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UNIVERSIDADE DE VORA
ESCOLA DE CINCIAS SOCIAIS
DEPARTAMENTO DE GESTO
Dos Princpios da Nova Gesto Pblica ao Cdigo dos Contratos Pblicos: O Caso das Empreitadas nas Universidades Pblicas Portuguesas
Ana Paula Caeiro Correia
Orientao: Prof. Doutor Jos Fernando Pereira Bilu
Ventura
Mestrado em Gesto
rea de especializao: Sector Pblico Administrativo
Dissertao
vora, 2015
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UNIVERSIDADE DE VORA
ESCOLA DE CINCIAS SOCIAIS
DEPARTAMENTO DE GESTO
Dos Princpios da Nova Gesto Pblica ao Cdigo dos Contratos Pblicos: O Caso das Empreitadas nas Universidades Pblicas Portuguesas
Ana Paula Caeiro Correia
Orientao: Prof. Doutor Jos Fernando Pereira Bilu
Ventura
Mestrado em Gesto
rea de especializao: Sector Pblico Administrativo
Dissertao
vora, 2015
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Dedicatria
Aos meus pais, pelo carinho e dedicao de uma vida.
Aos meus amigos, os que me apoiaram e ajudaram, os que acreditaram e os que no
acreditaram e tambm aos que muitas vezes me desviaram deste trabalho, mas sempre com
boas intenes.
Uma palavra especial de agradecimento ao meu orientador Prof. Doutor Jos Fernando
Pereira Bilu Ventura, pelos reforos positivos e pelas sbias sugestes que possibilitaram a
realizao desta dissertao.
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Resumo
A contratao pblica um tema de grande atualidade, que comporta grandes
implicaes no mercado econmico europeu e grandes adaptaes ao ordenamento jurdico
dos diferentes Estados-Membros e consequentemente aos diferentes operadores econmicos,
mormente aos organismos do sector pblico, enquanto entidades adquirentes, no que se
refere aplicao prtica das polticas de compras pblicas.
Em Portugal, a contratao pblica tem como enquadramento fundamental o Cdigo
dos Contratos Pblicos (CCP), que, por sua vez, tem como referncia o quadro comunitrio de
contratao pblica. Porm, a transposio das normas europeias para a legislao nacional
pode ser problemtica, j que compete aos Governos nacionais, encontrar, em cada caso, o
equilbrio entre as diferentes exigncias e princpios das diretivas europeias e a sua posio
face ao mercado comum e ao seu estado de desenvolvimento econmico e social interno,
celebrando para o efeito, acordos e programas de assistncia econmica e aprovando planos
de reforma que visem um maior rigor e transparncia na gesto dos recursos e eficincia da
despesa pblica.
As polticas e modelos de reforma na rea da contratao pblica, como em todas as
outras reas, tm evoludo consoante a conjuntura econmica e ideolgica de cada poca,
face aos constrangimentos financeiros e sociais intrnsecos a cada pas. Os resultados dessas
reformas no produzem efeitos num curto perodo de tempo e apesar de se situarem no
exterior da Administrao, eles podem e devem tambm ser avaliados e obtidos a partir do
interior das instituies.
Neste sentido, a presente dissertao realizada no mbito do Mestrado em Gesto da
Universidade de vora, rea de especializao do Sector Pblico Administrativo, visa, por um
lado, observar a evoluo desta reforma em Portugal no contexto do quadro comunitrio e das
diretivas europeias da contratao pblica, tendo por base os principais princpios do modelo
da Nova Gesto Pblica, e por outro, circunscrever o impacto da implementao do CCP na
gesto e controlo da despesa com contratos pblicos, em particular no contrato de
empreitada de obras pblicas, atravs de uma anlise mais detalhada da realidade das
Universidades Pblicas Portuguesas.
Palavras-chave: Nova Gesto Pblica; Empreitadas de Obras Pblicas; Eficincia,
Transparncia; Controlo da Despesa Pblica.
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Abstract
Principles of New Public Management to Public Contracts Code: The Case of the contract
works in Portuguese Public Universities
Public procurement is a current topic that holds major implications for the European
Common Market and major adjustments to the legal framework of the several Member States
and consequently to the different economic operators, especially the public sector, as
an acquiring entity, as concerning the practical application of public procurement policies.
In Portugal, public procurement has as fundamental framework the Public Contract
Code (CCP), which in turn makes reference to the community framework for public
procurement. However, the transposition of European standards into national law can be
problematic, since the responsibility of national governments, finding in each case, the balance
between the different requirements and principles of European policy and its position on the
common market and the stage of economic and social internal development, celebrating for
this purpose, agreements and programs of economic assistance and approving reform plans
aimed at greater accuracy and transparency in resource management and efficiency of public
expenditure.
Policies and reform models in the area of public procurement, as in all other areas, have
evolved depending on the economic and ideological circumstances of each seasons, compared
to financial and social constraints intrinsic to each country. The results of these reforms have
no effect in a short period of time and despite are situated on the outer Administration, they
can and should be evaluated and obtained from within institutions.
In this sense, the present work was carried out as part of the Master in Management at
the University of vora, area of expertise of the General Government Sector, aimed on the one
hand, to observe the evolution of this reform in Portugal under the community framework and
European contracting public policy, based on the main principles of the model of New Public
Management, and on the other, to limit the impact of the implementation of CCP in the
management and expenditure control with public procurement, particularly in the contract of
public works, through a more detailed analysis of the reality of Portuguese Public Universities.
Keywords: New Public Management; Public works contracts; Efficiency;
Transparency; Public spending controls.
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NDICE
ndice de Anexos ............................................................................................................... 6
ndice de Figuras ............................................................................................................... 7
ndice de Grficos ............................................................................................................. 7
ndice de Quadros ............................................................................................................. 8
ndice de Tabelas .............................................................................................................. 8
Listagem de Abreviaturas ou Siglas .................................................................................. 9
1. INTRODUO .......................................................................................................... 11
1.1. Enquadramento do tema e justificaes da escolha ....................................... 11
1.2. Formulao do problema, dos objetivos e das questes de investigao ...... 12
1.3. Metodologia ..................................................................................................... 13
1.4. Estrutura do trabalho ....................................................................................... 14
2. DA NOVA GESTO PBLICA AO CCP: PRINCIPAIS CARACTERSTICAS E INFLUNCIAS ................................................................................................................... 17
3. A ESTRATGIA NACIONAL DE REFORMA DA AP NA REA DA CONTRATAO PBLICA .......................................................................................................................... 25
3.1. Enquadramento Geral.......................................................................................... 25
3.2. A Europa e as Diretivas Comunitrias .................................................................. 31
4. O CCP COMO INSTRUMENTO DE GESTO E CONTROLO DA DESPESA PBLICA .... 41
4.1. Enquadramento Geral.......................................................................................... 41
4.2. O Impacto do CCP nos Contratos de Empreitadas de Obras Pblicas: Principais alteraes .................................................................................................................... 54
5. METODOLOGIA DE INVESTIGAO ......................................................................... 66
6. O CCP E O CONTRATO DE EMPREITADA DE OBRAS PBLICAS NAS UNIVERSIDADES PBLICAS PORTUGUESAS ANLISE E DISCUSSO DOS RESULTADOS DO QUESTIONRIO ............................................................................................................... 70
7. CONCLUSES ........................................................................................................... 88
7.1. Limitaes ........................................................................................................ 88
7.2. Contributos e perspetivas de investigao futura ........................................... 88
7.3. Outras Consideraes ...................................................................................... 89
BIBLIOGRAFIA ................................................................................................................. 94
ANEXOS .............................................................................................................................. I
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NDICE DE ANEXOS
Anexo A Questionrio ................................................................................................................. I
Anexo B Email enviado s Universidades .................................................................................. XI
Anexo C Listas das Universidades inquiridas e respondentes .................................................. XII
Anexo D Contribuio do CCP para a melhoria da gesto e controlo da despesa com
contratos pblicos (Quadros 3 e 3.1) ......................................................................................... XIII
Anexo E Contribuio do CCP para uma maior competitividade na contratao pblica entre
as entidades adjudicatrias (Quadros 4. e 4.1) .......................................................................... XIV
Anexo F Contribuio do CCP para uma melhor gesto e controlo da despesa com
empreitadas de obras pblicas (Quadros 5 e 5.1) ...................................................................... XV
Anexo G Contribuio do CCP para a reduo da despesa pblica (Quadros 6, 6.1 e 7) ........ XVI
Anexo H Contribuio do CCP para o aumento da eficincia na contratao pblica (Quadros
8 e 8.1) ....................................................................................................................................... XVII
Anexo I Contribuio do CCP para o aumento da transparncia na contratao pblica
(Quadros 9 e 9.1) ...................................................................................................................... XVIII
Anexo J Critrio de adjudicao mais utilizado na sequncia de um procedimento por ajuste
direto com consulta a 3 ou mais entidades ou num concurso pblico (Quadro 10) ................. XIX
Anexo K Total de contratos de empreitada por tipo de procedimento adjudicados nos ltimos
3 anos (Quadro 11) ...................................................................................................................... XX
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NDICE DE FIGURAS
Figura 1 Esquema do estudo .................................................................................................... 16
Figura 2 Fatores que contriburam para a escolha dos procedimentos utilizados nos contratos
de empreitada nos ltimos 3 anos .............................................................................................. 82
NDICE DE GRFICOS
Grfico 1 N e tipo de procedimento para o conjunto das Universidades .............................. 49
Grfico 2 Melhoria da gesto e controlo da despesa com contratos pblicos ........................ 71
Grfico 3 Competitividade na contratao pblica, entre as entidades adjudicatrias .......... 72
Grfico 4 Gesto e controlo da despesa com empreitadas de obras pblicas ........................ 73
Grfico 5 Reduo da despesa com obras pblicas ................................................................. 74
Grfico 6 Reduo da despesa por m2, nos contratos de empreitada de obras pblicas ....... 74
Grfico 7 Outros fatores que contriburam para uma reduo da despesa com obras pblicas
..................................................................................................................................................... 75
Grfico 8 Eficincia na contratao pblica ............................................................................. 76
Grfico 9 Transparncia na contratao pblica...................................................................... 77
Grfico 10 Critrio de adjudicao mais utilizado .................................................................... 78
Grfico 11 Total de contratos de empreitada por tipo de procedimento ............................... 79
Grfico 12 Total de contratos de empreitada por tipo de procedimento e por Universidade.80
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NDICE DE QUADROS
Quadro 1 Sector privado versus sector pblico ....................................................................... 20
Quadro 2 Nova Gesto Pblica versus Governao ................................................................. 22
NDICE DE TABELAS
Tabela 1 Impactos da contratao pblica eletrnica nas EA e nos OE ................................... 35
Tabela 2 N e tipo de procedimento por Universidade ........................................................... 48
Tabela 3 A contratao Pblica em Portugal: nmeros globais ............................................... 52
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LISTAGEM DE ABREVIATURAS OU SIGLAS
AP Administrao Pblica
APMEP Associao Portuguesa de Mercados Pblicos
CCP Cdigo dos Contratos Pblicos
CESE - Comit Econmico e Social Europeu
DEUCP Documento Europeu nico de Contratao Pblica
DGES Direo-Geral do Ensino Superior
EA Entidades Adjudicantes
IESP Instituies de Ensino Superior Portuguesas
IMPIC Instituto dos Mercados Pblicos, do Imobilirio e da Construo
INCI Instituto da Construo e do Imobilirio
JOUE Jornal Oficial da Unio Europeia
NGP Nova Gesto Pblica
OCDE Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
OOP Observatrio de Obras Pblicas
OE Operadores Econmicos
OPET Observatrio de Prospetiva da Engenharia e da Tecnologia
PAEF Programa de Assistncia Econmica e Financeira
PIDDAC - Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administrao
Central
PPGRDR Plano de Preveno e Gesto de Resduos de Construo e Demolio
PRACE Programa de Reestruturao da Administrao Central do Estado
PREMAC Plano de Reduo e Melhoria da Administrao Central
RJEOP Regime Jurdico de Empreitadas de Obras Pblicas
SIADAP Sistema Integrado de Avaliao do Desempenho da Administrao Pblica
SIMPLEX Programa de Simplificao Administrativa e Legislativa
SNC Sistema de Normalizao Contabilstica
TC Tribunal de Contas
TCE Tribunal de Contas Europeu
TFUE Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia
UE Unio Europeia
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Glossrio
Contrato administrativo Contrato que determina o acordo de vontades,
independentemente da sua forma ou designao, celebrado entre contraentes pblicos e
cocontratantes ou somente entre contraentes pblicos (cfr. n 6 do artigo 1 do CCP).
