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UNIVERSIDADE DO ESTADO DE SANTA CATARINA – UDESC CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS E DA EDUCAÇÃO – FAED
MESTRADO PROFISSIONAL EM PLANEJAMENTO TERRITORIAL E DESENVOLVIMENTO SOCIOAMBIENTAL – MPPT
PARTICIPAÇÃO PÚBLICA E GESTÃO DE RISCO DE DESASTRES Dos modelos teóricos e aspectos legais às práticas dos gestores públicos catarinenses
Sarah Marcela Chinchilla Cartagena
Projeto de pesquisa para elaboração de dissertação de mestrado com orientação do Professor Doutro Mário Jorge Cardoso Coelho Freitas, MPPT/UDESC. Documento apresentado como exigência parcial para cumprimento da disciplina de Seminários, realizada no segundo semestre de 2013.
Florianópolis, SC. Janeiro de 2014
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CARTAGENA, Sarah Marcela Chinchilla. Participação pública e gestão de risco de desastres: dos modelos teóricos e aspectos legais às práticas dos gestores públicos catarinenses. Projeto de pesquisa. MPPT/UDESC. Florianópolis, 2013. RESUMO O presente projeto planeja a execução de uma pesquisa que tem como objetivo caracterizar as relações entre modelos teóricos, aspectos legais e visão dos gestores públicos de Santa Catarina no que se refere à participação púbica na gestão de risco e desastres1 e, com base nisso, propor sugestões de melhoria ao processo. A revisão teórica temática incidirá sobre os tópicos de Sociedade de Risco e Gestão de Risco de Desastres, Políticas Públicas e Participação Pública, interligando e debatendo aspectos conceituais, modelos e implicações emergentes da análise desses temas. Para se chegar aos resultados definidos pelas questões de pesquisa e pelos objetivos específicos a metodologia tem um caráter misto ou de métodos mistos, quantitativos e qualitativos adoptando um desenho adaptado do modelo de projeto sequencial explanatório de Creswell e Clark (2013). A análise documental incidirá numa amostra de leis e documentos definidores de políticas públicas correlatas à gestão de risco e com foco em participação. A sondagem (survey) baseia-‐se na construção, validação e aplicação de questionários a todos os gestores públicos municipais de proteção e defesa civil de Santa Catarina. A abordagem qualitativa concretiza-‐se através da realização de entrevistas de aprofundamento, com uma amostra de conveniência a definir a partir da população considerada na abordagem quantitativa. No atual cenário brasileiro, em que a gestão de risco ampliou seu espaço na pauta de gestores públicos, mídia, academia e sociedade em geral, é preciso analisar se as tomadas de decisão efetivamente consideram a população afetada como centro do processo decisório. Do contrário, medidas estruturais de prevenção e mitigação de desastres, permanecerão esbarrando e tendo reduzida eficácia pela falta de compreensão da população vulnerável. A mudança de comportamento – historicamente marcado por ocupações irregulares, fraca fiscalização, e deficiente planejamento compartilhado – não será alcançada se a gestão risco não for participativa. Palavras chave: gestão de risco; desastres; participação pública; políticas públicas.
1 Ao longo de todo o texto a expressão ‘gestão de risco de desastres’ poderá ser abreviada para ‘gestão de risco’ com o objetivo único de dar fluidez à leitura. 2 Consulta feita em dicionário online. Texto original em inglês: the fact of doing something only to show that you are following rules or doing what is expected or seen to be fair, and not because you really believe it is the right thing to do. Acesso em 29.08.2013. Disponível em: http://dictionary.cambridge.org/us/dictionary/business-‐english/tokenism?q=tokenism
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SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO .......................................................................................................................... 4
2. TEMÁTICA ................................................................................................................................ 4
3. OBJETIVOS .............................................................................................................................. 6
3.1. Objetivo geral ..................................................................................................................... 6
3.2. Objetivos específicos .......................................................................................................... 6
4. JUSTIFICATIVA E MOTIVAÇÃO ........................................................................................... 6
5. REVISÃO TEÓRICA TEMÁTICA ........................................................................................... 8
5.1. Sociedade de Risco e Gestão de Risco de Desastres ......................................................... 9
5.2. Políticas Públicas ............................................................................................................. 11
5.3. Participação Pública ......................................................................................................... 13
6. ASPECTOS METODOLÓGICOS .......................................................................................... 17
6.1. Tipo de pesquisa .............................................................................................................. 17
6.2. Coleta e análise de dados, população e amostra .............................................................. 19
6.3. Validação .......................................................................................................................... 20
6.4. Limitações da pesquisa .................................................................................................... 21
7. CRONOGRAMA ...................................................................................................................... 21
8. RECURSOS ............................................................................................................................. 21
9. BIBLIOGRAFIA ...................................................................................................................... 22
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1. INTRODUÇÃO
O projeto que aqui se apresenta visa orientar a pesquisa conducente à elaboração de uma
dissertação como requisito de obtenção do grau de Mestre no Programa de Mestrado Profissional
em Planejamento Territorial e Desenvolvimento Socioambiental (MPPT) da Universidade do Estado
de Santa Catarina (UDESC). Sua origem e fundamentação derivam em grande medida das
experiências da autora enquanto profissional de Comunicação de Risco, acumuladas ao longo de
mais de dez anos em trabalhos de campo e com planejamento e avaliação de projetos relacionados à
gestão de risco de desastres.
A estrutura do presente projeto respeita as indicações metodológicas estabelecidas como
padrão pelo MPPT, e organiza-‐se da maneira que passa a descrever-‐se. O item Temática, como já se
sugere, apresenta a contextualização temática que orienta a pesquisa e que suporta o problema e as
questões de pesquisa. Os Objetivos, divididos em geral e específicos, dão conta de definir os
resultados a que se pretende chegar, seguidos pela Justificação e Motivação, onde se apresentam
um conjunto de motivações pessoais e profissionais, bem como a relevância do tema e da pesquisa
em si. A sustentação científica deste projeto ocorre no item Revisão Teórica Temática, onde se
analisam os principais princípios, conceitos e discussões teóricas e aplicadas em Gestão de Risco,
Políticas Públicas e Participação Pública. A seguir, nos Aspectos Metodológicos definem-‐se o tipo de
abordagem e desenho de pesquisa, população e amostra, técnicas de coleta de dados, validação,
análise de dados e limitações. Os itens Cronograma e Recursos dimensionam a pesquisa em tempo e
investimento, respectivamente. Por fim a Bibliografia concentra todas as referências utilizadas para
construção desse projeto.
