v. vezetés, irányítás, felügyelet, ellenőrzés dr. christián lászló
TRANSCRIPT
V. VEZETÉS, IRÁNYÍTÁS, FELÜGYELET,
ELLENŐRZÉS
FORRÁSOK:
1.) HORVÁTH IMRE: KÖZIGAZGATÁSI
SZERVEZÉS- ÉS VEZETÉSTAN. DIALÓG
CAMPUS, BUDAPEST-PÉCS, 2002.
2.) ROÓZ JÓZSEF: VEZETÉSMÓDSZERTAN.
PERFEKT, BUDAPEST, 2001.
3.) PATYI ANDRÁS. VARGA ZS. ANDRÁS:
ÁLTALÁNOS KÖZIGAZGATÁSI JOG, DIALÓG
CAMPUS. BUDAPEST, 2012.
SZERVEZÉS HELYE A SZERVEZETBEN
A szervezet rendszerszintjei egymásra épülnek és
hierearchikus kapcsolatban állnak egymással.
Vezetés
Igazgatás
Végrehajtás
IRÁNYÍTÁS – VEZETÉS – FELÜGYELET –
ELLENŐRZÉS KAPCSOLATA
4
bbmnbmnbmnmbmnbmnbjhgjh hhgj Ellenőrzés
Felügyelet
Vezetés
Irányítás
A VEZETÉS
VEZETÉS
Az irányítást logikailag megelőző fogalom.
A vezetés mindig egy konkrét szerven belül
megvalósuló igazgatási tevékenység => a vezetést
végző (alany) és a vezetett (tárgy) mindig egy
szervezeten belül találhatóak.
A vezető tevékenysége
közvetlenül az őt körülvevő igazgatási szervre
irányul,
Közvetve annak tárgya az egész szerv.
Röviden: a vezetés egy szerven belül „az
igazgatás igazgatása”.
A vezetés hatalmi viszony, a közigazgatásban egyben jogviszony is => a vezetés jogi hatású eszközeinek tételezését mindig jogszabály végzi el, és a jog rendezi a vezető és a vezetettek közti jog kapcsolatot.
A vezetés eszközei lehetnek:
Jogi eszközök,
Nem jogi eszközök.
A vezető legfontosabb feladata, hogy kitűzze az igazgatott szerv számára az elérendő célokat, meghozza az azokhoz szükséges döntéseket, támogassa azok végrehajtását és ellenőrizze a végrehajtást.
A feladatok ellátásához szükségesek a hatékony jogi eszközök => szankcionálás eszközrendszere.
A vezetési eszközöket alapvetően a Ktv. sorolja fel.
A vezetés önmaga is szervező tevékenység, amely
tájékozódik, tervez, rendelkezik, munka-megosztást
végez, koordinál és ellenőriz.
A vezetők a szervezet – vagy a belső szervezeti
egységek – hierarchiájának csúcsán foglalnak helyet.
A szervezeten belül a vezetés a legfelső szintű
szervezésnek tekinthető.
A vezetés az elérhető célok kitűzése, a haladás
irányának meghatározása, az alkalmazandó
eszközök és módszerek kiválasztása és a cél
elérése érdekében szükséges feladatok elvégez-
tetése az azokat végrehajtó szervezet által.
A VEZETÉSELMÉLETI ISKOLA - HENRI
FAYOL
Henri Fayol (1841-1925),
francia, bányamérnök.
A vezetés funkciója: Vezetni annyi mint tervezni, szervezni, rendelkezni,
koordinálni és ellenőrizni.
tervezés:
tervezni annyi mint előre látni.
szervezés:
szervezni annyi, mint a szervezetet ellátni minden olyan anyagi és személyi feltétellel, ami a működéshez hasznos lehet, amely a feladatok leggazdaságosabb és legeredményesebb megoldását biztosítja.
rendelkezés:
rendelkezni annyi, mint a szervezetet működtetni.
koordinálás:
koordinálni annyi, mint az összes szervezési folyamatot harmóniába hozni a működés zavartalanná tétele és eredményessége érdekében.
ellenőrzés:
az ellenőrzés a kiadott terv, utasítás végrehajtásának felmérése és értékelése.
