uniwersytet ekonomiczny we...
TRANSCRIPT
Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu
Wydział Zarządzania, Informatyki i Finansów
studia podyplomowe
MECHANIZMY FUNKCJONOWANIA STREFY EURO
Grzegorz Idasiak
Zarządzanie kryzysowe w kontekście członkostwa
w Unii Europejskiej
praca końcowa
Promotor
dr Magdalena Bywalec
Wrocław 2016
2
Wstęp ...................................................................................................................................................................................... 3
Rozdział 1. Zarządzanie kryzysowe w Polsce ........................................................................................................ 5
1.1. Uwarunkowania funkcjonowania – pojęcia ogólne ................................................................................. 5
1.2. Organizacja, zadania i funkcjonowanie systemu zarządzania kryzysowego w Polsce ......... 15
Rozdział 2. Zarządzanie kryzysowe w Unii Europejskiej ............................................................................... 25
2.1. Pojęcie unijnego zarządzania kryzysowego............................................................................................. 25
2.2. Zarządzanie kryzysowe UE w uregulowaniach prawnych. ............................................................... 26
2.2.1. Rozporządzenia .................................................................................................................................. 27
2.2.2. Dyrektywy ............................................................................................................................................. 27
2.2.3. Decyzje.................................................................................................................................................... 28
2.2.4. Traktat z Lizbony ............................................................................................................................... 29
2.3. Rola i zadania instytucji UE w zakresie zarządzania kryzysowego ............................................... 31
2.4. Współpraca Polski w ramach unijnego systemu zarządzania kryzysowego – rola Rządowego
Centrum Bezpieczeństwa (RCB) ................................................................................................................... 43
Rozdział 3. Wybrane formy wsparcia w sytuacjach kryzysowych funkcjonujące w ramach UE ... 46
3.1. Unijny Mechanizm Ochrony Ludności. ....................................................................................................... 48
3.2. Fundusz Solidarności Unii Europejskiej .................................................................................................... 58
Podsumowanie ................................................................................................................................................................. 69
Bibliografia ........................................................................................................................................................................ 71
Netografia ........................................................................................................................................................................... 72
Akty prawne ...................................................................................................................................................................... 72
Spis tabel i rysunków .................................................................................................................................................... 73
3
Wstęp
Problematyka dotycząca zarządzania kryzysowego, zarówno pojedynczych państw
jak również, w szerszym spojrzeniu, różnorodnych organizacji międzynarodowych,
funkcjonujących w ramach współdziałania państw członkowskich, staje się coraz
istotniejsza, szczególnie mając na uwadze obecne, a także przewidywane zagrożenia.
Organizacja zarządzania kryzysowego funkcjonująca na poziomie krajowym oraz na
poziomie ponadnarodowym powinna zapewnić jak najbardziej efektywną realizację
przedsięwzięć w zakresie dotyczącym przedmiotowego obszaru.
W odniesieniu do powyższego, niniejsza praca ma na celu przybliżenie tematyki
związanej z systemami zarządzania kryzysowego funkcjonującymi w Polsce oraz
w ramach struktur Unii Europejskiej, a także wskazanie ewentualnych korzyści
wynikających z uczestnictwa we wspólnocie dla jej członków.
Niniejsza praca składa się z trzech rozdziałów. Rozdział pierwszy obejmuje
zagadnienia ogólne z zakresu zarządzania kryzysowego a także stanowi prezentację
struktury funkcjonowania systemu zarządzania kryzysowego w Polsce. W rozdziale tym
zwrócono uwagę na znaczenie sfery zarządzania kryzysowego w państwie w aspekcie
bezpieczeństwa narodowego. Wskazane zostały przepisy stanowiące podstawę
działalności poszczególnych organów administracji publicznej oraz przedstawiono ich
strukturę i rolę w systemie zarządzania kryzysowego. Tematyka pierwszego rozdziału
stanowi pewnego rodzaju punkt odniesienia jego dalszych rozważaniach dotyczących
zarządzania kryzysowego na poziomie międzynarodowym.
W rozdziale drugim ujęto zagadnienia związane z systemem zarządzania
kryzysowego funkcjonującym w ramach Unii Europejskiej. Przedstawiono specyfikę
unijnego zarządzania kryzysowego w świetle uregulowań prawnych oraz jego
architekturę na przykładzie obszarów działań głównych instytucji, takich jak Rada UE
oraz Komisja Europejska wraz z jej Dyrekcjami Generalnymi. Wskazano również
na znaczenie współpracy instytucji unijnych i państw członkowskich w kontekście ich
wspólnego zaangażowania w zakresie zapobiegania, przygotowania, reagowania
i odbudowy po wystąpieniu sytuacji kryzysowych. W celu zasygnalizowania kwestii
dotyczącej konieczności powiązania narodowego systemu zarządzania kryzysowego
z podstawowymi obszarami działań Unii Europejskiej w dziedzinie zarządzania
kryzysowego, w jednym z podrozdziałów przedstawiono zadania Rządowego Centrum
4
Bezpieczeństwa (RCB), stanowiącego przykład punktu kontaktowego poziomu
krajowego w Polsce z poziomem unijnym.
W trzecim rozdziale zaprezentowano wybrane formy wsparcia w sytuacjach
kryzysowych funkcjonujące w UE oraz przybliżono zasady regulujące procesy decyzyjne
zmierzające w efekcie do zaspokojenia podstawowych potrzeb ludności dotkniętej
klęskami na obszarze UE, jak również mające na celu niesienie pomocy humanitarnej dla
dotkniętej katastrofami ludności państwa trzecich. Jednocześnie zwrócono uwagę
na strukturę mechanizmów finansowania podejmowanych działań związanych
zarządzaniem kryzysowym.
5
Rozdział 1.
Zarządzanie kryzysowe w Polsce
1.1. Uwarunkowania funkcjonowania – pojęcia ogólne
Ciągły postęp w różnych dziedzinach życia społecznego powoduje poprawę
warunków życiowych. Niestety może również powodować występowanie różnych
niepożądanych sytuacji, takich jak awarie przemysłowe, katastrofy budowlane, wypadki
komunikacyjne, zakłócenia porządku publicznego czy też akty terrorystyczne. Obok
zagrożeń naturalnych mogą one stanowić potencjalne źródła sytuacji kryzysowych, które
negatywnie wpływają na poziom bezpieczeństwa społeczeństwa, mienia
w znacznych rozmiarach lub środowiska. Zdarzenia te wywołują znaczne ograniczenia w
działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu
na nieadekwatność posiadanych sił i środków1.
Kwestie związane z przewidywaniem i analizą różnego rodzaju zagrożeń stają się
jednym z priorytetowych obszarów poznania, ponieważ ściśle wiążą się
z bezpieczeństwem i można stwierdzić, że w pewnym sensie są jego antonimem.
Nieprzewidywalność i nieobliczalność współczesnych zagrożeń oraz ich globalny
charakter sprawia, że zapewnienie bezpieczeństwa jest jednym z najważniejszych
problemów istniejących zarówno w obecnym, jak również w przyszłym świecie. Staje się
to obecnie jednak coraz trudniejsze, gdyż dynamicznemu rozwojowi kulturalno-
cywilizacyjnemu towarzyszą zmiany oraz przewartościowania środowiska wyzwań
i zagrożeń, z którymi często musi zmierzyć się społeczność międzynarodowa, w tym też
społeczeństwo Polski. W dzisiejszych czasach coraz trudniejsze wydaje się precyzyjne
zidentyfikowanie podmiotów będących źródłem zagrożeń (państwo, organizacja lub
grupa społeczna), ważniejsze stają się warunki i czynniki generujące potencjalne
zagrożenia oraz obszary ich występowania. Wynikiem tego jest konieczność posiadania
systemowych rozwiązań dotyczących zarządzania bezpieczeństwem w momencie
wystąpienia sytuacji kryzysowej.
Wielkość i charakter sytuacji kryzysowych oraz liczba podmiotów biorących udział
w zapewnieniu bezpieczeństwa obywatelom i funkcjonowania struktur państwowych,
1 Art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. Nr 89, poz. 590, z późn. zm.).
6
stwarza konieczność ich organizowania, koordynowania ich działań, a także współpracy
pomiędzy nimi2.
Istotne jest stworzenie uniwersalnego systemu mogącego skutecznie obniżać
ryzyko związane z możliwością zaistnienia zagrożenia oraz powstania sytuacji
kryzysowej, a także wytworzenie sprawnego mechanizmu umożliwiającego przejęcie nad
nią kontroli.
Zarządzanie kryzysowe ma na celu zapobieganie sytuacjom kryzysowym oraz
zapewnienie bezpieczeństwa narodowego w drodze zaplanowanych wcześniej działań
poprzez stworzenie takich warunków, aby możliwy był dalszy rozwój, czyli opanowanie
w miarę możliwości eskalacji zagrożenia3.
Zarządzanie kryzysowe w Polsce opiera się na działalności organów administracji
publicznej, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu
do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu
w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych oraz na odtwarzaniu infrastruktury lub
przywróceniu jej pierwotnego charakteru4. Dla skutecznego reagowania na sytuacje
kryzysowe istotne znaczenie mają również skala kryzysu, przebieg (rozwój) sytuacji
kryzysowej oraz cechy kryzysu5.
Zasadnicze przepisy prawne obowiązujące w Polsce dotyczące zarządzania
kryzysowego oraz powiązane z zarządzaniem kryzysowym inne dokumenty krajowe, to
przede wszystkim:
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, która określa prawa i obowiązki państwa
wobec obywateli i obywateli wobec państwa. Do jej zapisów muszą być
dostosowane wszystkie inne dokumenty prawne;
Główne dokumenty zawierające przepisy odnoszące się do działań względem
zagrożeń, powodujących sytuacje kryzysowe tj.: ustawa o zarządzaniu
kryzysowym6, ustawa o stanie klęski żywiołowej7;
2 D. Majchrzak, Zarządzanie kryzysowe jako zorganizowane działania odpowiedzialnych organów i podmiotów, AON, Warszawa 2013, s. 1. 3 D. Wróblewski (red.), Zagadnienia ogólne z zakresu zarządzania ryzykiem i zarządzania kryzysowego analiza wybranych przepisów, Wydawnictwo CNBOP-PIB, Józefów 2014, s. 13. 4 Art. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. Nr 89, poz. 590, z późn. zm.). 5 D. Wróblewski, Komunikacja kryzysowa – wybrane aspekty komunikacji z mass mediami, BiTP Vol. 3 Issue 1, 2007. 6 Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 590, z późn. zm.). 7 Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 62, poz. 558, z poźn. zm.).
7
Pozostałe obowiązujące akty wykonawcze do ww. ustaw, tj. rozporządzenia
i zarządzenia Prezesa Rady Ministrów, Rady Ministrów oraz inne dokumenty
związane z zarządzaniem kryzysowym, tj. dekret o świadczeniach w celu zwalczania
klęsk żywiołowych8, zarządzenia wojewodów, starostów
i prezydentów miast.
Dokumentem odnoszącym się do działania organów państwowych podczas stanu
zagrożenia, rozpatrywanego w ramach problematyki zarządzania kryzysowego
w obszarze pozamilitarnym, jest ustawa o stanie klęski żywiołowej. Określa ona tryb
wprowadzenia i zniesienia stanu klęski żywiołowej, a także zasady działania organów
władzy publicznej oraz zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela
w czasie stanu klęski żywiołowej. W ustawie podano definicję samej klęski żywiołowej,
a także inne terminy zdarzeń i podmiotów, które mogą taki stan klęski spowodować albo
same podlegać negatywnym oddziaływaniom mogącym doprowadzić
do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej9. Zgodnie zatem ze wspomnianą ustawą:
klęska żywiołowa – to katastrofa naturalna lub awaria techniczna, których skutki
zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo
środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie
podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu
różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających
pod jednolitym kierownictwem,
katastrofa naturalna – to zdarzenie związane z działaniem sił natury,
w szczególności wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry,
intensywne opady atmosferyczne, długotrwałe występowanie ekstremalnych
temperatur, osuwiska ziemi, pożary, susze, powodzie, zjawiska lodowe na rzekach
i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, masowe występowanie szkodników,
chorób roślin lub zwierząt albo chorób zakaźnych ludzi albo też działanie innego
żywiołu,
awaria techniczna – to gwałtowne, nieprzewidziane uszkodzenie lub zniszczenie
obiektu budowlanego, urządzenia technicznego lub systemu urządzeń technicznych
powodujące przerwę w ich używaniu lub utratę ich właściwości.
8 Dekret z dnia 23 kwietnia 1953 r. o świadczeniach w celu zwalczenia skutków klęsk żywiołowych (Dz. U. z 1953 r. Nr 23, poz. 93, z późn. zm.). 9 Art. 3 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 62, poz. 558, z poźn. zm.).
8
Podejmując próbę charakterystyki i oceny systemu zarządzania kryzysowego
we współczesnych uwarunkowaniach, jego przeznaczenia i struktury, zasadne wydaje się
dokonanie charakterystyki istoty sytemu bezpieczeństwa narodowego, stanowiącego
swoisty element systemu zarządzania kryzysowego.
Bezpieczeństwo narodowe to najważniejsza wartość, potrzeba narodowa
i priorytetowy cel działalności państwa, jednostek grup społecznych. Jednocześnie jest to
proces obejmujący różnorodne środki gwarantujące trwały, wolny od zakłóceń byt
i rozwój narodowy (państwa), w tym ochronę i obronę państwa jako instytucji politycznej
oraz ochronę jednostek i całego społeczeństwa, ich dóbr i środowiska naturalnego przed
zagrożeniami, które w znaczący sposób ograniczają jego funkcjonowanie lub godzą w
dobra podlegające szczególnej ochronie10.
Zgodnie z powyższym, system bezpieczeństwa narodowego rozumiany może być
jako skoordynowany wewnętrznie zbiór wydzielanych przez państwo sił, środków oraz
zasobów przeznaczonych do realizacji zadań w głównych dziedzinach bezpieczeństwa, do
których możemy zaliczyć:
obronność (bezpieczeństwo militarne, obrona narodowa),
ochronę (bezpieczeństwo cywilne, niemilitarne, ochrona ludności, zasobów,
infrastruktury i struktur państwa),
bezpieczeństwo społeczno-gospodarcze (w tym ekonomiczno-kulturowe wsparcie
bezpieczeństwa11).
Główną misją systemu jest zapewnienie bezpieczeństwa państwa oraz
społeczeństwa w różnych stanach funkcjonowania państwa. W skład systemu,
przedstawionego na rys. 1, wchodzą podsystem (system) kierowania oraz szereg
podsystemów (systemów) wykonawczych.
W skład podsystemu kierowania wchodzą organy władzy publicznej, kierownicy
jednostek organizacyjnych wykonujących zadania dotyczące bezpieczeństwa
narodowego, a także organy doradcze i aparat administracyjny12.
10 W. Kitler, Bezpieczeństwo narodowe RP. Podstawowe kategorie, uwarunkowania, system, AON, Warszawa 2011, s. 31. 11 M. Marszałek, G. Sobolewski, D. Majchrzak, Zarządzanie kryzysowe w ujęciu narodowym i międzynarodowym, AON, Warszawa 2012, s. 23-24. 12 Tamże, s. 24-25.
9
Rys. 1. Ujęcie systemowe bezpieczeństwa narodowego
Źródło: G. Sobolewski, Zagrożenia kryzysowe, AON, Warszawa 2011, s. 11.
Podsystem wykonawczy stanowią wyodrębnione przez państwo siły i środki
przewidziane do realizacji ustawowo określonych zadań z zakresu bezpieczeństwa,
a które pozostają w dyspozycji organów kierowania bezpieczeństwem. Ich głównym
zadaniem jest wczesne rozpoznanie wyzwań oraz zapobieganie zagrożeniom, a także jeśli
już wystąpią przeciwdziałaniu ich negatywnym skutkom13.
Najistotniejszym podsystemem, który funkcjonuje w ramach systemu
bezpieczeństwa narodowego jest podsystem zarządzania kryzysowego (rys. 2).
Na podsystem zarządzania kryzysowego składają się przede wszystkim organy
administracji publicznej (jako elementy kierowania bezpieczeństwem narodowym),
tworząc w ten sposób podsystem kierowania zarządzaniem kryzysowym, a także
elementy wykonawcze systemu bezpieczeństwa narodowego (składające się
na podsystem wykonawczy zarządzania kryzysowego)14.
13 G. Sobolewski, Siły Zbrojne RP w zarządzaniu kryzysowym. Aspekt narodowy i międzynarodowy, AON, Warszawa 2013, s. 64. 14 Tamże, s. 65.
BEZPIECZEŃSTWO NARODOWE
SYSTEM BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO
PODSYSTEM KIEROWANIA BEZPIECZEŃSTWEM NARODOWYM
PODSYSTEMY WYKONAWCZE BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO OCHRONNO-OBRONNE
PODSYSTEM WSPARCIA: SPOŁECZNY, GOSPODARCZY
KONSTYTUCJA RP, USTAWY, ROZPORZĄDZENIA, DOKTRYNY, POROZUMIENIA
10
Rys. 2. System zarządzania kryzysowego
Źródło: G. Sobolewski, Siły Zbrojne RP w zarządzaniu kryzysowym. Aspekt narodowy i międzynarodowy,
AON, Warszawa 2013, s. 65
W sytuacji wystąpienia określonego zagrożenia i zaistnienia sytuacji kryzysowej
będzie uruchamiany odpowiedni element podsystemu wykonawczego bezpieczeństwa
narodowego. Najczęściej będzie się to wiązało z koniecznością współdziałania wielu
podmiotów. Zarządzanie kryzysowe w szerokim ujęciu można interpretować jako
zarządzanie bezpieczeństwem w różnego rodzaju sytuacjach kryzysowych (zarządzanie
pod presją), które ma prowadzić do zachowania równowagi funkcjonowania danego
podmiotu (państwa, grupy państw, organizacji międzynarodowych). W ujęciu wąskim,
wynikającym z procesu ewolucji zarządzania kryzysowego w Polsce, kiedy utożsamiono
je z działalnością ratowniczą, zarządzanie kryzysowe odnosi się do zapewnienia
bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska poprzez
zapobieganie sytuacjom kryzysowym, przygotowanie do przejmowania nad nimi kontroli
w drodze zaplanowanych działań, reagowanie w przypadku ich wystąpienia
a także usuwanie ich skutków i odtwarzanie zasobów i infrastruktury krytycznej.
Odpowiednia interpretacja, a co za tym idzie właściwe zrozumienie systemu
zarządzania kryzysowego, wymaga poznania definicji sytuacji kryzysowej oraz relacji
jakie zachodzą między nią a pojęciem kryzysu. Definicję sytuacji kryzysowej znaleźć
można w przepisach prawnych, konkretnie w ustawie o zarządzaniu kryzysowym
z dnia 26 kwietnia 2007 roku, której nowelizacja z lipca 2009 roku zdefiniowała sytuację
11
kryzysową jako stan wpływający negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w
znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołujący poważne ograniczenia
w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu
na nieadekwatność posiadanych sił i środków15.
Dokonując analizy pojęciowej sytuacji kryzysowej i kryzysu można przedstawić
następujące cechy ukazujące relację między nimi:
każdy kryzys jest sytuacją kryzysową,
pojęcie sytuacja kryzysowa jest nadrzędne wobec pojęcia kryzys – każdy kryzys jest
sytuacją kryzysową, natomiast nie każda sytuacja kryzysowa musi przerodzić się w
kryzys,
kulminacyjnym elementem sytuacji kryzysowej, jeśli na etapie eskalacji nie zdoła się
zaradzić jej czynnikom, jest kryzys,
sytuacja kryzysowa zaczyna się z chwilą pojawienia się jej symptomów, które
charakteryzują się przekroczeniem subiektywnie postrzeganego poziomu ryzyka,
stanowiącego dla danego podmiotu granicę akceptowalnego poziomu zagrożenia,
sytuacja kryzysowa obejmuje fazy eskalacji i deeskalacji,
w momencie, gdy podmiot nie podejmie żadnych działań zaradczych, sytuacja
kryzysowa może doprowadzić, w zależności od jej charakteru, do wojny,
całkowitego upadku organizacji lub innego (gorszego lub lepszego) stanu jej
funkcjonowania, także do innej sytuacji kryzysowej,
sytuacja kryzysowa nie tylko stwarza zagrożenie, ale może też stanowić dla
podmiotu bodziec do rozwoju16.
Można przyjąć, że do sytuacji kryzysowej będzie dochodzić, gdy:
przekroczony zostanie akceptowany przez dany podmiot poziom zagrożeń
i nastąpi ich eskalacja (narastanie, wzrost) – często dochodzi do utraty kontroli nad
przebiegiem wydarzeń,
zaniechanie podjęcia działań może doprowadzić do kryzysu jako kulminacyjnego
elementu sytuacji kryzysowej, a w konsekwencji nawet do dezorganizacji danego
systemu,
15 Ustawa z 17 lipca 2009 r. o zmianie ustawy o zarządzaniu kryzysowym, DzU 2009, nr 131, poz. 1076, art. 3. 16 J. Gryz, W. Kitler, System reagowania kryzysowego, Wydaw. Adam Marszałek, Toruń 2007, s. 22-23.
12
rozwiązanie zaistniałej sytuacji kryzysowej wymaga szczególnych działań oraz
często dodatkowych nakładów sił i środków17.
Tabela 1. Podział sytuacji kryzysowych
SYTUACJE KRYZYSOWE
PODMIOTOWE PRZEDMIOTOWE PRZESTRZENNE ZAKRESOWE
jednostkowa polityczna miejscowa w aspekcie
przetrwania
lokalna militarna lokalna w aspekcie możliwości
rozwoju
narodowa gospodarcza subregionalna
międzynarodowa społeczna regionalna
globalna kulturowa globalna
inne
Źródło: G. Sobolewski, Siły Zbrojne RP w zarządzaniu kryzysowym. Aspekt narodowy
i międzynarodowy, AON, Warszawa 2013, s. 40.
