VERSLAG NAJAARSVERGADERING

Verslag najaarsvergadering Vereniging voor Gezondheidsrecht19 november 1999

B.J.M. Frederiks

Op 19 november 1999 vond in Utrecht, onder leiding

van voorzitter prof. mr. J.K.M. Gevers, de zeer druk

bezochte najaarsvergadering van de VGR plaats. De

vergadering stond in het teken van het thema Tuchtrecht

onder de Wet BIG’, waar mr. J.J.R. Bakker, voorzitter

van het Centraal Tuchtcollege voor de Gezondheids-

zorg, een inleiding hield. Hei co–referaat werd verzorgd

door mevr. mr. dr. W.R. Kastelein, advocaat. Aange-

zien Kastelein in haar co–referaat dezelfde onderwerpen

naar voren bracht als Bakker, zijn in dit verslag de

kanttekeningen van Kastelein in de inleiding van Bakker

verwerkt.

Inleiding

Bakker opende zijn inleiding met de considerans van de

Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg,

die onder meer voor wat het tuchtrecht betreft in werking

is getreden op 1 december 1997.

‘Alzo Wij in overweging genomen hebben dat het

wenselijk is voor onderscheiden categorieen van overeen-

komstig de wet gekwalificeerden een aan de gebleken

behoeften aangepaste regeling van tuchtrechtspraak in

het leven te roepen.’.

Centraal in de inleiding van Bakker stond de vraag of

de Wet BIG, wat het nieuwe tuchtrecht betreft, een rege-

ling biedt die tegemoet komt aan de gebleken behoeften.

Bakker ging nader in op deze vraag aan de hand van een

vijftal thema’s: openbaarheid van de tuchtrechtspraak,

toegang tot de tuchtrechter in eerste aanleg en in beroep,

versterking van het juridisch element, aard en omvang

van deskundigenonderzoek, tenuitvoerlegging van met

name voorwaardelijke schorsingen.

Openbaarheid van de tuchtrechtspraak

Op grond van artikel 70 lid 1Wet BIG is een zitting in het

kader van tuchtrechtspraak openbaar, ‘tenzij’. De wetge-

ver heeft de invulling van het begrip tenzij’ geheel aan de

rechter overgelaten: de tuchtrechter kan om gewichtige

redenen besluiten dat de behandeling van een zaak geheel

of gedeeltelijk met gesloten deuren plaatsvindt. Aan deze

regeling ligt artikel 6 lid 1 EVRM ten grondslag waarin

bepaald is dat een ieder tegen wie een vervolging inge-

steld is recht heeft op een eerlijke en openbare behande-

ling van zijn zaak. Volgens Bakker gaat het in het

tuchtrecht om het al of niet opleggen van een primitieve

sanctie en is dus sprake van een vervolging in de zin van

artikel 6 EVRM. Dit artikel biedt de tuchtrechter een

handvat bij het invullen van het criterium ‘gewichtige

redenen’. Daarnaast is artikel 6 EVRM bedoeld als

rechtswaarborg voor de aangeklaagde, de arts. Kastelein

benadrukt dat in de praktijk dit recht door aangeklaagde

beroepsbeoefenaren anders wordt ervaren. Iedere recht-

streeks belanghebbende kan immers een klacht indienen

bij de tuchtrechter, waardoor de aangeklaagde beroeps-

beoefenaar in een kwetsbare positie verkeert. Daar komt

bij dat zaken vaak ten onrechte tijdens een zitting worden

behandeld; 80% van het totale aantal klachten wordt

door de tuchtcolleges afgewezen. Helaas wordt de eind-

beslissing van een tuchtcollege zelden gepubliceerd door

een krant, aldus Kastelein. Een arts kan echter ook

afstand doen van het recht op een openbare zitting. Dit

betekent volgens Bakker echter niet dat een rechter een

B.J.M. Frederiks (*)Mr. drs. B.J.M. Frederiks is verbonden aan de sectiegezondheidsrecht, Universiteit Maastricht, waar zij eenproefschrift voorbereidt over de rechtspositie van verstandelijkgehandicapten in de gezondheidszorg’.

