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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
FACULDADE INTEGRADA AVM
JUROS VERSUS INVESTIMENTOS: UMA ANÁLISE DOS
GASTOS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO EM PERÍODO
RECENTE (2003-2010)
Por: Solange da Cunha Cabral Pires
Orientador
Prof. Marcelo Saldanha
Rio de Janeiro
2011
2
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
FACULDADE INTEGRADA AVM
JUROS VERSUS INVESTIMENTOS: UMA ANÁLISE DOS
GASTOS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO EM PERÍODO
RECENTE (2003-2010)
Apresentação de monografia à Universidade
Candido Mendes como requisito parcial para
obtenção do grau de especialista em.. Gestão
Pública.
Por: SOLANGE DA CUNHA CABRAL PIRES
3
AGRADECIMENTOS
A Secretaria de Estado de
Planejamento e Gestão – SEPLAG
pela iniciativa da qualificação de seus
funcionários e pelo financiamento do
Curso.
Aos meus familiares pelo apoio
recebido ao longo do Curso.
.
4
DEDICATÓRIA
Dedico este trabalho ao meu querido
filho Álvaro Thiers, pelo
companheirismo e incentivo
permanente .
.
5
RESUMO
Nos últimos anos o Estado do Rio de Janeiro vem realizando gastos com juros
da dívida. Em paralelo, verifica-se um baixo investimento. Em 1996 e 1997 os
governos estaduais realizaram uma ampla renegociação de suas dívidas com
o Governo Federal. Mas, especificamente, foi através da Lei nº 9.496/97 que
os governos estaduais se “enquadraram” às regras de gestão macroeconômica
do Plano Real (LOPREATO, 2006). Além de reduzir, ou mesmo acabar com as
estruturas de financiamento anterior, os governos estaduais tiveram que ofertar
seus ativos como parte do que denominou Programa de Ajuste Fiscal. Dentro
deste contexto o Estado do Rio de Janeiro negociou sua dívida com o Governo
Federal e, desde então, vem desembolsando consideráveis quantias para o
pagamento de juros de sua dívida pública.
Pretende-se evidenciar se os gastos com investimentos vêm se reduzindo ou
se comparados ao pagamento da dívida são muito pequenos . Assim, realizar
uma análise dos gastos em juros versus investimentos para o período
2003/2010 é uma questão importante para que se compreenda melhor a
dinâmica das contas públicas do Estado do Rio de Janeiro.
6
METODOLOGIA
O presente estudo está estruturado no levantamento bibliográfico e
documental e em um estudo de caso no Estado do Rio de Janeiro,
principalmente pela acessibilidade de coleta de dados , informações e
documentos na Secretaria da Fazenda, onde está localizado o setor contábil,
a Contadoria Geral do Estado, órgãos integrantes da estrutura do Poder
Executivo Estadual, no Tribunal de Contas do Estado (TCE), órgão
encarregado da fiscalização dos atos de gestão estadual como um todo e da
consolidação de algumas informações da gestão fiscal para divulgação,
inclusive pela Internet.
Procurou-se trilhar a seguinte linha de atuação para o desenvolvimento do
trabalho:
1 - revisão da literatura a respeito do financiamento do setor público; 2 - análise do arcabouço jurídico que rege a administração financeira e orçamentária nacional; 3 - descrição da estrutura da classificação das receitas e despesas públicas; 4 - análise dos balanços no período de 2003 a 2010.
.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 8
CAPÍTULO I - CRISE ECONÔMICA, DEMOCRATIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO TRIBUTÁRIA. 10
CAPÍTULO II - O “ENQUADRAMENTO” DOS ESTADO ÁS POLÍTICAS FISCAIS A PARTIR DE SEUS ENDIVIDAMENTOS PÚBLICOS. 16
CAPÍTULO III - O ENDIVIDAMENTO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO 31
CAPÍTULO IV - JUROS VERSUS INVESTIMENTOS: UMA ANÁLISE DOS GASTOS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO EM PERÍODO RECENTE (2003-2010). 39 CONCLUSÃO 47
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 50
ÍNDICE 54
8
INTRODUÇÃO
A articulação entre os entes federativos no país se deu ao longo dos anos por
meio de processos de descentralização e centralização. A natureza das
relações intergovernamentais refletia o choque de interesses entre a
autonomia dos entes subnacionais e a soberania da União, conflito natural em
Estados Federados, mas reforçado, no caso brasileiro, pela fragilidade das
instituições.
Recorrentemente a prática contradizia as normas estabelecidas, que
buscavam conferir tratamento similar a entes federativos extremamente
desiguais em termos políticos e econômicos.
As particularidades do Estado brasileiro levaram a que esses conflitos se
intensificassem no processo de endividamento das unidades subnacionais.
A partir de 1964, com as reformas implementadas pelo Programa de Ação
Econômica do Governo (PAEG), foram redesenhadas as condições de
financiamento das entidades subnacionais. Os Estados perderam autonomia
tributária e tornaram-se mais dependentes do Governo Central no tocante à
definição de seus gastos públicos.
Com a maior exposição da crise fiscal em virtude da estabilização monetária,
os déficits públicos tornaram-se mais transparentes revelando a urgência de
um ajuste fiscal. O entendimento da equipe econômica do Governo de
Fernando Henrique Cardoso era de que para o sucesso da estabilização seria
necessário o ajuste das contas públicas, pois o elevado déficit público seria um
dos grandes desestabilizadores da economia. Numa estrutura federativa como
a brasileira, o controle efetivo do déficit público tanto estadual quanto municipal
escapava da esfera federal. Sendo assim, por mais que a União se
empenhasse em realizar superávits primários, o ajuste fiscal ficava
comprometido com a irresponsabilidade fiscal de Estados e Municípios. A crise
fiscal enfrentada pelos entes subnacionais em meados da década de 90 é um
9
exemplo das consequências dos gastos públicos excessivos, bem como da
falta de controle da União sobre os demais entes da federação.
O controle do endividamento no Brasil, desde 1964, quando os governos
estaduais iniciaram a contratação de crédito de forma mais exacerbada,
sempre foi realizado por meio de regras. Contudo a partir de 1997, houve uma
intensificação desse modelo, visto que o Governo Federal idealizou e
implementou o seguinte arcabouço legal: a renegociação das dívidas dos
estados (Lei nº 9.496/97), a Lei de Responsabilidade Previdenciária (Lei
9.717/98) e a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei complementar nº 101/00).
Com essas ações inicia-se uma política para promoção do ajuste em todas as
esferas de governo sob a condução e monitoramento da União.
10
CAPÍTULO I
CRISE ECONÔMICA, DEMOCRATIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO TRIBUTÁRIA.
Segundo Lopreato (2002), a década de 1980 revelou outra realidade para a
sociedade brasileira. A crise e o fracasso do sonho de ser potência mundial
recolocaram a discussão de questões aparentemente superadas pelo rápido
crescimento econômico durante os anos do regime militar. A centralização
política e econômica do período pós-1964 favoreceu o florescimento de novas
relações entre as esferas de governo e a crescente subordinação dos
interesses locais e regionais a decisões emanadas do poder central. A
liberdade e a autonomia que haviam caracterizado o papel das burguesias
regionais na fase anterior ao golpe militar anunciavam-se como coisa do
passado, superadas pela transformação da realidade brasileira. Afinal, o Brasil
havia se transformado em país industrializado, com regiões metropolitanas
altamente povoadas, com um perfil de classe política diferente do anterior e
com condições de redesenhar as relações entre as esferas de poder.
Os anos 80, entretanto, revelaram a retomada de velhos traços da tradição
política brasileira. A crise econômica e a abertura política recolocaram antigos
pontos do debate do federalismo e explicitaram as divergências dos interesses
locais e regionais, contrários à perda do controle sobre os recursos tributários,
que haviam de alguma forma se mantido silenciados pela possibilidade de
alimentar os seus gastos pelas várias formas particulares de articulação com a esfera federal, abertas pelas linhas de crédito oficiais e pelo acesso aos gastos
orçamentários.
De um lado, o virtual esgotamento das fontes de financiamento e a adoção do
ajuste recessivo como estratégia de política econômica delinearam
perspectivas desfavoráveis para os governos estaduais sustentarem a política
de gastos.
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A pequena expressão dos excedentes orçamentários, o comprometimento das relações intergovernamentais e as dificuldades com a captação de recursos externos reduziram o leque de alternativas de financiamento dos Estados.
A crescente dependência em relação à negociação de verbas com a União e
ao endividamento interno com órgãos oficiais, bancos privados e agentes
financeiros dos próprios Estados deixava antever a necessidade de ajustes na
estrutura tributária, com o objetivo de recuperar o potencial de arrecadação e o
peso da receita fiscal no financiamento do setor público.
No entanto, a discussão a respeito do formato tributário colocava-se também
como resultado do novo quadro de correlação de forças que se desenhava a
partir da abertura política e da proximidade das eleições para governadores e
congressistas qualificados para escolher o futuro presidente da República no
Colégio Eleitoral. As alterações de ordem política colocavam empecilhos à
continuidade do movimento de concentração da receita tributária em mãos do
governo federal e alimentavam as disputas inter-regionais.