Do określenia sytuacji kryzysowej można zastosować kryteria zaprezentowane
w tabeli 1, wśród których wymienić należy kryterium18:
podmiotowe, w którym szczególnie należałoby zwrócić uwagę na sytuacje
kryzysowe dotyczące jednostki (człowieka), grupy ludzi, państwa, czy też kilku
państw,
przedmiotowe, skupiające sytuacje kryzysowe o charakterze politycznym,
militarnym czy też gospodarczym ale także społecznym i kulturowym,,
przestrzenne, dotyczące kryzysów miejscowych, lokalnych, regionalnych ale także
globalnych,
zakresowe odnoszące się do zagrożeń podstawowych interesów narodowych ale
również do zagrożeń mogących ograniczać możliwości rozwoju.
Definiując współczesne zarządzanie kryzysowe warto zauważyć, że istota
zarządzania kryzysowego nie ogranicza się do działań nakierowanych na rozwiązanie
zaistniałej sytuacji kryzysowej. Mielibyśmy wówczas bowiem do czynienia
z zarządzaniem pod presją wykorzystującym wszelkie dostępne zasoby organizacji
jedynie do rozwiązania zaistniałej trudnej sytuacji. Współcześnie zarządzanie kryzysowe
17 G. Sobolewski, Siły Zbrojne RP w zarządzaniu kryzysowym. Aspekt narodowy i międzynarodowy, AON, Warszawa 2013, s. 38. 18 G. Sobolewski, Siły Zbrojne RP w zarządzaniu kryzysowym. Aspekt narodowy i międzynarodowy, AON, Warszawa 2013, s. 41.
13
to przedsięwzięcie daleko bardziej skomplikowane i rozbudowane, zawierające w swej
procedurze elementy prewencyjne i przygotowawcze, planowane
i realizowane jako szereg czynności mających na celu nie tylko złagodzenie skutków
wystąpienia kryzysu ale także ograniczenie możliwości powstawania sytuacji
kryzysowych w przyszłości.
Kolejną kwestią jest reagowanie w sytuacjach kryzysowych, czyli użycie dostępnych
sił i środków, w konkretnej sytuacji, w celu ograniczenia jej rozwoju, przejęcia kontroli i
niedopuszczenia do powstania kryzysu lub ograniczenia negatywnych skutków.
Reagowanie w sytuacjach kryzysowych obejmuje dzisiaj także przedsięwzięcia związane
z odbudową, czyli przywróceniem normalnego stanu funkcjonowania. Istotę zarządzania
kryzysowego stanowi działalność mająca na celu głównie obniżenie ryzyka możliwości
powstania zagrożeń (prewencja i profilaktyka), natomiast w momencie ich wystąpienia –
sprawne oraz skuteczne reagowanie
i przejęcie kontroli19.
Współcześnie zatem zarządzanie kryzysowe stanowi przede wszystkim integralną część
bezpieczeństwa narodowego, często wyrażającą się jako zarządzanie bezpieczeństwem w
sytuacjach kryzysowych. Jest to działanie ukierunkowane na zapewnienie
bezpieczeństwa społeczeństwa, środowiska naturalnego, mienia, niezachwianej
równowagi funkcjonowania poprzez ochronę infrastruktury krytycznej. W zarządzaniu
kryzysowym obecnie wyróżnia się następujące jego etapy:
planistyczno-organizacyjny obejmujący działania zmniejszające
prawdopodobieństwo powstania sytuacji kryzysowych,
ratowniczo-odtworzeniowy skupiający się na przejęciu kontroli i przywracaniu
stanu równowagi funkcjonowania,
Można stwierdzić, że zarządzanie kryzysowe to zestaw działań administracji rządowej
i samorządowej. to proces obejmujący: planowanie organizowanie, motywowanie
i kontrolę skierowane na zasoby organizacji, czyli podmioty wykonawcze: ludzkie,
finansowe, rzeczowe i informacyjne, wykonywanych w razie wystąpienia wyzwań
i zagrożeń, które mogą spowodować zakłócenie stabilności danej organizacji,
ograniczenie warunków jej funkcjonowania, a tym samym sprzyjać utracie zdolności
rozwoju, a nawet jej przetrwania.
19 G. Sobolewski, Siły Zbrojne RP w zarządzaniu kryzysowym. Aspekt narodowy i międzynarodowy, AON Warszawa 2013, s. 70-71.
14
Celem zarządzania kryzysowego jest zatem:
zapobieganie sytuacjom powodujących zagrożenie,
przygotowanie systemu reagowania,
reagowanie na wystąpienie zagrożenia,
odbudowa po kryzysie, czyli powrót do równowagi sprzed niego.
Stąd wynika podział procesu zarządzania kryzysowego na cztery fazy (rys. 3):
fazę zapobiegania,
fazę przygotowania,
fazę reagowania,
fazę odbudowy20.
Rys. 3. Fazy zarządzania kryzysowego
Źródło: G. Sobolewski, Siły Zbrojne RP w zarządzaniu kryzysowym. Aspekt narodowy
i międzynarodowy, AON, Warszawa 2013, s. 72
Dwie pierwsze fazy (zapobiegania i przygotowania) realizowane są jeszcze przed
wystąpieniem kryzysu. Głównym celem fazy zapobiegania jest eliminowanie oraz
redukowanie prawdopodobieństwa wystąpienia zagrożenia. Istotą tej fazy jest
zmniejszenie ryzyka powstania sytuacji kryzysowej. Z kolei w fazie przygotowania
dochodzi do określenia procedur postępowania. Faza ta jest zbiorem przedsięwzięć
20 Tamże, s. 71.
DZIAŁANIA RATOWNICZO-
ODTWORZENIOWE
DZIAŁANIA ORGANIZACYJNO-
PLANISTYCZNE
SYTUACJA KRYZYSOW
A
WNIOSKI I KOREKTA
PRZYGOTOWANIE
ZAPOBIEGANIE
REAGOWANIE
ODBUDOWA
15
planistycznych i organizacyjnych, których zadaniem jest skuteczne przeciwdziałanie
zagrożeniom. Istota tej fazy wyraża się przygotowaniem organów zarządzających
i elementów wykonawczych do przejęcia kontroli w powstałej sytuacji kryzysowej
i sprawnego rozwiązania zaistniałego problemu.
Faza reagowania, to w głównej mierze podejmowanie działań w celu ograniczania
strat i zniszczeń oraz jak najszybszego przejęcia kontroli nad zaistniałą sytuacją
kryzysową w drodze zorganizowanych działań podejmowanych w celu przywrócenia
równowagi funkcjonowania.
Ostatnia faza odbudowy w pierwszym etapie skupia się na doraźnej pomocy
ludności poszkodowanej oraz zapewnieniu doraźnego funkcjonowania obiektów
i urządzeń użyteczności publicznej. Założeniem tej fazy jest także przywrócenie
warunków sprzed zaistnienia sytuacji kryzysowej21.
Podczas realizacji określonych zadań w ramach zdefiniowanych obszarów działania
musi mieć zastosowanie procesowe podejście do zarządzania kryzysowego.
W rezultacie oznacza to, że fazy zarządzania kryzysowego tworzą jednolity system celowo
zaplanowanych, racjonalnie dobranych, ściśle ze sobą powiązanych, skoordynowanych
procesów i procedur. Powyższe stwierdzenie można uznać
za najważniejszą charakterystykę systemu zarządzania kryzysowego.
W odniesieniu do powyższego warto zwrócić uwagę na wzajemne powiązania
pomiędzy poszczególnymi fazami zarządzania kryzysowego, a w szczególności
na istotną współzależność polegającą na tym, że etap zapobiegania i przygotowania mają
znaczący wpływ na skuteczność działań realizowanych w fazie reagowania. Wszelkie
niedociągnięcia i zaniedbania popełnione właśnie w dwóch pierwszych fazach będą miały
dalsze negatywne skutki i konsekwencje, które dotkliwie będą odczuwalne podczas
podejmowania konkretnych działań w praktyce.
1.2. Organizacja, zadania i funkcjonowanie systemu zarządzania kryzysowego
w Polsce
Organizacja systemu zarządzania kryzysowego w Polsce jest złożona. Można ją
traktować jako swoisty model organizacyjny zbudowany z zasobów państwa oraz
społeczeństwa, które tworzą całość, dającą się wyodrębnić z istniejącego otoczenia, a jej
21 G. Sobolewski, Zagrożenia kryzysowe, AON, Warszawa 2011, s. 18.
16
celem jest zapewnienie bezpieczeństwa ludzi, mienia, jak również środowiska
naturalnego.
Według ustawy o zarządzaniu kryzysowym najważniejsze jest określenie zadań
decydentów w zakresie zarządzania kryzysowego, w tym Rady Ministrów, Prezesa Rady
Ministrów, ministrów kierujących działaniami administracji publicznej, kierowników
urzędów centralnych, wojewodów, starostów a także wójtów, burmistrzów, prezydentów
gmin22.
Koncepcja zarządzania kryzysowego zbudowana została na zasadzie prymatu
układu terytorialnego, tzn. główny ciężar decyzji i odpowiedzialności spoczywa
na władzy funkcjonującej na określonym stopniu podziału terytorialnego kraju,
na którym wystąpił kryzys23. Na poszczególnych poziomach władzy administracyjnej
znajdują się odpowiednie narzędzia do realizacji zadań z zakresu zarządzania
kryzysowego, zalicza się do nich:
służby ratowniczo-medyczne, straż pożarną;
służby utrzymania porządku publicznego (policja, straż miejska);
inspekcje i inne podmioty24.
System zarządzania kryzysowego Rzeczypospolitej Polskiej ma na celu obniżenie
ryzyka związanego z możliwością wystąpienia zagrożenia oraz wytworzenie metod
działań na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa ludności, ochrony infrastruktury
krytycznej i środowiska naturalnego. Skuteczne zarządzanie kryzysowe stanowi
szczególną formę zarządzania, stąd konieczne jest zastosowanie, kompleksowego
podejścia do organizacji systemu zarządzania kryzysowego w Polsce.
System ten tworzy główny filar bezpieczeństwa państwa oraz społeczeństwa
w momencie wystąpienia zagrożeń. Przede wszystkim powinien on obejmować:
identyfikację zagrożeń kryzysowych poprzez: stworzenie katalogu zagrożeń,
dokonanie oceny ryzyka, określenie negatywnych skutków dla ludzi, mienia,
środowiska i infrastruktury krytycznej,
22 G. Sobolewski, Siły Zbrojne RP w zarządzaniu kryzysowym. Aspekt narodowy i międzynarodowy, AON, Warszawa 2013, s. 74. 23 D. Wróblewski (red. nauk.), Wybrane zagadnienia z zakresu planowania cywilnego w systemie zarządzania kryzysowego RP, CNBOP-PIB, Józefów 2014, s. 14. 24 G. Sobolewski, Siły Zbrojne RP w zarządzaniu kryzysowym. Aspekt narodowy i międzynarodowy, AON, Warszawa 2013, s. 74.
17
określenie katalogu przedsięwzięć funkcjonalnych i strukturalno-organizacyjnych
służących przygotowaniu administracji rządowej i samorządowej, a także zasobów
państwa do reagowania na zaistniałe zagrożenia,
określenie procedur postępowania w przypadku powstania sytuacji kryzysowej,
przygotowania oraz utrzymanie zasobów, sił i środków do wykorzystania
w sytuacjach kryzysowych,
określenie zasad współdziałania podmiotów zaangażowanych podczas reagowania
kryzysowego25.
Tabela 2. Organy systemu zarządzania kryzysowego w Polsce26
Szczebel administracyjny
Organ zarządzania kryzysowego
Organ opiniodawczo-doradczy
Centrum Zarządzania Kryzysowego
Krajowy Rada Ministrów,
Prezes Rady Ministrów
Rządowy Zespół Zarządzania
Kryzysowego
Rządowe Centrum Bezpieczeństwa
Resortowy
Minister kierujący działem administracji rządowej, Kierownik organu centralnego
Zespół Zarządzania Kryzysowego
(ministerstwa, urzędu centralnego)
Centrum Zarządzania Kryzysowego
(ministerstwa, urzędu centralnego)
Wojewódzki Wojewoda Wojewódzki Zespół
Zarządzania Kryzysowego
Wojewódzkie Centrum Zarządzania
Kryzysowego
Powiatowy Starosta powiatu Powiatowy Zespół
Zarządzania Kryzysowego
Powiatowe Centrum Zarządzania
Kryzysowego
Gminny Wójt, Burmistrz, Prezydent miasta
Gminny Zespół Zarządzania
Kryzysowego (Miejski Zespół Zarządzania
Kryzysowego
Mogą być tworzone (nie ma obowiązku
utworzenia) gminne (miejskie) centra
zarządzania kryzysowego
Źródło: Strona internetowa Rządowego Centrum Bezpieczeństwa: http://rcb.gov.pl [22.04.2016 r.]
Najważniejszym aktem prawnym dotyczącym zarządzania kryzysowego jest ustawa
o zarządzaniu kryzysowym. Ustawa o zarządzaniu kryzysowym wskazuje organy
właściwe w sprawach zarządzania kryzysowego oraz określa ich zadania i obowiązki,
a także zasady finansowania zadań zarządzania kryzysowego. System zarządzania
kryzysowego w Polsce jest wieloszczeblowy i składa się z komponentów
zaprezentowanych w tabeli 2, wśród których wymienia się organy zarządzania
kryzysowego, organy opiniodawczo‐doradcze właściwe w sprawach inicjowania
i koordynowania działań podejmowanych w zakresie zarządzania kryzysowego a także
25 G. Sobolewski, Siły Zbrojne RP w zarządzaniu kryzysowym. Aspekt narodowy i międzynarodowy, AON, Warszawa 2013, s. 74-75
18
centra zarządzania kryzysowego, utrzymujące 24‐godzinną gotowość
do podjęcia działań.
Rys. 4. Model reagowania na powstałe zagrożenia
Źródło: G. Sobolewski, Metodyka opracowania planu zarządzania kryzysowego, praca naukowo-badawcza,
Warszawa 2011, s. 30
Obowiązek podjęcia działań z zakresu zarządzania kryzysowego spoczywa
na organie, który jako pierwszy otrzymał informację na temat wystąpienia zagrożenia27.
Jego zadaniem jest niezwłoczne poinformowanie o zaistniałym zdarzeniu organów
wyższego lub niższego szczebla, dodając jednocześnie swoją ocenę zaistniałej sytuacji,
a także informację o działaniach, jakie należałoby podjąć28. Schemat powiadamiania
i reagowania kryzysowego przedstawia rysunek 4.
W systemie zarządzania kryzysowego w Polsce funkcję nadrzędną pełni organ
zarządzający (rys. 5), do głównych zadań tego organu zalicza się:
podejmowanie decyzji,
podział zadań dla poszczególnych wykonawców,
koordynowanie działań w czasie wystąpienia sytuacji kryzysowej29.
27 Art. 21 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. Nr 89, poz. 590, z późn. zm.). 28 G. Sobolewski, Siły Zbrojne RP w zarządzaniu kryzysowym. Aspekt narodowy i międzynarodowy, AON, Warszawa 2013, s. 75. 29 Tamże, s. 76.
19
Organ zarządzający określa zakres przedsięwzięć oraz ponosi odpowiedzialność
za podjęte działania w poszczególnych fazach zarządzania kryzysowego. Podsystem ten
realizuje zadania poprzez zarządzanie, które jest procesem decyzyjnym składającym się
z pozyskiwania, gromadzenia, przetwarzania i dystrybucji informacji.
Rys. 5. Ogólny model systemu zarządzania kryzysowego
Źródło: G. Sobolewski, Siły Zbrojne RP w zarządzaniu kryzysowym. Aspekt narodowy
i międzynarodowy, AON, Warszawa 2013, s. 76.
Organ ten tworzą trzy elementy, które spełniają odpowiednio następujące role:
organu decyzyjnego: Rada Ministrów, minister działu administracji (np. MON),
wojewoda, starosta, wójt, burmistrz, prezydent miasta, którzy posiadają prawo
do decyzji władczych, zapisanych w ustawie lub rozporządzeniach, co wpływa
na pozostałe podmioty, realizujące swoje zadania z zakresu zarządzania
kryzysowego,
organu doradczego:
Rządowy Zespół Zarządzania Kryzysowego,
zespół funkcjonujący przy ministrze konkretnego działu administracji,
wojewódzkie zespoły zarządzania kryzysowego,
powiatowe zespoły zarządzania kryzysowego,
gminne zespoły zarządzania kryzysowego, które posiadają funkcję
opiniotwórczo-doradczą, określają strategie działania w danej sytuacji
20
kryzysowej, rekomendując propozycję rozwiązań, dodatkowo zapewniają
komunikację między członem decyzyjnym oraz planistyczno-koordynacyjnym,
komórki planistyczno-koordynującej, która analizuje i ocenia informacje,
przygotowuje warianty działań oraz propozycję rozwiązań, odpowiada
za wdrożenie podjętych decyzji, podział zadań, jak również za koordynację
działań30.
Drugim elementem systemu zarządzania kryzysowego jest podsystem
wykonawczy. W jego skład wchodzą służby, straże, inspekcje w postaci zasobów ludzkich
oraz technologii. Elementy tego podsystemu stanowią zasadniczą siłę wykonawczą, bez
której nawet najbardziej złożone systemy decyzyjne i organy odpowiedzialne za
bezpieczeństwo nie byłyby w stanie realizować ustawowych zadań. W zarządzaniu
kryzysowym ich rola przejawia się w zorganizowanym współdziałaniu, przestrzeganiu
szeregu zasad kształtujących ich działanie oraz współdziałanie
w rozwiązywaniu sytuacji kryzysowych31.
Odnosząc się do struktury zarządzania kryzysowego w Polsce oraz obiegu
informacji pomiędzy jego organami, które zostały zaprezentowane na rysunku 6, dla
poszczególnych szczebli administracyjnych określono, zgodnie z Ustawą z dnia
27 kwietnia 2007 roku o zarządzaniu kryzysowym, odpowiedni zakres praw
i obowiązków.
Do kompetencji organów znajdujących się na najwyższym poziomie należy przede
wszystkim przedstawienie rozporządzenia, które uwzględnia przedsięwzięcia oraz
procedury systemu zarządzania kryzysowego.
Rządowe Centrum Bezpieczeństwa (RCB)32 zapewnia Prezesowi Rady Ministrów,
Radzie Ministrów oraz Rządowemu Zespołowi Zarządzania Kryzysowego niezbędne
wsparcie w procesie podejmowania decyzji dotyczących szeroko rozumianego
bezpieczeństwa, poprzez dostarczanie merytorycznych opracowań i analiz. Misją
i głównym zadaniem RCB jest dokonywanie pełnej analizy zagrożeń, w oparciu o dane
uzyskiwane ze wszystkich możliwych elementów systemu zarządzania kryzysowego
funkcjonujących w ramach administracji publicznej oraz w oparciu o dane uzyskiwane od
partnerów międzynarodowych.
30 G. Sobolewski, Siły Zbrojne RP w zarządzaniu kryzysowym. Aspekt narodowy i międzynarodowy, AON, Warszawa 2013, s. 77. 31 Tamże, s. 77-78. 32 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2008 r. w sprawie organizacji i trybu działania Rządowego Centrum Bezpieczeństwa (Dz. U. z dnia 18 lipca 2008 r.).
21
Rys. 6. Obieg informacji pomiędzy organami i strukturami zarządzania kryzysowego
Źródło: W. Walczak, Zarządzanie kryzysowe − rola i zadania organów administracji państwowej, Seria
SWSPiZ w Łodzi: Przedsiębiorczość i zarządzanie, Tom X – Zeszyt 8 – 2009, s. 100.
Dzięki temu RCB uzyskuje możliwość opracowania optymalnych rozwiązań
pojawiających się sytuacji kryzysowych, a także odgrywa kluczową rolę jako koordynator
przepływu informacji o zagrożeniach. RCB jest istotnym elementem kierowania
systemem bezpieczeństwa narodowego dzięki zdobywaniu, przetwarzaniu
i wykorzystywaniu zintegrowanej wiązki aktualnych i cennych informacji, które są
niezbędne do efektywnego wykonywania zadań z zakresu zarządzania kryzysowego,
a także na potrzeby zapewnienia gotowości obronnej państwa.
Ważną rolę RCB spełnia również w zakresie zadań planowania cywilnego poprzez
systematyczne gromadzenie informacji o siłach i środkach niezbędnych
do przeciwdziałania i usuwania skutków zagrożeń, co bezpośrednio rzutuje na proces
przygotowania organów administracji publicznej do działań w sytuacjach kryzysowych.
RCB jest ponadto odpowiedzialne za tworzenie krajowego planu reagowania
22
kryzysowego oraz za koordynację działań z zakresu ochrony infrastruktury krytycznej, w
tym opracowanie i aktualizowanie Krajowego Planu Ochrony Infrastruktury Krytycznej.
Kolejnym poziomem jest poziom wojewódzki. W tym wypadku to wojewoda
odpowiada za bezbłędne funkcjonowanie systemu zarządzania kryzysowego.
W kompetencjach wojewody leży przede wszystkim kierowanie działaniami związanymi
z monitorowaniem, planowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagrożeń
na terenie województwa. Wojewoda jest zwierzchnikiem zespolonej administracji
rządowej, czyli służb, inspekcji i straży. Oznacza to, że oprócz kierowania jej działalnością
kontroluje ją i odpowiada za wymierne rezultaty jej funkcjonowania33.
