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ACTA NRO. 33: En la Ciudad de Santa Fe, a los once días del mes de agosto
del año dos mil diez, se reunió en Acuerdo Ordinario la Excma. Corte Suprema
de Justicia de la Provincia, presidida por su titular Dr. RAFAEL FRANCISCO
GUTIÉRREZ, e integrada por los señores Ministros, Dres. DANIEL ANIBAL
ERBETTA, ROBERTO HÉCTOR FALISTOCCO, MARÍA ANGÉLICA
GASTALDI, MARIO LUIS NETRI y EDUARDO GUILLERMO SPULER, a fin de
considerar lo siguiente:--------------------
PROCURADOR GENERAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DR.
BASSO, AGUSTIN DANIEL S/SU PRESENTACION. EXPTE. NRO. 26/10.
VISTAS: La presentación efectuada por el señor Procurador General, doctor
Agustín Daniel Bassó a foja 1/6vta. y, CONSIDERANDO: VOTO DEL DOCTOR
FALISTOCCO: 1. Que el Procurador General de esta Corte se presenta a
"...efectos de plantear la avocación del Alto Cuerpo para considerar la
constitucionalidad de las normas contenidas en las leyes provinciales número
13004, 13013, 13014 y 13018...", por considerar que resultan contrarias a
disposiciones expresas de la Constitución de la Provincia. Funda la
competencia de esta Corte para entender en el pedido de avocación en los
artículos 31 de la Constitución nacional y 93, inciso 1) de la Carta Magna
provincial. 2. Que la presentación propuesta bajo el título "avocación" plantea
que esta Corte analice y juzgue la constitucionalidad del plexo normativo
enunciado, no involucrando, por cierto, pretensión alguna de encuadrarse en los
cánones de la ley 11330. 3. Que el control solicitado con fundamento en el
artículo 93, inciso 1) de la Constitución provincial no puede tener andamiaje
procedimental alguno, en tanto dicho precepto requiere una sentencia definitiva
dictada en juicio o auto interlocutorio que ostente igual carácter, recaudo
insoslayable que no se cumple en la especie. 4. Que debe recordarse que la
competencia de esta Corte está determinada por lo dispuesto en los artículos
92 y 93 de la Carta Magna provincial. Mientras la primera regula la competencia
de gobierno o de superintendencia del Poder Judicial, la que es de carácter
abierto y admite ser ampliada mediante el dictado de normas legales (de su
inciso 8), la segunda regula su faz jurisdiccional, es de carácter cerrado y
establece una competencia "numerus clausus", que no puede ser ampliada o
restringida por una norma inferior. Que en este orden, recuérdese que este
Tribunal ha dicho que "...cuando la Constitución se propuso dejar a una ley y un
eventual campo de aplicación, así lo ha dicho (art. 93, incisos 2 y 8, Const.
Pcial)..." y añadió que "...en contrario puede invocarse el precepto del artículo
92, inciso 8 de la Constitución que atribuye a este Órgano el ejercicio de 'las
demás funciones que le encomiende la ley', porque, en la sistemática de la
Constitución, el referido artículo comprende solamente a las funciones no
jurisdiccionales de la Corte...". Que, por consiguiente, la competencia
jurisdiccional de la Corte no puede alterarse por vías de hecho o por normas
infraconstitucionales (vid. por todos, A. y S., T. 228, pág. 216). Que conforme a
lo expuesto, cabe concluir que esta Corte Suprema no puede prescindir de las
reglas y excepciones que impone la Constitución y las leyes para el ejercicio de
su jurisdicción, pues, actuar de otra manera importa asumir competencia
originaria sobre una "causa" (en rigor, en el caso, una solicitud) respecto de la
que no se dan las condiciones que legalmente la habilitan. 5. Que en este orden
de ideas, el pedido del señor Procurador General no cumple con uno de los
requisitos para lograr un control constitucional válido y efectivo al no haber un
"caso, causa o controversia". Esta condición esencial, la necesidad de una
"causa judicial", involucra, cualquiera sea la posición doctrinaria y
jurisprudencial adoptada al respecto, la existencia de partes que sustenten
pretensiones contradictorias o contrapuestas, por lo que la presentación de una
sola constituye -en principio- una consulta al Poder Judicial, el cual, como ya se
sabe, no resulta adecuado para evacuar las mismas. 6. Que, en este sentido, la
Corte nacional ha dicho que el Poder Judicial de la Nación conferido a la Corte
Suprema de Justicia y a los tribunales nacionales por los arts. 94, 100 y 101
(hoy 108; 116 y 117) de la Constitución se define como el que se ejercita en las
causas de carácter contencioso a los que se refiere el artículo 2 de la ley 27, es
decir aquellas en las que se persigue en concreto la determinación del derecho
debatido entre partes adversas. Y, por ello, no se da una causa o caso
contencioso que permita el ejercicio del Poder Judicial conferido a los tribunales
nacionales cuando se procura (como ocurre en el presente pedido) la
declaración general y directa de inconstitucionalidad de las normas o actos de
los otros poderes. Cabe consignar que la Corte Suprema, desde sus inicios,
negó que estuviese en la órbita del Poder Judicial de la Nación la facultad de
expedirse en forma general sobre la constitucionalidad de las normas emitidas
por los poderes Legislativos y Ejecutivo. Ello es así, porque, el fin y las
consecuencias del "control" encomendado a la justicia sobre las actividades
ejecutiva y legislativa requieren que este requisito de la existencia de un "caso"
o "controversia judicial" sea observado rigurosamente para la preservación del
principio de la división de poderes, según lo expone el juez Frankfurter, con
fundamentos en la jurisprudencia norteamericana (Baeza, Anibal c. Estado
Nacional, 28/8/1984, -ED, 110-357-, doctrina de Fallos:12:372; 24:248; 95:290;
107:179; 115:163; 156:318; 243:176, entre muchos otros). Que las
consideraciones respecto de la ausencia de un "caso o controversia judicial"
son trasladables al planteo relativo al vaciamiento de las funciones atribuidas al
postulante, aunque -y sin que ello implique adelantar opinión alguna- no puede
dejar de anunciarse que la petición, tal como ha sido formulada, encierra la idea
de un eventual conflicto infraconstitucional, concretamente entre la Ley
Orgánica del Poder Judicial (art. 131) y la ley 13013. Que, más aun, se requiere
la necesidad de un "caso judicial" cuando se plantea de manera abstracta la
inconstitucionalidad de la perioricidad de las funciones determinada por la ley
respecto de algunos miembros que componen el Ministerio Público de la
Acusación y la Defensa (arts. 14 y 17, ley 13013 y 19 y 27, ley 13014), a lo que
se suma el requisito de un particular grado de afectación por la aplicación de la
norma que está ausente en la persona del presentante. 7. Que, además, en
nuestro diseño constitucional, no se encuentran reguladas acciones directas de
inconstitucionalidad, debiéndose recurrir a la aplicación analógica de lo
dispuesto por el artículo 1 del Código Procesal Civil y Comercial ante los
tribunales ordinarios competentes, por lo que -en base a las consideraciones "ut
supra" sentadas"- corresponde desestimar la petición del señor Procurador
General. 8. Que no obstante ello, conviene destacar que no escapa a la
prudencia de esta Corte que, en ejercicio de sus poderes implícitos como
cabeza del Poder Judicial santafesino y guardiana del orden constitucional, ella
se encuentra habilitada para, cuando las circunstancias extraordinarias así lo
requieren, pronunciarse por vía de acordada sobre cuestiones que ponen
plenamente en juego su responsabilidad institucional y su condición de "Poder
del Estado", aun sin que medie necesariamente un "caso" en los términos antes
señalados. Que en las presentes circunstancias no se considera oportuno ni
necesario hacer ejercicio de dichas atribuciones más cuando se está ante un
planteo -como ya se puso de resalto- de incongruencia con la Carta Magna
provincial de todo un plexo normativo que apuntala el nuevo Código Procesal
Penal. Ello impone decididamente un sano criterio de self-restraint a la espera
de las concretas y no abstractas disputas constitucionales que puedan suscitar
algunos de los aspectos del nuevo sistema de enjuiciamiento penal cuando éste
sea puesto definitivamente en práctica. Que de cualquier manera la actualidad e
importancia institucional de la cuestión, obliga a este Tribunal a efectuar un
orden de consideraciones "obiter dictum" respecto de algunos puntos centrales
relativos a las facultades de superintendencia o gobierno atribuidas por a esta
Corte por la Constitución de la Provincia de Santa Fe (art. 92) en cuanto: a) la
designación de fiscales, defensores y demás empleados del Poder Judicial; b)
el régimen de gobierno y disciplinario sobre los mismos; c) la elaboración y
ejecución del presupuesto asignado al Poder Judicial; y finalmente, en lo
concerniente a la inamovilidad de los integrantes de los Ministerios Públicos de
la Acusación y de la Defensa Penal. 9. Que la reforma de la Constitución en el
año 1994 y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación han
ido reafirmando la dirección impuesta al proceso penal, esto es: al sistema
acusatorio. Es que, en rigor de verdad, este ideal de sistema de enjuiciamiento,
tal como consensualmente se entiende, es una exigencia impuesta por nuestra
Constitución nacional conforme surge de los artículos 18, 75, inciso 22, XXVI de
la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 10 y 11.1 de
la Declaración Universal de los Derechos Humanos, 8.1. de la Convención
Americana de los Derechos Humanos y 14.1 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos y de las bases filosóficas, jurídicas y políticas que
la inspiraron. Desde la doctrina autoral, el sistema acusatorio ha sido descripto
a partir de la separación del juez de la acusación; es el más importante de todos
los elementos constitutivos del modelo teórico acusatorio como presupuesto
estructural y lógico de todos los demás. Esta separación requerida por el
axioma "nullum iudicium sine accusatione" es la base de las garantías
orgánicas estipuladas en ese modelo y representa una condición esencial de la
imparcialidad y es un presupuesto de la carga de la imputación y de la prueba
que pesan sobre la acusación. Se concibe al juez como un sujeto pasivo
rígidamente separado de las partes y al juicio como una contienda "entre
iguales" iniciada por la acusación, a la que le compete la carga de la prueba,
enfrentada a la defensa en juicio contradictorio, oral y público resuelta por el
juez (Ferrajoli, Luigi, "Derecho y razón, Teoría del garantísmo penal", Madrid
1998, págs. 564/567). La máxima "igualdad de armas" atraviesa el
funcionamiento procesal de la acusación y de la defensa tomada aquella
básicamente en el marco de un enjuiciamiento penal de partes. Se ha señalado,
sobre este aspecto, que la "igualdad de armas" exige que las partes puedan
presentar el caso bajo condiciones que no impliquen ninguna posición
desventajosa respecto de la contraparte. Que la aplicación del acusatorio como
sistema de enjuiciamiento penal constitucional puede verse arraigado en los
precedentes de la Corte nacional en "Tarifeño" (Fallos:325:2019) y "Mostaccio"
(Fallos:327:120). Ha sostenido ese Alto Tribunal que en materia criminal la
garantía consagrada por el artículo 18 de la Constitución Nacional exige la
observancia de las formas sustanciales del juicio relativas a la acusación,
defensa, prueba y sentencia dictada por los jueces naturales (Fallos: 125:10;
127:36; 189:34; 308:1557, entre muchos otros). No se respetan esas formas, en
la medida en que se ha dictado sentencia condenatoria sin que mediase
acusación. Que mucho tiene que ver con el fuerte "aggiornamiento" de los
códigos procesales penales provinciales con el modelo constitucional acusatorio
de enjuiciamiento penal, lo decidido por ese Tribunal en "Casal"
(Fallos:328:3399, del 20.09.2005), precedente que, además, tiene la prudencia
de destacar la labor que le corresponde a cada Poder del Estado.
Concretamente, la Corte nacional afirmó que nuestra tradición jurisprudencial
en materia procesal penal no responde a lo que se suele denominar
interpretación progresiva en sentido estricto. En general, no fue la
jurisprudencia la que avanzó sobre las leyes procesales, sino que éstas fueron
progresando y la jurisprudencia acompañó ese avance. Más bien puede
afirmarse que se operó un acompañamiento jurisprudencial a una legislación
lentamente progresiva. La Corte nacional ha afirmado que la Constitución
nacional estableció como objetivo legal un proceso penal acusatorio y con
participación popular. La legislación nacional no se adecuó a este objetivo, pero
la perspectiva histórica muestra una progresión hacia la meta señalada,
posibilitada por el subjuntivo empleado en el originario artículo 102 y actual 118
de la Constitución. La jurisprudencia constitucional fue acompañando este
progreso histórico, sin apresurarlo. Es decir que en ningún momento declaró la
inconstitucionalidad de las leyes que establecieron procedimientos que no se
compaginaban con la meta constitucional, lo que pone de manifiesto la voluntad
judicial de dejar al legislador la valoración de la oportunidad y de las
circunstancias para cumplir con los pasos progresivos. Justo es reconocer que
esta progresión legislativa se va cumpliendo con lentitud a veces exasperante,
pero respetada por los tribunales. Que esto explica porque esta Corte
provincial, aún conciente de los cambios que debían producirse en el ámbito del
proceso penal santafesino (ley 6740), no avanzó sobre pretensiones generales
de declaración de inconstitucionalidad, a pesar de sus fuertes embates y
cuestionamientos, aguardando que el cambio se produjera a partir de la tarea
de los otros poderes del Estado, mediante la sustitución del mismo por otro que
cumpliera con los estándares constitucionales que se han ido perfilando. Este
"proceso de cambio" se acentuó después de algunos fallos del Alto Tribunal de
la Nación que ponían en evidencia la imperiosa necesidad -cuasi
impostergable- del reemplazo de todo el sistema de enjuiciamiento penal
santafesino. Pero ésta espera no significó que esta Corte asumiera un rol de
mero espectador en el devenir de los hechos que conforman el "proceso de
cambio", antes bien -y es un dato incontrastable de la realidad- que tuvo una
activa participación en el tránsito señalado dentro los límites consignados por la
constitución y la ley. Que ahora bien, piénsese sino y por vía de hipótesis, las
graves consecuencias que derivarían para la justicia santafesina, la declaración
general o amplia de inconstitucionalidad de la ley 6740 (en gran parte vigente);
se crearía un vacío legislativo frente a la transición que supone dos sistemas de
enjuiciamiento, cuanto menos, antagónicos. Este período de transición que
atraviesa la justicia penal santafesina también requiere la suma prudencia, ya
que nos encontramos frente a una impronta similar a la de ayer: un planteo
genérico de inconstitucionalidad nada más que ahora enclavado sobre los
soportes que estructuran el reemplazo del sistema de procesamiento, las leyes
del Ministerio Público de la Acusación y del Servicio Público Provincial de la
Defensa. De ahí, la necesidad que se esgrima un caso concreto que trace los
límites del eventual control de constitucionalidad, pues de lo contrario se
correría el riesgo de que el nuevo Código Procesal Penal estuviese
acompañado por una ley de ministerio público de la acusación y de la defensa
desajustada de las funciones que requiere la vigencia del sistema constitucional
acusatorio. Que decisiones con las repercusiones de la presente, no pueden
dictarse desvinculándose de los efectos que, de modo inmediato, derivarán de
ella. Ello exige que el Tribunal, en cumplimiento de su deber institucional, no
pueda desatender la oportunidad en la que ejerce el control de
constitucionalidad (doctrina del "ripeness" para los americanos),
fundamentalmente para separar aquellas demandas que son prematuras, no
apropiadas para la revisión constitucional. Que se reitera por la importancia del
concepto. La función deferida por la Constitución a esta Corte Suprema, le
impone asumir altas responsabilidades institucionales, cuyo ejercicio exige -con
marcado énfasis- el deber indeclinable de sopesar con un grado sumo de
prudencia las consecuencias que derivarían de ella. En este marco expositivo
no puede dejar de señalarse que si bien la evaluación de políticas resulta una
cuestión no judiciable, tal como sostuvo la Corte Suprema en el recurso de
hecho " Verbistsky, Horacio s/ hábeas Córpus", V.856 XXXVIII, 3 de mayo de
2005 (Fallos:328:1146), también corresponde al poder judicial garantizar la
eficacia de los derechos y evitar que éstos sean vulnerados, como objetivo
fundamental y rector a la hora de administrar justicia y decidir las controversias.
"Ambas materias se superponen parcialmente cuando una política es lesiva de
derechos, por lo cual siempre se argumenta en contra de la jurisdicción,
alegando que en tales supuestos media una injerencia indebida del Poder
Judicial en la política, cuando en realidad, lo único que hace el Poder Judicial,
en su respectivo ámbito de competencia y con la prudencia debida en cada
caso, es tutelar los derechos e invalidar esa política sólo en la medida en que
los lesiona. Las políticas tiene un marco constitucional que no pueden exceder,
que son las garantías que señala la Constitución y que amparan a todos los
habitantes de la Nación; es verdad que los jueces limitan y valoran la política,
pero sólo en la medida en que excede ese marco y como parte del deber
específico del Poder Judicial. Desconocer esta premisa sería equivalente a
neutralizar cualquier eficacia del control de constitucionalidad. No se trata de
evaluar qué política sería más conveniente para la mejor realización de ciertos
derechos, sino evitar las consecuencias de lo que clara y decididamente ponen
en peligro o lesionan bienes jurídicos fundamentales tutelados por la
Constitución". 10. Que en el contexto de legislación progresiva referido se
instala decididamente el nuevo Código Procesal Penal de la Provincia de Santa
Fe. Las ideas gestadas a mediados de la década del 80 respecto del profundo
cambio radical que necesitaba el sistema de procesamiento penal santafesino
tuvo su punto culminante el 10 de mayo del año 2006, fecha en la cual los tres
poderes del Estado provincial suscribieron el Acuerdo hacia un Plan Estratégico
del Estado Provincial para la Justicia Santafesina. El Código Procesal Penal, del
Menor, la Ley Orgánica del Poder Judicial y la Estructura y Recursos Humanos
del Poder Judicial formaron parte del objeto del Plan Estratégico. En el marco
de este Plan se sanciona la ley 12734 que implica la reformulación íntegra del
sistema de enjuiciamiento penal de implementación progresiva a partir de lo
dispuesto por la ley 12912. La ley 13004 adecua las estructuras judiciales para
finiquitar las causas sustanciadas con anterioridad a la nueva ley procesal penal
y la ley 13018 organiza los Tribunales de la Nueva Justicia Penal. La
ordenación del nuevo Código Procesal Penal termina por completarse con la
sanción de las leyes 13013 y 13014 del Ministerio Publico de la Acusación y de
la Defensa Penal, respectivamente. 11. Que excede el marco de las presentes
consideraciones, exponer cada una de las notas que definen, caracterizan y
estructuran el nuevo orden legal. Solo baste con mencionar algunas para
comprender la concepción del esquema de enjuiciamiento en Santa Fe: se traza
una clara y nítida distinción entre los poderes de acción y jurisdicción, línea que
demarca los ámbitos funcionales asignados a cada sujeto procesal y a los
respectivos órganos jurisdiccionales intervinientes; desaparece la figura del juez
instructor con su consecuente auto de procesamiento, quedando la iniciativa
probatoria en manos del Ministerio Público Fiscal, quien tiene a su cargo la
investigación penal preparatoria, contando con amplias facultades
discrecionales con el límite que -desde luego- imponen los derechos y garantías
amparados constitucionalmente; el abandono de la legalidad procesal u
obligatoriedad en la promoción de la acción penal, en virtud de que el Ministerio
Público Fiscal cuenta con facultad reglada de investigar ciertos delitos; el
reconocimiento de la víctima como protagonista activa del procedimiento penal,
receptando ideas modernas de la tutela judicial efectiva mediante la creación de
un nuevo sujeto procesal: el querellante; los apuntes más característicos de la
etapa del plenario pasan por la oralidad, la publicidad y la inmediatez entre los
juzgadores respecto de los justiciables y de las partes y, a su vez, la destacable
posición absolutamente imparcial que debe poseer durante todo el desarrollo
del debate el tribunal, particularidad esencial y soporte de todo sistema que
pretenda ser acusatorio. 12. Que este nuevo sistema acusatorio de
enjuiciamiento obliga necesariamente a redefinir los órganos que en él actúan y,
por tanto, a reconfigurar institucionalmente al Ministerio Público para fortalecerlo
y adecuarlo al rol y a las funciones requeridas por el nuevo modelo procesal
penal. El concepto de Ministerio Público es un efecto necesario de la
concepción del procesal penal que se sostenga. Un proceso penal que sigue el
ideario descripto, necesita un Ministerio Público adaptado institucionalmente a
ese requerimiento. El Ministerio Público tiene como función principal la defensa
de la legalidad. Por lo que la objetividad en su actuación forma parte de su
naturaleza institucional y sus deberes constituyen el parámetro que orienta el
ejercicio de sus facultades. Como describe Ferrajoli, la de acusar es una
función que forma parte de la actividad judicial vinculada a la legalidad que no
debe, por tanto, servir a los poderes o intereses extraños a la administración de
justicia. A aquella función y a este principio responde la necesidad de su
autonomía, que implica, al decir de Cafferata Nores, que esté organizado de tal
manera que pueda tomar decisiones sobre los casos de que conoce sin
influencia o presión de otros poderes o grupos y que las mismas se adopten
únicamente con base en la ley y las pruebas que posea. La autonomía,
entendida así, como un entramado institucional de protección a la función
desarrollada por el Ministerio Público, es indispensable para la adecuada
realización de la función de persecución de los delitos (Cafferata, Nores, José I.,
"Ministerio Público Fiscal: perfil funcional, situación institucional y persecución
penal, en varios autores, Cuestiones actuales sobre el proceso penal", Bs. As.,
2000, págs. 88 y 89). 13. Que la Corte Suprema en "Munson Gregory"
(Fallos:328:242) y, especialmente en "Quiroga" (Fallos:327:5863) ha trazado
lineamientos vitales de aceptación universal de constitucionalidad de la
autonomía funcional del Ministerio Público a los efectos de salvaguardar la
defensa en juicio y la imparcialidad como condiciones del debido proceso. La
acusación debe provenir de un tercero diferente de quien ha de juzgar acerca
de su viabilidad, sin que corresponda limitar tal principio a la etapa del debate,
pues su vigencia debe extenderse a la etapa instructoria en la cual se decide la
necesidad de elevar la causa a juicio. El artículo 120 de la Constitución
Nacional al establecer la independencia funcional del Ministerio Público produjo
una modificación del paradigma procesal penal vigente hasta ese momento,
razón por la cual a partir de la introducción del mencionado artículo se torna
insostenible la aplicación del artículo 348, segundo párrafo del Código Procesal
Penal de la Nación en cuanto "unifica" la potestad de acusar en cabeza de la
Cámara de Apelaciones. El Alto Tribunal nacional declaró la inconstitucionalidad
del artículo 348 segundo párrafo primera alternativa del Código Procesal Penal
de la Nación en cuanto autoriza a la Cámara de Apelaciones, en aquellos casos
en los que el juez no está de acuerdo con el pedido de sobreseimiento del
fiscal, a apartarlo e instruir a quien designe el fiscal de cámara a fin de que
efectúe el correspondiente requerimiento de elevación a juicio, toda vez que
dicho "procedimiento de consulta" no respeta la independencia funcional del
Ministerio Público Fiscal consagrada en el artículo 120 de la Constitución
Nacional. Por supuesto que esta Corte ha reconocido los horizontes acusatorios
del proceso penal. Esto se ha plasmado a partir de avalar la prohibición de que
la decisión jurisdiccional vaya más allá de la pena solicitada por el agente Fiscal
("Noguera", A.y S., T. 217, pág. 299) o para sustentar la sujeción del órgano
juzgador a lo solicitado por el actor penal en materia cautelar (" Tedini", A. y S.,
T. 234, pág. 488). 14. Que paralelamente el sistema acusatorio penal requiere
además una estructura con similar autonomía para el Servicio Público Provincial
de la Defensa Penal, pues es sabido que para que la contienda se desarrolle
lealmente y con igualdad de armas, es necesaria la perfecta igualdad de las
partes y ello acontece, en primer lugar, cuando la defensa está dotada de la
misma capacidad y de los mismos poderes que la acusación; en segundo lugar,
cuando se admite su papel contradictor en todo momento y grado de
procedimiento y en relación con cualquier acto probatorio. Es decir, se exige
que el imputado esté asistido por un defensor que se encuentre en situación de
competir con el Ministerio Público. Que la igualdad de armas es una exigencia
del debido proceso y del acusatorio real ya que un Ministerio Público de la
Acusación fortalecido sin una Defensa Pública en igualdad de armas podría
conducir al peor de los inquisitivos sólo que con fachada acusatoria. Por ello el
fortalecimiento de la Defensa Pública y su equiparación en recursos y poderes
con el Ministerio de la Acusación es indispensable. No en vano, esa paridad es
el legado de la tradición iluminista que nos recuerda Ferrajoli a través de las
enseñanzas de Filanghieri y Pagano: el interés en la defensa de los inocentes
no es menos público que el interés en la persecución y castigo de los culpables.
