ชด หนงสอ การ สำรวจ องค ความ ร เพอ การ ปฏรป ประเทศไทย

àÃ×ͧ

¸¹Ò¤Ò÷մԹISBN: 978-616-7374-23-9

ท ปรกษา : นพ.สม ศกด ชณห รศ ม ดร.สม เกยรต ตง กจ วา น ชย ยวด คาด การณ ไกล

บรรณาธการ : ปกปอง จน วทย กอง บรรณาธการ : สกล ฤทธ จนทร พม ภท ชา ดวง กลด

หนงสอ ชด น เปน สวน หนง ของ โครงการ การ สำรวจ องค ความ ร เพอ การ ปฏรป ประเทศไทย โดย คณะ ทำงาน เครอ ขาย วชาการ เพอ การ ปฏรป คณะ กรรมการ สมชชา ปฏรป

จดพมพและเผยแพรโดยสำนกงานปฏรป (สปร.) 126/146 ชน 4 อาคาร 10 ชนสถาบนบำราศนราดร ซอยตวานนท 14 ถนนตวานนท อำเภอเมอง จงหวดนนทบร 11000โทรศพท 0 2965 9531-3 โทรสาร 0 2965 9534 www.reform.or.th

¸¹Ò¤Ò÷մԹ

โดย คปต พนธหนกอง

สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย

1. º·¹Ó

1.1 ·ÕÁÒ áÅÐ ¤ÇÒÁ ÊÓ¤ÑÞ ¢Í§ »ÞËÒ

ความ เหลอม ลำ ใน การ ถอ ครอง ทรพยสน ถอ เปน

ปญหา สำคญ ของ ประเทศไทย และ เปน สวน หนง ของ

สาเหต ท นำ ไป ส ความ ไม พอใจ และ ความ ขด แยง ใน สงคม

ระยะ 2–3 ป ท ผาน มา ใน สวน ของ การ ถอ ครอง ทดน

งาน วจย สวน ใหญ พบ วา ผ ม ฐานะ ด ถอ ครอง ทดน จำนวน

4 ธนาคารทดนคปต พนธหนกอง

มาก ใน ลกษณะ การ กกตน และ เกง กำไร สง ผล ให ทดน

ไม ถก ใช ประโยชน อยาง เตม ท ผ ม ราย ได นอย โดย เฉพาะ

เกษตรกร ขาดแคลน ทดน ทำ กน และ กอ ให เกด ผล สบ เนอง

ตอ ไป ถง ปญหา การ บกรก ทดน ของ รฐ หรอ เขต ปา สงวน

การ แก ปญหา ท ผาน มา อาศย การนำ เอา ทดน ใน เขต

ปา เสอมโทรม มา จดสรร ให ประชาชน วธ ดง กลาว ไมใช การ

แก ปญหา ท ตน เหต ทง ยง สง ผล ให พนท ปา ลด ลง และ ทดน

ถก ขาย ตอ เปลยน มอ ไป ยง ผ ซอ ราย ใหม ท ไมใช เกษตรกร

(อด ศร อศร า งกร ณ อยธยา 2553) เหต ท เปน เชน น เนองจาก

ขาด มาตรการ ของ รฐบาล เชน ภาษ ทดน ท จะ ปรบ โครงสราง

แรง จงใจ (Incentive) ของ ผ ซอ และ ผ ขาย ใน ตลาด ทดน

และ ยง ขาดแคลน องคกร หรอ สถาบน ท จะ กระจาย ทดน ให

เปน ธรรม และ กำกบ การ ใช ทดน ให เกด ประโยชน สงสด

ขอ เสนอ ท กลาว ถงกน มาก ใน ขณะ น คอ การ เรง ผลก

ดน พ.ร.บ.ภาษ ทดน และ สง ปลก สราง ซง เปน ภาษ ท จด เกบ

บน ฐาน ของ ทรพยสน เพอ สราง ความ เปน ธรรม ใน การ ถอ

ครอง ทดน และ ใช ทดแทน พ.ร.บ.ภาษ โรง เรอน และ ทดน

ท เปนการ จด เกบ บน ฐาน ของ ราย ได กลาว คอ เกบ จาก

5

‘คา ราย ป’ หรอ คา เชา ท เจาของ ได รบ ใน ขณะ ท พ.ร.บ.ภาษ

บำรง ทอง ท ก ใช ฐาน ราคา กลาง ของ ทดน คอ จด เกบ ตาม

ราคา หรอ มลคา ของ ทดน และ สง ปลก สราง ไม ได เกบ จาก

ฐาน ทรพยสน ทแท จรง (ดวงมณ เลา วกล และ เออม พร

พชย สนธ 2551) อยางไร กตาม ภาษ ท ดนฯ นบ เปน

เครอง มอ ท จำเปน แต ยง ไม เพยง พอท จะ สราง ความ มนใจ

ได วา เกษตรกร จะ สามารถ เขา ถงท ดน ได จรง เนองจาก ยง

ม อปสรรค ดาน อน เชน เงน ทน ใน การ ซอ ทดน ไม เพยง พอ

หรอ ทดน ม ราคา สง ซง ลำพง การ เกบ ภาษ อาจ ยง ไม เพยง

พอท ชวย เหลอ ให เกษตรกร ท ม ราย ได นอย ได ถอ ครอง และ

ใช ประโยชน จาก ทดน ดง นน จง จำเปน ตอง อาศย ‘ธนาคาร

ทดน’ (Land Bank) เปน กลไก ท ชวย นำ เอา ทดน ไป ถง มอ

เกษตรกร อยาง แทจรง และ ชวย จำกด การ เปลยน มอ ทดน

ไม ให ถาย โอน ไป อย ใน มอ ของ นายทน ธนาคาร ทดน อาจ

จด ตง จะ เปน องคกร ของ รฐบาล ทำ หนาท ใน การ จด ซอ

ทดน ให เกษตรกร และ คน ไร ทดน ทำ กน ได เชา ใน ราคา ถก

โดย ไม ได ดำเนน งาน ใน เชง พาณชย หรอ แสวงหา กำไร

(Non-profi t Organization)

6 ธนาคารทดนคปต พนธหนกอง

1.2 ऌÒâ¤Ã§ ¡Òà ÈÖ¡ÉÒ

งาน เขยน น ม วตถประสงค เพอ ศกษา องค ความ ร

ท เกยวของ การ ปฏรป ทดน โดย อาศย ธนาคาร ทดน อาท

หลก คด เปา หมาย ของ องคกร รป แบบ และ วธ การ จด ตง

โครงสราง องคกร การ บรหาร จดการ องคกร โดย ศกษา

ประสบการณ จาก ตาง ประเทศ เชน กา ล เซย ลธวเนย

บลแกเรย และ ฮงการ นอกจาก นน ยง ศกษา ขอ เสนอ การ

จด ตง ธนาคาร ทดน ใน ประเทศไทย ใน ระยะ เวลา ท ผาน มา

และ นำ เสนอ ขอ วจารณ ของ การ ใช ธนาคาร ทดน ใน การ แก

ปญหา การ ถอ ครอง ทดน

7

2. ¡ÒÃ » ÔÃÙ» ·Õ´Ô¹

2.1 á¹Ç¤Ô´ Ç‹Ò ŒÇ ¡Òà » ÔÃÙ» ·Õ´Ô¹

การ ปฏรป ทดน (Land Reform) เปนการ จดสรร

ทรพยากร ใหม (Redistribution) เพอ ให ทดน ม การ ใช

ประโยชน ตรง ตาม เปา หมาย ของ สงคม เชน สงคม ท กำลง

เปลยน ผาน จาก สงคม เกษตร ไป ส สงคม อตสาหกรรม อาจ

ม เปา หมาย การ ใช ทดน ท เปลยนแปลง ไป และ เครอง มอ

อยาง กลไก ตลาด (Market Force) โดย ตว เอง แลว ไม เพยง

พอ ตอ การ บรรล เปา หมาย ดง กลาว ดง นน (รฐบาล) จง

จำเปน ตอง ม บทบาท ใน การ ชวย จดสรร ทดน ให เหมาะ สม

เชน การ จด ทำ เขต พนท (Zoning) เปนตน นโยบาย เหลา น

เปน สง สำคญ สำหรบ การ พฒนา เศรษฐกจ โดย เฉพาะ ภาค

เกษตรกรรม ใน หลาย ประเทศ กอน การ พฒนา ส ประเทศ

ท ม ความ มงคง ทาง เศรษฐกจ ก ม การ ปฏรป ทดน มา กอน

เชน ญปน เกาหลใต ไตหวน

งาน วจย ท ศกษา การ ปฏรป ทดน ใน ตาง ประเทศ

8 ธนาคารทดนคปต พนธหนกอง

หลาย ชน เชน งาน ของ Dijk and Kopeva (2006) ให

ความ สนใจ กบ ประเทศ ใน ยโรป ตะวน ออก (Eastern

Europe) และ ละตน อเมรกา บาง ประเทศ ใน สวน ของ

การ เปลยนแปลง จาก ระบบ กรรมสทธ รวม ใน ระบบ

สงคมนยม ส ระบบ ทดน ของ เอกชน ใน ระบบ ทนนยม

(De-collectivization) โดย ม โจทย ของ การ ศกษา วา จะ

ออกแบบ ระบบ กฎหมาย หรอ สถาบน อยางไร เพอ สง เสรม

ใหการ ปฏรป เปน ไป อยาง ราบ รน รวม ถง คนหา วธ การ

จดสรร ทดน ท เหมาะ สม เพอ เพม ผลต ภาพ (Productivity)