Ponadto, zadania administracji rządowej w województwie realizowane są przez
organy rządowej administracji niezespolonej oraz jednostki samorządu terytorialnego,
jeżeli tak wynika z ustaw lub porozumienia. Dodatkowo organy administracji
niezespolonej są zobowiązane do składania wojewodom sprawozdań ze swej
działalności, a w szczególnych sytuacjach wojewodowie mogą je kontrolować. Ponadto,
kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży mają informować wojewodę
o wynikach kontroli w ich jednostkach.
Pośrednim szczeblem w zarządzaniu kryzysowym jest szczebel powiatu.
Ze względu na zasadę prymatu układu terytorialnego nad centralnym oraz występowanie
administracji zespolonej, a także odpowiedniej ilości służb i straży
w powiecie, przyjmuje się, że to właśnie powiat jest pierwszym i podstawowy poziomem
wykonawczym całego systemu. Za bezpieczeństwo w powiecie odpowiada jednoosobowy
organ samorządowy – starosta. Zgodnie z ustawą o zarządzaniu kryzysowym powołuje
on swój zespół zarządzania kryzysowego, który doradza mu
w sprawach zagrożeń, bezpieczeństwa ludności i środowiska oraz relacjonuje
i rekomenduje środki, które należy podjąć w przypadku sytuacji kryzysowych lub
rutynowych przedsięwzięć związanych przykładowo z przygotowaniem
do funkcjonowania przed kolejnymi porami roku.
Reagowanie starosty rozpoczyna się w momencie wystąpienia sytuacji kryzysowej
na terenie więcej niż jednej gminy bądź w momencie, kiedy jedna gmina nie radzi sobie
z niwelowaniem zagrożenia.
33 Ustawa z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. 2009 r., Nr 31, poz. 206).
23
Niezwykle ważnym aspektem dotyczącym systemu zarządzania kryzysowego
na poziomie powiatu i nie tylko, jest odpowiednia obsada etatowa zespołów zarządzania
kryzysowego, które powinny skupiać wszystkie organy i osoby fizyczne lub ich
kompetentnych przedstawicieli, znajdujące się na określonym terenie administracyjnym,
realizujące zadania związane z bezpieczeństwem czy to w ramach administracji
zespolonej, czy niezespolonej. Do takich organów należą powiatowy Komendant Policji,
Powiatowy Komendant Straży Pożarnej, pracownicy starostwa, inspektorzy inspekcji
oraz przedstawiciele organizacji mających siedzibę na terenie powiatu. Zaprezentowana
procedura pozwala na kompleksowe podejście
do bezpieczeństwa i zarządzania kryzysowego oraz umożliwia sprawne opiniowanie
planu zarządzania kryzysowego, w którym wszyscy mogą wyrażać swoja opinie
na temat treści dotyczących własnych zadań i możliwości.
Starosta organizuje również powiatowe centrum zarządzania kryzysowego (PCZK),
które może działać w starostwie lub jak w wielu przypadkach w powiatowej komendzie
straży pożarnej. Istotne jest aby centrum funkcjonowało w trybie
dwudziestoczterogodzinnym oraz sprawnie przekazywało pozyskiwane z różnych
źródeł, w tym od wojewódzkiego centrum zarządzania kryzysowego (WCZK), informacje
alarmując członków ZZK i starostę w przypadku wystąpienia lub możliwości wystąpienia
sytuacji kryzysowej, która wykracza poza rutynowe działanie służb i straży.
Wszelkie elementy wykonawcze tworzą swoisty podsystem wykonawczy,
w którym służby takie jak Policja, Straż Pożarna, Ochotnicza Straż Pożarna, elementy
tworzące Państwowy System Ratownictwa Medycznego, System Powiadamiania
Ratunkowego, organy administracji - Inspekcja Sanitarna, Inspekcja Weterynarii,
Inspekcja Nadzoru Budowlanego, Inspekcja Pracy oraz organy samorządowe
wojewódzkie w postaci Zarządu Melioracji, a także inne niezespolone np. Regionalny
Zarząd Gospodarki Wodnej, Straż Leśna, oddziały Straży Granicznej, służby komunalne,
formacje OC, organizacje pozarządowe i inne w zależności od charakterystyki powiatu,
tworzą powiatowy podsystem wykonawczy zarządzania kryzysowego34.
Najniższym szczeblem w zarządzaniu kryzysowym jest szczebel gminy. Na tym
poziomie działania zapobiegawcze prowadzi wójt, burmistrz bądź prezydent miasta wraz
z gminnym centrum zarządzania kryzysowego oraz gminnego zespołu zarządzania
kryzysowego. Kompetencje wójta, burmistrza, prezydenta miasta w zakresie zarządzania
34 D. Majchrzak, G. Sobolewski, Zarządzanie kryzysowe, AON, Warszawa 2013.
24
kryzysowego odpowiadają kompetencjom starosty czy wojewody, jednakże odnoszą się
do mniejszego obszaru.
Każdy szczebel procesu zarządzania kryzysowego powinien dostosować
do potrzeb swojej działalności odpowiednie fazy zarządzania kryzysowego, czyli:
zapobieganie, przeciwdziałanie, reagowanie oraz odbudowę35. W każdej z tych faz
wszystkie komponenty systemu zarządzania kryzysowego powinny umieć ze sobą
współpracować. Jedna z zasad dotyczących działania w chwilach wystąpienia
niebezpieczeństwa informuje, że reakcja powinna zachodzić od najniższego szczebla
w wzwyż (gmina – powiat – województwo – kraj). Tak ustalony system ma na celu jak
najlepsze i najszybsze niwelowanie i usuwanie zagrożenia.
Można powiedzieć, że kluczowym aspektem systemowego zapobiegania
i przeciwdziałania sytuacjom kryzysowym jest wypracowanie kompleksowych
i zintegrowanych narzędzi zarządzania kryzysowego, które umożliwiają równoczesne
wykorzystanie komponentów militarnych i cywilnych, na każdym poziomie reagowania,
tj.: międzynarodowym, krajowym i regionalnym, w odniesieniu do maksymalnie
szerokiego wachlarza zagrożeń.
Narodowy system zarządzania kryzysowego powinien być postrzegany w sposób
kompleksowy. Ma on na celu zapewniać równowagę funkcjonowania państwa i jego
obywateli oraz warunki umożliwiające normalny rozwój, uzyskany zazwyczaj w wyniku
zorganizowanej ochrony oraz obrony przed zagrożeniami zarówno militarnymi, jak
i niemilitarnymi, zewnętrznymi i wewnętrznymi, z zastosowaniem sił i środków
pochodzących ze wszystkich dziedzin działalności państwa.
35 W. Lidwa, W. Krzeszowski, W. Więcek, Zarządzanie w sytuacjach kryzysowych, AON, Warszawa 2010, s. 36.
25
Rozdział 2.
Zarządzanie kryzysowe w Unii Europejskiej
2.1. Pojęcie unijnego zarządzania kryzysowego
W Unii Europejskiej zarządzanie kryzysowe (ang. crisis management) w takim
rozumieniu, jak w Polsce nie jest uregulowane przepisami prawa. W UE nie przyjęto
jednolitej definicji zarządzania kryzysowego. Angielskie pojęcie „crisis management” jest
tłumaczone najczęściej, jako zarządzanie kryzysowe, zarządzanie w sytuacjach
kryzysowych, zarządzanie kryzysami. W praktyce terminy stosowane są zazwyczaj
wymiennie. Podobnymi odpowiednikami w języku niemieckim jest termin „Krisen-
Management” (w sektorze finansowym) czy „Krisenbewältigung” oraz francuski termin
„gestion de crise” używany ramach Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO).
Kompetencje Unii w obszarze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa są
współdzielone z państwami członkowskimi, a np. w obszarze ochrony ludności zadanie
UE obejmuje wspieranie, koordynowanie lub uzupełnianie działań państw
członkowskich36.
Unia Europejska podejmuje jednakże działania prewencyjne i przygotowująca
na okoliczność zaistnienia różnych rodzajów sytuacji kryzysowych oraz reaguje na nie
w wymiarze zarówno wewnętrznym – dotyczącym terytorium UE jak i zewnętrznym,
czyli poza UE. Jej działania widoczne są także po kryzysach w fazie np. odbudowy.
UE podejmuje działania w wymiarze politycznym, w ramach współpracy i porozumień
z innymi państwami, organizacjami międzynarodowymi czy regionalnymi.
Także w wymiarze operacyjnym poprzez współpracę np. punktów kontaktowych.
Badając obszar unijnego zarządzania kryzysowego przyjętą definicję zarządzania
kryzysowego znajdujemy np. w sektorze finansowym, gdzie jest ono definiowane, jako
zestaw działań, które mogą być podjęte przez władze w celu zapobieżenia
rozprzestrzeniania się kryzysu finansowego i uniknięcia potencjalnych szkodliwych jego
skutków dla systemu finansowego i dla całej gospodarki37. W sektorze finansowym
stosowany jest też termin dyrektywa zarządzania kryzysowego czy ramy zarządzania
kryzysowego (ang. „crisis management directive, crisis management framework”), mówi
36 D. Wróblewski (red.), Zagadnienia ogólne z zakresu zarządzania ryzykiem i zarządzania kryzysowego analiza wybranych przepisów, Wydawnictwo CNBOP-PIB, Józefów 2014, s. 67. 37 Studia i prace Kolegium Zarządzania i Finansów, Zeszyt 77, 2007, Report on financial crisis management, European Commission, Economic Paper, lipiec 2001, nr. 156, s. 9.
26
się także o mechanizmach zarządzania kryzysowego czy transgranicznym zarządzaniu
kryzysowym w sektorze bankowym38.
Zgodnie z zapisami i dokumentami UE zarządzanie kryzysowe w Unii jest powiązane
z operacjami i misjami zarządzania kryzysowego prowadzonymi w ramach Wspólnej
Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. W związku z tym, w dokumentach unijnych
pojawiają się zapisy dotyczące operacji zarządzania kryzysowego (ang. crisis
management operations lub niem. Krisenbewältigungsoperationen), które obecnie wiążą
się z zadaniami Wysokiego Przedstawiciela UE ds. zagranicznych i polityki
bezpieczeństwa oraz mandatem Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych.
W ramach obszarów unijnego reagowania w sytuacjach kryzysowych można
wskazać następujące działania podejmowane przez odpowiednie instytucje np.:
Generalna do Spraw Wewnętrznych - działania na wypadek zagrożenia atakami
terrorystycznymi, działania związane z masowym napływem imigrantów,
Dyrekcja Generalna ds. Zdrowia i Konsumentów – działania w przypadku skażenia
żywności, pandemii grypy, ptasiej grypy,
Dyrekcja Generalna ds. Środowiska – uaktywniająca się w sytuacji wystąpienia
poważnych awarii przemysłowych,
Dyrekcja Generalna ds. Pomocy Humanitarnej Ochrony Ludności oraz Dyrekcja
Generalna ds. Środowiska – reagowanie w przypadku katastrof naturalnych
i technologicznych,
Dyrekcja Generalna ds. Rynku Wewnętrznego i Usług – reagowanie w przypadku
kryzysów sektora finansowego i transgranicznego zarządzania kryzysowego
w sektorze bankowym.
W ramach unijnego zarządzania kryzysowego podejmuje się działania z zakresu
zapobiegania, przygotowania oraz reagowania na sytuacje kryzysowe oraz odbudowy
w różnych obszarach funkcjonowania UE, zarówno w wymiarze wewnętrznym, jak
i zewnętrznym.
2.2. Zarządzanie kryzysowe UE w uregulowaniach prawnych.
W ramach prawodawstwa UE w zakresie zarządzania kryzysowego można
wymienić różne akty prawa takie jak rozporządzenia, dyrektywy oraz decyzje. Innym
38 Komunikat Komisji Europejskiej w sprawie unijnych ram transgranicznego zarządzania kryzysowego z 20.10.2009, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 7 lipca 2010 r. zawierająca zalecenia dla Komisji w sprawie transgranicznego zarządzania kryzysowego w sektorze bankowym (2010/2006(INI)).
27
istotnym dokumentem pośród normatywów regulujących obszar związany
z zarządzaniem kryzysowym jest Traktat z Lizbony.
Szeroka różnorodność działań i obszarów ujętych w wymienionych aktach
prawnych pokazuje, że proces przygotowania się UE na istniejące jaki przyszłe
zagrożenia, obejmujące wymiar bezpieczeństwa wewnętrznego jak i zewnętrznego, stale
jest prowadzony i regularnie doskonalony.
2.2.1. Rozporządzenia
Rozporządzenia są wiążącym aktem prawnym i muszą być stosowane w całości
na całym obszarze UE. Rozporządzenia wydaje Rada UE oraz Komisja Europejska lub
wspólnie Parlament Europejski i Rada UE.
Najważniejsze rozporządzenia normujące kwestie związane z wystąpieniem
sytuacji kryzysowych w Unii Europejskiej to między innymi:
w obszarze bezpieczeństwa żywności: Rozporządzenie (WE) Nr 178/2002
Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne
zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd
ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie
bezpieczeństwa żywności39,
w obszarze zdrowia: Rozporządzenie (WE) nr 851/2004 Parlamentu Europejskiego
i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające Europejskie Centrum ds.
Zapobiegania i Kontroli Chorób40,
w obszarze przestępczości zorganizowanej i terroryzmu: Rozporządzenie (WE) NR
1781/2006 Parlamentu i Rady z dnia 15 listopada 2006 r. w sprawie informacji
o zleceniodawcach, które towarzyszą przekazom pieniężnym41.
2.2.2. Dyrektywy
Dyrektywa jest aktem prawnym, którego cele muszą zostać osiągnięte przez
wszystkie państwa UE. Jednakże sposób osiągnięcia tych celów określa samo państwo
członkowskie. W obszarze powiązanym z zarządzaniem kryzysowym jako najistotniejsze
można wskazać następujące dyrektywy:
39 Dz. U. L 179 z 7.7.2007, s. 59-60. 40 Dz. U. L 142 z 30.4.2004, s. 1-11, polskie wydanie specjalne: rozdział 15, t. 8, s. 346-356. 41 Dz. U. L 345 z 8.12.2006, s. 1-9.
28
dotyczące katastrof naturalnych: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego
i Rady nr 2007/60/WE z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka
powodziowego i zarządzania nim42,
dotyczące katastrof technologicznych: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego
i Rady 2012/18/UE z dnia 4 lipca 2012 r. w sprawie kontroli zagrożeń poważnymi
awariami związanymi z substancjami niebezpiecznymi, zmieniająca, a następnie
uchylająca dyrektywę Rady 96/82/WE43.
2.2.3. Decyzje
Decyzje wydawane są przez Radę UE lub Komisję Europejską. Są one wiążące dla
tych podmiotów, do których są skierowane. Adresatem takiej decyzji mogą być państwa
UE a nawet pojedyncze przedsiębiorstwa. Decyzje są stosowane bezpośrednio. Jako
przykłady decyzji funkcjonujących w obszarze zarządzania kryzysowego UE można
wymienić:
w obszarze terroryzmu: decyzja Ramowa Rady 2002/475/WSiSW z dnia
13 czerwca 2002 r. w sprawie zwalczania terroryzmu44 a także decyzja Rady
2005/671/WSiSW z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wymiany informacji
i współpracy dotyczącej przestępstw terrorystycznych45,
w obszarze ochrony ludności: decyzja Komisji z dnia 29 grudnia 2003 r.
ustanawiająca zasady wdrażania decyzji Rady 2001/792/WE, Euratom
ustanawiającej mechanizm wspólnotowy ułatwiający wzmocnioną współpracę
w interwencjach wspierających ochronę ludności46 oraz decyzja Parlamentu
Europejskiego i Rady nr 1313/2013/EU z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie
Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności47.
w obszarze przestępczości zorganizowanej: decyzja Ramowa Rady z dnia
26 czerwca 2001 r. w sprawie prania brudnych pieniędzy oraz identyfikacji,
42 Dz. U. L 288 z 6.11.2007, s. 27-34. 43 Dz. U. L 197 z 24.7.2012, s. 1-37. 44 Dz. U. L 164 z 22.6.2002, s. 3. 45 Dz. U. L 253 z 29.9.2005, s. 22-24. 46 Dz. U. L 87 z 25.3.2004, s. 20 ze zmianami: Decyzja Komisji 2008/73/WE, Euratom z dnia 20 grudnia 2007 r. Dz. U. L z 24.1.2008, s. 20-23. oraz Decyzja Komisji z dnia 29 lipca 2010 r. zmieniająca decyzję Komisji 2004/277/WE, Euratom w odniesieniu do zasad wykonania decyzji Rady 2007/779/WE, Euratom ustanawiającej wspólnotowy mechanizm ochrony ludności, Dz. U. L 236z 7.9.2010, s. 5-16. 47 Dz. U. L 347 z dnia 20.12.2013, s. 924-947.
29
wykrywania, zamrożenia, zajęcia i konfiskaty narzędzi oraz zysków pochodzących z
przestępstwa48.
2.2.4. Traktat z Lizbony
Traktat z Lizbony sprecyzował zasady podziału kompetencji między UE
a państwami członkowskimi. Kompetencje wyłączne UE obejmują m.in. zawieranie umów
międzynarodowych. Kompetencje UE w obszarze np. wolności, bezpieczeństwa
i sprawiedliwości, wspólnych problemów w zakresie bezpieczeństwa zdrowia
publicznego, środowiska naturalnego, transportu, pomocy humanitarnej są
współdzielone z państwami członkowskimi49. Kompetencje Unii w zakresie prowadzenia
działań mających na celu wspieranie, koordynowanie lub uzupełnianie działań państw
członkowskich objęły np. ochronę ludności. W zakresie tych kompetencji Unia Europejska
nie może przyjmować aktów wiążących, które mogłyby prowadzić
do harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich50.
Traktat z Lizbony wprowadził istotne zmiany, które mają wpływ na zarządzanie
kryzysowe w UE. Jeżeli chodzi o wymiar zewnętrzny, ważne jest powołanie funkcji
Wysokiego Przedstawiciela UE ds. spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa,
powołanie Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, co wpłynęło np. na zmiany zakresu
funkcjonowania Rady UE oraz KE. Aktualnie określone działy kryzysowe podlegają
bezpośrednio Wysokiemu Przedstawicielowi. W ramach wymiaru wewnętrznego Traktat
z Lizbony wprowadził Stały Komitet Współpracy Operacyjnej
w zakresie Bezpieczeństwa Wewnętrznego (COSI) w celu zapewnienia skutecznej
koordynacji i współpracy między organami ochrony porządku publicznego a organami
zarządzania granicami, także dla zapewnienia kontroli i ochrony granic zewnętrznych,
a w stosownych przypadkach także współpracy organów wymiaru sprawiedliwości
w sprawach karnych istotnych z punktu widzenia współpracy operacyjnej.
Traktat z Lizbony wprowadził również zapis o Klauzuli Solidarności51, podkreślając
znaczenie wspólnego działania w duchu solidarności. Jeżeli jakiekolwiek państwo
członkowskie stanie się przedmiotem ataku terrorystycznego lub ofiarą klęski
żywiołowej lub katastrofy spowodowanej przez człowieka Unia mobilizuje wszystkie
48 Dz. U. L 182 z 5.7.2001, s. 1-2, polskie wydanie specjalne: rozdział 19, t. 4, s. 158-159. 49 Art. 4. TFUE. 50 Art. 6. TFUE. 51 Art. 222 TFUE.
30
będące w jej dyspozycji instrumenty, w tym środki wojskowe udostępnione jej przez
państwa członkowskie. W przypadku, kiedy państwo członkowskie stało się
przedmiotem ataku terrorystycznego lub ofiarą klęski żywiołowej lub katastrofy
spowodowanej przez człowieka, inne państwa członkowskie udzielają mu pomocy
na prośbę jego władz politycznych. Wymagana jest więc zgoda danego państwa
na podejmowanie działań pomocowych na jego terytorium. Działania państwa
członkowskie koordynowane są w ramach Rady. Jednakże należy tutaj przypomnieć
również o roli KE, która włącza się w koordynowanie działań pomocowych np. poprzez
aktywację Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności czy działania ERCC (Emergency
Response Coordination Centre – Centrum Koordynacji Reagowania Kryzysowego), które
wspiera i koordynuje szereg działań prewencyjnych w celu zachowania gotowości
do reakcji kryzysowej.
W grudniu 2012 r. przyjęto Wspólny wniosek Komisji i Wysokiego Przedstawiciela
Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa w sprawie uzgodnień dotyczących
stosowania klauzuli solidarności52. Art. 222 i zastosowanie klauzuli solidarności obejmują
wiele obszarów polityki i instrumentów UE, w tym:
strategię bezpieczeństwa wewnętrznego UE53,
Mechanizm Ochrony Ludności oraz Instrument Finansowy Ochrony Ludności54,
Fundusz Solidarności UE55,
inicjatywę na rzecz bezpieczeństwa zdrowia w przypadku poważnych
transgranicznych zagrożeń zdrowia56,
struktury reagowania kryzysowego i analiz w Europejskiej Służbie Działań
Zewnętrznych oraz uzgodnienia UE dotyczące koordynacji działań
w sytuacjach nadzwyczajnych i kryzysowych w Radzie (tzw. Crisis Coordination
Arrangements)57.
52 Wspólny wniosek Decyzja Rady w sprawie ustaleń dotyczących zastosowania przez Unię klauzuli solidarności JOIN(2012) 39 final 2012/0370 (NLE). 53 Strategia bezpieczeństwa wewnętrznego UE w działaniu: pięć kroków w kierunku bezpieczniejszej Europy. COM/2010/673 końcowy. 54 Decyzja Rady ustanawiająca wspólnotowy mechanizm ochrony ludności (przekształcenie) 2007/779/WE, Euratom oraz Decyzja Rady ustanawiająca Instrument Finansowy Ochrony Ludności, 2007/162/WE, Euratom. 55 Rozporządzenie Rady (WE) Nr 2012/2002 z dnia 11 listopada 2002 r. ustanawiające Fundusz Solidarności Unii Europejskiej. 56 Wniosek dotyczący decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie poważnych transgranicznych zagrożeń zdrowia, COM(2011) 866 final. 57 CCA – obecnie od czerwca 2015 r. EU Integrated Political Crisis Response (IPCR) Arrangements.
