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Prof. Dr. Oligmüller
Verwaltungsrecht
Prof. Dr. Oligmüller
FH Gelsenkirchen, Abt. Recklinghausen
Stand April 2008
Prof. Dr. Peter OligmüllerFolie 2
Literaturempfehlungen zum Öffentlichen Recht 1/2
(in der jeweils neuesten Auflage)
• Maurer, Hartmut: Allgemeines VerwaltungsrechtVerlag C.H. BeckISBN 3-406-318800
• Giemula/Jaworsky/Müller-Uri: VerwaltungsrechtCarl Heymanns Verlag KGISBN 3-452-22858-4
• Becker: Lernbücher für Wirtschaft und Recht Grundzüge des öffentlichen RechtsVerlag VahlenISBN 3-8006-19393
• • Hans Peter Bull: Allgemeines VerwaltungsrechtC.F. Müller Juristischer Verlag GmbH, ISBN 3-8114-3491-8
• Peter-Michael Huber: Allgemeines Verwaltungsrecht Schaeffers Grundriss Verlag ISBN 3-8226-1092-5
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Literaturempfehlungen zum Öffentlichen Recht 2/2
(in der jeweils neuesten Auflage)
• Von Unruh/Greve: Grundkurs Öffentliches RechtAlfred Metzner VerlagISBN 3-472-00908-X
• • Alpmann Schmidt : Besonderes VerwaltungsrechtJuristische Lehrgänge Alpmann und Schmidt Verlags-gesellschaft GmbH & Co. KG
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Verwaltungsrecht AT
Wesen undOrganisation der Verw.
Quellen desVerwaltungsrechts
Grundbegriffe undInstrumente des VerwR
Verwaltungsverfahren
Verwaltungsvollstreckung
Verwaltungsrechtsschutz
Öffentlich - rechtlicheErsatzleistungen
Spezielle Aufgaben undFormen derWirtschaftsverwaltung
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Öff.-r.Ersatzleist.
VerwRechts-schutz
Spez.Formen
Verw VerwVollstr.
VerwVerfahren
Grundb./Instrum.d.VerwR
Wesen/Organis.d. Verw
Quellen d.VerwR
Verw RAllg. Teil
Inhalte des VerwaltungsrechtsAllgemeiner Teil
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Grundbegriffe / Instrumente
Wirtschaftsverwaltungsakt
Rücknahme/Widerruf
(Wirtschafts)-verwaltungsvertrag
Technik der Rechts-anwendung
Ermessen; unbestimmte Rechtsbegriffe
Rechtmäßigkeitsanforderungen an VA
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Verwaltungsrecht BT
UmweltrechtBaurechtGewerberechtSonstiges
Prof. Dr. Peter OligmüllerFolie 8
Verfassungsrecht
Grundprinzipiendes deutschenStaates
Wirtschafts- undFinanzverfassung
Wirtschaftsrelevante Grundrechte
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Funktionen des Rechts
• -Ordnungsfunktion
• -Akzeptanzfunktion
• -Verbindlichkeitsfunktion und
• -Befriedungsfunktion
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Rechtsquellen• 1. Geschriebene Rechtsquellen
– Gesetz
• im formellen Sinne• Im materiellen Sinne
– Rechtsverordnung
• Beachtung von Artikel 80 GG
– Satzung
• Regelung von Selbstverwaltungsangelegenheiten
– Vereinbarung mit Rechtsetzungskraft
• allgemeinverbindlich erklärte Tarifverträge
– Grundsätzlich nicht Gerichtsentscheidungen
• Aber: bestimmte Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts
• 2. Ungeschriebene Rechtsquellen
– Naturrecht
– Gewohnheitsrecht
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Rangfolge der Rechtsquellen
• Naturrecht
• Europarecht
• Bundesrecht
– Verfassung
– Gesetz
– Rechtsverordnungen
– Vereinbarung m. Rechts.
• Landesrecht
• Satzungsrecht
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Deregulierung
• Europäischer Ebene
– Initiative der Kommission „Bessere Rechtsetzung“
Ziel: bis 2009 sollen 222 EU-Rechtsvorschriften und 1400 Rechtsakte vereinfacht werden
- Bundesdeutsche Ebene
- Gesetzes- TÜV +Jedes Ministeriums soll bei Gesetzesvorhaben ab Januar 2007
die voraussichtlichen administrativeren Kosten angeben, die Unternehmen in Deutschland durch das Gesetz entstehen (Bürokratiekosten).
+Die bürokratische Last alter Gesetze ermittelt das Statistische Bundesamt mithilfe von Stichproben in den Unternehmen.
+Ein Normenkontrollrat, bestehend aus acht ehrenamtlichen Experten, prüft, ob das Ministerium die kostengünstigste Variante gewählt hat.
+Die Kostenschätzung erfolgt nach dem so genannten Standardkostenverfahren.
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Grundgesetz
ÖffentlichesRecht
Strafrecht Privatrecht
Grundgesetz
Einheit der Rechtsordnung
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„Wertordnung“ Grundgesetz
• 1 Liberaler Rechtsstaat
– Insbesondere Grundrechte, also insbesondere Gewährleistung der Ehe und der Familie, des Eigentums, der freien Berufsausübung, der Bildung, der Religionsausübung, der Freiheit der Kunst und Wissenschaft
• 2 Freiheitliche- repräsentative Demokratie
• 3 Bundesstaat
• 4 Republik
• 5 Sozialstaatsprinzip
• 6 Staatszielbestimmung Umweltschutz
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Geschichte der Verwaltung
• 17. und 18 Jahrhundert:Der absolute Staat als „Wohlfahrtsstaat“. Die Verwaltung kümmert sich um alle Belange – auch diepersönlichen – des einzelnen Menschen.
Der Bürger ist der Verwaltung ausgeliefert.
• 19. Jahrhundert:Der liberale Rechtsstaat entwickelt sich.
Begrenzung des Eingriffs auf die Gefahrenabwehr – undauch dort nur unter Gesetzesvorbehalt.
Leistungsverwaltung und Verwaltungsorganisation bleibenfür den Monarchen frei.
• 20. Jahrhundert:Entwicklung zur Industriegesellschaft. Soziale Aktivitäten des Staates werden nötig(Sozialstaatsprinzip), „Daseinvorsorge“.