Tijdschrift voor Gezondheidsrecht (2000) 24:49–53

DOI 10.1007/BF03055835

13

behandeling van de zaak achter gesloten deuren moet

laten plaatsvinden. Een openbare behandeling dient

naast het private belang van de aangeklaagde immers

ook het publieke belang. Het is de taak van de rechter

invulling te geven aan ‘gewichtige redenen’. Volgens Bak-

ker is hier sprake van als er zich omstandigheden voor-

doen die zozeer inbreuk maken op het private belang

bijprivacy van een van de partijen, dat die omstandig-

heden zwaarder moeten wegen dan het publieke belang.

Mede gezien het feit dat artikel 6 EVRM ook een recht is

van aangeklaagde pleit Kastelein ervoor dat tuchtcolle-

ges op verzoek van een der partijen het criterium gewich-

tige redenen niet te strikt interpreteren. Het is immers

niet mogelijk om tegen de beslissing t.a.v. gewichtige

redenen in appel te gaan.

Bakker wijst vervolgens op twee aspecten van open-

baarheid: ’openbaarheid van de terechtzitting’ en ‘open-

baarheid van de uitspraak’. De rechter dient ook het

begrip ‘openbaarheid van de terechtzitting’ nader in te

vullen. Daarbij kan hij zich aansluiten bij hetgeen gebrui-

kelijk is in het strafproces. Op grond van artikel 71 Wet

BIG kan een eindbeslissing van een tuchtrechter geano-

nimiseerd gepubliceerd worden op grond van het alge-

meen belang’. Bakker is van mening dat tuchtrechters dit

criterium te restrictief toepassen waardoor de tuchtrecht-

spraak zich naar buiten presenteert als een ’onderonsje

van artsen’. Een oplossing voor dit probleem zou kunnen

zijn om alle eindbeslissingen aan te bieden aan tijdschrif-

ten zoals Medisch Contact en het Tijdschrift voor

Gezondheidsrecht of de mogelijkheid bieden om tegen

betaling uitspraken op te vragen bij het secretariaat van

het Medisch Tuchtcollege. Kastelein is er geen voorstan-

der van om alle eindbeslissingen aan te bieden aan redac-

ties van tijdschriften. Het lijkt haar een beter idee dat de

Regionale Tuchtcolleges met elkaar afspreken hoe zij

invulling geven aan het criterium algemeen belang. Bak-

ker concludeert dat de manier waarop openbaarheid

geregeld is in de Wet BIG, voldoet aan de vereisten van

artikel 6 EVRM.

Toegang tot de tuchtrechter in eerste aanleg

De Medische Tuchtwet kent, in tegenstelling tot het

strafrecht waarbij het Openbaar Ministerie een besluit

neemt over al of niet vervolging, aan de rechtstreeks

belanghebbende de bevoegdheid toe zich tot de tuch-

trechter te wenden. Kon onder de Medische Tuchtwet

nog een zekere ,selectie van klachten’ aan de poort

plaatsvinden door het tuchtcollege in eerste aanleg, in

de Wet BIG is deze mogelijkheid komen te vervallen

teneinde depositie, van de klager te versterken. Artikel

65 lid 4 Wet BIG en recente jurisprudentie van het Cen-

traal Tuchtcollege bieden nog enkele mogelijkheden,

zoals het afdoen van een niet–ontvankelijke klacht buiten

zitting. Van deze mogelijkheden kan pas gebruik

gemaakt worden na een verplicht voorafgaand vooron-

derzoek. Bakker wijst erop dat deze gang van zaken vaak

tot een nutteloze belasting van het tuchtcollege leidt en de

aangeklaagde meer dan nodig betrokken wordt bij ken-

nelijk ongegronde klachten. In hoger beroep is de situatie

niet veel beter. Kastelein gaat nader in op de rol van het

vooronderzoek. Tuchtcolleges hanteren verschillende

werkwijzen ten aanzien van dit onderzoek. Het vooron-

derzoek heeft echter een aantal voordelen: besloten zit-

ting, mogelijkheid om getuigen te horen, voorkomen kan

worden dat een zaak op zitting komt. Kastelein pleit

ervoor om de verplichting om partijen in het vooronder-

zoek de gelegenheid te geven persoonlijk te worden

gehoord te laten vervallen. Zij stelt voor om het in per-

soon horen wederom facultatief te maken en het aan

partijen en het college over te laten of men van de gele-

genheid van het vragen c.q. het houden van een voor-

onderzoek gebruik wil maken i.p.v. het vooronderzoek

verplicht plaats te laten vinden.

