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PNUD- RDC –Document de Programme 2013-2017 : Consolidation de la paix et renforcement de la démocratie

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République Démocratique du Congo

Programme des Nations Unies pour le Développement

Programme d’Appui à la Consolidation de la Paix et à la Démocratie 2013-

2017 (PACPaD)

EQUIPE DE FORMULATION

Version du 23 mai 2013


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Sommaire

I. ANALYSE DE LA SITUATION ........................................................................................... 5 1.1 Contexte général ................................................................................................................................ 5 1.2 Coopération et leçons apprises des programmes passés ................................................................ 7 1.3 Enjeux et nouveaux défis nationaux ................................................................................................ 8 1.4 Principaux problèmes à résoudre .................................................................................................. 11

II. PROGRAMME PROPOSE ............................................................................................. 12 2.1 Objectifs stratégiques et spécifiques ........................................................................................ 12 2.2 Effets attendus et leurs liens avec les priorités nationales de développement et les

orientations programmatiques du PNUD ........................................................................................... 12 2.3 Composantes du programme ................................................................................................... 14

2.3.1 Composante I : Appui aux institutions démocratiques et aux organes de reddition de

comptes ............................................................................................................................................. 14 2.3.2 Composante II : Appui à la réforme du secteur de la justice et de la sécurité .................... 25 2.3.3 Composante III : Appui au processus de décentralisation et à la gouvernance locale....... 32

III. STRATEGIE D’INTERVENTION DU PROGRAMME .............................................. 37 3.1 Stratégie d’ensemble ................................................................................................................. 37 3.2 Choix des zones d’intervention ................................................................................................ 39 3.3 Partenariats techniques ............................................................................................................ 41 3.4 Partenariats financiers .............................................................................................................. 42

IV. CONTRAINTES ET RISQUES ....................................................................................... 42

V. COUTS ET FINANCEMENTS ....................................................................................... 44

VI. MODALITÉS ET ARRANGEMENTS DE GESTION ................................................. 44 6.1 Principes et modalités de mise en œuvre ................................................................................. 44 6.2 Mécanismes de gestion et de contrôle ...................................................................................... 46

VII. SUIVI ET EVALUATION ............................................................................................. 50

VIII. ANNEXES ...................................................................................................................... 51 8.1 Cadre des résultats et des ressources du programme ............................................................ 51 8.2 Plan d’actions du programme .................................................................................................. 51


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Liste des abréviations

AFROSAI Organisation africaine des institutions supérieures de contrôle

ALPC Armés légères et petit calibre

AN Assemblée Nationale

BAD Banque Africaine de Développement

BCNUDH Bureau Conjoint des Nations Unies pour les Droits de l'Homme

BIT Bureau International du Travail

CENI Commission Electorale Nationale Indépendante

CES Conseil Economique et Social

CMJ Comité mixte de suivi de la réforme de la justice

CNC-ALPC Commission Nationale de Coordination – Armes légères et de petit calibre

CNDP Congrès National pour la Défense du peuple

CNP Caisse Nationale de Péréquation

COREF Comité de réforme des finances publiques

CPAP Plan d'Action du document de programme pays du PNUD

CPD Document de Programme pays du PNUD

CREFIAF Association internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques

CSAC Conseil Supérieur de l'Audiovisuel et de la Communication

CSMOD Cadre stratégique de mise en œuvre de la décentralisation

CTAD Comité technique d'appui à la décentralisation

CTARP Comité Technique de réforme de l'administration publique

DFID Département Anglais pour le développement international

DSCRP Document de stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté

DDR Désarmement, Démobilisation, Réinsertion

ETD Entité Territoriale Décentralisée

FAO Food and Agriculture Organisation

FARDC Forces Armées de la RDC

FMI Fonds Monétaire International

I4S Stratégie Internationale de Soutien à la Sécurité et à la Stabilisation de l'Est de la RDC

IDH Indice de Développement Humain

IGF Inspection Générale des Finances

INTOSAI Organisation Internationale des institutions supérieures de contrôle

IPC Indice de Perception de la corruption

IPPTE Initiative Pays Pauvres Très Endettés

ISC Institution Supérieure de Contrôle

M23 Mouvement du 23 mars (groupe rebelle)

MONUC Mission des Nations Unies pour la République Démocratique du Congo

MONUSCO Mission des Nations Unies pour la stabilisation du Congo

ODEP Observatoire de la dépense publique

OMD Objectif du millénaire pour le Développement

ONG Organisation Non Gouvernementale

OSC Organisation de la Société Civile

PACIDD Programme d'Appui à la Croissance inclusive et au développement durable

PACPaD Programme d'Appui à la Consolidation de la Paix et à la Démocratie

PADDL Programme d'Appui à la Décentralisation et au Développement Local


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PEFA Public Expenditure and Financial Accountability

PIB Produit Intérieur Brut

PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement

RDC République Démocratique du Congo

RSS Réforme du secteur de la sécurité

SCRP Stratégie Nationale de Croissance et de Réduction de la Pauvreté

SGBV Violences sexuelles basées sur le genre

STAREC

Programme gouvernemental de Stabilisation et Reconstruction de zones sorties des conflits à l'Est de la

RDC

UE Union Européenne

UGP Unité de Gestion du Programme

UNDAF Cadre d'assistance à la coopération des Nations Unies

USD Dollar Américain

VBG Violences basées sur le genre

VIH Virus de l'Immunodéficience Humaine


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I. ANALYSE DE LA SITUATION

1.1 Contexte général

Avec son étendue territoriale, la diversité de ses provinces, ses potentialités économiques, son patrimoine

écologique et sa faible densité (une population totale plus de 65 millions d’habitants pour une superficie

totale de 2, 345 millions km²), la RDC offre des atouts certains pour jouer un rôle de premier plan dans le

développement économique de la sous région des Grands Lacs. Toutefois, ce leadership attendu de la

RDC n’est pas assuré depuis fort longtemps en raison entre autres, des conflits politiques et armés aux

conséquences désastreuses sur son développement. Ravivés par l’instabilité politique et les guerres civiles

des régions des grands lacs des années 90, les conflits internes n’ont pas permis à la RDC, à l’opposé des

pays voisins qui ont aussi connu des crises profondes, de construire une stabilité durable, à même

d’approfondir la démocratie et la paix, conditions indispensables au développement socioéconomique.

Toutefois, les différents accords de paix signés entre les protagonistes armés, sous l’égide de la

communauté internationale ont permis d’initier un processus de démocratisation dont les étapes clés

portent sur la mise en place d’un gouvernement de transition en 2003, l’adoption par référendum d’une

nouvelle Constitution ainsi que l’organisation des premières élections générales en 2006, et l’intégration

en 2009 des groupes armés, en particulier le Congrès national pour la défense du peuple (CNDP). Ces

avancées significatives ont ouvert officiellement l’espoir d’une stabilisation de la RDC n’eut été la

polarisation politique, la lenteur dans la mise en œuvre des réformes clés, l’appauvrissement continue des

populations et l’issue des élections présidentielle et législatives de novembre 2011 soldée par une crise

post-électorale aigue. Néanmoins, le récent Accord-cadre des Nations Unies pour la paix, la sécurité et la

coopération pour la RDC et la région des Grands Lacs, appuyé par la Résolution 2098 du Conseil de

sécurité offre une opportunité pour consolider la paix et la stabilité dans le pays.

Sur le plan économique, des progrès significatifs ont été enregistrés ces dernières années notamment une

croissance économique en moyenne de 6,5% l’an, une inflation dont le taux est retombé au plus bas

niveau de son histoire, passant de 54,3% en 2009 à 9,9% en 2010 et 2.51% en août 2012, et un taux de

change stabilisé entre 2011 et 2012 autour de 925 Francs congolais pour un dollar américain, avec des

fluctuations dépassant rarement les 5%. Ces performances ont été possibles grâce aux efforts du

Gouvernement d’encadrer et de mieux gérer les finances publiques, doublés de la volonté d’offrir un

environnement économique favorable lié à la croissance des industries extractives (cuivre, cobalt,

diamant, or, étain, zinc, pétrole), le commerce de gros et de détail et les télécommunications. Elles ont

permis à la RDC d’atteindre en 2010, le point d'achèvement de l’Initiative des Pays Pauvres Très Endettés

(IPPTE), suivie de l'annulation de la dette.

Malgré ces performances économiques, la situation sociale reste très précaire: 71% de la population vivent

dans la pauvreté, l'accès des personnes aux services sociaux de base demeure limité et le niveau de

protection sociale reste faible, les deux tiers de la population active, surtout les jeunes, sont au chômage

(plus de 70% des jeunes sont sous-employés, notamment en milieu urbain), l'indice de développement

humain était de 0,286 en 2011, plaçant le pays au dernier rang sur 187 pays. Par ailleurs, l’indice

d’inégalité entre les sexes s’élève à 0,710 en 2011 plaçant la RDC à la 142ème place sur 146 pays; la

proportion de femmes au sein du Parlement national en 2012 est de 59 femmes sur 608, soit 7,7% (AN 54

sur 500 soit 10,8% et Senat 5 sur 108, soit 4,6%) ; et les violences sexuelles et sexistes (SGBV)

demeurent très élevées. L’exclusion ou la sous-représentativité des femmes au sein des instances

décisionnelles de l’Etat ainsi que leur faible accès aux ressources en particulier à la terre continue

d’affecter leur revenu même en milieu rural où elles représenteraient près 70% de la force productive.


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Sur le plan de la gouvernance, la RDC, considérée comme un pays post-conflit, demeure fragile avec des

faiblesses au niveau de la gouvernance démocratique, de la décentralisation, de la restauration de l’autorité

de l’Etat, en particulier au niveau de la justice et de la sécurité, dont les faiblesses entretiennent la

corruption et l’impunité.

Malheureusement, les progrès électoraux de

2006 n’ont pas jugulé la crise, et le pays

connaît une situation sécuritaire volatile, du

moins dans le Nord et l’Est, où les groupes

armés sont de plus en plus nombreux et

organisés. Les limites à l’exercice de l’autorité

de l’Etat dues en partie, à la mise en œuvre

partielle des réformes dans les secteurs de la

sécurité, de la justice et de la fonction publique

ainsi que la persistance de l’insécurité à l’Est

constituent une menace sérieuse pour la

stabilité de la RDC. Le climat politique est

resté agité depuis les élections nationales de

2011, dont les résultats ont été contestés. Sur le plan politique, les déficits sont nombreux, notamment en

ce qui concerne l’exercice des libertés fondamentales, la faiblesse du dialogue politique entre les acteurs y

compris la société civile et les faiblesses institutionnelles, qui affectent les institutions démocratiques clés

de l’Etat.

En matière sécuritaire, les défis sont très complexes notamment dans l’Est, où le district de l’Ituri mais

surtout les deux provinces du sud et nord Kivu connaissent une insécurité chronique, une forte densité

milicienne. Ces zones sont caractérisées par des affrontements réguliers entre groupes armés, ce qui

entraine souvent, des mouvements de populations et aggrave la situation humanitaire. Cette situation

favorise l’exploitation illégale des ressources naturelles par les groupes armés y compris les forces

régulières de sécurité et de défense, qui sont souvent mises en cause et constitueraient, aux yeux des

populations, des facteurs d’insécurité. Elles seraient, selon certaines sources, même impliquées dans le

trafic des armes au profit des groupes rebelles.

Néanmoins, pour adresser ces déficits, le Gouvernement a entrepris des réformes majeures dans la gestion

publique dont l’impact reste pour le moment limité. Ces réformes concernent la gestion des finances

publiques y compris provinciales et locales, la poursuite du processus de décentralisation, la lutte contre la

corruption et l’impunité, y compris pour les violences sexuelles, la lutte contre la circulation illicite des

armes légères et de petit calibre, la restauration des capacités institutionnelles de l’Etat, la lutte contre la

pauvreté, etc. L’appui de la communauté internationale à ces différentes initiatives s’inscrit dans le cadre

de la Stratégie de Croissance et Réduction de la Pauvreté (SCRP II) et le programme de stabilisation et

reconstruction des zones sorties des conflits armés à l’Est (STAREC), appuyé à travers la Stratégie

Internationale de Soutien à la Stabilisation et la Sécurité (I4S).

Le programme de stabilisation des zones directement affectées par le conflit a par ailleurs bénéficié de

l’appui des partenaires à travers les initiatives DDR. L’impact de ces initiatives a été faible en raison des

contraintes politiques et financières. Dans ces zones, avec ou sans l’appui de la MONUSCO, l’armée

congolaise avec ses réalités (faibles salaires, systèmes de commandement parallèle, les brassages aux

succès mitigés, etc.) mène des opérations de lutte contre les milices depuis plusieurs années mais ces

dernières sont toujours présentes et actives, comme le prouve l’offensive du M23 à Goma. Il y a donc des

risques que cette situation d’insécurité s’étende vers d’autres zones (Maniema, Tanganyika).

Encadré 1 : Facteurs de fragilité

L’histoire récente de la RDC est emmaillée de conflits armés ayant entrainé

d’énormes pertes en vies humaines mettant en cause la cohésion d’un pays

longtemps fragilisé par la qualité de sa gouvernance et la corruption. Il

continue en dépit d’une transition politique engagée après les cycles de guerre

et les élections générales réussies de 2006, à connaître une situation sécuritaire

et politique volatile. En dépit de la mise en place de certaines institutions clés,

le pays demeure fragile, rencontrant d’énormes difficultés à assurer un

contrôle effectif sur son territoire. Outre les raisons historiques, les différentes

études identifient six sources de fragilité dans le pays à savoir : (i) l’instabilité

de la région des grands lacs qui affecte en particulier l’est du pays; (ii) le

niveau élevé de la corruption ; (iii) le chômage des jeunes ; (iv) les problèmes

liés à l’exploitation illégale des ressources qui financerait certains groupes

armés ; (v) les inégalités de revenu et de genre ; et (vi) l’insécurité alimentaire.

Aujourd’hui, malgré la tenue des élections nationales en novembre 2011,

fortement contestées, il n’existe pas encore d’accord sur la poursuite du

processus électoral dans les mêmes conditions et les modalités des élections

provinciales et locales restent indéterminées. Ces faits démontrent à

suffisance, la persistance de la fragilité politique du pays.