Contrato de empreitada de obras pblicas - Contrato oneroso atravs do qual um
particular se encarrega de executar, ou de conceber e executar, uma obra pblica (cfr. artigo
343., n. 1 do CCP).
Contrato pblico Contrato submetido a um procedimento pr-contratual de seleo
do cocontratante por serem celebrados por entidades adjudicantes do artigo 2 do CCP.
(Leito, 2015, p. 20)
Diretiva um Ato Normativo Comunitrio que vincula o Estado-membro destinatrio
quanto ao resultado a alcanar. (http://www.webartigos.com/artigos/fontes-do-
direito/4192/).
Doutrina e jurisprudncia - So fontes de direito baseadas em decises anteriores, em
processos anlogos. Distinguem-se pelo facto da primeira se referir a pareceres de Professores
Doutores, pessoas ilustres e largamente reconhecidos na matria em apreo, enquanto a
jurisprudncia o resultado da deciso de um juiz (tribunais de 1 instncia), que quando
emitida apenas por um magistrado se designa de sentena, e por mais de um magistrado/juiz
se designa de acrdo (instncias superiores Supremo Tribunal de Justia, Supremo Tribunal
Administrativo, Tribunal Constitucional, Tribunal de Contas e Tribunais da Relao).
(http://www.webartigos.com/artigos/fontes-do-direito/4192/).
Fontes de Direito - Documentos/factos onde o legislador se vai inspirar.
(http://www.webartigos.com/artigos/fontes-do-direito/4192/).
Tribunal de Contas - rgo supremo de fiscalizao da legalidade das despesas pblicas
e de julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe (cfr. artigo 214 da Constituio da
Repblica Portuguesa CRP).
http://www.webartigos.com/artigos/fontes-do-direitohttp://www.webartigos.com/artigos/fontes-do-direitohttp://www.webartigos.com/artigos/fontes-do-direitohttp://www.webartigos.com/artigos/fontes-do-direito
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1. INTRODUO
Este captulo constitudo pelos seguintes subpontos: enquadramento do tema e
justificao da escolha; formulao do problema, dos objetivos e das questes de investigao;
descrio concisa da metodologia utilizada e estrutura do trabalho, os quais visam uma breve
apresentao do trabalho realizado.
1.1. Enquadramento do tema e justificaes da escolha
O presente estudo tem por tema O Cdigo dos Contratos Pblicos e como ttulo Dos
Princpios da Nova Gesto Pblica ao Cdigo dos Contratos Pblicos: O Caso das Empreitadas
nas Universidades Pblicas Portuguesas.
Uma das limitaes do presente estudo prende-se com o facto de no existir
investigao significativa sobre contratao pblica, numa perspetiva gestionria, nem
informao atualizada sobre as instituies pblicas, o seu patrimnio e despesa. Porm, esta
limitao poder transforma-se numa mais-valia, na medida em que a realizao deste
trabalho poder contribuir para um melhor conhecimento do sector pblico administrativo,
dado que visa a recolha, tratamento e organizao de informao sobre os contratos pblicos,
em concreto sobre a aplicao do Cdigo dos Contratos Pblicos (CCP) nas empreitadas de
obras pblicas, no mbito de um subsector especfico - as Universidades Pblicas Portuguesas.
Para alm do referido no pargrafo anterior, a pertinncia do estudo surge pela
atualidade que lhe imprime o novo CCP, aprovado pelo Decreto-Lei n 18/2008, de 29 de
janeiro, que estabelece a disciplina aplicvel contratao pblica e o regime substantivo dos
contratos pblicos que revistam a natureza de contrato administrativo, com as respetivas
atualizaes1, e pela prpria conjuntura atual de reforma da Administrao Pblica.
1 alterado e republicado pelo Decreto-Lei n. 278/2009, de 2 de Outubro. A Lei n. 3/2010, de 3 de Abril, altera os artigos 299. e 326. e adita o artigo 299.-A. Os artigos 2., 5., 19., 20., 27., 31., 42., 43., 55., 58., 61., 86., 114.,146., 219., 276., 370., 376., 377., 378., 454. e 465. do CCP so alterados pelo Decreto-Lei n. 149/2012, de 12 de Julho, que revoga ainda o n. 3 do artigo 2., o n. 3 do artigo 5., o n. 4 do artigo 20., a alnea f) do n. 1 e o n. 7 do artigo 27., os ns 7, 8, 9 e 10 do artigo 42., o n. 4 do artigo 58., o artigo 126., a alnea j) do n. 2 do artigo 146., a alnea d) do n. 2 e o n. 3 do artigo 370. e a alnea d) do n. 2 do artigo 454. do mesmo diploma.
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A nvel pessoal a motivao mais premente realizao deste trabalho prende-se com a
possibilidade de obter um grau acadmico na rea da gesto, sobre a qual tem a mestranda
muita formao e experincia profissional.
A nvel profissional, a motivao est associada ao facto de a mestranda desenvolver
parte da sua atividade profissional na rea da contratao pblica e numa Universidade a
Universidade de vora nomeadamente atravs da elaborao de cadernos de encargos e da
participao nos jris de anlise das candidaturas e propostas, permitindo-lhe este estudo
obter conhecimentos e alargar os horizontes dessa atividade rea da gesto dos contratos
pblicos.
1.2. Formulao do problema, dos objetivos e das questes de investigao
Tendo por base o atual contexto de reforma da Administrao Pblica, considerou-se
ser importante saber se os programas e planos em vigor tm vindo a ser bem implementados,
no sentido de responderem aos objetivos a que se propunham, tendo-se, para efeitos do
presente estudo, selecionado a contratao pblica como rea de investigao e as
Universidades Pblicas Portuguesas como universo de estudo.
Sendo o CCP um dos instrumentos de gesto que veio introduzir regras de contratao
pblica que direta ou indiretamente pressupem uma maior eficincia, transparncia e
controlo da despesa, de que so exemplo, no caso das obras pblicas: os limites ao valor do
contrato em funo do procedimento pr-contratual adotado, os modelos de seleo dos
candidatos em sede de concurso limitado, os mtodos de avaliao das propostas, a criao de
uma fase pr contratual de apresentao de erros e omisses do caderno de encargos, a
obrigao do tratamento e divulgao de dados estatsticos sobre formao e execuo dos
contratos, entre outros, considerou-se ser importante avaliar o impacto da implementao do
CCP no contrato de empreitada de obras pblicas nas Universidades Pblicas Portuguesas.
Face ao que antecede, o presente estudo tem como objetivo geral avaliar o impacto da
implementao do CCP na gesto e controlo da despesa com contratos pblicos, em
particular no contrato de empreitada de obras pblicas nas Universidades Pblicas
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Portuguesas, traduzindo-se nas seguintes questes de investigao, a que se procurar
responder:
Q1: Ter a implementao do CCP contribudo para uma melhor gesto e controlo
da despesa com contratos pblicos?.
Q2: Ter a implementao do CCP contribudo para uma maior competitividade na
contratao pblica, entre as entidades adjudicatrias?.
Considerando o objetivo geral atrs enunciado, so ainda objetivos especficos do
presente estudo:
1. Verificar se os procedimentos e regras definidos no CCP contriburam, por si s,
para uma melhor gesto e controlo da despesa em geral e com empreitadas de
obras pblicas, em particular, nas Universidades Pblicas Portuguesas;
2. Verificar se se registou um aumento da competitividade na contratao pblica,
entre as entidades adjudicatrias;
3. Verificar o grau de cumprimento dos seguintes objetivos do CCP a eficincia, a
transparncia e o controlo da despesa na contratao pblica, nas Universidades
Pblicas Portuguesas;
4. Analisar o motivo das escolhas do critrio de adjudicao e dos procedimentos
mais utilizados na celebrao de contratos de empreitada nas Universidades
Pblicas Portuguesas;
5. Analisar as causas de uma eventual reduo da despesa com obras pblicas nas
Universidades Pblicas Portuguesas.