O sistema tributário, de alguma forma, teria que incorporar as demandas
emergentes nos campos político e econômico, por meio de medidas que
objetivassem elevar a arrecadação e conciliar os interesses das três esferas de
governo. Não há dúvida de que a definição de uma política econômica
recessiva impunha limites à tentativa de se alcançarem, simultaneamente,
ganhos na receita tributária e melhor distribuição entre as esferas de poder.
As discussões em torno da temática tributária retrataram bem as dificuldades
de se harmonizarem as posições da União, dos Estados e dos Municípios no
novo quadro político-econômico.
Premidos pela dificuldade de manter a arrecadação tributária como
consequência da recessão, da inflação e da sonegação, os governos estaduais
lançaram-se em uma guerra de incentivos e benefícios fiscais, através do
ICMS, para atrair indústrias para suas regiões e fomentar a atividade
econômica. A consequência imediata dessa guerra tem sido a sangria do
ICMS, principal tributo nacional e base de sustentação da arrecadação
estadual.(Affonso, 1994).
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1.1 - A redemocratização e o fortalecimento do federalismo
A redemocratização traz consigo a bandeira da descentralização política, fiscal
e administrativa e da "restauração" do federalismo, juntamente com
compromissos de melhorar os serviços público e de promover a distribuição da
renda. A maioria dessas demandas recebeu tratamento especial na
Constituição de 1988.
O desenho da constituição de 1988 resultou do clima de entusiasmo e
otimismo sobre o futuro do país. Por 20 meses, o Congresso e Brasília foram o
centro da vida brasileira e se transformaram em laboratórios de um visível
exercício de democracia e de participação. Entre os grupos de pressão mais
influentes estavam aqueles liderados por prefeitos e governadores
demandando a descentralização financeira.
A resposta dos constituintes a essas pressões foi bastante positiva. Como
mostram vários trabalhos, a participação do governo federal na receita pública
diminuiu e foram aumentadas as receitas subnacionais.
Esse aumento foi materializado de diversas formas, mas duas são importantes
para o melhor entendimento do federalismo. A primeira foi que esse aumento
se deu pela transferência de vários impostos federais para os estados,
aumentando suas bases tributárias, em especial a do seu principal imposto, o
ICMS. A constituição também concedeu maior liberdade aos estados para
determinar os critérios de cobrança do ICMS e total liberdade no seu uso, o
único limite sendo a transferência de 25% para os municípios. Ao adotarem
essa fórmula, os constituintes evitaram as reações contrárias dos estados economicamente mais fortes, dado que o ICMS é também o maior imposto em
termos absolutos.
A segunda forma de aumento das receitas subnacionais se deu pelo
incremento do percentual das transferências dos impostos federais que
constituem os fundos de participação. Esses fundos adotam uma fórmula que
redistribui os recursos de acordo com o tamanho da população e a renda per
capita, o que beneficia os estados mais frágeis economicamente, visando
diminuir o desequilíbrio fiscal horizontal.
13
A Constituição de 1988 também aprovou outras medidas de fortalecimento dos
governos subnacionais, mas manteve a tradição de reter grande parte do
monopólio legislativo na esfera federal, limitando sobremodo a capacidade das
esferas subnacionais de adotarem políticas próprias. Esse fato, em geral
pouco lembrado, é um dos paradoxos do federalismo brasileiro e o distingue
das demais Federações. A Constituição determina, por exemplo, que questões
que estão na esfera da competência concorrente da União com os estados,
tais como energia elétrica, trânsito, tráfego, minas, recursos minerais e
educação dependem de legislação federal.
A Constituição de 1988 não só manteve como expandiu alguns mecanismos
tributários e políticos desenhados para acomodar as desigualdades regionais.
O mecanismo político dessa acomodação se manifesta na questão da
representação estadual no Congresso Nacional, onde unidades menores e
economicamente mais frágeis possuem proporcionalmente bancadas maiores
do que as dos estados com maior número de eleitores.
O segundo mecanismo de compensação das desigualdades regionais é
tributário: desde 1946 o Brasil adotou um sistema tributário que persegue o
menor desequilíbrio horizontal e vertical dos recursos públicos pela
redistribuição de parcela dos impostos das regiões economicamente mais
desenvolvidas para as menos desenvolvidas.
Devido ao sistema de redistribuição horizontal de recursos, o sistema fiscal é
altamente interdependente e toda vez que a economia dos estados mais
desenvolvidos desacelera, seus feitos são logo sentidos nas regiões menos
desenvolvidas.(Souza, 1999).
1.2 - As especificidades da descentralização no Brasil
A descentralização no Brasil caracteriza-se, em primeiro lugar, por não ter sido
uma iniciativa preponderante do governo federal. No Brasil, a descentralização
iniciou-se muito antes da crise fiscal ter-se manifestado com toda a intensidade
e ocupar o centro da pauta da política econômica. Ao mesmo tempo, nossos
problemas de governabilidade nos anos 80 estiveram associados ao processo
14
latente de hiperinflação e, desse ponto de vista, a descentralização era vista
pelo governo federal como um potencializador do problema.
Durante os anos 80, os governos subnacionais passaram a ter papel de
destaque na Federação brasileira. A luta dos estados e municípios pela
descentralização tributária teve início no final dos anos 70, com a emergência
da crise econômica e com o processo de redemocratização do país. Desta
forma, a descentralização no país pode ser entendida, basicamente, como
uma “descentralização pela demanda”.( Reis Velloso, Albuquerque & Knoop
(1995: 10).
A segunda característica do processo de descentralização é a sua
simultaneidade com o processo de redemocratização e relaciona-se ao timing
peculiar da abertura política no Brasil.
O fato decisivo é que a redemocratização ocorreu primeiro nos governos
subnacionais no início dos anos 80, com a eleição para governadores e
prefeitos, para somente quase dez anos depois chegar ao núcleo central do
Estado (em 1988, com a Constituinte, e em 1989, com a eleição direta para a
Presidência da República). Este timing favoreceu a identificação da luta pela
descentralização e da luta pela redemocratização, a União ficou sem quem a
defendesse na Constituição de 1988, e a descentralização se deu sem um
projeto de articulação, e sem uma coordenação estratégica.
A falta de uma política global de descentralização, aliada à extrema
heterogeneidade socioeconômica do país, contribuiu para acentuar a
coexistência de lacunas e/ou a superposição de atribuições em alguns setores
ou regiões.
A descentralização no Brasil caracteriza-se, por fim, por ter resultado em um
reforço da Federação.
Esta reiteração do conteúdo federativo do Estado brasileiro pode ser
constatada pela reintrodução de eleições diretas para os governos estaduais e
municipais (após o interregno autoritário), pelo aumento das atribuições e
competências dos níveis subnacionais de governo e pela elevação da
capacidade fiscal própria e disponível (considerando-se as transferências livres
ou de escassa vinculação) de estados e municípios.
15
No Brasil as evidências da descentralização fiscal são eloqüentes. Ocorreu
uma expressiva descentralização de recursos fiscais da União para as esferas
subnacionais de governo, tanto em termos de arrecadação própria, quanto de
receita disponível, principalmente para os municípios. Os estados obtiveram
seus ganhos fiscais principalmente ao longo da luta pela redemocratização,
nos anos 80, enquanto que os municípios ampliaram sua participação na
receita fiscal com a vigência da Constituição de 1988.
Por outro lado, também ocorreu uma descentralização inter-regional da receita
disponível, a qual cresceu a taxas mais elevadas nas regiões menos
desenvolvidas do país. O resultado pode ser observado através da diferença entre as receitas próprias e disponíveis das regiões mais desenvolvidas
Sudeste e Sul) e as das regiões mais atrasadas (Nordeste, Norte e Centro-
Oeste). (Affonso, 1999).
16
CAPÍTULO II
O “ENQUADRAMENTO” DOS ESTADOS ÀS POLÍTICAS FISCAIS A PARTIR DE SEUS
ENDIVIDAMENTOS PÚBLICOS.
Foi a partir da implantação do Plano Real que foram lançadas importantes
bases econômicas, políticas e institucionais responsáveis por uma nova fase
do federalismo brasileiro. Inicialmente, baseado na sustentabilidade da dívida
estadual, o novo arcabouço institucional montado pela União para contornar “a
natureza da crise da dívida pública estadual nos anos 90 é fortemente
condicionada pela forma como se acumulou esse estoque de obrigações do
setor público estadual, isto é, as condições sob as quais a esfera estadual
pôde [se endividar] e rolar seu estoque de dívida” (ALMEIDA, 1996, p. 8).
Dessa maneira, optou-se por realizar, nesta seção, a análise do endividamento
estadual a partir de um determinado período. Até meados da década de 60, o
endividamento sistemático e voluntário pelo setor público era proibido devido à
existência de tetos legais para as taxas de juros. Entretanto, em 16 de julho de
1964, pouco antes do lançamento do Programa de Ação Econômica do
Governo (PAEG), foram criadas por meio da Lei 4.357 as Obrigações
Reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTN). Esse mecanismo instituiu a
correção monetária dos títulos públicos, contornando a lei da usura – que
vedava, por intermédio de um teto legal, a fixação de taxas de juros nominais
superiores a 12% ao ano –, permitindo, assim, que o endividamento se tornasse uma importante fonte de financiamento para o governo. Durante a
década de 70, houve um acentuado crescimento da dívida estadual. Esse
processo de elevação do estoque da dívida dos estados pode ser
compreendido sob dois aspectos.