31
Po raz pierwszy w historii traktatów osobny zapis pojawił się w odniesieniu
do ochrony ludności. Ochrona ludności jest domeną państw członkowskich, a zadaniem
UE jest wspieranie, koordynowanie lub uzupełnianie ich działań58. Traktat z Lizbony
wprowadził także odniesienie do dziedziny pomocy humanitarnej – działania Unii
w dziedzinie pomocy humanitarnej są prowadzone zgodnie z zasadami i celami działań
zewnętrznych Unii. Działania te mają na celu niesienie doraźnej pomocy i opieki dla
ludności w państwach trzecich, która stała się ofiarą klęsk żywiołowych lub katastrof
spowodowanych przez człowieka, oraz jej ochronę, w celu sprostania potrzebom
humanitarnym wynikającym z takich różnych sytuacji59. Można tu wskazać na ust. 5
artykułu 214. Traktatu z Lizbony, który powołuje do życia Europejski Ochotniczy Korpus
Pomocy Humanitarnej.
2.3. Rola i zadania instytucji UE w zakresie zarządzania kryzysowego
Jak zaznaczono już wcześniej UE nie posiada własnych zasobów pozwalających
na bezpośrednie zaangażowanie. To państwa członkowskie dysponują własnymi,
częstokroć znaczącymi, zasobami pozwalającymi na przezwyciężenie różnego typu
sytuacji kryzysowych. Jednakże na forum Rady UE wypracowywane i podejmowane są
decyzje pozwalające zaangażować się UE w sytuacje, które tego wymagają60.
System zarządzania kryzysowego UE zakłada współpracę instytucji unijnych,
państw członkowskich, stowarzyszonych oraz wspólne zaangażowanie różnych
instrumentów. Zakres współpracy obejmuje przede wszystkim wymianę informacji
i danych w zakresie zapobiegania, przygotowania, reagowania, rozwoju i odbudowy
po wystąpieniu sytuacji kryzysowych. Unijny system ułatwia i wspiera takie działania,
dając niejednokrotnie świadectwo solidarności i pomocy państwom dotkniętym klęskami
i katastrofami.
Ważnym warunkiem, mającym na celu szybsze i wszechstronne reagowanie
na kryzysy jest koordynacja zarówno na poziomie politycznym jak organizacyjnym.
W tym celu, zgodnie z decyzja Rady UE z 23 czerwca 2013 r., ustanowiono mechanizm
pod nazwą The EU Integrated Political Crisis Response Arrangements (IPCR). Założeniem
IPCR jest wzmacnianie zdolności UE do podejmowania szybkich decyzji politycznych w
związku z koniecznością reakcji w obliczu sytuacji kryzysowej.
58 Art. 196 TUFU. 59 Art. 214 TFUE. 60 Art. 42. ust. 3. Traktatu o Unii Europejskiej.
32
Proces decyzyjny musi być wspierany poprzez szybką wymianę informacji opartą o
tzw. zintegrowane podejście, wynikające ze świadomości sytuacji i jej analizy (Integrated
Situational Awareness and Analysis, ISAA). Głównym narzędziem ISAA –
w ramach gromadzenia i dystrybuowania informacji oraz analizy aktualnej sytuacji – jest
bezpieczna platforma internetowa IPCR Web Platform. Jest ona udostępniana wszystkim
zainteresowanym podmiotom w państwach członkowskich i organizacjach UE61.
Koordynatorem i jednocześnie punktem kontaktowym oraz administratorem systemów
dedykowanych mechanizmowi IPCR jest Sekretariat IPCR działający przy Radzie UE.
Podejmuje on działania związane z uruchomieniem całego mechanizmu
i spina wszystkie istniejące unijne systemy oraz mechanizmy zarządzania kryzysowego,
który jako IntCen (Intelligence Analysis Centre) działa obecnie w ramach Europejskiej
Służby Działań Zewnętrznych (External Action Service of the European Union, ESDZ).
Zadaniem IPCR jest zapewnienie spójnej, efektywnej i terminowej odpowiedzi,
również na politycznym poziomie UE, w przypadku aktywowania Klauzuli Solidarności
(art. 222 Traktatu o Funkcjonowaniu UE). Na podstawie tego zapisu UE wraz
z państwami członkowskimi działa wspólnie w duchu solidarności, jeżeli jakiekolwiek
państwo członkowskie stanie się przedmiotem ataku terrorystycznego bądź ofiarą klęski
żywiołowej lub katastrofy spowodowanej przez człowieka. Zgodnie z art. 222
ust. 3, Komisja oraz Wysoki Przedstawiciel ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa
muszą wystąpić ze wspólnym wnioskiem, na podstawie którego Rada podejmuje decyzję
określającą warunki zastosowania przez Unię Klauzuli Solidarności.
Omawiając system zarządzania kryzysowego UE, którego schemat został
zaprezentowany na rysunku 7, należy zwrócić uwagę, że obejmuje on obszar działania
zewnętrznego i wewnętrznego.
W obszarze działań zewnętrznych decyzje UE z zakresu zarządzania kryzysowego,
w ramach Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO, ang. Common Security and
Defence Policy), są podejmowane na forum Rady ds. Zagranicznych. Rada jest wspierana
przez: Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa (Political and Security Committee, PSC),
Komitet Wojskowy (Military Committee, MC), Grupę Polityczno-Wojskową (Politico-
Military Group, PMG), Komitet ds. Cywilnych Aspektów Zarządzania Kryzysowego
(Civilian Aspects of Crisis Management, CIVCOM). W spotkaniach tych unijnych instytucji
uczestniczą przedstawiciele rządów krajów członkowskich.
61 Strona internetowa Rządowego Centrum Bezpieczeństwa: http://rcb.gov.pl [25.04.2016 r.].
33
W przypadku kryzysów humanitarnych działania w imieniu UE podejmuje Dyrekcja
Generalna ds. Pomocy Humanitarnej i Ochrony Ludności (Directorate General for
Humanitarian Aid and Civil Protection, DG ECHO)62.
W obszarze działań wewnętrznych, współdziałanie UE z państwami członkowskimi
w ramach zarządzania kryzysowego w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa obejmuje
między innymi:
działania z zakresu ochrony ludności, znajdujące się w gestii DG ECHO,
walkę UE z terroryzmem, podejmowanie działań na wypadek zagrożenia atakami
terrorystycznymi, co należy do kompetencji Dyrekcji Generalnej do Spraw
Wewnętrznych i Migracji (Directorate General for Migration and Home Affairs, DG
HOME),
zapewnienie bezpieczeństwa zdrowotnego i bezpieczeństwa żywności w ramach
współpracy z Dyrekcją Generalną ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa Żywności
(Directorate General for Health and Food Safety, DG SANTE),
kontrolę zagrożeń poważnymi awariami związanymi z substancjami
niebezpiecznymi oraz reagowanie na katastrofy naturalne w ramach działalności
Dyrekcji Generalnej ds. Środowiska (Environment Directorate General, DG ENV),
zapewnienie bezpieczeństwa na zewnętrznych granicach UE w ramach działań
Komisji Europejskiej i Europejskiej Agencji Zarządzania Współpracą Operacyjną na
Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej (European
Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of
the Member States of the European Union, FRONTEX)63.
62 Tamże. 63 Strona internetowa Rządowego Centrum Bezpieczeństwa: http://rcb.gov.pl [25.04.2016 r.]
Rys. 7. Współpraca w ramach Unii Europejskiej w zakresie zarządzania kryzysowego
Źródło: Strona internetowa Rządowego Centrum Bezpieczeństwa: http://rcb.gov.pl [25.04.2016 r.].
W celu przedstawienia skomplikowanego systemu zarządzania kryzysowego na
poziomie UE należy odnieść się do roli i zadań poszczególnych instytucji unijnych.
Do instytucji pełniących zasadnicze funkcje w niniejszym zakresie należy zaliczyć:
Wysokiego Przedstawiciela UE ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa oraz
Europejską Służbę Działań Zewnętrznych, Radę Unii Europejskiej, Komisję Europejską
oraz wybrane agencje UE.
Rada Unii Europejskiej
Decyzje nt. sytuacji kryzysowych w UE w wymiarze zewnętrznym wypracowywane
są w drodze konsultacji między innymi na posiedzeniach Rady UE Rada ta posiada
kompetencje do podejmowania decyzji w zakresie wspólnej polityki zagranicznej i
bezpieczeństwa. UE nie posiada swoich zasobów szybkiego reagowania na wypadek klęsk
żywiołowych a także nie posiada armii dla reagowania w sytuacjach kryzysów poza UE,
w sytuacji zagrożeń dla jej bezpieczeństwa. Decyzje wypracowywane zostają na forum
Rady UE wspólnie z rządami państw członkowskich, które sprawują niezależną kontrolę
w obszarze wspólnej polityki zagranicznej i obronnej. Państwa członkowskie, w celu
realizacji wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, oddają
do dyspozycji Unii swoje zdolności cywilne i wojskowe, aby przyczynić się
do osiągnięcia celów określonych przez Radę. Państwa członkowskie wspólnie
powołujące siły wielonarodowe mogą również przekazać je do dyspozycji wspólnej
polityki bezpieczeństwa i obrony64.
Parlament Europejski
Parlament Europejski wraz z Radą UE jest odpowiedzialny za stanowienie prawa w
UE. Po przyjęciu Traktatu z Lizbony z dniem 1 grudnia 2009 r. Parlament Europejski
zyskał większe kompetencje i obecnie w ramach zwykłej procedury ustawodawczej
posiada wraz z Radą UE równorzędną rolę w odniesieniu do kwestii zarządzania
gospodarką, imigracji, energetyki, transportu, środowiska naturalnego i ochrony
konsumentów. Zwykła procedura ustawodawcza jest obecnie główną procedurą
ustawodawczą w systemie podejmowania decyzji w UE. Oznacza to, że Rada nie może
przyjąć aktu prawnego bez otrzymania opinii PE. Rada nie jest jednak zobowiązana
do uwzględnienia opinii PE. Ponadto, mimo, że inicjatywa ustawodawcza jest przypisana
Komisji Europejskiej, Traktat z Maastricht, wzmocniony zapisami Traktatu z Lizbony,
64 Art. 42. ust. 3. Traktat o Unii Europejskiej.
36
przyznał Parlamentowi Europejskiemu prawo do inicjatywy ustawodawczej, co oznacza,
że obecnie PE może zwrócić się do Komisji o przedstawienie wniosku ustawodawczego.
W odniesieniu do przyjętej wcześniej definicji zarządzania kryzysowego rola
Parlamentu Europejskiego jest uwidoczniona w przyjmowaniu aktów, które
ukierunkowują prace UE, potwierdzają przyjęte kierunki prac, wzywają
do podejmowania działań. Do przykładowych dokumentów PE powiązanych
z zarządzaniem kryzysowym należą:
Dyrektywa 2005/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia
26 października 2005 r. w sprawie przeciwdziałania korzystaniu z systemu
finansowego w celu prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu,
Zalecenie Parlamentu Europejskiego dla Rady w sprawie Planu Działania Unii
Europejskiej w zakresie zwalczania terroryzmu (2004/2214(INI)),
Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 7 lipca 2010 r. zawierającego zalecenia
dla Komisji w sprawie transgranicznego zarządzania kryzysowego
w sektorze bankowym (2010/2006(INI))65.
Wysoki przedstawiciel UE ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa
oraz Europejska Służba Działań Zewnętrznych (ESDZ)
Wymiar zewnętrznych stosunków UE – także reagowania w sytuacjach
kryzysowych, prowadzenia operacji czy misji zarządzania kryzysowego – jest domeną
Wysokiego Przedstawiciela ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa oraz utworzonej
na potrzeby obsługi tej funkcji Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych.
Zgodnie z art. 18 i 27 Traktatu o Unii Europejskiej, Wysoki Przedstawiciel UE
ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa prowadzi wspólną politykę zagraniczną
i bezpieczeństwa Unii, przyczynia się do opracowania tej polityki i realizuje ją, działając
z upoważnienia Rady, pilnuje realizacji decyzji przyjętych w tej dziedzinie, przewodniczy
Radzie do Spraw Zagranicznych, jest jednym z wiceprzewodniczących Komisji oraz czuwa
nad spójnością działań zewnętrznych Unii. Odpowiada także
w ramach Komisji za jej obowiązki w dziedzinie stosunków zewnętrznych i koordynację
innych aspektów działań zewnętrznych Unii, reprezentuje Unię w zakresie spraw
odnoszących się do wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, prowadzi
w imieniu UE dialog polityczny ze stronami trzecimi oraz wyraża stanowisko Unii
65 D. Wróblewski (red.), Zagadnienia ogólne z zakresu zarządzania ryzykiem i zarządzania kryzysowego, analiza wybranych przepisów, CNBOP-PIB, Józefów 2014, s. 75.
37
w organizacjach międzynarodowych i na konferencjach międzynarodowych, kieruje
Europejską Służbą Działań Zewnętrznych i delegaturami Unii w państwach trzecich oraz
przy organizacjach międzynarodowych. W celu umożliwienia Wysokiemu
Przedstawicielowi prowadzenia europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony (EPBiO)
przyjęto założenie, że struktury zarządzania kryzysowego UE powinny być częścią ESDZ
(Europejska Służba Działań Zewnętrznych) i podlegać bezpośrednio Wysokiemu
Przedstawicielowi. Zgodnie z Decyzją Rady z dnia 26 lipca 2010 r. (2010/427/UE)
Dyrekcja ds. zarządzania i planowania kryzysowego, Komórka Planowania
i Prowadzenia Operacji Cywilnych, Sztab Wojskowy Unii Europejskiej i Centrum
Sytuacyjne Unii Europejskiej (SITCEN) podlegają bezpośrednio Wysokiemu
Przedstawicielowi i wspomagają go w wykonywaniu zadania polegającego
na prowadzeniu WPZiB Unii zgodnie z postanowieniami Traktatu, przy jednoczesnym
poszanowaniu – zgodnie z art. 40 TUE – pozostałych kompetencji Unii66.
W ramach ESDZ funkcjonują następujące komórki związane z zarządzaniem
kryzysowym:
Dyrekcja ds. Zarządzania Kryzysowego i Planowania (CMPD),
Komórka Planowania i Prowadzenia Operacji Cywilnych (CPCC),
Sztab Wojskowy Unii Europejskiej (SWUE),
Działy bezpośrednio podlegające dyrektorowi generalnemu Sztabu Wojskowego
Unii Europejskiej (DGEUMS),
Dyrekcja ds. Koncepcji i Zdolności,
Dyrekcja ds. Wywiadu, Dyrekcja ds. Operacji,
Dyrekcja ds. Logistyki,
Dyrekcja ds. Systemów Łączności i Informacji,
Centrum Sytuacyjne Unii Europejskiej (SITCEN).
Ponadto do ESDZ włączono Platformę kryzysową i koordynację polityczną
w ramach WPZiB. Obecna struktura ESDZ zajmująca się kryzysami to komórki np. Crisis
Response and Operational Coordination (działy: Crisis response planning and operations,
EU situation room, Consular crisis management czy INTCEN EU Intelligence Analysis
Centre (działy Analysis oraz General and external relations).
66 Decyzja Rady z dnia 26 lipca 2010 r. określająca organizację i zasady funkcjonowania Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (2010/427/UE).
38
Europejska Służba Działań Zewnętrznych dysponuje strukturami
rozporządzającymi oceną sytuacji, informacjami w zakresie danych wywiadowczych lub
spraw wojskowych, jak również siecią przedstawicielstw, które mogą pomóc
przeciwdziałać zagrożeniom oraz klęskom lub katastrofom na terytorium państw
członkowskich lub sytuacjom kryzysowym o wymiarze zewnętrznym67.
Komisja Europejska
Komisja Europejska (KE) w zakresie zarządzania kryzysowego pełni rolę
wspierającą oraz koordynującą. Reagowanie na katastrofy naturalne czy technologiczne,
zagrożenia w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego, a także bezpieczeństwa
na granicach zewnętrznych UE jest domeną państw członkowskich. W przypadku, kiedy
państwo członkowskie nie jest w stanie swoimi zasobami zwalczyć skutków danych
sytuacji kryzysowych, może poprzez UE w ramach stworzonych systemów wsparcia,
wymiany informacji i powiadamiania zwrócić się do innych państw o pomoc. Niniejsze
działania mogą podejmować w oparciu o umowy dwustronne, umowy międzynarodowe
czy współpracę w ramach inicjatyw regionalnych. Jednakże biorąc pod uwagę fakt
występowania danej katastrofy na przykład na obszarze dwóch państw, odczuwania jej
skutków ponad granicami państw UE, czy też istnienia zagrożeń związanych
z terroryzmem w państwach UE, współpraca państw na forum UE oferuje zwiększenie
możliwości zapobieżenia danemu zagrożeniu, przygotowaniu się na nie lub podjęcia
wspólnych działań w zakresie reagowania. Szczególnie walka z zagrożeniami
terrorystycznymi, która wiąże się np. z możliwością użycia materiałów CBRJ (chemiczne,
biologiczne, radiologiczne, jądrowe), ochroną infrastruktury krytycznej, finansowaniem
terroryzmu czy współpracą operacyjną w zakresie zagrożeń terrorystycznych będzie
zwiększała wspierającą i koordynującą rolę UE. Podobnie jak wsparcie oferowane przez
UE w innym obszarze, np. w przypadku zagrożeń katastrof transgranicznych czy np.
pożarów lasów.
W odniesieniu do powyższego, nie mniej istotna dla całego procesu jest rola
Sekretariatu Generalnego Komisji Europejskiej. W jednej z komórek tegoż Sekretariatu
umieszczono bowiem Wydział Zarządzania Kryzysowego. Wydział ten w ramach systemu
wymiany informacji (tzw. ARGUS) zbiera informacje kryzysowe ze wszystkich innych
Dyrekcji Generalnych Komisji. System ARGUS powstał w 2006 r. w odpowiedzi na
67 Wspólny wniosek Decyzja Rady w sprawie ustaleń dotyczących zastosowania przez Unię klauzuli solidarności JOIN/2012/039 final – 2012/0370 (NLE).
39
potrzeby KE dla zbierania informacji z istniejących wyspecjalizowanych systemów
na wypadek sytuacji kryzysowych.
Z założenia ARGUS ma działać na wypadek poważnych sytuacji kryzysowych
o charakterze wielosektorowym, niezależnie od ich źródła i natury, które wymagają
działań na szczeblu UE – bez względu na to, czy dotykają one obywateli, czy dóbr lub
interesów Państw Członkowskich lub krajów trzecich.
Odwołując się do przyjętego rozumienia unijnego zarządzania kryzysowego
współpraca Komisji jest widoczna w relacjach z ESZD, współpracy z państwami
członkowskim, a także współpracy z organizacjami międzynarodowymi czy innymi
państwami.
Do najbardziej widocznych w sytuacjach kryzysowych w UE są działania
podejmowane przez następujące Dyrekcje Generalne: do Spraw Wewnętrznych
(DG HOME), ds. Zdrowia i Konsumentów (DG SANKO), ds. Pomocy Humanitarnej
i Ochrony Ludności (DG ECHO), ds. Środowiska (DG ENV). Unijne agencje działające
w ramach obszaru bezpieczeństwa wewnętrznego UE przyczyniają się do realizacji zadań
w obszarze zarządzania kryzysowego. Każda agencja spełnia inne funkcje oraz wspiera
wymianę informacji pomiędzy poziomem UE i państwami członkowskimi,
a w ramach umów międzynarodowych zajmuje się doradztwem oraz prowadzi operacje i
wspiera rozwijaną politykę w obszarze bezpieczeństwa wewnętrznego.
Dyrekcja Generalna do Spraw Wewnętrznych (DG HOME)
Bezpieczeństwo wewnętrzne UE jest kompetencją współdzieloną przez UE
z państwami członkowskimi. Dyrekcja Generalna do Spraw Wewnętrznych podejmuje
szereg działań w obszarze zarządzania kryzysowego na rzecz bezpieczeństwa obywateli
UE. Unijne agencje działające w ramach obszaru bezpieczeństwa wewnętrznego UE
przyczyniają się do realizacji zadań w obszarze zarządzania kryzysowego. Każda agencja
spełnia inne funkcje oraz wspiera wymianę informacji pomiędzy poziomem UE
a państwami członkowskimi, w ramach umów międzynarodowych, zajmuje się
doradztwem prowadzi operacje oraz wspiera rozwijaną politykę w obszarze
bezpieczeństwa wewnętrznego. Do agencji współpracujących z DG HOME należą:
Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Granicach
Zewnętrznych (FRONTEX),
Europejski Urząd Policji (Europol),
Europejskie Kolegium Policyjne (CEPOL),
40
Europejskie Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii (EMCDDA),
Europejskie Biuro Wsparcia Azylu (EASO),
Europejska Agencja ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami
Informatycznymi w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości
eu-LISA68.
Biorąc pod uwagę potencjalne kryzysy w obszarze bezpieczeństwa wewnętrznego
DG HOME uczestniczy w ich zapobieganiu, przygotowywaniu się na nie, prowadzi
monitoring oraz ocenę ryzyka. Centrum analizy strategicznej i reagowania prowadzi
ocenę ryzyka i sytuacji kryzysowych oraz zarządza nimi w przypadkach zagrożeń
bezpieczeństwa wewnętrznego Unii, w tym także tych związanych z terroryzmem.