ของ การ ผลต

เปา หมาย ของ การ ปฏรป ทดน อาจม อง ได เปน 2

มต คอ มต ดาน ประสทธภาพ ใน การ จดสรร (Allocative

Effi ciency) และ มต ดาน ความ เปน ธรรม ใน การก ระ จาย

(Distributive Equity) ใน การ ปฏรป ทดน ใน มต แรก ม

เปา หมาย เพอ ใหการ ใช ประโยชน จาก ทดน มาก ทสด

ผ ครอบ ครอง ทดน ท ไม ได ใช ประโยชน จะ ตอง จำหนาย

ทดน ไป ยง ผ ท ม ความ สามารถ ใน การ ทำ ประโยชน มากกวา

สง ผล ใหการ จดสรร ม ประสทธภาพ มาก ขน สวน การ

9

ปฏรป ทดน ใน มต หลง ม เปา หมาย เพอ ลด การก ระ จก ตว

ของ ทดน ลด ความ เหลอม ลำ ของ ทรพยสน โดย กระจาย

การ ถอ ครอง จาก ผ ม ทดน มาก ไป ส ผ ม ทดน นอย กวา

การ ปฏรป ใน บาง ประเทศ อาจ เนน เฉพาะ มต ใด มต

หนง หรอ ทง สอง มต ควบค กน ไป งาน ศกษา ของ Vollrath

(2007) ยนยน วา เปา หมาย ทง สอง มต ไม ขด แยง กนเอง

เขา ศกษา โดย ใช ขอมล ผลผลต ตอ พนท จาก หลาย ภมภาค

ทว โลก พบ วา หาก การก ระ จาย ตว ของ ทดน (Land

Distribution) ม ความ เหลอม ลำ สง1 จะ สง ผล ทาง ลบ ตอ

ผลต ภาพ ของ ภาค เกษตร (Agricultural Productivity) ดง

นน การ ปฏรป ทดน เพอ ลด ความ เหลอม ลำ จง สง ผล ด ทง

ใน ดาน ประสทธภาพ และ ความ เปน ธรรม ไป พรอม กน

1 วด จาก คา สม ประ สทธ จ น ของ การ ถอ ครอง ทดน (Gini Coeffi cient for Land Holdings) ม คา อย ระหวาง 0–1 ถา เขา ใกล 0 แสดง วา ความ เหลอม ลำ นอย ถา เขา ใกล 1 แสดง วา ความ เหลอม ลำ มาก งาน ของ Vollrath (2007) พบ วา ถา คา สวน เบยง เบน มาตรฐาน (Standard Deviation) ของ คา สม ประ สทธ จ น ลด ลง 1 ผลต ภาพ จะ เพม ขน รอย ละ 8.5

10 ธนาคารทดนคปต พนธหนกอง

2.2 á¹Ç·Ò§ ¡Òà » ÔÃÙ» ·Õ´Ô¹

การ ปฏรป ทดน อาจ แบง ได เปน 3 แนวทาง ไดแก

1) แนวทาง ท อาศย กลไก ตลาด เปน พน ฐาน

(Market-based Policy)

2) แนวทาง ท อาศย กลไก ของ รฐบาล (Government

Intervention)

3) แนวทาง ท อาศย ชมชน เปน พน ฐาน (Community-

based Policy)

การ อาศย กลไก ตลาด เปน พน ฐาน อาจ ใช มาตรการ

‘ภาษ ทดน’ (Land Taxation) เปน เครอง มอ โดย ม หลก

การ วา รฐบาล ควร แทรกแซง การ ตดสน ใจ ของ เอกชน เทา

ท จำเปน ใช มาตรการ ท ไม บดเบอน กลไก ราคา มาก เกน

ไป การ ใช ภาษ ทดน เปน เครอง มอ ท สอดคลอง กบ แนวทาง

น มาก ทสด เพราะ อำนาจ ใน การ เปลยนแปลง กรรมสทธ

ยง คง เปน ของ เอกชน เหมอน เดม รฐบาล เพยง แต เขาไป

11

สราง เงอนไข (Conditions) บาง ประการ เพอ ให เอกชน

เปลยนแปลง การ ตดสน ใจ โดยท รฐบาล ไม ได ‘คด’ แทน

เอกชน วา ใคร ควร จะ ครอบ ครอง ทดน มาก นอย เพยง ไร

เอกชน ราย ใด ท เหน วาการ ทง ทดน ให วาง เปลา จะ ทำให

ตอง เสย ภาษ มาก (สวน ใหญ มก จะ เปน ผ ม ฐานะ ด) ก จะ

ตดสน ใจ ทำ ประโยชน หรอ อาจ ขาย ทดน ให คน อน ไป สง

ผล ใหการ จดสรร ทดน ม ประสทธภาพ และ ความ เปน ธรรม

มาก ขน ใน ระดบ หนง

อยางไร กตาม แนวทาง ท อาศย กลไก ตลาด แต

เพยง อยาง เดยว อาจ ไม เพยง พอ หรอ ไม สามารถ บรรล

เปา หมาย ท สงคม ตองการ ได ยก ตวอยาง เชน ใน บาง

สงคม ตองการ เนน เปา หมาย ดาน ความ เปน ธรรม ใน การ

ก ระ จาย ทดน มาก เปน พเศษ และ มาตรการ ทาง ภาษ ก ยง

ไม เพยง พอท จะ ทำให คนจน ท ตองการ ทดน ทำ กน สามารถ

เขา ถง ทรพยากร ดง กลาว ได รฐบาล จง จำเปน ตอง เขา มา ม

บทบาท ใน การ เปลยนแปลง หรอ ถาย โอน กรรมสทธ รวม

ถง ให ความ ชวย เหลอ ทางการ เงน แก คนจน ท ไมม ทน ทรพย

พอ ใน การ ซอ ทดน วธ การ ท ใช ม หลาย วธ อาท

12 ธนาคารทดนคปต พนธหนกอง

• การ แจก จาย เอกสาร สทธ (Entitlement)