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1.2 Coopération et leçons apprises des programmes passés

L’appui du PNUD au programme de développement de la RDC pour le cycle passé avait pour objectif de

promouvoir un système de gouvernance démocratique stable et légitime favorisant le développement

humain durable. Ce programme, formulé dans un contexte de sortie d’une longue période d’incertitudes

politiques ponctuée de crises armées de plus d’une décennie était bâti sur l’hypothèse d’un relèvement

politique rapide, en raison entre autres, de la réussite du processus électoral de 2006 et de l’apaisement du

climat politique. Ce programme visait cinq composantes à savoir : (i) gouvernance politique, (ii)

gouvernance administrative, (iii) gouvernance économique, (iv) gouvernance locale, et (v) gouvernance

judiciaire et sécuritaire.

Dans l’ensemble, les appuis du PNUD, à travers une vingtaine de volets de différentes composantes du

Programme Gouvernance sous formes d’actions de renforcement des capacités et d’investissements locaux

ont permis d’atteindre des résultats appréciables, porteurs de plusieurs changements dans le mode de

fonctionnement de certaines administrations publiques et dans les conditions de vie des populations.

Au niveau de la gouvernance politique, les appuis du PNUD aux processus électoraux (présidentielle et

législative de 2011) et malgré les imperfections du système électoral (CENI) ont contribué à garantir les

conditions de réalisation des élections et assurer la continuité des structures de l’Etat. La qualité et la

rapidité d’adoption de plusieurs lois aussi bien au niveau du Parlement national qu’au niveau des

Assemblées Provinciales sont à mettre à l’actif de la contribution du PNUD, avec d’autres PTF, à la

formation des députés. On peut regretter que les formations dispensées n’étaient ni bien coordonnées et ni

inscrites dans le cadre d’un Plan stratégique sur plusieurs années. Les deux autres appuis qui ont connu un

succès notables sont le renforcement des capacités de la société civile et l’amélioration des règles de

fonctionnement des partis politiques qui sont représentés au Parlement.

Au niveau de la gouvernance judiciaire et sécuritaire, les principaux appuis du PNUD qui ont eu des

impacts sur le fonctionnement des systèmes judicaire et sécuritaire sont :

- L’adoption du Plan national de la réforme de la justice qui constitue aujourd’hui l’outil

programmatique de référence du Ministère de la Justice et des PTF ;

- La formation des magistrats, des avocats, des officiers judiciaires et d’autres corps de la fonction

publique sur les thèmes du respect de la loi, de la discipline des magistrats, des contentieux

électoraux, des procédures judicaires applicables, etc. ;

- La mise en place d’un mécanisme institutionnel de coordination des activités de ramassage et de

contrôle de la circulation des armes légères.

Au niveau de la Gouvernance administrative, le PNUD s’est nettement distingué par son appui technique

à la Cour des Comptes qui a eu des impacts sur la qualité du dialogue politique au niveau du Parlement

qui a commencé à utiliser les rapports de la Cour des Comptes. Pour les autres volets, les appuis du PNUD

n’ont pas eu de portée stratégique et efficace sur la coordination interministérielle et le pilotage du

programme de Gouvernance au niveau de la Primature.

Au niveau de la gouvernance locale, le PNUD a joué son rôle de leadership incontesté dans l’appui au

gouvernement à se doter d’un cadre stratégique de mise en œuvre de la décentralisation (CSMOD) sur dix

ans, avec son plan d’actions. Ce document programmatique est aujourd’hui le cadre de référence de toutes

les politiques sectorielles et des PTF. Il a appuyé, avec d’autres PTF (B.M et U.E) l’émergence d’une

structure nationale d’appui-conseil en matière de décentralisation (CTAD). La mise en veilleuse de la

décentralisation par le gouvernement central en 2011 a limité les interventions du PNUD dans ce domaine.

Au niveau du développement local, l’impact des appuis du PNUD a été très limite en raison des difficultés


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rencontrées avec DFID pour mettre en place le Fonds de Développement Local (FDL) qui devait servir les

priorités des Plans Locaux de Développement.

1.3 Enjeux et nouveaux défis nationaux

Après plusieurs décennies de crise et d’instabilité, la RDC fait face, en matière de gouvernance, à

plusieurs défis structurels qui compromettent son développement et limitent les perspectives économiques.

Paradoxalement, en dépit de ces problèmes, le pays regorge d’énormes potentialités qui, bien exploitées,

pourraient le sortir de la précarité et lui offrir de grandes opportunités économiques y compris à la sous-

région.

D’une manière générale, la RDC fait face à plusieurs défis de développement dont les principaux ont trait

à la qualité de la gouvernance, à la fragilité de l’Etat, au déficit d’infrastructures économiques et au

chômage et à la faiblesse des capacités nationales.

La faible qualité de la gouvernance constitue à bien des égards, la contrainte majeure à la stabilité et au

développement socioéconomique de la RDC. Ibrahim Mo Index qui mesure les performances des pays

africains en matière de gouvernance classe la RDC dans son rapport 2012 dans tous les différents

domaines évalués en deçà de la moyenne continentale (Cf. tableau 1). En effet, le pays jouit d’un faible

niveau de gouvernance économique et politique et le niveau de corruption reste très élevé-(160ème sur 174

avec un score de 21 point sur 100, selon le classement CPI 2012 de Transparence internationale). Cette

situation est aggravée par le manque de transparence dans la gestion publique - le programme avec les

institutions de Breton Wood a ainsi été suspendu en raison du manque de transparence dans la gestion du

secteur minier - et l’impunité, entretenue par la faiblesse des moyens de contrôle et de répression. La Cour

des Comptes, Institution Supérieure de Contrôle reconnue par la Constitution, souffre de plusieurs

dysfonctionnements qui limitent ses fonctions de contrôle externe y compris juridictionnelles. Ses

rapports, souvent transmis au Parlement et au gouvernement restent sans suite. Toutefois, l’évolution

récente est marquée par le dépôt au Parlement de sept lois de reddition des comptes (de 2006 à 2012),

démontrant ainsi un plus grand intérêt pour le travail de la Cour des comptes qui intervient en amont du

processus de reddition des comptes.

La société civile y compris les médias, contre-pouvoir par excellence, devrait jouer un rôle primordial sur

les questions de dialogue social et des politiques de pacification et de protection des droits humains. Or, la

qualité de leur participation aux débats politiques est affaiblie par leur grand nombre et l’insuffisance de

coordination et de réseautage cohérent. Par ailleurs, les médias proches de l’opposition sont fréquemment

objet de censure.

En ce qui concerne le Parlement national et les Assemblées provinciales, l’efficacité de ces institutions,

demeurent encore limitée par rapport principalement à leur rôle de contrôle de l’exécutif.


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Toutefois, l’apprentissage démocratique de ces

institutions, l’expérience que cela induit, ainsi que

les avancées enregistrées à ce jour, constituent les

fondements sur lesquels est bâti le présent

programme, dans sa composante politique.

S’agissant de la décentralisation, en dépit des

progrès enregistrés, celle-ci peine encore à se mettre

en place. En effet, le processus a pris beaucoup de

retard dans la mise en place effective des entités

territoriales décentralisées (ETD) et le transfert des

compétences et des ressources, l’adoption de

certains textes importants et la tenue des élections

locales. La Caisse Nationale de Péréquation prévue

comme outil de financement n’est toujours pas

opérationnelle.

Ainsi les principaux défis à relever sont :

La réduction de la fragilité de l’Etat et des conflits à l’Est : après la crise post-électorale de novembre

2011, la reprise des hostilités sur plusieurs fronts à l’Est par le mouvement du 23 mars (M23) et

d’autres groupes armés ainsi que la récente incursion d’éléments armés dans le Katanga, exacerbent le

défi de la stabilisation du pays (reconstruction économique et sociale). Cette évolution négative de la

situation montre l’impact limité des programmes de stabilisation existants, notamment le programme

national de stabilisation de l’Est (STAREC) et l’Initiative internationale de soutien à la stabilisation et

à la sécurité (I4S) dont les résultats ont été en deçà des attentes. L’Etat demeure également fragile,

notamment en raison de la lenteur dans la mise en œuvre des réformes clés (sécurité, justice, finances

publiques, décentralisation, etc.) et les conflits armés récurrents à l’Est réduisent les capacités de

l’Etat à assurer ses missions les plus essentielles. Toutefois, les efforts nationaux de construction de la

paix soutenus par la communauté internationale à travers ces mécanismes ont conduit à l’amélioration

de la situation sécuritaire dans certaines zones et sur le plan national, des progrès considérables ont été

enregistrés en matière de gestion économique. Ces progrès devront être capitalisés pour constituer des

repères à la formulation des objectifs du nouveau programme.

La réduction du chôme et le relèvement de revenus : les faibles capacités de création d’emplois et les

très bas revenus des populations continuent d’handicaper la RDC dans sa croissance économique. En

effet, le chômage touche près de 28% de la population active, les jeunes sont les plus affectés par cette

situation dont la majorité se trouve en situation de sous-emploi. En dépit des performances

économiques récentes, le secteur privé n’a pas su résorber les demandes d’emplois alors que la

fonction publique dispose d’un effectif pléthorique mais inégalement réparti sur l’ensemble du

territoire, limitant ainsi par endroit son efficacité. Un secteur privé porteur de croissance et d’emplois

ne jouera pleinement son rôle dans ce contexte que s’il bénéficie d’un environnement des affaires

propice. Or, la RDC est classée parmi les économies les moins attrayantes 181ème sur 185 au niveau

mondial (Rapport Doing Business 2013, Banque mondiale). Dans ce contexte, le secteur informel

reste donc le principal pourvoyeur d’emplois. Par ailleurs, la faiblesse des ressources humaines pose

un défi majeur au développement de la RDC. Le besoin en expertise est réel au niveau de tous les

secteurs d’activités économiques. Dans une situation de conflit, les compétences ont tendance à

s’expatrier, leur retour après la crise s’organisant dans le cadre de programme supporté par les

Tableau 1 : Performances de la RDC en matière de gouvernance

(selon 2012 Ibrahim Index of African Governance)

Catégories Sous-Catégorie RDC Moyenne

Africaine

Sécurité et Etat

de droit

Etat de droit 30 48

Redevabilité 26 43

Sûreté personnelle 16 44

Sécurité Nationale 54 78

Participation et développement

des ressources

humaines

Participation 38 45

Droits 23 44

Genre 39 54

1. Soutenable économique

opportunité

Gestion publique 45 55

Environnement des

Affaires

22 50

Infrastructures 1 32

Secteur rural 44 54

Développement

humain

Bien être 30 51

Education 43 54

Santé 41 66


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bailleurs. Aussi, l’inadéquation de la formation professionnelle et la corruption dans le milieu éducatif

ont affaibli le niveau de qualification de la main d’œuvre locale dans plusieurs domaines, de telle sorte

que les entreprises ont du mal à recruter la main d’œuvre qualifiée au niveau local.

La réduction de la pauvreté et de la vulnérabilité des populations : le taux de pauvreté élevé, la

cherté de la vie et l’insécurité alimentaire, constituent les trois réalités qui minent le pays depuis des

décennies. Cette situation touche la quasi-totalité de la population congolaise. La pauvreté exprimée

en termes monétaires frappe près de 71% de la population, les jeunes, les femmes et les populations

des zones rurales étant les plus affectés. Le chômage toucherait près de 70% de cette population et

certaines provinces ressentent cette pauvreté plus que d’autres (la province de l’Equateur enregistre le

plus fort taux de pauvreté, 93%). Ces populations sont les plus exposées aux deux autres réalités de la

RDC à savoir la cherté de la vie et l’insécurité alimentaire.

Pourtant, la RDC a plusieurs atouts :

Situation géostratégique : La RDC occupe une position stratégique dans la région des grands lacs et

jouit d’une diversité climatique et démographique et dispose d’un accès à la mer en plus de l’existence

des lacs et fleuves qui pourraient, si exploités, faciliter le développement d’un transport fluvial.

Dotation exceptionnelle en ressources minières : La RDC jouit d’une abondante richesse de son sous-

sol. Elle possède d’importants gisements de ressources minières diversifiées dont l’exploitation

illégale dans certaines parties du pays fragilise le pays. Plusieurs études confirment le rôle que

l’exploitation illégale des ressources joue dans la guerre de la RDC ; plusieurs groupes armés ainsi

que certains éléments des FARDC financeraient leurs activités par ce moyen. Le manque de

transparence dans l’octroi des licences aux compagnies minières, les querelles de partage de

ressources tirées de l’exploitation formelle des mines entre l’Etat central et les provinces ainsi que

l’insécurité entretenue dans les zones de production sont les freins essentiels au développement du

secteur. Les efforts juridiques entrepris par le gouvernement ainsi que le renforcement des capacités

de gestion du secteur n’ont pas pour le moment donné les résultats escomptés.

Engagement de la communauté internationale pour la stabilisation du pays et de la région : L’histoire

contemporaine de la RDC est émaillée de crises et de violences politiques aux conséquences

désastreuses. Les guerres de positionnement au sein de l’appareil étatique, les mouvements

sécessionnistes souvent soutenus de l’extérieur ainsi que les conflits armés internes ont jalonné

l’évolution du pays depuis son indépendance en 1960. Les conflits des années 90 qui ont conduit à la

chute du régime de Mobutu, ont été les plus meurtriers et continus de compromettre la stabilité du

pays. Toutefois, avec l’implication de la communauté internationale, les accords de paix signés ont

permis de mettre en place une transition politique en 2003 qui a conduit à l’organisation des premières

élections générales en 2006 et l’intégration des groupes armés dans l’armée régulière en 2009. En

dépit des progrès enregistrés, certaines zones du pays, en particulier le Nord et l’Est, enregistrent

encore des affrontements armés aux conséquences humanitaires graves. Néanmoins, les derniers

efforts diplomatiques ont permis la signature, sous l’égide de la communauté internationale, d’un

accord-cadre à Addis Abeba le 24 février 2013 et l’adoption par le Conseil de sécurité des Nations

unies de la résolution 2098 créant au sein de la MONUSCO, une brigade spéciale d’intervention basée

à Goma et dont la mission sera de combattre les groupes armés présents dans le pays. Par ailleurs, on

note une présence massive des Partenaires Techniques et Financiers, ce qui constitue une opportunité

mais aussi un défi en matière de coordination de l’aide.