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Was ist Verwaltung?
• Eine Begriffsbestimmung ist im
• organisatorischen
• formellen und
• materiellen
Sinne möglich.
• Verschiedene Ergebnisse sind möglich.
• Die Begriffsbestimmungen führen zu sich überschneidenden Kreisen.
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Verwaltung im materiellen Sinne
Subtraktionsmethode nach der Lehre der Gewaltenteilung
Positive Begriffsbestimmung
Verwaltung ist alles, was nicht
• Gesetzgebung
• Rechtsprechung
ist
Typische Merkmale der Verwaltung sind
• Sozialgestaltung
• im öffentlichen Interesse
• in die Zukunft gerichtete (agierende) Tätigkeit
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Vielgestaltigkeit der Verwaltung
- Begrifflichkeiten
1. Gegenstand der Verwaltung(z. B. Schulverwaltung)
2. Aufgaben- und Zwecksetzung der Verwaltung(z. B. Ordnungs- oder Leistungsverwaltung)
3. Rechtswirkungen der Verwaltungsmittel(z. B. Eingriffs-, Leistungsverwaltung; häufig instrumental miteinander verzahnt)
4. Rechtsformen der Verwaltung(hoheitlich oder privatrechtlich)
5. Grad der Gesetzesbindung(gebundene Verwaltung oder Ermessensverwaltung)
6. Gliederung der Verwaltungsorganisation(unmittelbare oder mittelbare Verwaltung)
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Unterscheidung nach Aufgaben- und Zwecksetzung der Verwaltung
• Ordnungsverwaltung(Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung)
• Leistungsverwaltung(z. B. Sozialhilfe)
• Lenkungsverwaltung(z. B. Wirtschaftsverwaltung)
• Abgabenverwaltung(z. B. Steuern)
• Bedarfsverwaltung(z. B. interne Sachmittelbeschaffung)
• Erwerbswirtschaftliche Verwaltung(z. B. Verkauf von Werbemöglichkeiten bei der Post)
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Träger öffentlicher Verwaltung
• 1. Staat im engeren Sinne (staatsunmittelbare Verwaltung)
– Bund und– die 16 Bundesländer
• 2. Staat im weiteren Sinne (ergänzt durch staatsmittelbare Verwaltung, insbesondere Selbstverwaltung)
– zusätzlich alle organisatorisch selbstständigen Verwaltungseinheiten
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Rechtsformen staatlicher Verwaltungsträger
KörperschaftenVom Mitgliederwechsel unabhängig
Einfluss der Mitglieder auf Willensbildung
AnstaltenVerselbständigte Organisationen
Zur Erfüllung bestimmterVerwaltungsaufgaben (Anstaltszweck)
Keine Mitglieder
Stiftungen
Rechtliche verselbständigte Vermögensmasse
Zur Unterstützung eines öffentlichen Zwecks (Stiftungszweck)
Zunahme der Staatsferne
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Interne Organisation
• OrganEinrichtung, deren Handeln als das Handeln der juristischen Person gilt.
• OrganwalterDer Mensch, dessen Handeln als das Handeln des Organs gilt
• BehördeOrgan, das zur hoheitlichen Durchführung konkreter Verwaltungsmaßnahmen im Außenverhältnis berufen ist (einschränkende Auslegung von § 1 VwVfG)
• AmtUntergliederung innerhalb einer Behörde
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Zusammenspiel verschiedener Ebenen bei der staatlichen Verwaltung
• Aufgabenverteilung zwischen Bund und
Ländern
• Dreistufiger hierarchischer Aufbau der Verwaltung in den Bundesländern
– Allgemeine Behörden
– Sonderordnungs-behörden
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Gesetzgebungskompetenzen
• Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes
• Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz
• Nach Föderalismusreform neue Situation für die Bundesländer
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Grundstruktur der Verwaltungsorganisationin den Ländern
• Allgemeine Verwaltungsbehörden oder
Sonderverwaltungsbehörden
– und
• dreistufiger hierarchischer Aufbau
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Die verschiedenen Verwaltungsebenen
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Organisationsplan für die Regierungspräsidien in Baden-
Württemberg (gem. Abl. 1977, 670)
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Aufsichts- und Weisungsbefugnis
• durchgehend von oben nach unten (Ausnahme: weisungsfreie Ausschüsse)
• Unterteilung
Fachaufsicht (betrifft rechtmäßige und zweckmäßige Erledigung der Verwaltungsaufgaben) �
Dienstaufsicht (innere Ordnung, allgemeine Geschäftsführung und Personalangelegenheiten)
Rechtsaufsicht
(reine Rechtmäßigkeitsüberwachung)
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Das Verwaltungsrecht im Verhältnis zu anderen Rechtsgebieten
• Verwaltungsrecht und Privatrecht
• Verhältnis von Verwaltung und Verfassung, insbesondere Gesetzmäßigkeit der Verwaltung
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Verwaltungsrecht und Privatrecht
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Bedeutung der Abgrenzung öffentliches Recht Privatrecht
• Bestimmung des Rechtsweges bei öffentlich- rechtlichen Streitigkeiten
Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO)
• Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) nur bei öffentlich-rechtlicher Verwaltungs-tätigkeit (§ 1 VwVfG)
• Haftung des Staates
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Abgrenzung öff. Recht / Privatrecht
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Privatrechtliches Handeln der Behörde
1. Private Hilfsgeschäfte Privatrecht; „mittelbare Drittwirkung“ der
Grundrechte
2. Verwaltungsprivatrecht Privatrecht; „unmittelbare Wirkung“ der
Grundrechte
3. Erwerbswirtschirtschaftliche Betätigung Privatrecht; „mittelbare Drittwirkung der
Grundrechte
4. 2 Stufen-Theorie 1. Stufe:öff. Recht („ob“) 2. Stufe: Privatrecht („wie“)
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Das Verwaltungsrecht alsTeilgebiet des Öffentlichen Rechts
• Staats- und Verfassungsrecht
• Verwaltungsrecht
AT und BT Sozialrecht Steuerrecht
• Strafrecht
• Prozessrecht / Vollstreckungsrecht
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Verhältnis von Verfassung und Verwaltung
• VerwR als konkretisiertes Verfassungsrecht (unter Berücksichtigung der sich ständig verändernden äußeren Verhältnisse)
• Verw. ist in Verfassungssystem eingebunden
(Art. 20 II, Art. 20 III, Art. 19 IV und Art. 92 ff. GG) • Aus Art. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG folgt der „mündige
Bürger“
Anerkennung subjektiver Rechte (z. B. Fürsorgeanspruch)
Anerkennung von Verträgen Bürger / Verw.
