

las tareas, de modo que progresivamente se alcance

el 2% de los efectivos totales en cada Administración

pública. De acuerdo con la Sentencia de la Audiencia

Nacional de 17 de octubre de 2012 (JUR/2012/347087),

no puede computarse para calcular el 5% de reserva

de la Oferta de Empleo Público 2006 los efectivos de

personal existentes, sino las necesidades de recursos

humanos que no pueden ser cubiertas con los efectivos

de personal existentes (FD 2º). Además, la obligación

de reserva tan sólo alcanza a las Ofertas de Empleo

Público, que son las que deben precisar, directamente

o por delegación en otro acto administrativo general,

los términos en que deben concretarse las reservas en

las distintas convocatorias (FD 4º).

IV.4. Responsabilidad patrimonial por anulación de la convocatoria

La persona recurrente desempeñaba tareas docentes

en el área de formación ocupacional en Andalucía,

por lo que se hallaba en el fichero de expertos ges-

tionado por el INEM. Una vez que las competencias

de empleo fueron transferidas a la Junta de Andalucía,

ésta resolvió convocar un concurso para el acceso al

fichero de expertos referido. Aquélla impugnó la con-

vocatoria y el Tribunal Superior de Justicia de Granada

acogió sus pretensiones, reconociéndole su derecho

a ser incluido en el fichero de expertos sin efectuar

prueba alguna y con reconocimiento de sus méritos y

antigüedad. Notificada la sentencia, el docente inició

un procedimiento para reclamar a la Administración

andaluza una indemnización por los daños y perjuicios

causados durante el periodo de tiempo en que debió

figurar en el fichero. El Tribunal Superior de Justicia de

Andalucía, en Sentencia de 26 de diciembre de 2012

(JUR/2013/97899), reconoció el nexo causal entre la

actuación administrativa de la Junta y la imposibilidad

de que pudiera ejercer como docente en los cursos

organizados por el servicio de empleo de la Junta por

no encontrarse en los ficheros durante cinco años

(1997-2002). No obstante, no apreció el daño efectivo,

debido a que no se acreditó por el recurrente que los

cursos debieran haber sido impartidos por él mismo

y no por otros expertos incluidos en el fichero. No se

demostró que el hecho de aparecer en el fichero cons-

tituyera el único criterio preferente y determinante para

ser nombrado docente en un determinado curso (FD

6º). Sí se le concedió una indemnización, que asciende

a 2.000 euros, por daños morales, al verse privado de

la posibilidad genérica de impartir los cursos.

IV.5. Personal laboral indefinido y personal laboral fijo

La controversia tiene su origen en la oferta de Empleo

Público aprobada por el Decreto 437/2009, de la Xunta

de Galicia, correspondiente a plazas de personal funcio-

nario y laboral para el año 2009. Los recurrentes ocu-

paban algunas plazas incluidas en el anexo del Decreto

recurrido, cuestión que admitía la Sentencia del Tribunal

Superior de Justicia de Galicia de 16 de enero de 2013

(JUR/2013/44028), dado que fueron contratadas como

personal laboral temporal y se transformaron en indefini-

dos sin haber sido sometidos a un proceso selectivo que

los transformase en personal laboral fijo. De habérsele

otorgado la condición de fijo sin un previo concurso, se

estarían vulnerando los principios de igualdad, mérito

y capacidad en el acceso (FD 3º). Las notas diferencia-

doras entre ambos tipos de contratos aparecen en el

momento de su extinción. Para el personal indefinido,

llamado también «indeterino», el contrato puede resol-

verse por la amortización de plazas o cuando tratan de

cubrirse por el procedimiento selectivo ajustado a aque-

llos principios. Asimismo, se confundía por la recurrente

el concepto de plaza con el de puesto. La primera es la

única que puede figurar en las ofertas de empleo pú-

blico y no puestos de trabajo concretos (FD 3º). Estos

últimos se incluyen en la relación de puestos de trabajo,

que es un instrumento dinámico de actualización de la

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ordenación de los mismos, de modo que los que se in-

cluyen en esa relación no tienen por qué coincidir con

las mismas plazas que se ofertan.

El Decreto impugnado tenía por objeto consolidar las

plazas temporales con arreglo a la Disposición Tran-

sitoria 4.ª Ley 7/2007 y transitoria 14.ª DL 1/2008. Para

ello, era imprescindible convocar el proceso selectivo

en cumplimiento de los principios de igualdad, publi-

cidad, mérito y capacidad y convertir las plazas de la-

boral indefinido en fijas (FD 4º). Las partes recurrentes

no podían pretender una adscripción definitiva a sus

puestos sin haberse sometido a un procedimiento de

selección previo que garantizase la observancia de

aquellos principios. En consecuencia, se desestimó el

recurso contra la Oferta de Empleo Público aprobada

por aquel Decreto.

V. Concursos de traslados

La Viceconsejera de Asistencia Sanitaria de la Co-

munidad de Madrid dictó una resolución por la que

se convocaban pruebas selectivas para el acceso a

la condición de personal estatutario fijo en plazas de

Facultativo Especialista de Área de Neurología del

Servicio de Salud de la Comunidad de Madrid. En ella

se excluía expresamente del proceso selectivo a los

Facultativos Especialistas de Área de Neurología que

ya ostentaban la categoría de personal estatutario fijo.

La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la

Comunidad de Madrid, de 28 de septiembre de 2012

(RJCA/2012/892), desestimó la vulneración del princi-

pio de igualdad de acceso, al entender que este princi-

pio se aplica únicamente para las personas que no han

accedido a la función pública, lo que no puede pre-

dicarse en este caso del personal estatutario fijo con

plaza en propiedad.

Respecto a la observancia de los principios de mérito y

capacidad, en aplicación de la jurisprudencia constitu-

cional, el Tribunal Superior de Justicia declaró que han

de ser entendidos de forma distinta dependiendo de

si se trata de personas que han accedido a la función

pública, quienes, por tanto, ya han demostrado su mé-

rito y capacidad, o de aquellas que pretenden acceder

por vez primera a ella. Deben tenerse en cuenta para

la convocatoria de plazas y concursos de traslados

criterios tendentes a lograr una mayor eficacia en la

organización y prestación de los servicios públicos o a

satisfacer otros bienes constitucionalmente protegidos

(STC 30/2008). Por tanto, a juicio del Tribunal, pueden

establecerse diferencias de trato que conduzcan a la

exclusión de los procesos selectivos, cuando se fun-

den en motivos razonables y proporcionados y sea un

medio excepcional para dar respuesta a una situación

igualmente excepcional (FD 2º).

En cuanto a la ausencia de un concurso de traslados

previo, de los elementos probatorios que obran en el

proceso se desprendía la existencia de un compromi-

so entre la Administración sanitaria de la Comunidad

de Madrid y los sindicatos por el cual aquélla convoca-

ría dicho concurso con anterioridad a abrir el proceso

selectivo para seleccionar personal nuevo. Además,

como fruto de ese compromiso, hasta ese momento la

Administración había convocado el concurso de trasla-

dos con antelación al concurso-oposición para nuevas

plazas. Al separarse de este criterio, debió, según el

Tribunal, ofrecer una explicación o justificación racional

y objetiva acerca de la ruptura, evitando de algún modo

la arbitrariedad (FD 3º). Esas razones debían señalar las

necesidades organizativas que concurrían en ese caso

para prescindir de los concursos de traslados previos

que se habían celebrado en años anteriores. No podían

servir explicaciones o justificaciones estereotipadas o

retóricas que no facilitasen datos o razonamientos con-

cretos que permitieran conocer en realidad las causas

del cambio de criterio. En consecuencia, el Tribunal le

obligo al órgano autonómico a dictar nueva resolución

en la que expusiera de un modo preciso todas esas

razones, al objeto de que las personas afectadas pu-

dieran conocer si esa motivación estaba justificada y

resultaba razonable.

El motivo de queja en otro litigio se basaba en que,

como mérito para alegar en los concursos de traslados,

las bases de la convocatoria tomaron en consideración

la antigüedad únicamente en la carrera o cuerpo como

funcionario de carrera, lo que excluía la antigüedad

en la prestación de funciones en esa carrera o cuer-

po como interino. El Tribunal Superior de Justicia de

Extremadura, en Sentencia de 17 de enero de 2013

(JUR/2013/34352), consideró adecuado ese criterio,

siempre que la plaza convocada precisara el desem-

peño de funciones vinculadas a cuerpos o funcionarios

de carrera. Por tanto, para establecer una distinción en-

tre la antigüedad en puestos de interinidad y en funcio-

nariado de carrera debe existir una razón objetiva que

justifique esa diferencia de trato. De no exponerse esa

motivación objetiva, entonces podría incurrirse en una

discriminación para el acceso al concurso. Se basaría

en razones vinculadas a la duración del contrato y no

a circunstancias objetivas, como el tipo de actividad o

tarea (FD 2º).