O primeiro, está relacionado às transformações do mercado financeiro
internacional que, devido aos superávits dos países exportadores de petróleo,
procuraram, com a ajuda de um grande fluxo de capital financeiro,
17
oportunidades mais rentáveis nos países em desenvolvimento, gerando o
surgimento de uma economia de endividamento. O segundo está relacionado à
falta de equidade e à acentuada centralização tributária ocorrida a partir de
1965, que impuseram aos estados o endividamento como fonte complementar
de recursos para acompanhar os gastos crescentes. Em 1965, do total de
receitas disponíveis, 54,8% pertenciam à União e 35,1% aos Estados. Em
1970, estes valores passam a ser respectivamente, 60,8% e 29,2%.
Chegando, em 1983, a União tinha 69,8% das receitas disponíveis, enquanto
os estados participavam com 21,3% deste valor.( Oliveira, 2007).
Lopreato (1997) lembra que neste período – de dependência de empréstimos
externos e do acesso a recursos internos originários em grande medida de
agências oficiais federais – as articulações financeiras entre a União, os
estados, suas empresas e bancos estatais forjaram um novo arranjo
federalista.
As articulações com a União foram responsáveis por suprir parte importante dos recursos exigidos nas várias frentes de aplicação. As verbas obtidas através de negociações com o governo central e suas agências de crédito, do financiamento externo e do endividamento interno com o sistema bancário privado e com os bancos públicos dos próprios estados [...] desempenhou papel decisivo no financiamento estadual e no jogo político das autoridades federais com as forças regionais/estaduais, [que] passaram a compor o quadro das relações intergovernamentais (LOPREATO, 1997, p. 96-97).
Porém, este ambiente, após as sucessivas crises do petróleo em 1974 e 1979,
e devido à moratória da dívida externa mexicana em 1982, viu o crédito
externo desaparecer, tornando precárias as condições de coordenação
federativa estabelecidas no período anterior. Ou seja, a reprodução das
relações intra e intergovernamentais estabelecidas entre a União, estados,
bancos e empresas estatais começou a se esgotar.
O resultado foi a piora nas contas públicas dos estados que, além de não
conseguir ter acessos a novas operações de crédito, não tinha como rolar a
dívida acumulada no período anterior. Almeida (1996) lembra que este
problema não encontrou equacionamento definitivo nos anos 80, e que as
18
soluções apresentadas foram paliativas, fatores estes que constituem
importante explicação da natureza da dívida dos estados nos anos 90.
Lopreato (1997) relata que, neste período, houve um acirramento das relações
conflituosas entre as esferas de governos e sucessivos fracassos de conter o
déficit público, pois, com o restabelecimento do processo democrático, os governadores ganharam peso como interlocutores na definição do pacto político e poder de resistir às medidas contrárias aos seus interesses.
“Os estados, com o fim do regime militar, conseguiram conter as soluções
contrárias aos seus interesses e encontrar saídas nos momentos de crise de
endividamento, utilizando a renegociação das dívidas [...] como meio para
manter a governabilidade e exercer o poder” (LOPREATO, 1997, p. 98-100).
Após uma década de tentativa de conter o aumento da dívida dos governos
estaduais e a consequente insustentabilidade de suas finanças, os anos 90,
além de trazerem mudanças na linha de desenvolvimento da economia
brasileira, foram o palco para os estados se “enquadrarem” às novas medidas
determinadas pelo governo federal, que, por sua vez, tinha que se enquadrar
ao cenário econômico externo. Abertura econômica, desregulação do mercado
financeiro, privatização de empresas e bancos estatais, participação do capital
privado em áreas até então de monopólio público e redução de direitos nas
áreas de proteção social (principalmente previdência) foram características das
reformas liberalizantes da década de 90, e que constituíam requisitos para os
Estados Nacionais participarem como players do mercado globalizado.
Processo de globalização que, com a redefinição das formas de articulação
financeira e produtiva, avançou rapidamente e ganhou espaços nos países da
periferia. Amparada em uma política de estabilização e, posteriormente, nas
propriamente ditas ações liberalizantes, este consenso deixou pouco espaço
para esses Estados executarem uma política independente e desarticulada das
diretrizes traçadas no plano internacional (LOPREATO, 1997; AFFONSO,
2000; VARGAS, 2006).
Após o relativo sucesso de estabilização do Plano Real no Brasil, cujo ministro
da Fazenda era Fernando Henrique Cardoso (FHC), a decisão de inserir a
19
economia no mercado externo, que já vinha ganhando espaço no Executivo
Federal, ganhou fôlego e passou a ser elemento de força política.
A significativa e rápida redução da inflação a patamares há muito não visto
serviu como um dos elementos para garantir a vitória de FHC em 1994, cujo
projeto de desenvolvimento se baseava no aprofundamento das reformas liberalizantes que redefiniria o novo papel do Estado.
Arquitetado não só como uma política de estabilização de preços, o Plano Real
foi um projeto de desenvolvimento liberal cujo objetivo era adaptar a estrutura
produtiva (produtividade) da economia nacional aos modelos das economias
desenvolvidas e aos ditames do mercado global. Para isso, sustentou a
valorização do câmbio, elevou as taxas de juros, ofertou ativos atraentes de
curto prazo e realizou uma série de privatizações de bancos e empresas
estatais bem estruturados, mas afetados pela política econômica até então
adotada (BELLUZZO; COUTINHO, 2006).
Entretanto, o sucesso dessa estratégia de desenvolvimento propugnada pelo
governo federal dependeria, em grande medida, do cumprimento pelos
governos subnacionais de metas de estabilização – endividamento e déficit
público – e de programas de privatização de suas empresas e bancos
estaduais. Desta maneira, a liberdade dos governadores passou a ser vista
pelo Governo Federal como um empecilho à política macroeconômica que se
desenhava, e o desafio para as autoridades federais era tornar as diretrizes
dos estados coincidentes com a nova estratégia de desenvolvimento nacional.
O resultado positivo no prosseguimento da política econômica por parte do
Governo Federal deve-se ao fato de que, com a implementação do Plano Real,
o processo de estabilização da economia levou a uma consequente
deterioração das finanças estaduais que há tempos vinham sofrendo com suas
debilidades financeiras. Vários autores- Rigolon & Giambiagi, (1999); Abrucio
(1998); Affonso (2000); Lopreato (1997, 2000, 2006); Rosa Silva (2002); Mora &
Giambiagi (2005) - evidenciam os fatores determinantes da insolvência dos
entes subnacionais pós-Real:
i) a redução das altas taxas de inflação, apesar de provocar um aumento nas
receitas estaduais, pôs fim ao mecanismo usado pelos governadores de
20
manipular as despesas (principalmente correntes) por meio do processo de
corrosão inflacionária (atraso no pagamento);
ii) os reajustes salariais concedidos ao funcionalismo público no
início de 1995 pelos estados mostrou-se incompatível com a nova dinâmica de
preço e crescimento nominal dos tributos;
iii) a política de juros altos no início de 1995, como forma de atrair
investimentos externos, trouxe imediatamente impactos negativos aos bancos
estaduais, que posteriormente se estenderam as suas estatais endividadas e,
depois, ao próprio tesouro estadual.
Fragilizados politicamente frente ao relativo sucesso de estabilização, e
prestes a observarem a bancarrota de seus Estados, os governadores
tornaram-se reféns do Governo Federal que ganhou força muito além do que
se poderia esperar após uma década do fim do regime militar. “O projeto de
controle de finanças estaduais ganhou corpo, e o programa de ajuste fiscal foi
usado como meio de enquadrar os Estados nas regras de gestão
macroeconômica do Plano Real” (LOPREATO, 2006, p.266).
Entre 1994 e 1995, foram lançadas as bases materiais iniciais do arcabouço
institucional pautado na sustentabilidade fiscal e no corte de gastos dos entes
subnacionais.
Montagem de novo modelo de controle econômico-financeiro que se
estenderia até o ano de 2001 com a promulgação da Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF).
Assim, em 1995, foi estabelecido o Programa de Ajuste Fiscal dos Estados,
que pode ser considerado uma das bases desta nova relação entre à União e
os estados. Determinado programa constitui uma ruptura no desenho das
relações intergovernamentais até então vigentes. Assistência financeira via
Caixa Econômica Federal (CEF) para pagamento de folha de pessoal
atrasado, financiamento dos programas de demissão voluntária,
refinanciamento de ARO’s, e recursos do BNDES para sanear e privatizar
empresas estatais foram algumas das medidas tomadas pelo governo federal.
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Diferente do período anterior, que sempre havia o socorro automático por parte
do governo federal, agora, pela primeira vez, condicionada às ajudas, estava a
necessidade do ajuste fiscal e patrimonial dos estados.
2.1 - O Programa de Ajuste Fiscal Apesar do processo de venda das instituições financeiras gerarem recursos,
neste período, as dívidas mobiliárias dos bancos se tornaram mais um
problema de ordem patrimonial que de caixa. Seus valores cresciam pelo
simples efeito de rolagem e, entre 1994 e 1996, quase dobraram. Devido à
desconfiança cada vez maior dos créditos estaduais, intensificaram-se as
trocas destes por títulos federais; fato este que contribuiu para o crescente
envolvimento do governo federal no endividamento do setor público. Assim,
diante desse quadro no qual a bancarrota dos estados parecia eminente, o
Executivo Federal, através da Lei 9.496/97, pôde colocar em prática a sua
visão de Reforma do Estado pela via do controle fiscal e financeiro.