Y ese fortalecimiento, tal como ocurre con los órganos de la acusación, no sólo
supone un cuerpo de abogados entrenados técnicamente sino también con
capacidad de investigación y posibilidades concretas de funciones integradoras,
todo lo cual demanda autonomía funcional y de ejecución presupuestaria. Que
en fin, el proceso penal requiere la presencia real y no meramente formal de
sus sujetos y, así como no es concebible un proceso sin juez, tampoco lo es sin
acusador, ni defensor. El sustento más débil de este trípode suele ser la
defensa. Por este motivo resulta imperioso resguardar que en el caso de las
personas sin recursos o con escasos medios, pueda degradarse a una función
meramente formal, que enmascare la carencia de una defensa real y efectiva
para la persona sometida al proceso. 15. Que el grado de autonomía del
Ministerio Público debe comenzar a pensarse a partir de las funciones
atribuidas en un sistema acusatorio adoptado por el legislador en el nuevo
Código Procesal Penal (ley 12734), cuales son: realización del principio de
igualdad; realización del principio de objetividad entendido como racionalizador
de los intereses que gestiona, es decir, de la víctima, para disminuir los niveles
de violencia; la certeza de no prestar servicios a la arbitrariedad de nadie; y la
persecución del delito igualitaria, racional y controlada. La pregunta que se
sigue, ante las nuevas funciones y atribuciones otorgadas al Ministerio Público
de la Acusación, es cómo se garantiza esa autonomía funcional. Las respuestas
son diversas. Maier, por ejemplo, sugiere, para hacer posible su realización,
revisar varios temas: la gestión administrativa y financiera de la institución, los
métodos disciplinarios, la forma en que se efectúan los nombramientos,
promociones y remociones de sus funcionarios y "la clase y límites de las
relaciones o instrucciones que pueda recibir del poder del cual depende o de
otro poder del estado, a través de alguno o algunos de sus funcionarios"
( Maier, Julio B.J." Derecho Procesal Penal II. Parte General. Sujetos
Procesales." Bs. As., Ed. del Puerto, 2003, pág. 359) Duce, por su parte,
precisa cuatro directrices o condiciones que juzga insoslayables para hacer
realidad dicho principio: a) inexistencia de superior jerárquico sobre la
institución; b) exclusión de influencias externas en la toma de decisiones; c)
potestad reglamentaria propia; y d) libertad de ejecución presupuestaria (Duce,
Mauricio, " Que significa un Ministerio Público autónomo": Problemas y
perspectivas en el caso chileno", en
http://www.cejamericas.org./doc/dcoumentos /duce-autonomia.mp.pdf, pág. 2).
16. Que la activa participación que esta Corte tuvo, tiene y seguirá teniendo en
este "proceso de cambio", impulsándolo hasta su definitiva concreción en
términos ya no solo formales sino reales y, específicamente, en la reformulación
institucional del Ministerio Público se pone de manifiesto -como ya se ha
mencionado- en el Plan Estratégico del Estado Provincial para la Justicia
Santafesina, mediante el cual se consensuó un proyecto de Ley Orgánica del
Ministerio Público, además del que sirviera al nuevo código procesal y a otros
órdenes normativos. Su artículo 1 disponía: "El Ministerio Público es un órgano
del Poder Judicial, independiente y funcionalmente autónomo, que tiene por
objeto actuar en defensa de la legalidad, de los intereses generales de la
sociedad y de los derechos de las personas correspondiéndole las funciones y
atribuciones establecidas en la Constitución Provincial, en los Códigos de
Procedimientos, demás leyes y especialmente las fijadas por la presente para
cada uno de sus órganos. A tales fines está facultado para requerir la
colaboración y asistencia de las demás autoridades, instituciones privadas y de
la fuerza pública. Para el mejor cumplimiento de sus funciones contará con una
cuenta especial del presupuesto del Poder Judicial". Por su parte, el artículo 2
refería a los principios generales de actuación, en estos términos: "Ejerce sus
funciones con unidad de actuación e independencia funcional, en coordinación
con las demás autoridades provinciales pero sin sujeción a instrucciones o
directivas emanadas de órganos ajenos a su estructura. Posee una
organización jerárquica y se rige además por los principios de flexibilidad y
descentralización. La organización jerárquica exige que cada miembro del
Ministerio Público controle el desempeño de los inferiores y de quienes lo
asistan, y fundamenta las facultades y responsabilidades disciplinarias que en
esta ley se reconocen a los distintos funcionarios que lo integran. El principio de
unidad de actuación debe entenderse sin perjuicio de la autonomía que
corresponda como consecuencia de la especificidad de las funciones de los
fiscales y defensores, en razón de los diversos intereses que deben atender
como tales...". El artículo 4 establecía la forma de designación: "El Procurador
General y los restantes Magistrados del Ministerio Público serán designados
conforme a las previsiones del Artículo 86 de la Constitución de la Provincia. A
tales fines el Poder Ejecutivo reglamentará un proceso de selección similar al
que se utilice para los magistrados del Poder Judicial, en el que tendrá
necesaria intervención un representante del Ministerio Público Fiscal o de la
Defensa, según el caso. Excepcionalmente y al entrar en vigencia esta Ley, se
establecerá un sistema de selección que garantice la celeridad imprescindible
para la inmediata y eficaz actuación del Ministerio Público". Finalmente -en lo
que aquí interesa- el artículo 6 preveía, en el título Equiparación y Estabilidad
que: "Los integrantes del Ministerio Público tienen idéntica jerarquía,
remuneración, condición, trato, derechos y garantías constitucionales que los
magistrados judiciales ante los cuales desempeñan sus funciones, salvo los
fiscales adjuntos en cuanto a su remuneración, que serán equiparados a los
Secretarios de Primera Instancia. Son inamovibles mientras conserven su
idoneidad física, intelectual y moral y el buen desempeño de sus funciones. El
procurador general está sujeto a juicio político; los demás funcionarios
nombrados con acuerdo legislativo son enjuiciables en la misma forma que los
jueces". 17. Que de la comparación entre el proyecto de Ley Orgánica del
Ministerio Público consensuado por el Plan Estratégico y la ley 13013 del
Ministerio Público de la Acusación puede concluirse que se observan
aproximaciones -en algunas cuestiones- en cuanto al grado de autonomía
funcional que le es consagrada al Órgano (con matices desde luego, puesto
que, vgr., en el proyecto de ley se acentuaba el carácter de órgano
independiente). En efecto, en ambos estatutos se dispone la designación
constitucionalmente prevista de los integrantes del Ministerio de acuerdo al
artículo 86 de la Constitución provincial con más el aditamento de un proceso
de selección o concurso. Es decir y como consecuencia de lo antes dicho, debe
repararse que esta Corte -con su participación en ese proyecto- había
adelantado su voluntad de "autolimitarse" en la atribución de gobierno
contemplada por el artículo 92, inciso 5) de la Constitución provincial, cual es y
tal como la viene ejerciendo en la actualidad, la de proponer al Poder Ejecutivo,
previo concurso, la designación de los funcionarios y empleados de la
administración de justicia (en el caso, fiscales y defensores), y su remoción
conforme a la ley, operando, así, una suerte de delegación de sus facultades de
superintendencia en base a lo dispuesto por el inciso 2) del mencionado artículo
92. Esta autolimitación en el ejercicio de facultades reconocidas
constitucionalmente observa una amplitud hacia otros estamentos u operadores
que puedan servir al objetivo de optimizar un proceso de selección. La Provincia
de Santa Fe reconoce antecedentes normativos de esta figura de la
autolimitación en el decreto 2952 de 1990 mediante el cual se crea el Consejo
de la Magistratura para profundizar la independencia del Poder Judicial a través
de un pormenorizado proceso de selección y en el decreto 18 de 2007 por el
que el Poder Ejecutivo Provincial establece un reglamento de autolimitación a
los fines de la designación de los Ministros de la Corte Suprema y el Procurador
General con la finalidad de brindar mayor transparencia y participación al
proceso de designación de tales magistrados. A nivel nacional, el decreto 222
de 2003 que reglamenta la atribución constitucional del Presidente de la Nación
de nombrar magistrados de la Corte Suprema de Justicia de la Nación con
acuerdo del Senado, ampliando esa autolimitación por decreto 588/03 a la
designación del Procurador General de la Nación, Defensor General de la
Nación, Jueces federales y funcionarios del Ministerio Público. Esta
"autolimitación" a las atribuciones de la Corte (art. 92, incs. 2) y 5), Const. Prov.)
respondió a la exigencia constitucional de adopción del sistema acusatorio y su
correlato necesario de independencia y autonomía funcional del Ministerio
Público para el cumplimiento del rol específico. Es que, no puede perderse de
vista, la temática concerniente a la designación de los integrantes del Ministerio
Público tiene una férrea vinculación con las facultades que se le adjudiquen. En
la medida de que sean mayores, mayor entonces será la exigencia de
garantizar la elección y nombramiento de manera tal de no comprometer su
autonomía funcional.18. Que, por otra parte, corresponde recordar que existen
distintos grados de autonomía y eso se advierte de una simple compulsa de las
distintas leyes orgánicas del ministerio público en otras provincias para el
adecuado cumplimiento de las funciones impuestas por el sistema acusatorio.
Paralelamente, cabe observar que las tradicionales atribuciones de
superintendencia constituyen prerrogativas de poder inherentes a los Tribunales
Superiores o Corte de Justicia a fin de ejercer el gobierno del Poder Judicial.
Son prerrogativas propias del Tribunal que conlleva una multiplicidad de facetas
con relación a aspectos internos de la administración de justicia, toda vez que el
aparato judicial administrativo plantea delicadas cuestiones de orden y
aplicación de los recursos humanos, tecnológicos y financieros. Recuerda
Sessín, que en las Provincias en general, las Constituciones locales le confieren
al Tribunal Superior o Corte de Justicia el ejercicio de la superintendencia de la
administración de justicia sin perjuicio de la "intervención" del Ministerio Público.
Es decir, que en los aspectos administrativos relacionados con este Órgano, la
superintendencia suprema la ejerce el Tribunal Superior con la colaboración o
participación del Ministerio Público (Domingo J. Sessín, "Ubicación institucional
del Ministerio Público y de los otros órganos con jerarquía constitucional. Una
perspectiva diferente", en distintos autores, "El Ministerio Público Fiscal. Una
evaluación a partir de su reforma"). De un examen del marco del ministerio
público en otras provincias argentinas, se advierte que, por ejemplo, en la
Provincia de Buenos Aires, el órgano es parte integrante del poder judicial y
goza de autonomía e independencia para el debido cumplimiento de sus
funciones; el procurador general es designado por el poder ejecutivo con
acuerdo del senado; los demás integrantes del ministerio público son
designados por el poder ejecutivo y por el senado de una terna vinculante
propuesta por el consejo de la magistratura; dentro de las funciones del
procurador general están la de proponer a los funcionarios auxiliares y
empleados de la procuración y sostener las propuestas de los demás titulares
de las dependencias del ministerio público para su nombramiento por la
suprema corte de justicia; tiene facultad de administrar los recursos humanos y
materiales del ministerio público y participar en el proyecto del presupuesto
anual del poder judicial, administrando y disponiendo los fondos de la cuenta
especial del ministerio público, distribuyendo en forma equitativa la partida
asignada; también dentro de sus facultades tiene la de coordinar con la
suprema corte las cuestiones que interesen conjuntamente al tribunal y al
ministerio público y dictaminar en todas las que deba resolver dicho tribunal en
materia de superintendencia (ley 12091). En la Provincia de Córdoba, el
ministerio público se inserta dentro del poder judicial siendo el fiscal general su
cabeza visible y sujeto a un régimen de periodicidad; su designación es
realizada por el poder ejecutivo, previo acuerdo del senado y la remoción es
igual a la de los miembros del tribunal supremo; los restantes fiscales son
propuestos por el fiscal general pero designados por el tribunal supremo y
gozan de inamovilidad; dentro de las atribuciones del fiscal general tiene la de
preparar la cuenta de gastos del ministerio público, cuya administración ejerce,
y elevarla al tribunal superior de justicia para su incorporación; y todo el régimen
de asistencia, licencias y disciplinario se rige por las mismas normas comunes a
los integrantes del poder judicial (Ley Orgánica del Ministerio Público Fiscal -
7826-). En tal sentido, el Tribunal Superior de Justicia de Córdoba -Acuerdo N°
601, 27.11.2002- tuvo oportunidad de explicitar el alcance de la "intervención"
del Ministerio Público en cuestiones de superintendencia como facultad de
intervención, en algunos casos, en otros participación, requerimiento, solicitud,
propuesta, pero no decisión definitiva o última. En la Provincia de Chubut, el
ministerio público forma parte del poder judicial con autonomía funcional; el
procurador general y el defensor general son designados por el poder ejecutivo
con acuerdo de la legislatura, mientras que los restantes fiscales y defensores
por el consejo de la magistratura con acuerdo de la legislatura; gozan de
inamovilidad y entre las funciones del procurador general pueden resaltarse: a)
remite al superior tribunal el requerimiento presupuestario; b) designa a los
fiscales jefes, de impugnación y a los funcionarios de fiscales y a los restantes
funcionarios de su ministerio que por constitución o por las leyes no requieran
un procedimiento especial para su nombramiento; c) designa al personal
administrativo del ministerio público fiscal y los integrantes directores y
coordinadores de los órganos auxiliares; y d) ejerce la superintendencia del
ministerio público fiscal, con las todas las potestades administrativas,
reglamentarias, disciplinarias y de contralor que le son atribuidas por la
constitución y las leyes (ley - V N°94). En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
el ministerio público es parte integrante del poder judicial dotado de autonomía
funcional y autarquía; el fiscal general y el defensor general son designados por
el jefe de gobierno con el acuerdo de los dos tercios del total de la legislatura;
los restantes miembros son designados por el voto de la mayoría absoluta de la
legislatura a propuesta por el consejo de la magistratura; dentro de las
funciones del fiscal general tiene la de designar a funcionarios y empleados en
el marco de las partidas presupuestarias aprobadas por la legislatura; cuenta
con poderes disciplinarios sobre sus funcionarios y empleados; elabora y remite
al plenario del consejo de la magistratura el anteproyecto de presupuesto anual
y plan de compras del ministerio público y su autarquía es asegurada a partir de
un crédito presupuestario propio. En cuanto al grado de autonomía y autarquía
del Ministerio Público de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, vale referir que
el Superior Tribunal, en una acción de inconstitucionalidad, resolvió en forma
adversa al Ministerio Público declarando su dependencia orgánica al Poder
Judicial. En esta causa "SAO 70/99 Ministerio Público (defensoría y Asesoría
General de Menores e Incapaces) c/ consejo de la Magistratura s/ Acción
Declarativa de Inconstitucionalidad", el Defensor General y el Asesor General
de Incapaces plantearon la inconstitucionalidad de varios artículos de la ley 31
del Consejo de la Magistratura y de la resolución N° 52 de éste Órgano. El
Tribunal no hizo lugar a la demanda, pues no encontró que las leyes
impugnadas colisionaran con los principios establecidos en la Constitución
Nacional. Agregó que la Ley Orgánica de la Magistratura (ley 31) le asigna a
este Órgano la potestad de reglamentar la estructura y régimen interno del
Ministerio Público, lo que resulta adecuado a los principios constitucionales y
añadió que si el Ministerio Público es parte del Poder Judicial (cfr. art. 107,
C.C.B.A), las facultades conferidas al Consejo de la Magistratura de dictar los
reglamentos internos del Poder Judicial y de proyectar el presupuesto y de
administrar los recursos del Poder Judicial (art. 116, C.C.B.A.), incluyen también
los reglamentos internos y el presupuesto del Ministerio Público. Asimismo,
expresó el Tribunal que cuando la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires
reconoce al Ministerio Público "autonomía funcional y autarquía dentro del
Poder Judicial" (art. 124, C.C.B.A.) se refiere al ejercicio de sus funciones,
asegurando que no recibe instrucciones de ningún poder u órgano. El ejercicio
de las funciones que la Constitución fija para el Ministerio Público en nada
empece a las competencias del Consejo de la Magistratura. También se
expresó que la autonomía asignada por la constitución de la Ciudad al
Ministerio Público dista de ser una autonomía plena habida cuenta que se
vincula -únicamente- al desarrollo eficaz de las misiones conferidas (art. 125,
C.C.B.A.). En el cumplimiento de estos cometidos, las decisiones que adopte
relativas a la forma, oportunidad, calidad e intensidad del ejercicio de tales
atribuciones no se encuentran sometidas a la autorización o aprobación de
ningún otro órgano. "Autonomía funcional" implica entonces reconocer a cada
uno de los funcionarios que integran el Ministerio Público independencia para
ejercer las atribuciones conferidas. En la Provincia de Santa Fe, el Ministerio
Público forma parte del Poder Judicial (arts. 84, 86, 88, Const. Prov.; 2, ley
13013 y , 9, ley 13014), la Constitución le atribuye a la Corte Suprema de
Justicia el ejercicio de la superintendencia general de la administración de
justicia (arts. 92) y las leyes 13013 y 13014 consagran un grado importante de
autonomía funcional y autarquía financiera. En la medida que se requiera la
actuación concreta del ordenamiento normativo tendrá que armonizarse el
"bloque constitucional comprometido" y "ley" mediante una interpretación que
permita -en su hora- el cumplimiento de las esenciales funciones atribuidas a
los ministerios o que sean derivación de la inserción institucional en el sistema
acusatorio y, a su vez, resguarde la posición que tiene esta Corte como cabeza
del Poder Judicial. Que, en tal sentido y título de ejemplo de armonización
pregonada, no puede desconocerse que este Cuerpo ha consagrado un
sistema de ingreso de empleados del Poder Judicial que, desde años, ha ido
perfeccionando y consolidándose en el tiempo hasta llegar a un grado de
transparencia e idoneidad que no solo ha sido reconocido por estos atributos
por once Provincias Argentinas sino que ha sido adoptado por éstas. De allí
que, sin menoscabar la autonomía funcional de los Órganos de la Acusación y
de la Defensa, el sistema de designación de aspirantes al Poder Judicial
debería utilizarse, con toda la economía de esfuerzos y recursos
presupuestarios que ello acarrea y por constituir una pauta eficaz y eficiente,
para los concursos de empleados del Ministerio Público y el Servicio Público
Provincial de la Defensa. A su vez, tratándose de materia presupuestaria debe
asegurarse una hermenéutica que permita franquear los problemas o
perturbaciones a las relaciones de su ejecución a través de la aplicabilidad del
principio de "Unidad" presupuestaria, que evita una superposición de tareas y
esfuerzos que son notoriamente contrarios a un eficaz y eficiente servicio de
justicia; ello sin perjuicio de otorgar a los Órganos de la Acusación y de la
Defensa una activa participación en la elaboración del presupuesto y su
posterior ejecución a fin de asegurar la autarquía consagrada por las leyes
13013 y 13014. Recuérdese que las finanzas tradicionales fundamentan el
concepto de "Unidad" presupuestaria en consideraciones de orden técnico y de
carácter político, como lo son que: se permite apreciar fácilmente si el
presupuesto está equilibrado; se conoce de que manera se aplica el gasto; se
hace posible conocer la magnitud efectiva del presupuesto y la porción de
rentas afectadas por las erogaciones; se evitan complicaciones y oscuridades; y
se establece un razonable equilibrio entre todas aquellas ramas o
departamentos que edifican la labor jurisdiccional. Desde el punto de vista
político facilita el control parlamentario que se vería dificultado con las cuentas
fraccionadas al propio tiempo que posibilita la comparación del grado de utilidad
de los gastos al enunciarlos en forma integral. Sin esta Unidad en la ejecución
presupuestaria sería imposible administrar el Poder Judicial, partiendo, desde
luego, que ambos ministerios están dentro del Poder Judicial. 19. Nuestra
constitución de 1962 fue planificada para una estructura de proceso penal
notoriamente distinta a la actual, y que hoy, al haberse producido una
metamorfosis en la realidad política-jurídica que sirve de base a la constitución
formal, la tarea del intérprete no es la aplicación mecánica de las normas
constitucionales, sino buscar su acomodación a ese cambio político-jurídico. La
disyunción entre norma y realidad política-jurídica puede morigerarse por vía
interpretativa si el operador hace servir la constitución para la sociedad, de
acuerdo con las urgencias presentes de ésta. La ley suprema será, entonces,
un instrumento de gobierno eficaz (vid., Pablo Lucas Verdú, "Curso de derecho
político", Tecnos, Madrid 1974, t. II, pág. 533/534; Eloy Merino Brito, "La
interpretación constitucional", La Habana, 1949, pág. 50, cit. por Segundo V.
Linares Quintana, "Tratado de la ciencia del derecho constitucional", 2 ed., Plus
Ultra, Bs. As., 1973, págs. 76/77). El cambio en el proceso penal santafesino ha
sido gestado por años culminando con la sanción de las leyes procesales y de
organización que dispusieron la transformación. De ahí que la Constitución
provincial deba ser interpretada -en la medida que se presente un caso o
controversia- a la luz de las actuales condiciones con la mira de afrontar las
posibles disonancias normativas ya sea intra o infra-constitucionales. La
plataforma de derechos que han sido reservadas a las provincias no eximen
que se efectué una hermenéutica sustentada, en los principios, derechos y
garantías establecidos por la Constitución nacional. 20. Finalmente, cabe
recordar -en torno a la inamovilidad de los integrantes de los Ministerios
Públicos que establece el artículo 88 de la Constitución de la Provincia, cuya
importancia institucional no se puede desconocer: “Los magistrados y
funcionarios del Ministerio Público son inamovibles mientras conserven su
idoneidad física, intelectual y moral y el buen desempeño de sus funciones...”,
que en la medida en que esa garantía consagrada constitucionalmente (“self
moving”) como la referida a la intangibilidad de las remuneraciones (“self
depending”) se encuentren cuestionadas- y siempre y cuando estén reunidos
los presupuestos del control de constitucionalidad, en especial, la presencia de
un “caso o controversia judicial” (Fallos: 322:1253)- recibirán de esta Corte
Suprema el correspondiente examen y, en su caso, el modo y la manera en
que, eventualmente, serán resguardadas. VOTO DEL DOCTOR NETRI: 1. Que
el Procurador General de esta Corte se presenta a "...efectos de plantear la
avocación del Alto Cuerpo para considerar la constitucionalidad de las normas
contenidas en las leyes provinciales número 13004, 13013, 13014 y 13018..."
por considerar que resultan contrarias a disposiciones expresas de la
Constitución de la Provincia. Funda la competencia de esta Corte para entender
en el pedido de avocación en los artículos 31 de la Constitución nacional y 93,
inciso 1) de la Carta magna provincial. 2. Que la presentación propuesta bajo el
título "avocación" plantea que esta Corte analice y juzgue la constitucionalidad
del plexo normativo enunciado, no involucrando, por cierto, pretensión alguna
de encuadrarse en los cánones de la ley 11330. 3. Que el control solicitado con
fundamento en el artículo 93, inciso 1) de la Constitución provincial no puede
tener andamiaje procedimental alguno, en tanto dicho precepto requiere una
sentencia definitiva dictada en juicio o auto interlocutorio que ostente igual
carácter, recaudo insoslayable que no se cumple en la especie. 4. Que debe
recordarse que la competencia de esta Corte está determinada por lo dispuesto
en los artículos 92 y 93 de la Carta Magna provincial. Mientras la primera regula
la competencia de gobierno o de superintendencia del Poder Judicial, la que es
de carácter abierto y admite ser ampliada mediante el dictado de normas
legales (de su inciso 8), la segunda regula su faz jurisdiccional, es de carácter
cerrado y establece una competencia "numerus clausus". Que en este orden,
recuérdese que este Tribunal ha dicho que "...cuando la Constitución se
propuso dejar a una ley y un eventual campo de aplicación, así lo ha dicho (art.
93, incisos 2 y 8, Const. Pcial)..." y añadió que "...en contrario puede invocarse
el precepto del artículo 92, inciso 8 de la Constitución que atribuye a este
Órgano el ejercicio de 'las demás funciones que le encomiende la ley', porque,
en la sistemática de la Constitución, el referido artículo comprende solamente a
las funciones no jurisdiccionales de la Corte...". Que por consiguiente, la
competencia jurisdiccional de la Corte no puede alterarse por vías de hecho o
por normas infraconstitucionales (vid. por todos, A. y S., T. 228, pág. 216). Que
conforme a lo expuesto, cabe concluir que esta Corte Suprema no puede
prescindir de las reglas y excepciones que impone la Constitución y las leyes
para el ejercicio de su jurisdicción, pues, actuar de otra manera importa asumir
competencia originaria sobre una "causa" (en rigor, en el caso, una solicitud)
respecto de la que no se dan las condiciones que legalmente la habilitan. 5.
Que en este orden de ideas, el pedido del señor Procurador General no cumple
con uno de los requisitos para lograr un control constitucional válido y efectivo al
no haber un "caso, causa o controversia" sino tan solo una "presentación". Esta
condición esencial, la necesidad de una "causa judicial", involucra, cualquiera
sea la posición doctrinaria y jurisprudencial adoptada al respecto, la existencia
de partes que sustenten pretensiones contradictorias o contrapuestas, por lo
que la presentación de una sola constituirá -como ocurre en el caso- una simple
consulta al Poder Judicial, el cual, como ya se sabe, no resulta adecuado para
evacuar las mismas. 6. Que, en este sentido, la Corte nacional ha dicho que el
Poder Judicial de la Nación conferido a la Corte Suprema de Justicia y a los
tribunales nacionales por los artículos 94, 100 y 101 (hoy 108; 116 y 117) de la
Constitución se define como el que se ejercita en las causas de carácter
contencioso a los que se refiere el artículo 2 de la ley 27, es decir aquellas en
las que se persigue en concreto la determinación del derecho debatido entre
partes adversas. Y, por ello, no se da una causa o caso contencioso que
permita el ejercicio del Poder Judicial conferido a los tribunales nacionales
cuando se procura (como ocurre en el presente pedido) la declaración general y
directa de inconstitucionalidad de las normas o actos de los otros poderes.
Cabe consignar que la Corte Suprema, desde sus inicios, negó que estuviese
en la órbita del Poder Judicial de la Nación la facultad de expedirse en forma
general sobre la constitucionalidad de las normas emitidas por los poderes
Legislativos y Ejecutivo. Ello es así, porque, el fin y las consecuencias del
control encomendado a la justicia sobre las actividades ejecutiva y legislativa
requieren que este requisito de la existencia de un "caso" o "controversia
judicial' sea observado rigurosamente para la preservación del principio de la
división de poderes, según lo expone el juez Frankfurter, con fundamentos en la
jurisprudencia norteamericana (Baeza, Anibal c. Estado Nacional, 28/8/1984 -
ED., 110-357-, doctrina de Fallos:12:372; 24:248; 95:290; 107:179; 115:163;
156:318; 243:176, entre muchos otros). Que más aun se requiere la necesidad
de un caso judicial cuando se plantea abstractamente la inconstitucionalidad del
supuesto vaciamiento de las funciones atribuidas al postulante, aunque -y sin
que ello implique prejuzgamiento alguno- no puede dejar de anunciarse que el
planteo -tal como ha sido formulado- encierra la idea de un eventual conflicto
infraconstitucional, concretamente entre la Ley Orgánica del Poder Judicial (art.