เปนการ นำ เอา ทดน ของ รฐ หรอ รฐวสาหกจ (เชน ท ราช

พสด พนท ปา ทดน สาธารณะ ท ไม ได ใช ประโยชน) นำ

มา ออก เอกสาร สทธ ให ประชาชน เขาไป ทำ กน สวน มาก

ไม อนญาต ให ซอ ขาย หรอ เปลยนแปลง เจาของ

• การ ยด ทดน คน (Expropriation) เปนการ ใช

อำนาจ รฐ ยกเลก กรรมสทธ ทดน ของ เอกชน แลว ยด คน

เปน ของ รฐ หรอ จดสรร ทดน ดง กลาว ให เอกชน ราย อน

โดย ไม จาย คา ชดเชย ให เจาของ เดม วธ ดง กลาว ปรากฏ

ใน ประเทศ คอมมวนสต ใน อดต ประเทศ ประชาธปไตย ท

ม เศรษฐกจ แบบ ทนนยม ไม ใช วธ น เพราะ เปนการ ละเมด

สทธ ของ เอกชน

• ธนาคาร ทดน (Land Bank) เปน หนวย งาน

สาธารณะ ท ไม แสวงหา กำไร (Non-profi t Organiza-

tion) อาจ ทำ หนาท ได หลาย ประการ ตาม วตถประสงค

ของ การ กอ ตง แต โดย ทวไป แลว ธนาคาร ทดน จะ เปน ผ

‘ซอ’ ทดน จาก เอกชน ราย อน ท ไม ได ใช ประโยชน (หรอ

ถา เปน ทดน ของ รฐ ก ไม ตอง ซอ) เพอ จดสรร ทดน ให แก ผ

13

ม ได และ เกษตรกร แหลง ราย ได ของ ธนาคาร อาจ มา จาก

งบ ประมาณ หรอ ชอง ทา งอนๆ ตาม ท กฎหมาย กำหนด

แนวทาง สดทาย คอ การ อาศย ชมชน ใน การ รวม กน

จดการ ทรพยากร ทดน เจาของ กรรมสทธ ไมใช ทง เอกชน

และ รฐบาล แต เปน ของ กลม ประชาชน ท รวม ตว กน เปน

ระยะ เวลา นาน ม การ วาง ระบบ บรหาร จดการ ใน เชง

สถาบน ท ชดเจน เครอง มอ ท สำคญ คอ การ ออก ‘โฉนด

ชมชน’ ท เปน เอกสาร อนญาต ให ชมชน รวม กน บรหาร

จดการ ครอบ ครอง และ ใช ประโยชน จาก ทดน ของ รฐ

อาจ ใช เพอ อย อาศย หรอ ประกอบ อาชพ ตางๆ โดย ม ขอ

กำหนด หรอ เงอนไข บาง ประการ วตถประสงค ของ การ

ออก โฉนด ชมชน ก เพอ แก ปญหา การ ซอ ขาย ทดน เพอ เกง

กำไร ของ เอกชน ทำให ทดน ถก ปน ราคา ให สง ไม ถก ใช

ประโยชน อยาง เตม ท และ สญ เสย ทดน สำหรบ การเกษตร-

กรรม ไป เปน ทดน เชง พาณชย โฉนด ชมชน จะ ดง เอา ทดน

ออก จาก กลไก ตลาด ไม อนญาต ให ม การ ซอ ขาย เพอ

รกษา พนท เกษตรกรรม เอา ไว

14 ธนาคารทดนคปต พนธหนกอง

การ ปฏรป ทดน ไม จำเปน ตอง เลอก แนวทาง ใด

แนวทาง หนง อาจ กลาว ได วา ทง 3 แนวทาง นอกจาก จะ

ไม ขด แยง กน แลว ยง ม ความ เชอม โยง กน ดวย การ ได มา

ซง ทดน ใน การ จด โฉนด ชมชน จะ ตอง อาศย ธนาคาร ทดน

เปน กลไก ขณะ ท ธนาคาร ทดน ก ตองการ เงน สวน แบง

ราย ได จาก ภาษ ทดน เพอ นำ ไป ซอ ทดน และ ภาษ ทดน ก

จะ เปน แรง กดดน ให ผ ครอบ ครอง ทดน จำนวน มาก ปลอย

ทดน ออก มา การ ปฏรป ท ประสบ ความ สำเรจ จง ขน อย

กบ วา จะ ออกแบบ นโยบาย อยางไร ให มาตรการ ทงหมด

ประสาน กน

3. ¸¹Ò¤Òà ·Õ´Ô¹

3.1 á¹Ç¤Ô´ ¾×¹ °Ò¹ ¢Í§ ¹Ò¤Òà ·Õ´Ô¹

ประเดน ขอ ขด แยง เรอง การ ใช ทดน เปน ปญหา ใหญ

ของ คน หลาย ลาน คนใน ประเทศ มาตรการ บรหาร จดการ

15

ทดน ท รฐบาล ไทย เคย ใช มา ใน อดต เชน นโยบาย การ ใช

และ กรรมสทธ ทดน (มต คณะ รฐมนตร 22 มถนายน

2525) ของ ทดน 3 ประเภท คอ พนท ปา ไม ถาวร ท ยง ไม

ประกาศ เปน เขต ปา สงวน แหง ชาต พนท ปา สงวน แหง ชาต

ท ราษฎร บกรก และ พนท ท ราษฎร ไม ได บกรก และ ม สภาพ

ปา สมบรณ โดย นำ เอา ทดน ของ รฐ ท เปน ปา เสอมโทรม มา

จดสรร ให ประชาชน เพอ บรรเทา ปญหา การ ไร ท ทำ กน นน

ทำให พนท ปา ของ ประเทศ สญ เสย ไป และ ไม สอดคลอง

กบ หลก คด เรอง การ พฒนา อยาง ยงยน (Sustainable

Development) และ ท ผาน มา ก พบ วาท ดน ถก เปลยน

มอ ไป ส นายทน ทำให ปญหา การ ขาดแคลน ท ทำ กน ยง คง

ดำรง อย ตอ ไป (ปราโมทย ตง เกยรต กำจาย 2553) การ

จดหา ทดน ให ประชาชน จง ควร อย ใน รป แบบ ธนาคาร ทดน

คอ ภาค รฐ จด ซอ ทดน ให ประชาชน เชา หรอ เชา ซอ

ธนาคาร ท ดน ม หลาก หลาย รป แบบ ตาม

วตถประสงค ของ การ แกไข ปญหา ท เกด ขน ใน ขณะ นน

และ บาง ปญหา ก ม ความ เชอม โยง กน เชน การ ไมม ทดน

ทำ กน สง ผล ตอ การ บกรก พนท สงวน ของ รฐ หรอ การ

16 ธนาคารทดนคปต พนธหนกอง

ก ระ จาย ทดน ไม เหมาะ สม สง ผล ใหการ ใช ประโยชน ทำได

ไม เตม ท เชน น แลว ธนาคาร ทดน จง ม บทบาท ใน การ เปน

ตวกลาง แกไข ความ ไม สมบรณ ของ ตลาด ทดน ดวย การ

ลด การ ผกขาด (Monopoly) ใน ตลาด ทดน โดย การ

ก ระ จา ยกา รถอ ครอง จาก เจาของ ท รำรวย ถอ ครอง ทดน

จำนวน มาก ไป ส เกษตรกร ท ม ฐานะ ยากจน อน เปนการ

เพม ประสทธภาพ และ ความ เปน ธรรม ไป พรอม กน

นอกจาก เปา หมาย การ แกไข ปญหา การก ระ จก

ตว ของ ทดน (Land Concentration) และ เพอ กระจาย

การ ถอ ครอง ทดน ขาง ตน แลว ใน บาง ประเทศ ธนาคาร

ทดน ยง ม บทบาท ใน การ แกไข ปญหา การก ระ จด กระจาย

ของ กรรมสทธ (Land FSragmentation) ท พบ มาก ใน

ประเทศ ยโรป ตะวน ออก เนองจาก ใน ยค คอมมวนสต

รฐบาล ได ยด เอา ทดน ของ เอกชน ไว เปน เวลา นาน หลาย

สบ ป เมอ ระบบ คอมมวนสต ลม สลาย และ ประเทศ กลบ

ส เศรษฐกจ ระบบ ตลาด (Market Economy) จง ตอง คน

กรรมสทธ ทดน แก เจาของ เดม แต ปญหา ท พบ คอ เจาของ

เดม อาจ เสย ชวต ไป แลว หรอ ชราภาพ มาก จน ใช ประโยชน

17

จาก ทดน ไม ได หรอ เจาของ เดม ยาย ไป อย ท อน และ ไม ได

อาศย บน ทดน ผน นน แลว หรอ บาง กรณ กตาม หา เจาของ

เดม ไม พบ ผล คอ ความ เปน เจาของ ทดน กระจดกระจาย

ทดน แตก เปน ผน เลก ผน นอย ธนาคาร ทดน จง ทำ หนาท

รวบรวม ทดน ให เปน ผน ใหญ ขน (Land Consolidation)

เพอ ใช ประโยชน จาก การ ประหยด จาก ขนาด (Econo-

mies of Scale) และ เพม ประสทธภาพ การ ผลต

ใน ทาง ปฏบต แลว การ ใช ธนาคาร ทดน ควร จะ ใช

ควบค ไป กบ การ เกบ ภาษ ทดน เนองจาก ภาษ ทดน เปนการ

เพม ตนทน คา เสย โอกาส (Opportunity Cost) ของ

เจาของ ทดน ราย ใหญ ลด แรง จงใจ ท จะ ครอบ ครอง ทดน

เพอ เกง กำไร โดย ไม ใช ประโยชน จง เกด การ จดสรร การ ถอ

ครอง ทดน ใหม (Reallocation) จาก นน ธนาคาร ทดน จะ

เขา มา ทำ หนาท ใน การก ระ จา ยกา รถอ ครอง (Redistribu-

tion) ไป ยง เกษตรกร ท ตองการ ทดน ทำ กน เนองจาก ขอ

ได เปรยบ ของ ธนาคาร ทดน คอ การ กำหนด กลม เปา หมาย

(Target Group) ได รวม ทง เปน ชอง ทาง ท รฐบาล สามารถ

ใช นโยบาย ชวย เหลอ ได สะดวก กวา เชน การ ให เกษตรกร

18 ธนาคารทดนคปต พนธหนกอง

เชา ทดน ใน ราคา ท สม เหต สม ผล และ ใน ระยะ ยาว

ธนาคาร ทดน อาจ เปลยนแปลง ภาระ หนาท ไป ส ธนาคาร

ราย ยอย (Microfi nance) เพอ ชวย เหลอ เกษตรกร ได เชน

ใน ฟลปปนส (โปรด ด Lamberte 2000)

3.2 ¡Òà Ѵ μ ѧ ¹Ò¤Òà ·Õ´Ô¹ ã¹

»ÃÐà·Èä·Â2

แนวทาง แกไข ของ รฐบาล ใน อดต อย ใน รป แบบ

ของกอง ทน ทดน ใน ป 2512 รฐบาล จด ตง กองทน ทดน

ใน รป แบบ เงน ทนหมนเวยน จด ซอ ทดน ตาม พ.ร.บ.จด

รป ทดน พ.ศ. 2511 เพอ ให เกษตรกร ยม เงน ไป ซอ ทดน

มา จด ตง เปน สหกรณ การ เชา ชอ ทดน (สหกรณ นคม) แต

ไม ประสบ ความ สำเรจ ใน การก ระ จา ยกา รถอ ครอง ทดน

มาก นก ม สหกรณ นคม เกด ขน 84 แหง หนง ใน น คอ ท

ชมชน คลอง โยง จงหวด นครปฐม ตอ มา ใน ป 2518 จง

2 เนอหา บาง สวน อางอง จาก การ รวบรวม ของ สกล ฤทธ จนทร พม (2553), สถาบน ศกษา นโยบาย สาธารณะ

19

ม การ จด ตง กองทน ปฏรป ทดน เพอ เกษตรกรรม รวม ทง

ระเบยบ สำนก นายก รฐมนตร วา ดวย เงน ทนหมนเวยน

กองทน จดหา ทดน ชวย เหลอ ชาวนา ชาวไร พ.ศ. 2519

ภาย ใต การ กำกบ ดแล ของ นายก รฐมนตร และ สำนกงาน

ปลด สำนก นายก รฐมนตร

ใน เดอน พฤษภาคม 2521 ม การ จด ตง คณะ

ทำงาน รวม ระหวาง สำนกงาน การ ปฏรป ทดน เพอ

เกษตรกรรม (ส.ป.ก.) กบ ธนาคาร เพอ การเกษตร และ

สหกรณ การเกษตร (ธกส.) เพอ ศกษา ลทาง ใน การ จด ตง

ธนาคาร ทดน ผล ของ การ ศกษา เหน สมควร ให ม การ จด ตง

ธนาคาร ทดน โดย เปน หนวย งาน รวม กบ ธกส. และ ได นำ

ราง พ.ร.บ.เสนอ คณะ รฐมนตร คณะ รฐมนตร ได ม มต เมอ

วน ท 16 มกราคม 2522 ให ปรบปรง ราง พ.ร.บ.ปฏรป

ทดน เพอ เกษตรกรรม และ ยก ราง พ.ร.บ.ธนาคาร เพอ

การเกษตร และ สหกรณ การเกษตร ให สอดคลอง กน

จน เมอ วน ท 9 มถนายน 2523 ได ม การ จด ตง คณะ

อนกรรมการ พจารณา ดาน ธนาคาร ทดน เสนอ แนวทาง

การ จด ตง ธนาคาร ทดน ไว หลาย รป แบบ เชน เปน

20 ธนาคารทดนคปต พนธหนกอง

รฐวสาหกจ หรอ จด ตง เปน หนวย งาน ใน ธกส. หรอ จด ตง

จาก กองทน ส.ป.ก. หรอ อย ใน รป แบบ ของ คณะ กรรมการ

โดย ม ส.ป.ก. ทำ หนาท เปน ฝาย เลขานการ

ท ผาน มา กองทน ทดน ไม ประสบ ความ สำเรจ

เนองจาก ปญหา การ ขาดแคลน เงน ทน ไมม การนำ ไป ส

การ ปฏบต อยาง จรงจง นำ เงน ทน ไป ใช ผด วตถประสงค

หรอ ม การ ปรบ เปลยน นโยบาย เมอ เปลยน รฐบาล รวม

ทง ปญหา การ ทจรต คอรปชน ปจจบน รฐบาล อภสทธ

เวช ชา ชวะ ผลก ดน การ จด ตง ธนาคาร ทดน ไป มาก พอ

สมควร โดย เสนอ วา ใน ระยะ สน ม ลกษณะ เปน องคกร

มหาชน (แบบ ชวคราว) โดย ออก เปน พระ ราช กฤษฎกา

จด ตง สถาบน บรหาร จดการ ธนาคาร ทดน และ ใน ระยะ ยาว

ม เปา หมาย เพอ ยก ราง พ.ร.บ.ธนาคาร ทดน เพอ จด

ตง ธนาคาร ทดน อยาง ถาวร (ใช เวลา ประมาณ 3-5 ป)

โดย ม ลกษณะ เปน องคกร มหาชน ท บรหาร จดการ อยาง

อสระ นาย ถาวร เสน เนยม รมช.มหาดไทย คาด วา จะ ใช

งบ ประมาณ กอ ตง กองทน ธนาคาร ทดน ประมาณ 1 พน

ลาน บาท (กรงเทพ ธรกจ, 24 มถนายน 2553)