11

1.4 Principaux problèmes à résoudre

Dans le contexte actuel de crise et de recherche de stabilité, les options stratégiques en matière de

gouvernance peuvent paraître nombreuses. Cependant pour rester efficace, l’intervention du PNUD

devrait s’articuler autour de thématiques précises sur lesquelles, il dispose d’une valeur ajoutée et est à

même d’apporter des réponses durables. Ce positionnement se fonde également sur les enseignements

tirés de l’assistance passée et est basé sur les contraintes financières propres au PNUD. Ainsi, le présent

programme contribuera à la résolution des problèmes clés identifiés par l’analyse du contexte.

Tout d’abord, le défi de la restauration de l’autorité de l’Etat car le pays doit assurer, tel que spécifié dans

l’accord-cadre d’Addis Abeba, la consolidation de la paix et de la sécurité sur l’ensemble du territoire

et en particulier dans l’Est du pays, à travers la relance des réformes clés dans le domaine de la

gestion publique, de la sécurité, de la justice et de la décentralisation pour restaurer l’autorité de

l’Etat (cf. Accord cadre). En effet, la faible qualité des services publics essentiels à la base et le niveau

élevé de la corruption et de l’impunité continuent d’affaiblir les capacités d’action de l’Etat qui pourrait, si

rien n’est entrepris, perdre toute légitimité aux yeux des populations.

Le second défi majeur consiste à forger une culture d’implication et de participation de la société civile et

des médias dans les processus de dialogue sur les politiques publiques et de développement afin qu’ils

assurent leur rôle de veille sur les sujets clés de développement.

Par ailleurs, la faiblesse de la gouvernance politique se caractérisant notamment par un Parlement et des

Assemblées provinciales à peine outillés pour contrôler l’exécutif constitue un défi de taille. Le PNUD a

soutenu l’émergence de ces institutions qui se sont imposées dans le dispositif démocratique du pays en

améliorant la qualité et le délai d’adoption des lois et édits essentiels aux réformes. Cependant, ce travail

législatif doit être poursuivi à travers un appui plus ciblé sur les commissions et les législations

essentielles. Aussi, le programme devra appuyer le renforcement du dialogue interinstitutionnel et celui

entre les institutions démocratiques et les citoyens.

Sur le plan électoral, le dialogue politique entre acteurs reste faible et la CENI manque de capacités à

organiser des élections apaisées et acceptées par tous. Dans ce cas, le programme devrait répondre à

l’attente des acteurs politiques pour apporter un appui de qualité sur le dialogue et le renforcement des

capacités de résolution du contentieux électoral tout en approfondissant le plaidoyer politique pour la

tenue des élections provinciales et locales, reportées à plusieurs reprises. Ces élections constituent un

préalable important pour disposer au niveau provincial et local, des institutions et autorités légitimement

élues, comme socle indispensable pour construire un Etat de droit.

Enfin, le processus de décentralisation perçu comme une solution viable à la stabilité et au développement

se poursuit à un rythme lent. Les réformes dans ce domaine ont concerné l’adoption des textes essentiels

et la mise en place d’une cellule technique d’appui-conseil mais les citoyens ne perçoivent pas encore les

retombées de la décentralisation. Le blocage du processus est lié, en partie, aux difficultés de transferts de

compétences et de ressources.

Les choix stratégiques opérés par le PNUD, à travers ce programme, se justifient par l’impact des

problèmes identifiés sur la mise en place des fondamentaux démocratiques du pays et l’expertise du

PNUD dans ces domaines. La faiblesse des institutions démocratiques et des administrations relativement

à leur redevabilité, leur accessibilité et leur transparence, constitue à cet égard, le défi qui limite

l’efficacité des politiques publiques.


12

II. PROGRAMME PROPOSE

2.1 Objectifs stratégiques et spécifiques

L’objectif principal du programme est de contribuer à l’émergence d’un système de gouvernance

démocratique inclusif et stable, tant sur le plan national que provincial, en renforçant les capacités des

institutions démocratiques, des administrations, des organisations de la société civile et des médias. Dans

cette perspective, le programme vise les objectifs spécifiques ayant trait aux domaines de gouvernance

identifiés dans l’analyse des problèmes, notamment :

Appuyer les institutions démocratiques afin qu’elles répondent au mieux aux attentes de la

population et travailler pour le renforcement de la veille citoyenne ;

Raffermir et consolider les progrès significatifs en matière de justice, de sécurité, de protection

des civils, de respect des droits humains, de réduction des tensions et conflits et de rétablissement

de l’autorité de l’état dans les zones stabilisées ;

Appuyer le processus de redynamisation de la décentralisation et de la gouvernance locale ;

Appuyer les institutions publiques pour la mise en œuvre efficace et concertée de politiques et

programmes d’accompagnement des acteurs-clés œuvrant dans les secteurs de reddition des

comptes ;

Apporter des appuis aux populations et en particulier aux femmes et aux autres groupes

vulnérables pour leur permettre de tirer profit d’une offre accrue de services sociaux de base de

qualité avec un intérêt particulier pour la résolution des conflits et la consolidation de la paix.

2.2 Effets attendus et leurs liens avec les priorités nationales de développement et les orientations

programmatiques du PNUD

La formulation du présent programme s’inscrit dans le cadre global de la contribution du PNUD et

l’ensemble du Système des Nations Unies au programme du Gouvernement. A ce titre, il s’insère dans le

dispositif programmatique d’ensemble des Nations unies, les résultats planifiés contribueront de manière

effective à la réalisation de l’Effet 1 de l’UNDAF « le cadre institutionnel et les structures citoyennes sont

renforcés en vue d’assurer la promotion des droits humains en RDC ».

Le programme constitue également la réponse du PNUD à la problématique de la stabilisation du pays

dont les axes stratégiques sont alimentés par les différentes composantes du programme de manière

spécifiques. Dans cette dynamique, le PNUD entend accentuer ses interventions dans l’Est du pays pour

accompagner, de manière significative, les efforts de stabilisation ainsi que les engagements précis

auxquels, le gouvernement a souscrit à travers l’Accord Cadre d’ Addis Abeba et contribuer à la mise en

œuvre de .la résolution 2098 du Conseil de sécurité.

Par ailleurs, le PNUD entend consolider ses interventions dans les provinces du centre et de l’ouest, tenant

compte du désengagement de la Monusco de l’ouest vers l’est suivant la résolution 2089 du Conseil de

sécurité. Le Tableau 2 ci-après identifie de manière précise, les interrelations entre le programme et les

autres cadres programmatiques et priorités actuelles. Il montre les liens de causalité logique entre l’effet 1

UNDAF, les résultats CPAP, les composantes et leurs différents volets qui s’alignent sur les axes I4S et

les recommandations de l’accord cadre d’Addis Abeba, signé le 24 février 2013.


13

Tableau 2: interrelation entre le programme, les autres cadres programmatiques et les engagements internationaux

Effet

UNDAF

Résultats CPAP

PACPAD

I4S

Accord Cadre Addis Abeba

Composantes Volets

Le ca

dre in

stitutio

nn

el et les structu

res

citoy

enn

es son

t renfo

rcés en v

ue d

’assu

rer la p

rom

otio

n d

es do

its hu

ma

ins et le d

évelo

pp

emen

t

en R

DC

- La législation essentielle aux

reformes est adoptée, le contrôle de

l’action gouvernementale, la

responsabilité des élus et la

communication avec les

organisations de la société civile

sont effectifs

- L’appropriation nationale en

matière d’organisation et de gestion

du processus électoral assurée

- L’administration publique est

restructurée et capable de rendre

des services Publics de base, le

contrôle des politiques publiques

par les institutions nationales est

plus effectif et participe à la lutte

contre la corruption.

Ap

pu

i aux In

stitutio

ns D

émo

cratiqu

es et de

rééditio

n d

es com

ptes

1.1 Appui aux institutions

démocratiques et à

l’amélioration du cadre légal de

l’administration publique

1.2 Appui au système électoral

1.3. Appui au système de

contrôle de la gestion publique

et de reddition des comptes

1.4. Renforcement des capacités

de veille de la société civile et

des médias

- Dialogue

démocratique

(Stabilisation)

- Promouvoir la réforme

structurelle des institutions de

l’Etat, y compris la réforme des

finances; et Promouvoir les

objectifs de réconciliation

nationale, de tolérance, et de

démocratisation.

- L’autorité de l’Etat est

progressivement restaurée et des

réponses structurelles sont

formulées et appliquées au niveau

communautaire dans les domaines

de la gestion et prévention des

conflits, la lutte contre les

violences basées sur le genre et le

VIH/SIDA dans les provinces

cibles

Ap

pu

i à

la R

éform

e d

u

secteur d

e la justice et d

e la

sécurité

2.1. .Appui à la Réforme du

secteur judiciaire et sécuritaire

2.2 Appui à la consolidation de

la paix, la prévention et la

gestion des conflits

- Sécurité

- Restauration de

l’autorité de l’Etat

- Violences sexuelles

- Continuer et approfondir la

réforme du secteur de la

sécurité, en particulier en ce qui

concerne l’armée et la police;

- Consolider l’autorité de l’Etat,

en particulier dans l’Est de la

République démocratique du

Congo, y compris en empêchant

les groupes armés de

déstabiliser les pays voisins

- La planification du développement,

la programmation et les

mécanismes de gestion des

ressources sont opérationnels et

performants dans les provinces et

les ETD

Ap

pui

au

pro

cessus

de

Décen

tralisation et

Go

uv

ernan

ce

Lo

cale

3.1. Appui au processus de

décentralisation et à la

gouvernance locale

3.2 Appui au développement

des outils de financement de la

décentralisation

- Retour,

Réintégration, et

Relance Socio-

Economique

(RRR)

- Effectuer les progrès

concernant la décentralisation


14

2.3 Composantes du programme

Le présent programme s’inscrit dans la double perspective de la consolidation de la paix et du

renforcement de la démocratie. Il est structuré autour de trois composantes à savoir (1) Appui aux

Institutions démocratiques et système d’intégrité publique, (2) Appui à la réforme du secteur de la

justice et de la sécurité et (3) Appui au processus de décentralisation et à la gouvernance locale.

Ces trois composantes comprennent huit volets et vingt quatre résultats stratégiques attendus

(produits), déclinés en plusieurs actions clés. Une meilleure cohérence a été recherchée dans la

structuration du programme en vue de développer de réelles synergies entre les deux piliers

programmatiques du PNUD mais aussi entre ceux-ci et les interventions des autres partenaires

techniques et financiers ainsi qu’avec d’autres programmes du Gouvernement. Même si le

renforcement des capacités de veille de la société civile fait l’objet d’un volet spécifique, la

question de sa participation et de son implication dans les autres composantes a été traitée de

manière transversale, en vue de promouvoir une culture de participation et de suivi et évaluation

des politiques publiques et de développement

2.3.1 Composante I : Appui aux institutions démocratiques et aux organes de reddition de

comptes

En dépit de la réussite de la transition politique qui a conduit à la mise en place des institutions

démocratiques clés du pays, le processus de capacitation démocratique n’a pas encore abouti en

RDC. Le Parlement et les Assemblées provinciales issus des élections générales de 2006 n’ont

pas pu s’imposer dans le paysage politique dans leur rôle de contrôle de l’exécutif. Sur le plan

législatif, avec l’appui des partenaires, plusieurs lois et édits ont pu être adoptés. Il reste

néanmoins plusieurs propositions ou projets dans le circuit d’examen au sein de ces institutions.

Les capacités des services parlementaires et des commissions de travail au sein du Parlement et

des Assemblées provinciales méritent d’être davantage renforcées et stabilisées. Les efforts sont à

consentir particulièrement pour accroitre la production législative au niveau des provinces afin de

promouvoir des reformes dans les secteurs essentiels de leurs compétences exclusives et celles

concurrentes avec le pouvoir central. L’accent sera davantage mis sur le renforcement des

capacités des exécutifs provinciaux et de leurs services respectifs afin de leur permettre de

produire des projets d’édits de qualité à soumettre aux assemblées pour adoption.

Par ailleurs, la participation de la société civile reste limitée, car ne disposant pas de moyens et

des capacités nécessaires suffisantes à même de leur donner un poids dans le dialogue national.

Néanmoins, les efforts de restructuration qui ont permis la mise en place du cadre de concertation

nationale de la société civile constituent des opportunités d’un meilleur positionnement de la

Société civile comme acteur du dialogue le défi demeure celui de la capacitation de ce nouveau

cadre afin de lui permettre de mieux jouer son rôle.

Le déficit de dialogue concerne également les relations inter institutions (entre le Senat et les

Assemblées provinciales, entre les Assemblées provinciales elles-mêmes et entre les Assemblées

provinciales et les gouvernements provinciaux).

Le contrôle parlementaire reste limité et le système d’intégrité publique et de reddition des

comptes (cour des comptes, inspection générale des finances et ministères sectoriels, etc.) souffre

de dysfonctionnements qui l’empêchent d’assurer ses missions de manière efficace. Dans ces

conditions, l’absence de sanction des actes de corruption renforce le sentiment d’impunité et nuit

à la mobilisation des ressources nécessaires au développement.


15

Pour adresser ces problèmes, le programme, dans une approche de synergie avec d’autres

partenaires, cible les trois niveaux institutionnels les plus décisifs de la représentation populaire, à

savoir le Parlement (AN renouvelée - et Senat), les Assemblées provinciales et les conseils des

ETD qui seront mis en place à l’occasion des élections provinciales et locales. L’enjeu majeur de

la démocratie congolaise pendant le prochain cycle de coopération du PNUD sera de voir

fonctionner pour la première fois, ces trois niveaux institutionnels. Dans cette perspective, le

programme vise à approfondir le renforcement des capacités parlementaires, déjà engagée au

cours de la phase antérieure de l’assistance, afin de permettre aux nouveaux membres des

institutions concernées d’être plus efficaces et proches des populations. Les priorités concerneront

également un appui structuré au processus de modernisation de l’Etat et au système électoral.