A vezetés princípiumai:
1. célszerű munkamegosztás;
2. megfelelő centralizálás;
3. tekintély, hatáskör és felelősség összhangja;
4. fegyelem;
5. a parancsolás egysége;
6. a vezetés egysége;
7. részérdek alárendelése az általános érdekeknek;
8. bérezési irányelvek;
9. a szervezeti hierarchia és a szolgálati út szabályozása;
10. a rend;
11. méltányosság;
12. a személyzet állandósága;
13. öntevékenység;
14. az egység.
AZ IGAZGATÁS FOGALMA ÉS KAPCSOLATA A
VEZETÉSSEL
A vezetés meghatározó szerepe a döntési kompe-
tenciában fejeződik ki, központi eleme a döntés-
hozatal, a problémamegoldás.
A vezetés (a döntéshozatal) más jellegű
tevékenységet jelent, mint a döntés előkészítést
és –végrehajtást magában foglaló igazgatás,
szervezés => más típusú személyi és tárgyi
feltételek szükségeltetnek e különböző típusú
funkciók eredményes, vagy akárcsak kielégítő
ellátásához.
A MAGYAR KÖZIGAZGATÁS VEZETŐI
A közigazgatás vezetői: Miniszterelnök,
Miniszterek,
Központi államigazgatási szervek vezetői.
A miniszterelnök kiemelkedik a vezetők közül. Okai: Demokratikus legitimációja gyakorlatilag erősebb, mint a
kormányáé,
Meghatározza saját kormánya összetételét,
Alapvetően meghatározza kormánya politikáját és döntéseit,
A törvényhozás felett is kiemelkedő befolyással rendelkezhet.
A miniszterelnöknek nem kell ténylegesen a közigazgatási hatalmát gyakorolnia => a miniszterek végzik helyette.
A miniszterek ágazati irányítást végeznek a közigazgatásban. Változó mértékű és jelentőségű, ágazatoktól függően. (pl. a honvédelmi miniszter expanziós képessége elmarad a belügyminiszterétől)
AZ IRÁNYÍTÁS
IRÁNYÍTÁS
Az államigazgatási szervek közötti irányítási
tevékenységet hierarchikus igazgatásnak
nevezzük.
Mi tartozik ide?
Ksztv.-ben felsorolt eszközök,
Egyéb jogszabályokban felsorolt eszközök,
Tudományos megállapításokból kivehető jellemzők.
IRÁNYÍTÁS
Az irányítás mindig két különálló szerv között megvalósuló tevékenység.
Az irányító (alany) és az irányított (tárgy) egymástól mindig elkülönült jogalany => az irányító tevékenység kívülről hat az irányítottra.
Röviden: „a vezetés igazgatása”.
A vezetés feltételeinek meghatározása,
A vezetésnek, mint napi tevékenységnek a befolyásolása.
Hosszabban: az irányítás a szerv szakmai és szervi tevékenységével összefüggő, hatalmi viszonyon és ebből következően alá-fölérendeltségen nyugvó, az irányított önállóságát jelentős mértékben korlátozó közigazgatási tevékenységfajta.
Az irányítás bizonyos hierarchikus viszonyt feltételez
két szerv között, kívülről hat az irányító szerv a neki
alárendelt szervezetre, meghatározó befolyást gyakorol
egy vagy több szerv a működésére.
Az irányít jellemzően a vezetésen keresztül
érvényesül. Pl. a miniszter gyakorolhat irányítási
jogosítványokat is az alárendelt közigazgatási szervek
irányába.
48/1991. AB hat.:
A vezetés a szervezeten belüli irányító tevékenység.
A vezetés az irányítás által kitűzött feladatokat hajtja
végre, s a végrehajtás során jelentős önállósággal bírhat.
Az irányítás és a vezetés elhatárolása az irányított
szervezethez való viszonyon és az irányítási, ill. vezetői
aktusok különböző jogi minőségén alapul.
Az irányítás minden formája uralmi viszonyt
feltételez. => az irányító el tudja érni, hogy az
irányított szerv az ő akarata szerinti tevékenységet
fejtsen ki.