Determinado documento legal estabeleceu critérios para a renegociação e
refinanciamento pela União da dívida pública mobiliária dos Estados, dando
prosseguimento ao Programa de Ajuste Fiscal dos Estados instituído em 1995.
Após a anuência das assembleias estaduais e do Senado Federal, os acordos
com os estados foram negociados caso a caso excluindo RJ e DF, todos os
acordos foram fechados nos anos de 1997 e 1998) e tinham como objetivo não
só ajustar as contas públicas estaduais, mas introduzir mecanismo de controle
do endividamento a longo prazo.
A abrangência do programa se deu no conjunto das dívidas estaduais de
natureza financeira, excluídas as que já haviam sido objeto de negociação. Os
juros variaram entre 6% ou 7,5%10 ao ano, com correção pelo IGP-DI e
amortização pela Tabela Price, os dois calculados mensalmente. Estabeleceu,
também, um teto para o serviço da dívida que variava entre 13% e 15% da Receita Líquida Real (RLR), utilizando a prática usual de incorporar o resíduo
ao estoque global. Como garantia ao refinanciamento, foram dadas as receitas
próprias (ICMS) e as transferências do Fundo de Participação dos Estados
(FPE), e, caso houvesse inadimplência por parte dos estados junto ao Tesouro
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Nacional, ficaria o Governo Federal autorizado a sacar diretamente das contas bancárias centralizadoras dos estados a importância exigida nos acordos
firmados (LOPREATO, 2002).
Entre as restrições impostas pelo acordo aos estados, ficou estabelecido que,
enquanto os estados não reduzissem a relação da dívida financeira total até o
valor da receita líquida (DF/RLR), estes estariam proibidos de contratar novas
dívidas, inclusive com organismos internacionais. Em termos deste controle
hierárquico fiscal e financeiro, o acordo, e, no mesmo sentido a Lei de
Responsabilidade Fiscal (2001), trouxeram, juntos, metas e proibições no que
se referem ao resultado primário, despesas com funcionalismo e
investimentos, esforço de arrecadação e reforma do Estado.
Para melhor expressar a importância da renegociação das dívidas estaduais, a
Tabela a seguir expõe os dados dos estados com as maiores dívidas e quanto
as mesmas representaram em relação ao PIB e ao total da dívida.
Maiores renegociações das dívidas dos estados (Lei nº 9.496/97)
Note-se que os Estados do Rio de Janeiro e São Paulo foram responsáveis por
69% do total da dívida assumida. Se acrescentarmos os Estados de Minas
Gerais e Rio Grande do Sul, chegamos a nada menos que 90 % do total.
Portanto, os Estados de maior importância econômica foram os responsáveis
pela maior parte da dívida.
23
A assunção das referidas dívidas pela União efetivou-se mediante a emissão
de Letras Financeiras do Tesouro (LFT) da ordem de R$ 100 bilhões, título
federal pós-fixado, cuja taxa de juros é a apurada no Sistema Especial de
Liquidação e de Custódia (SELIC). Por outro lado, a referida assunção não se
deu a título gratuito, visto que os contratos de refinanciamento previam
amortização e incidência de taxa de juros de 6% ao ano mais atualização
monetária pelo IGP-DI.
Vale lembrar que antes dos acordos de refinanciamento das dívidas de 1995 e
de 1997, já existiam outros programas disponíveis aos estados (Leis Federais
nºs 7.614/87, 7.976/89 e 8.727/93). Eram linhas de créditos oferecidas aos
governos, mas que em contrapartida exigiam um ajuste fiscal por intermédio de
redução dos gastos com pessoal, de um maior controle sobre as atividades
financeiras das empresas estatais e a adoção de medidas orçamentárias
visando à geração de superávits primários. Entretanto, esses programas eram
paliativos e a situação do endividamento não melhorava.
2.2 - Reforma do Estado ou a Busca pela Estabilidade Fiscal?
A melhor forma de se reformar os estados parece ser sua financeirização, e
que este processo ainda encontra forte defesa em setores influentes nacionais,
pode ser verificado em recente que propõe uma engenharia financeira das
dívidas estaduais (GIAMBIAGI et al., 2008). Determinado documento patrocina
a venda desses passivos estaduais às instituições financeiras privadas, cujos
procedimentos iniciais envolvem a formulação de ‘cartas consultas’ por parte
dos estados aos organismos de créditos internacionais.
Determinado texto revela como a reforma do Estado, por meio da sua
financeirização, pode se vestir de outros mecanismos, cujo resultado é a
possibilidade do aumento da desigualdade regional/estadual. Logo no início,
há a afirmação que, encerrado o processo de renegociação da dívida e
aprovada a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, ensejou-se “as condições
para uma solução do problema do endividamento das unidades subnacionais”,
24
mas que, “o tema das dívidas estaduais não desapareceu do noticiário”
(GIAMBIAGI et al., 2008, p.366).
Os autores lembram que, apesar da eficácia do sistema de controle hierárquico até então empregado aos entes subnacionais, no contexto atual,
eles vêm gerando ineficiências devido a sua rigidez.
Assim, embasados: a) na credibilidade que os entes subnacionais vêm
obtendo devido ao exercício contínuo da responsabilidade fiscal; b) na falta de
distinção de situações fiscais diferentes, uma vez que quase todos os estados
pagam a mesma taxa de juros real pela sua dívida (6% ou 7,5%); e, c) numa
perspectiva futura da realidade econômica, na qual, a longo prazo, as taxas de
juros reais estariam entre 4% e 5%, tornando insustentável o pagamento da
dívida nas condições atuais; inferem: “em algum momento a União poderá ter
de discutir a migração gradual do sistema atual de controles hierárquicos para
um controle de mercado” (GIAMBIAGI et al., 2008, p. 368).
Partindo de uma situação idealizada, haveria nesta “solução de mercado”, a
troca de papéis da dívida pública mobiliária federal em poder dos bancos, por
títulos dos estados que estão em poder do Tesouro Nacional.
“Resumidamente, o banco faz uma substituição de papéis, trocando títulos
federais por um crédito concedido ao Estado; o Tesouro fica com menos
créditos, mas, ao mesmo tempo, com menos dívida no mercado; e, por último,
o Estado trocou de credor, passando agora a dever ao banco” (p. 385).
2.3 - Descrição da estrutura da classificação das receitas e despesas públicas. 2.3.1 – Receitas Públicas As Receitas Públicas são consideradas ingressos financeiros no patrimônio
público. Podem ser classificadas, acima de tudo, em dois grandes grupos:
Receitas Originárias – são receitas originadas da cobrança por serviços
prestados pelo Estado ou pela venda de bens ou direitos do patrimônio
público. São receitas como na iniciativa privada, que têm uma origem real num
25
bem ou serviço vendido, faturados sob a forma de preços públicos ou tarifas,
sem nenhuma imposição, ou seja: paga quem quer o serviço ou o bem.
Receitas Derivadas – as receitas derivadas, como o próprio nome diz, são
derivadas de outros, ou seja, do patrimônio dos contribuintes, sem nenhuma
contraprestação específica, como no caso dos impostos ou com alguma
contraprestação, mas de caráter obrigatório, independentemente do uso do
serviço, como no caso das taxas. Além disto, enquadram-se na definição os
demais tipos de tributos de caráter compulsório, como a contribuição de
melhoria, as contribuições sociais ou econômicas e os empréstimos
compulsórios.
O ingresso das receitas nos cofres públicos ocorre em 3 estágios, conforme
discriminados a seguir:
Lançamento – é o ato administrativo emanado pelo Poder Executivo que
consiste na identificação do devedor, relacionando a espécie, o valor e o
vencimento do crédito;
Arrecadação – é o ato pelo qual os contribuintes comparecem perante os
agentes arrecadadores (repartições fiscais ou rede bancária autorizada) e
realizam o pagamento dos seus tributos ou outros débitos para com o Estado;
Recolhimento – entrega da arrecadação pelas repartições ou bancos ao
Tesouro Estadual
A Lei Federal nº 4.320/64 classificou a receita pública orçamentária em duas
categorias econômicas: receitas correntes e receitas de capital (§ 1º e 2º do
artigo 11, Anexo 4).
De acordo com o Manual de Procedimentos da Receita Pública (2007), as receitas correntes são os ingressos de recursos financeiros oriundos das atividades operacionais, para aplicação em despesas correspondentes, também em atividades operacionais, que não decorre de uma mutação patrimonial, ou seja, são receitas efetivas.
26
De outra forma, podemos afirmar que as receitas correntes são os recursos
financeiros que de maneira regular ingressam nos cofres públicos para custear,
primeiramente, as despesas correntes (despesas com pessoal, juros e
encargos de dívida etc.) e, posteriormente, se ocorrer superávit corrente
(receita corrente maior que a despesa corrente), as despesas de capital
(investimentos, amortização de dívidas e etc.).