21

¸¹Ò¤Ò÷մԹ

·Õ´Ô¹¢Í§àÍ¡ª¹·Õ´Ô¹¢Í§ÃÑ°ºÒÅ

ไมอนญาตใหเชาซออนญาตใหเชาเพอทำกน

ไดอยางเดยว

อนญาตใหเชาหรอเชาซอ

à¡ÉμáÃÃÒ‹ÍÂ

áÅмٌäÁ‹ÁÕ·Õ·Ó¡Ô¹

ÀÒ¾ ·Õ 1: เคาโครง การ ทำงาน ของ ธนาคาร ทดน ใน

ประเทศไทย

การ ทำงาน ของ ธนาคาร ทดน จะ ทำงาน ควบค ไป

กบ ภาษ ทดน เมอ เกบ ภาษ ทดน กบ ทดน ท ไม ใช ประโยชน

จะ ทำให เจาของ นำ ทดน เขา มา ท ธนาคาร ทดน ธนาคาร

จะ นำ เงน ทน ไป ซอ ทดน จาก เอกชน ดง กลาว มา จดสรร ให

กบ เกษตรกร ท ยากจน และ คน ไร ท ทำ กน ได ‘เชา’ หรอ

22 ธนาคารทดนคปต พนธหนกอง

‘เชา ซอ’ รวม กบ การนำ เอา ทดน ของ รฐ มา จด ให เชา เพอ ทำ

กน ได แต ไม อนญาต ให เชา ซอ โดย ม องคการ ปกครองสวน

ทอง ถน ทำ หนาท สำรวจ ทดน ท รกราง วาง เปลา อยาง

ทว ถง และ ธนาคาร ทดน มหนา ท ควบคม-ตดตาม-กำกบ

ดแล การ เปลยน มอ ทดน ทงน ทดน ท ได กรรมสทธ มา จาก

ธนาคาร ทดน หาก เจาของ ตองการ ขาย จะ ตอง ขาย กลบ

มายง ธนาคาร ทดน เพอ ปองกน ไม ให ทดน เปลยน มอ ไป

ส นายทน ราย ใหญ

นอกจาก น นา ยก รณ จา ตก วณช รฐมนตร วาการ

กระทรวง การ คลง เปด เผย วา อาจ จะ นำ ราย ได ใน อตรา

รอย ละ 2 ของ ราย ไดท จด เกบ ได ตาม กฎหมาย ภาษ ทดน

และ สง ปลก สราง หรอ ประมาณ ป ละ 500 ลาน บาท

มาส นบ สน นกา รดำ เนน งาน ของ ธนาคาร ทดน เพอ นำ

เงน ไป รบ ซอ หรอ บรหาร จดการ ทดน ตอ จาก ประชาชน ท

ไม ตองการ เปน เจาของ ทดน ท ไม ได ใช ประโยชน อก ตอ ไป

(สำนก ขาว ไทย, 24 มถนายน 2553) เชน เดยว กบ ความ

เหน ของ จรญ ศร ชายหาด จาก สำนกงาน เศรษฐกจ การ

คลง ท เหน วาการ หก ภาษ รอย ละ 2 เขา กองทน ธนาคาร

23

ทดน ควร ปรบ เปลยน เปน ให ม การ เกบ คา ธรรมเนยม

พเศษ เพม (Surcharge) รอย ละ 2 จาก ราย ได ภาษ เพอ

สง ให รฐ แยก ตาง หาก จาก ราย ได ของ องคการ ปกครอง

สวน ทอง ถน ท จะ นำ มาบ ร หาร จดการ ใน พนท ของ ตนเอง

(เครอ ขาย ปฏรป ทดน แหง ประเทศไทย, 1 กนยายน

2553) อยางไร กตาม ม ความ เหน จาก นก วชาการ

บาง ทาน วาการ หก ราย ได ไม สามารถ ทำได เนองจาก ราย ได

จาก พ.ร.บ.ภาษ ทดน และ สง ปลก สราง กำหนด ให เปน

ราย ได ของ ทอง ถน

3.3 ¤ÇÒÁ ¤×º ˹ŒÒ ¢Í§ ¡Òà Ѵ μ ѧ ¹Ò¤ÒÃ

·Õ´Ô¹ ã¹ »¨ غѹ

เมอ วน องคาร ท 14 ธนวาคม 2553 คณะ รฐมนตร

ได มมต อนมต หลก การ “ราง พระ ราช กฤษฎกา จด ตง

สถาบน บรหาร จดการ ธนาคาร ทดน (องคการ มหาชน)

พ.ศ. ....” ตาม ท สำนกงาน ปลด สำนก นายก รฐมนตร เสนอ

ขณะ น ราง กฎหมาย ผาน การ ตรวจ พจารณา ของ สำนกงาน

24 ธนาคารทดนคปต พนธหนกอง

คณะ กรรมการ กฤษฎกา และ คณะ รฐมนตร เหน ชอบ กบ

ราง ดง กลาว แลว ใน วน องคาร ท 8 มนาคม 2554 และ

ให ดำเนน การ ตอ ไป ได เมอ สวน ราชการ ท เกยวของ ยนยน

เหน ชอบ ดวย กบ ราง พระ ราช กฤษฎกา ดง กลาว ดวย แลว

สำนก เลขาธการ คณะ รฐมนตร ได เผย แพร ขอมล บาง สวน

ท เปน สาระ สำคญ ของ ราง กฎหมาย3 ดง ตอ ไป น

ราง พระ ราช กฤษฎกา ดง กลาว ได ให คำ จำกด ความ

ของ ธนาคาร ทดน (มาตรา 3) วา เปน “องคกร ท ทำ หนาท

จด เกบ รวบรวม ขอมล ทดน ของ หนวย งาน ภาค รฐ องคการ

ปกครอง สวน ทอง ถน และ เอกชน ท ไม ได ใช ประโยชน

และ จด ซอ ทดน จาก เอกชน เพอ นำ มา จด ให เกษตรกร

ผ ยากจน หรอ ผ ประสงค จะ ใช ประโยชน ใน ทดน ได เชา

เชา ซอ หรอ เขา ทำ ประโยชน และ สนบสนน ทางการ เงน

แก การ ปฏรป ทดน เพอ เกษตรกรรม” จง พอ จะ เหน ได วา

ธนาคาร ทดน ท กำลง จะ เกด ขน ใน ประเทศไทย จะ ม ภาระ

หนาท 3 ประการ นอกจาก เกบ รวบรวม ฐาน ขอมล ทดน

3 http://media.thaigov.go.th/sitedirectory/471/2027/2027_68839_141253.doc (หนา 8 - 10)

25

และ จด ซอ ทดน เพอ แจก จาย ซง เปน ภารกจ หลก แลว ยง

ม ภารกจ รอง คอ การ ชวย เหลอ ดาน การ เงน (Financial

Assistance) แก โครงการ ปฏรป ทดน อก ดวย รป แบบ น

คลายคลง กบ โมเดล ของ ธนาคาร ทดน ใน บาง ประเทศ

เชน กา ล เซย

การ จด ตง จะ ทำ ใน ลกษณะ องคการ มหาชน ชอ วา

‘สถาบน บรหาร จดการ ธนาคาร ทดน (องคการ มหาชน)’

หรอ ‘The Land Bank Administration Institute (Public

Organization)’ พง เขาใจ วา องคการ ดง กลาว เปน ธนาคาร

ทดน แบบ ชวคราว เพอ แกไข ปญหา การ ขาดแคลน ทดน

ทำ กน โดย เรง ดวน มใช ธนาคาร ทดน โดย สมบรณ

เนองจาก มาตรา 7 วรรค 1 ของ ราง พระ ราช กฤษฎกา

เขยน วตถประสงค ของ องคการ น ไว วา “ดำเนน การ เพอ ให

เกด การก ระ จา ยกา รถอ ครอง ทดน ท เปน ธรรม และ ยงยน

และ ม การ ใช ประโยชน ทดน อยาง เหมาะ สม และ จด ตง

ธนาคาร ทดน ขน ภายใน ระยะ เวลา 5 ป”