108 Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal AldizkariaRevista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas


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«Ekonomia egoera bata izan, bestea izan, gure sailaren helburuak berak dira»



«KRISITIK IRTETEAK EZ DUESAN NAHI KRISI AURREKO EGOERARA ITZULTZEA»Juan Maria AburtoEusko Jaurlaritzako Enplegu eta Gizarte Politika sailburua

Juan Maria Aburto«Krisitik irteteak ez du esan nahi krisi aurreko egoerara itzultzea»

Juan Maria Aburto Rike (Bilbo, 1961) Eusko Jaurlaritza-

ko Enplegu eta Gizarte Politika sailburua da. Zuzenbi-

de ikasketak egina da Deustuko Unibertsitatean.

Lehenago ere lan egin zuen Jaurlaritzan, 1991tik 94ra

Juan Maria Atutxak zuzendu zuen Herrizaingo saileko

zerbitzu zuzendari izan zen. Ondoren, Bizkaiko dipu-

tazioko Erregimen Juridikoko eta Funtzio Publikoko

zuzendari nagusi izan zen. 2003an, Gizarte Ekintzako

diputatu izendatu zuten, eta 2011n, aldiz, Aldundiko

bozeramaile eta Presidentzia diputatu. Bizkaiko Ahal-

dun Nagusi Jose Luis Bilbaoren lehen eskua izan zela

diote.

miel a. elustondo — zaldi ero

Ekonomia egoera ez balitz gaur egun duguna, krisi

sakon eta luze hau ez bagenu, zein lirateke Enplegu

eta Gizarte Politika sailaren helburuak?

Baliteke nire erantzuna politikoki zuzena ez izatea, bai-

na uste dut egoera bata izan, bestea izan, helburuak

berak liratekeela. Sailaren helburuak definitzeko ga-

raian, gizarte kohesioa dugu lehen xedea, hau da, per-

tsona. Edo pertsonak. Gizartean osoki parte hartzeko

garaian, bide bi ditugu pertsonok, pertsona guztiok:

lana, eta etxebizitza. Bi horiek izanez gero, gizarte ho-

netan pertsona «normalak» garela esan dezakegu. La-

nari eta etxebizitzari gizarte harremanak, sozializazioa,

gehituz gero, gizarteko kide ginateke, guztiz eta zeha-

ro. Hiritarrak. Zer gertatzen da, ordea? Bada, nahiz krisi

egoeran, nahiz oparoaldian, zenbait jende latzago kol-

patzen duela krisiak. Eta oparoaldia heltzen denean

ere, egoera on horren fruituak nekez jasotzen dituztela

pertsona batzuek. Baina, lanik eta etxebizitzarik ez da-

goenean, eta sostengu emango lukeen inguru komuni-

tariorik ez denean —familia, adibidez—, gizarte zerbi-

tzuen euritakoa dugu, hau da, inklusio zerbitzuak eta

diru-sarrerak bermatzeko errenta, eta, horien bidez,

pertsonen duintasuna zaintzea lortzen dugu. Oparoaldi

denean, lana ez da kezka, non eta zertan lan egin ba-

dagoelako, baina beti izango da zailtasun egoeran bizi-

ko den jendea, minusbaliotasunen bat duelako, bazter-

tzeko arriskuan bizi delako… eta, egoera horretan

dauden pertsonen kasuan ere, lana gizarteratzeko ele-

mentua izan dadin saiatu behar dugu. Ekonomia egoe-

ra bata izan, bestea izan, helburuak berak dira.

Helburuak berak izanagatik ere, egoerak zuen jar-

duera baldintzatzen duela dirudi…

Bai, jakina. Hasteko, baliabide gutxiago ditugulako. Eko-

nomi krisiak, besteak beste, aktibitate ekonomikoa gu-

txitzea dakar, eta gutxitze horren ondorio zuzena da

foru diputazioek ere diru gutxiago biltzea. Foru diputa-

zioek diru gutxiago biltzen baldin badute, gobernuak

aurrekontu txikiagoa du eta, beraz, egoera zaildu egiten

da. Zaildu, oraingoa bezain zaila izateraino, iaz baino

1.200 milioi gutxiago baititu gobernuaren aurrekontuak.

Horri aurre egitea dagokigu. Egoera honetan, gerrikoa

estutu behar dugu, eta lehentasunak zehaztu. Gobernu

honek zehaztua du bere lehentasuna: oinarrizko zerbi-

tzuei eustea. Guri dagokigunean, diru-sarrerak berma-

tzeko errenta, etxebizitza prestazioa, eta gizarte larrial-

dirako laguntzak; azken hauek, udalei banatzen diegun

dirua da, finean. Aurrekontuak doitu behar izan ditugu.

Eman dezagun, Lanbide. Eta diru gutxiago duelarik ere,

zer egingo du Lanbidek? Lehentasunak zehaztu, eta

lana sortzeko edo lanari eusteko egitasmoak indartu.

Aldi berean, beste asmo batzuk ahuldu behar izan ditu-

gu, nahiz eta garrantzizkoak izan. Baina egoera izugarri

zail honetan garrantzi txikiagoa dute. Horra, esaterako,

Hobetuz. Erdira murriztu dugu Hobetuz…

* Versión en castellano en la página Web

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Lanean ari den jendearen prestakuntza hobetzea ez

da lehentasuna?

Uste dugu lanean ari den jendea hobeto prestatzea

oso garrantzizkoa dela, baina, egoera honetan, lanik

gabe dagoen jendearen prestakuntza lehenetsi dugu.

Horrela eragiten digu krisiak: diru gutxiago dugu

—ekintza ahalmen txikiagoa, ondorioz—, eta lehenta-

sunak zehaztera behartuta gaude. Zailtasun erantsiak

ditugu.

Baliabide gutxiago Jaurlaritzak, langabezia tasa izu-

tzekoa denean…

Guk badugu irizpide bat: Jaurlaritzak ez du langabezia

konponduko. Jakinarazi diren datuak kezkagarriak

zaizkigu, zinez, eta horrek gogoeta eginarazten digu.

Nik diodanez, oposizioan egon, nahiz agintean, bat

bera da gogoeta. Horri dagokionez, Eusko Alderdi Jel-

tzaleak, aurreko legegintzaldian, eta oposizioan egonik

ere, egonkortasun instituzionalaren aldeko akordioa

jarri zuen mahai gainean. Fiskalitatea, gizarte zerbi-

tzuen jasangarritasuna eta beste, hartu ziren kontuan

proposamen hartan. Momentu honetan, horren mira

dut, akordioaren falta. Kooperazio printzipioak enfren-

tamenduak baino indar handiagoa izan dezan behar

dugu. Enfrentamendu eta borroka espazio asko ditugu,

eta, aldiz, gutxi dira kooperazio tarteak. Agerikoa da

hori esparru politikoan, sozio-ekonomikoan eta, oro

har, diren eta ez diren esparruetan. Eta gizarte eragile

diren enpresa-elkarte eta sindikatuen jarrera ikusi bes-

terik ez dago. Nire ustez, gizarte honek gogoeta egin

behar du, kooperazioa behar bezainbeste balioetsi de-

zan, guztion ongia eraiki dezagun. Filosofiaz ari garela

ematen du, baina nik benetan sinesten dut esaten ari

naizena, eta uste dut ona litzatekeela eragile guztiok

biltzea eta akordioa iristea ekonomi jarduera pizteko,

lana sortzeko eta krisi egoera honetatik irteteko. De-

nok bildu eta alternatibak eta ekimenak bilatu beharko

genituzke krisi honen amaierara zuzen gaitezen. Admi-

nistrazioak ez du krisia konponduko, baina haren kal-

teak arindu bai. Gobernu honek zer egin duen? Jardue-

ra izanagatik ere, diru-mailegua lortzeko zailtasunak

dituzten enpresei begira jarri da, eta kapital zirkulatzai-

lea finantzatzeko programa bat abiarazi du. Izan ere,

horixe da ekonomi jarduera sustatzeko dugun ezinta-

sunetarik bat: kreditua. Dirua ez da enpresetara ez fa-

milietara iristen, eta, beraz, finantzazioa lortzeko egitas-

moa abiatu dugu. Bestalde, enplegu plana gauzatu

dugu, jarduera esparru ezberdinak dituena. Batetik,

prestakuntzari dago lotua —pertsonen enpleabilitatea

hobetzeko helburua beti gogoan—, eta, bestetik, pro-

grama berritzaileei; alegia, enprendimenduari.

Enprendimendua diozularik, gazteen ekintzailetasu-

naz ari zara, inondik ere.

Bai, unibertsitate munduarekin lanean ari gara, jarduera

ekonomikoa sortzeko. «Junior kooperatibak» du izena

egitasmoak —txikia da, baina oso ederra—, eta horren

arabera, ikasketak amaitzen ari diren ikasleek —uniber-

tsitateko ikasketen egitarauaren barruan—, kooperati-

ba sortzen dute, baina benetakoa, fakturazioa eta zer-

ga-ordainketa barne. Enprendimenduari guztiz loturik

dago hori, ekintzaile-kulturari, eta horrek, nahitaez au-

tonomoen jarduera sustatzea dakar. Horrekin batera

dago Renove planaren bidez irisgarritasunari eta era-

ginkortasun energetikoari lotutako egitasmoak sortzea.