Adicionalmente registra-‐se que, enquanto projeto e até a concretização da pesquisa, podem
incidir sobre esta versão algumas alterações, em especial resultantes dos debates realizados no
âmbito da disciplina de Seminários, ministrada no segundo semestre de 2013 e, em especial, o
aprofundamento, sobretudo, dos aspectos metodológicos e de referencial teórico. Outras alterações
poderão, ainda, resultar, da própria implementação da pesquisa e da realização do processo de
qualificação.
2. TEMÁTICA
Esta proposta de pesquisa agrupa eixos temáticos relativos a Sociedade de Risco, Gestão de
Risco de Desastres, Políticas Públicas e Participação Pública, estando em sua intersecção a
situação/problema que se planeja investigar. Em Sociedade de Risco reflete-‐se sobre a dinâmica
social em que estamos inseridos e a que se refere Ulrich Beck, sendo os processos de gestão de risco
e o contexto dos desastres – que recorrentemente afetam milhares (ou até milhões) de pessoas em
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todo o mundo – o recorte aplicado a esta pesquisa. As Políticas Públicas, por sua vez, são abordadas
porquanto a ideia é, diante do recorte da gestão de risco, incluir um contraponto entre os aspectos
legais e a visão dos gestores públicos nessa discussão, determinando o enfoque e viés que será
observado no cenário global da Sociedade de Risco e do qual a Participação Pública também faz
parte.
Ao desenvolver os eixos temáticos será preciso estabelecer entre eles pontos de correlação
conferindo unidade de raciocínio à pesquisa. Para tanto, todos deverão passar por um momento de
conceituação e operacionalização categorial. Para o eixo de Sociedade de Risco e Gestão de Risco de
Desastres deve-‐se acrescer uma descrição do cenário em que nos inserimos – mundo, Brasil, Santa
Catarina – contemplando ameaças e vulnerabilidades, instrumentos de gestão (medidas estruturais e
não estruturais), chegando ao seu sentido mais amplo de articulação inserida ao planejamento
territorial e no qual estão envolvidas diferentes políticas, instâncias administrativas e setores da
sociedade. As Políticas Públicas, na sequência, serão trabalhadas com foco no papel dos gestores
públicos, diretrizes nacionais e estaduais para gestão de risco, aspectos legais e tendência à
corresponsabilidade. Este último aspeto já se une ao eixo da Participação Pública, que então será
abordada a partir do conceito de democracia (representação, liberdade e participação) tomando
como referência o contexto brasileiro pós Constituição Federal de 1988, a buscar modelos e boas
práticas de participação tanto em espaços institucionalizados, como em processos continuados ou
informais.
O problema de pesquisa foi enunciado como segue:
Que relações existem entre modelos teóricos, aspectos legais e visão dos gestores públicos de
Santa Catarina no que se refere à participação pública na gestão de risco de desastres, quais as suas
implicações e que sugestão de otimização se podem avançar?
Para que se torne possível responder ao problema torna-‐se necessário definir os parâmetros
que possibilitam a análise da relação enunciada, e daí surgem as questões de pesquisa:
a) Quais são as principais diretrizes e os instrumentos de participação definidos por políticas
públicas e determinações legais correlatas à gestão de risco às quais estão submetidos os
gestores de defesa civil de Santa Catarina?
b) Como os gestores públicos de defesa civil de Santa Catarina concebem a participação no
contexto da gestão de risco de desastres?
c) Que tipos de instrumentos de participação são criados, utilizados e mantidos pelos gestores
públicos de Santa Catarina no contexto da gestão de risco de desastres?
d) Qual avaliação dos gestores públicos de Santa Catarina sobre o atual cenário da
participação nas ações de gestão de risco?
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e) Até que ponto a prática da participação na gestão de risco conduzida pelos gestores
públicos de Santa Catarina corresponde às diretrizes e instrumentos das políticas públicas e
aos modelos teóricos identificados?
f) Que sugestões de melhoria ao processo de participação na gestão de risco é possível
elaborar a partir desse estudo?
3. OBJETIVOS
3.1. Objetivo geral
Avaliar relações entre modelos teóricos, aspectos legais e visão dos gestores públicos de Santa
Catarina no que se refere à participação púbica na gestão de risco de desastres e propor sugestões
de melhoria.
3.2. Objetivos específicos
a) Identificar diretrizes e instrumentos de participação definidos por políticas públicas e
determinações legais correlatas à gestão de risco às quais estão submetidos os gestores de
defesa civil de Santa Catarina.
b) Analisar a concepção dos gestores públicos de defesa civil de Santa Catarina sobre a
participação no contexto da gestão de risco de desastres.
c) Caracterizar instrumentos de participação criados, utilizados e mantidos pelos gestores
públicos de Santa Catarina no contexto da gestão de risco de desastres.
d) Compreender como os gestores públicos de Santa Catarina avaliam o atual cenário da
participação para a gestão de risco de desastres em seus municípios.
e) Comparar o cenário identificado pela pesquisa com as indicações dadas pelas políticas
públicas nacionais correlatas ao tema e com modelos de participação identificados na
literatura científica.
f) Elaborar sugestões para melhoria dos processos participativos no contexto da gestão de
risco de desastres e do planejamento territorial e apresentá-‐las – junto aos resultados da
pesquisa – como devolutiva aos gestores públicos de Santa Catarina.