นอกจาก การก ระ จา ยกา รถอ ครอง ทดน และ ดแล

การ ใช ประโยชน แลว สถาบน บรหาร จดการ ธนาคาร ทดน

26 ธนาคารทดนคปต พนธหนกอง

ยง ม วตถประสงค อน ไดแก

1) การ รวบรวม และ จด ทำ ฐาน ขอมล ทดน เพอ

เปน ตวกลาง ระหวาง ผ ตองการ ใช ทดน กบ ผ ท ม ทดน แต

ไม ได ใช ประโยชน

2) ดำเนน การ จดหา ทดน ของ รฐ หรอ จด ซอ ทดน

ของ เอกชน ท ไม ได ใช ประโยชน หรอ ใช ประโยชน ไม เตม ท

มา จดสรร ให เกษตรกร และ คน ยากจน ได ใช ประโยชน

3) สนบสนน ทางการ เงน แก การ ปฏรป ทดน เพอ

เกษตรกรรม

4) สนบสนน ให ชมชน ม การ บรหาร จดการ ทดน

รวม กน ทง ทดน ทำ กน และ ทดน สำหรบ การ อย อาศย ใน

รป แบบ โฉนด ชมชน

5) ประสาน งาน กบ หนวย งาน ท เกยวของ เพอ แกไข

ปญหา ทดน ของ เกษตรกร และ ผ ยากจน

6) สนบสนน การ รกษา และ คมครอง พนท ท

เหมาะ สม สำหรบ เกษตรกรรม ท สอดคลอง กบ นเวศวทยา

ภมปญญา และ วฒนธรรม ของ แตละ ทอง ถน

เพอ เปน เครอง มอ (Instrument) ให บรรล ภารกจ

27

หนาท ขาง ตน ราง พระ ราช กฤษฎ กาฯ ได กำหนด ให

สถาบน บรหาร จดการ ธนาคาร ทดน ม อำนาจ ดง ตอ ไป น

1) ให สน เชอ เพอ การ จดหา และ พฒนาทดน แก

เกษตรกร ผ ยากจน ผ ประสงค จะ ใช ประโยชน ใน ทดน

องคกร ชมชน เครอ ขาย องคกร ชมชน หรอ บคคล ตาม ท

คณะ กรรมการ กำหนด

2) สง เสรม และ สนบสนน องคกร ชมชน และ เครอ

ขาย องคกร ชมชน ใน การ บรหาร จดการ ทดน

3) กอ ตง สทธ หรอ ทำ นตกรรม ทก ประเภท กบ

หนวย งาน ของ รฐ หรอ เอกชน

4) โอน หรอ รบ โอน อสงหารมทรพย หรอ ทรพย

สทธ ตางๆ

5) เปน เจาของ กรรมสทธ เปน ผ ได มา ซง สทธ ครอบ

ครอง และ เปน ผทรง สทธ ใน ทรพย สทธ ตางๆ

6) ซอ จดหา จำหนาย ยม ให ยม เชา ให เชา

เชา ซอ ให เชา ซอ หรอ ดำเนน งาน เกยว กบ อสงหารมทรพย

หรอ ทรพย สทธ ตางๆ

7) รวม ทน กบ นตบคคล อน ใน กจการ ท เกยว กบ

28 ธนาคารทดนคปต พนธหนกอง

วตถประสงค ของ สถาบน

8) ก หรอ ยม เงน ภายใน และ ภายนอก ราช อาณาจกร

เพอ ประโยชน ใน การ ดำเนน การ ตาม วตถประสงค ของ

สถาบน

9) ทำความ ตกลง และ รวม มอ กบ เอกชน หรอ หนวย งาน

อน ทง ภาค รฐ และ องคกร ภาค เอกชน ทง ภายใน และ

ภายนอก ราช อาณาจกร ใน กจการ ท เกยว กบ วตถประสงค

ของ สถาบน

10) ประสาน งาน ให คำ ปรกษา และ คำ แนะนำ การ

วางแผน พฒนา และ การ ใช ประโยชน ใน ทดน แก หนวย งาน

ภาค รฐ และ เอกชน ท เกยวของ กบ การ จด ตง ธนาคาร ทดน

11) รวบรวม ศกษา วเคราะห วจย และ จด ทำ

ขอ เสนอ เกยว กบ การ กำหนด นโยบาย และ มาตรการ

ท เกยวของ กบ การ บรหาร ทดน รวม ทง เสนอ แนะ ปญหา

อปสรรค และ ขอ ขดของ ท เกด ขน ใน การ ปฏบต งาน ตลอด

จน แนวทาง การ แกไข ตอ คณะ กรรมการ

12) เรยก เกบ คา ธรรมเนยม คา บำรง คา ตอบแทน

หรอ คา บรการ ใน การ ดำเนน การ ของ สถาบน ทงน ตาม

29

หลก เกณฑ และ อตรา ท คณะ กรรมการ กำหนด

13) รบ เปน ตวแทน นาย หนา รบ มอบ หมาย หรอ

รบจาง บคคล อน รวม ทง มอบ หมาย บคคล หรอ องคกร

อน ใด เพอ ดำเนน การ หรอ ประกอบ กจ การ ใดๆ ภายใน

ขอบ วตถประสงค ของ สถาบน

14) เผย แพร และ ประชาสมพนธ การ ดำเนน งาน

เกยว กบ การ จด ตง ธนาคาร ทดน

15) ดำเนน การ อน ใด เพอ ให บรรล วตถประสงค

ของ สถาบน

ใน สวน ของ ทรพยสน ราง พระ ราช กฤษฎ กาฯ

กำหนด ให สถาบน บรหาร จดการ ธนาคาร ทดน ม ทน และ

ทรพยสน ใน การ ดำเนน การ ของ สถาบน จาก แหลง ตางๆ

ประกอบ ดวย

1) เงน หรอ ทรพยสน ท ได รบ โอน มา

2) เงน ท รฐบาล จาย ให เปน ทน ประเดม

3) เงน งบ ประมาณ ราย จาย ประจำ ป ของ รฐบาล

เปน จำนวน ตาม จำนวน ท คณะ รฐมนตร กำหนด เมอ ได

30 ธนาคารทดนคปต พนธหนกอง

จด ตง สถาบน และ จำนวน ท เพม ขน ตาม ความ จำเปน

ใน แตละ ปงบประมาณ

4) เงน อดหนน จาก ภาค เอกชน หรอ องคกร อน

รวม ทง จาก ตาง ประเทศ หรอ องคการ ระหวาง ประเทศ

และ เงน หรอ ทรพยสน ท ม ผ อทศ ให

5) คา ธรรมเนยม คา บำรง คา ตอบแทน คา บรการ

หรอ ราย ได จาก การ ดำเนน การ

6) ดอก ผล ของ เงน หรอ ราย ได จาก ทรพยสน ของ

สถาบน หรอ จาก การ ออก พนธบตร การ รบ เงน หรอ

ทรพยสน ตาม (4) จะ ตอง ไม ทำให สถาบน ขาด ความ เปน

อสระ หรอ ความ เปนก ลาง

โครงสราง การ บรหาร จะ อย ใน รป แบบ ของ องคการ

มหาชน โดย ดำเนน การ ตาม ขน ตอน การ จด ตง องคการ

มหาชน ตาม หนงสอ ของ สำนกงาน ก.พ.ร. ท นร 1200/ว

15 ลง วน ท 11 กนยายน 2549 ม นายก รฐมนตร

เปน ผ รกษา การ ตามพ ระ ราช กฤษฎกา น และ ให ม คณะ

กรรมการ ชด หนง เรยก วา “คณะ กรรมการ สถาบน บรหาร

31

จดการ ธนาคาร ทดน” ประกอบ ดวย

1) ประธาน กรรมการ เปน ผทรง คณวฒ ท ม

ความ ร ความ เชยวชาญ ดาน การ บรหาร จดการ ทดน หรอ

ทรพยากรธรรมชาต แตง ตง โดย คณะ รฐมนตร

2) กรรมการ โดย ตำแหนง 4 คน ไดแก ปลด สำนก

นายก รฐมนตร ปลด กระทรวง การ คลง ปลด กระทรวง

เกษตร และ สหกรณ และ ปลด กระทรวง มหาดไทย

3) กรรมการ ผ แทน องคกร ชมชน 4 คน ใช วธ

สรรหา จาก ตวแทน ของ องคกร ชมชน แตง ตง โดย คณะ

รฐมนตร

4) กรรมการ ผทรง คณวฒ 4 คน เปน ผทรง คณวฒ

ท ม ความ ร ความ เชยวชาญ ดาน การ บรหาร จดการ ทดน

หรอ ทรพยากรธรรมชาต แตง ตง โดย คณะ รฐมนตร

5) เลขานการ กำหนด ให ผ อำนวย การ เปน

กรรมการ และ เลขานการ โดย ตำแหนง

เปน ท นา สงเกต วา ราง พระ ราช กฤษฎ กาฯขาง

ตน ท เพง ได รบ ความ เหน ชอบ จาก คณะ รฐมนตร เมอ วน ท

32 ธนาคารทดนคปต พนธหนกอง

14 ธนวาคม 2553 ม การ ปรบปรง แกไข จาก ราง พระ ราช

กฤษฎ กาฯ ของกอง นตการ กรม ทดน กระทรวง มหาดไทย

(13 กรกฎาคม 2553) ใน สาระ สำคญ บาง ประการ อาท

การ ยกเลก ถอย ความ ท วา “เงน ท ม กฎหมาย อน กำหนด

ให เปน ราย ได ของ สถาบน” จาก การ เปน สวน หนง ของ ทน

และ ทรพยสน ใน การ ดำเนน การ ของ สถาบน แสดง ให เหน

วา รางฯท ผาน คณะ รฐมนตร อาจ ไมม การนำ สวน แบง

ราย ได จาก กฎหมาย ภาษ ทดน และ สง ปลก สราง จำนวน

รอย ละ 2 ดง ท ปรากฏ เปน ขาว กอน หนา น

33

μÒÃÒ§ à»ÃÕº à·Õº ¤ÇÒÁ áμ¡ μ‹Ò§ ÃÐ ËÇ‹Ò§ Ã‹Ò§Ï ¢Í§ ¡ÃÁ ·Õ Ô¹

áÅÐ Ã‹Ò§Ï ·Õ ¼‹Ò¹ ¤³Ð ÃÑ°Á¹μÃÕ

ËҧϢͧ¡ÃÁ·Õ´Ô¹ ËҧϷռ‹Ò¹¤³ÐÃÑ°Á¹μÃÕ

เตรยม การ จด ตง ธนาคาร • ทดน โดย ไมม กำหนด เวลา (มาตรา 7)การ โอน หรอ รบ โอน • อสงหารมทรพย หรอ ทรพย สทธ ตางๆ จะ ได รบ ยกเวน คา ธรรมเนยม และ ภาษ อากร ตาม กฎหมาย (มาตรา 8)การ ซอ จดหา จำหนาย • ยม ให ยม เชา ให เชา เชา ซอ ให เชา ซอ หรอ ดำเนน งาน เกยว กบ อสงหารมทรพย หรอ ทรพย สทธ ตางๆ จะ ได รบ ยกเวน คา ธรรมเนยม และ ภาษ อากร ตาม กฎหมาย (มาตรา 8)

กำหนด ระยะ เวลา เตรยม • การ จด ตง ธนาคาร ทดน ภายใน 5 ป (มาตรา 7)ไม ได ระบ เรอง การ ได รบ • ยกเวน คา ธรรมเนยม และ ภาษ อากร ตาม กฎหมาย ไม ได ระบ เรอง การ ได รบ • ยกเวน คา ธรรมเนยม และ ภาษ อากร ตาม กฎหมาย ไมม อำนาจ ออก พนธบตร • หรอ ตราสาร อน ใด เพอ การ ลงทน ไม ปรากฏ ขอความ • ดง กลาว

34 ธนาคารทดนคปต พนธหนกอง

สถาบนฯ สามารถ ออก • พนธบตร หรอ ตราสาร อน ใด เพอ การ ลงทน (มาตรา 8)ระบ วา “เงน ท ม กฎหมาย • อน กำหนด ให เปน ราย ได ของ สถาบน” เปน สวน หนง ของ ทน และ ทรพยสน ใน การ ดำเนน การ ของ สถาบน (มาตรา 9)คณะ กร รม การฯ ม จำนวน • ทงหมด 11 คน ประกอบ ดวย ประธาน กรรมการ 1 คน กรรมการ โดย ตำแหนง 3 คน กรรมการ ผ แทน องคกร ชมชน 3 คน กรรมการ ผทรง คณวฒ 3 คน และ เลขานการ 1 คน โดย ไมม ปลด สำนก นายก รฐมนตร เปน กรรมการ โดย ตำแหนง (มาตรา 13)

ËҧϢͧ¡ÃÁ·Õ´Ô¹ ËҧϷռ‹Ò¹¤³ÐÃÑ°Á¹μÃÕ

คณะ กร รม การฯ ม • จำนวน ทงหมด 14 คน ประกอบ ดวย ประธาน กรรมการ 1 คน กรรมการ โดย ตำแหนง 4 คน กรรมการ ผ แทน องคกร ชมชน 4 คน กรรมการ ผทรง คณวฒ 4 คน และ เลขานการ 1 คน โดย เพม ปลด สำนก นายก รฐมนตร เปน กรรมการ โดย ตำแหนง (มาตรา 13)

ทมา: กรมทดน กระทรวงมหาดไทย และสำนกเลขาธการคณะรฐมนตร

35

3.4 ¸¹Ò¤Òà ·Õ´Ô¹ ã¹ μ ‹Ò§ »ÃÐà·È :

ÃÙ» Ẻ à»‡Ò ËÁÒ áÅÐ ¡Òà ºÃÔËÒà Ѵ¡ÒÃ

1) ¡Ò ÅÔ à«ÕÂ (Galicia)

กา ล เซย เปน ชมชน ท ปกครอง ตนเอง (Autono-

mous Community) ทาง ภาค ตะวน ตก เฉยง เหนอ ของ

สเปน เปน เขต ประวตศาสตร (Historic Region) ท สำคญ

ม ประชากร ประมาณ 2.78 ลาน คน พนท กวา 1 ใน 3

เปน พนท เกษตรกรรม ปญหา ท กา ล เซย พบ คอ การก ระ จด

กระจาย ของ กรรมสทธ ทดน ทดน ใน ชนบท (Rural Land)