1.3. Metodologia
Atendendo a que nenhuma abordagem depende unicamente de um s mtodo, nem
exclui determinado mtodo s porque considerado quantitativo, qualitativo ou designado
por estudo de caso, decidiu-se recorrer aos mtodos que se pensa melhor corresponderem
aos objetivos do trabalho e aos instrumentos de recolha de informao mais apropriados para
o fazer.
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Assim, o tipo de estudo / esquema de pesquisa adotado foi o descritivo/exploratrio,
tendo-se selecionado para o delineamento da metodologia um conjunto de tcnicas de
investigao, considerando no s os prprios objetivos da investigao, mas tambm o tipo
de resultados esperados e o tipo de anlises que se pretendem efetuar, que vo desde a
anlise documental (reviso da literatura, tanto por via da bibliografia existente, bem como
dos diplomas legais pertinentes e espaos eletrnicos dedicados rea da gesto da
Administrao Pblica em geral e da Contratao Pblica em particular) a uma anlise mais
quantitativa (no probabilstica), atravs da construo, aplicao e tratamento dos inquritos
por questionrio eletrnico, em que o objeto de anlise ser o CCP enquanto instrumento de
gesto e controlo da despesa com contratao pblica nas Universidades Pblicas
Portuguesas, com enfoque no contrato de empreitadas de obras pblicas.
1.4. Estrutura do trabalho
Em termos tericos, pretende-se com o presente trabalho traar uma linha condutora
que de alguma forma explique a influncia dos principais princpios e conceitos da Nova
Gesto Pblica (NGP) na Reforma Atual da Administrao Pblica em Portugal, bem como a
repercusso dos atuais Programas e Planos desta Reforma na gesto e controlo da despesa
pblica, atravs de um instrumento concreto o Cdigo dos Contratos Pblicos.
Numa primeira parte (ponto 2) sero afloradas as principais influncias da NGP na
reforma da Administrao Pblica, atravs da reviso dos seus principais conceitos e
princpios, obviamente tendo por base os objetivos do estudo atrs enunciados.
Numa segunda parte (pontos 3.1 e 3.2) ser aflorada a estratgia nacional de reforma da
Administrao Pblica atravs dos programas a planos existentes na rea da gesto financeira
e oramental, com especial incidncia sobre a gesto e o controlo da despesa com contratos
pblicos em geral, e com contratos de empreitada de obras pblicas, em particular. Para
melhor paralelismo, sero novamente identificados e explanados alguns princpios comuns
NGP e conjuntura atual de reforma da Administrao Pblica Portuguesa, com traduo
prtica nas Diretivas Comunitrias2 e no Cdigo dos Contratos Pblicos.
2 Diretiva 2014/24/UE do Parlamento e do Conselho, de 26 de fevereiro - Relativa aos Contratos Pblicos e que
revoga a Diretiva 2004/18/CE.
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Numa terceira parte (pontos 4.1 e 4.2) tentaremos explicar, por um lado, quais os
resultados prticos gerais da implementao do CCP enquanto instrumento de gesto e
controlo da despesa pblica, atravs da anlise de pareceres do Tribunal de Contas e dos
dados estatsticos obtidos atravs do Portal BASE3. Por outro lado, sero ainda apresentadas as
principais alteraes introduzidas pelo CCP relativamente ao anterior regime do contrato
administrativo de empreitada de obras pblicas, aprovado pelo Decreto-lei n 59/99, de 2 de
maro, que em nosso entender, mais circunscrevem os critrios e regras subjacentes gesto
e controlo da despesa com empreitadas de obras pblicas e consequentemente os princpios e
objetivos que lhes deram origem.
O enfoque prtico, numa quarta e ltima parte (ponto 6), ser conferido s
Universidades Pblicas Portuguesas, e ao impacto do CCP na gesto e controlo da despesa com
contratos pblicos, em particular no contrato de empreitada de obras pblicas, atravs da
anlise e discusso dos resultados dos questionrios, com base nas questes de investigao
delineadas e objetivos traados.
Para melhor clarificao do referido neste ponto, seguidamente apresentamos um pequeno
esquema do estudo (figura 1), com um resumo por tpicos das matrias que pretendemos
investigar tendo naturalmente por base as questes de investigao e os objetivos atrs
enunciados. Ressalvamos que este esquema representativo sobretudo de contedos, no
traduzindo a exata estrutura do presenta trabalho.
3 Na perspetiva de dar transparncia ao processo da contratao pblica, o Governo criou um portal na Internet (http://www.base.gov.pt) o portal dos contratos pblicos. O regime deste portal foi aprovado pela Portaria n. 701-F/2008, de 29 de Julho.
http://www.base.gov.pt)/
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Figura 1 Esquema do estudo
A NOVA GESTO PBLICA
Avaliao e controlo da gesto dos
resultados
Aadoo de ferramentas da gesto
privada na AP
Reduo custos e aumento da
eficincia e da eficcia
Competitividade entre fornecedores
de bens e servios pblicos
A POLTICA E O MERCADO EUROPEU
Racionalidade do mercadoAes de regulao e
estabelecimento de regras comuns
Dilogo entre a lei e a economia de
mercadoCortes oramentais
O ESTADO E OS PROGRMAS DE REFORMA
DA AP (PAEF; TROIKA; EE 2020)
Dilogo entre o sistema poltico e o
sistema administrativo
Utilizao das novas tecnologias de
informao e comunicao,
associada ao princpio da
transparncia
Controlo da despesa pblica
Accountability
A AUTONOMIA E O FINANCIAMENTO
DAS UNIVERSIDADES
Competitividade no acesso aos
fundos comunitrios
Cortes oramentais
O CDIGO DOS CONTRATOS PBLICOS
(Diretiva 2004/18/CE; EE 2020; Diretiva
2014/24/UE)
Princpios da transparncia, da
igualdade e da concorrncia
Uniformizao de regras,
Regulamentao, simplificao
procedimental atravs das TIC,
maior rigor e celeridade, controlo da
despesa pblica
Competitividade entre fornecedores
de bens e servios pblicos
Accountability
Qualidade servios pblicos (critrios
ambientais)
Fonte: Elaborado pela autora
INFL
U
NC
IAS
CA
RA
CT
ER
ST
ICA
S
A influncia da NGP no mercado europeu e
na gesto da AP (crise econmica)
Rigor na gesto dos recursos
pblicos, melhoria de procedimentos
e prticas de adjudicao, controlo e
monitorizao da despesa, eficincia
da despesa pblica
A Influncia do mercado europeu nas
polticas e na administrao dos Estados
membros (PEC)
A influncia das polticas do Governo na
autonomia das Universidades atravs do
controlo financeiro
Autonomia financeira e patrimonial
A concretizao dos principios e dos
objetivos transversais NGP, UE
(mercado) e s polticas governamentais -
Instrumento de gesto com regras
especficas
A influncia da NGP e do mercado europeu
no Estado Portugus atravs das polticas
do Governo (principal orgo de gesto do
Estado)Rigor na gesto dos recursos
pblicos
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2. DA NOVA GESTO PBLICA AO CCP: PRINCIPAIS CARACTERSTICAS E
INFLUNCIAS
Considerando o que foi referido no ponto anterior relativamente estrutura do
trabalho, este primeiro captulo serve como alavanca para os restantes captulos, na medida
em que visa estabelecer uma retrospetiva relativamente s principais caractersticas e
influncias da NGP na implementao do CCP.
O processo de evoluo das organizaes em geral, e da Administrao Pblica (AP) em
particular, tem sido objeto de diversas abordagens, dando origem a vrias teorias e modelos
de gesto, tendo predominado entre os anos 40 e 70 do sculo passado o modelo de
organizao weberiano, cuja estrutura se baseava na diviso vertical do trabalho e na
distribuio da autoridade em que o topo da organizao era responsvel por todas as aes
(estrutura hierrquica).
A crise econmica que ocorreu em finais da dcada de 70 do sculo passado colocou
dificuldades aos governos ocidentais para lidar com os problemas da escassez de recursos e
das exigncias, cada vez mais criteriosas da sua utilizao, dado que o modelo tradicional de
organizao da Administrao Pblica no conseguiu introduzir as inovaes necessrias para
lidar com a crise existente (Arajo, 2004).
Face s transformaes polticas e ideolgicas que se viviam, bem como aos
constrangimentos oramentais, a NGP surge ento como que uma alternativa organizao
burocrtica tradicional dos servios pblicos, amarrada a demasiadas regras, a sistemas
oramentais e de gesto de pessoal muito rgidos, a mecanismos de controlo ultrapassados
que serviam acima de tudo as suas prprias necessidades, ignorando os cidados e
dificultando a inovao (Denhardt & Denhardt, 2000), com nveis de eficincia e de eficcia
muito reduzidos e com elevados nveis de desperdcio de recursos (Dawson & Dargie, 1999).
Segundo (Hood, 1991) a NGP surge associada a quatro mega tendncias
administrativas, nomeadamente:
Tentativas de abrandar ou reverter o crescimento do Estado em termos de despesa
pblica, atravs de redues no leque de oferta de bens e servios pblicos e em
pessoal;
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Orientao para a privatizao ou quasi-privatizao e afastamento da esfera do
Estado de instituies governamentais nucleares, enfatizando a subsidiariedade
na prestao de servios pblicos;
O desenvolvimento da automatizao na produo e distribuio de servios
pblicos, aproveitando o aperfeioamento das TI;
O desenvolvimento de uma agenda mais internacional, cada vez mais focada em
temas gerais da gesto pblica, de definio de polticas, de estilos na tomada de
deciso e na cooperao governamental.