4. JUSTIFICATIVA E MOTIVAÇÃO
A crescente frequência e gravidade das ocorrências de desastres ambientais, e consequentes
danos humanos e materiais, tem ampliado seu espaço na pauta de gestores públicos, mídia,
academia e sociedade em geral. Considera-‐se que a configuração de áreas de risco deve-‐se aos
processos históricos de ocupação e urbanização dos territórios sem planejamento adequado,
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somando-‐se ao fato de que as desigualdades econômico-‐sociais e de acesso à informação provocam
a exclusão de uma parcela da população dos processos decisórios, o que deriva em desigualdade de
oportunidades para moradia segura. O cenário de aumento dos impactos causados por desastres
constitui-‐se, como uma justificativa suplementar da escolha do tema dessa pesquisa.
A literatura técnica e científica trabalha a redução, e de maneira mais ampla, a gestão de risco
de desastres a partir de medidas estruturais (intervenções físicas) e medidas não estruturais
(associadas a processos de capacitação e percepção de risco). Historicamente, e ainda hoje, a ênfase
das ações de gestão e redução de risco de desastres é dada às medidas estruturais, que em geral
envolvem investimento em tecnologia e equipamentos, remoção de famílias de áreas de risco,
intervenções e obras civis. Contudo, tais medidas demonstram a fragilidade do sistema quando
deixam de ser pensadas em conjunto com as populações a que estão destinadas ou quando não são
acompanhadas de medidas não estruturais que prevejam a compreensão e apropriação popular das
soluções físicas postas em prática. A noção de que as medidas estruturais não se sustentam sem que
estejam acompanhadas de um processo participativo vem da percepção proporcionada por
experiências profissionais, tornando-‐se também uma motivação pessoal de compreender os entraves
e discutir soluções. Assim se justifica, portanto, a proposta de pensar a gestão de risco de desastres
sob o enfoque do fortalecimento da participação pública na tomada de decisão. Do contrário,
medidas estruturais de prevenção e de mitigação de desastres permanecerão esbarrando e tendo
reduzida eficácia pela falta de compreensão da população vulnerável.
O tema da importância da participação pública, em geral, não é necessariamente novo nas
pesquisas científicas. O fortalecimento da participação popular está presente em diversos estudos e
aplicado às mais diferentes abordagens, como em Arnstein (1969) e Peruzzo (1998), trazendo a esta
pesquisa sólida fundamentação teórica. No âmbito da gestão de risco de desastres pode-‐se citar, por
exemplo, estudos desenvolvidos por Lavell e Twigg. Não obstante a maior parte desses estudos
aborda a gestão participativa em redução de risco de desastres sob o ponto de vista comunitário, ou
seja, centrada nas comunidades e nos cidadãos. Abordá-‐la a partir da perspectiva do gestor público é
ainda uma demanda a ser atendida, com o objetivo de refletir e propor diretrizes para a gestão de
risco conduzida pelas administrações públicas. Significa dizer que é preciso conhecer como o gestor
público pensa e age para então propor instrumentos que colaborem para a melhoria do processo, o
que justifica o enfoque dado ao problema e às questões de pesquisa.
As justificativas conceituais e motivações pessoais e profissionais até aqui apresentadas
consideram experiências de campo e dados fornecidos pela literatura técnica e científica, a
configurar um olhar para trás. Há que se pensar também em justificativas que contemplem
perspectivas sobre o que está por vir, ainda que em um futuro próximo. Iniciativas como o início da
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discussão para um Quadro Pós 2015, conduzida pelas Nações Unidas e no Brasil liderada pelo Centro
de Excelência em Redução de Risco de Desastres (CERRD), merecem suporte de estudos e pesquisas.
Essa discussão, que deve se estender pelos próximos dois anos (2014 e 2015) propõe a definição de
metas a partir dos resultados obtidos com o Quadro de Ação de Hyogo 2005-‐2015: aumento da
resiliência das nações e das comunidades frente aos desastres, documento compartilhado pelos
Estados Membro das Nações Unidas como compromisso à redução de risco de desastres. Outro
exemplo de olhar futuro está na legislação brasileira, cujas recentes reformulações exigem das
gestões públicas planos de ação para atendimento às diretrizes e aos requisitos legais, como se vê
nos mapeamentos de risco que o governo federal deve entregar a 821 municípios definidos como
prioritários até o final de 2014, na instalação de pluviômetros em comunidades de áreas de risco, na
produção de cartas geotécnicas de aptidão ou mesmo com a edição da 2ª Conferência Nacional de
Proteção e Defesa Civil (2 CNPDC), processo que decorre durante o ano de 2014. A 2 CNPDC tem
exatamente como foco a mudança de paradigmas, a mudança cultural: da resposta para a
prevenção, do assistencialismo técnico para a participação. Em Santa Catarina também são
planejadas ações de gestão de risco de desastres, dentro do programa Pacto por Santa Catarina, a
exemplo da instalação do Sistema de Alerta do Estado. A todas as iniciativas aqui exemplificadas,
como a inúmeras outras, convém apoio de pesquisas científicas sobre participação.
Como se vê, temos vivido e viveremos nos próximos anos um efervescente movimento
relacionado à gestão de risco de desastres, em que as administrações e políticas públicas têm papel
fundamental. Torná-‐las mais próximas à população, pensadas de forma participativa e respaldadas
pela ciência é, em síntese, o que justifica esta pesquisa que entre os objetivos destaca-‐se o de
contribuir aos gestores públicos com sugestões de melhoria aos processos participativos em gestão
de risco de desastres.
5. REVISÃO TEÓRICA TEMÁTICA
A revisão teórica temática deste projeto objetiva realizar de maneira preliminar um
enquadramento teórico e empírico de pesquisa, o qual deverá ser aprofundado durante todo o
período de investigação até a produção da versão final da dissertação. Uma iniciação à temática foi
realizada no item 2, e seu detalhamento segue a estrutura esquematizada na figura 1, que ainda
poderá sofrer alterações a partir das leituras e estudos a serem realizados. A figura também ilustra
que a interseção dos três eixos temáticos dá sustentação ao problema e, por conseguinte, às
questões de pesquisa.