De acordo com a Lei 4.320/64 e o supracitado manual, as receitas correntes
classificam-se em: receitas tributárias, receitas de contribuições, receitas
patrimoniais, receitas agropecuárias, receitas industriais, receitas de serviços,
transferências correntes e outras receitas correntes .
Segundo o Manual de Procedimentos de Receita Pública (2007), as receitas de
capital,
são os ingressos de recursos financeiros oriundos de atividades operacionais ou não operacionais para aplicação em despesas operacionais, correntes ou de capital, visando ao alcance dos objetivos traçados nos programas e ações de governo. São denominados receita de capital porque são derivados da obtenção de recursos mediante a constituição de dívidas, amortização de empréstimos e financiamentos ou alienação de componentes do ativo permanente, constituindo-se em meios para atingir a finalidade fundamental do órgão ou entidade, ou mesmo, atividades não operacionais visando ao estímulo às atividades operacionais do ente.
De outro modo, podemos afirmar que as receitas de capital são os
ingressos de recursos financeiros advindos de permissão da legislação por
meio da constituição de dívidas, da conversão em dinheiro de bens e direitos
(alienação), dos recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou
privado, destinados a atender,em regra, despesas de capital.
De acordo com a lei 4.320/64 e o referido manual, as receitas de capital
classificam-se em: operações de crédito, alienação de bens, amortização de
empréstimos, transferências de capital e outras receitas de capital .
27
2.3.2 – Despesas Públicas
A despesa nas entidades públicas caracteriza-se por operações de
desembolso de recursos financeiros por parte dos cofres públicos que,
dependendo da sua origem, podem ser despesa orçamentária e despesa
extra-orçamentária
Nesta mesma linha, segundo Angélico (1995),
constitui despesa pública todo pagamento efetuado a qualquer título pelos agentes pagadores. Saídas, desembolsos, dispêndios ou despesa pública são expressões sinônimas. Classifica-se a despesa pública, inicialmente, em dois grupos: despesa orçamentária e despesa extra-orçamentária.
Já Mota (2004) adverte que seria melhor classificar essas despesas como
desembolsos orçamentários e desembolsos extra-orçamentários. Os
desembolsos orçamentários representam a despesa pública, visto que esta
somente pode se realizar por meio de lei orçamentária, caracterizando desse
modo apenas a despesa orçamentária. Os outros desembolsos, ou seja, os
autorizados por outro instrumento que não seja a lei orçamentária, na sua
origem, provocam o surgimento de um passivo financeiro (foram ingressos
extra-orçamentários), que no momento do desembolso respectivo é extinto,
logo não podem ser chamados de despesa extra-orçamentária, mas
simplesmente desembolso extra-orçamentário.
Assim, os desembolsos extra-orçamentários seriam apenas devoluções de
numerários pertencentes a terceiros e que para se efetivarem não precisariam
de autorização orçamentária. Como exemplo, podemos citar as quitações de
retenções, consignações; devoluções de cauções em dinheiro e depósitos de
terceiros; resgates de empréstimos por ARO etc.
No que tange ao tema estágios da despesa pública, preliminarmente, é
oportuno ressaltar que na doutrina não há unanimidade.
A Lei nº 4.320/64 elenca o empenho, a liquidação e o pagamento como
estágios da despesa, a partir do art. 58. Alguns autores incluem, por exemplo,
a fixação, a licitação, a programação e o suprimento como estágios da
despesa pública.
28
Mota (2004) agrupa os estágios da despesa em duas etapas: Fixação e
Execução. Na etapa da fixação, os recursos são distribuídos de acordo com as
prioridades do governo, e na de execução, que compreende os estágios:
empenho, liquidação e pagamento, processa-se a execução orçamentária e
financeira. Segundo o autor os referidos estágios têm as seguintes
características:
a) Fixação: Esta etapa está contida no processo de planejamento, posto que é
nela que se alocam os recursos públicos aos programas governamentais,
respeitando as diretrizes e prioridades traçadas pelo Estado. Os gastos
públicos são programados em função da receita prevista. Este procedimento
tem respaldo no princípio do equilíbrio orçamentário, onde a despesa fixada
será igual à receita prevista. Somente após determinado o montante das
dotações orçamentárias da despesa, ou seja, o limite de gastos que cada
unidade orçamentária poderá efetuar, é que se pode iniciar a fase da execução
orçamentária por meio dos estágios empenho, liquidação e pagamento.
b) Empenho: É o primeiro estágio da execução da despesa e segundo o artigo
58 da Lei nº 4.320/64 é “ato emanado pela autoridade competente que cria
para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de
condição”. O empenho antecede a realização da despesa e está restrito ao
limite do crédito orçamentário, conforme o artigo 59 da lei supracitada, que
enuncia: “O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos
concedidos”.
Segundo os § 2º e 3º do artigo 60 da Lei 4.320/64, os empenhos podem ser
classificados em:
- Ordinários: É o tipo de empenho utilizado para as despesas de valor fixo e
previamente determinado, cujo pagamento deva ocorrer de uma só vez;
- Por Estimativa: É o tipo de empenho utilizado para as despesas cujo
montante não se pode determinar previamente, tais como: serviços de
29
fornecimento de água e energia elétrica, aquisição de combustíveis e
lubrificantes, etc; e
- Global: É o tipo de empenho utilizado para despesas contratuais ou outras de
valor determinado, sujeitas a parcelamento, como, por exemplo, os
compromissos decorrentes de aluguéis.
O empenho deve ser materializado em um documento intitulado nota de
empenho, no qual deverá constar o nome do credor, a especificação, o valor
da despesa, assim como a dedução desta do saldo da dotação orçamentária.
c) Liquidação: É o segundo estágio da despesa pública e conforme o artigo 63
da Lei 4.320/64 constitui-se na verificação e confirmação do direito adquirido
pelo credor (entrega do bem ou prestação do serviço), tendo por fundamento
os documentos comprobatórios e títulos do respectivo crédito.
d) Pagamento: É o terceiro e último estágio da execução da despesa pública,
caracterizando-se pela emissão da ordem bancária em favor do credor. O
artigo 64 da Lei 4.320/64 define ordem de pagamento como o despacho
exarado por autoridade competente, ordenando que a despesa seja paga.
Ao contrário da receita orçamentária, que apresenta uma classificação
relativamente simples, a despesa orçamentária possui uma classificação mais
complexa. Contudo nos ateremos à classificação referente à natureza da
despesa, pois esta possui um cunho fiscal e será mais útil nas análises
realizadas no presente estudo.
A classificação da despesa orçamentária, conforme a sua natureza, compõe-
se de:
a) categoria econômica;
b) grupo de natureza da despesa;
c) elemento de despesa.
A classificação natureza da despesa é complementada pela informação
denominada “modalidade de aplicação”, a qual tem por fim sinalizar se os
recursos são aplicados diretamente por órgãos ou entidades no âmbito da
mesma esfera de Governo ou por outro ente federativo e seus respectivos
30
órgãos e entidades, objetivando, principalmente, a eliminação da dupla
contagem dos recursos transferidos ou descentralizados.
A despesa orçamentária, assim como a receita, é classificada pela Lei
nº 4.320/64 e a Portaria STN/SOF nº 163, de 2001, em duas categorias
econômicas:
a) Despesas Correntes: são as despesas que não colaboram, diretamente,
para a formação ou aquisição de um bem de capital;
b) Despesas de Capital: são as despesas que concorrem, diretamente, para a
formação ou aquisição de um bem de capital.
No tocante à classificação quanto ao grupo de natureza da despesa, a Portaria
STN/SOF nº 163, de 04/05/01, discrimina a despesa orçamentária em
despesas com pessoal e encargos sociais, juros e encargos da dívida, outras
despesas correntes, investimentos, inversões financeiras e amortizações de
dívida .
Quanto à classificação referente ao elemento de despesa apresentada na
supracitada Portaria, aquela tem por finalidade discriminar os grupos de
despesa em nível mais detalhado de agregação, identificando o objeto de
gasto, tais como vencimentos e vantagens fixas, juros, diárias, material de
consumo, obras e instalações, equipamentos e material permanente,
subvenções sociais, auxílios e outros de que a Administração Pública serve-se
para atingir suas finalidades (BEZERRA FILHO,2007).
31
CAPÍTULO III
O ENDIVIDAMENTO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
Os governos subnacionais dispõem, basicamente, de quatro fontes de
financiamento: empréstimos de terceiros, empréstimos entre governos,
transferências entre níveis de governo e recursos próprios arrecadados por
meio do sistema de impostos ou de tributos. O financiamento mediante
empréstimos pode representar a postergação do pagamento para gerações
futuras, acarretando problemas de eqüidade entre gerações. Já o
financiamento por meio de empréstimo entre níveis de governo pode reduzir a
autonomia das unidades inferiores, uma vez que o governo central controla
tanto o endividamento como sua finalidade e utilização. Esse tipo de
financiamento aproxima-se das transferências vinculadas porque o governo
central destina os recursos para projetos que atendam as suas prioridades,
que podem divergir daquelas que prevalecem no âmbito local. Essa análise
pressupõe que o controle do nível de endividamento público, considerando-se
a política de gastos e a boa administração dos recursos disponíveis, incluindo
aqueles provenientes de transferências do governo central, é um indicador de
responsabilidade ou de boa condução fiscal.