Berücksichtigung der Interessen des Bürgers bei Ermessensausübung
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Gesetzmäßigkeit der Verwaltung
• Vorrang des Gesetzes
• Vorbehalt des Gesetzes-Wesentlichkeitstheorie
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Nächstes Thema:Verwaltungsvorschriften
• -Außenrecht/Innenrecht
• -Abgrenzung Verwaltungsvorschrift/Rechtsverordnung
• -Formelle Voraussetzungen für Verwaltungsvorschriften
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Außenrecht und Innenrecht
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Abgrenzung
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Formelle Voraussetzungen für VV
• ErmächtigungGrds. nicht nötig; nur wenn sich VV (auch) an den nicht nachgeordneten Bereich richtet
• FormGrds. formlos möglich, wenn nicht gesetzlich geregelt
• VerfahrenGrds. kein bes. Verfahren, wenn nicht gesetzlich anders geregelt
• VeröffentlichungGrds. nur an die betreffenden Behörden
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Arten von Verwaltungsvorschriften
• Organisations- und Dienstvorschriften
• norminterpretierende oder gesetzesauslegende Verwaltungsvorschriften
• ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften
• gesetzesvertretende Verwaltungsvorschriften
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Grundstruktur einer Rechtsnorm
WENN(Tatbestand)
DANN(Rechtsfolge)
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Technik der Rechtsanwendung
• Ermittlung und Feststellung des Sachverhalts(was liegt tatsächlich vor?)
• Auslegung und Feststellung des Inhalts des gesetzlichen Tatbestandes (was besagt der gesetzliche Tatbestand?)
• Subsumtion (entspricht der Sachverhalt den gesetzlichen Tatbestandsmerkmalen?)
• Feststellung der Rechtsfolge(welche Konsequenzen ergeben sich?)
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Grundstruktur einer Ermessensnorm
WENN
kann
darf
ist befugt
DANN
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Ermessen: Begrifflichkeiten/ Problemfelder
• individuelle / generelle Ermessensausübung
• Ermessensbindung
• Ermessensfehler
• Ermessensreduzierung auf Null
• Besondere Form des Ermessens
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Ermessensfehler
• Ermessensüberschreitung
• Ermessensnichtgebrauch
• Ermessensfehlgebrauch
• Verstoß gegen Grundrechte
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Subjektiv - öffentliches Recht und Ermessen
• Ist die das Ermessen eröffnende Norm auch im Interesse des Einzelnen erlassen?
Wenn ja Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung
(Normalfall)
• Bei „Ermessensreduzierung auf Null“
Anspruch auf bestimmte Ermessensentscheidung.
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Subjektiv - öffentliches Recht
• Grundsätzlich
1. Liegt Rechtsnorm vor, die eine Verwaltung zu bestimmtem Verhalten zwingt?
2. Soll die Rechtsnorm - zumindest auch - dem Schutz der Interessen des Einzelnen dienen?
• Für insbesondere Nachbarrecht zusätzlich:
Verstößt z. B. Baugenehmigung gegen das drittschützende Gebot der Rücksichtnahme und Art. 14 GG (unmittelbar)?
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Rechtssprechungzur Überprüfbarkeit von
unbestimmten Rechtsbegriffen
• Grundsätzlich ist die Ausfüllung unbestimmter Rechtsbegriffe gerichtlich voll überprüfbar
• Beurteilungsspielraum nur in folgenden Fällen:
• Wertende Entscheidungen von Gremien
• Prüfungsentscheidungen (z. B. Abitur)
• Prüfungsähnliche Entscheidungen
• Beamtenrechtliche Beurteilungen
• Sonstige Einzelfälle
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Was wird bei einem Beurteilungsspielraum
noch geprüft?
• Wenn Beurteilungsspielraum, kann nur noch geprüft werden, ob
• von falschen Tatsachen ausgegangen wurde
• Verfahrensvorschriften eingehalten wurden
• sachfremde Erwägungen eingeflossen sind und
• allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe Beachtung fanden
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Methodik derAuslegung unbestimmter Rechtsbegriffe
• 1. Auslegung nach dem Wortsinn
• 2. Systematische Auslegung
• 3. Auslegung nach dem Normzweck
• 4. Historische Auslegung
• 5. Restriktive Auslegung bei Ausnahmevorschriften
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Fall:
• Gastwirt G stellt den als gewalttätig bekannten Kellner K ein, der schon recht bald bei Kunden, die sich wegen langer Wartezeiten für das Essen beschweren, durch rüden Ton auffällt. Als eines Tages ein Gast sich nicht einschüchtern lassen will, greift er diesem an den Kragen und schüttelt ihn durch. Weil der Gast immer noch nicht Ruhe gibt, verpasst er dem Gast eine Rechts-Links-Kombination, die diesem zuerst die Luft und dann die Besinnung raubt.
• Gastwirt G will Kellner K nicht entlassen. Zwar hat die Anzahl seiner Gäste abgenommen, aber auch die Anzahl der Beschwerden.
• Kann dem G die Beschäftigung des K untersagt werden?
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Arten des Verwaltungshandelns
• Rechtsnorm
• Verwaltungsvorschrift
• Verwaltungsinterne Einzelweisung
• Verwaltungsakt
• Öffentlich - rechtlicher Vertrag
• Faktisches (schlichtes) Verwaltungshandeln
• Privatrechtliches Verwaltungshandeln
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Arten des Verwaltungshandelns
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Funktionen des VA
• Materiell-rechtliche Funktion Rechte und Pflichten zwischen Bürger und Behörde
werden festgelegt und zwar mit Bestandskraft, zuvor fehlerunabhängige
Wirksamkeit
• Verfahrensrechtliche Funktion mit VA wird Verwaltungsverfahren zum Abschluss
gebracht
• Rechtsschutzfunktion VA eröffnet spez. Rechtsschutzmöglichkeiten, z.B.