131) y la ley 13013. 7. Que, además, en nuestro diseño constitucional, no se
encuentran reguladas acciones directas de inconstitucionalidad, debiéndose
recurrir a la aplicación analógica de lo dispuesto por el artículo 1 del Código
Procesal Civil y Comercial ante los tribunales ordinarios competentes, por lo
que -en base a las consideraciones "ut supra" sentadas- corresponde
desestimar la petición del señor Procurador General. 8. Que no obstante ello,
conviene destacar que no escapa a la prudencia de esta Corte que, en ejercicio
de sus poderes implícitos como cabeza del Poder Judicial santafesino y
guardiana del orden constitucional, ella se encuentra habilitada para, cuando las
circunstancias extraordinarias así lo requieren, pronunciarse por vía de
acordada sobre cuestiones que ponen plenamente en juego su responsabilidad
institucional y su condición de "Poder del Estado", aun sin que medie
necesariamente un "caso" en los términos antes señalados. 9. Que conforme a
lo expuesto y de acuerdo a las atribuciones de esta Corte mencionadas serán
sometidas al control de constitucionalidad algunas disposiciones que reglan las
estructuras del Ministerio Público de la Acusación y el Servicio Público Provincia
de la Defensa Penal a los efectos de indagar si sus preceptos vulneran
atribuciones constitucionalmente asignadas a esta Corte Suprema por el
artículo 92 de la Carta Magna Provincial. 10. Que la interpretación constitucional
transita pacíficamente y sin perturbaciones cuando se apela a una
hermenéutica sistemática. No se discute, normalmente, que la Constitución
debe ser entendida de modo integral, orgánico, como un todo. Ello impone que
la exegética de cada artículo de la Constitución se coordine con los demás,
advirtiendo también que no existen disposiciones solitarias en la Constitución o
insultas normativas aisladas entre sí o separadas del cuerpo constitucional.
Otra regla aceptada y segura es la de interpretar equilibradamente a la
Constitución; ningún artículo tiene que magnificarse o minimizarse frente a los
demás. En lo posible, tampoco debe enfrentarlos entre sí, ya que deben ser
compatibilizados. Debe explorarse, asimismo, el camino de una interpretación
armónica de las normas, despejando toda incertidumbre o aparente conflicto,
computando la totalidad de los preceptos. También la Constitución debe ser
objeto de una interpretación práctica en que no puede eludirse la realización de
un decidido análisis de previsibilidad. En orden a estas zonas de interpretación
sistemática, armónica, equilibrada, útil y prudente de la Constitución se hará
efectivo el principio de supremacía constitucional que requiere el deber de
aplicar la Constitución como ley suprema y, consiguientemente, interpretar las
normas infra constitucionales adecuando y conformando sus enunciados y
contenidos a la Constitución. Recuérdese, además, que la declaración de
inconstitucionalidad constituye la más delicada de las funciones susceptibles de
encomendarse a un tribunal de justicia, ya que configura un acto de suma
gravedad, o última ratio del orden jurídico, por lo que no debe recurrirse a ella,
sino cuando una estricta necesidad lo requiera y no exista la posibilidad de una
solución adecuada del juicio a la que cabe acudir en primer lugar. Se trata,
entonces, de arbitrar una solución para el caso, que partiendo "desde" la
Constitución y orientándose "hacia" la norma infra constitucional, preserve la
eficacia de los principios y valores que subyacen en la Ley Fundamental,
subsanando -en su caso- las deficiencias de una formulación normativa de
menor jerarquía a fin de que ésta siempre se encuentre insertada en el marco
referencial de la Constitución. 11. Que las ideas gestadas a mediados de la
década del 80 respecto del profundo cambio radical que necesitaba el sistema
de procesamiento penal santafesino tuvo su punto culminante el 10 de mayo del
año 2006, fecha en la cual los tres poderes del Estado provincial suscribieron el
Acuerdo hacia un Plan Estratégico del Estado Provincial para la Justicia
Santafesina. Que el Código Procesal Penal, del Menor, la Ley Orgánica del
Poder Judicial y la Estructura y Recursos Humanos del Poder Judicial formaron
parte del objeto del Plan Estratégico. En el marco de este Plan se sanciona la
ley 12734 que implica la reformulación íntegra del sistema de enjuiciamiento
penal de implementación progresiva a partir de lo dispuesto por la ley 12912. La
ley 13004 adecua las estructuras judiciales para finiquitar las causas
sustanciadas con anterioridad a la nueva ley procesal penal y la ley 13018
organiza los Tribunales de la Nueva Justicia Penal. La ordenación del nuevo
Código Procesal Penal termina por completarse con la sanción de las leyes
13013 y 13014 del Ministerio Público de la Acusación y del Servicio Público
Provincial de la Defensa Penal, respectivamente. 12. Que la reforma de la
Constitución en el año 1994 y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia
de la Nación han ido reafirmando la dirección impuesta, ya desde 1853, al
proceso penal, esto es: al sistema acusatorio. Es que, en rigor de verdad, este
ideal de sistema de enjuiciamiento, tal como consensualmente se entiende, es
una exigencia impuesta por nuestra Constitución nacional conforme surge de
los artículos 18, 75, inciso 22, XXVI, Declaración Americana de los Derechos y
Deberes del Hombre, 10 y 11.1, Declaración Universal de los Derechos
Humanos, 8.1., Convención Americana de los Derechos Humanos, 14.1, Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y de las bases filosóficos, jurídicas
y políticas que la inspiraron. Que la separación de juez y acusación, es el más
importante de todos los elementos constitutivos del modelo teórico acusatorio
como presupuesto estructural y lógico de todos los demás. Esta separación
requerida por el axioma "nullum iudicium sine accusatione" es la base de las
garantías orgánicas estipuladas en ese modelo y representa una condición
esencial de la imparcialidad y, por otra, un presupuesto de la carga de la
imputación y de la prueba que pesan sobre la acusación. Se concibe al juez
como un sujeto pasivo rígidamente separado de las partes y al juicio como una
contienda entre iguales, iniciada por la acusación, a la que le compete la carga
de la prueba, enfrentada a la defensa en juicio contradictorio, oral y público
resuelta por el juez (Ferrajoli, Luigi, "Derecho y razón, Teoría del garantísmo
penal", Madrid 1998, págs. 564/567). La máxima "igualdad de armas" permea el
funcionamiento procesal de la acusación y de la defensa tomada aquella
máxima básicamente en el marco de un enjuiciamiento penal de partes. Se ha
señalado, sobre este aspecto, que aquel postulado exige que las partes puedan
presentar el caso bajo condiciones que no impliquen ninguna posición
desventajosa respecto de la contraparte. Que la aplicación del acusatorio como
sistema de enjuiciamiento penal constitucional puede verse arraigado en los
precedentes de la Corte nacional en "Tarifeño" y "Mostaccio". Ha sostenido ese
Alto Tribunal que en materia criminal la garantía consagrada por el artículo 18
de la Constitución Nacional exige la observancia de las formas sustanciales del
juicio relativas a la acusación, defensa, prueba y sentencia dictada por los
jueces naturales (Fallos: 125:10; 127:36; 189:34; 308:1557, entre muchos
otros). No se respetan esas formas, en la medida en que se ha dictado
sentencia condenatoria sin que mediase acusación. Que mucho tiene que ver
con el fuerte "aggiornamiento" de los códigos procesales penales provinciales
con el modelo constitucional acusatorio de enjuiciamiento penal, lo decidido por
ese Tribunal en "Casal" (20.09.2005). Que, en dicha oportunidad, la Corte
nacional afirmó que nuestra tradición jurisprudencial en materia procesal penal
no responde a lo que se suele denominar interpretación progresiva en sentido
estricto. En general, no fue la jurisprudencia la que avanzó sobre las leyes
procesales, sino que éstas fueron progresando y la jurisprudencia acompañó
ese avance. Más bien puede afirmarse que se operó un acompañamiento
jurisprudencial a una legislación lentamente progresiva. La Corte nacional ha
afirmado que la Constitución nacional estableció como objetivo legal un proceso
penal acusatorio y con participación popular. La legislación nacional no se
adecuó a este objetivo, pero la perspectiva histórica muestra una progresión
hacia la meta señalada, posibilitada por el subjuntivo empleado en el originario
artículo 102 y actual 118 de la Constitución. La jurisprudencia constitucional fue
acompañando este progreso histórico, sin apresurarlo. Es decir que en ningún
momento declaró la inconstitucionalidad de las leyes que establecieron
procedimientos que no se compaginaban con la meta constitucional, lo que
pone de manifiesto la voluntad judicial de dejar al legislador la valoración de la
oportunidad y de las circunstancias para cumplir con los pasos progresivos.
Justo es reconocer que esta progresión legislativa se va cumpliendo con
lentitud a veces exasperante, pero respetada por los tribunales. Que esto
explica porque esta Corte provincial, aún conciente de los cambios que debían
producirse en el ámbito del proceso penal santafesino (ley 6740), no avanzó
sobre pretensiones de declaración de inconstitucionalidad, a pesar de sus
fuertes embates y cuestionamientos, aguardando que el cambio se produjera a
partir de la tarea de los otros poderes del Estado, mediante la sustitución del
mismo por otro que cumpliera con los estándares constitucionales actuales.
Este "proceso de cambio" se acentuó después de algunos fallos del Alto
Tribunal de la Nación que ponían en evidencia la imperiosa necesidad -cuasi
impostergable- del reemplazo de todo el sistema de enjuiciamiento penal
santafesino. De cualquier manera, esta espera no significó que este Cuerpo
asumiera un rol de mero espectador en el devenir de los hechos que conforman
el "proceso de cambio", antes bien -y es un dato incontrastable de la realidad-
tuvo una activa participación en el tránsito señalado dentro de los límites
consignados por la constitución y la ley. Ahora bien, piénsese sino y por vía de
hipótesis, las graves consecuencias que derivarían para la justicia santafesina,
la declaración general o amplia de inconstitucionalidad de la ley 6740 (en gran
parte vigente); se crearía un vacío legislativo frente a la transición que supone
dos sistemas de enjuiciamiento, cuanto menos, antagónicos. Este período de
transición que atraviesa la justicia penal santafesina también requiere suma
prudencia. Decisiones con las repercusiones de la presente, no pueden dictarse
desvinculándose de los efectos que, de modo inmediato, derivarán de ella. Se
reitera por la importancia del concepto: la función deferida por la Constitución a
esta Corte Suprema, le impone asumir altas responsabilidades institucionales,
cuyo ejercicio exige -con marcado énfasis- el deber indeclinable de sopesar con
un grado sumo de prudencia las consecuencias que derivarían de ella. Que en
este marco expositivo no puede dejar de señalarse que, si bien la evaluación de
políticas resulta una cuestión no judiciable, tal como sostuvo la Corte Suprema
en el recurso de hecho "Verbistsky, Horacio s/ hábeas Córpus", V.856 XXXVIII,
rta, 3 de mayo de 2005, también corresponde al poder judicial garantizar la
eficacia de los derechos y evitar que éstos sean vulnerados, como objetivo
fundamental y rector a la hora de administrar justicia y decidir las controversias.
"Ambas materias se superponen parcialmente cuando una política es lesiva de
derechos, por lo cual siempre se argumenta en contra de la jurisdicción,
alegando que en tales supuestos media una injerencia indebida del Poder
Judicial en la política, cuando en realidad, lo único que hace el Poder Judicial,
en su respectivo ámbito de competencia y con la prudencia debida en cada
caso, es tutelar los derechos e invalidar esa política sólo en la medida en que
los lesiona. Las políticas tiene un marco constitucional que no pueden exceder,
que son las garantías que señala la Constitución y que amparan a todos los
habitantes de la Nación; es verdad que los jueces limitan y valoran la política,
pero sólo en la medida en que excede ese marco y como parte del deber
específico del Poder Judicial. Desconocer esta premisa sería equivalente a
neutralizar cualquier eficacia del control de constitucionalidad. No se trata de
evaluar qué política sería más conveniente para la mejor realización de ciertos
derechos, sino evitar las consecuencias de lo que clara y decididamente ponen
en peligro o lesionan bienes jurídicos fundamentales tutelados por la
Constitución". 13. Que en el contexto de legislación progresiva referido se
instala decididamente el nuevo Código Procesal Penal de la Provincia de Santa
Fe -ley 12734- que se enrola en el sistema acusatorio de acuerdo con los
estándares constitucionales enunciados. Excede el marco del presente control,
exponer cada una de las notas que definen, caracterizan y estructuran el nuevo
orden legal. Solo baste con mencionar algunas para comprender la concepción
del esquema de enjuiciamiento en Santa Fe. Se traza una clara y nítida
distinción entre los poderes de acción y jurisdicción, línea que demarca los
ámbitos funcionales asignados a cada sujeto procesal y a los respectivos
órganos jurisdiccionales intervinientes; desaparece la figura del juez instructor
con su consecuente auto de procesamiento, quedando la iniciativa probatoria
en manos del Ministerio Público Fiscal, quien tiene a su cargo la investigación
penal preparatoria, contando con amplias facultades discrecionales con el límite
que -desde luego- imponen los derechos y garantías amparados
constitucionalmente; el abandono de la legalidad procesal u obligatoriedad en la
promoción de la acción penal, en virtud de que el Ministerio Público Fiscal
cuenta con facultad reglada de investigar ciertos delitos; el reconocimiento de la
víctima como protagonista activo del procedimiento penal, receptando ideas
modernas de la tutela judicial efectiva mediante la creación de un nuevo sujeto
procesal: el querellante; los apuntes más característicos de la etapa del plenario
pasan por la oralidad, la publicidad y la inmediatez entre los juzgadores
respecto de los justiciables y de las partes y, a su vez, la destacable posición
absolutamente imparcial que debe poseer durante todo el desarrollo del debate
el Tribunal, particularidad esencial y soporte de todo sistema que pretenda ser
acusatorio. 14. Que este nuevo sistema acusatorio de enjuiciamiento obliga
necesariamente a redefinir los órganos que en él actúan y, por tanto, a
reconfigurar institucionalmente al Ministerio Público para fortalecerlo y
adecuarlo al rol y las funciones requeridas por el nuevo modelo procesal penal.
El concepto de Ministerio Público es un efecto necesario de la concepción del
procesal penal que se sostenga. Un proceso penal que sigue el ideario que la
constitución manda, necesita un Ministerio Público adaptado institucionalmente
a ese requerimiento. El Ministerio Público tiene como función principal la
defensa de la legalidad. Por lo que la objetividad en su actuación forma parte de
su naturaleza institucional y sus deberes constituyen el parámetro que orientan
el ejercicio de sus facultades. Como describe Ferrajoli, la de acusar es una
función que forma parte de la actividad judicial vinculada a la legalidad que no
debe, por tanto, servir a los poderes o intereses extraños a la administración de
justicia. A aquella función y a este principio responde la necesidad de su
autonomía, que implica, para decirlo con Cafferata Nores, que esté organizado
de tal manera que pueda tomar decisiones sobre los casos de que conoce sin
influencia o presión de otros poderes o grupo y que las mismas se adopten
únicamente con base en la ley y las pruebas que posea. La autonomía,
entendida así, como un entramado institucional de protección a la función
desarrollada por el Ministerio Público, es indispensable para la adecuada
realización de la función de persecución de los delitos (Cafferata, Nores, José I.,
"Ministerio Público Fiscal: perfil funcional, situación institucional y persecución
penal, en varios autores, Cuestiones actuales sobre el proceso penal", Bs. As.,
2000, págs. 88 y 89). La Corte Suprema en "Munson Gregory" (Fallos:328:242)
y, especialmente en "Quiroga" (Fallos:327:5863) ha trazado lineamientos vitales
de aceptación universal de constitucionalidad de la autonomía funcional del
Ministerio Público a los efectos de salvaguardar la defensa en juicio y la
imparcialidad como condiciones del debido proceso. La "acusación" debe
provenir de un tercero diferente de quien ha de juzgar acerca de su viabilidad,
sin que corresponda limitar tal principio a la oftlineetapa del debate, pues su
vigencia debe extenderse a la etapa instructoria en la cual se decide la
necesidad de elevar la causa a juicio. El artículo 120 de la Constitución
Nacional al establecer la independencia funcional del Ministerio Público produjo
una modificación del paradigma procesal penal vigente hasta ese momento,
razón por la cual, a partir de la introducción del mencionado artículo, se torna
insostenible la aplicación del artículo 348 segundo párrafo del Código Procesal
Penal de la Nación en cuanto unifica la potestad de acusar en cabeza de la
Cámara de Apelaciones. Así, el Alto Tribunal nacional declaró la
inconstitucionalidad del artículo 348 segundo párrafo primera alternativa del
Código Procesal Penal de la Nación en cuanto autoriza a la Cámara de
Apelaciones, en aquellos casos en los que el juez no está de acuerdo con el
pedido de sobreseimiento del fiscal, a apartarlo e instruir a quien designe el
fiscal de cámara a fin de que efectúe el correspondiente requerimiento de
elevación a juicio, toda vez que dicho procedimiento de consulta no respeta la
independencia funcional del Ministerio Público Fiscal consagrada en el artículo
120 de la Constitución Nacional. 15. Que paralelamente el sistema acusatorio
penal requiere además una estructura con similar autonomía para el Servicio
Público Provincial de la Defensa Penal, pues es sabido que para que la
contienda se desarrolle lealmente y con igualdad de armas, es necesaria la
perfecta igualdad de las partes y ello acontece, en primer lugar, cuando la
defensa está dotada de la misma capacidad y de los mismos poderes que la
acusación; en segundo lugar, cuando se admite su papel contradictor en todo
momento y grado de procedimiento y en relación con cualquier acto probatorio.
Es decir, se exige que el imputado esté asistido por un defensor que se
encuentre en situación de competir con el Ministerio Público. Que la igualdad de
armas es una exigencia del debido proceso y del acusatorio real ya que un
Ministerio Público de la Acusación fortalecido sin una Defensa Pública en
igualdad de armas podría conducir al peor de los inquisitivos sólo que con
fachada acusatoria. Por ello el fortalecimiento de la Defensa Pública y su
equiparación en recursos y poderes con el Ministerio de la Acusación es
indispensable. No en vano, esa paridad es el legado de la tradición iluminista
que nos recuerda Ferrajoli a través de las enseñanzas de Filanghieri y Pagano:
el interés en la defensa de los inocentes no es menos público que el interés en
la persecución y castigo de los culpables. Y ese fortalecimiento, tal como ocurre
con los órganos de la acusación, no sólo supone un cuerpo de abogados
entrenados técnicamente sino también con capacidad de investigación y
posibilidades concretas de funciones integradoras, todo lo cual demanda
autonomía funcional. Que en fin, el proceso penal requiere la presencia real y
no meramente formal de sus sujetos y, así como no es concebible un proceso
sin juez, tampoco lo es sin acusador, ni defensor. El sustento más débil de este
trípode suele ser la defensa. Por este motivo resulta imperioso resguardar que
en el caso de las personas sin recursos o con escasos medios, pueda
degradarse a una función meramente formal, que enmascare la carencia de una
defensa real y efectiva para la persona sometida al proceso. 16. Que el grado
de autonomía del Ministerio Público debe comenzar a pensarse a partir de las
funciones atribuidas en un sistema acusatorio, cuales son: realización del
principio de igualdad; realización del principio de objetividad entendido como
racionalizador de los intereses que gestiona, es decir, de la víctima, para
disminuir los niveles de violencia; la certeza de no prestar servicios a la
arbitrariedad de nadie; y la persecución del delito igualitaria, racional y
controlada. La pregunta que se sigue, ante las nuevas funciones y atribuciones
otorgadas al Ministerio Público de la Acusación, es cómo se garantiza esa
autonomía funcional como también la correlativa al Servicio Público Provincial
de la Defensa Penal. 17. Que a la luz de lo expuesto, corresponde ahora
abordar la constitucionalidad de las leyes 13013 y 13014 en cuanto su
congruencia con las atribuciones asignadas a esta Corte por el artículo 92 de la
Carta Magna local, comenzando con la forma de designación de los integrantes
del Ministerio Público y del Servicio Público Provincial de la Defensa Penal que
establecen los citados ordenamientos legales. Que el Plan Estratégico del
Estado Provincial para la Justicia Santafesina acordó con las partes signatarias
un proyecto de Ley Orgánica del Ministerio Público. El artículo 4 establecía la
forma de designación, en estos términos: El Procurador General y los restantes
Magistrados del Ministerio Público serán designados conforme a las previsiones
del Artículo 86 de la Constitución de la Provincia. A tales fines el Poder
Ejecutivo reglamentará un proceso de selección similar al que se utilice para los
magistrados del Poder Judicial, en el que tendrá necesaria intervención un
representante del Ministerio Público Fiscal o de la Defensa, según el caso.
Excepcionalmente y al entrar en vigencia esta Ley, se establecerá un sistema
de selección que garantice la celeridad imprescindible para la inmediata y eficaz
actuación del Ministerio Público. A su vez, el artículo 6 preveía, bajo el título
Equiparación y Estabilidad que: Los integrantes del Ministerio Público tienen
idéntica jerarquía, remuneración, condición, trato, derechos y garantías
constitucionales que los magistrados judiciales ante los cuales desempeñan sus
funciones, salvo los fiscales adjuntos en cuanto a su remuneración, que serán
equiparados a los Secretarios de Primera Instancia. Son inamovibles mientras
conserven su idoneidad física, intelectual y moral y el buen desempeño de sus
funciones. El procurador general está sujeto a juicio político; los demás
funcionarios nombrados con acuerdo legislativo son enjuiciables en la misma
forma que los jueces. 18. Que la designación de los órganos de dirección
previstas por la ley 13013 se encuentra contemplada en el artículo 15 para el
Fiscal General, que será designado por el Poder Ejecutivo con acuerdo de la
Asamblea Legislativa, previamente seleccionado por un sistema de terna
vinculante obtenida mediante concurso público de oposición y antecedentes
conforme al reglamento a dictarse por el Poder Ejecutivo. La remoción de su
cargo será a solicitud del Poder Ejecutivo o de un legislador provincial por las
causales de mal desempeño, o comisión de un delito doloso. La remoción del
cargo se decidirá por el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada
Cámara reunidas en sesión conjunta, previo debate y audiencia del interesado.
Para los Fiscales Regionales, Fiscales y Fiscales adjuntos la ley prevé que
sean designados de la misma forma que el Fiscal General (arts. 17, 20 y 21). La
remoción de los Fiscales regionales es igual a la dispuesta para el Fiscal
General (art. 17). En cambio, para los Fiscales y Fiscales adjuntos se establece
la remoción por mal desempeño o por la comisión de faltas graves con
intervención del Tribunal de Disciplina (arts. 20 y 21). El sistema de designación
y remoción descripto es idéntico a los integrantes al del Servicio Público
Provincial de la Defensa (arts. 19, 20, 27, 29 y 30, ley 13014). 19. Que del
cotejo entre el proyecto de Ley Orgánica del Ministerio Público consensuado
por el Plan Estratégico y las leyes 13013 y 13014 puede concluirse que no
existen diferencias sustanciales en cuanto al sistema de designación. En efecto:
ambos estatutos consagran la designación constitucionalmente prevista por el
artículo 86 de la Constitución provincial con más el aditamento de un proceso
de selección o concurso. En este marco de comparación corresponde afirmar
que esta Corte ya se había autolimitado en la atribución administrativa
contemplada por el artículo 92, inciso 5) de la Constitución provincial en el
proyecto del Plan Estratégico de la Ley de Orgánica del Ministerio Público. Esta
autolimitación en el ejercicio de facultades reconocidas constitucionalmente
contiene su connatural reverso de amplitud hacia otros estamentos u
operadores que puedan servir al objetivo de optimizar un proceso de selección.
La Provincia de Santa Fe reconoce antecedentes normativos en el decreto 2952
de 1990 mediante el cual se crea el Consejo de la Magistratura para profundizar
la independencia del Poder Judicial a través de un pormenorizado proceso de
selección y en el decreto 18 de 2007 por el que el Poder Ejecutivo Provincial
establece un reglamento de autolimitación a los fines de la designación de los
Ministros de la Corte Suprema y el Procurador General con la finalidad de
brindar mayor transparencia y participación al proceso de designación de tales
magistrados. Que a nivel nacional, el decreto 222 de 2003, que reglamenta la
atribución constitucional del Presidente de la Nación de nombrar magistrados
de la Corte Suprema de Justicia de la Nación con acuerdo del Senado,
establece parámetros a tener en cuenta para la mejor selección del candidato
propuesto de modo que su designación contribuya como aporte cierto al
efectivo mejoramiento del servicio de justicia, al fortalecimiento del sistema
republicano y al incremento de la calidad institucional, ampliando esa
autolimitación por decreto 588/03 a la designación del Procurador General de la
Nación, Defensor General de la Nación, Jueces federales y funcionarios del
Ministerio Público. Que ahora bien, esta autolimitación que esta Corte hiciera a
las atribuciones de gobierno que la Constitución le asigna (art. 92, inc. 5) -con
su participación en el proyecto consensuado- respondió a la exigencia
constitucional de adopción del sistema acusatorio y su correlato necesario de
independencia y autonomía funcional del Ministerio Público y del Servicio
Público Provincial de la Defensa Penal para el cumplimiento de sus roles
específicos. Es que, no puede perderse de vista, la temática concerniente a la
designación de los integrantes de estos ministerios tiene una férrea vinculación
con las facultades que se le adjudiquen. En la medida de que sean mayores,
mayor entonces será la exigencia de garantizar la elección y nombramiento de
manera tal de no comprometer su independencia y autonomía funcional. A ello
se suma que el Ministerio Público Fiscal comporta -al decir de Sessín- una
"magistratura especial" en tanto su función se encuentra íntimamente acoplada
con la judicial. Tanto la actividad relacionada con la promoción de la acción en
defensa del interés público que compete al Ministerio Público como la que
concierne a la decisión de la controversia que incumbe a los jueces, son de
fundamental importancia porque en las dos existen pautas de imparcialidad y
finalidad de justicia. Que de lo expuesto puede concluirse que el bloque
constitucional nacional que garantiza el sistema acusatorio en materia penal y la
independencia y autonomía funcional de ambos organismos de la acusación y
de la defensa se inserta en nuestra constitución provincial a partir de la
aplicación de lo dispuesto por su artículo 6 y ello impone efectuar una
interpretación de la Constitución provincial que permita acomodar sus
disposiciones a esas mandas superiores. Que nuestra constitución de 1962 fue
planificada para una estructura de proceso penal notoriamente distinta a la
actual, y que hoy, al haberse producido una metamorfosis en la realidad
política-jurídica que sirve de base a la constitución formal, la tarea del intérprete
no es la aplicación mecánica de las normas constitucionales, sino buscar su
acomodación a ese cambio político-jurídico. La constitución, en otras palabras,
debe evolucionar y transformarse. La disyunción entre norma y realidad política-
jurídica puede morigerarse por vía interpretativa si el operador hace servir la
constitución para la sociedad, de acuerdo con las urgencias presentes de ésta.