Par ailleurs, le programme contribuera au renforcement des capacités nationales de contrôle de la

gestion publique et de reddition de compte en orientant les interventions sur les sujets stratégiques

de promotion de l’indépendance et de l’autonomie financière de la Cour des comptes. De même,

les capacités de contrôle parlementaire ainsi que celles de l’Inspection Générale des Finances

seront renforcées, avec une amélioration de la veille citoyenne sur la gestion publique.

Volet 1 : Appui aux institutions démocratiques et à l’amélioration du cadre légal de


En dépit des efforts entrepris pour renforcer les capacités d’action des institutions démocratiques

que sont le Parlement et les Assemblées provinciales, celles-ci peinent encore à assumer avec

efficacité leur rôle de contrôle de l’exécutif et de promotion d’une culture de rendre compte de la

gestion des affaires publiques.

Sur le plan législatif plusieurs réformes peinent à être amorcée faute de lois, particulièrement en

provinces où la majorité d’édits adoptés et promulgués sont ceux des finances. Alors que les

dispositions pertinentes des articles 202, 203 et 204 de la Constitution fixent les matières

exclusives du pouvoir central et des provinces, ainsi que celles concurrentes entre les deux

niveaux, les législations essentielles pour impulser les réformes et faire avancer le processus de

décentralisation ne sont pas suffisamment prises au niveau provincial. Ce déficit s’explique

souvent par la faible capacité des exécutifs provinciaux censés élaborés des projets d’édits à

soumettre à l’Assemblée pour examen et adoption, bien que l’initiative législative soit

concurrente entre les deux institutions.

Dans le domaine de la représentation, il existe encore un fossé entre les élus et leur base et surtout

une méconnaissance du travail de ceux-ci par les populations. Les échanges et rencontres

spécifiques entre ces deux catégories devraient davantage être promus afin de combler davantage

ce fossé. A ceci s’ajoute le manque de visibilité des institutions parlementaires provinciales qui ne

disposent pas ou dont les sites web ne sont pas à jour afin de permettre au public de s’informer

sur leurs activités.

Sur le plan administratif, ces institutions au niveau provincial, ne disposent pas toutes d’une

organisation efficace, assise sur les compétences et procédures claires et appropriées par les élus.

S’agissant de l’administration publique, elle est caractérisée par des faiblesses structurelles, les

tracasseries, le manque d’éthique et les conditions de fonctionnement qui limitent son efficacité.

Le programme du PNUD vise dans ce volet, d’amélioration du cadre légal de l’administration

publique. Les résultats clés visés par le programme sont :

Les lois et édits essentiels aux réformes dans les secteurs prioritaires sont adoptés ;

Des mécanismes de dialogue et d’échange entre élus et citoyens sont développés ;


16

Le contrôle de l’action du gouvernement et des exécutifs provinciaux par le parlement et

les Assemblées provinciales dans les zones cibles est amélioré ;

Le cadre légal de l’administration publique est amélioré et vulgarisé.

Produit 1 : Les lois et édits essentiels aux réformes dans les secteurs prioritaires sont adoptés

Plusieurs domaines bénéficient de législations obsolètes et inappropriées. C’est pourquoi, le

programme en faisant des choix stratégiques, envisage d’apporter un appui juridique et logistique

à certaines commissions du Parlement et des Assemblées provinciales ainsi qu’aux structures

techniques des ministères, en vue d’aider à la formulation de propositions et projets de lois et

d’édits dans ces secteurs. Cet appui pourrait consister, entre autre, à la mise à disposition des

experts du PNUD ou d’autres recrutés selon le besoin de la thématique concernée par le texte

examiné, à un appui en documentation ou de l’appui logistique pour assurer le bon déroulement

des travaux de la commission. Cette stratégie accélérera les réformes clés qui attendent la prise de

textes juridiques souvent complexes mais aussi en bute à une faible volonté politique. L’appui

juridique envisagé aux commissions et aux ministères sera soutenu par un plaidoyer stratégique

auprès des autorités et des bureaux parlementaires en vue d’assurer aux propositions et projets de

lois et d’édits les succès escomptés.

Par ailleurs, le cadre juridique et les efforts législatifs du pays étant peu connus, le programme

pourrait intervenir à travers des actions de vulgarisation des principales lois et édits promulgués

avec l’implication de la société civile.

Les actions clés ciblées par le PNUD pour atteindre ce résultat sont notamment:

L’analyse et l’évaluation des besoins de législation dans les secteurs prioritaires

concernés ;

L’organisation de séances de plaidoyer pour l’adoption des lois et édits essentiels avec

l’appui de la société civile dans les provinces cibles ;

L’organisation des séances d’information et de sensibilisation des parlementaires et élus

provinciaux ;

La vulgarisation des lois et édits promulgués ;

L’appui juridique et logistique aux commissions parlementaires du Parlement national et

des Assemblées provinciales et ministères concernés ;

L’appui à l’élaboration d’un plan de développement parlementaire au niveau national.

Produits 2 : Des mécanismes de dialogue et d’échange entre élus et citoyens sont développés

La fonction de représentation qui incombe à l’élu lui impose de maintenir le lien avec les citoyens

pour participer à leur information et éducation mais aussi pour leur rendre compte des actions

entreprises. Or, le contexte politique actuel ne favorise pas l’exercice de cette fonction, les

échanges entre élus et citoyens étant très limités, en dehors des consultations électorales.

Les échanges entre parlementaires et entre ceux-ci et d’une part les élus provinciaux et/ou locaux

et d’autre part les exécutifs provinciaux sont à renforcer. Pour améliorer ces relations dans une

optique d’approfondissement du dialogue politique national, le programme du PNUD vise la

promotion de cadres de concertation interinstitutionnelle et entre les institutions et les OSC ainsi

que le renforcement des capacités de communication des institutions démocratiques.

Les actions essentielles visées par le programme dans ce domaine sont :

Appui à la création de site web pour les Assemblées provinciales et mise en place de

réseaux intranet ;


17

Appui à l’organisation des journées parlementaires portes ouvertes ;

Appui à la confection et à l’édition d’un annuaire parlementaire ;

Appui aux actions de sensibilisation et d’information sur les activités du Parlement et des

assemblées provinciales (médias et populations) ;

Appui à la publication et à la diffusion du bulletin d’information du Parlement et

traduction en langues locales ;

Appui à la promotion des échanges interparlementaires une fois par an (Senat et

Assemblées provinciales) ;

Appui à la promotion des échanges entre d’une part les assemblées provinciales et les

gouvernements provinciaux et, d’autre part entre les institutions provinciales et les OSC.

Produit 3 : Le contrôle de l’action du gouvernement et des exécutifs provinciaux par le

parlement et les Assemblées provinciales dans les zones cibles est amélioré

La mission de contrôle dévolue au Parlement et aux Assemblées provinciales est assurée de

manière isolée en raison de la faible volonté politique et du jeu des partis et regroupements

politiques. En effet, la plupart des élus sont confrontés à la discipline et/ou à la ligne de conduite

fixée par leurs familles politiques, ce qui ne facilite pas les actions de contrôle parlementaire.

L’assistance passée du PNUD et d’autres partenaires a permis à ces institutions de prendre

conscience de leur rôle et même dans certains cas, de réaliser des missions de contrôle sur le

terrain ou interpeller l’exécutif sur certains projets clés.

La reddition de comptes a aussi été au centre de l’appui passé pour permettre au Parlement

d’examiner les projets de loi de finances seulement accompagnés de loi de reddition des comptes

pour le budget passé. Dans certaines provinces, les Assemblées ont pu, malgré l’opposition des

gouverneurs, imposer les édits de reddition des comptes et la technique des questions à l’exécutif.

Cette culture de reddition doit être poursuivie dans le Parlement actuel et les Assemblées

provinciales. Pour faciliter ce travail, le programme du PNUD vise la mise à la disposition des

élus des moyens et mécanismes appropriés de contrôle par la formation.

Les principales actions prévues dans ce cadre sont :

Appui à l’élaboration et adoption du manuel de contrôle parlementaire ;

;

Appui à la préparation et diffusion d’un guide de l’élu provincial ;

Appui à la conception et à la mise en œuvre d’un plan de formation des parlementaires et

élus provinciaux ;

Appui à l’évaluation de la mise en œuvre des recommandations adressées au

gouvernement par les parlements.

.

Produit 4 : Le cadre juridique de l’administration publique est amélioré et vulgarisé

L’absence d’un cadre juridique de référence actualisé pour la réforme et la modernisation de

l’administration publique continue d’aggraver les problèmes de mise en œuvre des interventions

dans ce domaine. En effet, l’aboutissement de la plupart des interventions dans ce domaine est

fonction de la promulgation de ce cadre juridique. Néanmoins, le gouvernement a revu son cadre

stratégique de la réforme de l’administration publique 2012-2016, qui vise l’émergence d’une

administration publique moderne, organisée et capable d’exercer ses fonctions dans un cadre

institutionnel rationalisé et structuré, soutenu par un Comité technique d’appui à la réforme de

l’administration publique (CTRAP). Ce nouveau cadre stratégique ainsi que le CTRAP

constituent les socles sur lesquels, l’intervention du programme sera basée. Le programme du


18

PNUD vise dans ce volet, l’amélioration du cadre légal de l’administration publique, en vue de la

modernisation des structures administratives de l’Etat.

Les actions clés visées par le programme sont :

Appui au processus de révision du cadre juridique de référence pour la réforme et la

modernisation des administrations publiques ;

Appui au processus de validation des textes légaux sur la réforme et la modernisation de

l’administration publique ;

Appui au processus de vulgarisation des textes légaux sur la réforme et de modernisation

de l’administration publique au niveau national, provincial et local.

Volet 2 : Appui au système électoral

La conduite des élections de 2011 en RDC, a montré une volonté d’appropriation, de plus en plus

affirmée, de la gestion du processus électoral par la Commission Electorale Nationale

Indépendante (CENI).

Cependant, les lacunes relevées dans l’organisation et la gestion des opérations électorales, ont

mis en lumière les insuffisances et les limites de l’expertise de la CENI. De nombreux défis

demeurent ; au rang desquels figurent en priorité : la pérennisation d’un fichier électoral mieux

accepté, une localisation géographique de l’électeur qui va requérir une cartographie

performante, la dotation en serveurs additionnels pour une édition de listes électorales avec photo

et le renforcement des capacités du personnel, la numérisation des archives, ainsi que

l’approfondissement de la formation des membres du bureau de l’Administration Electorale sur la

gestion des élections.

Les contestations ainsi que la crise post-électorale ont conduit, les autorités, notamment

l’Assemblée Nationale qui a recommandé la révision de la loi organique 10/013 du 28 juillet 2010

portant organisation et fonctionnement de la CENI notamment en ce qui concerne la composition

de son bureau et de ses autres organes, et la suspension du calendrier (proposé par le bureau

sortant) des élections provinciales, urbaines, municipales et locales, en attendant un nouveau

cycle électoral découlant de la révision de la loi électorale et de la loi organique relative à la

CENI. Dans cette perspective, la nouvelle loi organique portant organisation et fonctionnement de

la CENI a été adoptée par le Parlement et promulguée le 27 avril 2013.

La nouvelle vision de l’assistance électorale à fournir par la Communauté Internationale prenant

en compte la résolution 2098 du 28 mars 2013, devrait donc être celle d’une assistance basée sur

l’avis-conseil notamment sur les questions techniques, en lieu et place de l’assistance de

substitution, initialement fournie pour compenser le manque d’expertise électorale antérieure de

la partie nationale. Il s’agira de mettre beaucoup plus l’emphase sur la qualité et la pertinence de

l’expertise à mettre à disposition et beaucoup moins sur sa quantité, surtout au niveau central où

une expertise nationale est à présent disponible grâce aux différentes actions de renforcement des

capacités menées par le PNUD et ses partenaires.

Les résultats attendus de ce volet concernent :

Les capacités organisationnelles et techniques de la CENI sont renforcées ;

Le dialogue politique entre les acteurs nationaux et provinciaux est amélioré ;

Les capacités nationales de résolution du contentieux électoral sont renforcées ;

La participation politique des femmes aux élections est renforcée et leur représentativité

dans les instances décisionnelles est améliorée.


19

Produit 1 : Les capacités organisationnelles et techniques de la CENI sont renforcées

La crise post-électorale de 2011 a montré les difficultés institutionnelles que traverse la CENI, en

particulier sa capacité à organiser des élections transparentes et crédibles dans un climat apaisé.

Or, la qualité du processus électoral est intimement liée aux capacités techniques et

organisationnelles de la CENI. Les contestations nées des élections de 2011 ont induit des

changements institutionnels à la CENI et pour lui permettre de remplir ses fonctions dans le cadre

des prochaines échéances électorales, il est impératif que la CENI renforce ses capacités

techniques.

De même, l’absence de fichier électoral actualisé et permanent constitue un déficit majeur de la

CENI. Toutefois sa mise à jour régulière dépend du calendrier électoral mais aussi de la capacité

de l’organe chargé d’organiser les élections de conduire cette opération de manière transparente et

crédible. Dans ce sens, l’appui du PNUD en collaboration avec les autres partenaires aidera à

corriger les déficits de capacités de la CENI.

Les actions clés envisagées par le PNUD concernent notamment:

Acquisition de biens et service pour la mise en place du site miroir de la CENI ;

Appui aux opérations de collecte des données sur le terrain et transmission au CNT ;

Appui à la mise à jour des données et consolidation au niveau du CNT ;

Appui à la structuration de la CENI et à l’opérationnalisation du CNT

Appui à la conception de manuels de formations du personnel de la CENI et des agents

électoraux (déontologie et éthique électorale, opérations électorales, etc.)

Appui à l’entreposage, au conditionnement, au déploiement et à la sécurisation du

matériel pendant les élections ;

Appui à l’élaboration d’un plan de renforcement des capacités techniques et

organisationnelles ;

Appui à la fiabilisation et révision du fichier électoral ;

Appui en expertise technique en logistique électorale pour le renforcement des capacités

du personnel au niveau central, provincial et des districts et pour le développement d’une

stratégie de prise en charge progressive de la logistique par la CENI.