Centrum umożliwia ustanowienie nowej oceny zagrożenia oraz nowych metod i praktyk
zarządzania, które łączą wiedzę specjalistyczną odpowiednich służb Komisji i grup
ekspertów, np. w dziedzinie transportu i energii, i korzystają z ocen zagrożenia
sporządzonych przez Centrum Analiz Wywiadowczych UE, agencje unijne i służby państw
członkowskich69.
Współpraca międzynarodowa w obszarze bezpieczeństwa wewnętrznego
koncentruje się na obszarach: migracji i azylu oraz bezpieczeństwa wewnętrznego,
w tym zwalczania przestępczości zorganizowanej, handlu narkotykami oraz handlu
ludźmi. Kluczowym obszarem współpracy jest zwalczanie terroryzmu, także
w powiązanymi dziedzinami jak ochrona infrastruktury krytycznej. W strukturze
DG HOME obecnie funkcjonuje Wydział Zarządzania Kryzysowego i Terroryzmu.
Dyrekcja Generalna ds. Pomocy Humanitarnej i Ochrony Ludności (DG ECHO)
Dyrekcja Generalna ds. Pomocy Humanitarnej ECHO powstała w 1992 r.
W obecnym kształcie (łączącym obszar pomocy humanitarnej oraz ochrony ludności)
została utworzona w 2010 r. jako Dyrekcja Generalna ds. Pomocy Humanitarnej
i Ochrony Ludności. Celem tego przedsięwzięcia było uzyskanie lepszej koordynacji
działań pomocowych UE w przypadku kryzysów humanitarnych, klęsk żywiołowych,
katastrof naturalnych lub spowodowanych działalnością człowieka w wymiarze
wewnętrznym, jak i zewnętrznym. Zadania związane z reagowaniem na sytuacje
w zakresie katastrof naturalnych, technologicznych, kryzysów humanitarnych,
68 D. Wróblewski (red. nauk.), Wybrane zagadnienia z zakresu planowania cywilnego w systemie zarządzania kryzysowego RP, CNBOP-PIB, Józefów 2014, s. 59. 69 Drugie sprawozdanie na temat realizacji strategii bezpieczeństwa wewnętrznego UE, Bruksela, 10.4.2013 COM(2013) 179 final.
41
koordynowane są głównie przez Dział Operacji Humanitarnych oraz Ochrony Ludności,
w ramach, którego działa otwarte w maju 2013 r. Centrum Koordynacji Reagowania
Kryzysowego ERCC.
Zadaniem ERCC jest lepsze koordynowanie, szybsze i bardziej efektywne
reagowanie w sytuacjach katastrof naturalnych względnie spowodowanych przez
człowieka w Europie i poza jej granicami. Centrum jest czynne całą dobę przez 7 dni
w tygodniu. Gromadzi bieżące informacje dotyczące udzielania pomocy i ochrony
ludności. Monitoruje zagrożenia, przekazuje ostrzeżenia oraz koordynuje operacje
pomocowe. W przypadku aktywacji Klauzuli Solidarności, to właśnie ERCC będzie
pierwszym punktem kontaktowym.
ERCC jest operacyjnym komponentem unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności
(ang. EU Civil Protection Mechanism, MOL). ERCC współpracuje z narodowymi centrami
kryzysowymi w 32 państwach uczestniczących w unijnym mechanizmie (28 państw
członkowskich UE, Była Jugosłowiańska Republika Macedonii, Islandia, Lichtenstein,
Norwegia i Turcja).
W obszarze reagowania na sytuacje kryzysowe Komisja Europejska podejmuje
współpracę mającą na celu przygotowanie na wypadek katastrof czy kryzysów poprzez
nawiązywanie współpracy i jej rozwój w ramach rożnego rodzaju porozumień
administracyjnych, tzw. Memorandum of Understanding czy listów intencyjnych70.
Współpraca w zakresie operacyjnym czy wymiana informacji, wzajemna pomoc
w sytuacjach kryzysowych, wymiana dobrych praktyk została określona w ramach
nawiązanych przez Komisję umów i porozumień m.in. z Ukrainą, Federacją Rosyjską,
Australią, Republiką Macedonii, Republiką Mołdawii, USA lub organizacjami
międzynarodowymi, w tym z Organizacją Narodów Zjednoczonych.
Dyrekcja Generalna ds. Środowiska (DG ENV)
Dyrekcja Generalna ds. Środowiska została utworzona w 1973 r. w celu ochrony,
zachowania i poprawy stanu środowiska w Europie. DG ENV w ramach poszczególnych
polityki podejmuje działania m. in. w zakresie czystości powietrza, chemikaliów,
przemysłu, gospodarki przestrzennej, morza i wybrzeży, przyrody i bioróżnorodności,
hałasu, gleby, odpadów i wody. Wśród kompetencji DG ENV należy wymienić działania w
sytuacjach kryzysowych, które mogą objąć zakłady chemiczne, wypadki czy skażenie
70 D. Wróblewski (red.), Zagadnienia ogólne z zakresu zarządzania ryzykiem i zarządzania kryzysowego, analiza wybranych przepisów, CNBOP-PIB, Józefów 2014, s. 73.
42
środowiska morskiego oraz katastrofy środowiskowe. Następujące agencje unijne
współpracują z DG ds. Środowiska:
Europejska Agencja Środowiska (EEA),
Europejska Agencja Chemikaliów (ECHA),
Europejska Agencja ds. Bezpieczeństwa na Morzu (EMSA)71.
W ramach współpracy DG ENV oraz DG ECHO, punkty kontaktowe morskich służb
poszukiwań i ratownictwa w państwach członkowskich współpracują w systemie
Emergency Response Coordination Centre DG ECHO oraz z systemem wymiany informacji
CECIS. W przypadku Polski, funkcję punktu kontaktowego dla ERCC pełni Morska Służba
Poszukiwań i Ratownictwa.
Dyrekcja Generalna ds. Zdrowia i Konsumentów (DG SANKO)
Działanie DG SANKO w obszarze związanym z potencjami kryzysami koncentruje
się wokół ochrony zdrowia publicznego, czuwania nad bezpieczeństwem żywności,
zdrowiem i hodowlą zwierząt, jak i nad zdrowiem roślin uprawnych i lasów.
Na wypadek np. zagrożeń związanych z pewnymi gatunkami roślin KE przyjęła szereg
decyzji wykonawczych w zakresie środków (ang. emergency measures / emergency
control measures) odnoszących się do poszczególnych przypadków roślin i gatunków.
Z DG SANKO współpracują następujące agencje:
Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności,
Europejska Agencja Leków,
Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób,
Wspólnotowy Urząd Ochrony Odmian Roślin,
Agencja Wykonawcza ds. Zdrowia i Konsumentów.
W ramach DG SANKO i jej działu zajmującego się zdrowiem i hodowlą zwierząt
Decyzją Komisji z dnia 28 lutego 2007 r. ustanowiono Interwencyjny Zespół
Weterynaryjny Wspólnoty wspomagający Komisję w zakresie wspierania państw
członkowskich i państw trzecich w sprawach weterynaryjnych związanych z niektórymi
chorobami zwierząt. W przypadkach wymagających działań unijnych podejmowane są w
ramach DG SANKO misje interwencyjne. Eksperci z państw członkowskich są dostępni na
wniosek Komisji72.
71 D. Wróblewski (red. nauk.), Wybrane zagadnienia z zakresu planowania cywilnego w systemie zarządzania kryzysowego RP, CNBOP-PIB, Józefów 2014, s. 61. 72 D. Wróblewski (red. nauk.), Wybrane zagadnienia z zakresu planowania cywilnego w systemie zarządzania kryzysowego RP, CNBOP-PIB, Józefów 2014, s. 61.
43
2.4. Współpraca Polski w ramach unijnego systemu zarządzania kryzysowego –
rola Rządowego Centrum Bezpieczeństwa (RCB)
Elementem narodowego systemu zarządzania kryzysowego, powiązanym
z podstawowymi obszarami działań UE w dziedzinie zarządzania kryzysowego, jest
Rządowe Centrum Bezpieczeństwa (RCB). Ustawowe zadania RCB w przedmiotowym
zakresie obejmują:
zapewnienie wymiany informacji w ramach systemu zarządzania kryzysowego
pomiędzy UE a narodowymi centrami zarządzania kryzysowego w państwach
członkowskich. RCB jest jednym z krajowych punktów kontaktowych,
zapewniających szybki obieg informacji w sytuacjach kryzysowych w ramach
procedur koordynacji IPCR oraz CECIS (Common Emergency Communication and
Information System),
współpracę z UE i państwami członkowskimi w zakresie ochrony europejskiej
infrastruktury krytycznej oraz wymiany doświadczeń i najlepszych praktyk
w zakresie ochrony krajowej infrastruktury krytycznej. Odbywa się to w ramach
Europejskiego Programu Ochrony Infrastruktury Krytycznej (European Programme
for Critical Infrastructure Protection, EPOiK), na podstawie dyrektywy Rady
2008/114/WE z dnia 8 grudnia 2008 r., która określa proces rozpoznawania i
wyznaczania europejskiej infrastruktury krytycznej. Jednocześnie zapewnia ona
wspólne podejście do oceny potrzeb w zakresie poprawy ochrony tej infrastruktury.
Rolę koordynatora tych działań, jako krajowy punkt kontaktowy, pełni Rządowe
Centrum Bezpieczeństwa,
analizowanie zagrożeń czynnikami masowego rażenia (CBRN) oraz współpracę
w ramach realizacji Planu Działania UE ds. CBRN (CBRN Action Plan, Chemical,
Biological, Radiological, Nuclear), którego głównym celem jest wspieranie wymiany
informacji i dobrych praktyk,
udział w ćwiczeniach z zakresu zarządzania kryzysowego organizowanych
w ramach Unii poprzez zaangażowanie w:
proces planistyczny oraz ćwiczenia sprawdzające efektywność procedur
koordynacji kryzysowej UE jako koordynator na poziomie krajowym,
proces planistyczny, ćwiczenia Crisis Management Exercise (CME) oraz
monitorowanie przebiegu ćwiczenia w ramach narodowego systemu
44
zarządzania kryzysowego, jako instytucja wspierająca wobec koordynatora
przedsięwzięcia (Ministerstwo Spraw Zagranicznych),
monitorowanie przygotowania do ćwiczenia Multilayer (ML) dotyczącego
wspólnego wykorzystania cywilnych i wojskowych instrumentów WPBiO oraz
służącym testowaniu współpracy między strukturami UE zaangażowanymi w
realizację polityki zagranicznej Unii,
współpracę z właściwymi podmiotami na poziomie narodowym w ramach procesu
opracowywania opinii i stanowisk Rządu Rzeczypospolitej Polskiej
do projektów dokumentów UE, odnoszących się do zarządzania kryzysowego,
udział w badaniach, projektach, pracach grup roboczych, względnie zespołów
eksperckich o tematyce zarządzania kryzysowego. Przykładem prac eksperckich są
spotkania specjalistów zajmujących się oceną ryzyka (Expert Meetings on Risk
Assessment and Mapping for Disaster Management). Głównym ich celem jest
wymiana doświadczeń oraz dobrych praktyk w zakresie analizy i oceny ryzyka
w poszczególnych państwach członkowskich,
udział przedstawicieli RCB w pracach grupy roboczej, której zadaniem było
wypracowanie wspólnie z Komisją Europejską – Wytycznych na potrzeby Zdolności
Zarządzania Ryzykiem (Risk Management Capability Assessment Guidelines),
realizację zapisów w ramach decyzji PE i Rady nr 1313/2013/EU z dnia 17 grudnia
2013 r. w sprawie Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności,
udział w konferencjach, seminariach, warsztatach o tematyce powiązanej
z zarządzaniem kryzysowym73.
Ponadto RCB monitoruje prace:
Grupy roboczej ds. terroryzmu (Working Party on Terrorism, TWP), w której
wiodącą rolę pełni Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego;
Komitetu Ochrony Ludności (Civil Protection Committe, CPC), w którym wiodącą
rolę pełni Komenda Główna Państwowej Straży Pożarnej;
Grupy roboczej ds. ochrony ludności (Working Party on Civil Protection, PROCIV), w
której wiodącą rolę pełni Komenda Główna Państwowej Straży Pożarnej;
Grupy ad hoc instrumentów finansowych w obszarze spraw wewnętrznych (azyl,
migracje, granice, współpraca policyjna, zapobieganie i zwalczanie przestępczości,
73 Strona internetowa Rządowego Centrum Bezpieczeństwa: http://rcb.gov.pl [2.04.2016 r.].
45
zarządzanie kryzysowe), gdzie wiodącą rolę pełni Ministerstwo Spraw
Wewnętrznych;
Komitetu ds. Cywilnych Aspektów Zarządzania Kryzysowego (Committee for
Civilian Aspects of Crisis Management, CIVCOM), w którym wiodącą rolę pełni Stałe
Przedstawicielstwo RP przy UE74.
74 Tamże.
46
Rozdział 3.
Wybrane formy wsparcia w sytuacjach kryzysowych funkcjonujące w ramach UE
Europa i inne regiony świata regularnie cierpią z powodu poważnych katastrof,
zarówno naturalnych, jak i spowodowanych przez człowieka. Powodzie, tornada, pożary
lasów i trzęsienia ziemi, a także wypadki technologiczne, takie jak wybuchy w fabrykach
i wycieki chemiczne, zdarzają się często. W niektórych przypadkach kraje są w stanie
poradzić sobie z takimi katastrofami na własną rękę, ale często w nagłych wypadkach
potrzebują szybkiej pomocy z zagranicy. W takich sytuacjach mogą zostać uruchomione i
wykorzystane elementy pomocowe funkcjonujące w Unii Europejskiej.
UE jest aktywna we wszystkich fazach zarządzania kryzysowego, tj.: zapobiegania,
przygotowania, reagowania i odbudowy po sytuacji kryzysowej. Należy jednak zaznaczyć,
że aktywność UE nie zastępuje działań poszczególnych państw członkowskich lecz
uzupełnia ich wysiłki w tym obszarze. Działalność UE w zakresie zarządzania
kryzysowego jest realizowana w ramach różnych instrumentów oraz przy wykorzystaniu
licznych narzędzi. Wśród najważniejszych można wymienić:
działalność Dyrekcji Generalnej ds. Pomocy Humanitarnej i Ochrony Ludności (DG
ECHO),
Mechanizm Ochrony Ludności UE – funkcjonujący od 2001 roku, którego celem jest
dostarczenie, na prośbę państwa dotkniętego, wsparcia w przypadku wystąpienia
poważnej sytuacji kryzysowej (naturalnej lub spowodowanej przez człowieka).
Może on być uruchomiony na terenie UE jak i poza nią. W ramach mechanizmu
zostało utworzone Centrum Koordynacji Reagowania Kryzysowego (ERCC), które
pracuje całą dobę i koordynuje udzielanie pomocy. Oprócz realizacji zadań
z zakresu reagowania w ramach mechanizmu rozwijany jest system wymiany
ekspertów oraz system szkoleniowy, których celem jest podniesienie skuteczność
reakcji UE na sytuacje kryzysowe,
Instrument Finansowy Ochrony Ludności – funkcjonujący od 2007 roku, w ramach
którego możliwe jest sfinansowanie projektów mających na celu usprawnienie
działań ratowniczych realizowanych w ramach Mechanizmu Ochrony Ludności UE
oraz podniesienie przygotowania na ewentualne sytuacje nadzwyczajne,
Instrument na rzecz Stabilności – instrument finansowy funkcjonujący od 2007 r.,
którego celem jest zapewnienie szybkiej reakcji na kryzys i podjęcie kroków w celu
stabilizacji na miejscu kryzysu, podczas gdy pomoc długoterminowa jest jeszcze
47
w fazie planowania. W ramach instrumentu finansowany jest szeroki zakres
projektów, w tym wsparcie w zakresie mediacji, budowania zaufania, tymczasowej
administracji, wzmocnienia rządów prawa, przejściowego wymiaru
sprawiedliwości, budowy zdolności państw,
System wczesnego ostrzegania UE (EU Conflict Early Warning System) jest
instrumentem zarządzania kryzysowego Europejskiej Służby Działań
Zewnętrznych. System pomaga w ocenie sytuacji w regionach konfliktogennych lub
potencjalnie konfliktogennych. Jego podstawowym instrumentem
metodologicznym jest Global Conflict Risk Scan, oceniający możliwość wybuchu
otwartego konfliktu w ciągu 3-5 lat. W ramach systemu oceniane są trendy
na podstawie danych historycznych. Global Conflict Risk Scan ocenia pięć obszarów
ryzyka: aspekty polityczne, aspekty społeczne, politykę bezpieczeństwa, aspekty
środowiskowe oraz politykę gospodarczą,
operacje zarządzania kryzysowego realizowane w ramach Wspólnej Polityki
Bezpieczeństwa i Obrony. W ramach WPBiO prowadzone są operacje wojskowe
i misje cywilne. Mapa działań obejmuje Bałkany, Europę Wschodnią i Kaukaz, region
Morza Śródziemnego, Bliski Wschód oraz Afrykę. UE prowadzi operacje
autonomicznie lub we współpracy z innymi organizacjami. Zakres operacji, które UE
może realizować, został określony bardzo szeroko. Traktat Lizboński z 2009 r.
rozszerzył katalog możliwych misji i operacji o działania rozbrojeniowe, misje
doradztwa wojskowego i wsparcia, misje zapobiegania konfliktom i misje zbrojne
służące stabilizacji sytuacji po konfliktach. Określono w nim także, że operacje UE
mogą służyć walce z terroryzmem oraz wspieraniu państw trzecich w zwalczaniu
terroryzmu na ich terytoriach. Głównym ciałem politycznym podejmującym decyzje
w zakresie zarządzania kryzysowego w zakresie WPBiO jest Rada
ds. Zagranicznych (FAC). Wspierają ją następujące grupy i komitety: Komitet
Polityczny i Bezpieczeństwa (Political and Security Committee – PSC), Komitet
Wojskowy (Military Committee – MC), Grupa Polityczno-Wojskowa (Politico-
Military Group – PMG), Komitet ds. Cywilnych Aspektów Zarządzania Kryzysowego
(Civilian Aspects of Crisis Management – CIVCOM),
48
Fundusz Solidarności Unii Europejskiej (European Union Solidarity Fund, EUSF),
który umożliwia UE zapewnienie wsparcia finansowego państwa członkowskiego,
kraju lub regionu akcesyjnego w przypadku poważnej klęski żywiołowej75.
Biorąc pod uwagę bardzo szeroki obszar, jaki obejmuje funkcjonowanie
ww. elementów zarządzania kryzysowego w ramach UE, w dalszej części pracy skupię się
na charakterystyce wybranych narzędzi pomocowych, tj. Unijnego Mechanizmu Ochrony
Ludności oraz Funduszu Solidarności Unii Europejskiej, które ściśle wiążą się
z aspektem udzielania wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych zaistniałych na skutek
katastrofy naturalnej lub spowodowanej przez człowieka.
3.1. Unijny Mechanizm Ochrony Ludności.
W przypadku reagowania na katastrofy naturalne UE uznaje przewodnią rolę
państw członkowskich plasując się w roli wspierającej działania państw członkowskich.
Potwierdza to także Traktat z Lizbony. Mechanizm Ochrony Ludności historią sięga lat
80-ych, kiedy Unia rozpoczęła wspólnotowe programy działań w dziedzinie ochrony
ludności oraz przyjmowała decyzje Rady. Historia podstaw prawnych Mechanizmu
prezentuje się następująco:
Decyzja Rady z dnia 23 października 2001 r. ustanawiająca mechanizm
wspólnotowy ułatwiający wzmocnioną współpracę w interwencjach wspierających
ochronę ludności (2001/792/WE, Euratom),
Decyzja Komisji z dnia 29 grudnia 2003 r. ustanawiająca zasady wdrażania decyzji
Rady 2001/792/WE, Euratom ustanawiającej mechanizm wspólnotowy ułatwiający
wzmocnioną współpracę w interwencjach wspierających ochronę ludności,
Decyzja Rady UE z dnia 8 listopada 2007 r. ustanawiającej wspólnotowy mechanizm
ochrony ludności (przekształcenie) (2007/779/WE, Euratom),
Decyzja Komisji 2008/73/WE, Euratom z dnia 20 grudnia 2007 r. zmieniająca
decyzję 2004/277/WE, Euratom w odniesieniu do zasad wykonania decyzji Rady
2007/779/WE, Euratom ustanawiającej wspólnotowy mechanizm ochrony
ludności,
75 Strona internetowa Ministerstwa Spraw Zagranicznych: https://www.msz.gov.pl/pl/polityka_ zagraniczna/polityka_bezpieczenstwa/operacje_nato_i_ue/zarzadzanie_kryzysowe/ (02.05.2016 r.)
49
Decyzja Komisji z dnia 29 lipca 2010 r. zmieniająca decyzję Komisji 2004/277/WE,
Euratom w odniesieniu do zasad wykonania decyzji Rady 2007/779/WE, Euratom
ustanawiającej wspólnotowy mechanizm ochrony ludności76.
Mechanizm unijny ustanowiony w 2001 r. na mocy decyzji 2001/792/WE, Euratom,
miał na celu wspieranie i ułatwianie mobilizacji i koordynacji pomocy
w zakresie ochrony ludności na wypadek sytuacji nadzwyczajnych, które mogą wymagać
pilnej akcji, mających miejsce w Unii lub poza jej terytorium. Częstotliwość katastrof i ich
wymiar, jak na przykład tsunami, ataki terrorystyczne, zagrożenia związane z rozwojem
technologicznym uwidoczniły konieczność lepszego przygotowania i zarządzania ich
skutkami. Wnioski instytucji UE – Rady Europy czy Parlamentu Europejskiego w zakresie
rozwoju zdolności mających na celu skuteczniejsze reagowanie także przyczyniły się do
przyjęcia znowelizowanych ustaleń77.