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Figura 1 – Esquema de articulação de eixos temáticos para a revisão teórica temática.
Neste contexto, o desenvolvimento da revisão teórica temática foi organizado de modo a que
a passagem de um eixo ao outro demonstre suas possibilidades de interseção. Para reforçar essa
ideia a última parte retoma os principais pontos de articulação necessária.
5.1. Sociedade de Risco e Gestão de Risco de Desastres
Ulrich Beck, sociólogo alemão que trabalha os conceitos da Sociedade de Risco, contextualiza a
produção de risco no âmbito do estágio mais avançado de desenvolvimento das forças produtivas, o
que diretamente se associa com a comercialização do risco. “A sociedade industrial (...) na
potenciação e na canibalização econômica dos riscos, acaba por sistematicamente produzir as
ameaças que a afligem e por colocar-‐se a si mesma em questão” (BECK, 2013). Não há, assim,
separação completa entre os que produzem os riscos e os afetados, como também não há, para o
risco, limites político-‐geográficos precisos. É ao mesmo tempo culpa e solução. Percebendo-‐se
produtor dos riscos que enfrenta, o homem deixa de atribuir responsabilidade a deuses ou à
natureza, e coloca-‐se no centro do processo decisório. Mas como isso poderá ocorrer? Adentrando
mais na problemáticas que rodeiam a questão da participação Beck analisa a dicotomia criada entre
a ciência que “estipula riscos” e a população que “percebe riscos”, racionalidade científica e
irracionalidade cidadã como isso pode prejudicar e subalternizar a real participação cidadã....
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Asserções obre riscos envolvem, em suas concepções axiológicas e culturais implícitas sobre uma vida digna a ser vivida, um pouco de participação, contra a qual a percepção científico-‐tecnológica do risco (...) pode bem querer se defender por meio da reversão da suposição de irracionalidade. (BECK, 2013,p.70)
Mas como se poderá proceder a uma reversão que coloque o cidadão e as comunidades no
centro dos processo decisórios e de atuação em gestão de risco de desastres? Uma das principais
dificuldades na gestão de risco no Brasil é hoje – como em grande parte das problemáticas de
planejamento territorial – a sua organização dependente das estruturas político administrativas, o
que gera a cada quatro ou mesmo dois anos, se não um recomeço, uma nova perspectiva de
atuação. Essa ausência de continuidade nas ações de gestão de risco vem, há tempos, fragilizando o
sistema de defesa civil em nosso país. Para se traçar um breve panorama nacional da gestão de risco,
toma-‐se como base pesquisa realizada pelo IBGE sobre o Perfil dos Municípios Brasileiros. Na
publicação, registra-‐se:
A MUNIC investigou, pela primeira vez em 2011, a existência, nas prefeituras, de algum plano municipal de redução de riscos, bem como a existência de programas ou ações de gerenciamento de riscos de deslizamento e recuperação ambiental de caráter preventivo. Constatou-‐se que um número muito reduzido de municípios tem este tipo de plano: apenas 6,2%, ainda que outros 10,1% o estejam elaborando. (...)
A preocupação com este assunto é bem mais típica dos municípios mais populosos: entre os que têm mais de 500 000 habitantes, mais da metade já tem plano de redução de riscos e outros 21,1% estão no processo de sua elaboração. No entanto, uma proporção um pouco mais elevada de municípios declara realizar algum tipo de programa ou ação de gerenciamento de riscos de deslizamento e recuperação ambiental de caráter preventivo: 32,6%. (...)
Entre as ações praticadas por este conjunto de 1812 municípios (32,6% do total Brasil), as mais importantes são drenagem urbana e construção de redes e galerias de águas pluviais, ambas efetuadas por mais de 60,0% desses municípios. (IBGE, 2012, p.78 a 80).
Ainda que inédita e extremamente importante, a pesquisa do IBGE ainda não satisfaz a
necessidade de informação sobre as medidas não estruturais de prevenção a desastres. Quando
busca conhecer que ações ou programas para gerenciamento de riscos de deslizamentos e
recuperação ambiental estão sendo conduzidos pelos municípios o enfoque é exclusivamente às
ações estruturais. Ora, muito do sucesso da gestão de risco está nas medidas não estruturais, que
incluem a capacitação e a gestão participativa. O pressuposto é que ausência desse item na pesquisa
não é apenas um recorte metodológico, mais que isso, reflete a cultura de gestão de risco que
prioriza e investe mais nas medidas estruturais, ao passo que de forma ideal, deveriam ocorrer em
igual ordem de importância. Cultura essa que, embora com particularidades, em muitos aspectos
replica-‐se ao contexto internacional e também catarinense. Tais conteúdos não estão aqui
desenvolvidos, mas serão abordados em maior profundidade até a finalização da dissertação.
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Pensar medidas estruturais e não estruturais de maneira articulada, é também pensá-‐las com
enfoque multidisciplinar em que a gestão de risco integra dentro da sociedade suas diversas
representações (públicas, privadas e da sociedade civil) e particularmente nos órgãos executivos,
toda a variedade de instâncias administrativas e secretarias. É pensá-‐las, portanto, como políticas
públicas, aspecto aprofundado na sequência.
5.2. Políticas Públicas
Autores como Frey (2000) e Souza (2006) recorrem ao histórico conceitual de políticas públicas
para desenvolver suas produções relatando a origem relativamente recente (poucas décadas) e, na
maioria das vezes, concentração linguística (língua inglesa). Daí já decorre um importante
esclarecimento feito por Frey como processo de compreensão de termos em tradução para o
português. Polity, politics e policy são trabalhados como dimensões que a ciência política
convenciona respectivamente como instituições políticas, processos políticos e conteúdos da política,
todos associados às políticas públicas.