Produit 2 : Le dialogue politique entre les acteurs nationaux et provinciaux est amélioré

Le dialogue politique autour des élections permet d’aplanir les divergences de vues sur les

opérations techniques ce qui limite, en partie, les éventuelles crises post-électorales. Dans bien

des cas, l’enfermement de la CENI et son refus de s’ouvrir au dialogue avec les partis politiques

conduit à des crises institutionnelles qui bloquent le processus. Dans le cas de la RDC, les

dernières élections nationales ont montré combien, il était important de promouvoir le dialogue

afin de prévenir les conflits électoraux. Le programme prenant appui sur l’expérience du passé

vise le renforcement des cadres de dialogue politique entre acteurs politiques tant au niveau

central que provincial.

Les actions clés visées dans ce sens par le programme sont :

Appui à la tenue régulière et à l’organisation des réunions de cadres de concertation sur

toute l’étendue du pays ;

Appui à la formulation d ́une stratégie et d’un plan d’appui à la prévention des conflits ;

Appui à la communication institutionnelle et publique de la CENI à travers ces instances.


20

Produit 3 : Les capacités nationales de résolution du contentieux électoral sont renforcées

Les capacités nationales de résolution du contentieux électoral restent faibles. Malgré la création

par la Constitution de la Cour constitutionnelle, cette juridiction compétente pour régler le

contentieux des élections nationales n’est toujours pas installée. De même, les tribunaux de paix

compétents pour le contentieux des élections locales, manquent dans certaines localités. Le

dispositif actuel qui constituera la base du futur schéma institutionnel a aussi besoin d’être

renforcé, notamment en matière de ressources humaines et d’équipement de fonctionnement.

Sur le plan de la connaissance de la loi électorale, les efforts doivent être renforcés en vue d’une

large vulgarisation de la loi ce qui pourrait limiter les contestations futures liées aux

contradictions d’interprétation de la loi. De même, le système d’observation nationale des

élections, notamment mis en place par la société civile, doit être renforcé pour accroitre la

transparence des élections.

Les principales actions prévues par le programme sont :

Contribution (avec d’autres PTF) à l’appui à la mise en place de la Cour constitutionnelle

et des juridictions compétentes en matière de contentieux électoral ;

Appui au renforcement des capacités des juristes de la Cellule Juridique ;

Appui à la vulgarisation de la loi électorale ;

Appui à la coordination des activités de sensibilisation, de suivi et d’observation des

élections menées par les organisations de la société civile.

Produit 4 : La participation politique des femmes aux élections est renforcée et leur

représentativité dans les instances décisionnelles est améliorée

La participation politique des femmes est faible et leur représentativité au sein des instances

décisionnelles reste limitée malgré qu’elles constituent la franche la plus importante de la

population. Les raisons de cette faible représentation politique des femmes sont nombreuses et

parfois même liées à la nature de la politique, les femmes préférant les tâches d’exécution à celles

de commandement.

L’objectif poursuivi par le PNUD dans ce domaine est d’aider à une meilleure connaissance des

problèmes de la sous représentation des femmes dans les instances de prise de décision afin

d’élaborer les meilleures politiques promouvant leur participation politique. Le PNUD entend

aussi utiliser le plaidoyer politique pour sensibiliser les femmes leaders et les dirigeants sur la

prise en compte de cette réalité dans les stratégies de développement de la RDC.

Les actions essentielles prévues dans ce cadre sont :

Appui à l’élaboration d’une stratégie de prise en compte de la dimension genre dans le

processus électoral;

Appui à l’organisation du cadre de concertation des femmes leaders ;

Appui technique pour l’intégration du genre dans les activités et programmes de la CENI

et des parties prenantes (partis politiques et OSC);

Appui à la mobilisation des femmes et Jeunes au processus électoral comme électrices,

observatrices, témoins des partis politiques, membres des BV ; Appui technique aux

partis politiques pour susciter des candidatures féminines et intégrer le genre dans leurs


21

stratégies électorales

Volet 3 : Appui au système de contrôle de la gestion publique et de reddition des comptes

La RDC jouit d’un système de contrôle hérité du système colonial composé notamment d’une

Cour des Comptes, d’une Inspection Générale des Finances et d’un contrôle interne budgétaire

assuré par les services du ministère du budget et des finances. Toutefois, ce dispositif souffre de

plusieurs dysfonctionnements qui limitent son efficacité car, il ne fonctionne pas suivant les

normes professionnelles internationales. La Cour des Comptes, Institution Supérieure de Contrôle

selon la constitution, ne jouit pas d’une indépendance totale, ni d’une autonomie financière

conformes aux critères internationaux (INTOSAI). Ses capacités d’action sont limitées par

l'insuffisance et le vieillissement de ses effectifs et par un cadre juridique inadapté. Elle souffre en

outre de dysfonctionnements structurels qui limitent son efficacité ainsi que l’application de ses

recommandations – aucun mécanisme efficace de suivi de ses recommandations n’est en place.

S’agissant du contrôle interne, le dispositif manque de rationalisation et ses moyens de

fonctionnement sont limités. Le cadre juridique de l’Inspection Générale des Finances reste flou

du moins pour son rattachement (rattachement au Président par une ordonnance et rattachement

au Ministère des Finances par la loi relative aux finances publiques), alors que ses moyens

d’action sont limités par les suites accordées à ses rapports.

Dans ces conditions, l’assistance antérieure du PNUD n’a permis que de renforcer les capacités

des membres de la Cour des Comptes pour conduire de manière régulière et professionnelle ses

missions d’audit et de contrôle.

Une assistance a été apportée à l’Observatoire de la Dépense Publique (ODEP) dans le cadre de

l’opérationnalisation de son plan d’action afin de promouvoir le contrôle citoyen des finances

publiques.

Dans le cadre du présent programme, l’appui du PNUD vise à contribuer à l’émergence d’une

Cour des Comptes répondant aux critères internationaux d’institution supérieure de contrôle,

soutenu par un système de contrôle interne fonctionnel et par un dispositif de veille citoyenne et

médiatique de la gestion des finances publiques.

Les résultats clés poursuivis par le programme sont :

Des méthodes et moyens de contrôle de la Cour des comptes sont consolidés ;

Les mécanismes de contrôle interne de la gestion publique sont renforcés ;

Les outils et mécanismes appropriés de lutte contre la corruption sont mis en place.

Produit 1 : Des méthodes et moyens de contrôle de la Cour des comptes sont consolidés

La Cour des comptes a bénéficié d’un appui du PNUD pour le développement de ses outils

d’audit et de contrôle et le renforcement des compétences de ses membres. Toutefois, cet appui

s’est réalisé sans que son nouveau cadre organique ne soit adopté pour permettre à la Cour de

jouir d’une indépendance effective et d’une autonomie financière appropriée.

Dans sa configuration actuelle, la Cour souffre du manque d’indépendance et d’autonomie. Ce

déficit important est ressenti sur les suites réservées à ses rapports. Sa mission juridictionnelle

n’est pas exercée en raison de ses conditions de fonctionnement et de l’inadaptation des textes

relatifs au règlement général sur la comptabilité publique. Dans ces conditions, et malgré les

capacités qui peuvent être renforcées, la Cour ne peut pas encore jouer le rôle qui devrait être le


22

sien. Pour corriger ce dysfonctionnement majeur, le programme du PNUD veillera à renforcer le

cadre juridique de la Cour des comptes par l’appui à l’adoption d’une nouvelle loi, la

vulgarisation auprès du public de ses missions et la formation des nouveaux magistrats recrutés

avec l’appui de l’UE.


Appui aux séances de plaidoyer politique pour l’adoption de la loi relative à

l’organisation et au fonctionnement de la Cour des comptes ;

Vulgarisation des missions de la Cour des comptes ;

Appui à la finalisation et la mise en œuvre de la loi organique relative à la Cour des

comptes ;

Formation en contrôle de gestion et audit des membres de la Cour des Comptes ;

Appui à l’actualisation du plan stratégique de la Cour des comptes ;

Appui conseil et financier à la réalisation des activités de contrôle et d’audit.

Produit 2 : Les mécanismes de contrôle interne de la gestion publique sont renforcés

Le système de contrôle interne de la gestion publique manque de moyens adéquats et souffre d’un

manque de capacités. Dominé par l’Inspection Générale des Finances, le système souffre

également de la faiblesse du système comptable et de l’impossibilité d’accéder aux comptes à

temps en ce qui concerne le contrôle exercé par la reddition générale des comptes. Sur le plan

budgétaire et administratif, le contrôle est assuré par les services budgétaires et les inspections

sectorielles. Leur contrôle est toutefois limité. Les redondances de missions, les tracasseries et les

missions orientées ainsi que l’absence de suites aux missions engagées sont des problèmes qu’il

faut adresser dans le court et moyen terme pour donner à l’action de contrôle tout son sens.

Néanmoins, en raison de la limitation des moyens et de la valeur ajoutée que le PNUD peut avoir

sur certains de ces problèmes, des choix stratégiques ont été opérés pour maintenir la dynamique

de réforme dans le secteur. Ainsi, l’action du PNUD est orientée dans ce sens sur le renforcement

de l’Inspection Générale des Finances et de la promotion des valeurs éthiques de la profession.

Les actions essentielles visées par le programme sont :

Appui à l’évaluation du système de contrôle interne ;

Appui à la clarification du cadre juridique de l’Inspection Générale des Finances ;

Formation des membres de l’Inspection Générale des Finances sur les thématiques

prioritaires de l’audit et du contrôle de gestion ;

Promotion du code éthique et déontologique des corps de contrôle ;

Appui à l’élaboration d’un plan stratégique pour l’Inspection Générale des Finances.

Produit 3 : Les outils et mécanismes appropriés de lutte contre la corruption sont mis en place

La qualité de la gouvernance constitue l’une des faiblesses essentielles de la RDC. Le phénomène

de la corruption et celui de l’impunité, principalement dans le domaine de la gestion publique,

continuent de discréditer les actions publiques. En dépit des engagements politiques pris par les

autorités, le pays manque d’outils et de mécanismes appropriés de lutte contre la corruption et la

stratégie nationale formulée n’a jamais été validée.

De même, le suivi de l’état de la gouvernance est faible en raison de l’absence de mécanismes et

d’instruments appropriés. A l’exception de certaines OSC dont l’Observatoire de la dépense

publique (ODEP), appuyé par le PNUD et d’autres partenaires, la société civile ne participe que

faiblement à la lutte contre la corruption et les capacités nationales sont relativement limitées en

la matière.


23

Le programme du PNUD visera donc à mettre l’accent sur la lutte contre la corruption par la mise

en place d’instruments appropriés.


Appui à la révision et à la validation de la stratégie nationale de lutte contre la

corruption ;

Appui à la vulgarisation de la loi sur les finances publiques et les marchés publics ;

Appui à l’opérationnalisation de la loi sur les marchés publics par la mise en place des

différents comités ;

Appui à l’élaboration d’un guide de contrôle des dépenses au niveau provincial et local ;

Appui à l’ODEP dans ses activités de contrôle citoyen de la gestion des finances

publiques

;

Etude de faisabilité pour la mise en place d’un observatoire indépendant pour le suivi de

la corruption ;

Fora et ateliers de formation et de sensibilisation sur les thèmes prioritaires de la lutte

contre la corruption dans les secteurs prioritaires de l’éducation et de la santé.

Volet 4 : Renforcement des capacités de veille de la société civile

Une société civile forte constitue l’un des éléments clef de la gouvernance démocratique. En

RDC, en dépit du nombre important d’organisations de la société civile, celles-ci ont été associées

aux différents accords et se sont développées, en investissant en particulier dans le domaine du

dialogue social pour la paix et la protection des droits de l’homme. Des progrès ont été enregistrés

en matière de coordination tant au niveau national que provincial mais aussi sur le plan

thématique. Malgré cela, les faiblesses structurelles demeurent dont une configuration atomisée,

des ressources très insuffisantes, un déficit de professionnalisation, une participation encore très

réduite dans la gestion du développement. Au-delà de programmes spécifiques de

professionnalisation, il importe, pour accroitre la maturité et la participation, de mieux impliquer

la société civile dans le débat d’ensemble, de développer les espaces institutionnels d’expression

et d’actions (conseils nationaux, observatoires indépendants, cadres de concertation) et de mieux

renforcer le rôle des OSC dans le suivi et l’évaluation des politiques publiques.

Les résultats clés visés par ce volet concernent :

La veille citoyenne sur le processus politique, socioéconomique et la prise en compte

des droits humains sont renforcées;

Le contrôle citoyen de la gestion publique est renforcé et la lutte contre la corruption

est redynamisée.

Produit 1 : La veille citoyenne sur le processus politique, socio-économique et la prise en

compte des droits humains sont renforcées

La société civile, plurielle et diversifiée, est fragilisée par les ambitions politiques de certains de

ses leaders et la faiblesse des moyens d’actions. Elle joue actuellement faiblement son rôle de

veille et d’accompagnement des populations dans divers domaines.

Cette situation ne favorise pas une participation responsable et porteuse de changement dans le

mode de fonctionnement des organisations de la société civile.


24

Le rôle de la société civile dans le suivi de l’état des droits est primordial dans une démocratie.

Or, malgré le grand nombre d’organisations dans ce domaine, les violations sont encore multiples

et le combat des OSC, mal structuré et inopérant par endroit, ne permet pas encore d’y remédier.

La Commission Nationale des Droits de l’Homme dont la mise en place est imminente après la

promulgation de sa loi organique aura certainement besoin de moyens appropriés pour s’installer

et conduire sa mission de manière indépendante.

Pour relever ce défi, le programme du PNUD vise à renforcer les capacités des acteurs de la

société civile, afin qu’ils assurent avec plus de professionnalisme leur rôle dans le dialogue

politique et la gouvernance démocratique.