W 2008 r. w tzw. przekształceniu Mechanizmu78 potwierdzono opcję wykorzystania
Mechanizmu, jako narzędzia ułatwiającego i wspierającego zarządzanie kryzysowe
zgodnie ze Wspólną Deklaracją Rady i Komisji z dnia 29 września 2003 r.
w sprawie wykorzystywania wspólnotowego mechanizmu ochrony ludności
w zarządzaniu kryzysowym, tj. w operacjach zarządzania sytuacjami kryzysowymi
w ramach WPZiB. Decyzja mechanizmowa nie naruszała kompetencji i roli prezydencji w
zarządzaniu kryzysowym. Po przyjęciu Traktatu z Lizbony rola prezydencji uległa
ograniczeniu w obszarze reagowania na kryzysy. Z dniem 1 stycznia 2014 r. obowiązuje
nowa decyzja mechanizmowa, tj. Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady
nr 1313/2013/EU z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Unijnego Mechanizmu Ochrony
Ludności. Zgodnie z art. 1. ww. decyzji unijny mechanizm ma służyć wzmocnieniu
współpracy między Unią a państwami członkowskimi i ułatwieniu koordynacji
w obszarze ochrony ludności w celu zwiększenia skuteczności systemów zapobiegania
klęskom żywiołowym i katastrofom spowodowanym przez człowieka, zapewnienia
gotowości na ich wystąpienie oraz reagowania na nie.
Katalog sytuacji kryzysowych, w których może być wykorzystany Mechanizm
wspomagając działania państw członkowskich jest bardzo szeroki – mogą to być
katastrofy naturalne, klęski żywiołowe, katastrofy spowodowane przez człowieka.
76 D. Wróblewski (red.), Zagadnienia ogólne z zakresu zarządzania ryzykiem i zarządzania kryzysowego analiza wybranych przepisów, Wydawnictwo CNBOP-PIB, Józefów 2014, s. 94. 77 Tamże, s. 95. 78 Decyzja Rady z dnia 8 listopada 2007 r. ustanawiająca wspólnotowy mechanizm ochrony ludności (przekształcenie), 2007/779/WE, Euratom.
50
Mechanizm może zapewniać pomoc i ochronę przed następstwami aktów
terrorystycznych, klęskami i katastrofami technicznymi, radiologicznymi lub związanymi
ze środowiskiem, zanieczyszczeniem mórz oraz nagłymi zagrożeniami dla zdrowia,
występującymi na terytorium Unii lub poza nim. Mechanizm daje państwu dotkniętemu
katastrofą możliwość zwrócenia się do państw należących do Mechanizmu z prośbą o
wykorzystanie zasobów innego państwa.
Komórką właściwą w ramach KE ds. Ochrony Ludności jest Dyrekcja Generalna
ds. Pomocy Humanitarnej i Ochrony Ludności (DG ECHO). Biuro ds. Pomocy
Humanitarnej Komisji Europejskiej (ECHO) zostało utworzone w 1992 roku jako wyraz
solidarności Europy z potrzebującymi na całym świecie. W roku 2004 stało się ono
Dyrekcją Generalną ds. Pomocy Humanitarnej a w 2010 roku, dla lepszej koordynacji
reakcji na katastrofy, do kompetencji DG ECHO dołączono także Ochronę Ludności.
Rozwój ECHO i przeniesienie ochrony ludności z DG Environment do DG ECHO miało
na celu polepszenie współpracy i procesu decyzyjnego podczas prowadzonych działań,
kiedy to szybkie reagowanie pozwala na ratowanie życia ludzkiego i unikanie strat.
Ochrona Ludności jest przedmiotem prac grupy roboczej Rady UE ds. Ochrony
ludności (PROCIV). Grupa PROCIV zajmuje się wypracowywaniem propozycji rozwiązań
w obszarze ochrony ludności w UE, dzieleniem się doświadczeniami po zaistnieniu
sytuacji nadzwyczajnych oraz w ramach przeprowadzanych ćwiczeń. Prowadzi dyskusje
nad dokumentami, które po przyjęciu przez Radę, stanowią polityczny impuls dla KE oraz
rządów państw członkowskich do podjęcia działań mających na celu zwiększenie
poziomu wiedzy na temat zachowań przed katastrofą, w jej trakcie oraz po jej
wystąpieniu. Polską instytucją wiodącą w grupie PROCIV jest Komenda Główna PSP.
Ilekroć skala nagłych wypadków paraliżuje zdolności reagowania w danym kraju,
mechanizm ochrony ludności UE umożliwia skoordynowane pomoc z państw w nim
uczestniczących.
Przykładem działań podjętych w ramach Mechanizmu Ochrony Ludności UE
z ostatnich lat są m.in. akcje przeprowadzone w 2014 roku w Afryce Zachodniej (wybuch
epidemii Ebola), na Bałkanach Zachodnich pomoc w ramach powodzi, w 2015 we
wschodniej Ukrainie i europejski kryzys uchodźców z lat 2015-16. Mechanizm może być
aktywowany również w odpowiedzi na katastrofy związane z zanieczyszczeniem morza.
W tym przypadku ściśle współpracuje z Europejską Agencją Bezpieczeństwa Morskiego
(European Maritime Safety Agency – EMSA).
51
W mechanizmie uczestniczą wszystkie 28 państw członkowskich UE a także
Islandia, Norwegia, Serbia, Była Jugosłowiańska Republika Macedonii, Czarnogóra
i Turcja. Każdy kraj na świecie, a także ONZ i jej agencje oraz niektóre organizacje
międzynarodowe, mogą złożyć wnioski o pomoc w ramach mechanizmu ochrony ludności
UE.
Ochrona ludności dla krajów dotkniętych klęskami polega na pomocy państw
uczestniczących, na przykład w postaci artykułów pierwszej potrzeby, wiedzy, zespołów
interwencyjnych i sprzętu specjalistycznego. Eksperci są wykorzystywani w ramach
Mechanizmu również dla oceny potrzeb i koordynacji z władzami lokalnymi
i organizacjami międzynarodowymi, a także udzielenia porady dla kraju wzywającego
w sprawie środków zapobiegawczych i gotowości. Gdy ochrona ludności jest wymagana
przez kraje trzecie, często jest ona łączona z pomocą humanitarną.
Ustawodawstwo z 2013 roku dotyczące Ochrony Ludności UE kładzie większy
nacisk na zapobieganie katastrofom oraz gotowość ze szczególnym uwzględnieniem
krajowych ocen ryzyka i planowania zarządzania ryzykiem. W celu zwiększenia
gotowości krajów europejskich do reagowania w przypadku katastrof, Mechanizm
stworzył dobrowolną pulę zdolności (środków) reagowania wcześniej utworzonych
przez państwa uczestniczące.
Przedstawiając niniejsze zagadnienie należy także zwrócić uwagę na rolę Centrum
Kordynacji Reagowania Kryzysowego (The Emergency Response Coordination Centre –
ERCC), które jest sercem operacyjnym Mechanizmu Ochrony Ludności UE. Zapewnia ono
pełną (24godziny na dobę przez 7 dni w tygodniu) zdolność do monitorowania
i reagowania na klęski. ERCC zbiera w czasie rzeczywistym informacje wczesnego
ostrzegania o katastrofach, monitoruje zagrożenia, przygotowuje plany rozmieszczenia
zasobów (eksperci, zespoły i urządzenia) z dobrowolnej puli, współpracuje z państwami
członkowskimi, aby zapewnić dostępność zasobów i koordynuje wysiłki UE w zakresie
reagowania w przypadku katastrof. ERCC jest bezpośrednio związane z ochroną ludności
i władz organizacji humanitarnych w krajach uczestniczących oraz zapewnieniem spójnej
europejskiej reakcji na katastrofy. ERCC również działa jako centralny punkt kontaktowy
(24/7) w przypadku, gdy kraj UE aktywuje klauzulę solidarności (artykuł 222 TFUE) lub
gdy Prezydencja UE aktywuje uzgodnienia
w zakresie zintegrowanej reakcji na kryzys i zapewnia koordynację z innymi służbami
i organami UE w ramach reagowania UE. Polskim punktem kontaktowym w tym obszarze
jest Krajowe Centrum Koordynacji Ratownictwa i Ochrony Ludności KG PSP. Ponadto, aby
52
ułatwić ERCC koordynację podczas misji, PSP zgłosiła do bazy danych informacje
dotyczące zasobów państwowych, które mogą zostać użyte na potrzeby różnego rodzaju
interwencji międzynarodowych79.
Siły i środki wysyłane za pomocą Mechanizmu Ochrony Ludności są nazywane
Modułami ochrony ludności. Moduł ochrony ludności jest to samodzielna
i samowystarczalna procedura wykorzystania zasobów państw członkowskich,
dostosowana do wykonania wcześniej określonych zadań lub służąca zaspokojeniu
wcześniej określonych potrzeb, lub mobilny zespół reagowania operacyjnego państw
członkowskich, który obejmuje zarówno zasoby ludzkie, jak i materialne i można go
określić w kategoriach zdolności do działania lub wykonywania zadań, które jest
w stanie się wykonać80.
Podając jako przykład stronę polską, Państwowa Straż Pożarna posiada moduły
ratownicze, które zarejestrowane są w systemie CECIS (The Common Emergency
Communication and Information – System Komunikacji i Informacji Kryzysowej). System
ten utworzony został dla zapewnienia komunikacji pomiędzy państwami członkowskimi
Mechanizmu Ochrony Ludności oraz pomiędzy państwami członkowskimi i ERCC w
Brukseli. CECIS jest jednym zasadniczych elementów Mechanizmu z uwagi na fakt, że
powinien on zagwarantować autentyczność, integralność i poufność informacji
wymienianych między państwami uczestniczącymi
w mechanizmie w rutynowych warunkach, jak również we wszelkiego rodzaju sytuacjach
krytycznych. Obecnie Polska posiada do dyspozycji Mechanizmu następujące moduły:
1 moduł średniej grupy poszukiwawczo-ratowniczej przeznaczonej do działań
na terenach miejskich (MUSAR),
1 moduł ciężkiej grupy poszukiwawczo-ratowniczej przeznaczonej do działań na
terenach miejskich (HUSAR),
4 moduły pomp wysokiej wydajności (HCP),
1 moduł wykrywania skażeń chemicznych, biologicznych, radiologicznych
i jądrowych oraz pobierania próbek (CBRN),
6 modułów gaszenia pożarów lasów z ziemi, z użyciem pojazdów (GFFFV).
Spośród wymienionych. modułów w systemie CECIS zarejestrowane zostały:
79 Strona internetowa: http://ec.europa.eu/echo/factsheets_en, ECHO Factsheet – Humanitarian Aid and Civil Protection – April 2016 (25.04.2016 r). 80 Strona internetowa: http://www.ock.gov.pl/obrona_cywilna_kraju/ochrona_ludnosci_w_unii_ europejskiej (16.04.2016 r.).
53
1 moduł średniej grupy poszukiwawczo-ratowniczej przeznaczonej do działań
na terenach miejskich (MUSAR),
1 moduł ciężkiej grupy poszukiwawczo-ratowniczej przeznaczonej do działań
na terenach miejskich (HUSAR),
2 moduły pomp wysokiej wydajności (HCP),
1 moduł wykrywania skażeń chemicznych, biologicznych, radiologicznych
i jądrowych oraz pobierania próbek (CBRN),
3 moduły gaszenia pożarów lasów z ziemi, z użyciem pojazdów (GFFFV)81.
Od momentu powstania w 2001 roku Mechanizm Ochrony Ludności UE
monitorował ponad 300 katastrof i otrzymał ponad 200 wniosków o pomoc,
co przedstawiono na rysunku 8. Poniżej podano również przykłady wdrożenia
przedmiotowego mechanizmu.
W 2015 roku, Mechanizm Ochrony Ludności UE była aktywowany w 26 nagłych
wypadkach, w tym po wystąpieniu trzęsienia ziemi w Nepalu, pożarów lasów w Grecji
i europejskiego kryzysu uchodźców.
Rys. 8. Liczba aktywacji Mechanizmu Ochrony Ludności UE w latach 2002-2015 (stan na
dzień 24.09.2015 r.)
Źródło: opracowanie własne na podstawie strony internetowej: http://ec.europa.eu/echo/ factsheets_en,
ECHO Factsheet – Humanitarian Aid and Civil Protection – April 2016 (25.04.2016 r).
W odpowiedzi na trzęsienie ziemi w Nepalu w kwietniu 2015 roku, zespół ochrony
ludności UE został użyty do oceny i koordynacji w bezpośrednim następstwie katastrofy.
17 państw uczestniczyło w dostarczeniu pomocy do Nepalu w ramach mechanizmu,
81 Strona internetowa: http://www.straz.gov.pl/panstwowa_straz_pozarna/europejska_ochrona_ ludnosci_w_tym_mechanizm_ochrony_ludnosci (02.05.2016 r.).
37 5
1217 18 20
28 28
1821
1619
142
47
3 1
3
5
45
3
17 11 116
12 4
32
3
6
12
16 6
4
0
5
10
15
20
25
30
35
40
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Wnioski opomoc Wczesne ostrzeganie (pre-alert) Monitoring
54
w tym zespołów medycznych, poszukiwawczych i ratowniczych, dostaw środków
pierwszej potrzeby, takich jak wiaty, łóżka, koce, ubrania, sprzętu medycznego oraz
leków. W lipcu 2015 roku Grecja zwróciła się o pomoc w ramach mechanizmu w walce
z pożarami lasów. W odpowiedzi, w celu udzielenia pomocy Grecji w gaszeniu pożarów,
zostały wysłane samoloty. UE współfinansowała transport pomocy dla Grecji.
Od drugiej połowy 2015 roku, Węgry, Serbia, Słowenia, Chorwacja i Grecja zwróciły
się o pomoc w ramach mechanizmu w odpowiedzi na zwiększony napływ imigrantów i
uchodźców. Dostarczenie pomocy koordynuje ERCC. Wiele państw uczestniczących
zareagowało dostarczając namioty, kontenery noclegowe, łóżka, koce
i śpiwory, a także kontenery sanitarne, płaszcze przeciwdeszczowe, zestawy pierwszej
pomocy oraz inne bardzo potrzebne materiały, aby zabezpieczyć podstawowe potrzeby.
UE dofinansowuje również transport i dostawy do wskazanych krajów.
W maju 2014 roku, Mechanizm Ochrony Ludności został aktywowany
w odpowiedzi na katastrofalne powodzie w Bośni i Hercegowinie oraz Serbii. Operacja ta
należała do największych operacji reagowania UE, biorąc pod uwagę fakt, że pomoc
została zaoferowana przez 23 kraje uczestniczące w mechanizmie.
W lipcu 2014 roku Mechanizm został wykorzystany do działania przez Światową
Organizację Zdrowia, aby pomóc opanować epidemię wirusa Ebola (EVD).
To pozwoliło na szybkie i skoordynowane rozmieszczenie dostaw niezbędnych środków
oraz ekspertów zaoferowanych przez państwa niosące pomoc. ERCC kierowało również
system ewakuacji medycznej dla zagranicznych pracowników służby zdrowia
pracujących w krajach dotkniętych epidemią.
Powyższe przykłady wykazują, że działania podejmowane przez Mechanizm
Ochrony Ludności UE obejmują bardzo szeroki wachlarz pomocowy, który jest zdolny
docierać do różnych lokalizacji zarówno w obrębie UE, jak również poza nią.
Należy jednak mieć na uwadze podejmowanie dalszych starań, mających na celu
wzmacnianie zdolności europejskiego systemu reagowania w sytuacjach kryzysowych.
Europejski potencjał reagowania kryzysowego w formie dobrowolnej puli jest główną
innowacją w ramach Mechanizmu Ochrony Ludności UE. Zainteresowane kraje mogą
przedkładać różne rodzaje zdolności reagowania do udziału w misji UE w zakresie
ochrony ludności. W przypadku zaistnienia klęski żywiołowej ERCC będzie ułatwiało
skoordynowane wdrażanie tych aktywów, w ścisłej współpracy z państwami
członkowskimi. Zwiększa to natychmiastową dostępność zdolności reagowania, oferuje
większą przewidywalność pomocy i znacznie skraca czas jej wdrażania. Państwa
55
członkowskie i Komisja ściśle współpracują w celu opracowania kryteriów jakości
i procesu certyfikacji dla poszczególnych zespołów, zapewniając w ten sposób, że
wszystkie zespoły spełniają wysokie standardy jakości i mogą skutecznie współpracować
w tej dziedzinie. W celu sprawdzenia i dalszej poprawy wydajności
i koordynacji prowadzone są także treningi i ćwiczenia obejmujące zagadnienia
z omawianego obszaru. Koszty poprawy istniejących krajowych zdolności reagowania
oraz koszty certyfikacji, szkoleń i warsztatów mogą być finansowane przez UE.
W ramach Mechanizmu Ochrony Ludności UE, państwa członkowskie dzielą się
swoimi krajowymi ocenami ryzyka, opracowanymi planami zarządzania ryzykiem
wystąpienia katastrof i oceny udziału ich krajowych zdolności zarządzania ryzykiem. KE
dostarcza wytyczne dla państw członkowskich przy przeprowadzaniu oceny i ułatwia
rozpowszechnianie i wymianę informacji o dobrych praktykach. Dobrowolne wzajemne
oceny są uważane jako istotny element poprawy systemów państw członkowskich
do zarządzania ryzykiem. Zrozumienie ryzyka jest punktem wyjścia do tworzenia planów
awaryjnych w ramach wspólnej europejskiej zdolności reagowania w przypadku wielkich
katastrof. Plany te także ułatwiają wymianę najlepszych praktyk i pomagają określić,
gdzie potrzebna jest dodatkowa inwestycja w zapobieganiu katastrofom.
Za pośrednictwem Mechanizmu Ochrony Ludności UE, fundusze UE są
udostępniane także w celu uzupełnienia tymczasowych braków i niedociągnięć
w zdolności reagowania w celu zwiększenia gotowości na wypadek katastrof oraz
poprawy planowania w zakresie reagowania UE na katastrofy. UE wspiera również
finansowo transport pomocy oferowanej przez państwa uczestniczące i ułatwia ogólną
koordynację transportu i logistyki. Na przykład w 2015 roku łączne dofinansowanie UE
w zakresie transportu przekroczyło 14 mln euro82.
Zwracając uwagę na aspekt finansowy dotyczący kwestii ochrony ludności
w poszczególnych latach, należałoby wskazać na Instrument Finansowy Ochrony
Ludności, który został powołany Decyzją Rady UE dnia z dnia 5 marca 2007 r., na lata
2007-2013. Zastąpił on Program Działania w dziedzinie ochrony ludności, który
funkcjonował w latach 1999-2006. Dzięki Instrumentowi możliwe było udzielanie
pomocy finansowej na działania w ramach Wspólnotowego Mechanizmu Ochrony
Ludności, którego głównym elementem była możliwość przeprowadzania
82 Strona internetowa: http://ec.europa.eu/echo/ factsheets_en, ECHO Factsheet – Humanitarian Aid and Civil Protection – April 2016 (25.04.2016 r).
56
międzynarodowych misji ratowniczych i pomocy eksperckiej w sytuacji wystąpienia
katastrofy naturalnej lub wynikającej z działalności ludzkiej na terytorium państw
biorących udział w Mechanizmie oraz w państwach trzecich. Dodatkowo Instrument
finansował środki zapobiegania katastrofom oraz działania mające na celu zwiększenie
gotowości UE do reagowania, w tym działania podnoszące świadomość obywateli UE.
Kwota przeznaczona dla Instrumentu w ramach finansowych na lata 2007-2013 wynosiła
189,9 milionów euro. Założone roczne wydatkowania wynosiło 20 mln euro
na działania w państwach UE oraz 8 mln euro na działania w państwach trzecich83.
Zasoby budżetowe odnośnie ochrony ludności na kolejne lata (2014-2020) zostały
określone w Decyzji PE i Rady Nr 1313/2013/EU z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie
Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności. W niniejszej decyzji określa się, na cały czas
trwania unijnego mechanizmu, pulę środków finansowych, która ma stanowić główną
kwotę odniesienia w rozumieniu porozumienia międzyinstytucjonalnego z dnia
2 grudnia 2013 r. pomiędzy PE, Radą i Komisją w sprawie dyscypliny budżetowej,
współpracy w kwestiach budżetowych i należytego zarządzania finansami. Pula środków
finansowych na wdrożenie unijnego mechanizmu w latach 2014–2020 wynosi 368 428
000 euro (według cen aktualnych), z czego:
223 776 000 euro pochodzi z działu 3. „Bezpieczeństwo i obywatelstwo”
wieloletnich ram finansowych,
144 652 000 euro z działu 4. „Globalny wymiar Europy”.
Kwoty te są uzupełniane przez wkłady krajów spoza UE, które uczestniczą
w Mechanizmie Ochrony Ludności UE. Podział puli środków finansowych
przeznaczonych do wdrożenia unijnego przebiega według następujących założeń:
zapobieganie: 20 % +/- 8 punktów procentowych,
zapewnianie gotowości: 50 % +/- 8 punktów procentowych,
reagowanie: 30 % +/- 8 punktów procentowych.
Roczne środki zatwierdzane są przez PE i Radę w granicach wieloletnich ram
finansowych. Środki finansowe wymienione powyżej, mogą również być kierowane
na wydatki dotyczące działań przygotowawczych, monitorujących, kontrolnych oraz
związanych z audytem i oceną, wymaganych dla zarządzania unijnym mechanizmem
i do realizacji jego celów. Ponadto, mogą być one przeznaczane na badania, spotkania
83 Strona internetowa: http://www.ock.gov.pl/obrona_cywilna_kraju/ochrona_ludnosci_w_unii_ europejskiej (16.04.2016 r.).
57
ekspertów, działania informacyjne i komunikacyjne, w tym komunikację instytucjonalną
w zakresie priorytetów politycznych Unii, o ile są one związane z ogólnymi celami
unijnego Mechanizmu, wydatki związane z sieciami informatycznymi skoncentrowanymi
na przetwarzaniu i wymianie informacji, w tym wszelkie wzajemne połączenia między
istniejącymi lub przyszłymi systemami służącymi wspieraniu międzysektorowej
wymiany danych i powiązanego sprzętu, jak również wszelkie inne wydatki na pomoc
techniczną i administracyjną poniesione przez Komisję w ramach zarządzania
programem84.