Teixeira (2002), por sua vez, apresenta as políticas públicas como formas de exercício do poder
político e relacionadas a leis, programas e linhas de financiamento. O autor cita tipificações de
políticas públicas a partir dos critérios de grau de intervenção, abrangência dos benefícios e impactos
nos beneficiários e nas relações sociais. A tabela 1 resume esses modelos, acompanhados de breves
definições:
Quanto à natureza ou grau da intervenção
Quanto à abrangência dos possíveis benefícios
Quanto aos impactos aos beneficiários, ou papel nas
relações sociais Estrutural (interferem em relações como renda, emprego, propriedade, etc.)
Universais (para todos os cidadãos)
Distributivas (benefícios individuais)
Conjuntural ou emergencial (atendem situação temporária ou imediata)
Segmentais (para um segmento da população)
Redistributivas (redistribuição de recursos entre os grupos sociais)
Fragmentadas (destinadas a grupos sociais dentro de cada segmento)
Regulatória (definem regras e procedimentos que regulem comportamento dos atores para atender interesses gerais da sociedade)
Tabela 1 – Modalidade de Políticas Públicas. Adaptado. (TEIXEIRA, 2002, p.3).
Na complexidade conceitual das políticas públicas, ainda a ser explorada em profundidade até
a elaboração da dissertação, emerge o papel do gestor público como poder executivo no âmbito dos
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municípios. A compreensão, portanto, dos aspectos que influenciam a atuação municipal e
operacionalização local das políticas públicas deverá ter espaço de destaque na revisão teórica
temática final. Assim será possível estabelecer um referencial teórico consistente que direcione a
análise dos dados recolhidos pelos instrumentos de pesquisa, com foco no problema e questões já
definidos.
No que tange a correlação entre políticas públicas e gestão de risco, há que se considerar que
as primeiras ultrapassam o limite da defesa civil, vinculando-‐se também às políticas públicas que
tratam de habitação, recursos hídricos, cidades, educação, etc. É a importância de trabalhar o tema
de forma articulada e multidisciplinar para ampliar seu alcance e possibilidade de sucesso. Um rápido
levantamento dos marcos legais e programas federais correlatos a gestão de risco, inclui:
a) Lei nº 12.608, de 10 de abril de 2012 – estabelece a nova Política Nacional de Proteção e
defesa Civil, e altera, em diversos itens, as leis que tratam da política urbana, em especial
na ordenação, controle do uso e parcelamento do solo, bem como o conteúdo do plano
diretor para gerenciamento de riscos. (Lei 10.257/01 – diretrizes gerais da política urbana e
Lei 6.766/79 – parcelamento do solo urbano).
b) Lei nº 9.433, de 8 de janeiro de 1997 – Política Nacional de Recursos Hídricos.
c) Lei 9.394/96 – diretrizes e bases da educação nacional que inclui a obrigatoriedade do tema
de redução de riscos nos currículos escolares dentro da educação ambiental.
d) Lei 12.340/10 – define os critérios para o repasse de recursos da União para a execução de
ações de resposta e recuperação nas áreas atingidas por desastre.
e) Plano Municipal de Redução de Riscos (Ministério das Cidades): instrumento de
planejamento que fornece recursos técnicos e financeiros aos municípios com vistas à
redução de riscos de desastres. Os Planos Municipais de Redução de Risco (PMRR) devem
contemplar minimamente um diagnóstico das áreas de risco; a proposição de intervenções
estruturais; a identificação de recursos necessários; a definição de prioridades; e a
realização de audiência pública para validação do plano (Guimarães et al, 2012:301).
f) Plano de Formação Continuada em Defesa Civil (Ministério da Integração Nacional): entre
os seis módulos de capacitação com o objetivo de capacitar as administrações públicas
municipais para a gestão integrada de riscos.
g) Projeto Mapeamento de Riscos (Ministério da Integração Nacional): prevê concluir até o
final de 2014 o mapeamento de riscos de 821 municípios prioritários
h) Projeto Pluviômetros nas Comunidades (Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação):
prevê a distribuição de pluviômetros semiautomáticos (equipamento que mede a
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quantidade de chuva) para serem instalados em áreas de risco e operados por equipes da
comunidade local.
i) Cartas geotécnicas de aptidão (Ministério das Cidades) -‐ estabelece diretrizes para que os
novos loteamentos sejam construídos, definindo as áreas que não devem ser ocupadas, as
áreas em que a ocupação deve seguir cuidados especiais e as áreas sem restrição à
ocupação urbana, para 106 municípios com histórico de grandes desastres naturais e
elevadas taxas de crescimento populacional, localizados em 12 Estados da Federação.
Um estudo sobre políticas públicas e sistemas de gestão foi desenvolvido também, como
dissertação de mestrado, por Vendruscolo (2007). O trabalho propunha sistematizar interfaces entre
a Política Nacional de Recursos Hídricos e a então Política Nacional de Defesa Civil. A tabela 2
sintetiza as interfaces entre os órgãos de gestão de cada uma das políticas, a mostrar, por exemplo,
que os Núcleos Comunitários de Defesa Civil (NUDECs), devem articular-‐se aos comitês de bacias e às
agências de águas.
Tabela 2 – Sistematização das interfaces entre a PNRH e PNDC. (VENDRUSCOLO, 2007, p.78)
O trabalho de sistematização de interfaces realizado por Vendruscolo (2007) é uma entre
tantas possibilidades de cruzamento de políticas públicas e gestão de risco, que na revisão teórica
temática deverá focar com mais atenção os aspectos convergentes à participação, tema
desenvolvido a seguir.
5.3. Participação Pública
Por muito que se discuta o conceito de democracia, e dentro dele os relacionados a
representação, liberdade e participação, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
define o país como Estado democrático de direito e instala o controle social, via participação.
Participação esta que se dá mais frequentemente por meio de conselhos e comitês gestores de
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políticas públicas, e que ainda será abordada com mais cuidado e delonga nas próximas versões da
revisão teórico temática.