Le programme vise les actions clés ci-après :

Appui au renforcement des capacités de la société civile dans le plaidoyer et le suivi-

évaluation des politiques publiques ;

Appui à la mise en place/redynamisation et l’opérationnalisation des cadres de

concertation des OSC au niveau provincial et local ;

Appui à la mise en place/redynamisation et l’opérationnalisation des mécanismes de

dialogue de proximité entre les OSC (jeunes, collectifs des femmes, etc.) et les pouvoirs

publics au niveau provincial et local ;

Appui aux actions de plaidoyer (législatif, formulation des programmes, politiques, etc.)

de la société civile ;

Appui à l'élaboration d'un programme conjoint d'appui aux organisations de la société

civile ;

Appui technique à la Commission Nationale des Droits de l’Homme.

Produit 2 : Le contrôle citoyen de la gestion publique est renforcé et la lutte contre la

corruption est redynamisée

La faible qualité de la gouvernance continue de réduire les efforts entrepris pour la réduction de la

pauvreté et le développement en RDC. Le phénomène de la corruption et de l’impunité est connu

pour être un des freins à l’amélioration des conditions de vie des citoyens. Le rôle joué par la

société civile pour promouvoir une gestion publique responsable et transparente reste pour le

moins faible. A l’exception de quelques organisations qui produisent des rapports, à l’image de

l’Observatoire de la dépense publique (ODEP), appuyé par le PNUD et d’autres partenaires, le

champ demeure vide. Des mécanismes de suivi de la gouvernance impliquant la société civile

existent, mais ne sont suffisamment outillés pour assurer un suivi efficace, même si par endroit,

les capacités de suivi budgétaire ont été améliorées.

Pour matérialiser les engagements pris par le gouvernement dans le domaine de l’amélioration de

la gestion publique par une meilleure transparence, le programme vise le renforcement du

contrôle citoyen de la gestion publique en vue de l’émergence d’une société civile engagée dans

la lutte contre la corruption.

A ce titre, le programme vise les actions clés ci-après :

Appui à la mise en place d’un cadre de dialogue entre la Cour des Comptes et les acteurs

de la société civile ;

Appui au renforcement des capacités de suivi budgétaire de la société civile ;

Appui aux OSC œuvrant dans le domaine du suivi des finances publiques.


25

2.3.2 Composante II : Appui à la réforme du secteur de la justice et de la sécurité

En dépit de ses performances macroéconomiques et des progrès significatifs observés ces

dernières années, la RDC demeure un Etat fragile avec de réelles faiblesses au niveau de la

gouvernance démocratique, de la décentralisation, de la restauration de l’autorité de l’Etat, ainsi

qu’au niveau de la justice et de la sécurité, dont la faiblesse entretien la corruption et l’impunité..

En effet, les défis de la justice restent nombreux ; celle-ci fait face à des dysfonctionnements liés

à la faiblesse de ses moyens, aux conditions difficiles de travail des magistrats, aux difficultés

d’application des décisions, à l’impunité entretenue par l’absence de juridictions dans certaines

zones en raison des conflits armés. Ces problèmes sont aggravés par une absence d’indépendance

de la magistrature, la partialité de la justice et l’insuffisance de magistrats spécialisés et en

général, de personnel qualifié.

S’agissant du secteur de la sécurité, en dépit des appuis apportés par les partenaires et le soutien

du Gouvernement, les problèmes demeurent et le secteur n’arrive pas à ressortir une vision

coordonnée de sa réforme globale ( armée –police -services de sécurité ). . Les réformes

engagées par le Gouvernement ont permis d’améliorer la situation sécuritaire d’ensemble du pays

même si, par endroit, en particulier dans les zones du Nord et de l’Est, il existe encore des

groupes armés actifs et organisés. Elles ont notamment permis l’adoption des statuts des

personnels de Police et des FARDC par deux lois. .

En outre, en 2013, l’Etat a privilégié le secteur de la sécurité dans les allocations budgétaires, en

vue de mener à bien la réforme de l’armée et de la police, pour stabiliser la région de l’Est et pour

permettre le réarmement des forces armées.

L’appui préconisé par le PNUD dans ce domaine porte d’une part sur l’approfondissement et la

consolidation des progrès significatifs obtenus grâce aux réformes engagées par le

Gouvernement, notamment à travers la relance du dialogue sur le secteur de la sécurité par un

plaidoyer auprès du Gouvernement le renforcement de la sécurité des personnes et de biens, la

réduction des violences sexuelles et basées sur le genre ainsi que le renforcement de la chaine

pénale. D’autre part, dans une perspective de consolidation de la paix, de prévention et de gestion

des conflits, le PNUD va renforcer les institutions de dialogue et les approches et mécanismes de

prévention et de gestion des conflits locaux et s’appuyer sur le relèvement communautaire

précoce.

Volet 1 : Réforme du secteur judiciaire et sécuritaire

En matière sécuritaire, des progrès notables ont été enregistrés. Le pays a connu une amélioration

significative ces dernières années sur le plan sécuritaire avec la pacification du territoire national

même si certaines zones du Nord et de l’Est connaissent encore une situation sécuritaire volatile.

Dans son ancien programme de gouvernance, le PNUD a appuyé, avec le soutien d’autres

partenaires, le renforcement des capacités opérationnelles de la Police Nationale Congolaise

(PNC) et entrepris des appuis importants au casernement des militaires et leurs dépendants, à la

promotion de la police de proximité et à un meilleur contrôle de la circulation des armes légères

et de petit calibre (ALPC) en vue de promouvoir la sécurité communautaire. Néanmoins, les

efforts de réforme plus concrets n’ont pu être possibles en raison entre autres, de la situation

sécuritaire et de la faible volonté politique de poursuivre les réformes entamées.


26

En matière de Justice, des insuffisances fonctionnelles persistent notamment à travers la lenteur

dans le traitement des dossiers, les retards dans l’exécution des jugements rendus, les coûts des

prestations élevés pour des populations à faibles revenus, l’éloignement des services judiciaires,

les faibles connaissances des lois et des procédures judiciaires, la faiblesse de la justice de

proximité, le besoin accru d’une assistance juridique pour les vulnérables, la lenteur et le manque

de coordination dans la chaîne pénale et les cas de corruption. Par ailleurs, la magistrature n’est

pas indépendante et peu performante consacrant l’impunité et la perte de crédibilité auprès des

justiciables. Enfin, le domaine pénitentiaire fait face à des difficultés structurelles en termes de

capacités organisationnelles et individuelles, d’infrastructures et de ressources humaines et

financières qui rendent difficile la mise en place d’un système pénitentiaire garant de la protection

de la société, du personnel et des détenus, tout en étant attentif à la dignité humaine et axé sur la

réparation.

A ce titre, l’audit du secteur qui a été mené en 2004 avec l’appui des partenaires, suivi de la

formulation puis la mise en œuvre d’une stratégie de réforme de la justice dans son ensemble ont

été des étapes clés de la construction de l’Etat de Droit auxquelles le PNUD a contribué tout en

maintenant son appui dans certaines provinces où la demande de justice était plus pressante (Nord

et Sud Kivu). Sur le plan de la justice pénale, les appuis des partenaires concentrés sur la lutte

contre l’impunité dans les deux Kivu, où on enregistre un nombre croissant de cas de violences

sexuelles, restent moins coordonnés en l’absence d’une stratégie claire pour canaliser le flux

d’aide suscité par cette problématique.

Afin de répondre efficacement à la demande de justice exprimée par les populations et assurer la

sécurité des personnes et des biens, le programme vise dans ce volet, les résultats clés suivants :

Le dialogue sur la réforme du secteur de la sécurité est relancé de manière concertée et

consensuelle ;

La sécurité des personnes et de leurs biens est renforcée dans les zones d’intervention

du programme ;

La chaine pénale est renforcée dans les zones d’intervention du programme ;

La réduction des violences sexuelles et basées sur le genre est effective.

Produit 1 : Le dialogue sur la réforme du secteur de la sécurité est relancée de manière

concertée et consensuelle

La réforme du secteur de la sécurité (RSS) est reconnue par l’ensemble des parties prenantes

comme la principale priorité pour la stabilisation de la RDC. Les premières actions engagées dans

ce sens avec l’appui des partenaires ont permis quelques avancées notamment en matière de

DDR, de casernement des militaires, de contrôle civil et démocratique du secteur, etc.

L’intervention du PNUD dans le secteur s’est limitée à un accompagnement de la réforme de la

police et à la promotion de la sécurité communautaire par un meilleur contrôle des ALPC.

S’agissant de l’armée, l’appui s’est limité à la construction d’infrastructures de casernement et le

plaidoyer. En raison de la sensibilité politique de la réforme, le processus a connu beaucoup de

retard de sorte que certains partenaires ont réorienté leur appui sur d’autres secteurs.

Cependant, depuis la signature de l’accord cadre d’Addis Abeba le 24 février 2013 appuyé par la

résolution 2098 du Conseil de sécurité, qui renforce aussi le mandat de la MONUSCO, la réforme

du secteur de la sécurité a fait l’objet de nouveaux engagements de la part des autorités

congolaises. Pour appuyer cet engagement, le PNUD envisage d’accompagner la relance du

dialogue sur la réforme de manière concertée et consensuelle entre le Gouvernement et les


27

partenaires, en facilitant et en accompagnant les efforts des uns et des autres pour l’émergence

d’un programme de RSS plus réaliste et dont les objectifs sont largement partagés.


Appui à la réalisation de la cartographie des intervenants dans le domaine de la RSS ;

Plaidoyer pour la mise en place effective du Comité de suivi de la reformé de l’armée

CSRA(;

Organisation de rencontres stratégiques avec les partenaires : organisation d‘une table

ronde des bailleurs de fonds pour harmoniser les approches d’appui dans le domaine de

la RSS;

Appui à la mise en place d’un cadre permanent de concertation des partenaires sur la

RSS ;

Etat de lieux du Secteur de la Réforme de l'Armée

Produit 2 : La sécurité des personnes et de leurs biens est renforcée dans les zones

d’intervention du programme

La problématique de la sécurité est quasi-présente sur l’ensemble du territoire, affecté par une

présence massive de groupes armés et de miliciens particulièrement à l’Est, mais aussi par la

circulation illicite des ALPC. Cet état de fait accentue l’insécurité des personnes et de leurs biens.

Les engagements pris par les autorités ne sont pas respectés dans la plupart des cas en raison du

manque de moyens, de formation appropriée des agents et de l’impuissance à déployer des forces

dans certaines zones, ainsi que de la faible volonté politique. De même, le manque de contrôle de

l’Etat sur ses agents, amène parfois certains à s’impliquer dans l’exploitation illégale des

minerais, ce qui constitue un défi de taille pour le Gouvernement.

Dans ce contexte, il convient d’agir sur les leviers susceptibles d’impacter le plus grand nombre

de population en matière de sécurité. C’est pourquoi, le programme du PNUD prévoit dans ce

domaine d’appuyer les initiatives de sécurité communautaire par un meilleur dialogue à la base,

de continuer son appui à la promotion d’une police de proximité et d’accompagner l’émergence

d’institutions de formation de la police dans les zones d’intervention définies avec le

Gouvernement. Il prévoit également de réaliser le désarmement volontaire communautaire afin

de mieux contrôler la circulation des armes et renforcer les capacités des organes nationaux de

contrôle desdites armes.

Les actions essentielles visées par le programme sont :

Appui à l’organisation des sessions de dialogue social sur la sécurité ;

Appui à l’opérationnalisation de la police de proximité dans les provinces cibles du

programme ;

Appui au renforcement des capacités de la Police Nationale Congolaise ;

Appui à l’établissement d’une Académie Nationale de police ;

Appui institutionnel aux organes nationaux de contrôle et de collecte des ALPC ;

Appui à la mise en œuvre du désarmement civil communautaire ;

Appui législatif à la problématique de la circulation des ALPC et du désarmement.

Produit 3 : La chaine pénale est renforcée dans les zones d’intervention du programme


28

Le système judiciaire, en particulier la justice pénale, fait face aux défis les plus complexes en

raison de la désarticulation institutionnelle et de la faiblesse de ses moyens. En effet, dans les

zones en conflit, où la demande de justice est plus élevée, il existe une carence criante de

magistrats et personnels judiciaires en raison de la situation sécuritaire et la faiblesse des moyens

de l’Etat.

La qualité des ressources humaines, la qualité des infrastructures et des moyens de

fonctionnement, les conditions de travail ainsi que de rémunération sont quelques-unes des

contraintes au changement du secteur. En raison de la limitation des moyens du PNUD et de son

expérience en matière de renforcement des capacités de la justice pénale, le programme a opéré

des choix stratégiques dans le secteur, basés sur les principes de complémentarité et de synergie

avec les autres partenaires à travers le développement des programmes conjoints visant à apporter

une réponse plus holistique aux problèmes de justice qui se posent .

Bien plus, l’un des plus grands défis dans ce secteur, où le flux d’aide est élevé, reste la question

de la coordination des interventions. De manière générale, cette coordination est faible au

niveau du Ministère de la justice pour l’ensemble des programmes dans ce secteur. Les

expériences montrent, dans un pays si vaste et peu décentralisé, que les interventions dans les

provinces doivent absolument être accompagnées, voir initiées avec un engagement et dialogue

intensif avec les autorités (MJDH, pouvoir judiciaire, groupe inter bailleurs dans le secteur.. ) au

niveau central, dans la capitale. Sans ce dialogue, les interventions en province peuvent certes

avoir un impact à court terme mais auront des effets réduits sur la restauration de l’autorité de

l’Etat de manière générale.

Néanmoins, afin de renforcer le leadership et l’appropriation nationale, le PNUD mettra l’accent

sur le rétablissement d’un dialogue politique sur l’Etat de droit avec le Gouvernement,

notamment par la redynamisation du Groupe thématique Justice et droits humains grâce à un

plaidoyer fort auprès du groupe inter bailleurs sur le secteur de la justice et du Gouvernement. Il

prévoit également le renforcement des capacités institutionnelles du MJDH et de la Direction

d‘Etudes et de planification qui est chargé du suivi des programmes pour plus d’appropriation et d

pérennisation des acquis de ses programmes.