Więcej szczegółów na temat finansowania działań w zakresie ochrony ludności
można znaleźć w decyzjach wykonawczych Komisji przyjmujących roczny program prac
na dany rok w ramach wymienionej powyżej decyzji nr 1313/2013/UE PE i Rady
w sprawie Mechanizmu Ochrony Ludności Unii. Przykładowo, zaplanowany maksymalny
wkład na realizację programu w 2016 roku wynosi 48 125 000 euro
i będzie finansowany z następujących pozycji z ogólnego budżetu Unii Europejskiej:
zapobieganie katastrofom i gotowości w ramach Unii – 29 366 000 euro,
zapobieganie katastrofom i gotowości w krajach trzecich – 5 551 000 euro,
reagowanie kryzysowe w obrębie Unii – 1 208 000 euro,
sytuacje kryzysowe w krajach trzecich – 12 000 000 euro85.
Ochrona ludności jest obszarem łączącym wysiłki różnorodnych podmiotów
instytucji, w celu uzyskania efektu synergii i integracji zasobów, tak aby w jak
najefektywniejszy sposób reagować na zagrożenia i minimalizować skutki ich
wystąpienia. Po długoletnim funkcjonowaniu Wspólnotowego Mechanizmu Ochrony
Ludności nadal należy mieć na uwadze jego dopasowanie do pojawiających się nowych
wymogów formalnych. Celem takiego dopasowania powinno być precyzyjne określenie
roli wszystkich elementów europejskiego systemu bezpieczeństwa wewnętrznego oraz
określenie zasad ich wzajemnego współdziałania.
Należy również określić miejsce i rolę europejskiej ochrony ludności w praktycznej
realizacji Klauzuli Solidarności. Zgodnie z art. 222 Traktatu o funkcjonowaniu Unii
Europejskiej (TFUE) czynnikami warunkującymi solidarne działania Wspólnoty jest
84 Art. 19 Decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1313/2013/EU z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności. 85 Strona internetowa: http://ec.europa.eu/echo/funding-evaluations/financing-civil-protection_en (01.05.2016 r.).
58
wystąpienie zdarzenia terrorystycznego lub zagrożeń naturalnych lub wywołanych przez
człowieka.
Biorąc pod uwagę pozytywną ocenę wieloletniego funkcjonowania Mechanizmu
wyrażaną zarówno przez instytucje unijne oraz przede wszystkim przez państwa w nim
uczestniczące, zasadne jest, aby w dalszych pracach dotyczących nowych rozwiązań
z zakresu ochrony ludności kierować się zasadą, zgodnie z którą w pierwszej kolejności
odpowiedzialność za ochronę swoich obywateli ponosi dane państwo, natomiast rolę Unii
Europejskiej w tym obszarze należy uwzględniać jako wspierającą.
3.2. Fundusz Solidarności Unii Europejskiej
Dzięki Funduszowi Solidarności (FSUE) Unia, występująca jako organ, może
udzielać skutecznego wsparcia państwu członkowskiemu lub krajowi kandydującemu do
członkostwa w UE w działaniach na rzecz uporania się ze skutkami poważnej klęski
żywiołowej. Z przedmiotowego funduszu – nieobjętego budżetem UE – można co roku
udostępnić do 500 mln euro (pułap rocznej kwoty dostępnej w ramach tego funduszu
w cenach z 2011 r.) na uzupełnienie wydatków publicznych ponoszonych przez
zainteresowane państwo lub państwa członkowskie w związku z prowadzeniem działań
nadzwyczajnych86.
W dniu 1 października każdego roku co najmniej 1/4 rocznej kwoty powinna
pozostać dostępna w celu pokrycia potrzeb powstających do końca roku. Część rocznej
kwoty, która nie została zapisana w budżecie, może zostać wykorzystana do roku n+1. W
pierwszej kolejności wykorzystuje się część kwoty rocznej wynikającej
z poprzedniego roku. Ta część rocznej kwoty z roku n, która nie zostanie wykorzystana w
roku n+1, wygasa. W wyjątkowych przypadkach i jeżeli pozostające zasoby finansowe
dostępne w ramach Funduszu Solidarności Unii Europejskiej w roku wystąpienia
katastrofy nie są wystarczające do pokrycia kwoty pomocy uważanej za niezbędną przez
PE i Radę, Komisja może zaproponować, aby różnica została sfinansowana z kwoty
przeznaczonej na rok następny87.
Podstawę prawną funkcjonowania niniejszego funduszu stanowi art. 175
akapit trzeci i art. 212 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu UE, rozporządzenie Rady (WE)
nr 2012/2002 z dnia 11 listopada 2012 r. ustanawiające Fundusz Solidarności UE
86 Strona internetowa: http://www.europarl.europa.eu/atyourservice (22.04.2016 r.). 87 Art. 10 Rozporządzenia Rady (UE, EURATOM) Nr 1311/2013 z dnia 2 grudnia 2013 r. określającego wieloletnie ramy finansowe na lata 2014–2020.
59
i rozporządzenie PE i Rady (UE) nr 661/2014 z dnia 15 maja 2014 r. zmieniające
rozporządzenie Rady (WE) nr 2012/2002 ustanawiające Fundusz Solidarności UE.
FSUE powstał na mocy ww. rozporządzenia nr 2012/2002 z dnia 11 listopada 2002
r. w reakcji na katastrofalne powodzie, które dotknęły Europę Środkową w lecie 2002 r.
Od tego czasu za pośrednictwem Funduszu udzielono wsparcia w przypadkach
63 różnych klęsk żywiołowych – między innymi powodzi, pożarów lasów, trzęsień ziemi,
burz i susz – w 24 państwach europejskich na łączną kwotę ponad 3,7 mld euro (dane z
października 2015 r.)88.
FSUE uruchamia się przede wszystkim w przypadku poważnych klęsk żywiołowych
istotnie wpływających na warunki życia, środowisko naturalne lub gospodarkę jednego
lub kilku regionów państwa członkowskiego lub państwa kandydującego do członkostwa
w UE. Klęska żywiołowa uważana jest za poważną, jeżeli jest przyczyną bezpośrednich
szkód rzędu powyżej 3 mld euro (w cenach z 2011 r.) lub ponad 0,6 % dochodu
narodowego brutto państwa będącego beneficjentem pomocy. Regionalną klęskę
żywiołową zdefiniowano jako każdą klęskę żywiołową w regionie NUTS 289, która jest
przyczyną bezpośrednich szkód rzędu powyżej 1,5 % produktu krajowego brutto (PKB)
tego regionu. W przypadku regionów najbardziej oddalonych
w znaczeniu art. 349 Traktatu o funkcjonowaniu UE pułap ten wynosi 1 % PKB regionu90.
Pomoc z FSUE przybiera formę dotacji uzupełniającej wydatki publiczne państwa
będącego beneficjentem i przewidziana jest na finansowanie działań prowadzonych
w celu naprawienia szkód, które zasadniczo nie podlegają ubezpieczeniu. Pilne działania
kwalifikujące się do wsparcia obejmują:
bezzwłoczne przywrócenie funkcjonowania infrastruktury i zakładów
energetycznych, wody pitnej, kanalizacji, telekomunikacji, transportu, opieki
zdrowotnej i edukacji,
zapewnienie tymczasowego zakwaterowania i pokrycie kosztów działań
ratowniczych w celu zaspokojenia najpilniejszych potrzeb poszkodowanej ludności,
bezzwłoczne wzmocnienie infrastruktury zabezpieczającej i ochronę zabytków
dziedzictwa kulturowego,
88 Strona internetowa: http://www.europarl.europa.eu/atyourservice (22.04.2016 r.). 89 Klasyfikacja Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych, NUTS (fr. Nomenclature des unités territoriales statistiques, ang. Nomenclature of Territorial Units for Statistics) – standard geokodowania rozwinięty w Unii Europejskiej na potrzeby identyfikowania statystycznych jednostek terytorialnych. Jednostkami administracyjnymi są np. w Polsce jednostki NUTS 2 (województwa), dla których określa się następujące progi populacji: minimalne – 800 tys. i maksymalne: 3 miliony. 90 Strona internetowa: http://www.europarl.europa.eu/atyourservice (22.04.2016 r.).
60
bezzwłoczne oczyszczanie obszarów dotkniętych klęską, w tym stref
przyrodniczych.
Poszkodowane państwo musi złożyć do Komisji wniosek o pomoc z FSUE najpóźniej
w terminie dwunastu tygodni od ustalenia pierwszych szkód spowodowanych klęską
żywiołową. Musi oszacować całkowitą bezpośrednią stratę spowodowaną klęską
żywiołową i jej wpływ na ludność, gospodarkę oraz środowisko
na danym terenie, a także koszt niezbędnych działań, jak również wskazać wszelkie inne
źródła finansowania oraz dowieść wdrożenia przepisów unijnych dotyczących
zapobiegania zagrożeniu wystąpienia klęski żywiołowej oraz zarządzania nim
odnoszących się do charakteru klęski.
Procedura przyznania dotacji, po której następuje procedura budżetowa, może
potrwać kilka miesięcy. Z chwilą udostępnienia środków Komisja zawiera umowę
z państwem będącym beneficjentem i wypłaca dotację.
Reforma przeprowadzona w 2014 r. umożliwiła państwom członkowskim
składanie wniosków o zaliczki, o których wypłacie decyduje Komisja, jeżeli dostępne są
odpowiednie zasoby finansowe. Kwota zaliczki nie może przekraczać 10 %
przewidywanej całkowitej kwoty wkładu z FSUE, a jej maksymalna wysokość wynosi
30 mln euro91. Państwo będące beneficjentem jest odpowiedzialne za wykorzystanie
dotacji oraz przeprowadzenie kontroli sposobu jej wydatkowania. Komisja może jednak
prowadzić kontrole na miejscu działań finansowanych z FSUE. Działania nadzwyczajne
mogą być finansowane później i obejmować działania prowadzone od pierwszego dnia
wystąpienia klęski żywiołowej.
Nie dopuszcza się podwójnego finansowania działań i do obowiązków państwa
będącego beneficjentem należy zagwarantowanie, by koszty pokrywane z FSUE nie były
pokrywane z innych unijnych instrumentów finansowych (w szczególności
z instrumentów spójności lub instrumentów powiązanych z polityką rolną lub
rybołówstwa).
Dotację należy wykorzystać w terminie 18 miesięcy od daty jej przyznania.
Ewentualna niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi przez państwo będące
beneficjentem. Państwo to jest zobowiązane do przedłożenia Komisji sprawozdania
z wykorzystania dotacji po upływie okresu 18 miesięcy. W sprawozdaniu należy
wyszczególnić poniesione wydatki, które kwalifikują się do pokrycia ze środków FSUE,
91 Tamże.
61
a także wszelkie inne źródła finansowania, w tym zwrot z tytułu ubezpieczeń
i odszkodowania uzyskane od osób trzecich.
Przed dniem 1 lipca Komisja przedstawia PE i Radzie sprawozdanie z działalności
Funduszu w poprzednim roku. W czerwcu 2008 r. Europejski Trybunał Obrachunkowy
przedstawił wyniki kontroli wykonania zadań Funduszu Solidarności. Stwierdził on, że
o ile Fundusz wypełnia swój podstawowy cel, jakim jest okazywanie solidarności
z państwami członkowskimi w czasach klęski, o tyle warunki pozytywnego rozpatrzenia
wniosków są dość niejasne, zwłaszcza w odniesieniu do klęsk o zasięgu regionalnym.
Trybunał krytycznie odniósł się również do powolnego procesu przyznawania dotacji.
W sprawozdaniu specjalnym Trybunału Obrachunkowego z 2012 r. zajęto się
kwestią trzęsienia ziemi w LʼAquili we włoskim regionie Abruzja w 2009 r. Była to
największa klęska żywiołowa, jaka wymagała interwencji z FSUE od czasu jego
utworzenia. Udzielono wówczas pomocy na kwotę ponad 500 mln euro92.
W 2005 r. Komisja zaproponowała rozszerzenie zakresu interwencji i obniżenie
progów uruchamiania środków z Funduszu. Od tego czasu propozycja ta spotyka się
ze stałym sprzeciwem ze strony większości państw członkowskich. W celu przełamania
impasu w komunikacie w sprawie przyszłości FSUE z dnia 6 października 2011 r. Komisja
przedstawiła sposoby na usprawnienie działania FSUE, co nie doprowadziło jednak do
wznowienia debaty. W dniu 25 lipca 2013 r. Komisja przedstawiła nowy wniosek
ustawodawczy, który był następnie negocjowany w ramach zwykłej procedury
ustawodawczej. Efektem tych negocjacji było wejście w życie rozporządzenia
zmieniającego (UE) nr 661/2014 z dnia 15 maja 2014 r. Nowe zasady korzystania
z FSUE obejmują następujące elementy:
szybszą procedurę wypłaty środków, wprowadzenie zaliczek, a także przyznanie
krajom będącym beneficjentami dłuższego czasu na wykorzystanie dotacji (czas ten
wydłużono z 12 do 18 miesięcy),
szczegółowe określenie zakresu oraz zasad kwalifikujących do uzyskania pomocy,
położenie większego nacisku na zapobieganie oraz łagodzenie skutków klęsk
żywiołowych93.
Zaznaczając rolę PE należy nadmienić, że poparł on już stanowisko Komisji
w rezolucji ustawodawczej z dnia 18 czerwca 2006 r. i zaproponował utworzenie nowego,
92 Tamże. 93 Tamże.
62
rozszerzonego FSUE na lata 2007–2013. W przeciwieństwie do Rady, która nigdy nie
zajęła w tej sprawie wspólnego stanowiska, Parlament z zadowoleniem przyjął inicjatywy
Komisji, aby utrzymać ten temat w agendzie politycznej.
W rezolucji z dnia 15 stycznia 2013 r. w sprawie FSUE – wdrożenia i stosowania
Parlament podkreślił znaczenie Funduszu jako głównego instrumentu umożliwiającego
UE reagowanie na poważne klęski. Jednocześnie PE skrytykował fakt, że udzielanie
pomocy poszkodowanym regionom czy państwom członkowskim trwa tak długo,
i wezwał do zmniejszenia tych opóźnień poprzez uproszczenie odpowiednich procedur
i umożliwienie wypłacania zaliczek, co uwzględniono w nowym wniosku
ustawodawczym z lipca 2013 r. Wniosek Komisji zawierał także inne propozycje
Parlamentu, takie jak bardziej jednoznaczne i dokładniejsze zdefiniowanie pojęcia klęski
oraz zakresu interwencji Funduszu Solidarności w celu złagodzenia sceptycyzmu wielu
państw członkowskich, które sprzeciwiają się reformie tego instrumentu UE.
W oparciu o powyższy wniosek Komisji z lipca 2013 r. zarówno Parlament, jak
i Rada zajęły stanowiska, na podstawie których w lutym 2014 r. przeprowadzono
negocjacje międzyinstytucjonalne. W rezultacie negocjacji w czerwcu 2014 roku weszły
w życie nowe zasady.
Stanowisko negocjacyjne Parlamentu uwzględniało silne poparcie mechanizmu
wypłacania zaliczek. Początkowo usunięty przez Radę, ten nowy przepis stanowi element
osiągniętego porozumienia (z uwzględnieniem przewidzianego we wniosku Komisji
progu wynoszącego 10 % i nieprzekraczającego 30 mln euro)94.
Jeśli chodzi o próg kwalifikacyjny klęsk o zasięgu regionalnym, w ostatecznym
porozumieniu utrzymano stopę regionalnego PKB na poziomie 1,5 %, jednak Parlament
zdołał zagwarantować niższy próg na poziomie 1 % PKB dla najbardziej oddalonych
regionów UE. Pozostałe osiągnięcia obejmują wydłużenie do 12 tygodni przysługującego
państwom członkowskim czasu na składanie wniosków, wprowadzenie 6-tygodniowego
terminu udzielenia przez Komisję odpowiedzi wnioskodawcom oraz wydłużenie okresu,
podczas którego należy wykorzystać wkłady z FSUE, do 18 miesięcy95. Pomoc techniczna
z zasady nie kwalifikuje się do wsparcia, jednak Parlament w swoim stanowisku
wprowadził odstępstwo od tego przepisu, które uwzględniono w ramach kompromisu:
94 Tamże. 95 Tamże.
63
koszty pomocy technicznej związane bezpośrednio z przygotowaniem
i wdrożeniem projektów kwalifikują się do finansowania.
Ogólnie rzecz biorąc, można przyjąć, że Fundusz Solidarności Unii Europejskiej
funkcjonuje z dobrymi efektami, co pokazuje liczba zrealizowanych projektów
wspierających oraz środki na nie przeznaczone zaprezentowana w tabeli 3.
Tabela 3. Dotacje z Funduszu Solidarności UE w latach 2002-2014
Rok Kraj Rodzaj katastrofy Zakres
katastrofy Wartość strat
(w mln €)
Przyznana pomoc
(w mln €)
2002
Austria powódź poważna 2 900 134,00
Czechy powódź poważna 2 300 129,00
Francja (Le Gard) powódź regionalna 835 21,00
Niemcy powódź poważna 9 100 444,00
Całkowita pomoc w 2002 r. 728,00
2003
Hiszpania wyciek ropy
(Prestige) regionalna 436 8,62
Włochy trzęsienie ziemi (Molise/Apulia)
regionalna 1 558 30,826
Włochy erupcja wulkanu
(Etna) regionalna 894 16,798
Włochy powódź (Północne
Włochy) (poważna) (1 900)
wniosek odrzucony
Grecja niekorzystna zima (poważna /niejasny)
(nie jasna) wniosek
odrzucony
Portugalia pożary lasów poważna 1 228 48,539
Francja pożary lasów
(północna Francja) (regionalna) 531
wniosek odrzucony
Hiszpania pożary lasów
(granica z Portugalią)
państwo ościenne
53 1,331
Malta powódź poważna 30 0,961
Włochy powódź (Friuli Venezia-Giulia)
(regionalna) (525) wniosek
odrzucony
Całkowita pomoc w 2003 r. 107,081
2004
Francja powódź
(Rhone delta) regionalna 785 19,625
Hiszpania powódź (Malaga) (regionalna) (73) wniosek
odrzucony
Hiszpania pożary lasów (7 wniosków)
(regionalna) (480) 7 wniosków odrzuconych
Słowacja powódź (regionalna) (29) wniosek
odrzucony
Słowenia trzęsienie ziemi (regionalna) (13) wniosek
wycofany
Całkowita pomoc w 2004 r. 19,625
2005 Słowacja wichury (Tatry) poważna 203 5.668
64
Rok Kraj Rodzaj katastrofy Zakres
katastrofy Wartość strat
(w mln €)
Przyznana pomoc
(w mln €)
Włochy powódź (Sardinia) (regionalna) (223,
przeszacowana wniosek
odrzucony
Estonia wichury poważna 48 1,289
Łotwa wichury poważna 193 9,487
Szwecja wichury „Gudrun” poważna 2 297 81,725
Litwa wichury państwo ościenne
15 0,379
Grecja powódź (Evros) (regionalna) (112) wniosek
odrzucony
Rumunia wiosenna powódź poważna 489 18,798
Bułgaria letnia powódź poważna 222 9,722
Bułgaria letnia powódź poważna 237 10,632
Rumunia letnia powódź poważna 1 050 52,407
Austria powódź
(Tyrol/Vorarlberg) regionalna 592 14,799
Całkowita pomoc w 2005 r. 204,906
2006
Wielka Brytania Wybuch magazynu oleju (Buncefield)
(regionalna) (700) wniosek
wycofany
Grecja powódź (Evros) regionalna 372 9,306
Węgry powódź poważna 519 15,064
Hiszpania pożary lasów
(Galicia) (regionalna) (91)
wniosek odrzucony
Całkowita pomoc w 2006 r. 24,370
2007
Niemcy wichury „Kyrill” poważna 4750 166,906
Francja cyklon „Gamede”
(La Réunion) regionalna 211 5,290
Hiszpania powódź
(El Hierro) (regionalna) (18)
wniosek odrzucony
Hiszpania powódź
(La Mancha) (regionalna) (66)
wniosek odrzucony
Wielka Brytania powódź poważna 4 612 162,387
Cypr pożary lasów (regionalna) (38) wniosek
odrzucony
Hiszpania pożary lasów
(Canary islands) (regionalna) (144)
wniosek odrzucony
Włochy 9 wniosków
na pożary lasów w 9 regionach
(regionalna) - pomoc
niedopu- szczalna
Francja wichury
(Dean/Martinique) regionalna 509 12,780
Grecja pożary lasów poważna 2 118 89,769
Słowenia powódź poważna 233 8,254
Całkowita pomoc w 2007 r. 445,386
65
Rok Kraj Rodzaj katastrofy Zakres
katastrofy Wartość strat
(w mln €)
Przyznana pomoc
(w mln €)
2008 Cypr susza poważna 165,4 7,605
Rumunia powódź regionalna 471,4 11,785
Całkowita pomoc w 2008 r. 19,390
2009
Francja wichury (Klaus) poważna 3 805,5 109,377
Włochy trzęsienie ziemi
(Abruzzo) poważna 10 212,0 493,771
Grecja pożary lasów (regionalna) (152,8) wniosek
odrzucony
Cypr wichury (regionalna) (2,6) wniosek
odrzucony
Grecja powódź (Evia) (regionalna) (83,2) wniosek
odrzucony
Włochy lawina błotna
(Messina) (regionalna) (598,9)
wniosek odrzucony
Całkowita pomoc w 2009 r. 603,148
2010
Irlandia powódź (w 2009) regionalna 520,9 13,022
Włochy powódź (Tuscany) (regionalna) (211,7) wniosek
odrzucony
Hiszpania powódź
(Andalusia) (regionalna) (709,7)
wniosek odrzucony
Portugalia lawina błotna
i osuwiska (Madeira)
poważna 1 080 31,256
Francja wichury (Xynthia) regionalna 1 425 35,636
Słowacja powódź poważna 561,1 20,431
Polska powódź poważna 2 998,9 105,567
Czechy powódź (wiosna) państwo ościenne
204,5 5,111
Węgry powódź poważna 719,3 22,486
Chorwacja powódź (wiosna) państwo ościenne
153,04 3,826
Francja powódź (Var) (regionalna) (703-778) wniosek
odrzucony
Rumunia powódź poważna 875,75 24,968
Czechy powódź (jesień) regionalna 436,5 10,912
Niemcy powódź (Sachsen) (regionalna) (937,7) wniosek
odrzucony
Chorwacja powódź (jesień) państwo ościenne
47 1,175
Słowenia powódź (jesień) poważna 251,3 7,460
Węgry
rozlanie czerwonego osadu
z fabryki aluminium pod
Kolontár
(regionalna) (174,32) wniosek
odrzucony
Całkowita pomoc w 2010 r. 281,850
66
Rok Kraj Rodzaj katastrofy Zakres
katastrofy Wartość strat
(w mln €)
Przyznana pomoc
(w mln €)
2011
Włochy powódź (Veneto,
w 2010) regionalna 676,36 16,909
Hiszpania trzęsienie ziemi
(Lorca) regionalna 842,84 21,071
Cypr eksplozja w bazie
marynarki (poważna/nie
naturalna) (357)
wniosek odrzucony
Włochy powódź (Liguria &
Tuscany) regionalna 722,5 18,062
Całkowita pomoc w 2011 r. 56,042
2012
Włochy ciężkie warunki
pogodowe regionalna (2 735)
wniosek odrzucony
Włochy seria trzęsień
ziemi poważna 13 274 670,192
Hiszpania pożary lasów
(Valencia) (regionalna) (155,7)
wniosek odrzucony
Hiszpania pożary (Canary
Island) (regionalna) (72.2)
wniosek odrzucony
Rumunia susza i pożary poważna 806,7 2,475
Hiszpania pożary (Malaga) (regionalna) (22,43) wniosek
wycofany
Hiszpania powodzie
(Andalucía, Murcia, Valencia)
(regionalna) (409) wniosek
odrzucony
Całkowita pomoc w 2012 r. 672,667
2013
Słowenia powódź (2012) poważna 359,5 14,081
Chorwacja powódź (2012) państwo ościenne
11,5 0,287
Austria powódź (2012) państwo ościenne
9,6 0,240
Portugalia lawina błotna
i osuwiska (Madeira, 2012)
(regionalna) (25,7) wniosek
odrzucony
Niemcy powódź poważna 8 153,5 360,454
Austria powódź państwo ościenne
866,4 21,662
Czechy powódź państwo ościenne
637,1 15,928
Węgry powódź (regionalna) (28) wniosek
odrzucony
Całkowita pomoc w 2013 r. 412,652
2014
Włochy powódź (Sardinia,
2013) regionalna 652,4 16,310
Francja cyklon (Bejisa) (regionalna) (114,8) wniosek
odrzucony
Grecja trzęsienie ziemi
(Kefalonia) regionalna 147,3 3,683
Słowenia gradobicie poważna 428,7 18,388
Rumunia ekstremalne
warunki zimowe (regionalna) (27,9)
wniosek odrzucony
Chorwacja powodzie
i zjawiska lodowe poważana 291,9 8,616
67
Rok Kraj Rodzaj katastrofy Zakres
katastrofy Wartość strat
(w mln €)
Przyznana pomoc
(w mln €)
Serbia powódź wiosenna poważna 1 105,6 60,225
Chorwacja powódź wiosenna poważna 297,6 8,960
Bułgaria powódź wiosenna poważna 311,3 10,542
Całkowita pomoc w 2014 r. 126,724
OGÓŁEM POMOC UDZIELONA W LATACH 2002-2014: 3 701,844 mln €
Źródło: opracowanie własne na podstawie Załącznika do Sprawozdania Komisji do Parlamentu
Europejskiego i Rady. Roczne sprawozdanie Funduszu Solidarności Unii Europejskiej 2014, Bruksela,
16.10.2015.