Este movimento obteve uma rpida expanso e aceitao, quer pela atratividade das
ideias que apresentava, quer pelo apoio e adoo das mesmas pela OCDE, pelas Naes
Unidas e por um vasto conjunto de outros fruns nacionais e internacionais (Lynn, 2005), pelo
que o modelo da NGP passa a ser representado por doutrinas administrativas que dominaram
a agenda da reforma em vrios pases da OCDE a partir dos finais da dcada de 70.
Por outro lado, importa referir que a NGP no serviu apenas para atingir nveis
superiores de gesto ou para reconstruir as estruturas organizacionais dos servios pblicos,
muitas vezes serviu tambm para redefinir opes polticas sobre o papel do Estado (Brunsson
& Sahlin-Andersson, 2000).
Num mundo globalizado, a necessidade de produzir mais e melhor, exigia profundas
alteraes no funcionamento da Administrao Pblica, nomeadamente atravs da
racionalidade dos meios e dos respetivos custos, pelo que ao longo dos anos foram sendo
adotadas vrias estratgias de reforma para mudar a estrutura e o funcionamento da
Administrao Pblica consubstanciadas nas tcnicas de gesto do sector privado, como a
gesto por objetivos, as privatizaes, a contratao de servios, a venda de bens do estado e
os cortes oramentais.
Como refere Rodrigues (2007), as novas preocupaes e exigncias das sociedades
contemporneas, de que so exemplo o controlo financeiro e a avaliao e controlo da gesto
dos resultados em detrimento dos processos, numa perspetiva estratgica da gesto pblica,
obrigaram o sector pblico a modernizar os seus modelos e prticas de gesto, atravs da
adoo de ferramentas da gesto privada.
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Todas estas novas tendncias ps burocrticas impunham uma maior profissionalizao
da Administrao Pblica, logo as alteraes nos modelos de gesto das organizaes tinham
que ser consentneos com as orientaes e prticas da gesto managerialista, nas quais se
enquadra o modelo gestionrio da NGP claramente orientado para os resultados, onde
prevalece a preocupao de reduzir custos e de aumentar a eficincia e a eficcia.
Nas palavras de Rodrigues e Arajo (s/d, p.1), A Nova Gesto Pblica baseia-se na
introduo de mecanismos de mercado e na adoo de ferramentas de gesto privada, na
promoo de competio entre fornecedores de bens e servios pblicos. um modelo que
constitui um desafio administrao pblica tradicional construda pelos burocratas
Essencialmente um modelo de gesto que procura organizar e operacionalizar, de maneira
diferente, a Administrao Pblica e os seus agentes.
Contudo, estudos recentes da prpria OCDE vm demonstrar que os reformadores
falharam em no perceberem que a Administrao Pblica funciona num contexto
constitucional, com um conjunto de leis administrativas e que o seu desempenho
determinado pela interao entre o processo poltico, o processo oramental, o processo de
gesto da funo pblica e o processo de responsabilizao, desenvolvidos dentro de um
ambiente de cultura poltico/administrativa, i.e., o papel do governo no se pode limitar a
direcionar as aes atravs da regulao nem a estabelecer regras, e a Administrao deve
atender a aspetos que esto para alm da simples racionalidade do mercado (Arajo, 2007).
Por outras palavras, nas polticas pblicas existe um dilogo constante entre o sistema poltico
e o sistema administrativo, bem assim como entre a lei e a economia de mercado.
Citando Arajo (2007, p.12), aquilo que distingue a Nova Gesto Pblica da Governao
que a primeira d grande ateno avaliao dos resultados (individuais e organizacionais)
em termos de output, enquanto a segunda d grande ateno a como diferentes organizaes
e atores interagem de forma a alcanar um elevado nvel de um resultado desejado o
outcome alcanado pelos cidados e pelos stakeholders.
Outros autores, como, Pollitt et al. (2011), Drechsler (2005), Rocha (2001), consideram
que o declnio da NGP se iniciou a partir da segunda metade da ltima dcada do sculo
passado, justamente porque no conseguiu demonstrar os seus dois principais pressupostos,
designadamente que a gesto privada inequivocamente superior gesto pblica tradicional
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e que o papel dos cidados no pode ser reduzido ao de consumidores ou clientes em sentido
estrito.
No quadro abaixo (quadro 1) identificam-se algumas caractersticas que distinguem a
natureza e atividade do sector pblico do sector privado, as quais circunscrevem os problemas
anteriormente identificados.
QUADRO 1 Sector privado versus sector pblico
A principal reivindicao para a adoo da NGP era a necessidade de tornar os
organismos pblicos eficientes. Contudo, a eficincia era encarada, indevidamente, luz dos
objetivos do sector privado, em vez de o ser em funo dos objetivos distintos do sector
pblico. Esta assuno foi tpica da ento chamada tecnocracia, e mesmo da burocracia, que a
NGP visava combater. Face aos padres atuais, e segundo Drechsler (2005), no se pode
afirmar inequivocamente que a NGP foi um sucesso em termos de eficincia, at mesmo na
perspetiva do sector privado.
Segundo Gonalves et al (2013), neste sentido da procura de critrios de boa
governao da Administrao Pblica, que o conceito governance veio motivar uma
compreenso global do sistema administrativo baseada na importao adaptada ao entorno
pblico de modelos e tpicos experimentados com sucesso noutros contextos organizativos,
mas em que os valores concretos da boa governao no tm de ser obrigatoriamente os
mesmos nas organizaes privadas e pblicas.
Contrariamente ao que sucedeu com as doutrinas do new public management,
Gonalves et al (2013) defende que a new governance da Administrao Pblica no inclui a
importao para o sistema administrativo dos valores e abordagens prprias do sector
CARACTERSTICAS SECTOR PRIVADO SECTOR PBLICO
Ambiente predominante Concorrncia Monoplio de poder, posio de fora e
capacidade de coero
Objetivos Maximizao do lucro Satisfao de necessidades coletivas, bem estar
pblico
FinanciamentoPpredomina o autofinanciamento, resultante da
rentabilidade da sua atividade
Predomina a disponibilizao de fundos pblicos,
sem grande presso sobre os resultados
nfaseReduo de custos, rapidez de processos,
competitividade
Legalidade, regularidade e transparncia nos
processos; conformidade poltica (por vezes).
Fonte: Adaptado de Ventura (2012). Governao da Universidade Pblica Portuguesa. Modelizao de uma resposta s necessidades
de informao e de controlo ao nvel administrativo-financeiro.
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privado, consiste sim, em submeter o sistema administrativo a uma anlise orientada por
critrios e mtodos que tm sido utilizados no estudo dos modelos de governao do sector
privado, dado que todas as organizaes privadas ou pblicas conhecem um processo de
governo que disciplina o modo como so dirigidas, como produzem decises, como
interagem umas com as outras, como atuam perante os seus pblicos e como so
escrutinadas (Gonalves, 2013, p. 10). O processo de identificao dos valores da boa
governao da Administrao Pblica baseia-se numa pr compreenso sobre o prprio
Estado Administrativo e consequentemente sobre a posio da Administrao no sector
poltico, sobre a sua posio e o seu relacionamento com a sociedade civil e o mercado.
Ainda segundo o mesmo autor, os valores que podem nortear uma boa governao do
sistema administrativo so os seguintes: Separao entre poltica e administrao;
Estabilidade dos modelos de estruturao do sistema administrativo; Autonomia de gesto da
Administrao Pblica; Responsabilidade da Administrao Pblica; Administrao Pblica em
rede, mas coordenada; Administrao Pblica colaborante como sector privado;
Administrao Pblica subsidiria em relao iniciativa da sociedade civil. Gonalves et al
(2013, p.11)
Sem confundir a NGP e a nova governao pblica, existem, no entanto, pontos de
contacto, na mediada em que a NGP visava a modernizao da Administrao Pblica atravs
da introduo de modelos de boa governao, tendo em vista a realizao de objetivos
segundo critrios de economia, de eficcia e de eficincia da ao administrativa. O gestor da
Administrao Pblica devia tomar as suas decises com base numa racionalidade econmica,
ou seja, numa adequada proporo entre os meios disponibilizados e os resultados
produzidos, numa filosofia de maior abertura ao mercado, do que se conclui que a NGP
estimulou o desenvolvimento das parcerias pblico-privadas e expandiu as tarefas em
outsourcing, antes produzidas pelo sistema administrativo.
Moreira e Alves (2010) defendem ainda que existe um contraste entre os conceitos de
governao e boa governao, em que a primeira deve ser entendida como um conceito
positivista, ao analisar o que , enquanto a segunda deve ser vista como um conceito
normativo que analisa o que deve ser. Por outro lado afirmam que nem todos os aspetos da
gesto pblica e governao pblica podem coexistir, da a fraqueza da NGP em insistir na sua
viso do mundo (enfoque intra organizacional e obsesso pelos objetivos com nfase nos
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resultados) como o nico caminho para entender a reforma do sector pblico, colidindo com a
perspetiva da governao e vice-versa.
Concluindo, uma abordagem no se esgota em dicotomias como mercado ou Estado,
economia ou poltica, pois as falhas de mercado que sustentam a interveno do Estado
podem ser perversas, dada a distribuio top-down dos benefcios, e o paradoxo gera-se
porque o Estado tende a criar mecanismos que geram um problema de equilbrio entre a
equidade e a eficincia do sistema, por exemplo, com um preo-custo para os servios,
tendemos a salvaguardar a eficincia, com servios gratuitos pretendemos salvaguardar e
equidade (o mesmo critrio para todos), s que, na realidade, os preos muito baixos acabam
por conduzir a mecanismos de seleo adversos, pois no podemos prescindir da
sustentabilidade do sistema. Pode defender-se que independentemente do preo todos
merecem igual tratamento, mas na prtica essa escolha pode colidir com a eficincia do
sistema.
Abaixo apresentamos tabela resumo que segundo Moreira e Alves (2010), sintetiza as
trs principais direes dos movimentos de reforma, ainda que no devam ser entendidos
como fases sucessivas, mas antes como trs vertentes orientadoras que podem co existir,
designadamente: A reforma da Administrao pblica, orientada para a legislao; a Nova
Gesto Pblica, orientada para o servio; e a governao pblica, orientada para os cidados.