Az irányítás azonban nem jelent függőségi viszonyt
az érintett közigazgatási szervek között (az alárendelt
szerv az irányító beavatkozása nélkül is képes a
megfelelő működésre).
Az irányítás lényege (szociológiai szempontból) az
irányított viszonyai feletti meghatározó befolyás
érvényesítése.
E viszonyokat két területre bonthatjuk:
Szervi viszonyok (szervi irányítási eszközökkel)
Szakmai viszonyok (szakmai irányítási eszközökkel).
Szervi viszonyok:
A szerv létesítésével, megszüntetésével,
Átszervezésével, fejlesztésével,
Személyi feltételek biztosításával,
Tárgyi feltételek biztosításával,
Anyagi (pénzügyi) feltételek biztosításával,
A belső szervezeti rend kialakításával,
A vezetés meghatározásával
összefüggő viszonyok.
A szakmai irányítás területei szervtípusonként
változóak.
AZ IRÁNYÍTÁS JOGI ESZKÖZEI – TELJES
IRÁNYÍTÁSI JOGKÖR
A szerv konstituálásával összefüggő jogkörök
[Ksztv. 2. § (1) a)]:
Alapítás, átalakítás, megszüntetés.
Létrehozás részjogkörei:
A létesítendő szerv feladatainak és hatásköreinek
megállapítása,
A szervezeti önállóság kialakítása,
Az alapító okirat kiadása.
Személyzeti jogkör [Ksztv. 2. § (1) b)]:
„az államigazgatási szerv vezetésére kinevezés, vezetői
megbízás adása, az államigazgatási szerv vezetőjének
felmentése, a vezetői megbízás visszavonása, és az
államigazgatási szerv vezetőjé-vel kapcsolatos egyéb
munkáltatói jogok gyakor-lása.”
Munkáltatói jogok körébe különösen a fegyelmi felelősség,
az illetmény megállapításával és a szabadság kiadásával
kapcsolatos jogok tartoznak. Ide tartozik még a
meghatározott feladat teljesítésére való utasítás joga is.
Ellenőrzési jogkör [Ksztv. 2. § (1) c)]:
törvényességi, szakszerűségi, hatékonysági és pénz-ügyi
ellenőrzés.
Szabályozási jog [Ksztv. 2. § (1) d)]:
szervezeti és működési szabályzat jóváhagyása
Ide szokás vonni még a szerv feladatainak jogszabállyal
való meghatározását is.
Aktus-felülvizsgálati jogkör [Ksztv. 2. § (1) e)]:
döntés megsemmisítése, szükség szerint új eljárás
lefolytatására való utasítás
Gyengébb, ha csak törvényességi, és erősebb, ha
célszerűségi okból is gyakorolható.
Gyengébb, ha csak megsemmisítésre terjed ki (cassatio),
erősebb, ha az irányító meg is változtathatja (reformatio).
Egyedi döntési jogkör [Ksztv. 2. § (1) f)]:
„jogszabályban meghatározott esetekben az állam-igazgatási
szerv döntéseinek előzetes vagy utólagos jóváhagyása”
Egyedi utasítás kiadása [Ksztv. 2. § (1) g)]:
„ feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására”
Jelentéstételre vagy beszámolóra kötelezés [Ksztv. 2. §
(1) h)]
Az államigazgatási szerv kezelésében lévő közérdekű
adatok és közérdekből nyilvános adatok, valamint az
irányítási hatáskörök gyakorlásához szükséges,
törvényben meghatá-rozott személyes adatok kezelése
[Ksztv. 2. § (1) i)].
Az irányítási jog általános korlátja, hogy az irányítási hatáskör gyakorolja nem vonhatja el az irányított szerv hatáskörét vagy döntését megváltoztassa. Ez csak törvényben megállapított kivételek esetén lehetséges.
A hatáskörelvonás lehet pozitív és negatív.
Pozitív: az irányító szerv magához vonja az ügyet és dönt benne.