Dentre os gastos efetuados pelos estados brasileiros, destacam-se as
despesas correntes, na qual estão inseridos os gastos com pagamento de
pessoal e as de capital, onde estão incluídos os gastos com investimentos e
com o pagamento do serviço da dívida. Essas duas categorias de despesas
diferenciam-se, basicamente, pela finalidade.
A primeira categoria engloba as despesas de custeio, que tem como objetivo
manter o funcionamento da máquina administrativa do governo, enquanto a
segunda categoria está voltada para o desenvolvimento do estado.
Gastos com Pessoal: A escolha da variável gastos com pagamento de
pessoal foi determinada pelo fato de que estes representam parte significativa
das despesas de custeio, Espera-se que quanto maior o dispêndio com
32
pessoal, maior o grau de endividamento do estado, visto que, em princípio,
estados que destinam grande parte de suas receitas para o pagamento de
pessoal, tendem a reduzir os recursos disponíveis para utilização em outras
áreas. Por isso, suas receitas terão que ser supridas pelo aumento do
endividamento ou até pela contratação de empréstimos com o objetivo de
pagar despesas correntes, incluindo o pagamento de pessoal.
Gastos com Investimentos: Outra categoria de despesa que deve ser
considerada na análise dos determinantes do endividamento refere-se aos
gastos com investimentos. Isso deve-se à possibilidade de que a contratação
de empréstimos para essa finalidade aumente o nível de endividamento dos
estados brasileiros. Supõe-se que um aumento nos dispêndios dessa categoria
de despesas acarretará elevação no nível de endividamento, uma vez que
esses gastos, geralmente, são financiados por operações de crédito de longo
prazo, o que causaria crescimento no endividamento público ou no estoque da
dívida.Esse aumento é justificável na medida em que essas despesas com
investimentos irão trazer benefícios para gerações futuras. O seu pagamento
representaria, ainda, distribuição intertemporal tanto dos benefícios
(investimentos) quanto dos custos (pagamento do serviço da dívida que gerou
esse investimento).
33
3.1– SITUAÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO ANTERIOR À
ASSINATURA DO CONTRATO EM 29/10/99.
Evolução da divida fundada do Estado do Rio de Janeiro - 1994 a 1998 (Valores em R$ mil de 31/12/98)
Na seqüência, será apresentada a evolução das dívidas mais relevantes que
compuseram a Dívida Fundada, no período compreendido entre 31/12/94 a
31/12/98.
a) DÍVIDA MOBILIÁRIA INTERNA
Cabe destacar inicialmente, que não houve no período analisado emissão de
novas Letras Financeiras do Tesouro do Estado do Rio de Janeiro - LFTRJ,
senão aquelas destinadas ao resgate de Títulos vincendos. Ou seja, todas as
emissões de Títulos foram utilizadas para a “rolagem” da Dívida Mobiliária do
Estado do Rio de Janeiro. Conseqüentemente, o crescimento de R$ 5,3
bilhões ocorrido no período, representando 125% em termos reais (tabela ), foi
ocasionado pelas altas taxas de juros incidentes sobre as LFTRJ.
34
Apesar de a União ter operacionalizado a troca das LFTRJ por títulos de sua
emissão – Letras do Banco Central – reduzindo o custo de carregamento ou
rolagem da dívida, as taxas de juros do mercado aberto (“openmarket”)
permaneceram altas durante o período de 31/12/94 a 31/12/98, face à política
monetária restritiva adotada pelo Governo Federal desde a edição do Plano
Real.
A ausência da troca dos títulos estaduais por títulos federais, o crescimento da
dívida mobiliária teria sido ainda maior, visto que, em virtude do maior risco
associado aos primeiros, a remuneração exigida pelo mercado seria maior, o
que contribuiria para um custo de carregamento da Dívida ainda mais elevado.
Contribuiu também de forma significativa para o crescimento da dívida
mobiliária a não obtenção, até 31/12/98, da permissão do Senado Federal
sobre o Acordo de Confissão, Promessa de Assunção, Consolidação e
Refinanciamento de Dívidas pactuado entre a União e o Estado do Rio de
Janeiro, fato que só veio a acontecer em 29/10/99 quando da assinatura do
Contrato Nº 004/99-STN/COAFI (TCERJ, 1999).
Pelo Contrato, caso o acordo tivesse sido aprovado, a dívida mobiliária sofreria
significativa redução, uma vez que o § 1º, art. 3º da Lei nº 9.496/97
possibilitava que o estoque da dívida mobiliária fosse recalculado, retroagindo
ao valor devido em 31/03/96. A partir daquela data, a Dívida seria corrigida
com base na variação do IGP/DI mais 6,0% ou 7,5% ao ano. A redução da
dívida se daria em função de a variação do IGP/DI no período, mesmo
acrescida de juros, ter sido expressivamente menor do que as taxas praticadas
no mercado.
b) DÍVIDA CONTRATUAL INTERNA Conforme consignado na tabela , a dívida por contratos do Estado do Rio de
Janeiro apresentou um expressivo crescimento real de 404% (R$ 9,1 bilhões)
entre o período de 1994 e 1998. A evolução da dívida contratual interna no
referido período está detalhada a seguir.
35
b.1) DÍVIDA COM A CAIXA ECONÔMICA FEDERAL – CEF
O crescimento da dívida contratada com a Caixa Econômica Federal de
R$ 122 milhões em 31/12/94 para R$ 4,6 bilhões em 31/12/98 representou
uma variação real de 3.699% e se acelerou a partir do exercício de 1996 em
virtude do exposto nos dois subitens a seguir.
b.1.1) DOIS EMPRÉSTIMOS JUNTO A CEF EM 1996
O primeiro refere-se ao Contrato firmado em 31/01/96 entre a Caixa
Econômica Federal - CEF e o Estado do Rio de Janeiro, com aprovação do
Banco do Brasil e da União, para a concessão de crédito ao Estado do Rio de
Janeiro no valor de R$ 180 milhões.
O crédito, concedido pela CEF, teve duas finalidades:
a) linha de Crédito I - R$ 120 milhões destinados ao pagamento de parcela
do 13º salário estadual relativo ao exercício de 1995; e
b) linha de Crédito II - R$ 60 milhões destinados ao financiamento do
Programa de Ajuste do Quadro de Pessoal do Estado.
O Contrato previa que a Linha de Crédito I seria paga em 30 prestações
mensais consecutivas, calculadas com base na tabela Price, reajustadas à
taxa de 2,88% a.m. mais 0,5% de juros ao mês (total de 3,394 % a.m.), com a
primeira parcela vincenda em 31/07/96 e a última em 30 /12/98.
Para a linha de Crédito II estabeleceram-se as mesmas taxas de juros da
Linha de Crédito I. O Contrato determinava que a primeira amortização se
daria no último dia útil do mês subseqüente àquele em que ocorresse a
liberação da primeira parcela, devendo a última ser paga em 30/12/98.
36
Ressalte-se que o Estado obteve R$ 180 milhões em janeiro de 1996, efetuou
diversos pagamentos de amortizações e juros e ainda devia em 31/12/98,
R$ 242 milhões .
O segundo Contrato, firmado em 30/09/96, entre a Caixa Econômica Federal -
CEF e o Estado do Rio de Janeiro, com garantia da União, refere-se à
concessão de crédito no valor de R$ 200 milhões. Esse crédito destinava-se a
financiar o programa de redução do quadro de pessoal.
b.1.2) Durante o exercício de 1997, foram incorporadas à Dívida Fundada Contratual Interna as Linhas de Crédito abertas pela Caixa Econômica Federal – CEF para a cobertura do Passivo Atuarial da PREVI-BANERJ e dos contenciosos trabalhistas, fiscais, cíveis e outras avenças do Banco Estadual do Rio de Janeiro S.A. Portanto, o saldo devedor dos empréstimos contraídos com a CEF cresceu
expressivamente durante o período examinado, tendo em vista a obtenção de
empréstimos no total de R$ 250 milhões destinados ao pagamento do 13º
salário do funcionalismo de 1995 e ao Programa de Reestruturação do Estado,
bem como a concessão de linhas de crédito, no valor total de R$ 3.089
milhões, para a cobertura do Passivo Atuarial da PREVI-BANERJ e dos
contenciosos trabalhistas, fiscais cíveis e outras avenças do Banco Estadual
do Rio de Janeiro S.A. O saldo desta linha de crédito em 31/12/98 perfez o
valor de R$ 4.476 milhões.
b.2) DÍVIDA FUNDADA COM A UNIÃO Em 15/07/98, foi celebrado Contrato de Assunção de Dívida e Outros Pactos
entre o Banco do Estado do Rio de Janeiro S.A. (Em Liquidação Extrajudicial)
e
o Estado do Rio de Janeiro, com interveniência do Banco Central do Brasil.
O valor desta dívida advém do montante disponibilizado ao Banco do Estado
do Rio de Janeiro S.A (Em Liquidação Extrajudicial) para cobertura de suas
37
deficiências na conta de Reservas Bancárias mantidas junto ao Banco Central
do Brasil.
b.3) DÍVIDA FUNDADA COM O BANCO DO BRASIL A Dívida Contratual do Estado junto ao Banco do Brasil deveu-se
principalmente à absorção pelo Banco das parcelas da Dívida mantida pelo
Estado do Rio de Janeiro junto a diversas Instituições de Crédito, inclusive
dívidas em moeda estrangeira.