La ley suprema será, entonces, un instrumento de gobierno eficaz (vid., Pablo
Lucas Verdú, "Curso de derecho político", Tecnos, Madrid 1974, t. II, pág.
533/534; Eloy Merino Brito, "La interpretación constitucional", La Habana, 1949,
pág. 50, cit. por Segundo V. Linares Quintana, "Tratado de la ciencia del
derecho constitucional", 2 ed., Plus Ultra, Bs. As., 1973, págs. 76/77). José
Zafra Valverde apunta que las mutaciones que se producen en las ideas
políticas y en las relaciones sociales, pueden tornar inadecuada y hasta
incomprensibles ciertas cláusulas del texto constitucional. Cabe, naturalmente,
la alternativa de la enmienda constitucional expresa; pero la concreción de esa
iniciativa no siempre es factible, aparte de que el ejercicio frecuente del poder
constituyente desgasta y erosiona la imagen del legislador. Resumiendo, "las
revisiones formales no bastan por sí solas" y "una buena interpretación
proporcionará, en ocasiones, el mismo resultado que la revisión formal", sin los
problemas de ésta (aut. cit., "La interpretación de las constituciones", en
"Revista de Estudio Políticos", n° 180, año 1971, pág. 56). Que el cambio en el
proceso penal santafesino es una declaración de voluntad soberana,
consensuada y fruto de una democracia participativa y republicana. Lo indica
así el Plan Estratégico y la sucesiva sanción de leyes -todas por unanimidad,
vale aclararlo- que dispusieron la transformación. De ahí, que la Constitución
provincial deba ser interpretada a la luz de esas condiciones actuales, con la
mira de afrontar las disonancias normativas. Esto lleva a entender que la
atribución administrativa de esta Corte dispuesta por el artículo 92, inciso 5) de
la Constitución provincial de proponer al Poder Ejecutivo, previo concurso, la
designación de los funcionarios de la administración de justicia y su remoción,
no aprehende a las del Fiscal General, Fiscales Regionales, Fiscales y Fiscales
adjuntos previstos en la ley 13013 y a las del Defensor Provincial, Defensor
Regional, Defensores Públicos y Defensores Públicos Adjuntos consagrados en
la ley 13014 a tenor de otorgar plena operatividad al principio acusatorio y su
necesario requerimiento de independencia y autonomía funcional de ambos
ministerios de acuerdo a las mandas constitucionales enunciadas en los puntos
14 y 15 de la presente resolución. Dicha solución no implica detracción alguna a
la competencia de esta Corte porque la reformulación institucional de los
ministerios los ubica derechamente en la designación constitucional prevista por
el artículo 86 de la Constitución provincial. Que esta interpretación armónica de
los preceptos de la Carta Magna desvanece cualquier intento de enfrentamiento
de mandas superiores y permite constitucionalizar la designación de los
integrantes de esos Órganos. Es que las mismas consideraciones formuladas
respecto de la actividad de los jueces, son susceptibles de hacerse respecto de
la actividad de la Acusación y de la Defensa. No importa que unos dicten
sentencias y otros ejerzan la acción pública y la defensa. Ambos son parte
necesaria del servicio de justicia que recibe la población. La hermenéutica
efectuada -por último- concuerda con la equiparación que el artículo 88 de la
Constitución provincial hace respecto de los magistrados con los funcionarios
del ministerio público en cuanto a la inamovilidad e intangibilidad de las
remuneraciones. Dato que no es menor por cuanto se tratan de garantías
institucionales que corresponden reasegurarlas constitucionalmente a los
integrantes de Ministerio Público y del Servicio Público Provincial de la Defensa
en la medida que estos Organismos forman parte del Poder Judicial. La
protección es intensa e indemne de las contingencias que la legislación de turno
establezca; ellas hacen al funcionamiento de las instituciones republicanas de la
provincia y asumen un carácter esencial para preservar la independencia del
Poder Judicial (Fallos:324:3322; 327:5106). 19. Que las leyes 13013 y 13014
otorgan al Fiscal General y al Defensor General funciones y atribuciones de
superintendencia en recursos humanos y materiales dentro de sus respectivas
órbitas (arts. 16, ley 13013 y 21, ley 13014). Las tradicionales atribuciones de
superintendencia constituyen prerrogativas de poder inherentes a los Tribunales
Superiores o Corte de Justicia a fin de ejercer el gobierno del Poder Judicial.
Nuestra Constitución así lo consagra en el artículo 92. Son prerrogativas
propias del Tribunal que conllevan una multiplicidad de facetas con relación a
aspectos internos de la administración de justicia, toda vez que el aparato
judicial administrativo plantea -en ciertas ocasiones- delicadas cuestiones de
orden y aplicación de los recursos humanos, tecnológicos y financieros. Las
leyes 13013 y 13014 -como se dijo- hacen recaer en el Fiscal General y en el
Defensor Provincial las atribuciones de superintendencia vinculadas con esos
Órganos en la pretensión de pregonar su plena autonomía e independencia. No
ocurre así, en otras provincias. Al respecto, recuerda Sessín, que en las
Provincias en general, las Constituciones locales le confieren al Tribunal
Superior o Corte de Justicia Provincial el ejercicio de la superintendencia de la
administración de justicia sin perjuicio de la "intervención" del Ministerio Público.
Es decir que en los aspectos administrativos relacionados con este Órgano, la
superintendencia suprema la ejerce el Tribunal Superior con la colaboración o
participación del Ministerio Público (Domingo J. Sessín, "Ubicación institucional
del Ministerio Público y de los otros órganos con jerarquía constitucional. Una
perspectiva diferente", en distintos autores, "El Ministerio Público Fiscal. Una
evaluación a partir de su reforma"). En tal sentido, el Tribunal Superior de
Justicia de Córdoba -Acuerdo N° 601, 27.11.2002- tuvo oportunidad de
explicitar el alcance de la "intervención" del Ministerio Público en cuestiones de
superintendencia como facultad de intervención, en algunos casos, en otros
participación, requerimiento, solicitud, propuesta, pero no decisión definitiva o
última. Por su parte, el Superior Tribunal de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, en una acción de inconstitucionalidad, ha resuelto en forma adversa al
Ministerio Público declarando su dependencia orgánica del Poder Judicial. En
esta causa "SAO 70/99 Ministerio Público (defensoría y Asesoría General de
Menores e Incapaces) c/ consejo de la Magistratura s/ Acción Declarativa de
Inconstitucionalidad", el Defensor General y el Asesor General de Incapaces
plantearon la inconstitucionalidad de varios artículos de la ley 31 del Consejo de
la Magistratura y de la resolución N° 52 de éste órgano. El Tribunal no hizo
lugar a la demanda, pues no encontró que las leyes impugnadas colisionaran
con los principios establecidos en la Constitución Nacional. Agregó que la Ley
Orgánica de la Magistratura (ley 31) le asigna a este órgano la potestad de
reglamentar la estructura y régimen interno del Ministerio Público, lo que resulta
adecuado a los principios constitucionales y añadió que si el Ministerio Público
es parte del Poder Judicial (cfr. art. 107, C.C.B.A), las facultades conferidas al
Consejo de la Magistratura de dictar los reglamentos internos del Poder Judicial
y de proyectar el presupuesto y de administrar los recursos del Poder Judicial
(art. 116, C.C.B.A.), incluyen también los reglamentos internos y el presupuesto
del Ministerio Público. Asimismo, expresó el Tribunal que cuando la
Constitución de la Ciudad de Buenos Aires reconoce al Ministerio Público
"autonomía funcional y autarquía dentro del Poder Judicial" (art. 124, C.C.B.A.)
se refiere al ejercicio de sus funciones, asegurando que no recibe instrucciones
de ningún poder u órgano. El ejercicio de las funciones que la Constitución fija
para el Ministerio Público en nada empece a las competencias del Consejo de
la Magistratura. También se expresó que la autonomía asignada por la
constitución de la Ciudad al Ministerio Público dista de ser una autonomía plena
habida cuenta que se vincula -únicamente- al desarrollo eficaz de las misiones
conferidas (art. 125, C.C.B.A.). En el cumplimiento de estos cometidos, las
decisiones que adopte relativas a la forma, oportunidad, calidad e intensidad del
ejercicio de tales atribuciones no se encuentran sometidas a la autorización o
aprobación de ningún otro órgano. "Autonomía funcional" implica entonces
reconocer a cada uno de los funcionarios que integran el Ministerio Público
independencia para ejercer las atribuciones conferidas. 20. Que en la Provincia
de Santa Fe, el Ministerio Público de la Acusación y el Servicio Público
Provincial de la Defensa forman parte del Poder Judicial (arts. 84, 86, 88, Const.
Prov.; 2, ley 13013 y 9, ley 13014) y la Constitución le atribuye a la Corte
Suprema de Justicia el ejercicio de la superintendencia general de la
administración de justicia que puede parcialmente delegar, de acuerdo con la
ley, y la consiguiente potestad disciplinaria (artículos 92, inciso 2). A su vez, las
leyes 13013 y 13014, consagran un grado cuasi pleno de autonomía funcional
propia de un órgano fuera de la órbita del Poder Judicial. Que cabe, pues,
inquirir sobre el conflicto y la armonización entre el "bloque constitucional
comprometido" y "ley" y hacer actuar una interpretación que otorgue, es más,
asegure ante todo, el cumplimiento eficaz de todas y cada una de las funciones
esenciales de los órganos de la acusación y de la defensa o que sean
consecuencia necesaria de su inserción institucional en el sistema acusatorio
según los parámetros antes señalados. En el desarrollo de esas misiones
conferidas al Ministerio Público de la Acusación (art. 11, ley 13013) y al Servicio
Público Provincial de la Defensa (art. 16, ley 13014) no permite interferencia
alguna. Asimismo, la hermenéutica que se propone autoriza la delegación
parcial de esta Corte de sus facultades de superintendencia conforme lo
dispuesto por el artículo 92, inciso 2) de la Constitución Provincial y de acuerdo
a las leyes 13013 y 13014 pero siempre y cuando este Tribunal conserve la
facultad de avocamiento y decisión final. De otro modo sería inconstitucional la
ley si sustrajera por completo su competencia en materia de gobierno o, sin
llegar a ese extremo, le reservara una "intervención", tergiversando o invirtiendo
el sentido del mandato de la Constitución que, en dicha materia, coloca a la
Corte en preferente posición. La delegación de atribuciones de
superintendencia es constitucional pero en la medida en que esta Corte la
conceda -parcialmente- y conservando la posibilidad de revisar o de avocarse
en lo decidido en dichas cuestiones o en aquellas situaciones que pudieran
conspirar contra la buena marcha de la administración de justicia y resulte
imprescindible la actuación de este Tribunal para zanjar el conflicto. Que las
consideraciones "ut supra" expuestas son de aplicación directa frente a lo
dispuesto por el artículo 16, inciso 3) y 5) de la ley 13013 y 21, inciso 7) de la
ley 13014 en materia presupuestaria, en tanto los ministerios forman parte del
Poder Judicial. No están frente al Poder Judicial, sino dentro de él mediante la
actuación en su órbita específica pero lo hace en un solo y único ámbito: el
Poder Judicial, cuya cabeza es esta Corte Suprema. La interpretación
efectuada permite armonizar y establecer un justo equilibro entre la autonomía
funcional y autarquía financiera que establecen las leyes 13013 (art. 16, inc. 3 y
4) y 13014 (art. 21, inc. 7) y las potestades reglamentarias y ejecutivas que en
materia de presupuesto la Constitución provincial atribuye a esta Corte (art. 92,
inc. 4), a la par que franquea los problemas o perturbaciones a las relaciones de
ejecución presupuestaria que siempre se deben caracterizar por el principio de
"Unidad" presupuestaria y que evita una superposición de tareas y esfuerzos
que son notoriamente contrarios a un eficaz y eficiente servicio de justicia.
Recuérdese que las finanzas tradicionales fundamentan el concepto de
"Unidad" presupuestaria en consideraciones de orden técnico y de carácter
político, como lo son que: se permite apreciar fácilmente si el presupuesto está
equilibrado; se evita la realización de maniobras como la simulación de
economías o la ocultación de gastos; se hace posible conocer la magnitud
efectiva del presupuesto y la porción de rentas afectadas por las erogaciones;
se evitan complicaciones y oscuridades. Desde el punto de vista político facilita
el control parlamentario que se vería dificultado con las cuentas fraccionadas al
propio tiempo que posibilita la comparación del grado de utilidad de los gastos
al enunciarlos en forma integral. Sin esta Unidad en la ejecución presupuestaria
sería imposible administrar el Poder Judicial. 21. Que finalmente, cabe recordar
-en torno a la inamovilidad de los integrantes de los Ministerios Públicos que
establece el artículo 88 de la Constitución de la Provincia, cuya importancia
institucional no se puede desconocer: “los magistrados y funcionarios del
Ministerio Público son inamovibles mientras conserven su idoneidad física,
intelectual y moral y el buen desempeño de sus funciones”- que la protección de
dicha garantía hace al funcionamiento de las instituciones republicanas de la
provincia y asume un carácter esencial para preservar la independencia del
Poder Judicial (Fallos: 324:3322; 327:5106). Lo afirmado precedentemente
-“self moving”- se complementa con el “self-depending”, es decir, la
intangibilidad de las remuneraciones. Su respeto es fundamental para la
independencia del Poder Judicial y para la forma republicana de gobierno
(Fallos: 1767:173, 247:495; 254:184; 307:2174; 308:1932; 313:344; 314:760 y
881; y 322:752), de forma que cabe considerarla, conjuntamente, con la
inamovilidad como garantía de funcionamiento de un poder del Estado (Fallos:
307:2174; 308:1059; 1932; 313:344; 314:881; 315:2386; 316:2379 y 319: 1352),
que esta Corte, por ende, debe resguardar. VOTO DE LA DOCTORA
GASTALDI: 1. Que el Procurador General solicita a esta Corte se avoque al
conocimiento de las leyes 13004, 13013, 13014 y 13018, en ejercicio de
facultades propias y en preservación de la independencia del Poder Judicial
frente al avance de otros poderes del Estado. Fundamenta a tal efecto, que
resultan inconstitucionales distintas disposiciones de las mencionadas leyes en
tanto lesionan el diseño constitucional del Poder Judicial de nuestra provincia,
vaciando a la Procuración General -como órgano superior del Ministerio
Público- de todas aquellas facultades que hacen a su conducción y vulnerando
palmariamente la garantía de inamovilidad de los funcionarios de dicho
ministerio, en clara afectación al artículo 88 de la Constitución provincial. Señala
igualmente que dichas disposiciones vulneran funciones propias de esta Corte
(cfr. art. 92, C.prov.) en materia de administración, reglamentación y
superintendencia, citando también como incompatibles los artículos 2, 7, 11
inciso 7, 16 inciso 1, entre otras de la ley 13013; 9, 15, 16 incisos 3/6/8, 19 y 21
de la ley 13014; el 34 de la ley 13018 y 5, 14, 15, 16, 21 de la ley 13004, entre
otros. 2. Atento las particularidades suscitadas para dicho análisis, estimo
necesario sentar por escrito los fundamentos de mi respuesta a la referida nota
en las diversas cuestiones que allí plantea; como así también las que sustentan
la necesidad que esta Corte dicte una Acordada conforme al tenor que
propongo. Pues considero, que este Cuerpo debe aventar el riesgo que se
produzcan situaciones de más intrincada solución. Por ello, por vía de Acordada
debe solicitarse a las autoridades competentes el dictado de modificaciones
legales que permitan la adecuación de las leyes 13004, 13013, 13014 y 13018
a las mandas constitucionales de independencia e inamovilidad, en virtud de su
fuerza prevalente; efectuándose las designaciones de los integrantes del
Ministerio Público con adecuación al artículo 88 de nuestra Constitución
provincial. Lo cual, resulta impuesto en resguardo de la independencia funcional
del Ministerio Público, por lo cual ningún integrante de dicho Ministerio -en
ejercicio de funciones propias de persecución y defensa penal- podría recibir
instrucciones u órdenes de otro poder ni de funcionario que careciera de las
calidades exigidas a todo integrante de dicho Ministerio. Situaciones que
podrían generar incertidumbre, de no producirse las adecuaciones
constitucionales de dichos textos. Proyecto de Acordada: Y Vistos: Las
disposiciones de los artículos 14 y 17 de la ley 13013 y 19 y 27 de la ley 13014,
en confrontación con las prescripciones del artículo 88 de la Co nstitución de la
provincia de Santa Fe, esta Corte en ejercicio de las facultades de gobierno y
superintendencia constitucionalmente conferidas (cfr. art. 92, C.prov.); y
Considerando: Que las disposiciones antes citadas de las referidas leyes
contradicen francamente y de un modo patente a las garantías institucionales
de inamovilidad de los integrantes del Ministerio Público y a los fines de aventar
situaciones futuras de más intrincada solución, esta Corte Suprema de Justicia
Resuelve: 1. Dirigirse a las autoridades de gobierno de la provincia de Santa
Fe, a los fines de solicitar que en la oportunidad de efectuar las designaciones
de todos los funcionarios que pudieren integrar la estructura del Ministerio
Público las mismas se efectúen de conformidad a las mandas constitucionales
establecidas (art.88, C.prov.). 2. Solicitar a las autoridades legislativas de esta
provincia el dictado de las modificaciones de los textos legales antes señalados
a los fines de compatibilizarlos de un modo directo a las disposiciones
constitucionales. 3. Fundamentando mi respuesta a la nota ingresada y a la
propuesta de Acordada, creo necesario liminarmente hacer mención que esta
Corte -actuando como tribunal de justicia- solo está llamada a resolver los
casos y causas en que su decisión es requerida a objeto de determinar
derechos o intereses controvertidos, “sin que deba dictar pronunciamientos de
carácter puramente teórico o doctrinal”. Por lo cual, también entiendo que no es
misión o función de este Cuerpo emitir declaraciones u opiniones meramente
genéricas o abstractas sobre una ley. Y esto ya lo ha señalado la Corte
Nacional desde su jurisprudencia más antigua. En efecto, desde Fallos: 1: 27,
negó el Máximo Tribunal “que estuviere en la órbita del poder judicial de la
Nación expedirse en general sobre la constitucionalidad de normas emitidas por
los poderes legislativos y ejecutivos”. Así también, ha dicho claramente
aludiendo al precedente “Municipalidad de Capital c/ Isabel A. Elortondo”
(Fallos: 33:162) “que la pretensión de convalidar de manera general y absoluta
una norma legal carece de toda fuerza vinculante” (Fallos: 332:1963). Es por
ello, necesario que medie el recaudo de “caso” o “controversia” para evaluar
cualquier hipótesis de validez constitucional de los actos emanados de otros
poderes, lo cual responde a una exigencia jurisdiccional de orden institucional,
pues como ha dicho la Corte Nacional: “Si para determinar la jurisdicción de la
Corte y los demás tribunales de la Nación no existiese la limitación derivada de
la necesidad de un juicio, de una contienda entre partes, entendida ésta como
un pleito o demanda en derecho, instituida con arreglo a un curso regular de
procedimiento, la Suprema Corte dispondría de una autoridad sin contralor
sobre el gobierno de la República, y podría llegar el caso de que los demás
poderes del Estado le quedaran supeditados con mengua de la letra y del
espíritu de la Carta Fundamental” (Fallos: 156: 318 ; 322: 528). Pero lo
señalado en antecedente, no quita ni hace mengua a la circunstancia que el
Poder Judicial, como todo poder del Estado, tiene potestades suficientes y
necesarias para lo conducente al ejercicio de los poderes conferidos
expresamente que hacen a su esencia de gobierno. Así la Corte Suprema ha
reconocido y señalado que estos poderes han sido establecidos para favorecer
tanto la separación de poderes como su equilibrio armónico, a fin de lograr la
plenitud del Estado de Derecho (Fallos: 322: 1616). Habiéndose señalando -
asimismo- que “en el sistema de frenos y contrapesos, las instituciones políticas
se limitan entre sí”, y que “en la idea republicana, debe existir la posibilidad que
cada uno de los cuerpos del gobierno pueda resistir y contrabalancear al otro.
Bajo este principio que es diferente a la mera separación de poderes, cada
poder está autorizado a ejercer cierta influencia activa sobre el otro en orden a
resistir y contrabalancear su poder” (Bernard Manin, Checks and balances, and
boundaries of separation o power in the constitucional debate 1787). En tal
orden de ideas, cabe poner de resalto que en todo lo concerniente a una
“buena marcha del Poder Judicial” la Corte actúa ejerciendo los poderes
necesarios para el buen gobierno y se pronuncia a través de sus Acordadas. En
tal sentido, no resultan escasos los precedentes del Máximo Tribunal en el que
ha actuado en el ejercicio de las facultades implícitas necesarias para la plena y
efectiva realización de los fines que la Constitución le asigna como poder del
Estado y actuando en salvaguarda de la independencia del Poder Judicial ante
el avance de los otros poderes del Estado. En ese sentido, ejemplificativamente
puede citarse que la Corte Nacional ha reivindicado sus potestades de
superintendencia ya hace mas de medio siglo cuando a través de dos célebres
Acordadas resistió el nombramiento de un magistrado por el poder de facto y el
traslado de un juez federal (ver Fallos: 201:239; 201: 245) y sucesivamente con
posterioridad (Fallos 314: 948) y por la misma vía declaro la “nulidad” de
diversos decretos y leyes, como la 24.480 (Ver Acordada 45/95) y más
recientemente con motivo de las actuaciones del Consejo de la Magistratura
(vide Acordada 4/2000) por la cual declaró la invalidez de la Resolución 6/00 del
mencionado Consejo y particularmente por Acordada 3/2010 cuando invocó
dichas facultades para la firme defensa de sus atribuciones constitucionales
(Fallos: 310:6; 319:2060) o en supuestos que se pretendía ampliar el ámbito de
su actuación (Fallos: 308:1519; 318:1272) como así también las invocó frente a
leyes y reglamentos internos de comisiones bicamerales del Poder Legislativo
(Fallos: 319:2097) y a decretos del Poder Ejecutivo de la Nación (Fallos:
314:984 y 318:12) como también respecto de las relativas a la aplicación del
impuesto a las ganancias (Fallos: 319:24). También otros Tribunales Superiores
Provinciales, han resistido la aplicabilidad de las disposiciones legales
emanadas de sus cuerpos legislativos cuando entendieron que las mismas
implicaban menoscabo y afectación de su desempeño y atribuciones,
haciéndolo de oficio y por vía de Acordada. Tal como lo hiciera el Tribunal
Superior de Justicia de la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del
Atlántico Sur que por Acordada 3 (10.2.2010) declaró la inconstitucionalidad de
las disposiciones de la ley 805 que violentaran la constitucional intangibilidad de
las remuneraciones de los magistrados y funcionarios. Igualmente el Tribunal
Superior de Córdoba en defensa de su competencia para la asignación de
causas entre los Fiscales judiciales emitió el Acuerdo 601. En igual sentido, ya
esta Corte Provincial -el 8 de febrero de 1998- en ejercicio de sus facultades
implícitas se pronunció -por Acta 3- respecto del quórum estructural y funcional
para la toma de decisiones de Gobierno, declarando inaplicable un artículo de la
Ley Orgánica del Poder Judicial 10.160 porque desnaturalizaba el principio de
colegiación. 4. Dicho lo que antecede, y yendo concretamente a las atribuciones
de esta Corte, entiendo que solo parcialmente y respecto a la cuestión central
de la garantía de inamovilidad de los integrantes del Ministerio Público
corresponde que esta Corte se pronuncie en ejercicio de sus poderes de
superintendencia a fines de aventar situaciones de más difícil e intrincada
solución. Por considerar -que en ese aspecto- resulta ineludible lo conducente a
preservar las garantías institucionales. En este cometido, y en referencia a las
argumentaciones del señor Procurador invocando que -conforme la
Constitución provincial- integra la Corte Suprema y ostenta la representación y
jefatura del Ministerio Público, y que las leyes que cuestiona le desconocerían
tales atribuciones, cuadra señalar que, en cuanto al Ministerio Público mismo, la
Constitución omite un desarrollo preciso, y en cuánto a su carácter de
integrante de esta Corte, no se evidencia que por las citadas leyes dicho rol
pueda considerarse invalidado (cfr. art. 84, Constitución de la Provincia de
Santa Fe). En relación al Ministerio Público y en conexión con las potestades de
superintendencia de este Cuerpo que se citan por el señor Procurador cabe
señalar que en nuestra provincia, el Poder Judicial es ejercido por esta Corte,
las respectivas Cámaras, jueces de primera instancia y demás tribunales (art.