กวา รอย ละ 97 เปน ทดน ของ เอกชน แบง เปนการ ถอ ครอง

โดย ชมชน และ เอกชน สวน บคคล ทดน ท เปน กรรมสทธ

ของ ชมชน เปน ทดน แปลง ใหญ ประมาณ 600 เฮก เตอร

ขน ไป ถอ ครอง โดย ชมชน ประมาณ 2 พน กวา ชมชน ตรง

กน ขาม กบ ทดน เอกชน สวน บคคล ประมาณ 1.6 ลาน ราย

ท ม ขนาด การ ถอ ครอง ทดน ประมาณ 1.7 เฮก เตอร ตอ

เจาของ 1 คน เทานน ขนาด ทดน เฉลย ตอ แปลง ประมาณ

36 ธนาคารทดนคปต พนธหนกอง

0.22 เฮก เตอร เทานน แสดง ให เหน วา กรรมสทธ

ม ลกษณะ กระจดกระจาย สง และ ยง พบ วา เจาของ ทดน

จำนวน มาก ถอ ครอง ทดน ใน ชนบท แต ไม ได อาศย อย ใน

ชนบท เกด การ ทง ราง ทดน ไม ได ใช ประโยชน อยาง เตม ท

(Land Abandonment) ถง กวา รอย ละ 25

แมวา เจาของ จะ ไม ได ใช ประโยชน แต พวก เขา ก

ยง เลอก ท ครอบ ครอง ตอ ไป โดย ไม ขาย เนองจาก ทดน

อาจ ได ใช ประโยชน ใน ยาม ท เศรษฐกจ ไม ด หรอ ถอ ไว

เกง กำไร หาก เมอง ขยาย ตว มายง ทดน ของ ตน ระบบ การ

บรหาร จดการ ขอมล ทดน ก ไมม ประสทธภาพ ตลาด ซอ

ขาย ทดน และ เชา ทดน ประสบ ปญหา ตนทน สารสนเทศ

สง (High Information Cost) เจาของ ทดน ไมร เปน ใคร

อย ทไหน และ ม ลกษณะ กระจดกระจาย บาง คน อย ใน

เมอง บาง คน อย ตาง ประเทศ การ ใช ประโยชน จาก ทดน

ผน ใหญ จง ม นอย นอกจาก น ยง สง ผล ให ตลาด ซอ ขาย

และ ตลาด เชา ทดน ประสบ ปญหา ตนทน สารสนเทศ สง

(High Information Cost) และ ไมม ราคา ตลาด (Market

Price) เนองจาก ไมม ขอมล เพยง พอ สำหรบ การ เปรยบ

37

เทยบ สภาวะ เชน น กลไก ตลาด จง ไม สามารถ ทำ หนาท

แก ปญหา การ จดสรร ทดน ได

สง ท กา ล เซย ใช เปน เครอง มอ ใน การ แกไข ปญหา

คอ ‘กฎหมาย การ บรหาร จดการ และ มาตรการ ทาง ภาษ

สำหรบ การ อนรกษ พนท เกษตร และ ธนาคาร ทดน’ (Act

7/2007 on administrative and tax measures for

the conservation of the utilised agricultural area

and on the land bank of Galicia) โดย ม จด ประสงค

เพอ กำกบ ดแล การ ใช ทดน เพอ การเกษตร ให เปน ไป ตาม

หลก การ คำนง ถง ประโยชน สงสด (Rational Use of

Agricultural Areas) เพอ ปองกน การ ละทง ทดน ให รกราง

วาง เปลา ทงน รฐบาล ม มาตรการ ตางๆ ดง ตอ ไป น

• จด ตง ธนาคาร ทดน แหง กา ล เซย

• จด ตง สวน บรหาร (Management Body) ของ

ธนาคาร ทดน ใน ชอ วา BanTeGal

• ม กลไก ลงโทษ (Penalty Regime) ผ ทง ราง

ทดน โดย ไม ทำ ประโยชน

38 ธนาคารทดนคปต พนธหนกอง

ธนาคาร ทดน แหง กา ล เซย จะ ทำ หนาท ทง โดยตรง

และ โดย ออม ใน การ แก ปญหา การ จดสรร ทดน หนาท

โดยตรง ไดแก การ เปน ‘สอ กลาง’ (Mediation) ระหวาง

เจาของ ทดน กบ เกษตรกร โดย ธนาคาร จะ ทำ หนาท เชา

หรอ ซอ ทดน จาก เจาของ ทดน เดม ดวย ความ สมคร ใจ

(ไม บงคบ ให ปลอย เชา หรอ ขาย ใน ราคา ท เจาของ เดม ไม

ยนยอม) โดย สทธ ใน การ จดการ ดแล ทดน จะ กลาย เปน

ของ ธนาคาร ทดน จาก นน ธนาคาร ทดน จง นำ ทดน ไป ให

เกษตรกร หรอ องคกร ของ รฐ อนๆ ไป เชา เพอ ทำ ประโยชน

ตอ ผ เชา ม สทธ ใช ทดน เพอ การเกษตร ตาม กรอบ ของ

กฎหมาย Act 7/2007 แต ไม สามารถ นำ ทดน ไป ขาย

หรอ ให เชา ตอ ได และ ใน บาง ครง ธนาคาร อาจ คน ทดน

ให แก ผ ให เชา ได ตาม ความ เหมาะ สม ใน สวน ของ หนาท

โดย ออม ของ ธนาคาร ทดน ประกอบ ดวย การ สง เสรม ให

ขอมล ขาวสาร แพร หลาย ทว ถง และ สราง ราคา อางอง

39

(Referential Prices)4 ของ ตลาด ทดน เพอ ชวย เหลอ ให

กลไก ตลาด ทำงาน อยาง ม ประสทธภาพ มาก ขน

กฎหมาย ยง กำหนด ให ม บท ลงโทษ เพอ เปน แรง

จงใจ ทาง ลบ (Negative Incentive) สำหรบ เจาของ

ทดน ใน เขต พนท เฉพาะ เพอ การเกษตร กรรม (Area of

Special Agricultural Interest) ตาม Act 7/2007 ท ไม

ได ใช ทดน เพอ เพาะ ปลก (Uncultivated) หรอ ทง ราง ทดน

(Abandoned) ดวย การ คด ปรบ ตงแต 300 – 3,000 ยโร

สำหรบ การ ละเมด กฎหมาย และ เจาของ ทดน ม ทาง เลอก

เพอ ไม ให ตนเอง ตอง ถก เกบ คา ปรบ เชน เคลยร พนท หรอ

จด ให เปน พนท เกษตร เชง อนรกษ (Conservation Agri-

culture) ขาย ทดน ให ผ อน ถอ ครอง และ ใช ประโยชน แทน

หรอ ถาย โอน สทธ ใน การ ใช ไป ให ธนาคาร ทดน สำหรบ

ทดน นอก เขต พนท เฉ พาะฯ กฎหมาย ยง ไมม ผล บงคบ ใช

4 เนองจาก ตลาด ทดน ใน กา ล เซย ประสบ ปญหา ไมม ราคา กลาง ดง ท อธบาย ไป แลว ผ ทำ หนาท คำนวณ และ ประเมน มลคา การ ซอ และ การ เชา ทดน มชอ วา ‘A Technical Committee of Prices and Valuation’ และ จะ จด ทำ รายงาน สง ไป ยง รฐบาล กา ล เซย เพอ ยนยน การ ตดสน ใจ

40 ธนาคารทดนคปต พนธหนกอง

Land BankLandowner

(rural land)

Farmer or

Public Institutions

“Consent” to leaseor sell their land By leasing

Transfer of rights to the final users

Incorporation of rightsto the Lnad Bank

ÀÒ¾ ·Õ 2: เคาโครง การ ทำงาน ของ ธนาคาร ทดน ใน กา ล เซย

41

แต ทางการ กา ล เซ ยกำ ลง พยายาม ขยาย ขอบเขต พนท ให

ครอบคลม มาก ขน เรอย ๆ จน ครอบคลม ทว ทง ดน แดน

นอกจาก น บทบาท เสรม ของ ธนาคาร ทดน เพอ การ

ใช ประโยชน จาก ทดน ประกอบ ดวย

• การ ขยาย การ ถอ ครอง สทธ ไป ยง เจาของ เดม

(Extension of Existing Farms) โดย ชาวนา รน ใหม

(Young Farmers) จะ ได รบ การ สนบสนน มาก เปน

พเศษ

• การ กอ ตง เขต การ ตง ถนฐาน ใหม (Establish-

ment of New Settlements) โดย เฉพาะ ใน พนท ท ได

รบ ผลก ระ ทบ จาก การ อพยพ ของ แรงงาน วย หนม สาว

เหลอ แต ผ สง อาย

• การ จดสรร ทดน เปน เขต ทดลอง/วจย ดาน

การเกษตร (Agrarian Research and Experimenta-

tion)

• การ จด ทดน ให เปน พนท สาธารณะ เ พอ

รกษา ความ ยงยน ของ สง แวดลอม (Environmental

Sustainability) หรอ เพอ ความ ตองการ ทาง สงคม (Social

42 ธนาคารทดนคปต พนธหนกอง

Needs) ใน ดาน อน ท จำเปน

• การ สนบสนน เกษตรกร ผ หญง ท ได รบ ผลก ระ ทบ

จาก การ ใช ความ รนแรง ทาง เพศ (Gender-based

Violence) ให สามารถ เขา ถงท ดน ได

2) ÅÔ¸ÑÇà¹Õ (Lithuania)

ลธวเนย เปน ประเทศ สมาชก สหภาพ ยโรป

(European Union) ตง อย ทาง ตะวน ออก เฉยง เหนอ

ของ ทวป ยโรป ม อตรา การ เตบโต ทาง เศรษฐกจ สง กวา

รอย ละ 7-8 ใน ชวง ป 2003 – 2008 ทางการ ลธวเนย

เลง เหน วา กลไก ตลาด ไม เพยง พอ ตอ การ แก ปญหา การ

จดสรร ทดน ท ไม เหมาะ สม และ จำเปน ตอง อาศย นโยบาย

เชง รก (Proactive Policy) รฐบาล ใหม ของ ลธวเนย ใน

ป 2008 จง ให ความ สำคญ กบ การ จด ตง กองทน ทดน

(The Lithuanian Land Fund) เปน ลำ ดบ ตนๆ โดย ม

เปา หมาย สำคญ ไดแก

• ลด การก ระ จาย ตว ของ การ ถอ ครอง กรรมสทธ

43

(Defragmentation)

• ฟนฟ ทดน ท รกราง วาง เปลา ไมม การ ใช

ประโยชน

• ปรบ โครงสราง การ ใช ทดน ให สอดคลอง และ

บรณ า การ กน มาก ขน ทง ใน ระดบ ทอง ถน ระดบ ภมภาค

และ ระดบ ประเทศ สำหรบ รองรบ โครงการ ตางๆ ใน

อนาคต

กอน การ จด ตง ลธวเนย วาง โมเดล การ ออกแบบ

องคกร ของกอง ทน ทดน ไว 3 แบบ ไดแก ผนวก รวม เปน

สวน หนง ของ หนวย งาน ของ รฐ (State Institution) ท ม

อย แลว คอ National Land Service ผนวก รวม เปน สวน

หนง ของ รฐวสาหกจ (State Enterprise) ท ม อย แลว คอ

State Land Survey Institute หรอ ผนวก รวม ภาระ งาน

เขา กบ องคการ ปกครอง สวน ทอง ถน (Municipalities)