Horren xedea da ekonomiaren motorra den esparruan,

eraikuntzan, krisiak hain gogor jo duen eremu horretan,

jarduera sortu ahal izatea. Eraikuntza eremuan, gaine-

ra, inbertsioak zuzenean sortzen du enplegua. Esan

ohi denez, inbertitzen den milioi euro bakoitzeko ha-

mar-hamabi enplegu sortzen omen da. Horretan ari

gara. Baina, jakinik, neurri aringarriak direla. Enpresek

sortuko dute enplegua eta, beraz, gobernuak eta era-

kundeek egin lezaketen gauzarik inportanteena da en-

presei laguntzea, jarduera ekonomikoa sor dezaten.

Horretan, Enpresa-leihatila bakarra oso gauza inpor-

tantea da, ekonomi jarduera errazten du-eta. Negozioa

irekitzeko egin behar diren tramiteak erraztea, jarduera

ekonomikoa hobetzen laguntzea dela uste dut.

Kooperazio printzipioa aipatu duzu arestian… Zerga-

tik ez da lortzen elkarlan hori?

Gurean tradizio handikoa da auzolana, eta oraindik ere

indarrean dago zenbait herri eta auzotan, dela mendi-bi-

deak garbitzeko, dela ermitak berriztatzeko. Ohitura ho-

rrek iraun egiten du oraindik, eta ez genuke galdu behar.

Baina, gure herrian, auzolan izpiritu horren ondoan, kon-

frontamenduaren teoria azaldu da. Damu dut Herri ho-

netako gehiengoaren sindikatuaz jardun beharra, baina

sindikatu horrek konfrontamendua definitu du estrate-

giatzat. Desolazioa eragiten dit, konfrontamendua hel-

buru izatea ikaragarria iruditzen zait-eta. Uste dut garai

honetan konfrontamendua kooperazioari gailentzen ari

zaiola, eta ez dakit zein den arrazoia. Ez dakit zergatik.

Aurrekontuei dagokienez ere, konfrontamendua

kooperazioari gailendu zaio?

Jaurlaritza honek ahal zuen guztia egin du gai horretan,

oposizioko zenbait sektorek egin duen diskurtso okerra

kontuan harturik. «Diskurtso okerra» esan dut, ez «dis-

kurtso faltsua». Oposizioak, izan ere, zalantzan jarri ditu

diru-sarrerak, baina sarrera horiek Finantzen Euskal

Kontseiluak agintzen ditu, berak zehazten ditu, ez dago

aukerarik, direnak dira. Erkidegoan onartu diren aurre-

kontu guztiak sarrera horiekin bat egin dira. Gipuzkoak,

Bizkaiak, Arabak… sarrera horien arabera egin dituzte

euren aurrekontuak. Aldiz, gobernuari ez diote utzi au-

rrekonturik egiten, sarrera horiek ezbaian jarririk. Ezta-

baida, ondorioz, okerra da, eta ez du endredatzea bes-

te helbururik, eztabaida hori piztu duenak badaki-eta

[diru-sarrera kopuru] hori ez dagoela jokoan, ez dagoe-

la aldatzerik, ez dela aldagaia. Hortaz, diru-sarrera nola

banatu beste eztabaidarik ez da posible. Eta nahiko ha-

rriturik nago, ikusirik Alderdi Sozialistak osoko emenda-

kina jarri ziola aurrekontuari, emendakin partzial bat ere

formulatzeke. Ez zuen negoziatzeko aukerarik eman.

Helburu bakarra zen aurrekontua itzultzea, problema

diru-sarrera dela esanez, eztabaida oker planteaturik.

Denak ere gobernuaren kontra joan ziren, Jaurlaritza

bakarrik uztea zuten helburu. Gauza legitimoa da

—joko politikoaren parte da, seguruenera—, baina

egoera horrek dakarren ondorioa larria ez da Jaurlari-

tzaren bakardadea, gizartearena baizik. Bakarrik utzi

da gizartea, ahul. Alderdikeria nagusitu zaio elkarlanari.

Alderdiek lehentasuna eman diete beren interes alder-

dikoiei, krisitik irteteko bideak jartzeari eman ordez. Eta

gizartea krisia konpontzeko eskatzen ari zaigu. Eta

hobe dugu zer edo zer egin, edo gizarteak gogor zi-

gortuko gaitu. Eta zigortuko gaitu denok, Jaurlaritza ez

ezik. Hor ditugu gero baino gero gehiago azaltzen ari

diren mugimenduak, eta hor dugu gero baino gero

handiagoa den politikarekiko, eta politikariarekiko, al-

dentzea ere. Gero baino gero gehiago gara problema-

ren parte, soluzioarena baino. Aintzat hartu beharko

genuke gertatzen ari dena, eta jendeari zuzentzeko

gai izan, esanez: «Akordioak iristeko gai gara, gai gara

soluzioak mahai gainean jartzeko». Alabaina, bestela-

koa da eman dugun irudia; aurrekontuen inguruan,

esaterako. Era honetako egoera zail bat izan, eta ez

gara akordiorik lortzeko gai izan. Herri honen historia

labur honetan, lehenengo aldiz, aurrekontuak itzuli egin

zaizkio gobernuari. Eta, hain zuzen, historia horretako

unerik larrienean gertatu da.

Langabezia datuak jakinarazten direlarik, egoera ho-

bea da EAEn eta Nafarroan, espainiar estatuan bai-

no. «Bi Espainia» omen dira, Ipar eta Hego, diote Es-

painiako telebistetan…

Guk Europako Iparraldera begiratu behar dugu, estatu-

ko hegoaldera baino. Gure erkidegoak estatukoa bai-

no langabezia tasa txikiagoa izatea ez da nahikoa, ez

da harrotzeko modukoa. Bai, mahai gainean jarri behar

da, horrek baduelako balio bat. Esan nahi du hemen

gauzak hobeto egin direla, beste modu batera egin di-

rela, eta, horrek, ageriko denez, bestelako egoera bat,

hobea, ekarri digula. Hala ere, dugun langabezia tasa

—%16 baino handiagoa, estatukoa baino 11 puntu txikia-

goa izanagatik ere—, kezkagarria da. Auzoa baino ho-

beto egotea ez da nahikoa, %16ko tasa hori zuzendu

egin behar dugu, izugarria da-eta.

Langabezia tasa izugarria. Enplegu sortzea izango

da zuzentzen duzun sailaren lehentasuna?

Jakitun gara enplegua ekonomia jarduerak eta enpre-

sek sortzen dutela. Hori esanik ere, sail honen lehe-

nengo lehentasuna enplegua da. Horrek esan nahi du

Lanbide entitate eraginkorra izan dadin saiatu behar

dugula, gaur egun ez da-eta eraginkorra.

Zergatik ez da eraginkorra Lanbide?

Giza talde bikaina ari da lanean Lanbiden, ahal duen on-

doena ari da, baina Lanbide haur jaioberria da, eta, tiki-

taka erakutsi ordez, korrika jarri dugu. Horrek, nahitaez,

behin eta berriz erorikoak dakarzkio. Horri dagokio-

nean, gure helburua da Lanbideren egoera egonkor-

tzea, eta enpleguaren aldeko tresna eraginkorra izan

dadin lortzea. Tresna eraginkorra, enplegu prestakun-

tzan, orientabidean eta bitartekaritzan. Eta, gaur egun,

Lanbidek ez du lan-bitartekaritzarik egiten.

Zergatik ez?

Bada, mundu honetara jaiotzen ari zela, halako aktibita-

te bat erantsi zitzaiolako —hau da, Diru-sarrerak berma-

tzeko errenta—, eta horrek irentsi egin zuen entitatea

eta galarazi egin zion lan bitartekaritzako merkatuan

sartzea. Baina, berez, Lanbidek bere helburu naturala

luke bitartekaritza. Gainera, Lanbide egitasmo berritzai-

leak sortuko dituen entitate bat izan dadin nahiko ge-

nuke. Lanbide eraginkorra izatekotan, ondo bereizi

behar ditugu bi eremuok, Diru-sarrerak bermatzeko

errenta, eta lan bitartekaritza. Errentak ondo funtziona

dezan lortu behar dugu eta, horretarako, nahitaezko da

bi kolektibo orain arte ez bezala zaintzea. Batetik, pen-

tsiodunak, zentzurik ez du-eta haientzat enplegu politi-

ka aktiboak burutzea, eta, bestetik, beren bizitza ibilbi-

de konplikatuagatik hondatze maila handia duten

pertsonen multzoa. Hauen lehentasuna ez da lanerako

sarbidea, gizarterako sarbidea baizik; multzo honetako




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pertsonak gizarte zerbitzuen erabiltzaile naturalak izan-

go dira batez ere, lan zerbitzuen erabiltzaile baino. Hori

ondo egitea lortzen baldin badugu, Diru-sarrerak ber-

matzeko errentak ondo funtziona dezan lortuko dugu

—prestazioak garaiz eman daitezen, alegia—, eta Lan-

bidek benetan lan-esparruan ez beste inon lan egin

dezan. Horretan ari gara, eta horixe da legegintzaldi

honetako helbururik behinena.