83, Constitución provincial). Y respecto de todos los magistrados y otros
funcionarios que integran la administración de justicia esta Corte Suprema
ejerce la superintendencia general (art. 92, inciso 2, Constitución provincial) lo
cual, como puede colegirse, incluiría a los integrantes del Nuevo Ministerio
Público, en tanto éste -aún con las nuevas disposiciones- se mantiene en la
órbita del Poder Judicial (vide Mensaje N° 3564 del 2.2.2009 del Poder
Ejecutivo). En ese análisis, debe señalarse -inicialmente- que la Legislatura de
la provincia de Santa Fe está constitucionalmente investida de las facultades y
los poderes necesarios para dictar la legislación que permita superar los
desafíos que los tiempos presenten. En particular, y en especial, en lo relativo a
la necesidad de adecuar sus instituciones locales al orden normativo impuesto
por la Constitución Nacional. En el caso, las que por imperativo constitucional
impone adecuar a las exigencias actuales del debido proceso y del sistema
acusatorio. Estas atribuciones del Poder Legislativo están reconocidas desde
antiguo y se sustentan en el hecho que toda Constitución está pensada para
perdurar y adaptarse a los tiempos venideros. Acudiéndose doctrinariamente a
la cita del precedente de la Corte Norteamericana “Mc.Culloch vs. Maryland”se
ha dicho así que “la Constitución se encuentra pensada para ser aplicada en
muchos años venideros y, consecuentemente, para ser adaptada a las varias
crisis de los asuntos humanos” (17 U.S. (4.Wheat) 316 -1819-). Por ello, las
necesidades impuestas por la exigencia convencional y constitucional de
garantizar el principio acusatorio y la independencia del Ministerio Público
impuesto por dichas normas, también autorizan al Poder Legislativo de esta
provincia al dictado de leyes conforme a estas exigencias constitucionales (cfr.
arts. 31 y 75, inc. 22, C.N.). Ahora bien, no son nuevas las dificultades que
pueden sobrevenir por la incorporación de una nueva estructuración del
Ministerio Público. Señalando la propia Corte Nacional que “sólo nos queda a
los jueces intentar solucionar con prudencia la difícil convivencia entre el
artículo 120 de la Constitución Nacional y la ley orgánica del Ministerio Público”
(in re “Quiroga”, ver Fallos: 327:5959). Bajo tal premisa, se impone tomar en
cuenta especialmente la relación estrecha entre el principio acusatorio y una
estructuración del Ministerio Público con independencia funcional. Así lo ha
dicho la Corte Nacional en la citada causa “Quiroga”: la "independencia del
Ministerio Público" ha significado con la Reforma Constitucional de 1994 un
profundo cambio, en tanto ha erigido al Ministerio Público como una
magistratura particular situada junto a los jueces, que cumple sus funciones
propias en estrecha conexión con ellos, pero con la necesaria independencia
que requiere un órgano de contralor”. Sosteniendo también “que se ha
independizado manifiestamente el Ministerio Público del Poder Ejecutivo, más
no sólo de este poder, por cuanto la condición de independiente -esto es no
subordinado a otro poder- lógicamente no admite matices”, no existiendo
excepciones que permitan realizar distingos entre los poderes del Estado.
Entendiendo el Máximo Tribunal que las razones que sustentaron la
incorporación a la Constitución Nacional del artículo 120, daba cauce a la
constitucionalización de un órgano con carácter independiente de los poderes
Ejecutivo y Judicial, ya que el Ministerio Público tiene que actuar con
independencia de los dos. Por ello, con igual sentido que la Corte Nacional,
considero que en tanto las regulaciones se dirijan a tutelar la independencia y
autonomía funcional del Ministerio Público, en resguardo del principio
acusatorio, las mismas encontrarían suficiente sustento en las disposiciones
constitucionales de la Reforma de 1994. Mandatos constitucionales éstos, que
no admiten soslayo aún cuando se invoque -como lo hace el señor Procurador-
interpretaciones de los textos o ideas que hubieran estado presentes al
momento del dictado de nuestra Constitución local (cfr. arts. 31 y 75, inc.22,
C.N.). Así vale recordar que esta Corte consideró que todos los órganos del
Estado deben hacer operativa dicha adecuación (cfr. arts. 1 y 2 de la C.A.D.H.).
Por lo cual, en su propia esfera amplió su competencia e innovó los
procedimientos pese a carecer de legislación local expresa (Corte Suprema de
la Provincia de Santa Fe, A. y S., T. 217, págs. 31/40; T. 229, págs. 62/80; T.
233, págs. 233/354; T.234, págs. 378/398; T. 234, págs. 407/436, entre otros).
Ahora bien, en referencia a las disposiciones del artículo 88 de la Constitución
Provincial -confiriéndoles inamovilidad a los integrantes del Ministerio Público-
no pasa por alto que pese a su antigüedad (1962), las mismas resultan
coincidentes con las exigencias de autonomía funcional e independencia del
Ministerio Público. En tal sentido, cabe hacer mención a la autoridad de Claus
Roxin cuando sostuviera que “la función objetiva con que debe actuar el
Ministerio Público exige que su inamovilidad se garantice en igual medida que a
la de los jueces” advirtiendo que ya “en 1845" cuando se discutía la
organización del Ministerio Público en Francia se alertaba que funcionarios sin
inamovilidad podrían ser fácilmente inducidos a ser complacientes frente a los
deseos del detentador de poder, siendo de su opinión que la garantía de
inamovilidad constituye una exigencia de singular trascendencia para el Estado
de Derecho. Garantía ésta de neto corte institucional y no de exclusivo o
particular interés de sus integrantes (al respecto ver, Claus Roxin, “Posición
Jurídica y tareas futuras del Ministerio Público”). Por las razones que anteceden
y en particular referencia a las disposiciones de los artículos 14 y 17 de la ley
13.013 y 19 y 27 de la ley 13.014, no se advierten razones que elementalmente
permitan la elusión o apartamiento de las garantías de inamovilidad como
recaudo con que deben efectuarse las designaciones de los integrantes del
Ministerio Público. Dichas disposiciones legales se evidencian como contrarias
a lo que la Constitución ordena y no se compadecen en modo alguno con el
resguardo de independencia y autonomía funcional de dicho ministerio. Y su
desconocimiento no responde entonces ni a las exigencias del debido proceso,
ni del principio acusatorio ni en el interés de los justiciables. Por tanto, ninguna
razón legitima ni avala el apartamiento evidenciado en los textos. Más aún, la
disposición constitucional es la que mejor y más intensamente garantiza la
objetividad de las actuaciones de los funcionarios y la independencia funcional
de dicho ministerio. No hay -por tanto- razón alguna que pudiera legitimar una
disposición contraria a lo prescripto por la Constitución provincial (art. 88). De
igual modo y por iguales razones de independencia funcional los integrantes del
Ministerio Público no podrían, en el ejercicio de funciones propias de la
persecución y defensa penal, recibir instrucciones u órdenes de otro poder ni de
funcionarios carentes de las calidades exigidas a todo integrante del Ministerio
Público. Por ello, dada la claridad, operatividad, y contundencia del texto
constitucional (art.88, Constitución provincial) entiendo que a los fines de
aventar situaciones de resolución más intrincada debe dictarse por esta Corte
una Acordada encareciendo a las autoridades, que por el modo más directo y
apropiado, efectúen en su caso las designaciones de los integrantes del
Ministerio Público de la Defensa y la Acusación con adecuación a las mandas
constitucionales y solicitando -a todo evento- a las autoridades legislativas las
modificaciones que permitan adecuar las disposiciones legales a las claras y
contundentes disposiciones prevalentes de la Constitución de nuestra provincia.
Todo ello, sin perjuicio de las medidas que en su caso y de no producirse las
adecuaciones correspondientes, pueda disponer esta Corte en ejercicio de las
potestades que constitucionalmente le han sido conferidas. VOTO DEL
DOCTOR ERBETTA: 1. Que el Procurador General de esta Corte se presenta a
"...efectos de plantear la avocación del Alto Cuerpo para considerar la
constitucionalidad de las normas contenidas en las leyes provinciales número
13004, 13013, 13014 y 13018..." por considerar que resultan contrarias a
disposiciones expresas de la Constitución de la Provincia. Funda la
competencia de esta Corte para entender en el pedido de avocación en los
artículos 31 de la Constitución nacional y 93, inciso 1 de la Carta Magna
provincial. La referida presentación -propuesta bajo el título "avocación"-
plantea que esta Corte analice y juzgue la constitucionalidad del plexo
normativo enunciado –al considerar que dichas leyes resultan francamente
contrarias a disposiciones expresas de la Constitución provincial-, no
involucrando, por cierto, pretensión de encuadramiento en los términos de la ley
11330. 2. Así las cosas, el control solicitado con fundamento en el artículo 93,
inciso 1 de la Constitución provincial, no puede tener andamiaje procedimental
alguno, en tanto dicho precepto requiere una sentencia definitiva dictada en
juicio o auto interlocutorio que ostente igual carácter, recaudo insoslayable que
no se cumple en la especie. Que, además, cabe recordar que la competencia
de esta Corte está determinada por lo dispuesto en los artículos 92 y 93 de la
Carta Magna provincial. Mientras la primera regula la competencia de gobierno
o de superintendencia del Poder Judicial, la que es de carácter abierto y admite
ser ampliada mediante el dictado de normas legales (inciso 8); la segunda, que
regula su faz jurisdiccional, es de carácter cerrado y establece una competencia
"numerus clausus". De allí que este Tribunal haya afirmado que "...cuando la
Constitución se propuso dejar a una ley un eventual campo de aplicación, así lo
ha dicho (art. 93, incisos 2 y 8, C. P.)..." y añadido que "...en contrario puede
invocarse el precepto del artículo 92, inciso 8 de la Constitución que atribuye a
este Órgano el ejercicio de 'las demás funciones que le encomiende la ley'
porque, en la sistemática de la Constitución, el referido artículo comprende
solamente a las funciones no jurisdiccionales de la Corte...". Que por
consiguiente, la competencia jurisdiccional de la Corte no puede alterarse por
vías de hecho o por normas infraconstitucionales (vid. por todos, A. y S. T. 228,
pág. 216). Por tanto, y conforme a lo expuesto, cabe concluir que esta Corte
Suprema no puede prescindir de las reglas y excepciones que impone la
Constitución y las leyes para el ejercicio de su jurisdicción, pues, actuar de otra
manera importaría asumir competencia originaria sobre una "causa" (en rigor,
en el caso, una solicitud) respecto de la que no se dan las condiciones que
legalmente la habilitan. Es que, justamente, el pedido de fojas 1/6vta. no cumple
con uno de los requisitos para lograr un control constitucional válido y efectivo al
no haber un "caso, causa o controversia", sino tan solo una "presentación". Esta
condición esencial, la necesidad de una "causa judicial" involucra, cualquiera
sea la posición doctrinaria y jurisprudencial adoptada al respecto, la existencia
de partes que sustenten pretensiones contradictorias o contrapuestas, por lo
que la presentación de una sola constituye -como ocurre en el caso- una simple
consulta al Poder Judicial, el cual, como ya se sabe, no resulta adecuado para
evacuar las mismas. 3. Que, en este sentido, la Corte nacional ha dicho que el
Poder Judicial de la Nación, conferido a la Corte Suprema de Justicia y a los
tribunales nacionales por los arts. 94, 100 y 101 (hoy 108, 116 y 117) de la
Constitución, se define como el que se ejercita en las causas de carácter
contencioso a las que se refiere el artículo 2 de la ley 27, es decir aquéllas en
las que se persigue en concreto la determinación del derecho debatido entre
partes adversas. Y, por ello, no se da una causa o caso contencioso que
permita el ejercicio del Poder Judicial conferido a los tribunales nacionales
cuando se procura (como ocurre en el presente pedido) la declaración general y
directa de inconstitucionalidad de las normas o actos de los otros poderes.
Cabe consignar que la Corte Suprema, desde sus inicios, negó que estuviese
en la órbita del Poder Judicial de la Nación la facultad de expedirse en forma
general sobre la constitucionalidad de las normas emitidas por los poderes
Legislativo y Ejecutivo. Ello es así, porque el fin y las consecuencias del
“control” encomendado a la justicia sobre las actividades ejecutiva y legislativa
requiere que este requisito de la existencia de un “caso” o “controversia judicial”
sea observado rigurosamente para la preservación del principio de la división de
poderes, según lo expone el juez Frankfurter, con fundamentos en la
jurisprudencia norteamericana (Baeza, Anibal c. Estado Nacional, 28.8.1984 -
Ed, 110-357-, doctrina de Fallos:12:372; 24:248; 95:290; 107:179; 115:163;
156:318; 243:176, entre muchos otros). Recientemente, en autos "Thomas,
Enrique c. E.N.A. s. Amparo", del 15.6.2010, la Corte nacional ha ratificado que
constituye un presupuesto necesario que exista un caso o controversia que
deba ser resuelto por el Tribunal, pues la justicia no procede de oficio y sólo
ejerce jurisdicción en los casos contenciosos en que es requerida a instancia de
parte. Y que el modelo argentino es claramente el difuso o norteamericano en
forma pura, por lo que ningún juez tiene en la República Argentina el poder de
hacer caer la vigencia de una norma "erga omnes" ni nunca la tuvo desde la
sanción de la Constitución de 1853/1860. Que esta necesidad de "caso o
controversia" se erige con todo vigor cuando se intenta cuestionar por vía de
esta presentación el régimen de periodicidad de algunos integrantes de la
Acusación Penal y de la Defensa Penal Pública (arts. 14 y 17, ley 13013 y 19 y
27, ley 13014), a lo que debe sumarse el recaudo de un particular grado de
afectación en la aplicación de la norma que, obviamente, está ausente en la
persona del presentante. Que la exigencia de "caso" también se encuentra
insatisfecha cuando se plantea el supuesto "vaciamiento de las funciones del
Procurador General", postulación, además, que -y sin que implique ello
adelantar opinión al respecto- encierra un conflicto infraconstitucional (leyes
13013 y 13014 con la ley 10160), debiéndose recurrir, como elemental principio
de solución, al que rige la sucesión temporal de leyes. 4. Que, por lo demás, en
nuestro diseño constitucional, no se encuentran reguladas acciones directas de
inconstitucionalidad, por lo que corresponde la aplicación analógica de lo
dispuesto por el artículo 1 del Código Procesal Civil y Comercial. 5. Que, sin
perjuicio de lo anterior, este Tribunal cuenta con "poderes implícitos" para
mantener la independencia e integridad de sus funciones que no requiere ser
sugerido -como podría desprenderse de la presentación en estudio-. Ello así,
por cuanto la defensa y preservación de la autonomía funcional y normativa que
la Constitución local atribuye a esta Corte Suprema, mediante el ejercicio de la
función de gobierno, se instala dentro de los criterios de oportunidad y
conveniencia que establezca el Tribunal, no admitiéndose interferencia de
ningún otro órgano, sujeto o poder, dentro o fuera del estado. De esta forma, y
como garante del orden constitucional, esta Corte se encuentra habilitada -
cuando circunstancias extraordinarias así lo requieren- a pronunciarse por vía
de acordada sobre cuestiones que ponen plenamente en juego su
responsabilidad institucional y su condición de “poder del estado”, aun sin que
medie necesariamente un "caso" en los términos relacionados. En esta
perspectiva podría plantearse la cuestión consistente en determinar si -
especialmente- los artículos 15, 16, 17, 20, 21 y 31 de la ley 13013 y 20, 21, 27,
29, 30 y 35 de la ley 13014 afectan la vigencia de normas constitucionales
locales y comprometen facultades que dicho ordenamiento superior asigna
expresamente a esta Corte Suprema de Justicia provincial, en tanto como surge
de una simple lectura -y en lo que aquí concierne-, el artículo 92 de la
Constitución provincial establece las atribuciones administrativas de la Corte, al
prescribir que: 1) representa al Poder Judicial de la Provincia; 2) ejerce la
superintendencia general de la administración de justicia, que puede
parcialmente delegar, de acuerdo con la ley, y la consiguiente potestad
disciplinaria; 3) dicta los reglamentos y disposiciones que conduzcan al mejor
desempeño de la función judicial; 4) dispone, según normas propias, de las
partidas para inversiones y gastos de funcionamiento asignadas al Poder
Judicial por la ley de presupuesto, sin perjuicio de rendir cuentas; 5) propone al
Poder Ejecutivo, previo concurso, la designación de los funcionarios y
empleados de la administración de justicia, y la remoción de los magistrados sin
acuerdo legislativo y la de aquéllos, conforme a la ley. Por su parte, las leyes
13013 y 13014 otorgan estas atribuciones de representación, superintendencia
y presupuesto al Fiscal general y Defensor provincial en sus respectivos
ámbitos de actuación (ver por todos, arts. 16 y 21, respectivamente) y, a su vez,
establecen un sistema de designación de los distintos integrantes del Ministerio
Público de la Acusación y del Servicio Público de la Defensa Penal similar al
previsto por el artículo 86 de la Constitución provincial, es decir a propuesta del
Poder Ejecutivo con acuerdo de la Asamblea Legislativa, con más el aditamento
de un proceso de selección o concurso (arts. 15, 17, 20 y 21; 20, 27, 29 y 30,
respectivamente). 6. Que, como si fuera poco, la presentación que motiva el
presente ha tenido superlativa amplificación pública generando un debate –
también público- en torno a la validez o invalidez de diversos dispositivos
legales vinculados a la implementación definitiva del nuevo Código Procesal
Penal (ley 12734) y al impacto institucional y jurídico que una eventual
inconstitucionalidad de esas normas podría proyectar (téngase en cuenta, a
modo ejemplificativo, que podría implicar la suspensión inmediata de todo el
proceso de concurso para cubrir cargos de Fiscal general, Defensor provincial y
regionales, así como la necesidad de someter a revisión legislativa los cuerpos
normativos cuestionados, y todo ello sin perjuicio del agotamiento –en su caso-
de otras instancias judiciales, por caso, ante la C.S.J.N.). Tanto es así que
incluso, a través de diversos medios periodísticos, se ha llegado a visualizar un
supuesto “conflicto de poderes”, en clara alusión a los Poderes Judicial y
Ejecutivo, motivando además distintas manifestaciones públicas, muchas de
ellas por parte de legisladores y autoridades del Poder Ejecutivo. No podría
entonces eludirse la responsabilidad política e institucional que ante tales
excepcionales circunstancias colocarían a este Tribunal en la necesidad de
proporcionar certeza jurídica en torno a la validez o invalidez de las reformas
normativas legislativamente programadas –por unanimidad de ambas Cámaras-
y que procuran la sustitución estructural y total del sistema de investigación y
enjuiciamiento penal en la Provincia; necesidad que se potencia al encontrarse
todos los actores comprometidos en plena etapa de implementación progresiva
para lograr la vigencia operativa definitiva de la ley 12734. 7. Pero aun así, no
puede dejar de reiterarse que la existencia de un conflicto o controversia de
intereses (caso judicial) es condición ineludible del ejercicio del control de
constitucionalidad, en tanto que el control por acordada en funciones de
superintendencia y en ejercicio de facultades inherentes, es de carácter
excepcionalísimo y limitado a los supuestos en que una decisión de otro poder
del estado amenaza o compromete la independencia económica o funcional de
la Corte o altera facultades constitucionales que le son propias. Es que, frente a
la hipótesis de una ley inconstitucional que lesione esa independencia, la Corte
no podría promover un proceso judicial ante otro tribunal, quedando como única
salida institucional la de acudir a sus poderes implícitos y expresarlos a través
de una acordada. Sin embargo, no puede dejar de reconocerse que constituye
una vía poco ortodoxa, que altera la teoría del control de constitucionalidad y
que sólo puede concebirse con carácter de “última ratio” del orden jurídico.
Dicho de otro modo, se trata de una función excepcionalísima que la Corte debe
ejercer con suma prudencia y limitación frente a supuestos puntuales y
precisos, y ante la comprobación cierta de que el Poder Legislativo o Poder
Ejecutivo han producido un acto de afectación del principio republicano de
separación de poderes. De allí que, incluso (y como surge de los precedentes
existentes en el más Alto Tribunal del país), siempre se haya ejercido para
“anular”, declarar “inaplicable” y hasta “inconstitucional” algún acto concreto de
otro poder o alguna norma específica. 8. Precisamente en función de lo
expuesto, y sin perjuicio de admitir la trascendencia institucional de la cuestión,
insisto que la presentación del Procurador debe desestimarse –como se dijo-
por ausencia de un requisito esencial para ejercer el control de
constitucionalidad pero, y a cualquier evento, que tampoco existen razones para
habilitar el ejercicio de facultades inherentes, en tanto no se advierte que las
aparentes controversias normativas que se señalan comprometan la
independencia de este Tribunal o afecten facultades propias asignadas por la
Constitución provincial (art. 92). 9. A mayor abundamiento, me permito señalar
que constituiría un error de principio efectuar un test constitucional de estos
ordenamientos legales mediante la sola contradicción de la norma inferior con la
superior. De un lado, en tanto las supuestas antinomias no pueden limitarse a la
confrontación de las mencionadas disposiciones legales (arts. 15, 16, 17, 20, 21
y 31 de la ley 13013; y 20, 21, 27, 29, 30 y 35 de la ley 13014) con normas de la
parte orgánica de la Constitución provincial (art. 92) sino que exigen,
necesariamente, una integración a partir de las disposiciones pertinentes de la
Constitución nacional y del bloque de constitucionalidad surgido con la reforma
introducida en el año 1994 (art. 75, inc. 22, C.N.). Del otro, en tanto y como
consecuencia de ello, aun a nivel de la normativa constitucional provincial, la
validez de esas disposiciones legales obliga a considerar no sólo las normas de
la parte orgánica de la Constitución local sino, ante todo, el alcance y extensión
del principio de “debido proceso” contenido en su parte dogmática (art. 9, C.P.),
más aún a la luz del artículo 6 de la Ley Suprema provincial. 10. Sentado lo
anterior, tampoco puede omitirse que el sistema de investigación y
enjuiciamiento penal vigente en nuestra provincia durante años (ley 6740 con
sus modificaciones) -cuya estructura actualmente se mantiene parcialmente en
mixtura con principios e institutos de la ley 12734-, planteaba serios reparos en
términos de debido proceso constitucional. Llevó mucho tiempo, y también
mucho esfuerzo, generar un proceso de reforma que procurara abandonar los
viejos registros de un modelo mixto de indudable raíz y práctica inquisitiva,
alejado de la meta de proceso buscada por el constituyente de 1853 y
reafirmada superlativamente por el constituyente de 1994. Tanto es así que, a
pesar de los fuertes vientos de transformación que soplaban en todo el interior
del país, en la década del noventa se frustraban los mejores intentos
(anteproyecto de reforma del año 1992) y en el año 2004 se desaprovechaba
otra oportunidad, sancionándose una reforma parcial de difícil caracterización y
confusa fuente ideológica (ley 12162). Pasaron muchos años para que
finalmente se tomase la decisión política de iniciar de manera firme el proceso
de transformación radical, el que de alguna manera comenzó a acentuarse
probablemente por la incidencia de diversos pronunciamientos de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, lo que pone en evidencia la importancia de
las decisiones jurisdiccionales en la configuración de parte de la política criminal
–la llamada por Hassemer “política criminal en lo pequeño”-, que aceleraron el
proceso de cambio que culminó en la sanción de la ley 12734. Cabe también
recordar que las leyes 13004, 13013, 13014 y 13018 constituyen el
complemento necesario para la operatividad plena del nuevo Código Procesal
Penal, que implica un cambio de paradigma que bien puede linealmente
caracterizarse por la instauración de un sistema adversarial y acusatorio (y por
ello público), la reformulación de los criterios de persecución penal, una nueva
investigación penal, la implementación de un sistema por audiencias y el
establecimiento de la tutela efectiva para la víctima, entre otros. En cualquier
caso, esa normativa medular reconoce como génesis la decisión política que
impulsó y operativizó el denominado “Plan Estratégico del Estado Provincial
para la Justicia Santafesina” (2006), que contó con el acuerdo de los
representantes de los tres Poderes del Estado provincial y la participación de
diversos actores, entre ellos, el Colegio de Magistrados y Funcionarios de la
Provincia; los Colegios de Abogados y de Procuradores; las Facultades de
Derecho de la U.N.R., de la U.N.L., de la Universidad Católica de Santa Fe y de
Derecho y Ciencias Sociales de la Pontifícia Universidad Católica Argentina
Santa María de los Buenos Aires; y la Asociación Tribunales de Empleados del
Poder Judicial y culminó, en lo que aquí interesa, con la sanción –por
unanimidad de ambas Cámaras legislativas- de la ley 12734, durante la gestión
del anterior Gobierno provincial. Asumidas las nuevas autoridades provinciales,
el proceso de reforma estructural continuó activamente y, en los primeros
meses de la nueva gestión se sancionó, también por unanimidad, la ley 12912
de implementación progresiva por materias y, posteriormente, se dictó el marco
normativo complementario que constituye el soporte indispensable para la
puesta en vigencia definitiva del nuevo sistema procesal penal. Todas esas
leyes (13004 -Período de Transición-, 13013 -Ministerio Público de la
Acusación-, 13014 -Servicio Público Provincial de la Defensa Penal- y 13018 -
Organización de los Tribunales Penales-) nuevamente contaron con la
unanimidad de ambas Cámaras legislativas. Dicho de otro modo, se trata -en
todos los casos- de instrumentos legales que cuentan, en principio, con un alto
grado de legitimidad política e institucional. 11. Por su parte, vale también
recordar que conforme al artículo 31 de la Constitución nacional el llamado
“derecho federal”, que bajo la expresión “ley suprema” engloba a la Constitución
federal, las leyes del congreso (federales y de derecho común) y los Tratados
Internacionales, prevalecen sobre todo el derecho provincial (incluida la
Constitución de cada provincia). Como si fuera poco, uno de los pilares básicos
sobre los que se construyó todo el andamiaje institucional que impulsó la
Convención Constituyente de 1994 fue el de incorporar –con fuerte impacto,
especialmente, sobre el derecho penal y procesal penal- los Tratados
Internacionales sobre derechos humanos como un orden equiparado a la
Constitución misma (art. 75, inc. 22 C.N.). De esta forma, y aun cuando la
cuestión ya había sido motivo de pronunciamiento judicial por parte de la Corte
nacional en el caso “Ekmekdjian" (Fallos:315:1492), quedó despejada cualquier
duda sobre el rechazo de la teoría del doble derecho y el reconocimiento de que
la norma internacional es directamente aplicable sin necesidad del acto de
recepción interna. Con ello, la reforma constitucional de 1994 saldó
definitivamente la cuestión a través del artículo 75, inciso 22 que otorga
jerarquía constitucional a varios Instrumentos Internacionales de derechos
humanos; precisa el alcance del artículo 31, en el sentido de que los restantes
Tratados Internacionales tienen jerarquía superior a las leyes; y faculta al
Congreso a otorgar jerarquía constitucional a otros de derechos humanos. Y
este hecho histórico, ha modificado profundamente el panorama constitucional
en muchos aspectos, entre ellos los vinculados a la política penal y procesal
penal de la nación y de las provincias, que les impide sobrepasar determinados
límites y, además, las obliga a acciones positivas para adecuarse a estándares
internacionales. Es que todos esos Instrumentos Internacionales contienen
expresas referencias al derecho penal en sentido amplio (de fondo y forma) y
estatuyen un control jurisdiccional internacional que tiende a preservar sus
pautas y, además, permite crear un cuerpo de jurisprudencia internacional muy
importante, que en el orden regional tiene como fuente la Corte Interamericana
de Derechos Humanos. De este modo, nuestro país ha quedado obligado
internacionalmente y expuesto –incluso- a sanciones internacionales y, por otra
parte, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha reconocido efecto
vinculante y fuerza obligatoria a los fallos de la C.I.D.H. (tanto en “Casal”,
Fallos: 328:3399, como más explícitamente en "Espósito", Fallos:327:5668),
donde ha considerado a dicho Tribunal internacional como último intérprete de
las disposiciones de la Convención Americana. Precisamente, en función de lo
dicho, las Constituciones provinciales, así como las leyes, decretos y la
totalidad de las normas y actos provinciales quedan, en el punto, directamente
subordinadas a la Constitución federal y a los Instrumentos Internacionales que,
conforme el artículo 75, inciso 22, tienen jerarquía constitucional; los demás
Tratados Internacionales que por el mismo artículo tienen rango superior a las
leyes y las normas de derecho común comunitario que derivan de Tratados de
integración a Organizaciones Supraestatales y que por el artículo 75, inciso 24,
también tienen nivel supralegal; las leyes del Congreso federal; toda norma o
acto emanado del Gobierno federal en cuanto tal (cfr. Bidart Campos, Germán,
"Manual de la Constitución reformada", Ed. Ediar, 3ra reimpresión, Tomo I, Bs.