Widerspruch / Klage • Vollstreckungsfunktion VA als Vollstreckungstitel
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Unterschied Urteil und VA
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Aufgliederung des VA
• Hoheitliche Maßnahme einer Behörde
• Auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts
• Zur Regelung
• Mit Außenwirkung
• Im Einzelfall
Geregelt in § 35 VwVG
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Maßnahme einer Behörde
• Definition
Jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichenVerwaltung wahrnimmt, auch Beliehene
• Gegenbegriff
-Handeln eines (nicht beliehenen) Privaten
-Maßnahmen von
• Legislative und• Judikative
in ihrer typischen Ausgestaltung; anders, wenn ausnahmsweise Exekutivaufgaben wahrgenommen werden
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Regelung
Prof. Dr. Peter OligmüllerFolie 60
Keine Regelung
• bei schlichtem Verwaltungshandeln (Realakte)
tatsächliche Verrichtungen
sog. „Wissenserklärungen“
• bei Vorbereitungs- und Teilakten
• bei lediglich wiederholenden Verfügungen
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Einzelfallregelung
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Außenwirkung
• Maßnahme muss auf die Herbeiführung von Rechtsfolgen gegenüber einer außerhalb des handelnden Verwaltungsträgers stehenden Person gerichtet sein
• Keine Außenwirkung bei:
• innerdienstlichen Weisungen (wenn jeweiliger Beamter „austauschbar“
• anders, wenn Beamter in seinen „persönlichen“ Verhältnissen betroffen Auswirkungen
• interne Zustimmung anderer Behörden / Verwaltungsträger (mehrstufiger VA)
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Allgemeinverfügung
• Definition: Unterfall des VA, mit Besonderheit bei Adressaten
• Adressatenbezogene Allgemeinverfügung
es reicht aus, wenn Adressaten nach allgemeinen Merkmalen
bestimmt oder
bestimmbar
• Sachbezogene Allgemeinverfügung „Adressat“ ist formal eine Sache (öff.-rechtl. Eigenschaft der Sache wird geregelt), aber mittelbare Auswirkungen auf Personen
• Benutzungsregelung Adressat sind die Benutzer einer Sache (Allgemeinheit); gilt für Fragen des Alltagsbetriebs
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Die verschiedenen Arten des VA
• befehlende, rechtsgestaltende, feststellende VA
• begünstigende / belastende VA
• Erlaubnisse
Verbot mit Erlaubnisvorbehalt
Verbot mit Anzeigenvorbehalt
Ausnahmebewilligung (repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt)
• dinglicher VA
• Zusage, Zusicherung
• Auskunft, strittig
• Vorbescheid
• Teilgenehmigung
• Vorläufiger VA
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Handlungsformen der Verwaltung
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Nebenbestimmungen
Integrierte Nebenbestimmung
„Neben“ - VA
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Nebenbestimmungen zum VA
• Befristung
• Bedingung
• Widerrufsvorbehalt
• Auflage
• Auflagenvorbehalt
aber: „Modifizierende Auflage“ ist Bestandteil des VA; Adressat muss neuen VA anstreben
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Prüfung der Rechtmäßigkeit einer erlassenen belastenden Maßnahme 1/2
II. Formelle Rechtmäßigkeitsanforderungen
1. Zuständigkeit der erlassenden Behörde
a) Sachliche Zuständigkeit (nach spezialgesetzlicher Regelung i.V.m. Landesorganisationsrecht)
a) Instanzielle Zuständigkeit (nach spezialgesetzlicher Regelung i.V.m. Landesorganisationsrecht)
d) Örtliche Zuständigkeit gem. § 3 VwVfG
Prof. Dr. Peter OligmüllerFolie 69
Prüfung der Rechtmäßigkeit einer erlassenen belastenden Maßnahme 2/2
2. Beachtung von eventuellen Formvorschriften (Grundsatz der Formfreiheit gem. §§ 10, 37 Abs. 2 VwVfG)
4. Einhaltung von Verfahrensvorschriften, insbesondere über:
• Anhörung Beteiligter gem. § 28 VwVfG
• Begründung schriftlicher Verwaltungsakte gem. § 39 VwVfG
• Rechtsbehelfsbelehrung (vgl. § 58 VwGO; bei Fehlen oder Fehler einjähriger Widerspruchsfrist)
• Bekanntgabe gem. § 41 VwVfG i.V.m. Verwaltungszustellungsgesetz (bei fehlender Bekanntmachung keine Wirksamkeit gegenüber Adressaten)
Prof. Dr. Peter OligmüllerFolie 70
Prüfung der Rechtsmäßigkeit einer erlassenen belastenden Maßnahme 1/2
• Materielle Rechtmäßigkeitsanforderungen
3. Ermächtigungsgrundlage
-Vorhandensein-Wirksamkeit, insbesondere Verfassungsmäßigkeit-Vorliegen der Voraussetzungen (Subsumtion)
2. Gegebenenfalls Bestimmung des richtigen Adressaten
3. Inhaltliche Bestimmtheit (§ 37 Absatz 1 VwVfG)
4. Rechtliche und tatsächliche Möglichkeit
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Rechtliche und tatsächliche Unmöglichkeit
Tatsächliche Unmöglichkeit§ 44 II Nr. 4
VwVfG
Objektive Unmöglichkeit, nicht dagegen
subjektives Unvermögen
Rechtliche Unmöglichkeit
§ 44 II Nr.5VwVfG
Wenn Straf- oder Bußgeldtatbestand
verwirklicht wird
Aber:Nach h.M. keine Rechtswidrigkeit,
wenn Verpflichteter privatrechtlich nicht in der Lage ist, seiner Verpflichtung nachzukommen.