QUADRO 2 Nova Gesto Pblica versus Governao
ADMINISTRAO PBLICA
TRADICIONALNOVA GESTO PBLICA
GOVERNAO - GESTO DO
VALOR PBLICO
CHAVE
PBLICAA legislao O servio O Cidado
OBJETIVO
DOS
GESTORES
Conformidade legal
assegurada por cumprimento
de regras e procedimentos
Definio de meios
competitivos para cumprir
objetivos que implicam
avaliao
Qualidade de vida, autonomia
dos cidadados, diversidade
organizacional e escolha entre
alternativas
PERSPETIVA Estado Sector Pblico Sociedade civil
MECANISMO
DE CONTROLOHierrquico Mercado Parcerias e redes cvicas
LGICA Jurdico-legalEconmica com base em
incentivos e resultados
Cvica, incentivando vrias
formas de participao ativa
ETHOS
PBLICOMonoplio do setor pblico
nfase no servio ao
cliente/consumidor
Valores partilhados e
alinhamento entre pluralismo
e competio
Fonte: Adaptado de Moreira e Alves (2010). Gesto Pblica e Teoria das Burocracias
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Face a estas perspetivas parece podermos afirmar que a evoluo segue o sentido da
diversidade organizacional com misses alternativas, e da multiplicidade de fornecedores
organizados no mercado, gerando pluralismo e competio, tendo em vista, mais do que a
produtividade, a incorporao do valor pblico.
Moreira e Alves (2010) defendem, portanto, que a emergncia de um novo paradigma
exige uma articulao eficaz de hierarquias, mercados e comunidades nos mecanismos de
governao em rede, pois pelo facto de estarmos inseridos num mundo digital e de
democracia eletrnica, somos incentivados a novos modelos de governao capazes de
transformar os avanos tcnicos e inovaes sociais em bem estar humano.
A este propsito Gonalves et al referem que Na experincia mais recente da realidade
portuguesa, digna de registo e merecedora de todo o aplauso como medida de promoo da
transparncia a criao do portal dos contratos pblicos (www.base.gov..pt), que concentra
toda a informao sobre os contratos adjudicados pela Administrao Pblica (Gonalves et
al, 2013, p.25).
Tambm para Teles e Moreira (2007), a discusso sobre governao e polticas pblicas
no se deve colocar em termos dilemticos, devendo aos valores antigos da imparcialidade,
legalidade e integridade, acrescentar-se os novos, da responsabilidade, transparncia e
accountability.
Assim, para alm da reduo de custos e da necessidade de resultados e competio
numa lgica de avaliar para evoluir (ganhos de eficincia), podemos afirmar que outro dos
fatores crticos para o sucesso da gesto pblica prende-se com a utilizao das novas
tecnologias de informao e comunicao, muito associada ao princpio da transparncia.
Gonalves et al (2013) defende, no entanto, que o papel central na dinamizao de uma
gesto da Administrao Pblica vai caber sobretudo ao contrato. O contrato de gesto surge,
neste contexto, como um elemento de articulao entre poltica e administrao, dado que o
contrato a sede da concretizao das misses, dos objetivos e das metas a atingir por uma
determinada estrutura administrativa, onde se identificam igualmente os recursos,
designadamente financeiros, mobilizados para o cumprimento dessas misses. Por outras
palavras, o contrato de gesto (instituio contratual) define e baliza as condies de
desenvolvimento da autonomia de gesto, e uma Administrao Pblica organizada segundo
http://www.base.gov..pt/
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modelo de autonomia de gesto implica a verificao/avaliao dos resultados predefinidos e
a responsabilizao dos gestores, da que se designem de contratos de gesto.
neste contexto que surgem cada vez mais novas teorias e tcnicas de gesto com o
intuito de avaliar o comportamento das organizaes identificando a sua posio competitiva
nos sectores em que atuam. Esta avaliao depende, por sua vez, de instrumentos capazes de
identificar as caractersticas internas e o ambiente externo das organizaes, de estabelecer
linhas de orientao, objetivos, metas e iniciativas estratgicas e de proceder sua
monitorizao, de forma a permitirem aos gestores tomadas de deciso certas e em tempo
oportuno.
Reportando ao nosso objeto de estudo e para concluir, consideramos que o Cdigo dos
Contratos Pblicos (CCP) um grande instrumento de gesto, com regras de governao bem
definidas que permitem no s a parametrizao da norma instituda como a avaliao do
bom comportamento das instituies pblicas e privadas em matria de contratao pblica
e de execuo de contratos administrativos, cujos princpios norteadores tiveram origem na
NGP, em anlise os princpios da transparncia, da eficincia e do controlo da despesa, como
iremos detalhar nos captulos seguintes.
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3. A ESTRATGIA NACIONAL DE REFORMA DA AP NA REA DA
CONTRATAO PBLICA
Em jeito de enquadramento deste captulo, num primeiro ponto (3.1) apresentamos
numa perspetiva cronolgica, a conformidade entre os princpios subjacentes estratgia
nacional de reforma da AP na rea da contratao pblica, as polticas definidas e as medidas
adotadas e a adotar num futuro prximo, no mbito da Estratgia Europa 2020.
Num segundo ponto (3.2) quisemos particularizar os princpios subjacentes s Diretivas
relativas aos contratos pblicos, para demonstrar que a influncia da NGP nas polticas de
reforma na AP na Europa serviram de catalisador para as reformas na AP em Portugal,
nomeadamente atravs da implementao do CCP.
3.1. Enquadramento Geral
Segundo Moreno e Palier citados por Rocha (2011, p. 164), embora no se possa
afirmar que exista uma poltica social comum, existe, no entanto, um modelo social europeu
que reporta a uma herana comum, que so os trinta anos do Estado de Welfare (1945-1975),
que consistiu numa combinao de polticas socias: Keynesianismo, Taylorismo e pleno
emprego. A crise dos perodos de 1973 e 1978, veio provocar uma alterao fundamental nos
sistemas sociais, o que se traduziu em abordagens nem sempre coincidentes, embora o
paradigma seja neoliberal na sequncia das recomendaes do Fundo Monetrio Internacional
(FMI), da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e Instituies
europeias.
Historicamente, a Administrao Pblica portuguesa tem por base o modelo
burocrtico, com grande peso da lei e submisso aos cdigos e normas do direito
administrativo, estrutura organizacional vertical, compartimentada e sem integrao, pelo que
os programas de reforma ou modernizao administrativa da Administrao Pblica
portuguesa procuram tambm orientar-se no sentido de uma maior transparncia
organizacional e definio de funes, inovando processos e introduzindo novas prticas de
gesto.
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Contudo, de acordo com Rocha (2011), enquanto na generalidade dos pases europeus,
o Estado de Welfare foi construdo no ps guerra, entrando em cise em meados dos anos 70,
seguindo-se as politicas de reforma da Administrao Pblica, em Portugal, o Estado de
Welfare comeou a delinear-se nos ltimos anos do Estado Novo, mas s teve expresso a
seguir ao 25 de abril de 1974, o que levou ao aumento do nmero de funcionrios pblicos e
da despesa em polticas sociais. Assim, numa primeira fase, a reforma da Administrao
Pblica em Portugal iniciou-se com a adoo de medidas antiburocrticas, em vez se se tratar
de uma luta contra o desperdcio do Estado de Providncia. Numa segunda fase a reforma
consistiu na implementao de medidas destinadas a melhorar a qualidade dos servios. Face
a esta conjuntura, estas e outras medidas nem sempre foram bem aplicadas no nosso pas,
no tanto por ineficincia das polticas, mas sobretudo por razes de desenvolvimento
econmico e social.
Em todo o caso, e apesar das dificuldades, na inteno de encontrar linhas estratgicas
de referncia na reforma da Administrao Pblica Portuguesa, temos assistido nos ltimos
tempos a uma propagao de programas e planos de modernizao e desenvolvimento
sustentado da mesma, tanto na rea financeira como nas restantes reas de interveno do
Estado, como so exemplo a Estratgia de Lisboa e o Plano Tecnolgico, o Plano Nacional de
Reformas, o Programa de Simplificao Administrativa e Legislativa (SIMPLEX), o Programa de
Reestruturao da Administrao Central do Estado (PRACE), o Plano de Reduo e Melhoria
da Administrao Central (PREMAC) e mais recentemente Programa de Assistncia Econmica e
Financeira (PAEF), o Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Poltica
Econmica (Memorando da Troika) e a Estratgia Europa 2020.
Aliada a estes programas de reforma, surge a consequente enxurrada legislativa, como
os Planos Oficiais de Contabilidade Pblica sectoriais, o SIADAP, o Novo Regime de Carreiras e
Remuneraes, a Lei Geral do Trabalho em Funes Pblicas, o Sistema de Normalizao
Contabilstica (SNC), o Cdigo dos Contratos Pblicos (CCP), entre outros, que levam a que as
organizaes tenham que ser cada vez mais competitivas e capazes de se adaptar a um
processo de mudana continua e para tal indispensvel no s estabelecer estratgias, mas
sobretudo garantir a sua boa implementao e saber geri-las de forma igualmente continuada.
Rocha (2011) de opinio que em termos gerais, pode dizer-se que se trata da maior
reforma da Administrao Pblica jamais intentada em Portugal, pois todas as peas encaixam,
no existe contradio e tudo se orienta para operacionalizar o quadro terico na Nova Gesto
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Pblica, mas se analisada com maior rigor pode verificar-se que existem falhas que podem
bloquear a operacionalizao da reforma, muito caractersticas do sul da europa e de Portugal
em particular, por ser um pas extremamente centralizado, tais como a despolitizao dos
executivos dos institutos pblicos e a administrao autnoma defendidas pelo gerencialismo.