การ ประเมน ความ เหมาะ สม ของ รป แบบ การ จด ตง จะ

คำนง ถง เกณฑ (Criterion) 9 ประการ ไดแก

• ความ กลมกลน สอดคลอง (Coherence): ภาระ

หนาท จะ ตอง ผนวก รวม กน โดย คำนง ถง ความ เขา กน ได

44 ธนาคารทดนคปต พนธหนกอง

ของ หนวย งาน ภาระ งาน ไม ขด แยง หรอ ซอน ทบ กน

• ผล ประโยชน ขด แยง (Confl ict of Interests):

ลด โอกาส ท จะ เกด ผล ประโยชน ซอน ทบ หรอ ขด แยง

ระหวาง หนวย งาน

• งบ ประมาณ (Budgeting): ม การ จดการ

งบ ประมาณ ท เหมาะ สม

• การ ตดสน ใจ (Decision-making): อำนาจ การ

บรหาร หรอ ออก คำ สง ชดเจน (Clear Mandate)

• ความ โปรงใส (Transparency): ม ระบบ การ

กำกบ ควบคม (Supervision) และ การ กำกบ ตรวจ สอบ

(Monitoring) ท ม ประสทธผล

• ประสทธภาพ (Effi ciency): หนวย งาน ตอง ทำ

หนาท ได รวดเรว และ ใช ทรพยากร คม คา

• ความ ตอ เนอง (Continuity): หนวย งาน ม

เสถยรภาพ ภาระ งาน ดำเนน ไป อยาง ตอ เนอง

• ความ เปน ธรรม ทาง สงคม (Social Justice):

หนวย งาน สามารถ สราง ประโยชน ให กบ กลม คนใน สงคม

ได อยาง เปน ธรรม โดย เฉพาะ คน ท สถานะ ทาง เศรษฐกจ-

45

สงคม ดอย กวา ผ อน

• ผลก ระ ทบ โดย รวม (Overall Impact): เปน

รป แบบ องคกร ท สราง ผลก ระ ทบ หรอ ความ เปลยนแปลง

ได ใน ระดบ ประเทศ

ผล การ ประเมน ความ เหมาะ สม พบ วา ขอบเขต

ของกอง ทน ควร เปน องคกร ระดบ ประเทศ และ เปน องคกร

ของ รฐ (National Land Service) เพราะ ม ประสทธภาพ

กวา ระดบ ทอง ถน เนองจาก บรหาร งาน ได ม ประสทธภาพ

กวา รฐบาล ยง ม อำนาจ ควบคม การ ทำงาน และ คด เลอก

46 ธนาคารทดนคปต พนธหนกอง

Minister

of Agriculture

Director General

Advisory Board

National Land Service

Land Reverse

Department

Land Development

Department

Cadastres and Geodesy

Department

Finance Div. Law Div.

Land Acquistion Division Land Reform Division Real Property Cad. Division

Geodesy Division

GIS and Cartorgr. Division

Funds Division

Land Consolidation DivisionState Land Management

Land Market Division Land Planning Division

10 Country branches

General Affairs Div.

ÀÒ¾ ·Õ 2: โครงสราง การ ทำงาน ของ ธนาคาร ทดน ใน

ลธวเนย

ทมา: Holst (2009)

47

พนกงาน มากกวา ม ปญหา ความ โปรงใส นอย กวา และ

สามารถ จดสรร ทรพยากร ขาม เขต ได

กองทน ทดน ของ ลธวเนย ม การ จด องคกร เปน 3

สวน สวน แรก คอ ฝาย งาน สงวน และ อนรกษ ทดน (Land

Reserve Department) ทำ หนาท เฝา สงเกตการณ ใน

ตลาด ทดน ควบคม ดแล การ ใช ทดน ของ รฐ และ การ ได มา

ซง ทดน ของกอง ทน ทดน (Land Acquisition) สวน ท 2

คอ ฝาย งาน พฒนาทดน (Land Development Depart-

ment) ทำ หนาท ดแล ปฏรป ทดน ตาม นโยบาย ทดน ของ

รฐบาล รวม ถง รบ ผด ชอบ งาน ควบ รวม ผน ทดน (Land

Consolidation) และ วางแผน การ ใช ทดน สวน ท 3 คอ

ฝาย งาน จด ทำ พกด แผนท ภมศาสตร (Geographical

Information System: GIS) กองทน ทดน ม สำนกงาน

ตาม ภมภาค 10 แหง ทว ประเทศ ประกอบ ดวย ฝาย งาน

ท 1 และ 2 (ฝาย งาน พกด แผนท ม เฉพาะ สำนกงาน

สวน กลาง เทานน) การ บรหาร งาน ของกอง ทน อย ภาย ใต

ผ อำนวย การก อง ทน (Director General) ท แตง ตง จาก

คณะ กรรมการ ท ปรกษา (Advisory Board) และ กองทน

48 ธนาคารทดนคปต พนธหนกอง

วางแผน การ ทำงาน ไว 3 ชวง ไดแก

The Preparation Phase: 2009 – July 2010

เตรยม การ ปรบ แกไข กฎหมาย ท เกยวของ •

(Amendments of Legislation)

จด วาง โครงสราง องคกร (Organizational Plan)•

ทดลอง การ ทำงาน จรง บน พนท นำรอง (Experi-•

ment and Learn in Pilot Locations)

จด ทำ คลง ขอมล ทดน ของ รฐ และ สำรวจ ผ ใช •

ประโยชน จาก ทดน ดง กลาว

Introduction Phase: July 2010 – 2013

จด ทำ ฐาน ขอมล ราคา ตลาด ของ ทดน (Land •

Market Prices)

วาง ระบบ และ เรม ฝก อบรม เจา หนาท ผ ปฏบต งาน •

ทง สวน กลาง และ สวน ภมภาค

จด กจกรรม ประชาสมพนธ โครงการ เชญ ผ ท •

เกยวของ เขา มา ม สวน รวม

ประเมน การ ทำงาน เมอ สน สด ป 2013•

49

Mainstreaming Phase: 2014 - 2020

กองทน ทำงาน อยาง เตม รป แบบ•

3) ºÑÅá¡àÃÕ (Bulgaria)

บลแกเรย ไมม การ จด ตง ธนาคาร ทดน อยาง เปน

ทางการ แต ม องคกร ใน รป ของกอง ทน ทดน ภาย ใต การ

กำกบ ดแล ของ กระทรวง การเกษตร กองทน ม 3 ประเภท

ไดแก ระดบ รฐ (State Land Fund: SLF) ระดบ ทอง ถน

(Municipality Land Fund: MLF) และ ของ เอกชน

(Private Land Fund: PLF) แตก ตาง ไป ตาม ประเภท

ของ การ ถอ กรรมสทธ กองทน ท ม บทบาท มาก คอ กองทน

ของ รฐ และ ของ เอกชน สภาพ ปญหา หลก ของ บลแกเรย

คอ เจาของ ทดน ไม ได อย อาศย และ ทำ มา หากน บน ทดน

แต สวน หนง ยง คง ถอ ครอง ทดน ได ดวย เหตผล ทาง จตใจ

(Emotional Reasons) และ บาง สวน ถอ ไว เพอ เกง กำไร

พนท ท อย ใน การ ดแล ของ State Land Fund ม ประมาณ

265,000 เฮก เตอร ใน น ม จำนวน 154,000 เฮก เตอร

เปน พนท เกษตรกรรม โดย รฐบาล ได ปรบ กรรมสทธ ทดน

50 ธนาคารทดนคปต พนธหนกอง

ใหม ไป กวา 102,000 เฮก เตอร แลว สำหรบ พนท ท ไมใช

พนท เกษตร ทางการ เปด โอกาส ให โรงเรยน มหาวทยาลย

หรอ ศนย คนควา วจย เขา มา ใช ประโยชน บน พนท ได และ

บาง สวน ก เปด ให เชา ทง แบบ สญญา ระยะ สน (1 ป) และ

สญญา ระยะ ยาว (10 ป) ทงน การ ให เชา ดง กลาว จะ ให

ความ สำคญ กบ ผ ไร ทดน และ เกษตรกร กอน เปน ลำดบ

แรก อยางไร กตาม ระบบ กองทน ทดน ของ บลแกเรย ม

ขอ เสย คอ ไมม กลไก ใน การ ตดตาม ดแล วา เมอ ให เชา

ทดน ไป แลว ผ เชา นำ เอา ทดน ไป ใช ประโยชน อยาง

มประสทธภาพ หรอ ไม

4) Îѧ¡ÒÃÕ (Hungary)

ฮงการ ม ความ พยายาม เปน เวลา ยาวนาน แลว

ท จะ จด ตง ธนาคาร ทดน จน ประสบ ความ สำเรจ เมอ ป

2001 เมอ กฎหมาย กองทน ทดน แหง ชาต (The Act on

National Land Fund) ผาน สภา ดวย จด มง หมาย เพอ

ปองกน การ ใช ทดน ผด วตถประสงค และ กำกบ การ ทำงาน

51

ของ ตลาด ทดน โดยท ดน ท เปน ทรพยสน ของ รฐ (National

Land Assets) จะ ถก บรหาร จดการ โดย ‘The National

Land Fund Managing Organisation’ และ ได รบ

งบ ประมาณ จาก รฐบาล ม พนกงาน ประมาณ 40 คน ท

สวน กลาง และ 60-70 คน ท สวน ภมภาค และ ใน ป 2002

ก ม การ แกไข ระเบยบ ให ม การ ตรวจ สอบ ความ โปรงใส โดย

รฐสภา โดย รฐบาล จะ ตอง สง รายงาน ประจำ ป (Annual

Basis) วา กองทน ทดน ได ทำงาน ตาม นโยบาย และ บรรล

เปา หมาย มาก นอย เพยง ใด คณะ กรรมการ กำกบ ตรวจ

สอบกองทน ทดน (The National Land Fund Moni-

toring Committee) จะ ทำ หนาท จด เตรยม รายงาน และ

กำกบ ควบคม (Supervise) ผ บรหาร กองทน ใน ขณะ ท

คณะ กรรมการ ของ ทอง ถน (Local Committees) ท สวน

ใหญ เปน ชาวนา ชาวไร ใน พนท จะ ทำงาน รวม กบ กรรมการ

ของ ภาค รฐ เพอ ใหการ ตดสน ใจ คำนง ถง ผล ประโยชน ของ

คนใน พนท ดวย

ชาวนา ชาวไร ท ตองการ ความ ชวย เหลอ จะ ได รบ

จดสรร ทดน ประมาณ 1-20 เฮก เตอร การ ได มา ซง ทดน

52 ธนาคารทดนคปต พนธหนกอง

(Land Acquisition) ของกอง ทน ทดน เปน ลกษณะ

สมคร ใจ คา ตอบแทน แก เจาของ ทดน จะ จาย ตาม ราคา

ตลาด หรอ จาย เปน เบย บำนาญ ราย ป ตลอด ชพ (Life-

annuity) โดย จะ ให สำหรบ เกษตรกร ท มอาย 60 ป ขน ไป

และ เกษยณ ตว เอง จาก การ ทำงาน (Retired Farmers)