Es ergeht Duldungsverfügung an zivilrechtlich Berechtigten
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Prüfung der Rechtsmäßigkeit einer erlassenen belastenden Maßnahme 2/2
2. Verhältnismäßigkeit
d) Geeignetheit (Zwecktauglichkeit)e) Erforderlichkeit (Gebot des mildesten Mittels)f) Angemessenheit (richtige Zweck-Mittel-Relation)
8. Bei Ermessensverwaltungsakten pflichtgemäße Ermessensausübung
j) Kein Ermessensnichtgebrauchk) Keine Ermessensüberschreitungl) Keine Ermessensmissbrauch
14.Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht, insbesondere mit Grundrechten und allgemeinen Verfassungsprinzipien
Prof. Dr. Peter OligmüllerFolie 73
Teilrechtswidrigkeit
• 1. Gesamtregelung muss teilbar sein, das heißt rechtmäßiger Teil muss selbstständig Sinn behalten
• 2. Behörde muss befugt sein, den verbleibenden Restakt auch ohne seinen rechtswidrigen Teil zu erlassen
• 3. Strittig, ob es auf den Behördenwillen ankommt
-bei gebundenem VA unbeachtlich; es kommt nicht darauf an, was die Behörde wollte, sondern was sie musste
-bei Ermessens- VA kommt es auf den Willen der Behörde an
Prof. Dr. Peter OligmüllerFolie 74
Prüfung der Rechtmäßigkeit der Ablehnung eines begehrten VA I
• Ablehnung ist rechtswidrig, wenn
1. Anspruch auf Erlass des begehrten VA (= Ablehnung rechtswidrig und dadurch Kläger in seinen Rechten verletzt, § 113 IV VwGO) oder
2. Anspruch auf Neubescheidung, falls (bei Ermessensentscheidung) keine Spruchreife, § 113 V 2 VwGO
Prof. Dr. Peter OligmüllerFolie 75
Prüfung der Rechtmäßigkeit der Ablehnung eines begehrten VA II
• Anspruch nur gegeben, wenn
– formelle Voraussetzungen:
– ordnungsgemäßer Antrag– bei zuständiger Behörde
– materielle Voraussetzungen
– dem VA keine sonstigen Vorschriften entgegenstehen
Prof. Dr. Peter OligmüllerFolie 76
Rechtsfolgen fehlerhafter Verwaltungsakte
• Rechtswidrige Verwaltungsakte
– VA wirksam,aber aufhebbar,§§ 48/49 VwVfG
- bei Rechtsmittel durch Dritten gilt § 50 VwVfG
• Nichtigkeit
– VA unwirksam
Besonderheiten:
Heilung, § 45 VwVfGUnbeachtlichkeit, § 46 VwVfG
Umdeutung, § 47 VwVfGBerichtigung, § 42 VwVfG
Prof. Dr. Peter OligmüllerFolie 77
Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes § 44 VwVfG
• 1 Positivliste, § 44 Absatz 2
• 2 Negativliste, § 44 Absatz 3
• 3 Nichtigkeit im Übrigen, § 44 Absatz 1
– Besonders schwerwiegender Mangel– Offenkundigkeit
Prof. Dr. Peter OligmüllerFolie 78
Grundzüge des Verwaltungsverfahrens 1/2
2. Begriff des Verwaltungsverfahrens § 9
4. Akteure des Verwaltungsverfahrens
• Beteiligte § 13
- Beteiligungsfähigkeit § 11
- Handlungsfähigkeit § 12
• Bevollmächtigte, Beistände §§ 14-19
• Zuständige Behörde mit ihren Beschäftigten (Amtswalter)
- unparteiliche Amtsführung
- Ausgeschlossene und befangene Personen §§ 20, 21
Prof. Dr. Peter OligmüllerFolie 79
Was ist ein Verwaltungsverfahren?
• nach außen wirkende
• auf VA oder
• öffentlich - rechtlicher Vertrag ausgerichtete Tätigkeit
• der Behörden
Prof. Dr. Peter OligmüllerFolie 80
Grundzüge des Verwaltungsverfahrens 2/2
2. Ablauf des Verwaltungsverfahrens
• Nichtförmlichkeit § 10 (soweit gesetzlich nicht ein förmliches Verwaltungsverfahren vorgeschrieben ist)
• Beginn auf Antrag oder von Amts wegen § 22• Amtssprache § 23• Untersuchungsgrundsatz § 24• Beratung § 25• Beweis § 26• Anhörung § 28• Akteneinsicht § 29
13. Abschluss des Verwaltungsverfahrens
• Erlass eines Verwaltungsaktes• Form § 37• Begründung § 39• Rechtsbehelfsbelehrung § 58 VwGO• Bekanntgabe § 41• Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages
Prof. Dr. Peter OligmüllerFolie 81
Förmliche Verwaltungsverfahren/1
• 1 §§ 63ff. VwVfG
– Gilt dort, wo gesetzlich besonders vorgeschrieben; Beispiele:
• Enteignungsverfahren nach § 104 BauGB• Musterungsverfahren nach § 19 WehrPflG• Verfahren zur Indizierung jugendgefährdender
Schriften nach §§ 8 GjS
– Regelungen:
• § 64: Aussagepflicht für Zeugen, Tätigkeitspflicht für Sachverständige
• § 66: Anhörung• § 67: mündliche Verhandlung• § 68: Verlauf der mündlichen Verhandlung• § 70: kein Vorverfahren
Prof. Dr. Peter OligmüllerFolie 82
Förmliche Verwaltungsverfahren/2
• 1 Besondere Formen
– In Spezialgesetzen geregelt, Beispiel § 10 BImSchG
• 2 Planfeststellungsverfahren, §§ 72 ff. VwVfG
– Auslegung– Einwendungen– Insbesondere gesonderte Regelung
zum Anhörungsverfahren in Form eines Erörterungstermins