As., 2001, pág. 439).12. Que no cabe duda que de la Constitución nacional y
Tratados Internacionales de derechos humanos con igual jerarquía, así como
de sus fuentes de inspiración filosófico políticas, se deriva que el único “juicio
previo” que se adecua al "debido proceso" estatuido por el ordenamiento
jurídico fundamental es aquél que respeta el principio acusatorio con clara
separación de las funciones de acusar, defender y juzgar. Ello surge en el texto
original de la Constitución nacional (1853/60) no sólo por la reiterada previsión
como meta del juicio por jurados (arts. 24, 75 inc. 12 y 118 C.N.), paradigma del
modelo acusatorio, sino también por la regulación del juicio político (arts. 53 y
59 C.N.), que respeta acabadamente las exigencias del proceso acusatorio
dada la clara diferenciación que existe entre las funciones de acusación -
asignadas a la Cámara de Diputados- y la actividad propiamente jurisdiccional
que se atribuye a la Cámara de Senadores, que no interviene en absoluto en la
investigación previa al juicio. Este último aspecto resulta de suma relevancia,
dado que se trata del único modelo de juicio que diseña nuestra Constitución
nacional, por lo cual resulta claro que “este ejemplo constitucional no representa
otra cosa que la aplicación de una decisión más general de la Constitución
respecto de su idea de un juicio justo” (Maier, Julio B. J., “Derecho Procesal
Penal”, Editores del Puerto, 2da. Edición, 3ra. reimpresión, Bs. As., 2004, Tomo
I: Fundamentos, págs. 761/762). Que por otra parte, no puede dejar de
advertirse que el modelo acusatorio en el diseño del proceso penal resulta
esencial a los fines del respeto de la garantía de inviolabilidad de la defensa en
juicio (art. 18 C.N.), dado que ésta se ve necesariamente menoscabada de
provenir la acusación y posiblemente también la defensa (de ser pública) de
órganos que dependen funcionalmente de la máxima autoridad jurisdiccional.
En similar tenor, las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para el
Procedimiento Penal -reglas de Mallorca-, prevén en la regla 2 inciso 1 que “las
funciones investigadora y de persecución estarán estrictamente separadas de la
función juzgadora”. Éstas -vale aclararlo- fueron tomadas como pautas rectoras
por la Corte nacional a los efectos de examinar la constitucionalidad del sistema
de enjuiciamiento penal santafesino ("Dieser", Fallos: 329:3034). Que esta
necesidad de que el proceso legalmente establecido se amolde a las exigencias
del principio acusatorio se ha visto reforzada por la reforma constitucional de
1994, a partir de la incorporación de los Tratados Internacionales de derecho
humanos al bloque de constitucionalidad. Ello por cuanto tales Tratados
consagran expresamente la garantía de imparcialidad del tribunal (arts. 8.1
C.A.D.H.; 14.1 P.I.D.C.P.; 10 y 11.1 D.U.D.H; 26 D.A.D.H.). Y tal garantía exige,
justamente, la ajenidad del juez a los intereses de las partes en la causa y, por
ende “la separación institucional del juez respecto de la acusación pública”
(Ferrajoli, Luigi: “Derecho y Razón. Teoría del garantismo penal”, Editorial
Trotta, Madrid, 1995, pág. 580). Por lo demás, la jurisprudencia internacional,
de obligatorio seguimiento por todos los poderes del estado y cuyo
apartamiento podría generar responsabilidad al Estado nacional, así como la
jurisprudencia constitucional, han establecido la necesidad de que el diseño del
proceso penal respete las exigencias del principio acusatorio. Así, puede
derivarse de lo sostenido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
en el caso "Herrera Ulloa vs. Costa Rica" (2.7.2004) y, especialmente, de
distintos pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. En
"Casal", la Corte nacional reconoció expresamente que “…la Constitución
Nacional estableció como objetivo legal un proceso penal acusatorio y con
participación popular…” (considerando 7, Fallos:328:3399). Y en el caso
“Quiroga” afirmó que “…la garantía de imparcialidad ha sido interpretada por el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el sentido de que no pueden
atribuirse a un mismo órgano las funciones de formular la pretensión penal y la
de juzgar acerca de su procedencia, lo cual, en definitiva, impone a los estados
el deber de desdoblar la función de perseguir penalmente…” (considerando 26,
Fallos:327:5863). En el mismo sentido, dijo que “…la Constitución Nacional ha
establecido la forma republicana de gobierno a fin de establecer un delicado
equilibrio de atribuciones específicas y controles recíprocos, para garantizar el
funcionamiento armónico del sistema. Como consecuencia del modelo
constitucional elegido, se derivan las diferentes competencias funcionales de
acusar, defender y juzgar, cuyo ejemplo paradigmático es el proceso de juicio
político, donde una de las cámaras acusa y la otra juzga, de manera de
garantizar la imparcialidad en la decisión final y el ejercicio adecuado del
derecho de defensa de quien ha sido objeto de juzgamiento. Aquí rige la
máxima que asegura la separación de funciones y la imparcialidad de las
decisiones, pues solo la acusación habilita la jurisdicción” (Fallos 327:5863, voto
del doctor Zaffaroni, considerando 19); y que "..el iudex suspectus, como una
manifestación de la garantía de imparcialidad del juez está íntimamente
relacionada con el principio acusatorio, en la medida que puede generar en el
acusado dudas legítimas sobre la parcialidad del magistrado si en su misma
persona convergen las funciones de investigar o probar el hecho que se le
imputa, y posteriormente juzgar su responsabilidad en el mismo..." ("Llerena",
considerando16, Fallos:328:1491). Asimismo, en reiteradas oportunidades, la
Corte nacional vinculó también la necesidad de acusación a la garantía de
imparcialidad y a la inviolabilidad de la defensa en juicio (cfr. Fallos: 125:10;
127: 36; 189:34; 308: 1557; "Tarifeño", Fallos: 325:2019; “Mostaccio”, Fallos:
327:120; y "Quiroga", Fallos:327:5863). La exigencia de "acusación", si es que
ha de salvaguardar la defensa en juicio y la imparcialidad como condiciones del
debido proceso, presupone que dicho acto provenga de un tercero diferente de
quien ha de juzgar acerca de su viabilidad, sin que tal principio pueda quedar
limitado a la etapa del "debate" (como se planteó en los precedentes indicados),
sino que su vigencia debe extenderse a la etapa previa, de discusión acerca de
la necesidad de su realización. Y aun cuando se pueda sostener que los
fiscales cumplen, materialmente, una función judicial, en tanto, al igual que los
jueces, aspiran a que el proceso finalice con una sentencia justa, lo hacen
desde posiciones procesales diversas, y el ejercicio efectivo de la misión que a
cada uno de ellos le compete se excluye recíprocamente: ni el fiscal puede
juzgar ni el juez puede acusar. De otro modo, durante la instrucción el imputado
debe defenderse no sólo de quien lo acusa, sino de quien decide, y de quien
debería poder esperar independencia de criterio. La percepción de la relación
que existe entre la garantía de imparcialidad y la separación de las funciones
investigativas y acusadoras en el proceso penal es, justamente, la que conduce
a la implementación del "fiscal". 13. Las pautas desarrolladas demuestran la
necesidad que existía en la Provincia de implementar un cambio en la
estructura del sistema de investigación y enjuiciamiento, así como en la
estructura y función de los órganos que dan vida al sistema procesal penal, con
la finalidad de asignar a quienes tendrán a su cargo la acusación y la defensa la
correspondiente autonomía funcional, que resulta absolutamente imprescindible
para la consagración de un sistema acusatorio real y no meramente formal.
Dicho de otro modo, el debido proceso constitucional obliga necesariamente a
redefinir los órganos de la Acusación y la Defensa para fortalecerlos y
adecuarlos al rol y función que les cabe desarrollar. En esa redefinición es que
aparece el concepto de autonomía (tanto del Ministerio Público de la Acusación
como del Servicio Público de la Defensa Penal), cuyo reconocimiento y alcance
resulta determinante para la efectivización de un acusatorio real. Por su parte,
para garantizar la imparcialidad del juez es preciso que éste no tenga en la
causa ni siquiera un interés público o institucional. En particular, es necesario
que no tenga un interés acusatorio como, por el contrario, ocurre en el proceso
inquisitivo y también claramente en el denominado sistema mixto. Es que, como
se ha dicho: “… la separación del juez y la acusación es el más importante de
todos los elementos constitutivos del modelo teórico acusatorio, como
presupuesto estructural y lógico de todos los demás... La garantía de la
separación así entendida representa, por una parte, una condición esencial de
la imparcialidad (terzietá) del juez respecto de las partes de la causa, que, ... es
la primera de las garantías orgánicas que definen la figura del juez; por otra, un
presupuesto de la carga de la imputación y de la prueba, que pesan sobre la
acusación …" (Ferrajoli, Luigi, ob. cit., págs. 564 y sgtes.). Como afirma
Eberhard Schmidt "… sólo un juez dotado de una capacidad sobrehumana
podría sustraerse en su actividad decisoria a los influjos subjetivos de su propia
actividad agresiva e investigatoria …” ("Los fundamentos teóricos y
constitucionales del derecho procesal penal", Ed. Bibliográfica Argentina,
Buenos Aires, 1957, págs. 195 y sgtes.). 14. Pero no basta para asegurar la
separación del juez de la acusación que las funciones acusatorias sean
ejercidas en el proceso por un sujeto distinto del juez. Es necesario también que
las dos partes en causa puedan contender en posición de igualdad para que la
imparcialidad del juez no se vea sicológicamente comprometida por su
desequilibrio de poder y no se creen ambiguas solidaridades, interferencias, o
confusiones entre funciones de enjuiciamiento y funciones de acusación. Según
Ferrajoli, la paridad de las partes requiere a su vez dos específicas condiciones
orgánicas, relativas a su configuración y colocación institucional. La primera
condición se refiere a la acusación. Si es indispensable que el juez no tenga
funciones acusatorias, también es esencial que la acusación pública no tenga
funciones judiciales. La segunda condición afecta a la defensa, que debe estar
dotada de la misma dignidad y tener los mismos poderes de investigación que
el ministerio público. Esta equiparación sólo es posible si junto al defensor de
confianza se instituye un defensor público, esto es, un magistrado destinado a
desempeñar el ministerio público de defensa, antagonista y paralelo al
ministerio público de acusación (ob. citada, págs. 582 y sgtes.). En el mismo
sentido, la Corte nacional ha sostenido que la actividad legislativa enfrenta
permanentemente el desafío de lograr un adecuado equilibrio entre un proceso
penal "eficiente" y uno que le de al imputado la oportunidad de defenderse en
un marco de verdadera imparcialidad (cfr. Fallos:327:5863). 15. Como puede
apreciarse, el sistema acusatorio sólo puede concebirse entonces mediante la
existencia de un órgano de la Acusación y otro de la Defensa paralelamente
autónomos. Respecto al Ministerio Público de la Acusación esa autonomía es
consecuencia directa de su naturaleza institucional y de los principios y los
deberes que orientan el ejercicio de sus funciones. Basta señalar, a modo de
ejemplo, que en el proceso de transformación de los sistemas procesales
penales desarrollados en los últimos años en la región, prácticamente todos los
países han optado decididamente por un modelo de Ministerio Público
independiente y autónomo. Y luego de largos años de intenso debate
académico y legislativo, dos han sido los modelos de autonomía que se han
consagrado. En primer lugar, el modelo que ubica al Ministerio Público como un
órgano extrapoder, es decir, un órgano ubicado fuera de los poderes
tradicionales del Estado, opción seguida por la mayoría. Ello ocurrió en nuestro
país a nivel federal con la reforma de 1994, otorgándole -además- al Ministerio
Público las características constitucionales de independencia del órgano,
autonomía funcional y autarquía financiera (art. 120, C.N.). El segundo modelo
regula a la institución como un organismo insertado dentro del Poder Judicial
(así, Costa Rica, Colombia y Paraguay) pero siempre con un estatuto de
autonomía funcional (básicamente control y ejecución presupuestaria y potestad
reglamentaria autónomas). Sin embargo, a pesar de la diversa ubicación
institucional, ambas alternativas se fundamentan en la idea de que la autonomía
es el dato estructural que asegura que el Ministerio Público tenga el espacio
institucional necesario para que pueda cumplir sus funciones y objetivos de
acuerdo con el nuevo modelo de investigación y enjuiciamiento criminal. Es
que, como enseña Ferrajoli, la de acusar es una función que forma parte de la
actividad judicial vinculada a la legalidad que no debe, por tanto, servir a
poderes o intereses extraños a la administración de justicia. Y "...cuanto mayor
sea la distinción entre función requirente y decisoria -y cuanto menor sea la
identificación institucional entre ministerio público y tribunales- mayor será la
posibilidad de lograr que los jueces ocupen el lugar que les corresponde en un
Estado de derecho..." (Bovino, Alberto, "Problemas del derecho procesal penal
contemporáneo", Ed. Del Puerto, Bs. As., 2005, pág. 41). La necesaria
autonomía presupone, como ha dicho Cafferata Nores, que “… la institución
esté organizada de tal manera que pueda tomar decisiones sobre los casos de
que conoce sin influencia o presión de otros poderes o grupos. La autonomía,
entendida así, como un entramado institucional de protección a la función
desarrollada por el Ministerio público, es indispensable para la adecuada
realización de la función de persecución de los delitos…” (Cafferata Nores, José
Ignacio, “Ministerio Público Fiscal: perfil funcional, situación institucional y
persecución penal”, en varios autores, “Cuestiones actuales sobre el proceso
penal”, Bs. As., 2000, págs. 88 y sgtes.). En suma, a la naturaleza de la función
persecutoria y los objetivos del órgano de la Acusación responde la necesidad
de su autonomía. Pero además, no puede ser de otro modo si se pretenden
preservar los principios de objetividad, de unidad de acción, de igualdad, de
eficacia y jerárquico, indispensables para un funcionamiento adecuado del
Ministerio Público de la Acusación. Afirmada la autonomía como condición
necesaria, cabe determinar el grado y alcance concreto que posibilite garantizar
su realización, ya que de nada vale afirmarla si por vía de recorte se
desnaturaliza el sentido de la misma. Y en este orden, más allá de los matices,
no hay variantes sustanciales. Así, se ha dicho que esa autonomía debe incluir,
por lo menos, cuatro condiciones: a) inexistencia de un superior jerárquico por
sobre la institución; b) inexistencia de influencias externas en la toma de
decisiones; c) potestad reglamentaria propia; y d) libertad de ejecución
presupuestaria (Duce, Mauricio, "¿Qué significa un ministerio público
autónomo?: problemas y perspectivas en el caso chileno", publicado en
Apuntes de Derecho nro. 9, Facultad de Derecho de Universidad de Diego
Portales, Santiago, 202, págs. 8 y sgtes.). Del mismo modo, para garantizar su
realización, se propone que la misma se proyecte sobre la gestión
administrativa, financiera, disciplinaria, y de nombramiento, promoción y
remoción de sus funcionarios, y de la clase y límites de las relaciones o
instrucciones que pueda recibir del poder del cual depende o de otro poder del
estado, donde adquieren singular importancia las relaciones con la judicatura,
regladas, en lo principal, por los códigos de procedimiento penal (Maier, Julio,
ob. cit., Tomo II, Parte general. Sujetos procesales, pág. 359). Por ello, para
propiciar la autonomía del Ministerio Público y alejarlo del peligro de estar sujeto
a indicaciones sobre la forma en que resuelve los casos concretos de que
conoce, es preciso asegurar que la institución que lo representa no forme parte
de alguna jerarquía administrativa, es decir, no esté subordinado
funcionalmente a ningún otro órgano o institución, precisamente porque la
existencia de una relación jerárquica es indicativo de que las decisiones se
pueden tomar en otras sedes; hay que atribuirle facultades para organizarse y
decidir como distribuir, canalizar y, en general, administrar su presupuesto; y
asegurar que sus miembros sólo reciban indicaciones de sus superiores y estén
guarnecidos por garantías que, precisamente, tengan como objetivo hacer
efectiva dicha autonomía (Vasconcelos Méndez, Rubén, "Constitución, sistema
acusatorio y autonomía del ministerio público. En torno al caso de Oxaca",
www.juridicas. unam.mx/publica/ librev/rev/boletin/cont/126/art/art10.pdf). Por
supuesto que el sistema de elección y nombramiento, como el de remoción de
los integrantes del Ministerio Público debe ser acorde con la independencia y
autonomía funcional de la acusación, dotándolo -como se dijo- del ejercicio de
atribuciones de superintendencia sobre su personal; pues, de lo contrario,
aquellos postulados sólo en abstracto estarían formulados y lejos de suponer
una efectiva vigencia. No está demás señalar, a mayor abundamiento, que la
autonomía funcional del Ministerio Público también ha sido motivo de
consideraciones en diversos pronunciamientos de la Corte nacional (“Munson
Gregory”, Fallos: 328:242; “Quiroga”, Fallos: 327:5863). Precisamente, en
“Quiroga” la Corte nacional declaró la inconstitucionalidad del procedimiento de
consulta previsto en el artículo 348, segundo párrafo del Código Procesal Penal
de la Nación, por no respetar –entre otros argumentos- la independencia
funcional del Ministerio Público consagrada en el artículo 120 de la Constitución
nacional. 16. Que paralelamente el sistema acusatorio penal requiere además
una estructura con similar autonomía para el Servicio Público de la Defensa
Penal, pues es sabido que para que la contienda se desarrolle lealmente y con
igualdad de armas, es necesaria la perfecta igualdad de las partes y ello
acontece, en primer lugar, cuando la defensa está dotada de la misma
capacidad y de los mismos poderes que la acusación; en segundo lugar,
cuando se admite su papel contradictor en todo momento y grado de
procedimiento y en relación con cualquier acto probatorio. Es decir, se exige
que el imputado esté asistido por un Defensor que se encuentre en situación de
competir con el Ministerio Público. Es que la igualdad de armas es una
exigencia del debido proceso y del acusatorio real, ya que un Ministerio Público
de la Acusación fortalecido sin una Defensa Pública en igualdad de armas
podría conducir al peor de los inquisitivos sólo que con fachada acusatoria. Por
ello el fortalecimiento de la Defensa Pública y su equiparación en recursos y
poderes con el Ministerio de la Acusación es indispensable. No en vano, esa
paridad es el legado de la tradición iluminista que nos recuerda Ferrajoli a
través de las enseñanzas de Filanghieri y Pagano: el interés en la defensa de
los inocentes no es menos público que el interés en la persecución y castigo de
los culpables. Y ese fortalecimiento, tal como ocurre con los órganos de la
Acusación, no sólo supone un cuerpo de abogados entrenados técnicamente
sino también con capacidad de investigación y posibilidades concretas de
funciones integradoras, todo lo cual demanda autonomía funcional y de
ejecución presupuestaria. En fin, el proceso penal requiere la presencia real y
no meramente formal de sus sujetos y, así como no es concebible un proceso
sin Juez, tampoco lo es sin Acusador, ni Defensor. El sustento más débil de
este trípode suele ser la Defensa. Por este motivo resulta imperioso resguardar
que en el caso de las personas sin recursos o con escasos medios, pueda
degradarse a una función meramente formal, que enmascare la carencia de una
defensa real y efectiva para la persona sometida al proceso. Por tanto, resulta
imposible suponer la efectiva vigencia de un sistema acusatorio real sin una
efectiva autonomía funcional y de ejecución presupuestaria de los órganos de la
Acusación y la Defensa porque una dependencia de ese orden –como podrían
sugerir algunas disposiciones de la parte orgánica de la Constitución provincial
de 1962- implicaría una desnaturalización del principio y tornaría irrealizable el
acusatorio real que quedaría reducido a una formal separación funcional. 17. La
circunstancia de que, desde la arquitectura institucional provincial, ambos
órganos (Acusación y Defensa pública) se encuentren bajo la órbita del Poder
Judicial es sólo una modalidad constitucional que no puede afectar la
autonomía de ambos organismos, toda vez que el Poder Judicial (que,
conforme el art. 83 de la propia Constitución provincial se integra
exclusivamente por "una Corte Suprema de Justicia, cámaras de apelación,
jueces de primera instancia y demás tribunales y jueces que establezca la ley"),
no podría tener ningún tipo de injerencia en la intervención técnica y funcional
de los demás actores del proceso, sean de la Acusación o de la Defensa. En
síntesis, la vigencia del sistema acusatorio penal depende tanto de la
autonomía del Ministerio Público, como la del Servicio Público Provincial de la
Defensa Penal que regulan las leyes 13013 y 13014. 18. Que si consideramos
lo precedentemente expuesto, nada impide adecuar las normas en cuestión al
sistema acusatorio que exige el bloque constitucional, que tiene plena
operatividad -vale reiterarlo- a partir de lo dispuesto por el artículo 6 de la
Constitución provincial. Ninguna duda cabe que al sancionarse la Constitución
provincial de 1962 no existía el bloque de constitucionalidad, incorporado en
1994, pero salvo que se opte por un planteo sesionista, debe admitirse que
ninguna disposición de la parte orgánica de la Constitución provincial puede
perforar el piso establecido en la Constitución federal luego de la reforma de
1994. Que, al respecto, el artículo 92 de la Constitución provincial atribuye a
esta Corte, como cabeza del Poder Judicial, funciones de gobierno o
superintendencia conforme a los modelos clásicos de Constituciones
provinciales en nuestro país. Este precepto de asignación de funciones de
gobierno a la Corte, en cuanto involucren aspectos relacionados con el
Ministerio Público de la Acusación y el Servicio Público de la Defensa Pública,
se contradice a las mandas constitucionales que -como ya se puso de resalto-
imponen un sistema acusatorio que se frustraría de no asignarse a estos
órganos autonomía funcional y administrativa y autarquía financiera. Ante ello,
corresponde aplicar el criterio de la igualdad (o inexistencia de jerarquía
normativa); el orden jurídico es un sistema coronado por la Constitución, de
modo que procurar establecer un orden jerárquico entre las normas
constitucionales supondría quitar certeza a la cúspide jurídica y alterar las
bases de la armonía del sistema; supondría, además, desconocer la voluntad
del constituyente, cuyo producto se ubica, en cualquier caso, por sobre la
voluntad de los poderes constituidos, incluido el judicial, con sus posibilidades
interpretativas. Que el criterio de la igualdad normativa intraconstitucional ha
sido sostenido reiteradamente por la Corte nacional, aclarándose, asimismo,
que frente a un aparente enfrentamiento normativo intraconstitucional (y aun de
una norma constitucional con otra de distinta jerarquía) debe procurarse obtener
el máximo rendimiento jurídico posible (la máxima vigencia posible) de los
preceptos involucrados, mediante una interpretación armónica y no
confrontativa. (Fallos: 167:121; 171:348; 181:343; 199:483; 236:100; 240:311;
242:353; 246:345; 277:213; 296:432, entre otros tantos; paradigma del criterio
de la compatibilidad es Fallos: 312:496). Que en este contexto de proceso de
armonización intraconstitucional no es difícil imaginar que la aparente tensión
entre el debido proceso constitucional y las atribuciones de gobierno de la Corte
Suprema como cabeza del Poder Judicial puedan resolverse sin forzamientos y
en una clave conciliadora. En la especie, tal concertación opera con otorgar al
Ministerio Público de la Acusación y al Servicio de la Defensa Penal Pública el
marco de designación constitucionalmente previsto por el artículo 86 (C.P.), con
más las atribuciones y funciones consagradas en las leyes 13013 y 13014 que
hagan al específico cumplimiento de las funciones esenciales en un proceso
penal acusatorio. En este último aspecto, cabe destacar que la defensa de la
legalidad y el principio de unidad de la actuación jerárquica se garantiza
mediante la asignación al Fiscal general y al Defensor provincial de facultades
de superintendencia y la consiguiente potestad disciplinaria (ver, por todos, últ.