Dans ce sens, l’appui du PNUD vise :

(i) le renforcement de la chaine pénale, c'est-à-dire la conception et le développement des

activités visant à faciliter l’accès à la justice, à contribuer à l’exécution efficace des

décisions de justice et à rétablir le lien procédural entre les différents maillons de la

chaine (police-justice-prisons). Ces actions aideront à assurer la fluidité et la transparence

du procès pénal, en vue d’une meilleure efficacité dans la lutte contre l’impunité ;

(ii) le renforcement des capacités institutionnelles du Ministère de la justice et Droits

humains et de certains de ses services spécialisés,

(iii) L’appui pour la redynamisation thématique justice et droits humains

(iv) l’appui au conseil Supérieur de la Magistrature,

(v) la formulation des cadres stratégiques et des lois sur l’assistance judiciaire en appui aux

barreaux.

Les principales actions visées sont :

Appui au renforcement des capacités institutionnelles et organisationnelles des

institutions judiciaires;

Appui à la formation des acteurs clés (magistrats, auxiliaires de justice, cadres

pénitentiaires, etc.) des institutions (cours, tribunaux, parquets, etc..) intervenant dans la


29

chaine pénale ;

Appui à l’organisation des audiences foraines en matière pénale;

Appui au fonctionnement des bureaux de consultations gratuites des barreaux en lien avec

les cliniques juridiques ;

Appui technique et institutionnel aux services et directions clés du Ministère de la justice

et Droits Humains (l’Inspectorat général des services judiciaires, Commission

Permanente de Réforme du Droit congolais, Direction d’Etude et de Planification,

Service de Documentation et d’Etudes) ;

Redynamisation du Groupe thématique justice et Droits Humains

Appui au Conseil supérieur de la magistrature.

Produit 4 : La réduction des violences sexuelles et basées sur le genre est effective

La RDC souffre aujourd’hui de l’image d’un pays en guerre permanente et d’un pays enregistrant

des records en matière de violences sexuelles. Bien qu’existant dans plusieurs pays en conflit, ce

phénomène a pourtant pris en RDC, des proportions inimaginables dues à l’impunité et à la

corruption qui caractérisent le système judiciaire congolais. En effet, les données disponibles en

rapport avec l’ampleur des violences sexuelles confirment que l’Est du Pays est le plus touché par

ce phénomène ; plusieurs crimes restent impunis même lorsque les coupables sont connus. Par

ailleurs, loin de s’arrêter à l’est, ce phénomène touche les autres parties du pays influencées par

les guerres de l’est. En dépit des efforts entrepris, les autorités ne disposent pas encore de

moyens suffisants pour une prise en charge adéquate de cette problématique.

Le PNUD, à travers (i) les projets visant à faciliter l’accès à la justice des victimes des violences

sexuelles, (ii) des études menées pour comprendre la perception de la population sur la réponse

judiciaire apportée et enfin (iii) le monitoring du système judiciaire, a adopté une approche

révisée, holistique de la question des violences sexuelles et l’a élargie à la Violence basée sur le

genre. Cette nouvelle approche se fera dans le cadre d’un programme conjoint de lutte contre

l’impunité, d’appui aux victimes de violences basées sur le genre, et d’autonomisation des

femmes exécuté à l’Est de la République démocratique du Congo.

A cet effet, le PNUD, dans le cadre du présent programme procèdera à :

La mise en œuvre d’un programme conjoint de lutte contre l’impunité des VSBG ;

Appui à la justice militaire pour la poursuite des crimes graves commis dans le contexte

de conflit en lien avec les violences sexuelles ;

Appui au développement d’un système d’information statistique sur les VSBG ;

Appui à la mise en place du dialogue social avec les leaders communautaires, les

communautés, les autorités judiciaires, de police et de sécurité sur les mécanismes de

lutte contre les violences faites aux femmes et de prise en charge des victimes ;

Appui à l’amélioration de la communication avec les populations en vue d’un

changement comportemental en rapport avec les violences sexuelles ;

Lutter contre l’impunité et renforcer l’accès à la justice pour les victimes de violences

sexuelles;

Prise en charge des victimes de violences sexuelles par un accompagnement médical et

psycho-social;

Réinsertion socio économiquement les victimes de VBSG et autonomiser les femmes au

sein de leurs communautés;

Renforcement des capacités des mécanismes de coordination nationale concernant les

violences sexuelles.


30

Volet 2 : Appui à la consolidation de la paix, la prévention et la gestion des conflits

Plusieurs appuis ont été apportés à la consolidation de la paix en RDC. Le PNUD a inscrit son

action dans ce sens en intervenant dans le cadre de son assistance passée à renforcer les cadres de

concertation et de dialogue inclusif à deux niveaux. D’abord au niveau national, des appuis ont

été apportés à la mise en place des institutions démocratiques essentielles, à la promotion du

dialogue national en faveur de la pacification du pays avec une implication de la société civile.

Toutefois, cette implication n’a pas encore permis l’émergence d’une société civile forte et

organisée, jouant son rôle dans la construction démocratique. A l’opposé des sociétés civiles

d’autres régions africaines, la société civile congolaise n’arrive pas à s’imposer comme un

recours justifié à l’échec des pouvoirs publics, en raison entre autres, de sa perméabilité politique

et des ambitions de certains de ses leaders. Dans ces conditions, la société civile intervient dans le

domaine de manière désorganisée, limitant ainsi l’impact de son action.

Au niveau institutionnel, la RDC n’a pas fait un choix fixe fondé sur l’émergence d’une

institution forte en matière de consolidation de la paix. Néanmoins, la Constitution a prévu, la

mise d’un Conseil Economique et Social (CES), qui pourrait, en raison de ses missions et de sa

composition socioprofessionnelle très diversifiée, jouer ce rôle de mobilisation nationale pour la

paix. En dépit de l’existence du texte de loi relatif au CES, celui-ci n’est pas encore mis en place,

faute de moyens. De même, les autres mécanismes et institutions de dialogue mis en place par la

transition et appuyés par les partenaires ont aussi besoin d’être renforcés pour promouvoir la

réconciliation et la pacification du pays. Enfin, la consolidation de la paix devrait s’adresser aux

causes profondes identifiées par plusieurs études. Malheureusement, à l’exception du programme

de consolidation de la paix formulé par le PNUD, il n’existe pas encore de stratégies idoines pour

adresser les causes des conflits communautaires. Récemment, le PNUD s’est engagé dans la

formulation d’une stratégie de prévention des crises et relèvement dont les éléments essentiels

constituent le fondement du travail programmatique en cours.

Dans le programme précédent, le PNUD a appuyé au niveau provincial et local, les cadres de

concertation pour la paix principalement au niveau des territoires et villages ou groupements de

villages. Cependant, ces appuis n’ont pas été souvent coordonnés en raison d’un cloisonnement

trop étroit des deux programmes passés. Un programme de consolidation de la paix a été formulé

mais non encore lancé. L’objectif de formulation d’un tel programme étant de répondre

efficacement à la demande d’appui dans les zones non couvertes par les initiatives de

stabilisation. L’objectif du PNUD dans ce volet est d’assurer une synergie d’actions entre ses

deux programmes de manière à ce que les cadres de concertation préparent mieux la mise ne

œuvre des actions de développement local et communautaire.

Dans ce volet le programme vise les résultats clés suivants :

Les approches et mécanismes de prévention et de gestion des conflits locaux sont

renforcés ;

Les mécanismes et institutions de dialogue national en faveur de la paix sont renforcés.

Produit 1 : Les approches et mécanismes de prévention et de gestion des conflits locaux sont

renforcés

En dépit de la multiplicité des acteurs intervenant sur la prévention et la gestion des conflits, la

RDC fait face toujours à des défis singuliers dans ce domaine. Tout d’abord, la réconciliation qui

constitue le pendant d’une transition politique post-conflit ne tient pas ou peu compte de la

question complexe du devenir de la jeunesse congolaise qui fait face à un chômage chronique et

un sous-emploi presque généralisé. Le manque de débouchés pour des millions de congolais qui


31

sortent du système éducatif chaque année constitue une bombe sociale et continue, du moins dans

certaines zones, à alimenter les rangs des groupes armés.

Ensuite, les efforts diplomatiques de la RDC même s’ils ont été récompensés récemment (Accord

Cadre d’Addis Abeba et Résolution 2098), ne permettent pas encore dans le cadre de la

conférence des pays des Grands Lacs, d’aborder la question de l’intégration économique des pays

de sorte à limiter les influences négatives de certains pays dans le conflit congolais.

Enfin, la société civile y compris les médias, ne joue que des rôles d’accompagnement sans faire

l’objet de force de proposition permettant de remonter les attentes sociales d’une population en

proie à la pauvreté et aux conflits.

Pour renforcer les approches et mécanismes de prévention et de gestion des conflits locaux, le

programme entend s’attaquer aux causes structurelles des conflits, à savoir, les conflits nés de la

gestion des ressources foncières, minières et agricoles mais aussi en promouvant les mécanismes

régionaux notamment en soutenant les initiatives de paix et d’intégration des pays et des

communautés.

Les principales actions visées par le programme sont :

Appui à l’organisation de campagnes nationales sur la consolidation de la paix impliquant

la société civile et les médias ;

Renforcement des cadres de concertation et de dialogue au niveau provincial et local ;

Soutien au suivi des conférences régionales sur la paix et l’intégration ;

Réalisation de voyages d’études et d’actions de formation pour l’appui au démarrage des

activités de réconciliation.

Produit 2 : Les mécanismes et institutions de dialogue national en faveur de la paix sont

renforcés

Les efforts de construction de la paix en RDC ont conduit à la mise en place de plusieurs

mécanismes et instances de dialogue et de concertation. Le PNUD en particulier dans le cadre de

son assistance passée a appuyé les initiatives communautaires de dialogue social pour la paix en

mettant en place des cadres appropriés au niveau communautaire et local. L’expérience de ces

cadres montre que l’appropriation du processus de construction de la paix par les bénéficiaires

facilite la pacification. Néanmoins, au plan national, les efforts n’ont pas encore permis

l’émergence d’une institution à même d’assurer ce rôle permanent de dialogue national pour la

paix. A ce titre, le programme vise à appuyer le Conseil Economique et Social qui, par sa

composition et son mandat, pourrait assurer ce rôle, puisqu’il regorge de toutes les composantes

de la société congolais.

Sur le plan de l’éducation à la citoyenneté, le programme entend accompagner la formulation

d’un programme national de sensibilisation et assurer la mobilisation des ressources pour sa mise

en œuvre.

Les principales actions visées par le programme sont :

Appui à l’élaboration du cadre d’intervention du Conseil Economique et Social (cahier

des charges, termes de référence, projet de loi établissant le Conseil Economique et

Social et autres textes d’application) ;

Définition d’un plan d’action pour le Conseil Economique et Social sur la prévention des

conflits ;


32

Appui à la conception d’un programme national de sensibilisation et d’éducation à la

paix, à l’unité et à la réconciliation nationale ; mobilisation des ressources ;

Appui à l’exécution d’une campagne d’information sur les missions du Conseil

Economique et Social.

2.3.3 Composante III : Appui au processus de décentralisation et à la gouvernance locale

L’approfondissement de la décentralisation fait partie des solutions durables à la stabilisation

sociopolitique de la RDC. En effet, elle a été reconnue comme un mécanisme permettant

l’implication des autorités à la base dans la gestion d’un pays qui a pratiqué, pendant plusieurs

décennies, la centralisation comme système de gestion. En dépit des engagements pris, la

décentralisation ainsi que la déconcentration des services de l’Etat notamment au niveau des

provinces ont connu peu de progrès.

Les capacités de pilotage sont réduites en raison de la faiblesse des ressources tant au niveau des

provinces que des ETD. Les ressources permettent à peine de couvrir le fonctionnement normal

des services. Les ressources humaines et matérielles sont amoindries comparées aux missions

dévolues à ces entités, accroissant ainsi inutilement les attentes des populations qui restent

insatisfaites à tous les niveaux. Les capacités de planification locale du développement ont été

renforcées dans certaines provinces avec l’appui des partenaires y compris le PNUD 1 sur

financement du DFID et ont bénéficié aux principaux acteurs dont les femmes, les jeunes ainsi

que les groupes défavorisés. Toutefois, les capacités de gestion de proximité impliquant toutes les

parties prenantes ainsi que la mise en œuvre effective de ces plans de développement par la

disponibilité de ressources adéquates constituent un défi majeur qui devrait être relevé.

La Caisse Nationale de Péréquation (CNP), outil primordial de financement des projets

d’investissement à la base a été prévue mais n’est pas encore mis en place faute d’adoption du

projet de loi. Ainsi, de textes d’application, de manuels de procédures et de mécanismes de

gestion prévus pour son opérationnalisation ne sont pas encore élaborés. En outre, des textes

essentiels à la mise en œuvre effective de la décentralisation sont également bloqués dans le

circuit parlementaire ou attendent encore l’obtention d’un véritable consensus sur les conditions

de mise en œuvre de la politique de décentralisation.

Néanmoins, depuis l’organisation du forum sur la décentralisation en 2007, les efforts du

gouvernement, appuyés par les partenaires, dans ce secteur ont permis l’adoption des principales

réglementations2 ainsi que la mise en place d’un cadre institutionnel de pilotage, de coordination

et de suivi. Ces efforts réalisés de 2008 à 2010, n’ont malheureusement pas été suivis d’effets

immédiats en termes d’effectivité de la décentralisation. La dynamique s’est progressivement

estompée par la suite pour laisser place à une décentralisation « théorique » pour les populations.

Pour adresser ces problèmes de manière structurée, le programme vise à redynamiser le processus

de décentralisation en apportant un appui stratégique au gouvernement pour entre autre établir un

état des lieux de la décentralisation et élaborer une feuille de route permettant la relance du

processus. L’appui du PNUD à cette initiative s’inscrit dans l’optique d’une mise en œuvre de la

décentralisation basée sur les principes de progressivité et de consensus entre tous les acteurs

1 Le PADDL a accompagné la mise en place des outils de planification à la base dans trois provinces (Nord Kivu, Kassaï Oriental et Equateur) alors que

d’autres provinces sont couvertes par des initiatives développées notamment par l’UE, la Banque mondiale et la Banque Africaine de Développement. 2 En matière de décentralisation, plusieurs lois et textes règlementaires ont été pris: (i) loi n°08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux

relatifs à la libre administration des provinces ; (ii) Loi organique n°08/015 du 07 octobre 2008 portant modalités d’organisation et de fonctionnement de

la Conférence des Gouverneurs ; (iii) Loi organique n°08/016 du 07 octobre portant composition, organisation et fonctionnement des Entités Territoriales

Décentralisées et leurs rapports avec l’Etat et les provinces ; et (iv) Décret n°08/06 du 26 mars 2008 portant création d’un Conseil National de mise en

Œuvre et de suivi du processus de la décentralisation en République Démocratique du Congo.