ถา เกษตรกร อาย นอย กวา 60 ป จะ พจารณา เปน กรณ

ไป ทงน กองทน ทดน จะ ตอง ปฏบต ตาม นโยบาย ทดน

ของ รฐบาล โดย เฉพาะ ใน สวน ของ ‘การ สราง โอกาส ให

กบ ผคน ใน ภาค เกษตร เพอ เสรม สราง ความ สามารถ

ใน การ แขงขน เชง ธรกจ’ (Parliamentary Resolution

48/2002) หรอ การ อน ท ม วตถประสงค เพอ สงคม

3.5 ÃÙ» Ẻ ¡Òà Ѵ ¡ÃÃÁÊÔ·¸Ô ¢Í§

¸¹Ò¤Òà ·Õ´Ô¹

จาก ประสบการณ ของ หลาย ประเทศ ท ผาน มา

ธนาคาร ทดน หรอ กองทน ทดน ม วธ การ ให กรรมสทธ

แก เกษตรกร หลาย วธ การ จดสรร ทดน ของ ธนาคาร

53

ทดน จำเปน ตอง คำนง ถง รป แบบ ของ กรรมสทธ ทดน ให

สอดคลอง ตาม เปา หมาย โดย ทวไป แลว รฐบาล ม ทาง

เลอก อย 4 รป แบบ คอ ขาย ตอ ทดน ให เกษตรกร รฐ เปน

เจาของ และ ทำการ ผลต เอง ให เชา และ ให เชา ระยะ ยาว

ทงน ธนาคาร ทดน ท ประสบ ความ สำเรจ จะ ตอง เลอก

รป แบบ กรรมสทธ ท ม คณสมบต จำเปน ดง ตอ ไป น

• ระบบ กรรมสทธ จะ ตอง ทำให เกษตรกร จะ ตอง

ม แรง จงใจ ใน การ ลงทน บน ทดน

• รฐบาล จะ ตอง คง อำนาจ บาง สวน เหนอ ทดน

เพอ ควบคม การ ลงทน หรอ กจกรรม ทาง เศรษฐกจ ท เกด

ขน ให เปน ไป ตาม แนว นโยบาย

• เกษตรกร ท ม ราย ได นอยห รอ ม ทน นอย จะ ตอง

เขา ถงท ดน เพอ ประกอบ อาชพ ได

ทงน Dijk and Kopeva (2006) ให ความ เหน

วาการ ให เชา ทดน เปน ทาง เลอก ท ด ทสด ภาย ใต เงอนไข

ของ ระบบ กฎหมาย ท เขม แขง คมครอง สทธ ทง ผ เชา และ

ผ ให เชา อยาง เหมาะ สม

54 ธนาคารทดนคปต พนธหนกอง

μÒÃÒ§à»ÃÕºà·Õº¤ÇÒÁáμ¡μ‹Ò§¢Í§Ãкº¡ÃÃÁÊÔ· Ô

4 ÃٻẺ

àËμ ؼÅʹѺʹع àËμ ؼŤѴ¤ŒÒ¹

¢Ò·մԹ (Sale of Land Fund’s Land)

ÃÑ°ºÒÅ໚¹à ŒÒ¢Í§áÅзӡÒüÅÔμàͧ (State Exploitation)

รฐ ไม ตอง ม ภาระ ใน การ • ควบคม หรอ ตดสน ใจ ใช ทดน เหลอ เพยง หนาท บรหาร (Administrative Tasks) เจาของ ทดน ม แรง จงใจ • ใน การ ตดสน ใจ ใช ประโยชน ตาม ความ ตองการ

ประชาชน ตรวจ และ ควบคม • การ ทำงาน ได ผาน รฐสภาอำนาจ ใน การ ควบคม • จดการ ม เตม ทรฐ อาจ ได ผล ตอบแทน จาก • ทดน

รฐ สญ เสย อำนาจ • ใน การ ควบคมราคา ทดน อาจ สง ขน • ใน อนาคต

ลกจาง ขาด แรง จงใจ • ใน การ ทำงานม ความ เสยง ท การ • บรหาร จะ ถก ครอบงำ โดย ระบบ ราชการ

55

ãËŒàª‹Ò (Tenancy)

ãˌઋÒÃÐÂÐÂÒÇ (Heritable Tenancy)

ธนาคาร ทดน สามารถ • เปลยน รป แบบ การ ใช ประโยชน จาก ทดน ได ใน ภาย หลงธนาคาร ทดน สามารถ จด • เตรยม ความ ชวย เหลอ ให กบ เกษตรกร ได

ความ ผกพน (Bond) • ระหวาง เจาของ ทดน กบ เกษตรกร ม มากเกษตรกร จะ ใช ทน นอย • กวา เมอ เปรยบ กบ การ ขายขาด (Sale)รฐบาล ได ผล ตอบแทน • จาก มลคา ทดน ท สง ขน (สะทอน ผาน คา เชา ท สง ขน)

ความ ผกพน ระหวาง เจาของ • ทดน กบ เกษตรกร ม นอย (Weak) ขน อย กบ ระดบ การ คมครอง สทธผ เชา ไม ได รบ การ ชดเชย จาก • การ ยก ระดบ (Improve-ment) ของ ฟารม

เปลยนแปลง การ ใช ทดน • ได ยากการ เปลยนแปลง ผ เชา • เปน คนนอก พนท ทำได ยาก

ทมา: Schimmel (1987)

56 ธนาคารทดนคปต พนธหนกอง

4. º· ÊÃØ» áÅÐ ¢ŒÍ Êѧà¡μ

ธนาคาร ทดน เปน เครอง มอ ท ชวย จดสรร ทดน ไป ส

ประชาชน กลม เปา หมาย สวน มาก จะ เปนก ลม เกษตรกร

จาก การ สำรวจ ประสบการณ ของ ตาง ประเทศ พบ วา การ

ผลก ดน ธนาคาร ทดน เพอ ชวย เหลอ เกษตรกร ท ขาดแคลน

ทน และ ทดน ทำ กน เปน เรอง ท หลาย ประเทศ นำ เสนอ เปน

นโยบาย เชน เดยว กบ ประเทศไทย สำหรบ ประเทศไทย

แมวา รฐบาล ชด ปจจบน (นายก รฐมนตร อภสทธ

เวช ชา ชวะ) จะ สนบสนน การ จด ตง ธนาคาร ทดน แต ก

ยง ม ปจจย ดาน ความ พรอม ท ตอง พจารณา รวม ดวย เชน

ความ พรอม ของ เทคโนโลย แผนท ภมศาสตร ทดน (GIS)

ท จะ เปน เครอง มอ สำคญ ใน การ จด ทำ ฐาน ขอมล ทดน

ทว ประเทศ นอกจาก น ระบบ ตรวจ สอบ ความ โปรงใส

ของ กระบวนการ คด เลอก ทดน เขา ส ธนาคาร ทดน ก ม

ผล ตอ ความ นา เชอ ถอ ของ ประชาชน สวน สดทาย คอ

งบ ประมาณ ท ตอง ใช เพราะ ธนาคาร ทดน คาด วา ตอง ใช

งบ กวา พน ลาน บาท สง ท ตอง คำนง ถง นอกจาก เรอง ความ

57

ยงยน ทางการ เงน แลว ยง ม ความ จำเปน ตอง คำนง ถง

ความ เปน ไป ได ทาง กฎหมาย ดวย เพราะ ม ขอ กงวล วา อาจ

ไม สามารถ นำ สวน แบง เงน ภาษ ทดน มา ใช ใน ธนาคาร ทดน

ได เนองจาก ขอ จำกด ทาง กฎหมาย หาก รฐบาล ตองการ

ผลก ดน ให เกด ธนาคาร ทดน ขน จง จำเปน ตอง คดถง วธ การ

หาเงน รป แบบ อน มาร อง รบ ดวย

ºÃóҹءÃÁ

ÀÒÉÒ ä·Â

มต คณะ รฐมนตร, 14 ธนวาคม 2553

ดวงมณ เลา วกล และ เออม พร พชย สนธ (2551) นโยบาย

และ มาตรการ การ คลง เพอ ความ เปน ธรรม ในการก ระ จาย ราย

ได. เสนอ ตอ คณะ ทำงาน การก ระ จาย ราย ได สภา ท ปรกษา

เศรษฐกจ และ สงคม แหง ชาต, กรกฎาคม 2551.

ปราโมทย ตง เกยรต กำจาย (2553) โครงการ จด ทำ

ยทธศาสตร การ บรหาร จดการ ทดน: การ วางแผน การถอ ครอง

ทดน การ สงวน และ พฒนาทดน และ การ สงวน หรอ หวง หาม

ทดน ของ รฐ, สถาบนวจย เพอ การ พฒนา ประเทศไทย.

สกล ฤทธ จนทร พม (2553) การ ปฏรป ทดน. (เอกสาร อด

สำเนา), สถาบน ศกษา นโยบาย สาธารณะ.

อด ศร อศร า งกร ณ อยธยา (2553) โอกาส การ เขา ถง

ทรพยากรธรรมชาต: กรณ ศกษา เรอง ทดน. การ สมมนา

วชาการ ประจำ ป 2553 “การ ลด ความ เห ลอ มลา และ

สราง โอกาส ทาง เศรษฐกจ”, สถาบนวจย เพอ การ พฒนา

ประเทศไทย.

ÀÒÉÒ Íѧ¡ÄÉ

Dijk and Kopeva (2006) “Land Banking and Central

Europe: Future Relevance, Current Initiatives, Western

European Past Experience,” Land Use Policy (23):

286 – 301.

Holst, F. V. (2009) Lithuanian Land Fund. Van Hall

Larenstein in cooperation with Government Service for

Land and Water, The Hague, The Netherlands.

Lamberte, M. (2000) Transforming Land Bank into

a Microfi nance Development Institution. Discussion

Paper Series No. 2000-34, PIDS.

López, F. O. (2009) The Land Bank of Galicia. Paper

presented on Workshop on Land Tenure and Land

Consolidation. Rural Development Programme for

Lithuania 2007 – 2013, September 2007.

Schimmel, A.C.M. (1987) Inrichting en beheer van de

Ijsselmeerpolders. Rijkswaterstaat, Lekystad.

Vollrath, D. (2007) “Land Distribution and International

Agricultural Productivity,” American Journal of Agricul-

tural Economics, 89(1): 202 – 216.

ดำเนน การ ผลต

เปน ไท พบลช ชง 0 2736 9918 waymagazine@yahoo.com