3.2– O ACORDO DA DÍVIDA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
O Rio de Janeiro foi o último estado da federação a assinar com a União o
acordo de refinanciamento de suas dívidas mobiliária, bancária e de curto
prazo, nos termos da Lei 9.496/97. Antes dele, outros 24 estados brasileiros
aderiram, de forma voluntária, às condições estabelecidas na lei, objeto de
acordo com as unidades federadas, que foram, em linhas gerais, os seguintes:
prazo do financiamento de 30 anos, extensíveis por mais dez anos caso o
saldo não seja liquidado no termo original; juros anuais de 6%, acrescidos do
IGP-DI; pagamento mensal limitado a 13% da receita líquida real do estado,
podendo ser deduzidos das prestações os pagamentos realizados à conta de
dívidas preexistentes com a União (Lei 7.976/89; Lei 8.727/93; Dívida Externa
de Médio e Longo Prazo (1994), entre outras); permissão para a realização da
amortização extraordinária de 20% do saldo devedor com ativos de
propriedade dos estados; estabelecimento de um programa de ajuste fiscal de
longo prazo, de comum acordo com o Tesouro Nacional.
Com esse arcabouço, o Estado do Rio de Janeiro, que era virtualmente
insolvente em 1999, passou a ostentar uma situação financeira radicalmente
distinta. Antes do acordo, a dívida total do estado correspondia a mais de
QUATRO VEZES a receita líquida real (RLR) anual, montante duas vezes
superior ao teto de duas vezes a RLR recém estabelecido pelo Senado
Federal, por meio da Resolução 43/01, em atendimento ao disposto na Lei de
Responsabilidade Fiscal. Além disso, o estado não dispunha de franco acesso
a novos créditos -- seja no mercado seja junto a agências oficiais nacionais e
38
bancos multilaterais de desenvolvimento – e quando o fazia, os custos eram
expressivamente superiores àqueles incorridos pelo próprio Tesouro Nacional.
O acordo com o Governo Federal compreendeu um estoque de dívida total de
R$ 18,5 bilhões, sendo R$ 11,5 bilhões referentes à dívida mobiliária e cerca
de R$ 7,0 bilhões para com o sistema financeiro.
Inúmeros foram os benefícios auferidos pelo Rio de Janeiro com o acordo
celebrado. Já na assinatura do contrato, houve uma redução imediata do
estoque da dívida em função da aplicação retroativa em vários de seus
componentes da taxa de juros de 6% acrescida da variação do IGP-DI,
conforme estabelecido pela Lei 9.496. Somente este dispositivo proporcionou
uma redução permanente do estoque de dívida do Estado superior a
R$ 3,2 bilhões de reais, devido à diferença do custo de financiamento pago
pelo Rio no mercado e as condições financeiras determinadas pela legislação.
Além desse ganho inicial, nos últimos dois anos os termos do contrato
proporcionaram ganhos financeiros de pelo menos R$ 300 milhões, que foram
arcados pela União, em função da diferença entre o custo de captação do
Tesouro Nacional (que sempre foi inferior ao do Rio de Janeiro em mercado) e
a taxa de juros cobrada do Estado.
Ademais, o Governo Federal adquiriu R$ 10,8 bilhões em recebíveis referentes
a royalties e participações especiais oriundos da produção de petróleo no
Estado do Rio de Janeiro. Com isso, foi possível ao Estado amortizar mais de
R$ 2,0 bilhões de sua dívida total e, com auxílio de recursos desbloqueados
pelo Governo Federal relativos ao passivo do BANERJ, realizar substancial
capitalização do fundo de pensão dos servidores do Estado, o Rio Previdência,
com expressivo alívio dos encargos da folha de pagamento estadual.
39
CAPÍTULO IV
JUROS VERSUS INVESTIMENTOS: UMA ANÁLISE DOS GASTOS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO EM PERÍODO RECENTE (2003-2010).
O endividamento dos Estados Brasileiros está diretamente ligado à capacidade
de investimentos no desenvolvimento do bem-estar social, porém, alguns
governantes usaram essa forma de obtenção de recursos de forma irracional,
deixando seu Estado com dívidas de difícil gestão.
Destaque-se que a Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, que
“Estabelece normas de finanças voltadas para a responsabilidade na gestão
fiscal e dá outras providências”, instituiu limites rígidos para o gasto com
pessoal e endividamento público, bem como introduziu mecanismos para a
correção de eventuais desvios. Em caso de arrecadação de receitas menor do
que o previsto, o ente fica impossibilitado de emitir empenhos de modo a
garantir o cumprimento das metas fiscais, exceto se as despesas forem de
caráter obrigatório, constitucionais ou legais, ou se forem ressalvadas na LDO,
ou ainda, se a emissão do empenho estiver ligada ao serviço da dívida pública
(GIUBERTI, 2004).
Estabeleceu também a Lei de Responsabilidade Fiscal a designada “Regra de
Ouro”, na qual os entes públicos ficam impedidos de contratar operações de
crédito para fazer face a despesas correntes, ou seja, o montante de
operações de crédito em cada exercício fica limitado ao montante da despesa
de capital.
Com a finalidade de impedir condutas oportunistas por parte dos governantes
em anos eleitorais, particularmente em caso de reeleições, foram instituídos
mecanismos de controle das finanças públicas específicos para estes
períodos.
40
Vale lembrar que novas despesas de caráter permanente (prazo superior a
dois anos) só podem ser criadas pelos entes públicos com a contrapartida de
uma fonte de receita ou a redução de outra despesa, bem como os limites
impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF deve ser observados
durante toda a execução do orçamento.
À luz de todo o mencionado , evidenciamos que nos últimos anos o Estado do
Rio de Janeiro vem gerando volumosos gastos com juros da dívida e em
paralelo evidencia um baixo investimento. Isto decorre das operações de
crédito realizadas , com autorização do Ministério da Fazenda e do Senado
Federal. Destaque-se o período analisado – 2003 a 2010.
DESCRIÇÃO 2003 2004 2005 2006
JUROS E ENCARGOS DA DÍVIDA 1.851.883.557,97 1.673.602.346,41 1.997.551.410,63 2.167.338.830,58
INVESTIMENTOS 575.594.602,81 1.183.682.372,45 1.360.250.850,98 1.658.973.481,64
DESCRIÇÃO 2007 2008 2009 2010
JUROS E ENCARGOS DA DÍVIDA 2.373.212.598,95 2.511.153.785,23 2.348.292.825,78 2.334.210.622,19
INVESTIMENTOS 1.348.093.767,39 1.627.734.177,63 2.694.470.947,97 5.165.741.377,94
Fonte: Auditoria Geral do Estado - SEFAZ
Representação gráfica, para melhor visualização da situação :
41
No quadriênio 2003/2006 observa-se que a despesa com juros e encargos da
dívida foram sempre superiores àquelas destinadas a Investimentos , notando-
se um discreto crescimento relativos ao Programa Despoluição da Baia de
Guanabara que vinha apresentando redução nos valores aplicados, sendo
registrado incremento no exercício de 2006, conforme demonstrado a
seguir:
PROGRAMA DESPOLUIÇÃO DA BAIA DE GUANABARA
Uma característica fundamental do déficit reside no fato de que o pagamento
do juros está em desequilíbrio porque o volume arrecadado, embora
suficiente para financiar suas despesas de investimento e consumo, está
aquém do necessário para pagar os juros sobre as dívidas herdadas do
passado.
Quanto ao quadriênio 2007/2010 aumento na arrecadação de impostos e
royalties propiciou mais investimentos. Ainda em 2010 há que se ressaltar o
ingresso dos recursos do PAC, também contribuindo para o aumento dos
investimentos estaduais.
42
4.1 - OPERAÇÕES DE CRÉDITO
As operações de crédito realizadas por governos do Estado do Rio de Janeiro,
no período 2003 a 2010 , com autorização do Ministério da Fazenda e do
Senado Federal, são as causadoras das volumosas despesas com Juros e
Encargos da Dívida.
No ano de 2004 houve um aumento nas operações de crédito internas, que na
comparação com o ano de 2003, tiveram um aumento nominal de 2.041%.
Com maior relevância na apreciação do aumento das operações de créditos
internos, deve-se destacar a liberação de R$ 59.193 mil oriunda do Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, destinado a
aplicação da expansão METRÔ até o bairro de Copacabana. O valor das
operações de crédito externas mantiveram-se no mesmo patamar de 2003, já
que não houve alterações extras do fluxos das liberações para o Programa de
Engenharia de Transportes – PET, financiado pelo Banco Interamericano de
Desenvolvimento - BID. Entretanto é merecedor de destaque a liberação da
operação de crédito no valor de R$ 31.456 mil voltada para a continuidade do
Programa Nova Baixada.
43
No que se refere às receitas de operações de crédito arrecadadas em 2006,
observa-se um acréscimo de 25,64% neste tipo de receita, na comparação
com o exercício de 2005.
Dentre as operações de crédito externos liberados no exercício de 2006,
destaca-se a operação destinada ao Programa Estadual de Transporte - PET –
I, oriunda do BIRD (Banco Interamericano de Desenvolvimento), o qual obteve,
neste exercício, uma receita de R$ 131.542 mil. Também é importante
salientar a continuidade do Programa Nova Baixada e as Obras de
Despoluição da Baía de Guanabara, que tiveram recursos oriundos de
operações de crédito externo, no montante de R$ 59.704 mil e R$ 69.983 mil,
respectivamente.