Negatív: az irányító szerv utasítja az alárendelt szervet, hogy milyen döntést hozzon. Ez sajnos gyakori, „elegánsabb” megnyilvánulásaira példa:
Az irányító az alárendelt szerv figyelmét felhívja bizonyos körülményre, amelyről – véleménye szerint – az irányított szerv nem kellően tájékozódott. => az informálás leple alatt ad utasítást.
A felettes szerv kilátásba helyezi, hogy az alárendelt szerv adott döntése esetén (és csakis akkor) bizonyos törvényes kedvezményekben részesül.
A felettes szerv különféle emlékeztető, feljegyzés stb. formájában közli a maga véleményét, ami jogilag ugyan nem kötelező, de a tényleges állapotok miatt gyakorta „ajánlatos” megfogadni.
A hatáskörelvonást más néven prepotenciának
nevezzük.
Bűncselekménynek is minősülhet (hivatali visszaélés
tényállása)
=> Btk. 305. §: „Az a hivatalos személy, aki azért, hogy
jogtalan hátrányt okozzon vagy jogtalan előnyt szerezzen
a) hivatali kötelességét megszegi,
b) hivatali hatáskörét túllépi, vagy
c) hivatali helyzetével egyébként visszaél,
bűntett miatt három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.”
AZ IRÁNYÍTÁS JOGI ESZKÖZEI – A
MEGOSZTOTT IRÁNYÍTÁSI JOGKÖR
A teljes irányítási jogkör megosztva két szervet
illet meg központi hivatal irányítása esetén.
Meghatározott ügycsoportok esetén szabad:
Ellenőrzési jogkör,
Aktus-felülvizsgálati jogkör,
Egyedi döntési jogkör,
Egyedi utasítás kiadása,
Jelentéstételre vagy beszámolóra kötelezés.
Ezeket egy központi államigazgatási szerv
vezetője vagy kormánybiztos gyakorolja.
[Ksztv. 1. §] Központi államigazgatási szerv
a) a Kormány,
b) a kormánybizottság,
c) a Miniszterelnökség,
d) a minisztérium,
e) az autonóm államigazgatási szerv,
a) Közbeszerzések Tanácsa,
b) Egyenlő Bánásmód Hatóság,
c) Gazdasági Versenyhivatal,
d) Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság,
e) Nemzeti Választási Iroda
f) a kormányhivatal,
a) Központi Statisztikai Hivatal,
b) Országos Atomenergia Hivatal,
c) Szellemi Tulajdon Nemzeti Hivatala,
d) Nemzeti Adó- és Vámhivatal.
g) a központi hivatal,
h) a rendvédelmi szerv és a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat.
a) rendőrség,
b) büntetés-végrehajtási szervezet,
c) hivatásos katasztrófavédelmi szerv,
d) polgári nemzetbiztonsági szolgálatok.
i) az önálló szabályozó szervek.
a) Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság
b) Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal.
AZ ALÁRENDELT ÁLLAMIGAZGATÁSI
SZERVEK IRÁNYÍTÁSA
Teljes irányítási jogkör,
Megosztott irányítási jogkör,
Államigazgatási szervi felügyelet (részirányítási
jogkör).
Az államigazgatási szervek feletti felügyeletet töltik
ki tartalommal
Személyzeti jogkör (ha a törvény eltérően nem rendelkezik),
Ellenőrzési jogkör,
Szabályozási jogkör,
A konstituálási és személyzeti jogkörrel összefüggésben a
jelentéstételre kötelezés és az adatkezelési jogkör.
AZ IRÁNYÍTÁS GYAKORLATA
Minisztérium Kormány irányítja
miniszter vezeti
hivatali szervezetet:
Miniszter irányítja,
Közigazgatási államtitkár vezeti.
Polgármesteri Hivatal
polgármester irányítja
a hivatal feladatait meghatározza,
a szervezet, létszám, munkarend előterjesztője,
a jegyző felett munkáltatói jogok gyakorlója.
• jegyző vezeti
• munkáltatói jogok gyakorlója,
• beszámol a testületnek,
• szabályozza a kiadmányozást.
AZ IRÁNYÍTÁS GYAKORLATA 2.