Enplegua sortzeko laguntzak ematen direnean, gogoan

hartzen dituzue gizarteko esparru ezberdinak? Izan

emakumea, izan gaztea, izan adinean aurrera doana…

Guk dugun ezaugarrietarik bat da, eta Lanbideren iden-

titate ikur izango dela uste dut, enpleguak dituen askota-

riko aurpegiak kontuan hartzea. Lehengo batean, Lanbi-

deren Administrazio Kontseiluan zera onartu genuen, 30

milioi euroko partida bat, enplegu zentro berezietarako,

hau da, minusbaliotasuna duten pertsonei lana ematen

dieten zentroetarako. Batek zioen: «Diru asko da. Krisi

garai honetan diru asko esparru zehatz horretarako».

Baliteke. Iritzi bat da. Nirekiko, minusbaliotasunen bat

duten pertsonak osagai inportante zaizkio Lanbideri. Gi-

zarteratze enpresa horiek gizartetik baztertzeko arris-

kuan dauden pertsonei lana ematen diete, edo lan mun-

duan sartzen laguntzen diete. Era horretako enpresak

laguntzen dituelarik, zailtasun handiak dituen sektoreari

laguntzen ari da Lanbide. Bi kolektibo inportante dira, mi-

nusbaliotasunen bat dutenak, eta haiei laguntzen dieten

enpresak. Hirugarren kolektiboa —eta ez naiz hurrenke-

ra hierarkikoan ari—, gazteak, gazte enplegua. Lanbidek

gazteen enprendimendua, gazteentzako bekak, lehen

lan esperientziari buruzko egitasmoa abiarazi ditu. Kon-

tratu txikiak dira, ez dira enpresa batean luze irauteko

eginak, baina sorgin-gurpil hori eten, behintzat.

Gaztea eta esperientziaduna eskatzen du enpresak.

Ezinezkoa, maizenik.

Horixe da sorgin-gurpila: Esperientziarik ez duen gaz-

tea, batetik; gazte esperientziadunaren bila dabilen en-

presa, bestetik. Azkenean, gazteak behin ere ez du es-

perientzia. Gazteek lehen lan esperientzia izan dezaten

nahi dugu, lan merkatuan sar daitezela, izango dute ge-

roago mugitzeko aukera; baina merkatuan sar daiteze-

la, behintzat. Atzerrira irteteko egitasmoa eratu dugu

—baina ez da «kanpo mugikortasuna», lehengo batean

Espainiako ministroak esan zuen moduan, ez—, ez da

abentura bat, gazteak lan bila kanpora joan beharra

drama izugarria iruditzen zaigu-eta. Drama da, bi arra-

zoirengatik: batetik, herri baten deskapitalizazioa daka-

rrelako, eta, bestetik, desinbertsioa delako: diru asko

inbertitu dugu gazte baten prestakuntzan. Gure egitas-

moa joan-etorrikoa da. Ez dugu nahi gaztea atzerrira

joan eta han gera dadila. Aldiz, nahi dugu atzerrira joan

dadila, lan egin eta bere burua presta dezala, esperien-

tzia horixe, eta hona itzuli eta hemengo lan-merkatuan

sar dadila. Hor, gazteei dagokienean, prestakuntza dua-

la oso da garrantzizko; enpresa esparruan behinik

behin. Txandakako prestakuntza —prestakuntza eta en-

plegua konbinatzea, eredu alemanari jarraiki—, guztiz

inportatzeko modukoa iruditzen zaigu. Gazte enplegua

lehentasunezko gaia dela uste dugu. Espainian %50

baino handiagoa da gazte desenplegua, eta gurean

%40 inguru da. Gazte belaunaldi batek enplegua aurki-

tzeko esperantza galtzeak gizartea bera jartzen du ko-

lokan, eta gizartea berritzea zalantzan. Oso kontuan

hartu behar da hori. Gainera, iraupen handiko langa-

beak ditugu, 45 urtetik gorako jendea. Hauen egoera

are larriagoa da, familiak dituztelako beren ardurapean.

Beste talde bat, emakumeak. Hauetan bada pertsona

talde bat lan-merkatuan sartzeko asmorik ez zuena, bai-

na, hain zuzen, horretara jarri ditu krisiak, lan bila hasi

dira. Motibazio dosi handia du talde honek eta, izateko-

tan, prestakuntza du eskas; kasu batzuetan, behintzat.

Hortaz, prestakuntza ikastaroak diseinatu ditugu talde

honetan direnentzat, enplegu aukera handiagoak izan

ditzan. Lanbidek, beraz, egitasmo ezberdinak ditu,

egoera ezberdinak bizi dituzten giza taldeak gogoan.

Esan duzu ez zarela hierarkiaz ari, baina emakumea

izan da azken zure diskurtsoan…

Ez dugu hierarkiarik. Hierarkikoki hitz egin behar izango

bagenu, gazte enplegua lehenetsiko genuke, gizarte

kontzeptuari lotua dagoelako. Baina, badiot, ez da hie-

rarkiarik. Gure datuetan, sarrerak bermatzeko errenta

jasotzen duen pertsonaren soslaia aztertu, eta familia

ardura duen guraso bakarreko emakumea ageri zaigu.

Lehentasunezko arreta behar duen taldea da, beraz.

Aspaldi ez dela, euskarak sarbidea behar zuen lan

munduan. Enplegu eta Gizarte Politika sailak badu

horretan asmorik? Edo krisi garaian euskara «kon-

promiso» da, baina ez lehentasunezko?

Ez dugu euskara ahaztu, ez. Badira egitasmoak horren

inguruan. Badira euskara lan munduan eta enpresa pri-

batuan sustatzeko eta normalizatzeko planak. Gober-

nuak murrizketak egin ditu bere baitako egitasmoetan

ere, baina euskararen normalkuntzak ez dio lehentasu-

nari izateari utzi. Gobernu hau guztiz kontziente da, bada-

ki euskararen egoerak laguntzak behar dituela —euskara

ezberdintasun egoeran dagoelako, hain zuzen—, eta,

diskriminazio positiboko jarduerak egin behar dira batere

zalantzarik gabe. Jakina, ekonomia egoera halakoxea da,

berak agintzen du, eta horren arabera zehazten ditugu

lehentasunak. Horrek ez du esan nahi beste lehentasun

batzuek ere garrantzirik ez dutenik, baina egoerak behar-

tu gaitu pertsonen beharrizan oinarrizkoenak betetzera

jotzera: hezkuntza, osasuna eta gizarte zerbitzuak, kasu.

«Gazteak lan bila kanpora joan

beharra drama izugarria

iruditzen zaigu»

Laneko segurtasuna, krisiak isilarazi duen beste gai

bat ez ote da…

Laneko arriskuen prebentzioa ezin da alde batera utzi.

Funtsezkoa da lanean istripurik ez izatea. Egia da, hala

ere, istripuak gertatzen direla oraindik, baina Osalanen

prebentzio programak lan handia egiten ari dira istri-

puak gutxiago izan daitezen. Laneko segurtasuna, gi-

zonezko eta emakumezko langileen segurtasunak be-

realdiko garrantzia du, jakina.

Artikulu bat izan dut irakurgai. «El derecho sindical en

la funcion publica. Los incrementos retributivos» (Es-

kubide sindikala funtzio publikoan. Ordainsariak han-

ditzea), zeuk idatzia da. Administrazio Publikoaz ari

zara, esanez giza baliabideak direla kasuan kasuko

zerbitzu publikoa eskaintzeko bitarteko nagusia. Eta,

jarraian, «Administrazio Publikoaren kontzepzio mo-

derno honetan, osagai giltzarria da lan baldintzak era-

bakitzeko garaian langile publikoek esku hartzea»

Zaharra da, horratik!

1996koa. Baina Eusko Jaurlaritzara sartu eta berta-

ko langileak elastiko fuksiak jantzita ikusi, guraizeak

debekatzen dituen ikurra eta «zerbitzu publikoak de-

fendatu» lema paparrean, zaharrak berri ageri dira.

Nola ikusten dituzu gobernuak gizarte eragileekin

dituen harremanak? Direla sindikatuak, direla patro-

nala… Konfrontamendua, kooperazioa?

Elkarrizketa soziala gauzatu nahi izan dugu, eragile guz-

tiekin ere. Horixe da gure apustua, eta horretan ari gara.

Lau sindikatuekin eta Confebaskekin egin dugu berba.

Lan erreformaren kontra gaudela esan dugu, publikoki.