Para além de sua aplicação prática, a participação deve ser trabalhada também como conceito,
cuja complexidade é discutida por diversos autores. Um modelo bastante ilustrativo do tema e da
facilidade em confundir processos de consulta com processos de participação, por exemplo, está na
‘escada de participação cidadã’ elaborada por Arnstein no final da década de 1960. A autora propõe
uma tipologia de oito níveis de participação para “auxiliar a análise deste assunto confuso”, que vai
da manipulação ao controle cidadão. Os termos são apresentados na tabela 3 em inglês, para não
perder o sentido original, e traduzidos ou descritos em português.
Nonparticipation (Não participação)
1-‐Manipulation (manipulação)
2-‐Therapy (terapia)
3-‐Informing (informação)
Tokenism (pseudoparticipação) Fato de fazer algo apenas para mostrar que está seguindo regras ou fazer o que é esperado ou considerado justo, e não porque realmente acredita que é a coisa certa a se fazer2.
4-‐Consultation (consulta)
5-‐Placation (pacificação)
Citizen Control (controle cidadão)
6-‐Partnership (parceria)
7-‐Delegated Power (delegação de poder)
8-‐Citizen Control (controle cidadão)
Tabela 3 – Escada da participação cidadã. Adaptado. (ARNSTEIN, 1969, p.2).
Freitas (2012) assinala que se, por um lado, a teorização de Arnstein (2002) é extensivamente
citada e serviu de base a classificações avançadas por outros autores, por outro lado, tem sido alvo
de críticas, nomeadamente, por seu caráter hierárquico e por defender que a participação
subentende a partilha de poder.
Alguns autores trabalham a participação popular associada à mobilização social. Henriques
(2004), por exemplo, desenvolveu uma escala de vínculos até a corresponsabilidade conforme ilustra
a figura 2, abaixo. Para o autor, o cidadão corresponsável é aquele capaz de identificar problemáticas
e buscar soluções ao perceber-‐se como parte integrante do processo de construção social.
2 Consulta feita em dicionário online. Texto original em inglês: the fact of doing something only to show that you are following rules or doing what is expected or seen to be fair, and not because you really believe it is the right thing to do. Acesso em 29.08.2013. Disponível em: http://dictionary.cambridge.org/us/dictionary/business-‐english/tokenism?q=tokenism
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Figura 2 -‐ Escala de vínculos até a corresponsabilidade. (HENRIQUES, 2004, p.37).
Nessa escala, a corresponsabilidade é entendida como conhecimento transformado em
comportamento, que passa por seis estágios anteriores. Para além da corresponsabilidade, o vínculo
passa a ser institucional e, portanto, deixa de caracterizar-‐se como participação civil ou comunitária.
Contudo o desafio à participação está no alerta que faz Peruzzo (1998, p.74), ao afirmar que “nossas
tradições e nossos costumes apontam mais para o autoritarismo e a delegação de poder do que para
assumir o controle e a corresponsabilidade na solução de problemas”. Freitas (2012 e 2103) , por seu
turno, cita como principais fatores determinantes da qualidade do processo participativo: a sincera
ou não “intencionalidade de partilha de poder”, a existência ou ausência de “planejamento
participativo”, o grau de “continuidade”, o “tempo suficiente”, a quantidade e qualidade dos
“recursos”, o tipo mais ou menos participativo das “metodologias”, a existência ou não de um “plano
de comunicação”, questões relacionadas com os tipos de linguagens, a natureza “independente” ou
não da estrutura de participação e a realização ou não de “avaliação dos resultados da participação”.
Em uma medida bastante ampla, pressupõe-‐se que também esta é a realidade quando se fala
em gestão participativa na gestão de risco de desastres. De alguma forma, a cultura do vilão (gestão
pública) e do mocinho (população afetada), amplia no inconsciente coletivo da população a sua
passividade, ao invés de despertar sua corresponsabilidade. Retomamos Ulrich Beck quando reforça
a necessidade do cidadão em perceber-‐se no controle da Sociedade de Riscos.
Twigg (2001) avança no estudo da participação para gestão de risco quando discorre que sua
abordagem pode dividir-‐se em duas categorias:
a) Participação guiada ou participação instrumental.
b) Participação centrada nas pessoas ou participação transformativa.
Para ele, a participação efetiva enquadra-‐se no segundo modelo e deve empoderar os
indivíduos e comunidades envolvendo-‐os na definição de problemas e necessidades; na decisão das
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soluções para si próprios; na implantação de atividades acordadas para alcançar soluções; e na
avaliação e mensuração de resultados. O autor alerta, porém, para o cuidado que devemos ter ao
conduzir projetos participativos, a garantir respeito às peculiaridades de cada contexto e sempre
garantir a consideração de aspectos locais, sem que haja um padrão rígido de atuação.
There can be no doubt that programmes based on genuine community participation can be highly effective. Yet participation is no quick-‐fix solution. Its broad principles may be relatively clear, but it is not a rigid ideology and it encompasses a variety of ideals and attitudes. Participatory methods are not only numerous but diverse in type, and require careful selection according to context. The practice of participation is complex and full of challenges. The skills – and especially the attitudes – it requires from its practitioners are not easily acquired. The flexibility and openness to change that are innate to good participation mean that the approach does not fit comfortably within operational agencies’ more rigid timetables and programmes. (...) Many organizations have called their work ‘participatory’ but have not changed the substance of their approach. (TWIGG, 2001, p.5).
A partir das considerações de Twigg e ponderadas dentro da proposta de Arnstein, é de se
pensar alternativas de efetiva participação, que ultrapassem espaços pontuais e formalizados, para
configurar um processo continuado, em espaços alternativos e como cotidiano dos indivíduos. Para
explorar essa perspectiva planeja-‐se buscar exemplos e boas práticas de participação até a conclusão
da revisão teórica temática.