Prof. Dr. Peter OligmüllerFolie 83
Der öffentlich - rechtliche Vertrag
• Begriff:
Ein dem Verwaltungsakt gleichwertigesHandlungsmittel der Verwaltung mit folgendenwesentlichen Merkmalen:
• Regelung
• Auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts und
• Zweiseitig („vertraglich“)
Prof. Dr. Peter OligmüllerFolie 84
Unterscheidung bei öffentlich - rechtlichen Verträgen
• Koordinationsrechtliche Verträge zwischen gleichrangigen öffentlich-rechtlichen
Rechtsträgern
• Subordinationsrechtliche Verträge zwischen Parteien, die sonst im Verhältnis der
Über/Unterordnung stehen § 54 Satz 2 VwVfG
• Unterschied: • § 55 (Vergleichsvertrag) • § 56 (Austauschvertrag) • § 59 Abs. 2 (Nichtigkeitsgründe VA) und • § 61 (Unterwerfung, sofortige Vollstreckung gelten nur
für subordinationsrechtliche Verträge)
Prof. Dr. Peter OligmüllerFolie 85
Überblick über öffentlich-rechtlichen Vertrag
1. Zulässigkeitsregelung § 54 VerVfG
• Formelle Anforderungen • Schriftform, § 57 • ggf. Zustimmung Dritter, § 58
• Materielle Anforderungen • Anzuwendende Vorschriften, § 62 • Besondere Voraussetzungen für
– Vergleichsvertrag, § 55– Austauschvertrag, § 56– Anpassung und Kündigung, § 60
• Allgemeine inhaltliche Anforderungen
• Nichtigkeitsgründe, § 59 • Unterwerfung unter sofortige Vollstreckung, § 61
Prof. Dr. Peter OligmüllerFolie 86
Öffentlich - rechtlicher Vertrag-weitere inhaltliche Voraussetzungen
Neben den Anforderungen aus §§ 55, 56 VwVfG (siehe vorhergehende Folie) gelten noch folgende Anforderungen:
• Vereinbarkeit mit für Vertragsgegenstand geltenden speziellen Regelungen
• Kein Grundrechtsverstoß
• Beachtung von Ermessensgrundsätzen
Prof. Dr. Peter OligmüllerFolie 87
Zulässigkeit des öffentlichrechtlichen Vertrages
• Zulässigkeit als HANDLUNGSFORM • Spezialregelungen, z. B. § 124 BauGB • § 54 VwVfG
grundsätzlich zulässig
– Wenn nicht ausdrückliche Regelung dagegen steht oder
– Sinn und Zweck der Regelung Vertrag nicht zulässt (z. B. Steuer) oder
– Es sich um Verpflichtung zum Gebrauch bzw. nicht gebrauch machen von Rechtsetzungsbefugnissen handelt (z. B. Verpflichtung zum Erlass eines Bebauungsplanes)
Prof. Dr. Peter OligmüllerFolie 88
Nichtigkeitsgründe nach BGB (§ 59 Abs. 1 VwVfG)
• § 125 bei Formverstoß
• § 142 nach wirksamer Anfechtung
• § 134 Verstoß gegen gesetzliches Verbot
Verstoß gegen Vertragsformverbot Bei sonstigen Gesetzesverstößen Wertung, ob
Vertragsgültigkeit unerträglich
• § 138 bei Sittenwidrigkeit
• § 311a bei anfänglicher objektiver Unmöglichkeit
Prof. Dr. Peter OligmüllerFolie 89
Nichtigkeit gem. § 59 I VwVfG i. V. m. § 134 BGB
• Als gesetzliches Verbot gilt insoweit: • Vertragsformverbot • Verstoß gegen Vorschriften
die den Vertragsinhalt betreffen (nicht Zuständigkeits-, Verfahrens- und Formvorschriften) und
bei denen ein Verstoß zu unerträglichen Ergebnissen führt (Abwägung der Vertragsverbindlichkeit und dem von der verletzten Norm geschützten Interessen)
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Prüfung von Ansprüchen aus öffentlich-rechtlichem Vertrag 1/2
I. Liegt öffentlich-rechtlicher Vertrag vor?
3. Regelung • Vereinbarung auf Herbeiführung einer Rechtsfolge
6. auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts • vertragliche Regelung • gleichberechtigte Mitbestimmung des Inhalts
• Wirksames Zustandekommen
13. Einigung, §§ 62 S. 2 VwVfG und §§ 145 ff. BGB 14. Form, § 57 VwVfG 15. Beteiligung Dritter, § 58 VwVfG
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Prüfung von Ansprüchen aus öffentlich - rechtlichem Vertrag 2/2
• Kein Vorliegen von Nichtigkeitsgründen gem. § 59 VwVfG
IV. Leistungsstörung? • insbesondere Unmöglichkeit• Verzug: § 62 S. 2 VwVfG i. V. m. §§ des BGB:
z. B. §§ 293 ff.
X. Abänderung des Vertragesgem. § 60 VwVfG
• bei Veränderung der Umstände
Anpassung oder Kündigung
• bei schweren Nachteilen für Gemeinwohl Kündigung
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Grund - VA als Titel
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Gesetzliche Regelung der Vollstreckung
• Spezialgesetz regelt nicht nur die materielle Seite, sondern
„Annex“ (zumindest teilweise) Verfahren und / oder Vollstreckung
Beispiel: • Auf Bundesebene:
Regelung der Abschiebung im AuslG (§§ 13, 16)
• Auf Landesebene:Regelung der Vollstreckung im PolG NW (§§ 28 ff.)