Agerikoa da, badakigu-eta Lan Erreformaren ondorioak

zein diren. Ondorio zailak, konplikatuak eta, baliteke,

dramatikoak ere izatea. Are, Lan Erreforma gizarte kohe-

sioa bera kolokan jartzera ere hel liteke, eta orain arte

Herri honetan izan dugun lan harremanetarako eredua

pekoz gora jartzera ere bai. Hortaz, beharrezkoa da

akordioa. Horretan egoskortuta gaude. Dena den, su-

matzen dugunez, badira estrategia zenbait, handiena

iritsi nahi dutenak, txikienari garrantzirik emateke.

Zer esan nahi duzu, «handiena», «txikiena»?

Lan erreforma iraultzea da batzuen estrategia, eta guk,

berriz, haren ondorioak minimizatzea dugu xede. Lau

frontetan ari gara lanean: egiturazko akordioa lantzen

ari gara, batetik, herrialdeetako hitzarmenak blindatze-

ko balio dezan. Bestetik, hitzarmenen ultraaktibitateen

inguruko akordioa ere nahi dugu, uztailaren 7an bete-

tzen delako epea. Gainera, hitzarmenen deskuelgeen

baldintzak zehazteko akordioa lortzea ere hor da, eta,

azkenik, deskuelgeak ekarriko dituen lan gatazkak kon-

pontzeko batzordea osatzeko ituna dugu. Lau fronteok

interes handikoak iruditzen zaizkigu Herri honetako gi-

zon eta emakume langileentzat, eta, aldiz, jasotzen ari

garen erantzuna da Lan Erreformari intsumisioa egitea.

Horretan ez datoz bat eragileen eta gure estrategiak.

Uste dut elkarrizketa soziala funtsezkoa dela, guztion

artekoa, baina zailtasuna ikaragarria da, gehiengoaren

sindikatuak abiarazi duen estrategia ez dugu-eta elkar

banatzen. Eremu komun bat aurkitu nahi dugu, izenda-

tzaile komun minimoa, akordio batzuk lortzeko besterik

ez bada ere, baina gaur-gaurkoz, zailtasun ikaragarriak

ditugu… Hala eta guztiz ere, sindikatuekiko harremane-

«Auzoa baino hobeto egotea ez da nahikoa, %16ko tasa

hori zuzendu egin behar dugu»




114


ELKA

RRIZ

KETA

ENTR

EVIS

TA



tan sinesten dut, artikulu hori idatzi nuenean pentsatzen

nuena pentsatzen dut orain ere: sindikatuek eta enpre-

saburuek, sindikatuek eta Administrazioak, interes ko-

munak ditugu —izan behar genituzke, behinik behin—,

eta, aldiz, gure arteko enfrentamendua pizten duten

gaiak jartzen ditugu mahai gainean.

70.000 langileri eragiten dieten murrizketak erabaki

ditu Eusko Jaurlaritzak. Beharrezkoa da «Lan baldin-

tzak erabakitzeko garaian langile publikoek parte

hartzea»…

Hori idatzi nuen garaian, negoziazio kolektiboa —tokiko

eta foru administrazioetan, batik bat—, erabat judizializa-

tuta zegoen. Orduko ARCEPAFE eredua [Acuerdo Regu-

lador de las Condiciones de Empleo del Personal de la

Administración Local y Foral de Euskadi], absolutuki be-

rritzailea zen, EAEko tokiko eta foru administrazio osoa

biltzen zuen bere baitan, eta negoziazio kolektiboaren

aldeko ginen, horixe esan nahi baitu zuk irakurri duzun

esaldiak, Funtzio publikoaren esparruan negoziazio ko-

lektiboa abiaraztea. Legeak beste alde batetik joan dira,

gero baino gero beste alderago: aurrekontu legeek mu-

gak —eta mugak ez ezik, murrizketak—, ekarri dizkiote

gairik inportanteenetako bai, hau da, soldatari, eta ho-

rrek negoziazio kolektiboaren aukera gero eta txikiagoa

izatea ekarri du… Baina, oraindik ere, kontzeptualki, uste

dut ona litzatekeela administrazio publikoan negoziazio

kolektiboa izatea. Hori esanik, era berean uste dut beha-

rrezkoa litzatekeela administrazio publikoko negoziazio

kolektiboaren filosofia aldatzea. Gaur egun zenbait sin-

dikatu eta plataforma ikusi eta iruditzen zait Herri hone-

tan bizi dugun errealitatetik kanpo daudela.

Zertaz ari zara, zehazki?

Ikusi kooperatiba mundua, non langileak inplikazio zuze-

na duen proiektuan, enpresaren parte delako, hain zu-

zen. Ikusi nola ari diren soldatak murrizten, lanordua alda-

tzen… hau da, egoerari egokitzen ari dira, proiektuarekiko

dioten atxikimendua aintzat harturik. Batzuetan, iruditzen

zait, bestelako negoziazio batzuetan, parteetarik batzuek

mundu honetatik kanpo jartzen dituztela beren buruak,

ez den errealitate batetik ari direla.

Enplegu eta Gizarte Politika, bi gai ezberdin dira? En-

bor beraren adarrak, beharbada?

Enplegua gizarte politikaren atala da. Enplegua ez da,

besterik gabe, lan baten ordain jasotzen den dirua. En-

pleguak gizartearen partaide egiten gaitu, sozializatze-

ra behartzen gaitu. Horregatik da inportante jendeak

enplegua izatea, beren bizitza proiektua nahi duen mo-

duan garatu ahal izan dezan. Egia da, seguruenera,

zenbat eta enplegu gehiago, orduan eta gizarte politika

gutxiago beharko litzatekeela. Gizarte politikek egoera

zaila orekatzen laguntzen dute, inondik ere.

Gizarte baliabideen jasangarritasunaz ere gogoeta egi-

na zara orain baino lehen. Murrizketak dira han eta he-

men. Uste duzu posible dela baliabide horiei eustea?

Posible izan behar du, posible izan behar du. Elkarriz-

keta honen hasieran esan dudanez, gizarte zerbitzua

horixe da, inguruak porrot egiten duenean pertsonen

duintasunari eusten dion koltxoi. Horretan sinesten bal-

din badugu, jendearen duintasuna inportantea dela,

alegia, nahiz eta egoera horrelakoa izan, haiei eutsi

beharra dago. Horretan, XX. mendeko gezur handiaren

aurrean gaudela esan ohi dut nik. Giza eskubideen al-

darrikapenak horixe dio, ezta? «Gizon-emakume guz-

tiak aske jaiotzen dira, duintasun eta eskubide berbe-

rak dituztela». Badiotsut, XX. mendeko gezur handia,

baina, halarik ere, horretan saiatu behar dugu. Jendea-

ren duintasuna sinesten baldin badugu, horretan saiatu

behar dugu, posible izan dadin.

«Gizarte zerbitzuen kopagoaz ere

hitz egin behar dela uste dut»

Oparoaldian ginen, krisia baino lehen, gizarte balia-

bideen jasangarritasunaz ari zinenean…

2004. urtean, Bizkaiko Foru Aldundiko Gizarte Ekintza-

ko diputatua nintzela, gizarte baliabideen jasangarrita-

sunaren aldeko paktua jarri nuen mahai gainean. Opa-

roaldia zen, bai. Bizkaiko diputazioak, gogoan dut,

2003tik 2011ra hirukoiztu egin zuen Gizarte Ekintzako

aurrekontua. Hirukoiztu. Diru-bilketa, aldiz, ez zen hiru-

koiztu. Hortaz, agerikoa zen, oparoaldiak irauten ba-

zuen ere, hura ez zela posible, zer edo zer egin beha-

rra zegoela. Hala ere, ezin diogu gizarteari esan sortu

berriak diren eskubide subjektiboak kinkan daudela,

sortu eta lau egunera. Gizarte zerbitzuen legea

2008koa da, Mendekotasun legea, 2006koa... Gogoe-

ta serioa egin behar da: zein zerbitzu nahi dugun zehaz-

tu behar dugu, zenbat balio duten nahi ditugun zerbitzu

horiek, nola ordaindu behar diren, nork ordaindu behar

dituen. Lau galderok erantzun behar ditugu. Ezin dugu

Europako Iparraldera begiratu hango gizarte zerbitzuak

amets, eta Europako Iparraldera begiratu ez, hango

presio fiskala ikusi nahi ez dugulako.

Fiskalitatea ere eztabaidagai da…

Nik, etxe honetan bertan ere politikoki okerra izana nai-

zen honek, fiskalitatea aztertu egin behar genuela esa-

ten nuen garai hartan ere. Ezin da fiskalitateaz jardun

uneoro, hiru hilabetetik hiru hilabetera. Fiskalitateak

horixe du nahitaezko: segurtasuna sortu behar du, eko-

nomia jarduera ez dadin eten. Guztiz beharrezkoa da

presio fiskal egokia ezartzea, nahi dugun gizarte zerbi-

tzu sozialen mailari eusteko. Bestalde, aho bizarrik

gabe esanda, gizarte zerbitzuen kopagoaz ere hitz

egin behar dela uste dut. Mailakotasun eta progresibi-

tatez ari naiz, eta ez atzeragarritasunez. Uste dut politi-

ka aurrerakoiak defenditzen ari naizela, ez direla atze-

rakoiak.