De conclusie van Bakker is dat het tuchtrecht tege-

moet komt aan de versterking van de rechtspositie van de

belanghebbende in het tuchtproces, maar dat onvol-

doende aandacht geschonken wordt aan het onnodig

belasten van de aangeklaagde. Bakker draagt een tweetal

oplossingen aan, in overeenstemming met de vereisten

van artikel 6 EVRM. Hij refereert aan artikel 8:82 Awb,

op grond waarvan de klager een griffierecht moet beta-

len. Daarnaast kent de Awb een systeem, waarbij kenne-

lijk niet–ontvankelijke en ongegronde beroepen door de

president van de rechtbank worden afgedaan in raad-

kamer, zonder nader onderzoek ter zitting. Klager heeft

de mogelijkheid van verzet, waarbij hij dan ook gehoord

kan worden. Er volgt alsnog een openbare zitting, indien

het verzet gegrond verklaard wordt. Kastelein onder-

steunt deze twee oplossingen.

Tot slot vraagt Bakker aandacht voor de rol van de

inspecteur. Ingevolge artikel 65 lid ld wet BIG kan een

inspecteur van het Staatstoezicht op de Volksgezondheid

een klacht indienen wanneer de aangelegenheid hem aan-

gaat uit hoofde van de hem toevertrouwde belangen’. In

de .Leidraad Onderzoek door de Inspectie voor de

Gezondheidszorg naar aanleiding van meldingen’ wordt

uitgelegd om welke belangen het gaat. Volgens Bakker is

een inspecteur slechts ontvankelijk wanneer hij vol-

doende aannemelijk maakt dat het algemeen belang in

overwegende mate betrokken is bij de zaak, zoals hij die

beoordeelt. De werkwijze van de inspectie t.a.v. het indie-

nen van klachten is in depraktijk moeilijk te volgen, aldus

Kastelein. Tevens wijst zij op het feit dat een inspecteur

een spoedprocedure kan entameren indien naar zijn oor-

deel de behandeling van de zaak door het Tuchtcollege

50 Tijdschrift voor Gezondheidsrecht (2000) 24:49–53

13

geen uitstel gedoogt zonder groot nadeel voor het belang

van de bescherming van de individuele gezondheidszorg’

(artikel 65 lid 6 Wet BIG). Het begrip spoed’ blijft echter

voor meerdere interpretaties vatbaar. Bakker gaat ver-

volgens nog kort in op de twee taken die een inspecteur

heeft: controleren en opsporen bij een melding. Deze

laatste taak kan beschouwd worden als vervolging in de

zin van artikel 6 EVRM. Op grond van dit artikel heeft

een aangeklaagde recht op zwijgrecht en heeft de inspec-

teur een cautieplicht ten aanzien van de aangeklaagde.

Toegang tot de tuchtrechter in beroep

Bakker pleit ervoor om besturen van beroepsorganisaties

enpatientenorganisaties de mogelijkheid te geven om

zelfstandig beroep in te stellen. De situatie kan zich voor-

doen dat in een uitspraak in eerste aanleg, neergelegde

inzichten tot problemen leiden binnen de betreffende

beroepsgroep van de aangeklaagde of binnen de patien-

tenorganisatie van de klager. Kastelein vraagt zich af of

deze organisaties als rechtstreeks belanghebbende kun-

nen worden aangemerkt en dus beroepsrecht moeten

krijgen. Wel is het een goede zaak dat patienten en

beroepsbeoefenaren zich bij laten staan door organisaties

en zich laten adviseren.