44
O valor consignado para os exercícios de 2007 e 2008, referem-se ás
Operações de Créditos Internas, com R$ 116.496 mil, que tratam dos recursos
de financiamentos do BNDES para expansão da Linha 1 do Metrô e do
Programa de Modernização da Administração Estadual - PMAE, e Operações
de Créditos Externas, com R$ 59.114 mil, que representam o financiamento do
Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento - BIRD para o
Programa Estadual de Transportes - PET. Comparando-se 2008 com 2007
pode-se constatar um acréscimo nominal de 7,29% nestas receitas.
45
As Operações de Crédito no exercício de 2010 registraram o montante de R$
1.295.237 mil, atingindo em termos nominais 371,32%, em relação ao ano
anterior, gerando um aumento de R$ 1.020.428 mil.
O saldo consignado nesta conta compõe-se de valores referentes às
Operações de Crédito Internas (27,97%), com R$ 361.921 mil, que em sua
maioria decorre do Programa de Apoio ao Financiamento das Contrapartidas
do PAC – Caixa PAC, destinados à Secretaria de Estado de Obras –
SEOBRAS, e às Operações de Crédito Externas, que geraram recursos
adicionais de R$ 933.316 mil, oriundos principalmente do contrato de
empréstimo firmado entre o Estado do Rio de Janeiro e o Banco Internacional
para Reconstrução e Desenvolvimento – BIRD, destinados ao Programa de
Desenvolvimento Econômico, Social e Sustentabilidade Fiscal do Estado –
PRODESF.
Segue a representação gráfica:
46
Ao longo da última gestão do governo Sérgio Cabral, a despesa do Estado do
Rio de Janeiro apresentou crescimento nominal de 50,8%, passando de R$
32,5 bilhões, em 2007, para R$ 49 bilhões, em 2010. Observa-se que o maior
incremento no âmbito das despesas foi observado nos investimentos, que
apresentaram crescimento real de 213,15%”, e beneficiaram principalmente
áreas como urbanismo, habitação, transportes e segurança.
O investimento de R$ 1,5 bilhão em projetos localizados nos complexos da
Rocinha, Alemão, Pavão-Pavãozinho e Manguinhos, feitos em parceria com o
governo federal, no âmbito do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).
Também no âmbito do PAC foram realizadas diversas ações, como a
implementação do Arco Rodoviário Metropolitano, ações de saneamento, além
de melhorias e construção de unidades habitacionais. O total das despesas
relacionadas com o PAC foi de R$ 2,37 bilhões em quatro anos.
Na área de transportes, foram gastos R$ 2,3 bilhões, em ações como reforma
de rodovias, implantação e recuperação de vias públicas e acessos municipais,
ampliação de linhas do metrô e melhorias do sistema ferroviário. Os
investimentos em segurança pública também foram intensificados, passando
de R$ 77,7 milhões, em 2007, para R$ 312 milhões em 2010.
47
CONCLUSÃO
O presente trabalho buscou analisar os gastos em juros versus investimentos
no Estado do Rio de Janeiro com foco no período compreendido entre 2003 a
2010. Tratase de período posterior à renegociação das dívidas dos estados
com base na Lei Federal nº 9.496/97, à Lei de Responsabilidade
Previdenciária (Lei Federal nº 9.717/98) e à Lei de Responsabilidade Fiscal
(Lei Complementar Federal nº 101/00). Para a avaliação do período foi
retomado o processo de endividamento dos estados brasileiros tomando como
pano de fundo as relações federativas estabelecidas entre a União e os
Estados ao longo das três últimas décadas.
É oportuno ressaltar a implantação do Programa de Incentivo à Redução da
Participação do Setor Público Estadual na Atividade Bancária – PROES,
voltado à solução estrutural dos desequilíbrios dos bancos públicos estaduais.
O Programa instituído, por meio da Lei nº 9.496/97, promoveu o
refinanciamento das dívidas estaduais, equacionando a situação de
endividamento pelo menos no curto prazo, visto que essas dívidas
(majoritariamente mobiliária) se encontravam em trajetória explosiva. A adesão
ao Programa levou os Estados à assunção de compromissos quanto à
obediência de limites da dívida em relação à RLR( receita líquida real), a metas
de resultado primário, ao ajuste das despesas com o funcionalismo público aos
limites definidos, à arrecadação de receitas próprias e à privatização de bancos
e empresas estatais.
48
Por meio desta Lei juntamente com a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF e a
Lei nº 9.717/98 o Governo Federal estabeleceu três mecanismos de imposição
de ajuste fiscal às unidades subnacionais.
Sendo assim era de se esperar que os governos posteriores ao advento desse
arcabouço legal, ou seja, já submetidos às regras do contrato de renegociação,
à Lei nº 9.717/98 e à Lei de Responsabilidade Fiscal, apresentassem maior
empenho na promoção do ajuste e na redução dos desequilíbrios das contas
estaduais. Todavia não foi isso o que se verificou, em especial no Governos
Rosinha Garotinho (2003 a 2006).
Parece-nos que, o ajuste fiscal levado a efeito pelo Governo Sérgio Cabral no
exercício de 2007, concentrando-se na diminuição das despesas primárias,
tomou por base a evolução recente das contas estaduais, de cuja análise se
depreende a situação de desequilíbrio estrutural das finanças estaduais.
O referido desequilíbrio foi mitigado, em anos recentes, especialmente no
período 2003 a 2006, pelo aumento da receita de royalties de petróleo na
esteira do aumento do preço desse produto, por operações financeiras de
antecipação de receitas e liberação de contas vinculada (como a Conta
B), assim como do adicional do ICMS (Fundo Estadual de Combate à Pobreza e às
Desigualdades Sociais- FECP).
Destaque-se quanto aos riscos inerentes à excessiva e crescente dependência
que as finanças estaduais apresentam, relativamente às receitas supracitadas,
tendo em vista que estas têm sido, também, utilizadas para pagamento de
despesas correntes de caráter continuado.
Vale destacar o preocupante grau de endividamento do Estado do Rio de
Janeiro que ainda persiste; pois, quando incluímos na análise o estoque da
divida relativa à antecipação de royalties de petróleo promovida no âmbito da
renegociação da dívida fluminense, a relação DCL/RCL(Dívida Consolidada
49
Líquida/Receita Corrente Líquida) do Estado ultrapassa o valor permitido pela
legislação de responsabilidade fiscal. Tal fato pode ainda ser agravado pela
diminuição da receitas públicas, bem como por desvalorizações do câmbio,
tendo em vista a crise econômica mundial iniciada no 2º semestre de 2008.
É muito comum a idéia de que os recursos captados pelo Estado tenham sido
dragados pelos esquemas de corrupção. Não é bem assim. Grande parte
desses recursos é aplicada em obras públicas e na própria rolagem da dívida,
ou seja, é dinheiro pedido por empréstimo para pagar os títulos em vencimento
ou mesmo os juros. Isso não quer dizer que todo o gasto efetuado seja
justificável. O Estado do Rio de Janeiro é pródigo em mazelas que absorvem
recursos que poderiam ser aplicados para outros fins.
Sendo assim, e tendo em vista o exposto neste estudo, podemos afirmar que
os mecanismos de imposição de austeridade fiscal às unidades subnacionais
instituídos pela União entre 1997 e 2000 não foram suficientemente eficazes
no sentido de equacionar a situação fiscal e financeira do Estado do Rio de
Janeiro.
50
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desenvolvimento regional – Economia política do desenvolvimento Maceió, vol.
1, n. 4, p. 123-152, jan./abr. 2009
ÍNDICE
54
FOLHA DE ROSTO 2
AGRADECIMENTO 3
DEDICATÓRIA 4
RESUMO 5
METODOLOGIA 6
SUMÁRIO 7
INTRODUÇÃO 8
CAPÍTULO I
CRISE ECONÔMICA, DEMOCRATIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO TRIBUTÁRIA 10
1.1 - A redemocratização e o fortalecimento do federalismo 12 1.2 – As especificidades da descentralização no Brasil 13
CAPÍTULO II
O “ENQUADRAMENTO” DOS ESTADOS ÀS POLÍTICAS FISCAIS A PARTIR DE SEUS ENDIVIDAMENTOS PÚBLICOS 16
2.1 - O Programa de Ajuste Fiscal 21 2.2 - Reforma do Estado ou a Busca pela Estabilidade Fiscal? 23 2.3 - Descrição da estrutura da classificação das receitas e despesas 24 públicas 2.3.1 – Receitas Públicas 24 2.3.2 – Despesas Públicas 27
CAPÍTULO III
O ENDIVIDAMENTO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO 31
55
3.1– Situação do Estado do Rio de Janeiro anterior a assinatura do Contrato em 29/10/99 33 CAPÍTULO IV
JUROS VERSUS INVESTIMENTOS: UMA ANÁLISE DOS GASTOS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO EM PERÍODO RECENTE (2003-2010) 39 4.1 - Operações de Crédito 42
CONCLUSÃO 47
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 50
ÍNDICE 54