párr. arts. 16 y 21, leyes 13013 y 13014) y ello sin dejar de linedesconocer a
esta Corte el ejercicio de gobierno del Poder Judicial a través de la intervención
que prevén dichos ordenamientos legales (arts. 16, incs. 3 y 6 ; y 21, incs. 7 y 8,
respectivamente) como en cualquier otra cuestión que pueda poner en peligro
la buena marcha de la administración de justicia. Por otra parte, la autonomía
funcional y administrativa y autarquía financiera (arts. 2, ley 13013 y 9, ley
13014), en modo alguno puede interpretarse como un obstáculo a la necesaria
unidad del presupuesto del Poder Judicial, en tanto -además- no puede omitirse
que las atribuciones del Fiscal general (art. 16, inc. 3, ley 13013) y del Defensor
provincial (art. 21, inc. 7, ley 13014), son las de elaborar y proponer al Poder
Ejecutivo el presupuesto de su área, pero siempre a través de la Corte Suprema
a los efectos de su debida integración y conforme lo establece el artículo 92,
inciso 4 de la Constitución provincial. Ese es el entendimiento que impone una
necesaria integración y adecuación de las normas legales a las previsiones
constitucionales, especialmente si se repara en la modalidad constitucional (y
también legal) de ubicación de ambos órganos dentro del Poder Judicial. Ello
sin perjuicio, además, de la autonomía plena en la ejecución presupuestaria. La
interpretación que se propugna intenta franquear los problemas o
perturbaciones a las relaciones de ejecución presupuestaria, que siempre se
deben caracterizar por el principio de "Unidad" presupuestaria y que evita una
superposición de tareas y esfuerzos que son notoriamente contrarios a un
eficaz y eficiente servicio de justicia. 19. En suma: en nuestra Provincia de
Santa Fe se ha cambiado el paradigma del sistema de enjuiciamiento penal con
la sanción de la ley 12734 y demás ordenamientos que la complementan y la
tornan operativa, que han sido sancionado -como ya se dijo- por unanimidad
por la Legislatura. Su definitiva implementación exige una interpretación del
texto constitucional provincial que armonice con este nuevo modelo impuesto
por el bloque constitucional. DISIDENCIA DE LOS DOCTORES SPULER Y
GUTIÉRREZ: I. La presente cuestión viene a resolución de esta Corte Suprema
de Justicia por solicitud del señor Procurador General de este Tribunal, quien
pretende se declare la inconstitucionalidad de las leyes 13.004, 13.013, 13.014
y 13.018. Aun de entenderse que el mencionado funcionario no está legitimado
para realizar la presente petición, ello no obsta a la intervención del Tribunal en
virtud de que si bien a los fines de analizar la constitucionalidad de una ley, se
ha requerido la existencia de un “caso” en el que el titular de un interés jurídico
concreto busque fijar las modalidades de una relación jurídica o prevenir o
impedir las lesiones a un derecho de base constitucional, y se entendió por
“caso o causa” a aquellos “en los que se persigue en concreto la determinación
del derecho debatido entre partes adversas”, motivo por el cual no hay causa
“cuando se procura la declaración general y directa de inconstitucionalidad de
las normas o actos de los otros poderes” ni, por ende, existe facultad alguna en
cabeza del Poder Judicial de la Nación que lo autorice, en tales circunstancias,
a formular dichas declaraciones (Fallos: 307:2384, considerando 2°, sus citas y
muchos otros), se admitió excepciones al mencionado principio. En efecto, para
sortear la existencia de “caso o causa” se ha recurrido a la teoría de los poderes
implícitos, en el entendimiento de que quien tiene poderes para realizar un
cometido debe contar con las facultades implícitas necesarias para llevar a
delante la misión deferida. Predicar la presencia de poderes de dicha naturaleza
es únicamente reconocer ciertas atribuciones que son imprescindibles para el
ejercicio de las expresamente concedidas, que pueden considerarse adecuadas
y compatibles con el diseño de la Constitución, pero que no son sustantivas ni
independientes de los poderes expresamente concedidos sino auxiliares y
subordinados (Fallos 19:231; 300:1282; 301:205). La misma Corte Suprema de
la Nación -en ocasión de actuar, como en el presente, con facultades de
superintendencia- ejerció reiteradamente el control de constitucionalidad fuera
de “casos judiciales” invocando como fundamento la necesidad de preservar su
independencia y la del Poder Judicial frente al Congreso y al Poder Ejecutivo. Al
respecto, sostuvo que en su condición de órgano supremo y cabeza del Poder
Judicial de la Nación, debe examinar la constitucionalidad de la ley, aún sin la
presencia de un caso judicial, contando con atribuciones o privilegios inherentes
a todo poder público, para su existencia o conservación, de ahí, que tenga
todas las facultades implícitas necesarias para la plena y efectiva realización de
los fines que la Constitución le asigna a todo poder del Estado; por lo que
“como ha sido un modo inalterado de actuar del Tribunal en supuestos como el
que convoca este acuerdo (Fallos: 306:8; 308:1519; 310:6; 314:948; acordada
6/96), no es necesaria la presencia de un caso en los términos requeridos por
los arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional ni, por ende, son trasladables las
exigencias requeridas para dichos asuntos en torno a la declaración de
inconstitucionalidad. Lo que aquí se trata, no atañe a las funciones
jurisdiccionales del Tribunal, sino del ejercicio del ineludible deber que por
mandato constitucional le compete como órgano supremo y cabeza de uno de
los Departamentos del Estado, para que mediante el ejercicio de los aludidos
poderes connaturales e irrenunciables salvaguarde la independencia del Poder
Judicial (Fallos: 300:1282)” (Fallos: 319:24). Sostuvo también que para
preservar la independencia del Poder Judicial y su competencia “no se
encuadra en las facultades de índole judicial previstas en los arts. 116 y 117 de
la Constitución Nacional, antes bien, aquélla encuentra sustento en las
atribuciones implícitas del Tribunal, que es órgano supremo y cabeza del Poder
Judicial de la Nación (art. 108 de la Ley Fundamental), conclusión que hace
inaplicables exigencias formales previstas para hipótesis sustancialmente
diversas, como la concerniente a que se esté frente a un ‘caso o controversia’
(Fallos: 201:239, 245; 237:29; 256:114; 259:11; 270:85; 306:8; 308:1519 y
314:948)” (Fallos: 319:2078). Coincidiendo con esta línea, la doctrina advierte
que: “1) no pueden negarse a la Corte facultades de autopreservación ante el
avance de los otros poderes; y, 2) admitidas estas facultades, no parece haber
otros modo de ejercerlas que por la vía de una acordada, con todas las
consecuencias que ello tiene para la teoría del control en razón de la ausencia
de su requisito básico: el caso judicial. En otras palabras, ante una ley
inconstitucional que avasalla su independencia, no parece que la Corte pueda
iniciar un proceso judicial ante un tribunal como si se tratara de un particular, ni
tampoco tiene el poder del veto del Presidente, parecería entonces que su
única salida institucional es acudir a sus poderes inherentes y expresarlos
formalmente a través de una acordada” (Bianchi, Alberto B. “Control de
Constitucionalidad”, T. 1, pág. 295). Se desprende de lo precedente, que
además de las facultades expresas en la Constitución esta Corte Suprema tiene
facultades implícitas, que son los poderes para defender su existencia y
conservación, asegurando así la plena y efectiva realización de sus fines como
Poder del Estado. Es decir, que se trata de facultades que “sin estar
enumeradas en la Constitución, se encuentran incluidas como propias de los
órganos encargados del cumplimiento de las funciones estatales. Estas
facultades están imbricadas a las explícitas, para la plena y efectiva realización
de los fines que deben cumplir el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el
Poder Judicial. Es decir, las facultades de autorregulación y autoadministración
necesarias para su funcionamiento como órganos axiales del Estado” (conf.
Fayt, Carlos S., “Nuevas Fronteras del Derecho Constitucional. La dimensión
político-institucional de la Corte Suprema de Justicia de la Nación”, pág.187).
En esa línea, se dijo que “La disposición que establece que el Poder Judicial
será ejercido por la Corte Suprema de Justicia, la autoriza implícitamente a usar
los medios de acción para poner en ejercicio todos los poderes que sean
necesarios para cumplir con el fin previsto por la Constitución. Puede y debe,
por tanto, declarar en desacuerdo con el precepto constitucional toda
disposición legal o reglamentaria que enerve, impida, obstaculice o provoque
inseguridad o incertidumbre respecto de quien tiene a su cargo lo concerniente
a la función judicial, al desempeño de todas las tareas relacionadas con la
aplicación del derecho, preservar la supremacía de la Constitución, el imperio
de la ley y el funcionamiento de los tribunales.... La Corte tiene las facultades
necesarias para la salvaguardia de la función judicial de la Nación y cuanto,
directa o indirectamente, se vincule con la organización del Poder Judicial”
( Fayt, Carlos S., ob.cit., pág. 192). Por otra parte, estos “poderes implícitos”
con que cuenta el Tribunal, como órgano supremo del Poder Judicial y cabeza
de uno de los poderes del estado le son connaturales e irrenunciables para
salvaguardar la eficacia de la administración de justicia (Bidart Campos,
Germán J., “Tratado Elemental de Derecho Constitucional”, T. II, pág.426) y
están presentes “desde los orígenes mismos del sistema judicial montado en
los Estados Unidos -luego adoptado aquí- y ha permitido además el ejercicio de
una función de gobierno esencial a dicho sistema” (Bianchi, Alberto B., ob.cit.,
pág. 192). En este aspecto, la Corte Suprema de Justicia de la Nación fijó el
criterio -trasladable al ámbito local por la similitud en sus estructuras judiciales-
“que la Constitución Nacional, en su art. 108 consagra de modo imperativo que
el Poder Judicial de la Nación será ejercido por una Corte Suprema de Justicia,
es decir, la reconoce como órgano supremo que tiene a su cargo el Poder
Judicial de la Nación y por consiguiente todo cuanto se relaciona con la
adecuada organización y cumplimiento de la función jurisdiccional. Según lo
expresó Joaquín V. González, ‘en cuanto la Corte Suprema es la
representación más alta del Poder Judicial de la Nación, tiene facultades o
privilegios inherentes a todo poder público para su existencia o conservación...’
(Manual de la Constitución Argentina, 1897, pág. 632). De ahí que tenga todas
las facultades implícitas necesarias para la plena y efectiva realización de los
fines que la Constitución le asigna en tanto poder del Estado” (Fallos 318:1772).
Haciendo uso de las pautas reseñadas, la Corte Suprema de Justicia de la
Nación ejerció este “ineludible deber” institucional (Fallos 319:24), como cabeza
del Poder Judicial, frente a: 1) leyes sancionadas por el Congreso de la Nación;
2) reglamentos internos de comisiones bicamerales de dicho poder (Fallos
319:2097); 3) decretos del Poder Ejecutivo Nacional (Fallos 314:984 y 318:12);
4)omisiones de este departamento del Estado que constituían una privación de
justicia (Fallo 300:1282); etc.. Y lo hizo a los efectos de salvaguardar la
independencia del Poder Judicial frente a diversas situaciones que la afectaban.
En este aspecto, ejerció su deber institucional para: 1) tutelar la jurisdicción de
los tribunales nacionales frente a la intromisión que pretendieron concretar
órganos pertenecientes a otros poderes del Estado (Fallos 256:208; 259:11): 2)
defender la investidura de los jueces de la Nación (Fallos 256:114); 3) preservar
las prerrogativas judiciales (Fallos 286:17; 301:205; 319:7 y 24). Así también,
invocó estas facultades para la “firme defensa” de sus atribuciones
constitucionales (Fallos 238:288; 248:398; 251:455; 308:1519; 310:6; 319:2060)
o en supuestos en que se pretendía ampliar el ámbito de su jurisdicción (Fallos
308:1519; 318:1272). Recientemente, la Corte Suprema Nacional a los efectos
de asegurar la indispensable unidad y orden jerárquico en lo que hace al
personal del Poder Judicial, ha recurrido a “sus competencia constitucionales y
sus originarias atribuciones en materia de superintendencia” para disponer la
invalidez de lo resuelto por el Consejo de la Magistratura relacionado al
otorgamiento de licencias extraordinarias a empleados y funcionarios de todas
sus dependencias (acordada nro.3 del 19 de febrero del 2010). Por lo demás,
esta doctrina elaborada por el Máximo Tribunal Nacional, no le es ajena a esta
Corte provincial. En efecto, hizo uso de la misma para preservar frente a la ley
su válida integración para el ejercicio de las facultades de Gobierno que le
atribuye la Constitución (Acuerdo del día 8.2.1988, acta nro. 3); también para no
poner en funcionamiento los Juzgados de Ejecución Civil establecidos en la ley
10.160 (Acuerdo del día 23.3.1988, acta nro. 35, punto 6); o para proteger su
autonomía normativa (art. 92, inc. 3 C.P.) en materia de Gobierno y
Superintendencia, frente a una excesiva reglamentación por parte del Poder
Legislativo de la estructura y funcionamiento en lo referente a Oficiales de
Justicia, personal administrativo, de mantenimiento y producción y de servicios
generales (Acuerdo del 30.6.1993, acta nro. 30). También otros Tribunales
Superiores de provincias han recurrido a los poderes implícitos para declarar la
inconstitucionalidad de normas jurídicas que afectan la independencia o la
competencia del Poder Judicial. Ejemplo de ello, es la acordada nro. 3 del 10 de
febrero del 2010 del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Tierra del
Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur que declaró la inconstitucionalidad del
artículo 20 de la ley nro, 805, en lo referido a la intangibilidad de las
remuneraciones de los magistrados y funcionarios comprendidos en el art. 144
de la Constitución de la Provincia, como así también la inaplicabilidad en el
Poder Judicial de los artículos 20 y 21 de la ley citada en lo que atañe a los
otros funcionarios y agentes del Poder Judicial; o el Acuerdo nro. 601 -Serie A
del Tribunal Superior de Justicia de Córdoba, donde con fundamento en las
facultades expresas e implícitas ha defendido su competencia para la
asignación de causa entre los Fiscales judiciales. Por lo que, frente al planteo
efectuado por el señor Procurador General, esta Corte Suprema no puede
permanecer ajena a una circunstancia de tan seria repercusión sobre las
instituciones republicanas, en la medida en que -según se denuncia- es
susceptible de ser comprometido, precisamente, la competencia constitucional
de la cabeza de uno de los poderes cuya misión por excelencia es la de
custodiar la supremacía de la Ley Fundamental y ser el garante final de los
derechos y garantías en ella consagrados, resultando un imperativo ético e
institucional que este Tribunal frente a las normas cuestionada asuma su
máxima responsabilidad institucional para la consideración del tema, máxime
cuando el mismo se vincula con puntos básicos de la organización del Poder
Judicial -de que resulta cabeza y órgano supremo- (Crit. Fallos: 314:948, voto
del Ministro Fayt; 319:2078). Siendo ello así, se torna necesario examinar las
disposiciones legales criticadas constitucionalmente por el señor Procurador
General y, sin invadir funciones que el constituyente le ha atribuido a otros
poderes del Estado, se adopten -en caso de corresponder- las medidas
conducentes para preservar la independencia de este Poder Judicial y la
competencia constitucional atribuida a su órgano máximo, todo ello con el fin de
garantizar de esa manera la plena y efectiva realización de los fines que la
propia constitución le asignó (crit. Fallos: 323:1287). II. Aclarado ello, se hace
necesario determinar -en un primer paso- como el Constituyente 1962 y el
Poder Legislativo provincial han delineado el Ministerio Público dentro de la
organización del Estado provincial. Se adelanta, que ambos lo han ubicado
dentro de la organización del Poder Judicial. En efecto, la Constitución
provincial dentro del Capítulo Único de la Sección Quinta referida al Poder
Judicial incluye al ministerio público al otorgarles a sus funcionarios, al igual que
a los magistrados, inamovilidad en el cargo e intangibilidad en sus
remuneraciones (art. 88). Siguiendo estos lineamientos constitucionales, las
leyes 13.013 y 13.014 han insertado al Ministerio Público de la Acusación y al
Servicio Público Provincial de Defensa Penal dentro del Poder Judicial;
conclusión que surge de las propias leyes al establecer expresamente que el
Ministerio Público de la Acusación y el Servicio Público Provincial de la Defensa
Penal se insertan dentro del mencionado poder (art. 2do, ley 13.013 y art. 9no.
ley 13.014 respectivamente). Esta ubicación constitucional no afecta garantías
constitucionales y no es distinta a la que presentan otros estados provinciales.
En efecto, en las Provincias argentinas y en la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, salvo el caso de la Provincia de Salta, el Ministerio Público tiene rango
constitucional y ha sido ubicado formalmente dentro del Poder Judicial con
independencia funcional. Ello armoniza plenamente con nuestra arquitectura
constitucional que sólo reconoce la existencia de tres poderes del Estado”
(Sesin, Domingo, “Ubicación institucional del Ministerio Público y de los otros
órganos con jerarquía constitucional. Una perspectiva diferente”). Esta opción
política de establecer un Ministerio Público que funcione dentro del Poder
Judicial no se vio cancelada por las características que fijó para éste el
Constituyente nacional de 1994 en el artículo 120. Ello se demuestra repasando
las constituciones de los distintos estados locales que dictando su constitución
o modificando la vigente con posterioridad a esa fecha mantienen el Ministerio
Público dentro del ámbito del Poder Judicial. Así lo hacen: la Ciudad de Buenos
Aires (art.124) y las provincias de Buenos Aires (art. 189), Chaco (art. 156),
Chubut (art. 194), Corrientes (art. 182), Entre Ríos (art. 207), La Rioja (art. 129),
Neuquén (art. 239), Tucumán (art. 112), Santiago del Estero (art.178), entre
otras. III. Comenzando con el control de constitucionalidad de las normas de
creación y organización del Ministerio Público de la Acusación y del Servicio
Público Provincial de Defensa Penal, lo primero que analizaremos es si el plazo
de permanencia en el cargo fijado por las leyes en cuestión para el Fiscal
General, ficales regionales, Defensor Provincial y defensores regionales es
compatible con la garantía de inamovilidad prevista en la Constitución
provincial. La inamovilidad de los integrantes del Poder Judicial hace a la
independencia de éstos, garantía que corresponde tanto a los jueces como a
los integrantes del ministerio público en la medida de que este último organismo
forme parte del Poder Judicial; y dicho principio esta consagrado para asegurar
el Estado de Derecho y el sistema republicano de Gobierno (Fallos: 314:760),
es garantía de independencia del Poder Judicial (Fallos: 315:2386) y de su
funcionamiento (Fallos: 314:881), por lo que su preservación no sólo debe ser
proclamada sino respetada por los otros poderes y sentida como una vivencia
insustituible por el cuerpo social todo. Por lo demás, la independencia propia del
Poder Judicial es un pilar fundamental de la estructura del sistema
constitucional, siendo un requisito necesario para el control que debe ejercer
éste sobre los restantes poderes del Estado (crit. Fallos: 310:804). Se ha dicho
sobre la inamovilidad de los integrantes del ministerio público que cuando éste
se encuentra dentro del Poder Judicial lo que disponga el Legislador debe
inexorablemente ajustarse a los preceptos constitucionales que han regulado
expresa o implícitamente tal garantía, razón por la cual su capacidad de
regulación es sumamente restringida, por lo que una eventual designación por
una duración limitada de su función, podrían afectar seriamente la división de
poderes, la independencia, la imparcialidad, la neutralidad política, la
competencia e idoneidad del Poder Judicial (Sesin, Domingo, “Ubicación
institucional del Ministerio Público y de los otros órganos con jerarquía
constitucional. Una perspectiva diferente”). Nuestra Constitución provincial
consagra dicho principio en el artículo 88, donde establece que “Los
magistrados y funcionarios del ministerio público son inamovibles mientras
conserven su idoneidad física, intelectual y moral y el buen desempeño de sus
funciones”. Es decir que el constituyente santafesino optó por otorgarle a estos
funcionarios una garantía de permanencia en el cargo vinculandola a la
idoneidad física, intelectual y moral o al buen desempeño de sus funciones,
descartando fijar la inamovilidad a un período de tiempo determinado, a un
plazo fijo como sí lo hizo para otros cargos constitucionales (art.81). Ahora bien,
la ley 13.013 establece que el Fiscal General (art. 14, 2do. párrafo) y los fiscales
regionales (art. 17, 5to. párrafo) durarán seis años en el cargo. Igual período de
duración en la función regula la ley 13.014 para el Defensor Provincial (art. 19,
2do. párrafo) y para los defensores regionales (art. 27, 5to. párrafo).Como se
advierte, la protección de éstos funcionarios judiciales respecto a su
inamovilidad es menos intensa que la otorgada a los miembros del ministerio
público por el citado artículo 88 de la Constitución provincial. Por lo que, esta
periodicidad en las funciones que le fija la ley a estos órganos judiciales que
ejercen una “magistratura jurisdiccional especializada” -según el artículo 107.3
de la Constitución italiana- no concuerda con los principios de imparcialidad e
independencia que ampara la Constitución y los Tratados internacionales a los
órganos del Poder Judicial. Siendo ello así, se verifica una contradicción entre
la letra de la Constitución y las normas legales, ya que al no consagrar éstas la
inamovilidad del modo y forma que se estableció en aquélla, las leyes 13.013
en su artículo 14 y 17 y la 13.014 en sus artículos 19 y 27 afectan la
independencia del Poder Judicial de la Provincia, garantía esta que debe ser
sensiblemente preservada, en virtud de la incorporación con jerarquía
constitucional de tratados internacionales ( art. 75 inc. 22 de la Constitución
Nacional) que expresamente la consagran (Declaración Universal de Derechos
Humanos, art. 10; Convención Americana sobre Derechos Humanos, art. 8.1;
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, art. 14.1). Esta alteración a
la inamovilidad de los miembros del ministerio público es reconocida por el
propio Poder Ejecutivo en el mensaje nro. 3564 de elevación a la Legislatura del
proyecto de ley sobre la organización del Ministerio Público de la Acusación. En
efecto, se afirma que “se respeta la inamovilidad de los fiscales y fiscales
adjunto”, pero no la del Fiscal General y la de los fiscales regionales, para
quienes por el contrario “se establece la periodicidad en el cargo de los
responsables políticos del organismo”. Por lo demás, esta afirmación sobre la
inamovilidad es reiterada en el debate parlamentario de los respectivos
proyectos (ver intervención el diputado Lamberto). Como consecuencia de lo
dicho debe declararse la inconstitucionalidad de los artículos 14 y 17 de la ley
13.013 y 19 y 27 de la ley 13.014 en cuanto establecen la inamovilidad del
Fiscal General, de los fiscales regionales, del Defensor Provincial y de los
defensores regionales por un término de seis años contrariando la letra y el
espíritu de la Constitución provincial, teniendo en cuenta para ello, que uno de
los pilares en que el sistema constitucional argentino se sienta es la
independencia objetiva y subjetiva de los integrantes del Poder Judicial siendo
estos principios superiores los que hacen ineludible un pronunciamiento en
defensa del sistema de división de poderes consagrados por la Constitución
(Fallos 314:948, voto del Ministro Fayt). IV. Siguiendo con el análisis
constitucional de las leyes 13.013 y 13.014, se advierte que las mismas otorgan
ciertas competencia a los órganos por ellas creados que podrían superponerse
e incluso desplazar las atribuciones que la propia Constitución le otorgó a esta
Corte Suprema. 1. Comenzando con ese análisis, la Constitución local, a los
efectos de organizar sus instituciones fundamentales conforme a los principios
democrático, representativo y republicano de acuerdo con las condiciones y
limitaciones emergentes de la Constitución Nacional (art. 1 Constitución
Provincial), le atribuyó a esta Corte Suprema Provincial, como órgano de
máxima jerarquía en la estructura del Poder Judicial, no solamente competencia
en lo judicial (art. 93), sino que también le dio atribuciones administrativas (art.