30
A vezetés és irányítás különbözősége:
a vezetés mindig közvetlen, az irányítás pedig közvetett
vezetői tevékenység,
a vezetést és irányítást ezen belül elhatárolja egymástól az
is, hogy más hatáskörrel kell rendelkezniük az irányító
szerveknek, mint a közvetlen vezetést végzőknek,
az irányítás mindig a közvetlen vezetőkhöz szól, azon
keresztül juthat el az irányított szervhez, Az irányítás
során a vezető a külső környezet / felsőbb szerv igényeit
közvetíti, azaz a nagyobb, az átfogóbb szervezeti rendszer
érdekében lép fel a szűkebb szervezet vagy szervezetekkel
szemben, ill. azok felé.
A FŐVÁROSI, MEGYEI KORMÁNYHIVATALOK
IRÁNYÍTÁSA
Kettős (osztott irányítás) funkcionális/ szervi irányítás (KIM),
szakmai/ ágazati irányítás (minisztérium, központi hivatal).
Alapítás, kormánymegbízott kinevezés és felmentés => miniszterelnök.
Közigazgatás szervezéséért felelős miniszter: átszervezés, megszüntetés,
egyéb munkáltatói jogok,
ellenőrzés,
létszám, költségvetés meghatározása.
Szakmai irányítás: Helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete => KIM
fejlesztési tanácsok törvényességi felügyelete => NFM
közoktatási feladatok => EMMI
A FŐVÁROSI ÉS MEGYEI
KORMÁNYHIVATALOK VEZETÉSE
Kormánymegbízott => vezeti a Kormányhivatalt
Főigazgató => vezeti a hivatali szervezetet
Igazgató => a főigazgató helyettese
Szakigazgatási szerv vezetője => szakmai
irányító + gyakran az egyetértése szükséges
A KÖZIGAZGATÁSON BELÜLI ELLENŐRZÉS
1) A kormányzati szintű ellenőrzés: Kormányzati Ellenőrzési
Hivatal
2) A területi államigazgatási szervek ellenőrzési
tevékenysége
34
- szakmai irányító szervek ellenőrzései
- kormányhivatalok ellenőrzési tevékenysége
• törzshivatal ellenőrzései
• egyes szakigazgatási szervek
ellenőrzései
A FELÜGYELET
A FELÜGYELET, MINT A SZERVEZETI
IGAZGATÁS ESZKÖZE
A felügyelt szerv felől nézve a felügyelet mindig nagyobb önállóságot, szélesebb döntési, működési szabadságot jelent az illető szervnél.
Ez egy uralmi helyzet, ami mindig kevesebb, mint az irányítás. => hiányzik a rendelkezési jog!
Felügyeleti jogviszony: a felügyelt szerv tevékenységének folyamatos figyelemmel kísérésén alapuló, jogszabályban rögzített beavatkozási lehetőségek.
A felügyelet inkább figyelemmel kísérési jogot jelent és csak normáktól való eltérés esetén ad beavatkozási jogot.
Felügyeleti jogkörök:
Képviselet (Ogy. és a Kormány ülésein),
Segítség- és támogatás nyújtás,
A Kormány döntései végrehajtása érdekében utasítási jog,
Ellenőrzés, beszámoltatás, felelősségre vonás
kezdeményezése,
Munkáltatói jogok gyakorlása a vezető felett,
SzMSz jóváhagyása.
A felügyeleti jogviszony bírósági ellenőrzés vagy
felülvizsgálat hatása alatt áll. => a felügyelő szerv
beavatkozó határozata megtámadható a bíróságon.
A felügyelet autonómiát biztosít a felügyelt szerv belső
szférájára, önálló mozgásterére.