XI. Allgemeine Vollstreckungsgesetze(kommen subsidiär zur Anwendung)
• Bundesebene:VwVG (Bund) und- UZwG
• Landesebene:
VwVG NW
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Regelung der Vollstreckung im VwVG NW
• Vollstreckbarer Grund– VA §55
• Zuständigkeit § 56
• Zwangsmittel § 57
– Ersatzvornahme § 59
– Zwangsgeld § 60
– Unmittelbarer Zwang § 62
• Androhung § 63
• Festsetzung § 64
• Anwendung § 65
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Verwaltungszwang - gestrecktes Verfahren
I Grund- VA
1. Gerichtet auf Handlung, Duldung oder Unterlassung 2. Vollstreckbar
a Unanfechtbarb Keine aufschiebende Wirkung
4. Wirksam
II Rechtsfolge
• Ermessen („ob“, „wie“)
III Art und Weise der Vollstreckung
1. Androhung
a Formelle Seite
• Zuständigkeit, § 56• Schriftform, § 63 Absatz 1• Zustellung, § 63 Abs. 6
b Materielle Seite
1. Fristsetzung2. Angabe der voraussichtlichen Kosten bei Ersatzvornahme
3. Festsetzung
5. Anwendung
•
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Ersatzvornahme
Behörde Pflichtiger
Dritter
privatrechtlicher Vertrag
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Rechtmäßigkeit einer Sofortmaßnahme
• Wäre ein Grund VA „an sich“ rechtmäßig gewesen
„... und die Polizei innerhalb ihrer Befugnisse handelt“
• Eilvoraussetzungen
„zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr notwendig“
• Ordnungsgemäße Anwendung des Zwangsmittels
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Gefahrenabwehrrecht
Unterscheidung:
- Besondere Gesetze zur Gefahrenabwehr
- Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht
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Verhältnis: allg. POR -Spezialgesetze
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Wichtige Spezialgesetze
• Bundesebene
• GesundheitswesenBundesärzteO; ZahnheilkundeG; BSeuchG;
ViehseuchenG; Lebensmittel-und BedarfsgegenständeG (LMBG)
• Gewerberecht und UmweltschutzGewO; GaststG; HandwerksO; WaffenG;
SprengstoffG; BImSchG; AbfallG; WHG; AtomG; BNaturschutzG
• VerkehrsüberwachungStVG; LuftVG; Eisenbahn-und BetriebsO;
BundeswasserstraßenG
• Vereins-/VersammlungswesenVereinsG; VersammlungsG
• AusländerrechtAusländerG
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Wichtige Spezialgesetze
• Landesebene
• Meldegesetz• PsychischKrankeG• RettungsdienstG• KatastrophenSchutzG• SchulverwaltungsG• LandesbauO• LImSchG / LWG• Berggesetz• Forstgesetz• Fischereigesetz• Pressegesetz• HochschulG
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Instrumentarium
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Aufbauschema: Ordnungsverfügung 1/2
I. Anwendbarkeit der allg. POR (kein spezialgesetzliche Regelung)
III. Formelle Rechtmäßigkeit1. Zuständigkeit
– Sachlich -Ordnungsbehörde, §§ 1, 5OBG
– Instanziell -örtliche Ordnungsbehörde, § 5 OBG
– Örtlich -Bezirk der Gefahr, § 4 OBG
– Form: - Schriftform, § 20 OBG
(Ausnahme: Gefahr in Verzug)
– Verfahren: - Anhörung, § 28 VwVfG
(Ausnahme: Gefahr in Verzug)
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Aufbauschema: Ordnungsverfügung 2/2
I. Materielle Rechtmäßigkeit
– Ermächtigungsgrundlage• Standardmaßnahme, §§ 24 OBG i. V. m.
z. B. §§ 34 ff PolG
• Generalklausel, § 14 OBG
1. Störer: §§ 17 –19 OBG
1. Allgemeine Anforderungen:• Möglichkeit• Bestimmtheit, § 37 VwVfG• Verhältnismäßigkeit, § 15 OBG• Austauschmittel, § 21 OBG
VII.Ermessen
• Entschließungsermessen• Auswahlermessen
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Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit
Prof. Dr. Peter OligmüllerFolie 106
Schutzgut der öffentlichen Ordnung
• Definition:
Entsprechend OVG Münster, DVBl. 1957, 867
„Gesamtheit jeder ungeschriebenen Regeln für das Verhalten des Einzelnen in der Öffentlichkeit, deren Beachtung nach den jeweils herrschenden Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung eines geordneten staatsbürgerlichen Gemeinschaftslebens betrachtet wird.“
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Stundenablauf 1/2
• Thema: Die „Gefahr“ im POR
III. Erarbeitung des Gefahrenbegriffs• Abgrenzung: Störung / Gefahr
Grundausrichtung ist Gefahrenabwehr
• Abgrenzung: Gefahr / bloße BelästigungAusscheidung unbedeutender
Beeinträchtigungen
• Bestimmung der „hinreichenden Wahrscheinlichkeit“ des Schadenseintrittesh. M. elastischer Gefahrenbegriff
• Abgrenzung: konkrete / abstrakte Gefahrabstrakte Gefahr wird durch
(ordnungsbehördlicher) VO, konkrete Gefahr durch Verfügung begegnet
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Stundenablauf 2/2
I. Besonderheiten bei Abweichung von (An)schein und Wirklichkeit
1. Anscheingefahr2. Putativgefahr3. Gefahrenverdacht 4. Unvorhersehbarer Schadensverlauf
IV. Wiederholung an Hand eines abschließenden Falles
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Gewerberecht
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Was ist ein Gewerbe?
• Positive Kriterien:
– Erlaubte Tätigkeit
– Auf Gewinnerzielung ausgerichtet
– Fortgesetzte und
– Selbständige Tätigkeit
• Negative Kriterien:
– Verwaltung eigenen Vermögens
– Künstlerische, wissenschaftliche oder schriftstellerische Betätigung
– Urproduktion
– Dienstleistung höherer Art(z. B. Arzt, Anwalt)
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Verhältnis der GewO zu anderen Gesetzen
• Soweit Zuverlässigkeit in anderen Gesetzen nicht geregelt
gleichzeitige Anwendbarkeit• Beispiele
– BImSchG: Anlagen– HandwO: Regelung des Handwerks als
Berufsgruppe
V. Soweit Zuverlässigkeit in anderen Gesetzen geregelt:
andere Gesetze verdrängen als lex specialis die GewO
- GaststG
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Zuverlässigkeit
• Ableitung aus Tatsachen, nicht aus Werturteilen
• verschuldungsunabhängig
• Prüfung in Bezug auf den betroffenen Gewerbezweig
• allerdings „absolute“ Unzuverlässigkeitsgründe, z. B. Verstoß gegen Ordnungs- oder Strafvorschriften, und zwar regelmäßig
• Gefährdung der Allgemeinheit oder im Betrieb Beschäftigten
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Regelungsgegenstand
Prof. Dr. Peter OligmüllerFolie 114
Reisegewerbe(Begriff: § 55 I GewO)
Prof. Dr. Peter OligmüllerFolie 115
“Marktverkehr“
Prof. Dr. Peter OligmüllerFolie 116
Festsetzung
Prof. Dr. Peter OligmüllerFolie 117
Verwaltungsverfahren, Widerspruchsverfahren und Klagen vor
dem VG1/3
Prof. Dr. Peter OligmüllerFolie 118
Verwaltungsverfahren, Widerspruchsverfahren und Klagen vor
dem VG 2/3
Prof. Dr. Peter OligmüllerFolie 119
Verwaltungsverfahren, Widerspruchsverfahren und Klagen vor
dem VG 3/3
Prof. Dr. Peter OligmüllerFolie 120
Formlose Rechtsbehelfe
• Haben
• Keine Frist • Keine Form
• Keine aufschiebende Wirkung
• Keine Wahrung von Fristen f f f (form-, frist-, fruchtlos)
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Förmliche Rechtsbehelfe sind in der Regel (insbesondere Widerspruch)
• Fristgebunden (§70 VwGO)
• Schriftlich einzulegen (§ 70 VwGO)
• Können eine Kostenpflicht auslösen (§ 80 VwVfG)
• Haben Suspensiveffekt (§ 80 VwGO)
• Eröffnen Klagemöglichkeit (§ 68 VwGO)
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Widerspruchsarten
• Anfechtungswiderspruch, § 68 I VwGO → richtet sich gegen VA
• Verpflichtungswiderspruch, § 68 II VwGO → richtet sich gegen Ablehnung eines VA
• Fortsetzungsfeststellungswiderspruch, §113 I Satz 4 VwGO analog (str.)