5.4. Articulação de eixos temáticos: políticas públicas e participação para a gestão de risco de
desastres
Ao discutir a participação para a gestão de riscos Lavell (2003 e 2008) faz importantes
distinções conceituais entre Gestão Local de Risco e Gestão de Risco Local. Para o autor, referência
na América Latina, a expressão Gestão Local de Risco, ou ‘de base comunitária’ refere-‐se a processos
e projetos que sejam inspirados, controlados, apropriados e sustentados por atores e organizações
locais ou comunitários, com ou sem o apoio de agentes externos. De outro lado a Gestão do Risco
Local refere-‐se a estratégias, esquemas e instrumentos aplicados nas comunidades onde agentes
externos promovem e controlam o processo, mesmo que haja envolvimento popular e suas
propostas sejam de alguma forma alcançadas. Trata-‐se de compreender que as pessoas a quem
estão destinadas as soluções devem constituir-‐se no centro dos processos decisórios.
La participación y la apropiación son, por sí mismas, factores clave en la búsqueda de sostenibilidad de los procesos de gestión. La gestión local no se encuentra plasmada en un proyecto con un producto concreto, sino en la continua aplicación de principios y acciones de gestión, y en la sostenibilidad de procesos. La sostenibilidad significa el paso de un proyecto concreto a un proceso continuo, impulsado por los actores locales a través de estructuras organizacionales e institucionales propias, enlistando y concertando el apoyo de otras múltiples instancias organizacionales locales, regionales, nacionales o internacionales en función, óptimamente, de una visión y estrategia concertada de reducción y control del riesgo en el marco del desarrollo, en el nivel local. (LAVELL, 2003, p. 44).
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Os conceitos de Lavell auxiliam o processo de análise sobre como ocorreu, e vem ocorrendo, o
desenvolvimento das políticas públicas de gestão de risco de desastres e sua base participativa. Na
verdade, é preciso considerar que, historicamente, a gestão de risco no Brasil sempre esteve balizada
em função de grandes ocorrências de desastres. Sua organização legal, por exemplo, por muito
tempo concentrada no poder executivo, refletia na publicação de Decretos e Medidas Provisórias as
respostas do governo federal aos impactos dos desastres, sem que houvesse registros de medidas
preventivas. Da mesma forma, a participação da sociedade civil na construção de políticas públicas
relacionadas ao tema foi sempre bastante tímida, sem a adequada abertura de espaços para tanto.
A abertura à participação, a ser discutida pelo olhar de Arnstein e outros autores com mais
aprofundamento, começa a ser percebida em diversos discursos, e em algumas iniciativas práticas,
mais especialmente pela organização da 1ª e 2ª Conferência Nacional de Defesa Civil; ou com a
recente publicação da Lei 12.608, de abril de 2012. Como os gestores públicos municipais lidam com
essa nova realidade, apropriando-‐se das demandas sociais e políticas a que estão submetidos será
conteúdo para o decorrer na revisão teórica temática em que inúmeras importantes discussões e
fatos merecem detalhamento.
6. ASPECTOS METODOLÓGICOS
6.1. Tipo de pesquisa
Por estar estruturada em três partes distintas com propósitos e métodos específicos, esta
pesquisa qualifica-‐se como de métodos mistos, a trabalhar desenhos de pesquisa qualitativos
(análise documental e pesquisa interativa com entrevistas de profundidade) e quantitativos
(sondagem/survey com aplicação de questionários). As opções metodológicas foram feitas em
função: a) do interesse em obter dados quantitativos (survey) que possibilitem uma caracterização
mais exata e abrangente do Estado de Santa Catarina; b) ao mesmo tempo que se pretende
compreender com mais profundidade o sentido mais profundo dos dados obtidos, ao que se chega
pela aplicação (entrevista de profundidade). De maneira sequencial, uma fase dá origem à seguinte
permitindo ao final uma triangulação de dados.
Autores como Creswell e Clark (2013), Creswell (2010) e Campos Arenas (2009) fazem um
histórico da pesquisa de métodos mistos, reunindo definições e discussões de diversos outros
autores, que de forma geral acordam que a pesquisa de métodos mistos – para além de reunir os
pontos fortes dos métodos qualitativo e quantitativo – cria um novo domínio teórico para coleta,
processamento e análise de dados. Trata-‐se de trabalhar a multiplicidade de pontos de vista, ou nas
palavras de Greene, citadas por Creswell e Clark (2013), é um método que
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“(...) nos convida a participar do diálogo sobre múltiplas maneiras de ver e ouvir, múltiplas maneiras de extrair sentido do mundo social e múltiplos pontos de vista sobre o que é importante e deve ser valorizado e apreciado”. (CRESWELL E CLARK, 2013, p. 22).
Nesta pesquisa a proposta é, portanto, responder questões quantitativas (quanto? Com rigor e
exatidão) e qualitativas (qual? Onde mundo, realidade e vida têm sentido mais profundo). O
processo da pesquisa – que integra a construção de seus instrumentos, coleta, análise e triangulação
de dados – utiliza como referência o modelo de projeto sequencial explanatório, apresentado por
Creswell e Clark (2013) e sobre o qual é proposta uma adaptação. Conceitualmente um projeto
sequencial explanatório define-‐se pela necessidade de entender melhor os dados coletados em uma
primeira fase (quantitativa) para o quê se organiza um segundo momento (qualitativo). Trabalha-‐se
com uma adaptação desse modelo, pois aqui é acrescida uma fase anterior à coleta de dados
quantitativos, qual seja a de análise documental para elaboração do instrumento de pesquisa
trabalhado em forma de questionário e elaboração de um quadro de análise.
As fases, procedimentos e produtos desta pesquisa estão sintetizados na figura 3, e seu
detalhamento apresenta-‐se no item 6.2 que a segue.
Figura 3 – Adaptação do diagrama de projeto sequencial explanatório de Creswell e Clark, 2013.