Versterking van het juridisch element

Ter versteviging van de positie van klager en ter vermij-

ding van de schijn van medische onderonsjes is in de Wet

BIG het juridische element in de tuchtrechtspraak ver-

sterkt. Voor de samenstelling van het medisch tuchtcol-

lege geldt als regel: 2 juristen+ 3 ledenberoepsgenoten of

1 jurist + 2 ledenberoepsgenoten bij beperkte samenstel-

ling. In hoger beroep is de samenstelling 3 juristen + 2

ledenberoepsgenoten. Echter, Bakker betwijfelt of door

de wijzigingen in de samenstelling van het college, het

juridisch element versterkt is. in eerste aanleg betekent

dit dat slechts bij consensus van beide beroepsgenoten

kan worden geconcludeerd tot gegrondverklaring van

een klacht. Bij verschil van mening tussen beide ledenbe-

roepsgenoten, worden deskundigen geraadpleegd. Het

tuchtcollege volgt het oordeel van de deskundigen. De

conclusie van Bakker is dat in werkelijkheid de verster-

king van liet juridisch element tot een verzwakking leidt

van depositie van de klager. Kastelein is dezelfde mening

toegedaan en merkt op dat 90% van de zaken een

medisch tintje heeft. De beperkte medische samenstelling

van de tuchtcolleges doet in dat geval geen recht aan de

afweging die de colleges moeten maken.

Aard en omvang van deskundigenonderzoek

Het gevolg van de vermindering van het aantal medici in

de tuchtcolleges bevordert het beroep op deskundigen.

Bakker merkt op dat het van groot belang is dat het

onderzoek, uitgevoerd door deskundigen, voldoet aan

de eisen van een eerlijke en onpartijdige procedure con-

form artikel 6 EVRM. Uit een arrest van het EHRM 1

komt naar voren dat partijen tijdig betrokken moeten

worden bij het onderzoek. op dit moment hebben par-

tijen nauwelijks de gelegenheid om adequaat te reageren

op deskundigen, die ter zitting uitgenodigd worden door

het college, aldus Kastelein. Deskundigen brengen ter

zitting vaak nieuwe feiten in, die nog niet vermeld staan

in het deskundigenrapport. Daarnaast vindt Kastelein

het onbegrijpelijk dat partijen in de Wet BIG geen cas-

satie kunnen aantekenen bij de Hoge Raad. Bakker pleit

ervoor om de procedure inzake schriftelijke opdracht aan

de deskundigen alsnog te regelen in de Wet BIG. Kaste-

lein zou daarnaast ook het mondeling horen van deskun-

digen op de zitting duidelijker geregeld willen zien.

Tenuitvoerlegging van met name voorwaardelijke

schorsingen

Nieuw in het tuchtrecht is de mogelijkheid een voorwaar-

delijke straf op te leggen. In de Wet BIG is niet geregeld

welke autoriteit belast is met het toezicht op de naleving

van de door de tuchtrechter gestelde voorwaarden enmet

het instellen van een vordering bij de tuchtrechter tot

tenuitvoerlegging van de maatregel, als de voorwaarde

niet wordt nageleefd. Bakker stelt voor om de regionale

inspecteur voor de gezondheidszorg met deze taak te

belasten. Dit heeft tot consequentie dat de voorwaarden

waaraan de beroepsbeoefenaar moet voldoen tijdens de

proeftijd duidelijk omschreven moeten zijn; de termijnen

waarbinnen aan die voorwaarden moet worden voldaan

en de criteria dienen toetsbaar te zijn, aldus Kastelein.

Daarnaast moet nagedacht worden over voorwaarden

die opgelegd zouden kunnen worden aan geschorste art-

sen. Bakker noemt als voorbeeld bijscholingscursussen,

die gegeven kunnen worden door specialistenverenigin-

gen of de KNMG.

Eindconclusie

Bakker beeindigt zijn inleiding met de stelling dat de

regeling van het tuchtrecht in de Wet BIG niet in alle

opzichten voldoet aan de gebleken behoeften. in een

aantal opzichten is sprake van een verbetering, vooral

ten aanzien van de procesvoering. Bij de evaluatie van de

1 EHRM, 18 maart 1997, Mantovanelli tegen Frankrijk.

Tijdschrift voor Gezondheidsrecht (2000) 24:49–53 51

13

Wet BIG, in 2001, moet gebruik worden gemaakt van de

gelegenheid om deze gebreken te helen. Tot slot roept

Bakker medici op om toe te treden tot de activiteiten van

de Medische Tuchtcolleges. Zonder hun deelname kun-

nen de Medische Tuchtcolleges immers niet hun werk-

zaamheden verrichten.