Kopagoa entzun eta izu gara…

Beti ari naiz horretan: erresidentzian dagoen pertso-

nak, beraren baliabideen arabera ordaindu behar du.

Bestela, guztion artean ordainduko genuke hark erre-

sidentzian duen lekua eta, aldiz, haren oinordeek be-

ren oinordetza gizentzen jardungo lukete, hark jaso-

tzen duen pentsioaren bitartez. Kopagoak bi muga

izan behar ditu: inor ez da gizarte zerbitzurik gabe gel-

dituko diru-sarrerarik ez duelako, eta inork ez du zerbi-

tzu hoberik jasoko, beraren baliabideak handiagoak

direlako. Horixe da nik egiten dudan gogoeta, eta uste

dut horixe dela gizarteari helarazi behar diogun me-

zua. Gizarte zerbitzuek dakarten gastuen jasangarrita-

sunaren inguruan hitzarmena egiteko gai ez baldin

bagara, arduragabekeria historikoa izango da egingo

duguna.

Mendekotasun legea, 2006koa. Esperantza handiak

piztu zituen. Paper errea da gaur egun?

Ez zabiltza oker. Mendekotasun legea baldar jaio zen,

sortze beretik baldar. PSOEren hauteskunde kanpai-

naren barruan kokatu behar da hori. Orduko Jesus

Caldera ministroak lege huraxe atera zuen bandera,

Alderdi Sozialistaren ikur. Legea bai, haren finantzabi-

derik ez. Zer gertatu da? Estatuan ez dela legea bete-

tzen ari, ez da aplikatzen ari. Mendekotasun legearen

garapenari buruzko ebaluazioak bata bestearen ondo-

tik egin dira, eta EAEk bikain bat atera du beti. Ezber-

dinak gara horretan ere. Guk sinetsi egin dugu legea

eta behar izan diren baliabideak erabili ditugu lege

hori gurean, errealitate izan dadin. Hori horrela, etorki-

zunera begira jarri behar dugu, eta biztanleria zahar-

tzen ari zaigula jabeturik, neurriak hartu, hala zahartze

horri soluzioa emateko, nola zahartze horren ondorioei

aurre egiteko.

Elkarrizketaren hasieran galdetu dizut zenbateraino

eragiten digun egungo krisiak. Krisiak, ordea, kri-

siostea dakar. Ez da gozoagoa izango, ezin izango

da galdu den industri-sare handi hori berreskuratu.

Kito berrehun langileko fabrikak eta, are, berrogei-

koak!

Kontziente izan behar dugu krisitik irteteak ez duela

esan nahi krisi aurreko egoerara itzultzea. Ahaztu hori.

Kontziente izan behar dugu. Krisitik irteteak ekonomia

jarduera piztu egin dela esan nahi du eta, inondik ere,

enpresa eredu berri bat, lan-harremanen eredu berri

bat, eta, seguruenera, balio eredu berri bat ekarriko du.

Damu dut filosofiko xamar jardun beharra berriz, baina

horixe sinesten dut. Han eta hemen ari naiz esaten: kri-

si ekonomikotik irtengo gara, dudarik gabe, ekonomia-

ren zikloak dira-eta, baina kontuz, ez dadin ezarri gizar-

te honetan bestelako krisi bat askoz garrantzizkoagoa:

balioen krisia. Izan ere, balioak ez dira noizetik noizera

erraz aldatzen. Balioak aldatzeak, kultur aldaketa da-

kar, eta nekez gertatzen da horrelakorik. Elkartasuna,

lana, sakrifizioa, auzolana, kooperazioa, lidergo parte-

katuak… Balio horiek zalantzan jartzen dira batzuetan,

inpaktu handia duten arrakasta iheskorren ondoan.

Kezkatzeko moduko ereduak zaizkit azken hauek. Ho-

rregatik diot lehengo balio horiek berreskuratu behar

ditugula. Uste dut krisitik irteten lagunduko digutela,

eta eredu berri bat ezartzeko garaian on besterik ez

digutela egingo.

Ez zara karguaz jabetu zaharra. Hilabete batzuk iga-

ro dira. Non, nola ikusten duzu Herri hau lau urte ba-

rru, legegintzaldi honen amaieran?

Ez dakit, bada… Uste dut on dela politikan ari garenok

sinestea gure esku hartzea aldi batekoa baino ez dela;

izan lau urtekoa, izan zortzikoa… Legegintzaldi hone-

tan, politika aintzat har dadin saiatuko naiz. Politikan ari

naiz, egiteko honetan sinesten dudalako, zerbitzu den

aldetik, gizartea aldatzeko ahalmena duen aldetik. Poli-

tikan sinesten dut, eskuzabaltasunetik, baita norberari

uko egitetik ere. Lau urte barru, egoera hobea izateko

oinarriak jarri ditugula ikusi nahi nuke, langabezia tasa

oraingoa baino askoz txikiagoa izatea desio nuke, gi-

zarte kohesioari eustea, pertsonen duintasuna batere

zalantzarik gabeko balioa izatea, eta —horretaz hitz

egin ez badugu ere—, etxebizitza alokatzeko politika

ere ahal den errealena izatea.




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PERTSONAK ETA ANTOLAKUNDE PUBLIKOAK KUDEATZEKO EUSKAL ALDIZKARIA ARGITARATZEKO ARAUAKNORMAS DE PUBLICACIÓN DE LA REVISTA VASCA DE GESTIÓN DE PERSONAS Y ORGANIZACIONES PÚBLICAS

1. Pertsonak eta Antolakunde Publikoak Kudeatzeko Euskal Aldizkariak erakunde publikoei lotutako giza baliabideen

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2. Ez da argitaratuko gizarte-, arraza-, sexu- edo erlijio-bereizkeria motaren bat sustatzen duen edukiko testurik, ez eta

beste toki batzuetan argitaratuak izan diren artikulua ere.

3. Aldizkariak ez ditu bere gain hartzen egile edo irakurleen iritzi, irudi, testu eta lanak, haiek izango baitira edukiaren

legezko erantzuleak. Eta ulertzen du egile sinatzaile guztiek agertzeko beren adostasuna eman dutela, eta horren erantzule

izango da egile bidaltzailea.

Argitaratzen den lanen baten alderdiren batekin legezko gatazkaren bat dagoenean, salatzaileak sinesgarriro eta sala-

keta bitartez frogatu behar du egileek egindako ustezko delitua edo hutsegitea. Kasu horretan, lana kendu egingo da, epaia

edo akordioa argitaratu arte. Emaitza ere aldizkarian iragarriko da.

4. Lanak modu anonimoan aztertuko dituzte gai horretan espezialista diren aditu batzuek. Aldizkariaren argitaratzaileak

jakinaraziko die egileei lana argitaratzea onartu den edo ez den onartu.

5. Sailkatze aldera, honako lan mota hauek bereiziko dira:

a) Azterlanak.

b) Esperientziak, jardunbide egokiak edo oharrak.

c) Azterketa eta eztabaida juridikoa.

6. Lanek ondoko baldintza hauek bete beharko dituzte:

6.1. Euskal Autonomia Erkidegoko hizkuntza ofizial bietako edozeinetan idatzita egotea.

6.2. Jatorrizkoak euskarri informatikoan bidali beharko dira, Word formatuan, helbide elektroniko honetara:

[email protected]

6.3. Tarte eta erdi utzita idatzi behar dira, Times New Roman 12 letraz. Goiko eta beheko ertzak 2,5 cm-koak izango

dira; ezkerreko eta eskuineko ertzak, berriz, 3 cm-koak.

6.4. Taulak eta grafikoak alde batera utzita, gehienez ere DIN A4ko 30 orri izan ditzakete.

6.5. Epigrafe-izenburuak zenbakiturik egongo dira (zenbaki arabiarrak), tamaina bereko letra lodian.

6.6. Testu bakoitzak hurrenkera hau izan beharko du:

6.6.1. Lanaren izenburua, gaztelaniaz edo euskaraz, letra larrian eta txiki lodian, 16ko tamainan.

6.6.2. Izenburua, ingelesez, ezaugarri berberekin*.

6.6.3. Egilearen/Egileen izen-abizenak, haien datu akademikoak eta lanbideko datuak (kategoria, saila, uniber-

tsitatea edo erakundea) eta helbide elektronikoa.

6.6.4. Artikuluaren 100-150 hitzeko laburpena (abstract) gaztelaniaz, euskaraz eta ingelesez*.

6.6.5. Artikuluaren hitz gakoak (keywords) gaztelaniaz, euskaraz eta ingelesez*.

6.6.6. Gaztelaniazko edo euskarazko artikuluaren laburpena, baina digitu bateko epigrafeak jasoz soilik.

6.6.7. Jarraian, artikulua bera idatzi beharko da, gaztelaniaz edo euskaraz, aurreko paragrafoetan adierazi diren

arauei jarraituz.