Ainda segundo Rocha (2011), pese embora a importncia dos princpios da NGP, as
reformas tendem sempre a ser absorvidas pelo legalismo e formalismo. Por outro lado, a
converso de polticas em reforma pode levantar problemas, e sobretudo, a avaliao dos
resultados complicada, pelo que muitas vezes no efetuada. H variveis que podem
provocar alteraes como por exemplo, a eficincia de um determinado servio pblico pode
depender de outras causas que no apenas as das medidas de reforma, logo o nexo de
causalidade no pode ser estabelecido com exatido, restando ao investigador a comparao
dos nveis de desempenho antes e depois da reforma, o que torna a anlise muito incerta.
Por seu turno, os governos preferem medir o alcance das suas medidas atravs do
enunciado das medidas legislativas e regulamentares. Este comportamento muito frequente
em pases de tradio formal-legalista. Entende-se que determinadas medidas adotadas sob
forma legal, a sociedade as transforma medida e conforme os desejos do legislador. No
entanto, as medidas legislativas no so indicadores precisos do que se pretende operar.
(Rocha, 2011, p. 159)
O Governo Portugus, no mbito do Programa de Assistncia Econmica e Financeira,
comprometeu-se a executar um conjunto de medidas na rea oramental que abrangem,
nomeadamente, a melhoria de procedimentos, de controlo e monitorizao da execuo
oramental (PAEF, 2011).
No Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Poltica Econmica, de
17 de maio de 2011, foi anunciada a modificao do enquadramento jurdico nacional da
contratao pblica com vista a melhorar as prticas de adjudicao, no sentido de assegurar
um ambiente de negcios mais transparente e competitivo e de melhorar a eficincia da
despesa pblica. No ponto 7.22 deste Memorando pode inclusivamente ler-se que O
Governo ir modificar o enquadramento jurdico nacional da contratao pblica com vista a
melhorar as prticas de adjudicao, no sentido de assegurar um ambiente de negcios mais
transparente e competitivo e de melhorar a eficincia da despesa pblica (Memorando da
Troika, 2011).
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No mbito da Estratgia Europa 2020, a Coordenao Nacional da Estratgia de Lisboa e
do Plano Tecnolgico (Secretaria de Estado da Energia e Inovao do Ministrio da Economia,
Inovao e Desenvolvimento) publicou o seu contributo em janeiro de 2010, intitulado Futuro
da Estratgia de Lisboa-Estratgica UE 2020, o qual, como no poderia deixar de ser,
consentneo com os objetivos e as iniciativas da referida Estratgia, os quais esto na gnese
da Diretiva 2014/24/UE relativa aos contratos pblicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE.
Resumidamente, a Estratgia Europa 2020, lanada em 2010 para os dez anos seguintes,
a estratgia da Unio Europeia para o crescimento e o emprego, a qual visa essencialmente a
sada da crise. Os objetivos principais que a UE dever atingir at ao final de 2020 visam um
crescimento sustentvel, inteligente e inclusivo, e dizem respeito ao emprego, investigao e
desenvolvimento, ao clima/energia, educao e incluso social e reduo da pobreza, e
estes objetivos so apoiados em sete iniciativas que servem de enquadramento para
atividades conjuntas da UE e das autoridades nacionais nas seguintes reas: inovao,
economia digital, emprego, juventude, poltica industrial, pobreza e eficincia na utilizao dos
recursos.
De acordo com publicao do jornal da Comisso Europeia, de 29 de abril de 2015,
contrariamente ao que se verifica com o Pacto de Estabilidade e Crescimento, os objetivos da
estratgia Europa 2020 so politicamente vinculativos. A natureza poltica dos objetivos reflete
a importncia da funo que se espera que os governos nacionais desempenhem na
estratgia, em conformidade com o princpio da subsidiariedade.
(http://ec.europa.eu/europe2020/index_pt.)
Da consulta aos contributos de Portugal para a referida Estratgia, sem querermos ser
extensivos, retiramos que (http://www.dges.mctes.pt/, em 20.04.2015):
A qualidade da despesa pblica deve ser uma componente determinante para o
desenho da Estratgia, tendo em conta o seu impacto na produtividade dos
fatores, de forma a garantir a sustentabilidade duma abordagem com
sensibilidade social num quadro de envelhecimento demogrfico;
O tecido produtivo da UE maioritariamente constitudo por pequenas e mdias
empresas (PME), com grande potencial em termos de inovao, logo a Estratgia
deve orientar-se para a promoo de melhores condies de funcionamento das
PME, desbloqueando as condies necessrias para que estas empresas possam
http://ec.europa.eu/europe2020/index_pthttp://www.dges.mctes.pt/
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ganhar dimenso, produtividade e competitividade externa e reforar o seu
potencial de empregabilidade;
A Estratgia deve explorar as oportunidades de criar e disseminar o conhecimento
cientfico e tecnolgico;
A Estratgia deve transformar os problemas ambientais em oportunidades de
criao de emprego, de equidade e de riqueza;
A Estratgia deve promover a competitividade das empresas europeias pela
criao duma nova articulao virtuosa e sustentvel entre o social, o ambiental e
o econmico;
A Estratgia deve garantir o aumento generalizado do nvel de qualificaes e
competncias.
Pode ento afirmar-se que ao ser colocada na agenda poltica, a reforma da
Administrao Pblica em Portugal identifica-se com os princpios da NGP, bem assim como o
processo de reforma iniciado com a alterao do quadro normativo, demarca a nova ordem
gestionria, contudo carece avaliar se da alterao legislativa resulta efetivamente uma nova
gesto pblica, i.e. torna-se necessrio analisar em que medida as leis traduzem o quadro de
conceitos que informam o gerencialismo.
Nas palavras de Neves (2001), as aes desencadeadas carecem de uma linha de
continuidade. Uma ao de reforma no se faz num curto espao de tempo, antes exige uma
continuidade gerida estrategicamente de modo a tirar partido de uma avaliao sistemtica e
de novas oportunidades. Uma boa estratgia de reforma/modernizao no pode ter muitas
frentes, tendo que concentrar esforos em objetivos estratgicos centrais. Se verdade que os
resultados pretendidos se situam no exterior da Administrao, no menos verdade que a
condio para os obter est no seu interior, da que se deva centrar a ao em dois pontos
frgeis do sistema, capacidade de gesto e motivao. Em termos conceptuais, a reforma da
Administrao Pblica aqui entendida como estrutural e orientada para a mudana,
enquanto e modernizao administrativa entendida como continuada, incremental e
orientada para a cultura existente.
neste contexto que pensamos ser importante saber quais os resultados prticos dos
programas e planos de reforma da Administrao Pblica, no sentido de saber se respondem
aos objetivos a que se propunham, em concreto os objetivos da transparncia, da eficincia e
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do controlo da despesa, tendo-se para efeitos do presente estudo, selecionado a contratao
pblica como rea de investigao e as Universidades Pblicas Portuguesas como universo de
estudo, delimitando ainda esta avaliao, ao impacto da implementao do CCP na eficincia,
na transparncia e no controlo da despesa com empreitadas de obras pblicas.
Atendendo a que as Universidades Pblicas Portuguesas so o universo de estudo do
presente trabalho, convm salientar que independentemente do maior ou menor grau de
liberdade de utilizao dos recursos financeiros, em concreto para gesto do seu patrimnio4,
a crise econmica e financeira em que vivemos assume uma importncia acrescida na
racionalizao de custos, j que se assiste cada vez mais a uma reduo das dotaes
financeiras para funcionamento dos servios e as verbas disponibilizadas para investimento,
atravs do Plano de Investimento e Desenvolvimento da Administrao Pblica (PIDDAC), so
cada vez mais escassas e respondem a objetivos prioritrios definidos superiormente,
respondendo, muitas vezes, a imperativos de poltica conjuntural.
Citando Miranda e Medeiros, Farinho (2013, p. 84) acrescenta que a autonomia
financeira sobretudo determinante no que concerne gesto das receitas prprias,
permitindo-se a livre afetao de rendimentos gerados pelas IESP, sem prejuzo da faculdade
legal de regular as condies de financiamento.5
A este propsito, o CCP tambm estabelece medidas excecionais de contratao pblica
por forma a tornar mais geis e cleres os procedimentos relativos celebrao de contratos,
nomeadamente de empreitada de obras pblicas relativos a projetos de investimento pblico
considerados prioritrios para o relanamento da economia portuguesa, em linha com o plano
de relanamento da Economia Europeia adotado pelo Conselho Europeu de 11 e 12 de
Dezembro de 2008.
Acrescente-se ainda que a nvel nacional tambm esto abrangidas pelo CCP, as
medidas constantes dos eixos prioritrios da Iniciativa para o Investimento e o Emprego,
adotada pelo Conselho de Ministros de 13 de Dezembro de 2008, designadamente: a
4 A Lei n. 62/2007, de 10 de Setembro - estabelece o regime jurdico das instituies de ensino superior (RJIES), e Lei n 37/2003, de 22 de Agosto - estabelece as bases do financiamento do ensino superior, em concreto no que diz respeito ao patrimnio das universidade pblicas e ao seu modo de funcionamento e de financiamento.
5 As instituies de ensino superior pblicas (IESP) gozam de autonomia estatutria, pedaggica, cientfica, cultural, administrativa, financeira, patrimonial e disciplinar face ao Estado, ao abrigo do artigo 11. do RJIES, encontrando-se a autonomia estatutria, cientfica, pedaggica, administrativa e financeira das universidades reconhecida pelo n. 2 do artigo 76. da Constituio.
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modernizao das escolas; a energia sustentvel; a modernizao da infraestrutura tecnolgica
(redes de banda larga de nova gerao); o apoio especial atividade econmica (exportaes,
pequenas e mdias empresas) e apoio ao emprego.
Citando Rocha (2011, p. 159) Nem sempre os conjuntos de medidas so consistentes
com a poltica geral das reformas da gesto pblica A aplicao de um novo modelo de
gesto s organizaes universitrias, trouxe resultados, em muitos casos perversos e no
consistentes com os objetivos prosseguidos. E porque o processo de autonomia e
financiamento com base no nmero de alunos no foi acompanhado por processos de
avaliao e auditoria de qualidade e de gesto, as universidades transformaram-se em
organizaes autistas, centradas sobre si prprias e desfasadas dos mercados.