→ richtet sich gegen VA, der sich innerhalb der Widerspruchsfrist erledigt hat
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Sinn und Zweck des Widerspruchsverfahrens
• Rechtsschutz des Bürgers → volle Nachprüfung → aufschiebende Wirkung
• Vermeidung von Prozessen → Fehler können festgestellt und korrigiert werden • Selbstkontrolle der Verwaltung → Verwaltungsverfahren
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Selbstkontrolle der Verwaltung
• Rücknahme / Widerruf
• Formloser Rechtsbehelf → Gegenvorstellung → Fachaufsichtsbeschwerde → Dienstaufsichtsbeschwerde → Petition
• Förmliche Rechtsbehelfe → Widerspruch → Beschwerde / Einspruch in Sondervorschriften
• Kontrolle durch bes. Beauftragte
• Rechnungshöfe
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Prüfungsfolge beim Widerspruch
• 1 Zulässigkeit des Widerspruchs
– Verwaltungsrechtsweg– Statthaftigkeit des Widerspruchs– Widerspruchsbefugnis– Form und Frist
• 2 Begründetheit des Widerspruchs
Widerspruch ist begründet, wenn der zu überprüfende Verwaltungsakt
– rechtswidrig ist und der Widerspruchsführer dadurch in seinen Rechten verletzt wird und/oder
– zweckwidrig ist.
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Verwaltungsrechtsweg
• Setzt eine gesetzliche Zuweisung voraus
3. Spezialzuweisung
→ § 126 I BRRG
• Generalklausel des §40 VwGO Voraussetzungen:
→ Öffentlich – rechtliche Streitigkeit
→ Keine gesetzliche Zuweisung zu einem anderen Gericht z. B. § 35 FGO
→ Streitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art
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Fünf Gerichtszweige gemäß Art. 95 GG
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Zuweisung öffentlich –rechtlicher Streitigkeiten an andere Gerichte als VG
(allgemein)
• Verfassungsgerichte• Art. 93 GG• § 13 BVerfGG
• Besondere Verwaltungsgerichte• § 33 FGO• § 5 SGG• Disziplinar- und Ständegerichte z. B. Ärzte, Anwälte
• Ordentliche Gerichte• Art. 34 S. 3 GG, Art. 14 III S.4 GG• § 40 II VwGO, § 157 BauGB• § 62 IV GWB, § 111 BNotO• Gebührenbescheide Post (BVerwGE 54, 314,
Fernmeldegesetz)• §§ 62, 68 OWIG• §§ 23 ff EGGVG
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Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art
• Hauptfrage muss
→ Auslegung und → Anwendung
von Verfassungsrecht (i. w. S.: auch ungeschriebenesVerfassungsrecht) betreffen
• h. M. Parteien der Streitigkeit müssen sein:
→ Verfassungsorgane oder
→ Sonst am Verfassungsleben beteiligte Organe
→ Streitigkeit zwischen Bürger / Staat nicht verfassungsrechtlicher Art auch wenn es um Grundrechte geht
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Widerspruchsbefugnis
• Gegeben, wenn geltend gemacht wird, dass
VA oder seine Ablehnung bzw. Unterlassung eine
Rechtsverletzung darstellten
• Rechtsverletzung muss nur möglich sein
• (Möglichkeitstheorie): darf nicht ausgeschlossen sein; regelmäßig beim Adressaten eines VA zu bejahen
• (Adressatentheorie): zum in Art. 2 I GG verletzt
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Widerspruch
• Widerspruch ist begründet, wenn
– Anfechtungswiderspruch• VA rechtswidrig und der Widerspruchsführer
dadurch in seinen Rechten verletzt wird und / oder VA zweckwidrig ist
– Verpflichtungswiderspruch
• Ablehnung des begehrten VA rechtswidrig; das ist der Fall wenn Anspruch auf Erlass des begehrten VA
• und Rechtsverletzung durch die Ablehnung
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Kompetenzen der Widerspruchsbehörde
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Rechtschutz
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Aufbauschema Verpflichtungsklage
I. Zulässigkeit
1. Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs § 40 I VwGO2. Richtige Klageart § 42 VwGO3. Klagebefugnis § 42 II VwGO4. Vorverfahren § 68 VwGO5. Klagefrist § 74 I VwGO
aber: § 75 VwGO („Untätigkeitsklage“)6. Richtiger Klagegegner§ 78 VwGO, § 5 II AGVwGO NW
XI. Begründetheit
• Begründet, wenn
15.Anspruch auf Erlass des begehrten VA(= Ablehnung rechtswidrig und dadurch Kläger in seinen Rechten verletzt § 113 IV VwGO) oder
17.Anspruch auf Neubescheidung, falls(bei Ermessensentscheidung) keine Spruchreife, § 113 V 2 VwGO
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Materielle Prüfung bei Verpflichtungsklagen
1/2
• Anspruch nur gegeben, wenn formelle Voraussetzung:
1. ordnungsgemäßer Antrag
2. Bei zuständiger Behörde
• Vorliegen der materiellen Vor. Der Anspruchsgrundlage
• dem VA darf keine Vorschrift entgegenstehen
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Materielle Prüfung bei Verpflichtungsklage 2/2
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Aufbauschema Anfechtungsklage1/2
Prof. Dr. Peter OligmüllerFolie 138
Aufbauschema Anfechtungsklage2/2