7. Lanaren baitako taulak eta grafi koak ere zenbakiturik egon behar dira. Jatorrizkoak izan behar dute. Taula edo grafi -

ko bakoitzak izenburu labur bana eduki beharko du, eta oinean, iturriak, argi eta garbi adierazita. Lanaren amaieran, oin-oha-

rren ondoren, taula eta grafi ko horiek guztiak jaso behar dira berriro, bakoitza orri batean. Goiko ertzean, dena delako taula

edo grafi koa testuko zein orrialdetan aurkituko dugun adierazi.

8. Testuan, aipamenik egin behar baduzue, egilearen izena eta argitalpen-urtea ere adierazi. Adibidea: Allen (1981) edota

(Allen, 1981). Egile bakar baten urte bereko aipamen bat baino gehiago egin baduzue, argitalpen-urtearen ondoan letra bat jarri,

bereizteko; adibidez: (Allen, 1981ª). Aipamenaren egileak hiru edo hiru baino gehiago baldin badira, lehenengo aldiz, guztiak ai-

patu, eta hortik aurrera, lehenengo egilea eta et al.

9. Testuaren amaieran, bibliografi a jaso. Egileak alfabeto-hurrenkeraz antolaturik ekarri beharko ditu, eta egile batek

hainbat lan badu, kronologikoki.

10. Bibliografi a-erreferentzietan, ISO 690/1987 arauko egitura bete beharko da:

LIBURUA: Egilea (es). Argitalpenaren izena. Argitaraldi-zenbakia. Argitalpenaren lekua: Argitaratzailea, urtea. Lu-

zera. Zenbaki normalizatua (ISBN).

Adibidea: Sastre Castillo, Miguel Ángel eta Aguilar Pastor, Eva María. Giza Baliabideen Zuzendaritza. Ikuspuntu es-

trategiko bat. Madril: McGraw-Hill Interamericana, 2003. 414 or. ISBN: 84-481-3918-6.

* Egileak berak ekartzen ez badu, euskararako eta/edo ingeleserako itzulpena IVAPek egingo du.

PERTSONAK ETA ANTOLAKUNDE PUBLIKOAK KUDEATZEKO EUSKAL ALDIZKARIA ARGITARATZEKO ARAUAK





122

1. La Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas edita trabajos originales e inéditos sobre la ges-

tión de Recursos Humanos y Organización ligados a las entidades públicas, aunque también podrá hacerlo sobre materias

afi nes cuando, por su interés, así se considere oportuno.

2. No se publicarán textos con contenido que promueva algún tipo de discriminación social, racial, sexual o religiosa; ni

artículos que ya hayan sido publicados en otros lugares.

3. La revista no se hace responsable de las opiniones, imágenes, textos y trabajos de los autores o lectores que serán

responsables legales de su contenido. Y entiende que todos los autores fi rmantes han dado su consentimiento para fi gurar,

de lo que se hará responsable el autor o autora remitente.

En caso de confl icto legal con algún aspecto de un trabajo publicado, el demandante debe demostrar fehacientemente

y mediante denuncia, el presunto delito o falta cometido por los autores, en cuyo caso se retirará el trabajo hasta la publica-

ción de la sentencia o acuerdo. El resultado se anunciará en la revista.

4. Los trabajos serán evaluados de forma anónima por expertos especialistas en la materia. La comunicación a todos

los autores de la aceptación o no del trabajo se realizará por el editor de la revista.

5. A efectos de su califi cación se diferenciará entre:

a) Estudios.

b) Experiencias, buenas prácticas o notas.

c) Análisis y debate jurídico.

6. Los trabajos deberán cumplir los siguientes requisitos:

6.1. Estar redactados en cualquiera de las dos lenguas oficiales de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

6.2. Los originales se enviarán en soporte informático y con formato Word al siguiente correo electrónico:

[email protected]

6.3. Deberán ir redactados a espacio y medio con letra Times New Roman 12. Los márgenes superior e inferior se-

rán de 2,5 cms y los márgenes izquierdo y derecho de 3 cms.

6.4. Su extensión no deberá sobrepasar las 30 paginas DIN A4, excluidos cuadros y gráficos.

6.5. Los títulos de los epígrafes irán numerados (en números árabes), en negrita y al mismo tamaño.

6.6. Cada texto deberá presentar el siguiente orden:

6.6.1. El título del trabajo en castellano o euskera, en mayúsculas y minúsculas en negrita y en tamaño 16.

6.6.2. El título en Inglés con idénticas características*.

6.6.3. El nombre del autor/es con sus datos académicos y profesionales (categoría, Departamento, Universidad

o Institución a la que pertenece) y correo electrónico.

6.6.4. Resumen en Castellano, Euskera e Inglés (Abstract) del artículo con una extensión de entre 100 y 150 pa-

labras*.

6.6.5. Palabras Clave del articulo en Castellano, Euskera e Inglés (keywords)*.

6.6.6. Sumario del articulo en Castellano o Euskera, recogiendo sólo los epígrafes de un dígito.

6.6.7. A continuación se escribirá el artículo en Castellano o en Euskera según las normas indicadas en los

apartados anteriores.

7. Los cuadros y gráfi cos incluidos en el trabajo deberán ir numerados correlativamente y ser originales. Cada cuadro

o gráfi co deberá tener un breve titulo e indicar claramente sus fuentes al pie del mismo. Todos ellos se recogerán al fi nal

después de las notas a pie de página, cada uno en hoja separada, identifi cando en el margen superior la página del texto a

que hace referencia.

8. Las citas en el texto se harán incluyendo el nombre del autor y el año de publicación. Ejemplo: Allen (1981) o bien,

(Allen, 1981). Si para un autor aparece más de una cita referida a un mismo año, se diferenciarán a través de una letra, que

aparecerá junto al año de publicación, por ejemplo: (Allen, 1981ª). En casos de tres o más autores se citarán a todos cuando

aparecen por primera vez y después sólo el primer autor seguido de et al.

9. Al fi nal del texto se incluirá una lista de bibliografía ordenada alfabéticamente por autores, y cronológicamente en

caso de varios trabajos del mismo autor.

10. Las referencias bibliográfi cas se ajustarán a la estructura propuesta por la norma ISO 690/1987:

LIBRO: Autor (es). Titulo de la publicación. Número de edición. Lugar de la publicación: Editor, año. Extensión. Nú-

mero normalizado (ISBN).

Ejemplo: Sastre Castillo, Miguel Ángel y Aguilar Pastor , Eva María. Dirección de Recursos Humanos. Un enfoque

estratégico. Madrid: McGraw-Hill Interamericana, 2003. 414 p. ISBN: 84-481-3918-6.

* La traducción al euskera y/o al inglés será efectuada por el IVAP en caso de que el/la autor/a no la aporte.

NORMAS DE PUBLICACIÓN DE LA REVISTA VASCA DE GESTIÓN DE PERSONAS Y ORGANIZACIONES PÚBLICAS

Azterlanak

Ikerkuntza esperimental eta teorikoko artikulu originalak jasoko dira atal honetan. Ondoko artikuluak hain zuzen ere,

zerbitzu publikoaren eraginkortasuna eta eragingarritasuna handitze aldera: giza baliabideei buruzkoak, administrazio publi-

koen hobekuntzaren antolakuntza eta kudeaketari buruzkoak.

Hortaz, besteak beste, ondoko esparruak batuko dira atal honetara: langileak hautatu eta biltzea, prestakuntza, lanaren

ebaluazioa, karrera, lanpostuen azterketa eta diseinua, antolakuntza diseinua, enplegu publikoa, antolakundeen arteko ko-

munikazioa, buruzagitza, langileen motibazioa eta jarduerak, talde lana, negoziazioa, jakinduriaren kudeaketa, lan harrema-

nak, lan baldintzak, lan osasuna, antolakunde kultura, politikak, kalitate ereduak eta tresnak administrazio publikoan, kudea-

keta publikoa, giza baliabideen kudeaketa estrategikoa, etab.

Aldizkarirako, atal honetan onartutako artikuluak hiru mota dira:

1) Ikerketa artikulua. Ikerketa originalaren emaitzen deskripzio osoa eta zehatza aurkezten duen agiria. Formatua: sa-

rrera, metodología, emaitzak, ondorioak eta bibliografía. Hauek ere agertu behar dira: ikergairako garrantzitsua den

literaturaren azterketa, argi eta garbi defi nitutako metodoak, adierazitako helburuarekin bat datozenak, azterketa atal

argia eta eskuizkribuan aurkeztutako datuetatik sortutako eztabaida.

2) Hausnarketa artikulua. Gai zehatz bati buruzko ikerketaren emaitzak aurkezten dituen agiria, egilearen ikuskera

analitiko, azaltzaile edo kritikotik, jatorrizko iturriak abiapuntu izaki.