Por tudo o que foi referido evidente a influncia da NGP nas polticas e na estratgia
europeia, assim como notria a transposio dos princpios e regras do mercado comum
para poltica e administrao do Estado atravs das polticas do Governo, enquanto principal
rgo de gesto do Estado. Neste sentido, pensamos tambm poder afirmar que a autonomia
das universidades pblicas igualmente dificultada, por via do controlo financeiro por parte
do Governo, sendo o CCP um instrumento desse controlo, na medida em que visa satisfazer o
objetivo de equilibrar o mercado, reanimando a economia atravs da execuo de projetos de
investimento pblico considerados prioritrios.
3.2. A Europa e as Diretivas Comunitrias
Bulmen e Radaell citados por Rocha (2011, p. 162-163) referem que o processo de
europeizao um processo complexo que implica no apenas a imposio de
comportamentos atravs de diretivas, mas tambm, aspetos menos tangveis como valores e
crenas.
Segundo Rocha (2011), a europeizao das instituies administrativas e das polticas
pblicas implica algumas estratgias, consistindo a primeira na adoo da NGP como
paradigma da reforma das administraes pblicas comunitrias, insistindo-se, entre outros
mecanismos, nos resultados e na concorrncia entre as organizaes do mesmo tipo. Por
outro lado, as agncias europeias de regulao entendem que para fazer funcionar os
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mercados, porque estes no se auto regulam, necessrio que as estruturas europeias lhes
imponham regras para que se evitem posies dominantes, i.e., necessrio que exista um
sistema com legitimidade poltica, para homogeneizar procedimentos e processos.
Apesar de existirem poucos estudos sobre a europeizao da administrao e das
polticas pblicas em Portugal, Rocha (2011, p. 165) destaca que se seguiu igualmente o
modelo da NGP. Refere ainda a importncia de um estudo de Carlos Jalali por consistir na
transferncia para outras instituies de funes tradicionalmente desempenhadas pelo
Estado, sendo esta iniciativa de transferncia do prprio executivo, na medida em que os
grupos de interesse portugueses por serem pequenos e incapazes de atuar, permanecem
dependentes do Governo, sobretudo depois do Pacto de Estabilidade e Crescimento, e mais
recentemente da Troika e da Estratgia Europa 2020. Por outras palavras, os Estados
nacionais como Portugal esto assim cada vez mais sujeitos s imposies europeias,
sobretudo das que derivam do acesso a fundos comunitrios, para alm das diretivas
comunitrias que impem comportamentos e polticas com mecanismos difusos de
ajustamento.
O CCP procede transposio das Diretivas 2004/17/CE e 2004/18/CE, ambas do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Maro, interessando para o presente estudo a
segunda, relativa coordenao dos processos de adjudicao dos contratos de empreitada de
obras pblicas, dos contratos pblicos de fornecimento e dos contratos pblicos de servios.
Esta transposio traduziu-se consequentemente numa nova regulao atravs da adoo de
um conjunto regras homogneo relativas aos procedimentos pr-contratuais pblicos, logo o
direito administrativo nacional vem assim responder s exigncias da Unio Europeia.
Segundo o legislador, para alm do referido cumprimento da obrigao comunitria, o
CCP visa, entre outras medidas, a evoluo tecnolgica atravs das possibilidades oferecidas
pelas vias eletrnicas; a prpria evoluo jurdica e sua articulao com reas conexas,
procurando neste ltimo plano, ajustar o regime da contratao e da execuo dos contratos
por ele abrangidos s tcnicas de financiamento hoje em dia correntes, sobretudo no domnio
dos contratos de concesso, nomeadamente as de project finance, acquisition finance e asset
finance.
Mas as alteraes e adaptaes s exigncias comunitrias sobre o presente tema iro
continuar em aberto, o que mais uma vez prova a atualidade do estudo, dado que no incio de
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janeiro de 2014 (informao recolhida do Portal BASE), o Parlamento Europeu fez saber
atravs de comunicado de imprensa, que no dia 1 de janeiro de 2014 aprovou a reviso da
legislao europeia sobre os contratos pblicos de obras, bens e servios e as concesses. No
mesmo comunicado referido que a reviso das diretivas sobre os contratos pblicos e as
concesses, j acordada entre o Parlamento Europeu e o Conselho de Ministros da UE, tem
por objetivo assegurar uma melhor utilizao dos fundos pblicos e incentivar o crescimento, o
emprego e a incluso social; que a eficcia da contratao pblica se tornou uma prioridade
para os pases da UE, face s atuais limitaes oramentais; que os Estados-Membros tero
dois anos para transpor as novas diretivas para a legislao nacional.
Foi igualmente divulgada no referido portal, a seguinte lista de objetivos/critrios que
estiveram na base da referida alterao:
Conformidade com o Direito Comunitrio;
Clareza do Cdigo e reduo de dvidas interpretativas;
Lgica e coerncia procedimentais;
Simplificao dos processos;
Reduo da utilizao do papel;
Potenciao das plataformas eletrnicas na contratao pblica;
Potenciao das plataformas na execuo dos contratos;
Promoo da divulgao das oportunidades dos mercados pblicos;
Promoo da concorrncia;
Facilitar a participao das PMEs nos mercados pblicos;
Reduo da burocracia;
Aumentar a transparncia das decises do jri e do rgo contratante;
Clareza sobre as condies de habilitao e de qualificao;
Clareza sobre o modelo de avaliao, permitindo obter o best value for money;
Considerao de critrios ambientais, de sustentabilidade e do life cycle cost;
Reduo dos riscos de conluio ou de falseao da concorrncia;
Reduo do risco de aceitao de atributos irrealistas;
Equilbrio entre garantia da execuo do contrato e seus encargos;
Facilitar a mediao e, ou, a arbitragem;
Melhor gesto dos trabalhos a mais/menos e de suprimento de erros ou omisses;
Facilitar a resoluo judicial de conflitos inerentes execuo dos contratos;
Facilitar o sistema de comunicao com o Portal Base;
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Facilitar o desenvolvimento do Observatrio dos Contratos Pblicos.
De salientar que anteriormente aprovao da reviso da legislao europeia sobre os
contratos pblicos de obras, bens e servios e concesses, a Comisso Europeia ao abrigo do
Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia (TFUE) lanou, com base no Livro Verde
sobre a modernizao da poltica de contratos pblicos da UE - Para um mercado dos
contratos pblicos mais eficiente na Europa, de janeiro de 2011 (Bruxelas, 27.1.2011 COM
(2011) 15 final), uma ampla consulta pblica (Comit Econmico e Social Europeu - CESE,
Tribunal de Contas Europeu -TCE, etc.) sobre a modernizao da poltica de contratos pblicos
da Unio Europeia, visando alinhar essa poltica com a Estratgia Europa 2020 para um
crescimento inteligente, sustentvel e inclusivo (considerando 1 do parecer n 4/2011 do
TFUE, 2011/C 195/01), tendo naturalmente em conta os efeitos que a Diretiva 2004/18/CE
teve at ao momento nos deferentes Estados Membros.
No dia 28 de maro de 2014 foi ento publicada no Jornal Oficial da Unio Europeia
(JOUE) a Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de
2014, relativa aos contratos pblicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE. Como no poderia
deixar de ser, esta Diretiva vem revisitar e reforar alguns conceitos e princpios, de que
salientamos desde j o que dispe logo no considerando 4, relativamente eficincia da
despesa pblica: A contratao pblica desempenha um papel fundamental na Estratgia
Europa 2020, estabelecida na Comunicao da Comisso, de 3 de maro de 2010, como um
dos instrumentos de mercado a utilizar para alcanar um crescimento inteligente, sustentvel
e inclusivo, assegurando simultaneamente a utilizao mais eficiente dos fundos pblicos. Para
o efeito, as regras de contratao pblica, adotadas nos termos da Diretiva 2004/18/CE do
Parlamento Europeu e do Conselho, devero ser revistas e modernizadas a fim de aumentar a
eficincia da despesa pblica, em particular facilitando a participao das pequenas e mdias
empresas (PME) na contratao pblica, e de permitir que os adquirentes utilizem melhor os
contratos pblicos para apoiar objetivos sociais comuns. (Diretiva 2014/24/UE, L 94/243).
Reportando ao objetivo da transparncia e ao conceito da livre concorrncia, a atual
Diretiva clarifica que as autoridades adjudicantes devero utilizar meios eletrnicos de
comunicao que no sejam discriminatrios, que estejam de modo geral disponveis e sejam
compatveis com os produtos de uso corrente no domnio das TIC, e que no limitem o acesso
dos operadores econmicos ao procedimento de adjudicao, nomeadamente situaes que
exigiriam a utilizao de equipamento de escritrio especializado de que, de um modo geral,
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as autoridades adjudicantes no dispem, como impressoras de grande formato, ou no caso
em que os documentos do concurso exigem a apresentao de um modelo fsico ou de uma
maquete que no possam ser apresentados s autoridades adjudicantes por via eletrnica, os
operadores econmicos podero faz-lo por correio ou por qualquer outro meio apropriado
(considerando 53).
Segundo Costa (Evidence of the impacts of public e-Procurement: the portuguese
experience), citado por Tavares (2014), Portugal ter, no entanto, sido um bom exemplo da
contratao pblica eletrnica desde novembro de 2009, pois na sequncia de vrios
inquritos anuais conduzidos pelo Observatrio de Prospetiva da Engenharia e da Tenologia
(OPET) e pela Associao Portuguesa de Mercados Pblicos (APMEP), para avaliar os impactos
da contratao pblica eletrnica nas entidades adjudicantes - EA (central, regional e local) e
nos operadores econmicos - OE (micro, pequenas, mdias e grandes empresas), os resultados
foram muito positivos, conforme tabela seguinte:
TABELA 1 - Impactos da contratao pblica eletrnica nas EA e nos OE
J no considerando 59, e ainda a propsito da garantia da transparncia e da igualdade
de tratamento, referido que os mercados dos contratos pblicos da Unio tm vindo a
registar uma forte tendncia para a agregao da procura pelos adquirentes pblicos, a fim de
obter economias de escala, incluindo a reduo dos preos e dos custos das transaes, e de
melhorar e profissionalizar a gesto dos contratos pblicos contudo, a agregao e a
centralizao das aquisies devero ser atentamente acompanhadas para evitar a
concentrao excessiva do poder de compra e situaes de conluio e para preservar a
transparncia e a concorrncia, bem como as oportunidades de acesso ao mercado para as
PME.