A TÖRVÉNYESSÉGI FELÜGYELET ESZKÖZEI A kormányhivatal:
törvényességi felhívással élhet;
kezdeményezheti a képviselő-testület összehívását, valamint a Törvényben meghatározott esetben összehívja a képviselő-testület ülését;
kezdeményezheti a Kormánynál, hogy indítványozza az Alkotmánybíróságnál az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatát;
kezdeményezheti a törvényszéknél az önkormányzat határozatának felülvizsgálatát;
kezdeményezheti a határozathozatali, feladat ellátási kötelezettségét nem teljesítő helyi önkormányzattal szemben bírósági eljárás megindítását, a határozathozatal pótlásának elrendelését;
javasolhatja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszternek, hogy kezdeményezze a Kormánynál az Alaptörvénnyel ellentétesen működő képviselő-testület feloszlatását;
kezdeményezheti a Magyar Államkincstárnál a központi költségvetésből járó támogatás jogszabályban meghatározott részének visszatartását vagy megvonását;
pert indíthat a sorozatos törvénysértést elkövető polgármester tisztségének megszüntetése iránt;
fegyelmi eljárást kezdeményezhet a helyi önkormányzat polgármestere ellen és a polgármesternél a jegyző ellen;
kezdeményezheti a helyi önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását az Állami Számvevőszéknél;
szakmai segítséget nyújt a helyi önkormányzatnak a feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben;
törvényességi felügyeleti bírságot szabhat ki a helyi önkormányzatra az e törvényben meghatározott esetekben.
EGYES ESZKÖZÖK JELLEMZŐI
1. A törvényességi felhívás elsődleges eszköz,
írásban, 30 napos határidő.
2. Információkérés köteles eleget tenni,
javaslat lehet működésre, szervezetre, döntéshozatalra.
3. Testület összehívása törvényességi kérdések tárgyalása indokolt,
közvetlen összehívási jog.
4. Önkormányzati rendelet Alaptörvénybe ütközése KIM => Kormány => Alkotmánybíróság
5. Önkormányzati rendelet jogszabályba ütközése Kormányhivatal => Kúria
6. Jogalkotási kötelezettség /törvényen alapuló/ elmulasztása
Kormányhivatal => Kúria
7. Törvényen alapuló jogalkotási kötelezettség pótlása Kúria rendeli el,
kormánymegbízott alkotja a rendeletet,
nem módosítható.
8. Határozat felülvizsgálat Törvényszék,
határozat végrehajtásának felfüggesztése.
9. Feladat-ellátási kötelezettség elmulasztása Törvényszék,
feladat ellátására kötelezhet.
10. Felügyeleti bírság, a következő esetekben:
ha a jegyző a kormányhivatal felhívása ellenére a megadott határidőn belül nem tesz eleget a jegyzőkönyv megküldési kötelezettségének;
ha a polgármester, a jegyző határidőben nem tesz eleget a kormányhivatal információkérésre irányuló megkeresésének;
ha a törvényszék megállapítja, hogy a helyi önkormányzat jogalkotási, határozathozatali, feladat-ellátási (közszolgáltatási) kötelezettségének nem tett eleget és a bíróság által tűzött határidő eredménytelenül eltelt;
ha a kormányhivatal kezdeményezése alapján a képviselő-testület nem folytatja le határidőben a polgármester, valamint a polgármester a jegyző ellen a fegyelmi eljárást.
AZ ELLENŐRZÉS
AZ ELLENŐRZÉS, MINT A FELÜGYELET ÉS
AZ IRÁNYÍTÁS RÉSZE
A felügyelet mindig több mint puszta ellenőrzés, a
felügyeleti jogkör kimutatásához szükséges a saját,
önálló joghatású intézkedés lehetősége.
Tehát: az ellenőrzés mindig kevesebb, mint a
felügyelet.
Az ellenőrzéseket a szempontjaikhoz illő toldatokkal
látják el (pl. törvényességi ellenőrzés, célszerűségi
ellenőrzés).
Az ellenőrzés mindig folyamat- vagy eseménykövető.
Tehát: az ellenőrzés olyan tevékenység, melynek
célja mindig ténymegállapítás, információk
szerzése, abból következtetések levonása, mind
az okokra, mind a jövőbeni teendőkre nézve.
A FELÜGYELETTŐL FÜGGETLEN
ELLENŐRZÉS
Konkrét formája a helyi önkormányzatok
törvényességi ellenőrzése.
Célja és tárgya a helyi önkormányzat számára
átadott hatáskörök közigazgatási szervként való
gyakorlása.