3) Berraztertze artikulua. Ikerketa argitaratuen eta argitaratu gabeen emaitzak aztertu, sistematizatu eta integratzen

dituen ikerkuntza baten ondoriozko agiria, aurretiko ikerketa enpirikoa sintetitatze giza baliabideen eta erakunde pu-

blikoen kudeaketan jakinduriaren produkzioa hobetzen laguntze aldera.

Azterketa eta eztabaida juridikoa

Atal hau zuzenbidearen ikuskeren arteko hausnarketa, azterketa eta eztabaidarako eremua izan behar da, baita admi-

nistrazio publikoak eta giza baliabideak kudeatzearekin lotzeko ere.

Artikuluek lagundu behar dute aldizkariaren eremuarekin lotutako doktrina esanguratsu eta berriena hedatzen, ikerke-

tak, hausnarketak, iruzkinak, azterlanak, jurisprudentzia eta legeria oharrak, etab gehituz.

Berrikuntza eta jardunbide egokiak

Atal honetara administrazio publikoen antolakuntza eta funtzionamendua hobetzeko esperientzia eta jarduketa be-

rritzaile, sistematizatu eta dokumentatuak jasotzeko atala da. Ekintzek edo ekimenok eragin frogagarria eta iuskarria

eduki behar dute zerbitzu publikoaren eragingarritasun eta eraginkortasunaren hobekuntzari dagokionez, eta eredu

izan daitezke euren egoerara egokitu ditzaketen beste antolakunde batzuentzat. Kontuan hartuko dira esperientzia

konparatuak, alderatutako kasuak pertsonak eta antolakundeak antolatzeko alorrean, eremu pribatuan zein internazio-

nalean.

Aldizkarian argitara daitezen, esperientziei buruzko artikuluek bete behar dituzten oinarrizko irizpideak ondokoak dira:

— Egokitasuna. Esperientzia aldizkariaren alorreko ekintzei buruzkoa izan behar da.

— Berrikuntza. Bai esku-hartze edo jarduketaren ikuskera tradizionalak aldatu edo zalantzan jartzen dituelako, bai

antolakuntza edo giza baliabideen kudeaketa arazoak konpontzeko esperientziei ekin zaielako. Esperientzia berritu

daiteke programa, zerbitzua edo baliabidea hastean edo lehengo baliabideak aplikatzean.

Jurisprudentzia

Atal honetan epai esanguratsuenen zerrenda eta bertako doktrinaren laburpen txikia eskaintzen da.

Atal bibliografi koa

Atal honen xedea aldizkariaren zenbaki bakoitza argitaratu aurretik 6 hilabeteetan argitaratzen den giza baliabideen eta

antolakundeen kudeaketari buruzko literatura esanguratsuaren ikuskera osoa eskaintzea da ingurumariko hizkuntzetan eta

aldizkariaren eremuko lanik garrantzitsuenen hizkuntzetan (euskara, gaztelania, frantsesa, ingelesa...) idatzitako argitalpenak

jasoko dira. Aipamen bibliografi koak ISO 690/1987 arauak proposatutako egiturari egokituko zaizkio.

Aipamen edo aipuak gehi daitezke, hau da, argitalpen baten edo batzuen azterketa, eta garrantzitsuak izan behar dira

unean uneko gai zehatz bat ikertzeko.

PERTSONAK ETA ANTOLAKUNDE PUBLIKOAK KUDEATZEKO EUSKAL ALDIZKARIAREN ATALEN DEFINIZIOA





124

Estudios

Esta sección recogerá artículos originales de investigación experimental o teórica que aborden aspectos vinculados a

los recursos humanos, la organización y la gestión de la mejora en las administraciones públicas de cara a lograr un incre-

mento de la efi cacia y la efi ciencia del servicio público.

Por tanto, entre otros, tendrán cabida en esta sección ámbitos como la selección y el reclutamiento de personal, la

formación, la evaluación del desempeño, la carrera, el análisis y diseño de puestos de trabajo, el diseño organizacional, el

empleo público, la comunicación organizacional, el liderazgo, la motivación y las actitudes de los empleados, el trabajo en

equipo, la negociación, la gestión del conocimiento, las relaciones laborales, las condiciones de trabajo, la salud laboral, la

cultura organizacional, las políticas, modelos e instrumentos de calidad en la Administración Pública, la gestión pública, la

gestión estratégica de los recursos humanos, etc.

Los artículos aceptados para la revista en esta sección serán de tres tipos:

1) Artículo de investigación. Documento que presenta, de manera detallada, una descripción completa de los resultados

de una investigación original. Formato: Introducción, metodología, resultados, conclusiones y bibliografía. Deben incluir

una revisión de literatura relevante para el tema de investigación, los métodos claramente defi nidos, coincidentes con

el propósito declarado, sección de análisis clara y una discusión que surja de los datos presentados en el manuscrito.

2) Artículo de refl exión. Documento que presenta resultados de investigación desde una perspectiva analítica, inter-

pretativa o crítica del autor, sobre un tema específi co, recurriendo a fuentes originales.

3) Artículo de revisión. Documento resultado de una investigación donde se analizan, sistematizan e integran los

resultados de investigaciones publicadas o no publicadas, con el fi n de sintetizar la investigación empírica previa y

contribuir al progreso de la producción de conocimiento en el ámbito de la gestión de recursos humanos y organiza-

ciones públicas.

Análisis y debate jurídico

Esta sección debe ser un espacio apto para la refl exión, el análisis y el diálogo entre las diversas visiones del Derecho

y su relación con la gestión de las administraciones públicas y los recursos humanos.

Los artículos presentados deben colaborar en la difusión de la más relevante y novedosa doctrina jurídica relacionada con el

ámbito de la Revista, incorporando investigaciones, refl exiones, comentarios, estudios, notas jurisprudenciales y legislativas, etc.

Innovación y buenas prácticas

En esta sección tendrán cabida aquellas experiencias y actuaciones innovadoras, sistematizadas y documentadas

que se orienten a la consecución de mejoras en la organización y funcionamiento de las administraciones públicas. Deberá

tratarse de acciones o iniciativas con un impacto demostrable y tangible en cuanto a la mejora de la efi cacia y efi ciencia del

servicio público y que pueden servir como modelos para que otras organizaciones puedan conocerlas y adaptarlas a su

propia situación. Tendrán cabida Experiencias Comparadas, casos comparativos en materia de gestión de personas y las

organizaciones, tanto a nivel internacional como en el ámbito privado.

En cuanto a los criterios básicos que deben cumplir los artículos acerca de las diferentes experiencias para ser consi-

deradas y ser publicadas por esta Revista, se tendrán en cuenta:

— Pertinencia. La experiencia se enmarca o se refi ere a la aplicación del acciones relacionadas con el ámbito de la

Revista.

— Innovación. Ya sea porque cambie o cuestione enfoques tradicionales de intervención o de actuación o porque

inicie experiencias que vayan dirigidas a la solución de problemas de tipo organizativo o de gestión de recursos hu-

manos. La innovación de la experiencia puede producirse, por consiguiente, tanto al comenzar un nuevo programa,

servicio o recurso, como al aplicarse en un recurso preexistente.

Jurisprudencia

En este apartado se ofrecerá una relación de las sentencias más signifi cativas así como un breve resumen de la doctri-

na que se contiene en ellas.

Sección bibliográfi ca

Esta sección intenta dar una visión de conjunto completa de la literatura relevante en el campo de la gestión de re-

cursos humanos y organizaciones que haya sido publicada en los 6 meses anteriores a la publicación de cada número. Se

considerarán publicaciones en las lenguas de nuestro entorno y en las lenguas en las que se editan los principales trabajos

en el ámbito de la Revista (euskara, castellano, francés, inglés…). Las referencias bibliográfi cas se ajustarán a la estructura

propuesta por la norma ISO 690/1987.

Se podrán incluir recensiones o reseñas, que consistirán en un análisis de una o varias publicaciones y su relevancia en

la investigación de un tema en determinado momento.

DEFINICIÓN DE LAS SECCIONES DE LA REVISTA VASCA DE GESTIÓN DE PERSONAS Y ORGANIZACIONES PÚBLICAS

Ya está disponible de manera gratuita la edición digital de la Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas, donde se puede acceder libremente a todos los números y artículos publicados hasta la fecha. Sólo es necesario acceder a la siguiente dirección electrónica:

http://www.ivap.euskadi.net/r61-rvgp/es/

Dagoeneko eskuragarri dago doan Pertsonak eta Antolakunde Publikoak Kudeatzeko Euskal Aldizkariaren argitalpen digitala. Bertan, gaur arte argitaratu diren zenbaki naiz artikulu guztiak ikustea egongo da. Horretarako, helbide honetan sartzea besterik ez dago:

http://www.ivap.euskadi.net/r61-rvgp/eu/

04 revista vasca de gestion

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