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6.2. Coleta e análise de dados, população e amostra
A primeira fase da pesquisa (Qualitativa 1), justifica-‐se pela necessidade de criar um referencial
sobre diretrizes de participação oriundas das principais políticas públicas e aspectos legais correlatos
à gestão de risco de desastres e a que os gestores de Santa Catarina estão submetidos. Trata-‐se da
base para estabelecer os critérios de comparação entre aspectos legais e prática dos gestores
públicos, produto inexistente na literatura e indispensável à elaboração dos questionários e à análise
de dados. Assim, ao levantar tais diretrizes será possível criar um questionário que avalie sua
execução e entendimento a partir do conhecimento, experiência e atuação dos gestores públicos
pesquisados, constituindo-‐se esta, na segunda fase (Quantitativa). Por fim, a terceira fase
(Qualitativa 2) tem o objetivo de refinar pontos relevantes identificados na análise dos dados obtidos
com a aplicação dos questionários, e aprofundar o tema com um grupo menor de pesquisados por
meio de entrevistas.
Os quadros seguintes descrevem as características de coleta e análise de dados, população e
amostra das três fases da pesquisa, que se encerra com a análise final por meio da triangulação de
dados.
Fase Qualitativa 1
Coleta de Dados ü Desenho de pesquisa: não interativa ü Técnica de coleta de dados: análise documental ü Instrumento: consulta de documentos online e quadro de observação
População e Amostra ü Leis e programas correlatos à gestão de risco de desastres ü Não probabilística ü Seleção por palavras chave.
Análise de Dados ü Análise dos conteúdos sobre participação ü Sistematização dos conteúdos aplicáveis em âmbito municipal ü Elaboração das questões ü Elaboração de quadro de análise Quadro 1 – Características da Fase Qualitativa 1.
Fase Quantitativa
Coleta de Dados ü Desenho de pesquisa: sondagem (survey) ü Técnica de coleta de dados: Questionário
§ Composição curta § Escolha múltipla
ü Instrumento: formulário pessoal ou online (convite por e-‐mail, termo de autorização, prazo de resposta e controle por contato telefônico).
População e Amostra ü População composta por três extratos: § 295 coordenadores municipais § 13 coordenadores regionais § 3 diretores estaduais de defesa civil em Santa Catarina.
ü Amostra convidada coincide com a população
Análise de Dados ü Composição curta: categorização emergente e tabulação
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ü Escolha múltipla: tabulação ü Análise estatística, descritiva e eventualmente referencial. ü Comparação com quadro de análise (modelos, leis e políticas
Qualitativa 1) ü Elaboração de roteiro (protocolo) de entrevista Quadro 2 – Características da Fase Quantitativa.
Fase Qualitativa 2
Coleta de Dados ü Desenho de pesquisa: interativa ü Técnica de coleta de dados: entrevista em profundidade ü Instrumento: roteiro de entrevista semiestruturada (encontros
presenciais, termo de autorização, gravação e transcrição).
População e Amostra ü Não probabilística ü População composta por todos os questionários respondentes ü Amostra selecionada por relevância de conteúdo (10 entrevistas)
Análise de Dados ü Leitura das transcrições e categorização emergente ü Comparação com quadro de análise (modelos, leis e políticas
Qualitativa 1) Quadro 3 – Características da Fase Qualitativa 2.
Análise Final
Triangulação ü Deduções e inferências ü Consulta de documentos online
Conclusões finais e sugestões ü Responder às questões de pesquisa ü Formular sugestões ü Produzir material de devolutiva
Quadro 4 – Características da Análise Final.
6.3. Validação
O processo de validação garante especialmente dois aspectos de confiabilidade à pesquisa. O
primeiro deles é o respeito aos pesquisados, de maneira que não haja qualquer tipo de violação de
direitos ou desconforto durante a aplicação dos instrumentos de pesquisa. O outro se refere à
garantia de aplicabilidade e validade dos instrumentos, a minimizar a possibilidade de falhas e
ampliar a qualidade dos dados obtidos. Assim, uma vez que os instrumentos de pesquisa tenham
sido produzidos (questionário e roteiro de entrevista) será necessário validá-‐los, por meio de:
ü Análise de juízes, com 2 ou 3 especialistas
ü Avaliação pelo Comitê de Ética
ü Estudo piloto com aplicação de 5 questionários e 1 entrevista.
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6.4. Limitações da pesquisa
Diversos aspectos implicam na execução de uma pesquisa, determinando suas possibilidades e
limitações, e entre eles aspectos de tempo e recursos, em maior ou menor medida, influenciam os
recortes necessários. Neste caso, as condições de exequibilidade da pesquisa a limitam ao Estado de
Santa Catarina. Essa limitação, não permitirá, por exemplo, que os resultados obtidos na pesquisa
sejam indistintamente ampliados à realidade brasileira. Para representá-‐la, seria necessário definir
uma amostra que abrangesse igualmente outros estados e municípios do território nacional, a
conferir a esta pesquisa uma possibilidade de continuidade futura sem, entretanto, desqualificá-‐la.
Outra limitação da pesquisa, aqui apresentada como potencial, trata-‐se da coincidência de seu
cronograma de entrevistas com o período que antecede as Eleições de 2014, ou seja, dias 5 de
outubro (1º turno) e 26 de outubro (2º turno). Embora as eleições não sejam municipais, considera-‐
se a possibilidade de que alguns gestores públicos de defesa civil tenham relações políticas
partidárias em suas áreas de atuação, e de alguma forma inibam-‐se em participar das entrevistas.
Essa limitação será minimizada pela tentativa de adiantar o cronograma proposto tanto quanto
possível.
7. CRONOGRAMA
TAREFAS 2013 2014 2015
A S O N D J F M A M J J A S O N D J F M Revisão teórica e temática Metodologia Pesquisa documental Preparação dos instrumentos Validação dos instrumentos Aplicação de questionários Qualificação Análise de questionários Realização das entrevistas Análise das entrevistas Conclusões finais e indicações Redação final da dissertação Banca
8. RECURSOS
Os recursos utilizados para esta pesquisa correspondem unicamente aos despendidos pela
própria pesquisadora, sem auxílio direto de qualquer instituição financiadora, e correspondem
principalmente a:
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ü Material de pesquisa bibliográfica – aquisição de livros, consulta em bibliotecas e em bases
de dados.
ü Local de trabalho – computador, acesso à internet e telefone.
ü Deslocamento rodoviário para entrevistas presenciais.
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