92). Entre estas últimas, y por su condición de Suprema -lo que implica su
reconocido carácter de cabeza del Poder Judicial de la Provincia- le adjudicó la
potestad de representar a este Poder (art. 92, inc. 1ro) y de presentar un
informe público anual ante la legislatura, en el que dé cuenta de la labor
realizada por el Poder Judicial (art. 92 inc. 6to.). Es decir, que la norma
constitucional reservó para el órgano máximo de la organización judicial la
competencia para relacionarse externamente y para realizar ante otro poder del
Estado la publicidad de la gestión y actuación del poder que jerárquicamente es
su superior. Sin embargo, la ley nro. 13.014 establece que el Servicio Público
de la Defensa Penal podrá celebrar convenios (art. 17, inc. 3ro.) atribuyendo
dicha facultad al Defensor Provincial (art. 21 y 32), autorizando de esta manera
a conformar acuerdos de voluntades entre éste con terceros, posibilitando una
actividad externa al Poder Judicial en marcada oposición con lo establecido en
la Constitución. Cuestión que se profundiza si tenemos en cuenta que el artículo
21 de la ley citada en el inciso 13 habilita al Defensor Provincial a “representar
judicial y extrajudicialmente al Servicio Público Provincia de la Defensa”, en
clara contradicción con lo que expresamente manda el inc. 1ro. del artículo 92
de la Constitución local. Por otro lado, la ley 13.013 establece bajo el título de
“Publicidad de la gestión” que dentro del primer mes del período ordinario de
sesiones de cada año el Fiscal General deberá presentar en audiencia pública
ante el Poder Legislativo, y en forma alternada ante cada Cámara, el informe
sobre su gestión (art.7). Por su parte la ley 13.014 prevé dentro de las funciones
del Defensor General la de presentar el informe público anual ante la legislatura
en el que dé cuenta de la labor realizada, el grado de cumplimiento de los
objetivos propuestos y los resultados obtenidos (art. 21, inc. 11). Como se
advierte, las leyes citadas le detraen competencia constitucional a este Tribunal
alterando la jerarquía dentro del Poder Judicial. En efecto, se le otorgan
funciones a un órgano inferior en la estructura organizativa para que dé a
publicidad actos de dicho Poder ante los otros órganos del Estado con igual
jerarquía constitucional que esta Corte. Siendo ello así, el principio de división
de poderes y funciones entre los distintos departamentos del Estado impide que
el Poder Legislativo afecte la estructura jerárquica de este Poder Judicial
atribuyéndole competencia a órganos inferiores a ésta Corte que la propia
constitución denomina Suprema para que se presenten ante las Cámaras
legislativas dando cuenta de la actividad judicial realizada por integrantes de
este Poder Judicial. 2.Otra atribución que reservó a esta Corte Suprema el
constituyente, es la de ejercer la superintendencia general de la administración
de justicia y la consiguiente potestad disciplinaria. Así, puso en manos del
órgano máximo dentro de la organización del Poder Judicial la competencia
para regular todo lo relacionado con el funcionamiento interno de éste;
otorgándole, a los efectos de hacerla efectiva, la consiguiente potestad
disciplinaria por tratarse de facultades que por regla general concierne a la
autonomía funcional del Poder Judicial e implican el ejercicio de facultades
privativas (Guastavino, Elías P., “Recurso extraordinario de
inconstitucionalidad”, T. 1, pág. 242). Las atribuciones de Superintendencia
asignadas por el orden jurídico local al Tribunal Superior de Justicia, han sido
previstas con la finalidad prioritaria de dotar al Alto Cuerpo de las prerrogativas
de poder que le permitan disponer las medidas más adecuadas para garantizar
la normal y eficiente prestación del Servicio Judicial, de cuya concreción se alza
como el principal responsable (Tribunal Superior de Justicia de Córdoba,
Acuerdo Nro, 301 - Serie A, del 20 de junio del 2002). Estas facultades son
prerrogativas propias de esta Corte Suprema que conllevan una multiplicidad de
facetas con relación a aspectos internos de la administración de justicia, toda
vez que el aparato judicial administrativo plantea muy delicadas cuestiones de
orden y aplicación de los recursos humanos, tecnológicos y financieros. Esta
función de superintendencia, gobierno o administrativa del Poder Judicial
comprende, además, diferentes potestades. En efecto, se encuentran incluidas
ahí la potestad de organización, que se materializa -entre muchas otras- en la
distribución del personal entre los distintos órganos judiciales, en la forma de
adjudicar las distintas causas entre los diferentes juzgados, en fijar el horario de
atención al público en el Poder Judicial, en la creación de nuevas oficinas, en
determinar los magistrados, funcionarios y empleados que cumplen funciones
durante la feria judicial, en otorgar las licencias ordinarias y extraordinarias a los
integrantes del Poder, en disponer traslados, todo ello tendente a una mejor
prestación del servicio de justicia. Además, contiene la potestad disciplinaria,
que se despliega a través de la tramitación y resolución de los correspondientes
sumarios administrativos. En este aspecto “el vocablo ‘superintendencia’, de
acuerdo al Diccionario de la Real Academia Española, significa, ‘suprema
administración de un ramo’ interpretación que, aplicada a este ámbito, debe
entenderse como el cúmulo de potestades propias e indispensable para la
administración interna de la justicia, entre las que cabe mencionar, la de
designar y remover a los empleados judiciales, aplicar sanciones disciplinarias a
magistrados, funcionarios y empleados” (Sentencia nro, 62 del Tribunal
Superior de Justicia de Córdoba, en autos “CECH, Vilma Edith c/ Provincia de
Córdoba - Plena Jurisdicción - Cuestión de competencia” (Expte. Letra “C”, N°
10) del 23 de diciembre de 1996). Ahora bien, la ley 13.013 le otorga al Fiscal
General la facultad de realizar traslados, conceder licencias y aplicar sanciones
a los miembros del Ministerio Público de la Acusación (art. 16, inc. 7). También
autoriza a los fiscales regionales a disponer traslados y otorgar las licencias de
los agentes que de ellos dependan, dentro de los límites legales establecidos
por la ley Orgánica del Poder Judicial (art. 18, inc. 4). Por otro lado, es función
del Fiscal General organizar la estructura administrativa de las distintas
unidades fiscales y de los órganos de apoyo de acuerdo con las necesidades
del servicio y las posibilidades presupuestarias; crear nuevas unidades y
dependencias, introducir cambios en las divisiones o secciones territoriales y
establecer la sede para su funcionamiento, crear agencias o unidades fiscales
especializadas que actúen en más de una circunscripción judicial (art. 16,
incisos 9, 10 y 12). Y de los fiscales regionales, crear agencias o unidades
fiscales especializadas que actúen en parte o en todo el territorio de su
competencia, designando a uno de los fiscales como Jefe de Unidad que tendrá
tarea de dirección, así como de coordinación y enlace con la fiscalía regional
(art. 22). La ley también crea un Tribunal de Disciplina (art. 31) a los efectos de
tramitar y resolver el juicio disciplinario (art. 61), estableciendo en el Título VI un
régimen disciplinario, regulando las faltas y sus consecuentes sanciones con la
atribución expresa de que el poder disciplinario cuando la sanción es de
amonestación o multa podrán ser impuestas por la máxima autoridad de la
oficina en la que preste servicio el sancionado y si se tratare de un fiscal será
aplicada por el fiscal regional respectivo; pero si la sanción es de suspensión o
de destitución sólo puede ser aplicada por el Tribunal de Disciplina (art. 57). En
cuanto a los recursos administrativos a interponerse contra las sanciones la ley
prescribe que en caso de faltas leves la decisión será recurrible ante la Junta de
Fiscales, siendo irrecurrible esta decisión en sede administrativa (art. 59); y
cuando estamos en presencia de faltas graves podrá interponerse recurso de
apelación ante la la Junta de Fiscales (art. 62). Como se advierte, las normas
mencionadas desbordan el marco constitucional al otorgarles facultades a
distintos órganos que integran el Ministerio Público de la Acusación -y que
según el artículo 2 se encuentra dentro del Poder Judicial- que
constitucionalmente están reservadas a esta Corte Suprema por el artículo 92,
inciso 2do. En efecto, de mantenerse el texto legal, será el Fiscal General o los
fiscales regionales los que trasladarán al personal, concederán licencias,
organizarán la estructura administrativa del Ministerio Público de la Acusación,
todo ello en detrimento de las potestades constitucionales de este Cuerpo en
materia de Superintendencia. Siendo ello así, la descalificación de la ley es la
única conclusión posible por oponerse a la Constitución. Esta falta de
adaptación al ordenamiento fundamental provincial se visualiza, también, en lo
que respecta a la potestad disciplinaria que, como se dijo, el constituyente la
reservó a esta Corte Suprema. En este aspecto, ni aún por vía de revisión la ley
le da inertevención a este Cuerpo en virtud de que la vía administrativa se agota
dentro del propio organismo creado, cuando la misma constitución exige que le
corresponde a esta Corte proponer al Poder Ejecutivo la remoción de los
funcionarios y empleados (art. 92, inc. 5to.). Si bien es cierto que la
competencia de superintendencia con la consiguiente potestad disciplinaria la
Corte Suprema puede parcialmente delegar, ello no habilita a la ley a atribuir la
misma a otros órganos dentro del Poder Judicial. En efecto, el constituyente
previó la posibilidad de que sea este Tribunal que, por razones tendentes a un
mejor ejercicio de la potestad, delegue en sus inferiores el ejercicio de esa
competencia, pero nunca lo habilitó para desprenderse de la titularidad de la
misma, ya que siempre va a estar en cabeza de él. Sin embargo la ley 13.013 le
sustrae la competencia a la Corte y se la atribuye de manera permanente y con
exclusividad a otros órganos judiciales. A idéntica conclusión se debe arribar si
comparamos el inciso 2do del artículo 92 de la Constitución provincial con la ley
13.014 del Servicio Público de la Defensa Penal. Ello es así, ya que la ley citada
le atribuye al Defensor General el ejercicio de la superintendencia del Servicio
Público Provincia de la Defensa Penal con todas las potestades administrativas,
reglamentarias, disciplinarias y de contralor que le son atribuidas por la ley, las
cuales pueden delegar; también coordina con los defensores regionales el
número y ubicación de las oficinas del Servicio Público Provincial de la Defensa
Penal en cada circunscripción así como la asignación de personal
correspondiente a cada una de ellas; organiza la estructura administrativa del
Servicio Público Provincial de la Defensa Penal de acuerdo con las necesidades
del servicio y las posibilidades presupuestarias; recibe denuncias por el
incumplimiento de sus funciones contra las personas integrantes del Servicio
Público Provincial de la Defensa Penal, evalúa la seriedad de las mismas y en
su caso, toma las medidas disciplinarias pertinentes; establece la política de
capacitación de los integrantes del Servicio Público de la Defensa Penal (art.
21, incisos 5, 15, 16, 17 y 22). Por otro lado, la ley crea un Tribunal Disciplinario
(art. 35), que tiene a cargo juicios de esa naturaleza (art. 46), estableciendo que
las sanciones de amonestación y multa podrán ser impuesta por la máxima
autoridad de la oficina en la que preste servicio el sancionado y si se tratare de
un defensor público será aplicada por el defensor regional respectivo; en
cambio, las sanciones de suspensión y destitución sólo pueden ser aplicadas
por el Tribunal Disciplinario (art. 42); pudiendose recurrir la sanción - en caso de
faltas leves- ante el Defensor Provincial cuya decisión no puede ser impugnada
en sede administrativa (44); y la suspensión y destitución son apelables ante el
Defensor Provincial, cuya decisión agota la vía administrativa sin perjuicio de la
revisión judicial a través de la acción contenciosa administrativa (art. 47). Como
se advierte, la ley 13.014 también le detrae competencia constitucional a esta
Corte Suprema en materia de superintendencia y disciplinaria de la misma
manera que lo hace la ley 13.013, afectando -de esa forma- las funciones que
como órgano supremo del Poder Judicial de la Provincia tiene a su cargo, para
asegurar la indispensable unidad y orden jerárquico en lo que hace al personal
que integra dicho poder (crit. Fallos; 314:948 voto del ministro Fayt). En este
aspecto, es totalmente trasladable a nuestro sistema constitucional local lo
decidido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en cuanto a que la
Constitución Nacional, en su art. 108 consagra de modo imperativo que el
Poder Judicial de la Nación será ejercido por una Corte Suprema de Justicia, es
decir, la reconoce como órgano supremo que tiene a su cargo el Poder Judicial
de la Nación y por consiguiente todo cuanto se relaciona con la adecuada
organización y cumplimiento de la función jurisdiccional (Fallos 318:1772). La
afectación de competencias constitucionales a este Tribunal por las leyes
13.013 y 13.014 es reconocida en el debate parlamentario de las mismas. En
efecto, surge de la versión taquigráfica que para los empleados judiciales se
estableció la plena vigencia de la ley 10.160 -carrera judicial- y de la ley 11.196
-ley de enganche- “con la salvedad de que las funciones se entienden ahora
como propias del Defensor Provincial, las que antes eran o estaban fijadas en
cabeza de la Corte Suprema de Justicia” (ver la intervención del diputado
Lamberto). Por último, debe aclararse que el ejercicio de las atribuciones de
superintendencia de esta Corte Suprema sobre el Ministerio Público no afecta
su independencia funcional, en virtud de que en el ejercicio de esta facultad se
regulan aspectos internos de la administración de justicia, no pudiendo este
Tribunal impartir instrucciones sobre la actividad judicial propia del Ministerio
Público que queda exclusivamente en poder de éste. 3. Siguiendo con la
comparación entre la Constitución provincial y las normas que regulan el
Ministerio Público de la Acusación y el Servicio Público de Defensa Penal, en la
Ley fundamental local se estableció que corresponde a la Corte Suprema de
Justicia dictar los reglamentos y disposiciones que conduzcan al mejor
desempeño de la función judicial (art. 92, inc.3). La posibilidad de que este
Tribunal dicte reglamentos de observancia constante en todo el Poder Judicial,
obedece a que por ser el órgano máximo es el que está en mejor situación de
conocer los detalles íntimos de la administración judicial. Como es ella la que
debe saber con más precisión cuáles son las necesidades para el movimiento
administrativo de los tribunales, se le acuerda el privilegio de dictar sus
reglamentos, obedeciendo a consideraciones análogas a las que se han tenido
en cuenta para dejar a cada cámara del Congreso la prerrogativa de dictarse su
reglamento especial (Fallos 314:948, voto del Ministro Fayt). Sin embargo la ley
13.013 faculta al Fiscal General a emitir los reglamentos necesarios para el
funcionamiento de las diversas dependencias del Ministerio Público de la
Acusación, fijando las condiciones de trabajo y de atención al público (art. 16,
inc. 8); reglamentando la duración en el cargo de los consejeros regionales (art.
23) y los métodos de evaluación de desempeño de los fiscales y fiscales
adjuntos (art. 40). Por su parte la ley 13.014 le atribuye al Defensor General la
potestad de dictar y poner en ejecución los reglamentos necesarios para la
organización de las diversas dependencias del Servicio Público Provincial de
Defensa Penal, las condiciones para formar parte del mismo y en general
cuanto sea menester para hacer operativo el servicio, emitir los reglamentos
necesarios para el funcionamiento de las diversas dependencias del Servicio
Público Provincial de Defensa Penal, fijando las condiciones de trabajo y de
atención al público, y reglamentar, en cuanto sea necesario, el Sistema de
Carrera dentro del Servicio Público Provincia de Defensa Penal para los
defensores y defensores adjuntos (art. 21, incisos 6, 18 y 19); como así también
le adjudica la ley competencia para reglamentar los métodos de evaluación de
desempeño de los defensores públicos y defensores públicos adjuntos (art. 53).
Como se ve, las leyes que crean el Ministerio Público de la Acusación y el
Servicio Público Provincial de Defensa Penal les otorga a los funcionarios
judiciales de mayor jerarquía dentro de su organización la potestad de dictar
reglamentos, determinando mediante esos actos generales aspectos que hacen
a la organización, al funcionamiento de esos órganos judiciales, reglando
condiciones de trabajo y la atención al público, o a la carrera mismas de
funcionarios que desempeñan funciones en los órganos creados, que como se
reitera el legislador los ubicó dentro del Poder Judicial (leyes 13.013 y 13.014,
arts. 2 y 9 respectivamente). Tolerar la competencia reglamentaria en órganos
inferiores a esta Corte Suprema, conlleva el riesgo de que dentro de un mismo
departamento del Estado se emitan actos reglamentarios que atenten contra la
unidad en la prestación del servicio de justicia. Siendo ello así, las leyes
nombradas, al atribuirle potestad reglamentarias que exorbitan el ámbito
estrictamente de investigación y defensa afectan la competencia otorgada por la
Constitución de la Provincia a este Tribunal, impidiendo de esa manera que la
máxima autoridad en la organización judicial provincial pueda ejercer su
legítimo derecho a regular, vía reglamentaria, el funcionamiento de la totalidad
del Poder Judicial, más cuando es responsable ante la sociedad y los demás
poderes del Estado de la buena prestación del servicio de justicia. 4. A los
efectos de garantizar la independencia del Poder Judicial, el constituyente le
atribuyó a la Corte Suprema como órgano de máxima jerarquía dentro de éste,
la competencia para disponer según normas propias de las partidas para
inversiones y gastos de funcionamiento asignadas por la ley de presupuesto
(art. 92 inc. 4to.). Ahora bien, la ley 13.013 le da facultades al Fiscal General
para proponer al Poder Ejecutivo el presupuesto del Ministerio Público de la
Acusación, disponiendo, además, que ejecuta las partidas para inversiones y
gastos de funcionamiento asignados por la ley de presupuesto (art. 16, inc. 3),
regulando que un Administrador General, designado por el Fiscal General,
participa en la elaboración, administración y ejecución presupuestaria y tiene a
cargo el gerenciamiento de los recurso materiales y humanos (arts. 26 y 66).
Las facultades dadas al Fiscal General, como la creación de un órgano
encargado de las cuestiones presupuestarias se reiteran en la ley 13.014 en los
artículos 21, 33 y 64 para el Servicio Público Provincial de Defensa Penal.
Siendo ello así, las leyes 13.013 y 13.014 modifican indebidamente la
competencia reservada por el constituyente a esta Corte como órgano de
máxima jerarquía dentro de la organización judicial, restándole atribuciones
constitucionales para la elaboración del presupuesto y disposición de las
partidas incluidas en él para el Poder Judicial a los efectos de las inversiones y
gastos de funcionamiento. No altera esta conclusión, la salvedad que hace el
mandato legal en cuanto dispone -tanto para el Fiscal General como el
Defensor General- que la propuesta del presupuesto debe ser enviada al Poder
Ejecutivo “a través de la Corte Suprema de Justicia”. En efecto, la Constitución
establece como competencia de éste órgano judicial la de disponer, según
normas propias, de las partidas para inversiones y gastos de funcionamiento
asignadas al Poder Judicial, y no ser una mera oficina de gestión, de
intermediación entre órganos judiciales jerárquicamente inferiores -el Ministerio
Público de la Acusación o el Servicio Público Provincial de Defensa Penal- y el
Poder Ejecutivo como parece entenderlo las leyes 13.013 y 13.014. 5. Entre
otras competencias la Constitución le otorgó a esta Corte Suprema de Justicia
la facultad de proponer al Poder Ejecutivo, previo concurso, la designación de
los funcionarios y empleados de la Administración de Justicia, y la remoción de
los magistrados sin acuerdo legislativo y la de aquéllos, conforme a la ley (art.
92 inc. 5to.). Sin embargo, la ley 13.013 atribuye al Fiscal General la facultad de
proponer al Poder Ejecutivo, por intermedio de la Corte Suprema, el
nombramiento, remoción y ascensos de los miembros del Ministerio Público de
la Acusación (art. 16,inc. 6); como así también la designación del Secretario
General (art. 23). En esta línea, crea la Junta de Fiscales que participa en el
procedimiento de selección de los integrantes del Ministerio Público de la
Acusación (art. 24, inc. 2), y pone en cabeza del Tribunal de Disciplina la
competencia para destituir a los integrantes del mismo (art. 57). De manera
similar trata esta cuestión la ley 13.014. En efecto, le otorga al Defensor
General la facultad de proponer al Poder Ejecutivo, a través de la Corte
Suprema de Justicia, el nombramiento, remoción y ascenso de los miembros
del Servicio Público Provincial de Defensa Penal (art. 21, inc. 8); como así
también la de designar al Administrador General (art. 33). Establece además,
que la destitución de los integrantes del mismo solamente puede ser aplicada
por el Tribunal de Disciplina (art.42). Ambas normas, en definitiva, le atribuyen a
distintos órganos del Ministerio Público de la Acusación y del Servicio Público
Provincial de Defensa Penal la competencia para la designación y remoción de
empleados. Ahora bien, éstos no dejan de pertenecer a la Administración de
justicia ya que, como se dijo, el Ministerio Público de la Acusación y el Servicio
Público Provincial de Defensa Penal están insertos dentro del Poder Judicial.
Siendo ello así, las leyes 13.013 y 13.014 desplazan inconstitucionalmente la
competencia para designar y remover a agentes de la administración de justicia
atribuida a esta Corte Suprema de Justicia por la propia Constitución,
otorgándosela a órganos judiciales de jerarquía inferior a ésta; reservándole -al
igual que en el punto anterior- al órgano que la Constitución le atribuye el
ejercicio de esta importante facultad, la mera intermediación entre los órganos
creados y el Poder Ejecutivo. V. Por otra parte la ley 13.004 establece un plazo
de tres años contados a partir del primer día de entrada en vigencia del Nuevo
Código Procesal Penal como período de transición, regulando un sistema de
conclusión de causas iniciadas con anterioridad a la plena vigencia de la ley
12.734.Para ello, crea un Comité de Gestión de Conclusión de causas
conformado por un Ministro de la Corte Suprema de Justicia, el Procurador
General de la Corte Suprema, un representate de Cada Cámara de la Comisión
Bicameral de Seguimiento Permanente del Proceso de Implementación y el
Ministro de Justicia y Derechos Humanos, el que tendrá como función promover
y concretar los procedimientos necesarios para una gestión más eficiente del
Sistema de Conclusión de Causa Iniciadas con anterioridad al comienzo del
período de transición (art. 5).También establece que los jueces que no tengan
el acuerdo previsto por la ley de Implementación nro. 12.912 deberán cumplir
con un programa de capacitación en el nuevo Sistema de Justicia Penal que lo
dictará esta Corte Suprema de Justicia; a su vez se prevé que los funcionarios y
empleados que presten servicios en el fuero penal del Poder Judicial deberán
participar de un programa de capacitación en el nuevo sistema, también dictado
por esta Corte (art. 20).Ahora bien, los contenidos, modalidad, duración y
cuerpo de docente de los programas de capacitación establecidos deberán ser
aprobados por una comisión interinstitucional constituida por un representante
de la Corte Suprema de Justicia, un representate del Fiscal General, uno del
Defensor Provincial, uno del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, uno de
los Colegios de Abogados, uno por el Colegio de Magistrados y Funcionarios
del Poder Judicial y uno por la Asociación Tribunales de Empleados del Poder
Judicial (art.21).Tanto el Comite de Gestión y Conclusión de Causas como esta
comisión interinstitucional avasallan la competencia constitucional de esta Corte
Suprema. En efecto, las tareas sobre como concluir las causas iniciadas con
anterioridad a la plena vigencia de la ley 12.734 es una función que
corresponde con exclusividad a esta Corte por ser la autoridad máxima dentro
del Poder Judicial, y se encuentra enmarcada dentro de la competencia
establecida por el artículo 92 de la Constitución provincial. A igual decisión se
debe arribar en relación a la comisión interinstitucional encargada de fijar los
contenidos, duración y cuerpo de docentes encargados de capacitar a
magistrados, funcionarios y empleados de éste Poder Judicial. Estas funciones
se enmarcan en la atribución de dictar disposiciones que conduzcan al mejor
desempeño de la función judicial, que como se vio, es una competencia
otorgada a este Tribunal por el inciso 3° del artículo 92 de la Constitución local.
Prescindir la ley 13.004 de dicho mandato constitucional, la torna
inconstitucional. VI. Como se advierte de la comparación con la Constitución
Provincial realizada en extenso en el punto precedente, surge que en algunas
cuestiones las leyes 13.013 y 13.014 que crean dentro del Poder Judicial el
Ministerio Público de la Acusación el Servicio Público Provincial de la Defensa
Penal no se ajustan a aquélla, lo que obliga a este tribunal a descalificarlas por
inconstitucionales. Situación que también fue puesta de manifiesto en su
oportunidad por los cinco Colegios Profesionales de Abogados de esta
Provincia. Ello es lo que surge del debate parlamentario donde se dice que “los
cinco Colegios de Abogados pusieron el acento en la cuestión constitucional”, y
que “como lo plantearon los cinco Colegios de Abogados ayer y lo hemos visto
nosotros, hay preceptos constitucionales que, como les dije, va a haber que
hacer una elaboración teórica muy importante para poder soslayar esa dudosa
constitucionalidad. Así, el artículo 92, inciso 3° de nuestra Constitución,
adjudica la posibilidad de dictar reglamentaciones para el funcionamiento del
sistema a la Corte. Lo que estamos votando hoy le adjudica al Fiscal, al
Defensor Provincial, al Defensor General la posibilidad de dictar esas
reglamentaciones. Lo mismo cabría con el tema de las designaciones de
personal que, previo concurso hoy está en manos de la Corte” (ver versión
taquigráfica intervención del diputado Lagna). Por lo demás, el Colegio de
Magistrados y Funcionarios del Poder Judicial de la Provincia de Santa Fe -
zona norte- también puso de manifiesto -en presentación efectuada ante la
Cámara de Senadores de la Provincia- los problemas constitucionales que tenía
el proyecto de ley del Ministerio Público de la Acusación. VII. Por último, en
primer lugar, la presente decisión no atenta contra la autonomía que el
ordenamiento jurídico le otorgó al Ministerio Público de la Acusación y al
Servicio Público Provincial de la Defensa, ya que ésta se satisface si se
garantiza un protagonismo independiente que coadyuve a la promoción
adecuada y eficaz de la actuación de la justicia en el ámbito de su incumbencia.
Pero de ningún modo puede extenderse esta proclama a una suerte de libertad
regulativa, disciplinaria, presupuestaria o de otra índole, pues dichas funciones
han sido atribuida sólo y exclusivamente a esta Corte Suprema y el ejercicio de
estas competencias en nada interfieren con la autonomía funcional y
administrativa que le garantizan las leyes aquí cuestionadas, en cuanto éstas
tienden a asegurarle a dichos organismo que no reciban instrucciones o
influencias de ningún poder u órgano extraño a ello para el cometido de sus
funciones específicas, incluido a este Superior Tribunal. En segundo lugar,
declarar la inconstitucionalidad parcial de las leyes 13.013, 13.014 y 13004 en
cuanto afectan la inamovilidad del Fiscal General, de los fiscales regionales, del
Defensor Provincial y de los defensores regionales y la competencia
constitucional a esta Corte Suprema de Justicia, no implica que no se pueda
seguir adelante con el proceso de cambio en la justicia penal con la
implementación total del nuevo Código Procesal Penal instrumentado en la ley
12.724, tarea que en la actualidad está siendo realizada por cada uno de los
Poderes del Estado dentro de sus propias competencias. En efecto, la
declaración de inconstitucionalidad que por este voto se propone, tiene como
consecuencia preservar la independencia del Poder Judicial y la competencia
atribuida constitucionalmente a este Cuerpo, por lo que será esta Corte
Suprema de Justicia la que seguirá ejerciendo las potestades que el artículo 92
le otorgó, y lo hará también en la esfera del Ministerio Público de la Acusación y
el Servicio Público Provincia de la Defensa. Por todo ello, y los fundamentos
expresados en los considerandos que anteceden, SE RESUELVE: Desestimar
el planteo formulado por el señor Procurador General. Con lo que concluyó el
Acuerdo. Aprobada la presente, la firmaron el señor Presidente y los señores
Ministros, por ante mí, que doy fe. FDO.: GUTIÉRREZ. ERBETTA.
FALISTOCCO. GASTALDI. NETRI. SPULER. BORDAS (SECRETARIO).---