Melhor Pior Dif. Melhor Pior Dif.
> Transparncia 65% 2% 63% 61% 11% 50%
> Competitividade 36% 21% 15% 53% 11% 42%
> Value for money 40% 16% 24% 29% 9% 20%
> Facilidade nos
processos e < burocracia28% 22% 6% 59% 8% 51%
Fonte: Adaptado de Tavares et al (2014)
ImpactosEA OP
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Neste sentido, a Diretiva 2014/24/UE prev tambm que os acordos-quadro no
devero ser utilizados de forma abusiva ou de modo a impedir, restringir ou falsear a
concorrncia e vem esclarecer que estes no devero ser utilizados pelas entidades
adjudicantes que no estejam neles identificadas (possibilidade adeso aos acordos-quadro),
ao contrrio do que acontece atualmente em Portugal, em quer as mesmas se encontram
automaticamente vinculadas. Assim, as autoridades adjudicantes no devero ser obrigadas,
nos termos desta Diretiva, a adquirir obras, fornecimentos ou servios abrangidos por um
acordo-quadro, ao abrigo desse acordo-quadro, tm sim a possibilidade de o fazer, quer junto
de um operador econmico selecionado de acordo com os critrios objetivos e nas condies
j estabelecidas num acordo-quadro, quer adjudicando um contrato especfico para obras,
fornecimentos ou servios na sequncia de um miniconcurso entre os operadores econmicos
partes no acordo-quadro. (considerandos 60 e 61).
De acordo com Tavares (2014), a nova Diretiva assenta em sete paradigmas essenciais,
designadamente:
1. Maior abrangncia de perspetivas na habilitao dos operadores econmicos, na
medida em que as obrigaes do direito laboral, social e ambiental devem ser
consideradas antes da adjudicao de qualquer contrato pblico (considerando 37
e artigo 18), com vista a um desenvolvimento mais sustentvel, sendo exemplos as
exigncias mais rigorosas quanto a produtos, como o rtulo ecolgico, ou a
condies ambientais durante a execuo de qualquer contrato, previstos no artigo
70, ou a incluso de critrios ambientais nos critrios de adjudicao, previstos no
artigo 68.
Relativamente a este aspeto, consideramos que a abrangncia referida, apesar de ter
em vista sobretudo o valor pblico, pode ter os seus efeitos adversos, nomeadamente no que
se refere aos nveis de concorrncia, pois se no atual CCP, os concorrentes so excludos por
motivos meramente formais ou por as habilitaes, nomeadamente de dvidas ao fisco e a
segurana social (na nova Diretiva s h lugar a excluso se j existir sentena judicial) serem
mais exigentes, com a nova Diretiva vai certamente limitar-se a participao de algumas
empresas, pelo menos numa fase inicial, at sua certificao/profissionalizao.
2. Promoo da inovao, atravs de novas linhas de ao concedidas s entidades
adjudicantes, tais como a utilizao mais generalizada de variantes, i. e., mediante
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requisitos mnimos, independentemente de apresentao de proposta base (artigo
45), a adoo do novo procedimento parceria para a inovao previsto no artigo
31, no qual qualquer operador econmico pode apresentar um pedido de
participao em resposta a um anncio de concurso, apresentando a informao
necessria a uma seleo qualitativa (s possvel em concursos limitados por prvia
qualificao no mbito do atual CCP). Neste tipo de procedimento, a entidade
adjudicante deve indicar a necessidade de produtos, servios ou obras inovadoras
(ainda no disponveis no mercado), pode limitar o nmero de candidatos a
participar, e com exceo dos requisitos mnimos e do critrio de seleo
obrigatrio (melhor relao qualidade/preo em conformidade com o artigo 67),
deve negociar com os proponentes todas as propostas at proposta final. Outro
exemplo, prende-se com a adoo do critrio de adjudicao da proposta
economicamente mais vantajosa baseado na qualidade e no custo do ciclo de vida,
tendo em considerao os benefcios que advm das solues propostas mais
inovadoras (artigo 68).
3. Maior acessibilidade a contratao pblica eletrnica. Os meios eletrnicos de
informao e comunicao passam definitivamente a ser os meios normais de
comunicao e intercmbio de informao neste domnio, e a acessibilidade ao
anncio e aos respetivos documentos, bem como o acesso grtis aos mesmos,
torna-se obrigatrio com a transposio da Diretiva para cada Estado membro.
Neste domnio so estabelecidos os seguintes prazos: at 18 abril 2016 (data da
transposio) - anncios eletrnicos, incluindo todos os documentos do
procedimento; 18 abril 2017 - contratao eletrnica completa, incluindo
submisso eletrnica de propostas para centrais de compras; 18 outubro 2018
contratao pblica completa, incluindo submisso de propostas para outras
entidades adjudicantes.
Entendemos que este paradigma visa igualmente aumentar a concorrncia. Das
consultas ao Portal BASE, podemos concluir que os contratos resultam sobretudo de ajustes
diretos, sendo que em muitos dos casos sem recurso a plataformas eletrnicas, ficando muito
do valor da contratao pblica excludo do conceito de mercado pblico europeu. Em
Portugal, de acordo com dados de 2012, 51% do valor contratado resulta de ajustes diretos,
dos quais 38% foram com convite a uma nica entidade.
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4. Simplificao dos procedimentos de participao e maior participao das PMEs. A
nova Diretiva prev a existncia de sete procedimentos especiais para contratao
pblica eletrnica e agregada (Titulo II, Capitulo II); a adoo do Documento
Europeu nico de Contratao Pblica (DEUCP); as declaraes sob compromisso
de honra simplificando o processo de habilitao; a base de dados e-Certis com
informao relativa a certificados e outros documentos comprovativos, criada pela
Comisso e permanentemente atualizada pelos Estados Membros, previstos nos
artigos 59, 60 e 61, respetivamente; a possibilidade de realizar a qualificao dos
candidatos aps a avaliao das propostas e a subdiviso dos objetos do contrato
em lotes menores e menos complexos, conforme previsto no artigo 46. A entidade
adjudicante passa a ter de justificar logo nos documentos de concurso, a razo para
a sua deciso de no subdividir o contrato em lotes. De acrescentar o facto de se
poder passar a fazer uma consulta preliminar ao mercado antes da abertura de um
procedimento, tambm pode promover uma maior participao das PMEs.
Relativamente s consultas preliminares ao mercado, em nossa opinio, a nova Diretiva
vem permitir o que j se sabia ser feito, pois as entidades adjudicantes no possuem know-
how em todas as reas de contratao que lhes permitisse definir preos base com todo o grau
de confiana. Este procedimento no era permitido supostamente para no desvirtuar e
distorcer a concorrncia e evitar a violao dos princpios da no discriminao e da
transparncia.
5. Melhor Value for Money. vivamente recomendado o citrio de adjudicao da
proposta economicamente mais vantajosa, e os Estados-Membros podem
inclusivamente prever que as autoridades adjudicantes no possam utilizar o preo
ou o custo como nico critrio de adjudicao. A propostas economicamente mais
vantajosa deve ser identificada com base no preo ou custo, numa abordagem de
custo-eficcia, como os custos do ciclo de vida (relacionados com a aquisio, de
utilizao, de manuteno, de fim de vida, imputados a externalidades, como por
ex. o custo de emisses de gases com efeitos de estufa, etc.), e incluir a melhor
relao qualidade-preo, avaliada em funo de aspetos qualitativos, ambientais
e/ou sociais (caractersticas estticas e funcionais, acessibilidade, caractersticas
sociais e ambientais inovadoras, servios de assistncia tcnica ps venda,
condies de entrega, etc.). A contratao baseada no desempenho tambm
considerada para efeitos de excluso de operadores econmicos que no passado
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demonstraram sistematicamente maus desempenhos (al. g), n 4 do artigo 57).
Supostamente, esta Diretiva visa uma concorrncia mais efetiva, logo uma gesto
pblica mais integrada e abrangente, tanto que acrescenta um ttulo
exclusivamente sobre governao (Ttulo IV).
Tambm relativamente ao que se refere proposta economicamente mais vantajosa,
pensamos que a nova Diretiva aborda a contratao pblica como um instrumento de polticas
pblicas, no exclusivamente orientada para a reduo de despesas, mas sobretudo focada na
melhor satisfao das necessidades pblicas.
Quanto ao desempenho consideramos que talvez haja um maior reforo na
competitividade do que propriamente na concorrncia.
6. Diversidade de procedimentos. Entende-se que o desenvolvimento tecnolgico e a
globalizao dos mercados est na origem de um crescimento exponencial da
diversidade de fornecimento de bens, de obras e de servios e consequentemente
na necessidade de diversificar procedimentos para responder aos problemas
especficos de cada tipo de contrato. Os tipos de procedimento no s aumentaram
como divergem em essncia (concurso aberto, concurso limitado, procedimento
concorrencial com negociao, dilogo concorrencial, parcerias para a inovao,
acordos-quadro, sistemas de aquisio dinmicos, leiles eletrnicos, catlogos
eletrnicos, atividades de compras centralizadas e centrais de compras, iniciativa
conjuntas ocasionais de aquisio e contratos que envolvem autoridades
adjudicantes de vrios Estados-Membros), e em vrios casos pode ser adotada uma
fase de negociao, s possvel no mbito do atual CCP, em ajustes diretos e em
contratos de concesso de obras e servios pblicos. Os autores em anlise
defendem que esta poltica de diversidade semelhante que tem vindo a ser
adotada no sector privado.
Sobre este ponto podemos subentender que se trata de mais uma das implicaes da
NGP de aproximao ao sector privado, sobretudo no que se refere fase de negociao,
contudo consideramos que esta afirmao pode carecer de uma anlise futura sobre os
resultados obtidos com a maior diversidade de proc