Z powyższego zestawienia wynika, że od początku funkcjonowania
w latach 2002-2014 r. do FSUE złożonych zostało 113 wniosków o pomoc, z czego 39
wniosków (35% ogółu wniosków) dotyczyło poważnych katastrof, 65 wniosków (57%
ogółu wniosków) dotyczyło katastrof regionalnych, a 9 wniosków (8% ogółu wniosków)
dotyczyły państw ościennych. Spośród 113 złożonych wniosków o pomoc 63 wnioski
(56% ogółu wniosków) zostały zaakceptowane do finansowania, 38 wniosków (34%
ogółu wniosków) zostało odrzuconych, a w przypadku 12 wniosków (10% ogółu
wniosków) realizacja została wstrzymana lub wnioski wycofano.
Dotacje FSUE zakontraktowane w ramach 63 zaakceptowanych do realizacji
wniosków, przekroczyły kwotę 3,7 mld euro. Biorąc pod uwagę lata działania Funduszu,
największe kwoty powyższej sumy zostały zakontraktowane odpowiednio w latach:
2002 – 728,000 mln euro,
2009 – 603,148 mln euro,
2012 – 672,667 mln euro.
Transparentnym przykładem przyznania dotacji było przeznaczenie z FSUE
rekordowej kwoty 670 mln euro (99,6% ogólnej sumy dotacji za 2012 r.) dla Włoch
na naprawę szkód powstałych w wyniku niszczycielskich trzęsień ziemi w regionie
Emilia-Romagna. 20 maja 2012 r. region ten nawiedziły silne trzęsienia ziemi o sile
5,9 stopni w skali Richtera, którym towarzyszyły setki wstrząsów wtórnych
odczuwalnych również w sąsiadujących regionach Veneto i Lombardii. W wyniku tej
katastrofy naturalnej 27 osób poniosło śmierć, 350 osób zostało rannych, a ponad
45 tys. osób musiało być ewakuowanych. Ponadto, na dużym obszarze poważnie
uszkodzonych zostało wiele budynków, elementów infrastruktury, biur, obiektów
przemysłowych, pól uprawnych oraz ważnych zabytków. Wspomniana kwota jest
68
największą pomocą finansową udzieloną przez FSUE od momentu jego powstania
w 2002 r. Odzwierciedla ona skalę wywołanych w wyniku zaistniałej katastrofy szkód
poniesionych przez tysiące gospodarstw domowych oraz całą gospodarkę w tym regionie.
FSUE jest finansowany poza zwykłym budżetem UE, Komisja zaproponowała zatem
19 września 2012 r. budżet korygujący, aby sfinansować wspomnianą pomoc. Propozycja
została następnie przedłożona do zatwierdzenia ministrom finansów państw UE oraz PE.
Większość ww. środków (338 mln euro) władze włoskie przeznaczyły
na pokrycie kosztów pomocy nadzwyczajnej, operacji ratunkowych oraz tymczasowego
zakwaterowania. 292 mln euro natomiast zostało przeznaczonych na najpilniejsze
działania związane z przywróceniem funkcjonowania placówek edukacyjnych i ochrony
zdrowia oraz naprawę sieci elektrycznych i wodno-kanalizacyjnych.
Przedstawiając przedmiotowe zagadnienia, należy zwrócić uwagę na udział Polski
w roli beneficjenta pomocy finansowej z FSUE. W związku z wystąpieniem w 2010 r.
powodzi, zaliczonej do klęski żywiołowej o poważnym zakresie, Polska otrzymała dotację
w wysokości 105,567 mln euro, która stanowiła 37% ogólnej sumy przekazanej przez
Fundusz w 2010 roku (281,850 mln euro).
Świadomość, że UE przyczynia się do poniesienia kosztów operacji ratowniczych
pozwala danemu państwu skupić jego uwagę na pomaganiu obywatelom natychmiast
po wystąpieniu katastrofy. Pozwala to znacznie zmniejszyć obciążenie administracyjne.
Fundusz Solidarności jest zatem ważnym narzędziem dla Unii w celu wspierania
państw członkowskich, które cierpią z powodu klęski żywiołowej. Można dodatkowo
stwierdzić, że wykazując solidarność z obywatelami państw dotkniętych przez katastrofy
w aspekcie finansowym, jednocześnie sygnalizuje wartość dodaną, wynikającą z bycia
członkiem Unii Europejskiej.
69
Podsumowanie Przystępując do pisania niniejszej pracy autor miał na celu przybliżenie tematyki
związanej z systemami zarządzania kryzysowego funkcjonującymi na poziomie
krajowym oraz na poziomie ponadnarodowym w ramach struktur UE, a także wskazanie
na aspekty ewentualnych korzyści wynikających z uczestnictwa we wspólnocie dla jej
członków.
Konieczność zapewnienia oczekiwanego poziomu bezpieczeństwa zarówno
na poziomie narodowym jak i ponadnarodowym nasuwa stwierdzenie, że sprawnie
funkcjonujący system zarządzania kryzysowego powinien mieć miejsce na szczeblu
poszczególnych państw członkowskich, a także obszarze całej Unii Europejskiej.
Rozpatrując unijny aspekt funkcjonowania zarządzania kryzysowego, należy mieć
na uwadze zarówno jego wymiar wewnętrzny jak i zewnętrzny. Jeśli chodzi o wymiar
wewnętrzny zadania związane z reagowaniem na sytuacje kryzysowe i podejmowane
w jego ramach działania, mające na celu ochronę ludności, pozostają w zakresie
kompetencji poszczególnych państw członkowskich. Wynika to z faktu, że to właśnie
państwa posiadają własne zasoby i możliwości pozwalające kierować zaistniałymi
sytuacjami kryzysowymi, a UE pełni jedynie rolę koordynującą i wspierającą działania
narodowe. W odniesieniu do wymiaru zewnętrznego podjęcie działań unijnych
przewidują ustanowione w tym celu instrumenty. W UE można mówić o takich
działaniach jak np. zapobieganie przestępczości zorganizowanej, zagrożeniom
terrorystycznym, handlowi ludźmi, katastrofom naturalnym, jak również
przeciwdziałanie i „walka” z kryzysami politycznymi, terroryzmem, nielegalną imigracją.
Wymiar zewnętrzny działań kryzysowych to także pomoc humanitarna, pomoc
w sytuacjach konfliktów zbrojnych.
Powiązanie działań UE z działaniami państw członkowskich odbywa się w ramach
kompetencji i uprawnień UE, również biorąc pod uwagę monitorowanie rozwoju sytuacji
kryzysowych, prowadzenie konsultacji w przypadku ich eskalacji oraz wymiany
informacji pod kątem możliwości podjęcia działań pomocowych.
UE w okresie swojego istnienia wykazuje zaangażowanie mające na celu
rozwiązywanie sytuacji kryzysowych na każdym etapie od zapobiegania do usuwania
skutków kryzysu. W ramach finansów UE wydzielone są środki finansowe, które co roku
stawiane są do dyspozycji odpowiednich funduszy z przeznaczeniem dla państw
dotkniętych przez kryzysy.
70
Konieczność globalnego i zintegrowanego podejścia do zarządzania kryzysowego, a
tym samym do zapobiegania klęskom żywiołowym, wynika z faktu, iż szczególnie
w ostatnich latach wpływ katastrof na gospodarkę dotkniętych nimi regionów przekracza
ich możliwości odszkodowawcze, a wysiłki podejmowane przez poszczególne państwa w
celu ponownego pobudzenia rozwoju gospodarki lub przywrócenia terenom ich
pierwotnego stanu nie zawsze przynoszą pożądane efekty. Ponadto, katastrofy naturalne
czy technologiczne często mają miejsce na terenie więcej niż tylko jednego państwa.
Powyższe zapisy wskazują na to, że system zarządzania kryzysowego jest istotnym
elementem systemu bezpieczeństwa UE, a tym samym wszystkich jej państw
członkowskich. Dowodem tego jest zarówno obszerny zbiór różnych metod
oraz środków, którym dysponuje niniejsza organizacja, jak również jej instytucje
i organy odpowiedzialne za reagowanie kryzysowe charakteryzujące się dużą
specjalizacją w tym zakresie, czy też możliwością szerokiej współpracy z innymi
organizacjami międzynarodowymi.
Zarządzanie kryzysowe UE jest procesem o dużym stopniu złożoności, który wynika
między innymi z obowiązującej zasady osiągnięcia pełnej jednomyślności wśród państw
członkowskich podczas prowadzenia procesu decyzyjnego. Jednakże istniejące
procedury oraz koncepcje podlegają ciągłemu uaktualnianiu i dostosowywaniu
do potrzeb zmieniających się realiów, a także pojawiających się nowych zagrożeń.
Aktualnie wskazuje się szczególnie na konieczność przyspieszenia procesu decyzyjnego
w zakresie zarządzania kryzysowego, w związku z czym należy spodziewać się, że
przyszłe zmiany procedur działania zdążać będą właśnie w tym kierunku. Najistotniejszą
kwestią jest jednak to, aby struktura zorganizowanego systemu zarządzania kryzysowego
wraz z przyjętymi procedurami podejmowania działań była
w stanie spełnić wymagania zapewniające właściwą i szybką pomoc w reakcji
na zaistniałe sytuacje kryzysowe.
71
Bibliografia 1. Gryz J., Kitler W., System reagowania kryzysowego, Wydaw. Adam Marszałek, Toruń 2007.
2. Kitler W., Bezpieczeństwo narodowe RP. Podstawowe kategorie, uwarunkowania, system,
AON, Warszawa 2011.
3. Lidwa W., Krzeszowski W., Więcek W., Zarządzanie w sytuacjach kryzysowych, AON,
Warszawa 2010.
4. Majchrzak D., Zarządzanie kryzysowe jako zorganizowane działania odpowiedzialnych
organów i podmiotów, AON, Warszawa 2013.
5. Majchrzak D., Sobolewski G., Zarządzanie kryzysowe, AON, Warszawa 2013.
6. Marszałek M., Sobolewski G., Majchrzak D., Zarządzanie kryzysowe w ujęciu narodowym
i międzynarodowym, AON, Warszawa 2012.
7. Sobolewski G., Zagrożenia kryzysowe, AON, Warszawa 2011.
8. Sobolewski G., Siły Zbrojne RP w zarządzaniu kryzysowym. Aspekt narodowy
i międzynarodowy, AON, Warszawa 2013.
9. Sobolewski G., Metodyka opracowania planu zarządzania kryzysowego, praca naukowo-
badawcza, Warszawa 2011.
10. Walczak W., Zarządzanie kryzysowe − rola i zadania organów administracji państwowej,
Seria SWSPiZ w Łodzi: Przedsiębiorczość i zarządzanie, Tom X – Zeszyt 8 – 2009.
11. Wróblewski D., Komunikacja kryzysowa – wybrane aspekty komunikacji z mass mediami,
BiTP Vol. 3 Issue 1, 2007.
12. Wróblewski D. (red. nauk.), Wybrane zagadnienia z zakresu planowania cywilnego
w systemie zarządzania kryzysowego RP, CNBOP-PIB, Józefów 2014.
13. Wróblewski D. (red.), Zagadnienia ogólne z zakresu zarządzania ryzykiem
i zarządzania kryzysowego analiza wybranych przepisów, Wydawnictwo CNBOP-PIB,
Józefów 2014.
14. Załącznik do Sprawozdania Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady. Roczne
sprawozdanie Funduszu Solidarności Unii Europejskiej 2014, Bruksela, 16.10.2015.
15. Studia i prace Kolegium Zarządzania i Finansów, Zeszyt 77, 2007, Report
on financial crisis management, European Commission, Economic Paper, lipiec 2001,
nr 156.
72
Netografia
1. http://rcb.gov.pl;
2. https://www.msz.gov.pl/pl/polityka_zagraniczna/polityka_bezpieczenstwa/operacje_nato_
i_ue/zarzadzanie_kryzysowe;
3. http://ec.europa.eu/echo/factsheets_en, ECHO Factsheet – Humanitarian Aid and Civil
Protection – April 2016;
4. http://www.ock.gov.pl/obrona_cywilna_kraju/ochrona_ludnosci_w_unii_ europejskiej;
5. http://www.straz.gov.pl/panstwowa_straz_pozarna/europejska_ochrona_ludnosci_w_tym_
mechanizm_ochrony_ludnosci;
6. http://ec.europa.eu/echo/funding-evaluations/financing-civil-protection_en;
7. http://www.europarl.europa.eu/atyourservice.
Akty prawne
1. Decyzja Rady z dnia 8 listopada 2007 r. ustanawiająca wspólnotowy mechanizm ochrony
ludności (przekształcenie), 2007/779/WE, Euratom.
2. Decyzja Rady z dnia 26 lipca 2010 r. określająca organizację i zasady funkcjonowania
Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (2010/427/UE).
3. Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1313/2013/EU z dnia 17 grudnia 2013 r.
w sprawie Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności.
4. Dekret z dnia 23 kwietnia 1953 r. o świadczeniach w celu zwalczenia skutków klęsk
żywiołowych (Dz. U. z 1953 r. Nr 23, poz. 93, z późn. zm.).
5. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2008 r. w sprawie organizacji
i trybu działania Rządowego Centrum Bezpieczeństwa (Dz. U. z dn.18 lipca 2008 r.).
6. Rozporządzenie Rady (WE) Nr 2012/2002 z dnia 11 listopada 2002 r. ustanawiające Fundusz
Solidarności Unii Europejskiej.
7. Rozporządzenie Rady (UE, EURATOM) Nr 1311/2013 z dnia 2 grudnia 2013 r. określającego
wieloletnie ramy finansowe na lata 2014–2020.
8. Strategia bezpieczeństwa wewnętrznego UE w działaniu: pięć kroków w kierunku
bezpieczniejszej Europy. COM/2010/673 końcowy.
9. Traktat o Unii Europejskiej. Komunikat Komisji Europejskiej w sprawie unijnych ram
transgranicznego zarządzania kryzysowego z 20.10.2009, Rezolucja Parlamentu
Europejskiego z dnia 7 lipca 2010 r. zawierająca zalecenia dla Komisji
w sprawie transgranicznego zarządzania kryzysowego w sektorze bankowym
(2010/2006(INI)).
10. Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. Nr 89,
poz. 590, z późn. zm.).
73
11. Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 62, poz. 558,
z poźn. zm.).
12. Ustawa z 17 lipca 2009 r. o zmianie ustawy o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. 2009, nr 131,
poz. 107).
13. Ustawa z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej
w województwie (Dz. U. 2009 r., Nr 31, poz. 206).
14. Wniosek dotyczący decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie poważnych
transgranicznych zagrożeń zdrowia, COM(2011) 866 final.
15. Wspólny wniosek Decyzja Rady w sprawie ustaleń dotyczących zastosowania przez Unię
klauzuli solidarności JOIN(2012) 39 final 2012/0370 (NLE).
Spis tabel i rysunków
Rys. 1. Ujęcie systemowe bezpieczeństwa narodowego................................................................... 9
Rys. 2. System zarządzania kryzysowego................................................................................................ 10
Rys. 3. Fazy zarządzania kryzysowego...................................................................................................... 14
Rys. 4. Model reagowania na powstałe zagrożenia............................................................................. 18
Rys. 5. Ogólny model systemu zarządzania kryzysowego................................................................ 19
Rys. 6. Obieg informacji pomiędzy organami i strukturami zarządzania kryzysowego.... 21
Rys. 7. Współpraca w ramach Unii Europejskiej w zakresie zarządzania kryzysowego.... 34
Rys. 8. Liczba aktywacji Mechanizmu Ochrony Ludności UE w latach 2002-2015............... 53
Tabela 1 Podział sytuacji kryzysowych........................................................................................................ 12
Tabela 2 Organy systemu zarządzania kryzysowego w Polsce............................................................ 17
Tabela 3 Dotacje z Funduszu Solidarności UE w latach 2002-2014................................................... 63
74
OŚWIADCZENIE
Oświadczam, że pracę niniejszą przygotowałem samodzielnie. Wszystkie dane, istotne
myśli i sformułowania pochodzące z literatury (przytoczone dosłownie lub niedosłownie) są
opatrzone odpowiednimi odsyłaczami. Praca ta nie była w całości ani w części, która zawierałaby
znaczne fragmenty przedstawione w pracy jako oryginalne (wyniki badań empirycznych,
obliczenia, spostrzeżenia, oceny, wnioski, propozycje itp.), przez nikogo przedłożona do żadnej
oceny i nie była publikowana.
Oświadczam, że tekst pracy dyplomowej na nośniku elektronicznym jest identyczny
z tekstem wydrukowanym i nie zawiera znaków niewidocznych na wydruku.
..............................., dnia............................ ................................................. (miejscowość) (podpis)
OŚWIADCZENIE
Wyrażam zgodę / nie wyrażam zgody* na udostępnienie osobom zainteresowanym
mojej pracy dyplomowej.
Zgoda na udostępnienie pracy dyplomowej nie oznacza wyrażenia zgody
na kopiowanie pracy dyplomowej w całości lub w części. Brak zgody nie wyklucza kontroli tekstu
pracy dyplomowej w systemie antyplagiatowym, wyklucza natomiast dopisanie tekstu
do bazy tego systemu.
* niepotrzebne skreślić
..............................., dnia............................ ................................................. (miejscowość) (podpis)