Discussie

Na de pauze wordt onder leiding van de voorzitter de

discussie geopend. Plokker krijgt als eerste de gelegen-

heid om een opmerking te maken over het strafrechtelijk

karakter van het tuchtrecht. Bakker heeft gesteld dat de

maatregelen, in de zin van het tuchtrecht, primitieve

sancties zijn. De jurisprudentie van het Europese Hof

zegt dat als een college primitieve sancties oplegt, vol-

doen moet zijn aan de waarborgen van artikel 6 EVRM:

zwijgplicht en cautierecht. Dit levert een probleem op

voor instanties die zowel opsporen als toezichthouden,

zoals de inspectie. Een oplossing is om beide taken strikt

te scheiden. Kastelein voegt hieraan toe dat de inspectie

reeds onderdeel is van het strafrechtelijk opsporingsap-

paraat, aangezien in artikel 65 lid 8 Wet BIG een opspo-

ringstaak geregeld is voor de inspectie. Een tweede

opmerking van Plokker betreft het College van Medisch

Toezicht. Plokker is van mening dat dit college voor

snelle spoedprocedures moet kunnen zorgen als het

gaat om het opleggen van maatregelen wegens onge-

schiktheid. Wat betreft het CMT is Bakker kort. Het

regionaal tuchtcollege is de aangewezen instantie voor

spoedprocedures. Artikel 65 lid 6 Wet BIG is echter niet

van overeenkomstige toepassing verklaard, waardoor

een spoedprocedure niet tot de mogelijkheden van het

CMT behoort.

Een aansluitende opmerking over de rol van de inspec-

teur bij het opvragen van inlichtingen wordt gemaakt

door Van Wersch. In het kort schetst hij een casus

waarn een inspecteur aan een arts, die beschuldigd

wordt van seksuele intimidatie van patienten, om infor-

matie vraagt. De inspecteur kon aan de arts niet beloven

wat met de informatie gedaan zou worden. Hierdoor zijn

artsen snel geneigd zich te beroepen op hun zwijgplicht en

cautierecht.

Van Beurden vraagt zich af of het open karakter van

het tuchtrecht niet in strijd is met de gedachtegang van

artikel 6 EVRM: ’voorkomen dat onterecht leed aange-

daan wordt. Veel artsen worden op grond van het tucht-

recht meestal onterecht vervolgd. Volgens Bakker heeft

artikel 6 EVRM niet als strekking om nodeloos strafleed

te voorkomen. Het artikel zegt niets over de beslissing om

wel of niet te vervolgen. indien sprake is van vervolging,

moet voldaan worden aan de waarborgen van artikel 6

EVRM. Om te voorkomen dat nodeloos leed wordt aan-

gedaan aan de aangeklaagde, wijst Bakker op de reeds

eerder genoemde oplossing, overeenkomstig de Awb.

Van Beurden merkt aansluitend op dat in het tuchtrecht

onterecht leed veel vaker voorkomt dan in het strafrecht.

Meulemans wijst op zijn bedroevende ervaringen met

het vooronderzoek. Hij is van mening dat het vooronder-

zoek uitermate geschikt is om tot bemiddeling te komen.

Een voorwaarde hiervoor is dat het vooronderzoek anders

benaderd wordt door de tuchtcolleges in eerste aanleg,

aldus Kastelein.

Legemaate komt terug op de suggestie van Bakker om

een beroepsrecht mogelijk te maken voor beroepsorgani-

saties enpatientenverenigingen. Hij juicht dit voorstel

niet toe omdat zo’n instantie niet snel partij zal zijn bij

het eigenlijke geschil tussen arts enpatient. Zij zullen

hooguit partij zijn bij een deel van de normering die de

tuchtrechter zal gebruiken om tot een uitspraak te

komen. In plaats van een beroepsrecht stelt Legemaate

voor om deze instanties de gelegenheid te geven stukken

in te dienen tijdens het proces, zonder dat zij partij wor-

den. Bakker licht nogmaals toe waarom hij een beroeps-

recht wil instellen voor diverse organisaties. Als een arts

in eerste aanleg een waarschuwing heeft gekregen van het

tuchtcollege, heeft hij in veel gevallen niet de behoefte om

in beroep te gaan. Hij legt zich bij de uitspraak neer met

het gevolg dat de uitspraak, soms ten onrechte, zijn eigen

leven gaat leiden. Om dit te voorkomen moeten organi-

saties de gelegenheid hebben om in beroep te gaan. Lege-

maate merkt op dat een combinatie van zijn ideeen met

die van Bakker ook mogelijk moet zijn.

Monden vraagt zich af op grond van welke wet een

manager van eenpsychiatrisch ziekenhuis door een inspec-

teur kan worden aangesproken indien hij zich niet gehou-

den heeft aan een bepaalde verplichting uit de Wet Bopz.

Hij kan op grond van de Kwaliteitswet zorginstellingen

aangesproken worden, omdat de organisatie niet deugde-

lijk is maar hij kan ook voor de tuchtrechter gebracht

worden. Bakker merkt op dat de Kwaliteitswet zorgin-

stellingen een jonge wet is, die nog gevormdmoet worden.

Vooralsnog geldt dat als de aard van de klacht gericht is

tegen de organisatie van de instelling, de Kwaliteitswet

zorginstellingen van toepassing is en als de klacht betrek-

king heeft op de individuele relatie van een arts en een

patient, de Wet BIG van toepassing is. Het kan ook

voorkomen dat de fout in de organisatie te wijten is aan

een individuele arts, aldus Gevers. Volgens Kastelein is de

Kwaliteitswet zorginstellingen niet duidelijk op dit punt.

Het is mogelijk om een arts op grond van de Wet BIG, de

Kwaliteitswet zorginstellingen, de Wet Bopz en de Wet

klachtrecht clienten zorgsector aan te spreken.

Hanegraaf vraagt zich af of het tuchtcollege al erva-

ring heeft met zaken die betrekking hebben op

52 Tijdschrift voor Gezondheidsrecht (2000) 24:49–53

13

verpleegkundigen, aangezien de Wet BIG uitgebreid is

met o.a. verpleegkundigen. Bakker kent bijna geen zaken

over verpleegkundigen of andere beroepsbeoefenaren

zoals fysiotherapeuten. Kastelein constateert wel degelijk

zaken waarin het gaat om andere disciplines dan de arts,

zij het dat het nog om een gering aantal gaat.

Kroon plaatst de opmerking dat het tuchtrecht onder

clienten een slechte klank heeft waardoor zij meer

gebruik maken van de interne klachtenregeling of de

civielrechtelijke procedure, die de client bovendien meer

bevrediging oplevert.

Dute komt terug op het publicatiebeleid, waar Bakker

eerder aan refereerde. De rechte, bepaalt op dit moment

welke uitspraken van het wachtcollege gepubliceerd

worden en welke niet. Dute pleit ervoor om in beginsel

alle uitspraken beschikbaar te stellen voor publicatie.

Overwogen kan worden om een speciaal tijdschrift

hiervoor op te richten, waarbij de redactie bepaalt welke

uitspraken gepubliceerd worden, Op deze manier worden

de uitspraken beter vatbaar voor wetenschappelijke

analyse.

De laatste vraag heeft betrekking op punt 16 van de

’Leidraad Onderzoek door de Inspectie voor de Gezo-

ndheidszorg naar aanleiding van meldingen’. Jansen

vraagt aan Bakker of het wachtcollege reeds uitspraken

gedaan heeft, waarin een inspecteur niet–ontvankelijk is

verklaard. Volgens Bakker bestaan hierover nog geen

uitspraken.

De voorzitter sluit de najaarsvergadering af en hoopt

dat de discussie van deze middag nog lang 721 door-

klinken. Hij concludeert dat in de discussie enerzijds

aan bod is gekomen wat de behoefte en verwachtingen

zijn die men van wetgeving heeft en anderzijds hoe daar-

aan vormgegeven kan worden in een wet.

Tijdschrift voor Gezondheidsrecht (2000) 24:49–53 53

13