33

nationaux et provinciaux. Le programme entend également apporter sa contribution à la mise en

œuvre de l’accord cadre d’Addis Abeba dont deux engagements préconisent d’effectuer des

progrès sur la voie de la décentralisation et de promouvoir la réforme structurelle des institutions

de l’Etat, y compris la réforme des finances publiques. Ces engagements importants sont

également repris dans la résolution 2147 du Conseil de Sécurité, du 27 mars 2014.

.

Pour atteindre cet objectif, le programme prévoit dans cette composante, deux volets : i) apporter

un appui au processus de décentralisation et gouvernance locale et, ii) appuyer le développement

des outils de financement de la décentralisation.

Volet 1 : Redynamisation du processus de décentralisation

La politique de décentralisation a été clarifiée dans le document adopté par le gouvernement en

2009 « Cadre de Mise en Œuvre de la Décentralisation (CSMOD)» avec son plan d’actions.

Plusieurs lois ont été adoptées en particulier celles touchant à l’organisation et au fonctionnement

de différents paliers de compétences, sur les marchés publics et sur les finances publiques.

Toutefois, d’autres dispositions législatives et réglementaires restent à compléter. L’organisation

des élections provinciales et locales, régulièrement reportées, permettront le renouvellement et

l’installation des organes élus. Cependant ces nouveaux élus provinciaux et locaux n’auront pas

forcement une meilleure connaissance du travail qui les attend. Ils auront donc besoin de

formation et d’orientation. Il sera aussi question dans ce volet de renforcer le dialogue au niveau

local qui permettra d’accroitre la participation citoyenne à la gestion des affaires publiques et de

promouvoir la transparence et la redevabilité.

Les principaux résultats clés visés par le programme dans ce volet sont :

Appropriation du processus de la décentralisation assurée avec une feuille de route

émanant de l’état des lieux de la décentralisation élaborée, validée et mise en œuvre ;

Les dispositifs de pilotage et de coordination de la décentralisation sont renforcés ;

Les capacités des administrations provinciales et locales renforcées.

Produit 1 : Appropriation du processus de la décentralisation assurée

Le PNUD s’appuyant sur son expérience en matière d’appui à l’élaboration du CSMOD, de

promotion des outils du développement local et de développement des capacités de gestion des

provinces, entend accompagner le gouvernement à relancer le processus de décentralisation selon

une démarche de progressivité pour mettre en place les ETD. Dans ce cadre, le PNUD, avec

d’autres PTF (Banque Mondiale, USAID, DFID et Union Européenne) entend jouer son

leadership pour réunir tous les acteurs de la décentralisation en vue d’évaluer le processus actuel

et esquisser les grands axes programmatiques de la décentralisation pour les prochaines années.

Toutefois, les efforts d’appropriation menés tant au niveau national, provincial que local n’ont

malheureusement pas permis une meilleure compréhension et adoption du processus par tous les

acteurs. Il importe donc de vulgariser les outils développés lors du cycle programmatique passé

et de mener une forte campagne de communication en faveur des populations.

Ainsi, les principales actions prévues sont :

Appui à la réalisation d’un état des lieux de la décentralisation (capacités des Provinces,


34

ETD et des services déconcentrés de l’Etat) ;

Appui à l’organisation des Assises Nationales sur la Décentralisation ;

Appui à l’élaboration d’une feuille de route sur la décentralisation et à sa mise en œuvre

effective ;

Appui à l’actualisation du CSMOD et de son Plan d’actions.

Produit 2 : Les dispositifs de pilotage et de coordination de la décentralisation sont renforcés

Les efforts entrepris au niveau national pour la mise en œuvre de la politique de décentralisation

ont conduit à la fois, à la mise en place de dispositifs de pilotage stratégique et de coordination (le

Comité interministériel de suivi et de mise en œuvre de la décentralisation-CISPSD, la Cellule

Technique d’Appui à la Décentralisation - CTAD). Les capacités techniques des animateurs ont

été renforcées tant au niveau national que provincial ou local à travers des appuis des partenaires

techniques et financiers. Si la CTAD a pu élaborer et faire valider les instruments indispensables

tels que le CSMOD, une matrice de suivi de la réforme et des rencontres régulières entre les

partenaires, ces mécanismes ont encore besoin d’être renforcés et améliorés. Il s’agit notamment

d’établir des passerelles de collaboration entre la CTAD et le secrétariat général du Ministère de

la Décentralisation, la CTAD ayant été créé avant l’administration en charge de la

décentralisation.

Les actions préconisées par le programme dans ce cadre sont :

Appui à la fonctionnalité des structures de pilotage et de coordination

Appui au renforcement des instruments de suivi et de pilotage de la décentralisation ;

Appui à l’organisation des séances de concertation des partenaires pour une meilleure

harmonisation des interventions ;

Appui au renforcement du dialogue entre Gouvernement central et Provinces, entre

provinces et ETD;

.

Produit 3 : Les capacités des administrations provinciales et locales sont renforcées

La décentralisation ne peut être effective qu’à la condition que si les acteurs chargés de son

animation quotidienne disposent de capacités appropriées pour conduire les politiques et résoudre

les problèmes de développement qui se posent à leur niveau. Or, tant au niveau des provinces que

des ETD, ces capacités manquent ou ne sont pas en nombre suffisant.

Sur le plan politique, les élus méconnaissent dans la plupart des cas, leurs missions au sein des

communautés. Ils disposent de peu de moyens pour assurer le fonctionnement régulier des

services placés sous leur responsabilité. Au plan administratif les services déconcentrés de l’Etat

qui ne disposent pas de capacités et des ressources appropriées continuent à exercer les

attributions dévolues aux ETD Dans ces conditions, les attentes des populations ne peuvent être

satisfaites. Le programme du PNUD vise dans ce domaine à renforcer les capacités des acteurs

clés que sont les élus, les fonctionnaires, les OSC, etc.

Les actions clés visées sont :

Appui au renforcement des capacités des administrations dans les provinces et ETD

cibles ;

Appui à l’élaboration et l’exécution des sessions d’orientation des nouveaux élus sur leurs


35

missions (Provinces, ETD) ;

Appui à la fonctionnalité des services déconcentrés et décentralisés des Provinces ETD

cibles

Volet 2 : Appui au développement des outils de financement de la décentralisation

L’effectivité de la décentralisation est aussi confrontée aux problèmes de financement. En effet, la

plupart des provinces et ETD n’arrivent pas à financer leur plan de développement en raison de

la faiblesse des ressources, l’inefficacité du système administratif et fiscal et le manque

d’opérationnalisation des outils de financement. La Caisse Nationale de Péréquation (CNP),

prévue par la constitution, pour accompagner la mise en œuvre des plans d’investissement au

niveau des provinces et ETD est encore non opérationnelle suite la non adoption du projet de loi

créant cette caisse.

De même, la retenue à la source de 40% des recettes d’intérêt commun destinées aux provinces et

ETD prévue par la constitution n’est pas encore totalement effective. Enfin, le transfert de

compétences entre les différents échelons de l’Etat n’est pas encore concrétisé pour permettre le

bon fonctionnement des services à la base. Cependant une stratégie nationale et une feuille de

route sectorielle de transfert des compétences et des ressources ont été élaborées et validées. Il

importe aujourd’hui que les outils de financement soient opérationnalisés pour redynamiser le

processus de décentralisation et la gouvernance locale, et répondre aux attentes des populations à

la base. .

Dans ce volet, l’appui du PNUD vise les résultats clés suivants :

La Caisse Nationale de péréquation est opérationnalisée ;

Les processus de transfert de compétences et de ressources sont mis en place selon une

démarche de progressivité ;

Les mécanismes de dialogue, de transparence et de redevabilité sont développés.

La coopération décentralisée et l’intercommunalité sont développés

Produit 1 : La Caisse Nationale de péréquation est opérationnalisée

La problématique du financement de la décentralisation et, de manière subjacente, la répartition des revenus issus des ressources naturelles entre le pouvoir central, provincial et les ETD continue d’exacerber les tensions politiques en RDC. Au plan global, cette querelle a été réglée par la Constitution en 2006 par une décentralisation fiscale. Cependant, la décentralisation est bloquée et la révision de la Constitution intervenue le 20 février 2011 en modifiant les articles 197 et 198 renforce les pouvoirs du Président de la République qui peut dissoudre une Assemblée provinciale et relever un gouverneur de provinces lorsque des circonstances politiques graves menaces le fonctionnement régulier des institutions provinciales .Cette nouvelle disposition peut être perçue comme un recul du processus de la décentralisation

Néanmoins, pour assurer le financement des infrastructures locales, une Caisse Nationale de

Péréquation (CNP) a été prévue. Dans la même dynamique, le Gouvernement a entamé la

réforme en matière de finances publiques provinciales en promulguant l'Ordonnance-loi N°

009/2012 du 21 septembre 2012 fixant la nomenclature des impôts, taxes et redevances des

provinces et des entités territoriales décentralisées ainsi que leurs modalités de répartition. . .

Ces progrès n’ont toutefois pas été matérialisés par une amélioration du financement de la


36

décentralisation, même s’il semble trop tôt d’en évaluer l’impact. C’est pourquoi, le PNUD,

s’appuyant sur son expérience de réforme institutionnelle et la mise en place des fonds

d’investissement décentralisés dans plusieurs pays africains, entend accompagner

l’opérationnalisation de la CNP en vue de lui permettre de jouer pleinement son rôle dans le

dispositif institutionnel d’accompagnement de la décentralisation et de la gouvernance locale.

L’appui visé par le PNUD dans ce domaine concerne les actions suivantes :

Plaidoyer pour l’adoption du projet de loi portant création de la CNP ;

Elaborer des manuels d’opération et des outils de financements Renforcer les

capacités des ETD dans la constitution des dossiers bancables

Accompagner les ETD dans la maitrise d’ouvrage locale

Produit 2 : Les processus de transfert de compétences et de ressources sont mis en place selon

une démarche de progressivité

La politique de décentralisation n’a pas tenu compte des contraintes structurelles au

développement de l’administration locale. En effet, le transfert de compétences suppose un

transfert conséquent de ressources de telle sorte que les compétences transférées soient gérées de

manière plus efficace par les autorités concernées. Si des efforts ont été entrepris sur le plan

juridique (cf. lois prises), cependant la réalité du transfert de compétences et de ressources

démontre qu’aucune entité provinciale ou locale ne jouit encore de la plénitude de ses

compétences. Pour y remédier, et assurer un transfert équilibré des compétences et des ressources,

le PNUD, envisage dans le cadre de son programme de réaliser les actions clés ci-après :

Appuyer l’évaluation du coût des compétences à transférer ;

Appuyer la mise en œuvre de la feuille de route pour un transfert progressif des

compétences ;

Appuyer l’élaboration et la mise en place des outils de gestion et de la gouvernance locale

Assurer le Suivi du processus de transfert des compétences.

Produit 3 : Les mécanismes de dialogue, de transparence et de redevabilité sont développés

Pour accompagner le processus de financement de la décentralisation, le programme mettra un

accent particulier sur la participation citoyenne. L’appui du PNUD prendra en compte les acquis

de son programme passé qui a permis, en contribuant à la promotion du dialogue, une

participation accrue des populations y compris les groupes minoritaires et vulnérables, à la

gestion des affaires publiques locales. Les principales actions ciblées sont :

Renforcer et animer les cadres des concertations au niveau provincial et local ;

Appuyer la restructuration et l’organisation des associations féminines pour la promotion

du leadership féminin à la base ;

Promouvoir des mécanismes alternatifs participatifs de financement de la

décentralisation ;

Produit 4 : la coopération décentralisée et l’inter-communalité développée

Il s’agit ici de faciliter les relations entre les ETD et entre les provinces et les aider à développer

les relation de partenariats avec les entités des autres pays afin de leur permettre de bénéficier des

appuis techniques, échanger des expériences et aussi obtenir les facilités dans le cadre du

commerce transfrontalier. Cette approche permettra d’assurer une formation et un renforcement

des capacités par les paires. Les principales actions ciblées sont :


37

appuyer l’inter-communalité et la mutualisation des ETD ;

appuyer l’harmonisation du commerce transfrontalier entre les provinces ;

appuyer la participation des ETD aux organisations régionales et internationales.

III. STRATEGIE D’INTERVENTION DU PROGRAMME

3.1 Stratégie d’ensemble

La stratégie d’intervention du PACPaD se fonde sur une lecture croisée (i) des priorités

nationales déclinées dans la matrice des priorités sectorielles du DSCRP2 et du programme du

Gouvernement 2012-2016 ; (ii) des acquis des programmes du cycle précédent (2008-2012) ;

(iii) des programmes de coopération des PTF et, (iv) des avantages comparatifs en matière de

gouvernance et de son positionnement en tant que chef de file dans certaines thématiques clés.

Cette stratégie mettra l’accent sur :

Les Synergie d‘interventions en ce qui concerne les activités clés à engager, le ciblage des

zones d’intervention, les niveaux institutionnels et les outils d’intervention, aussi bien au

sein des composantes du PACPaD qu’entre le PACPaD et le PACIDD. Basée sur les leçons

apprises de l’assistance passée, le programme est un ensemble cohérent d’actions identifiées

au sein des différentes composantes qui se renforcent mutuellement pour atteindre les

résultats planifiés dans le programme. Cette cohérence d’ensemble du programme est aussi

renforcée par des synergies identifiées avec le deuxième pilier programmatique du PNUD,

dont la composante « Moyens d’Existence Durables » constitue le prolongement direct des

actions des trois composantes du présent programme.

Des aspects transversaux notamment le renforcement des capacités de la société civile, le genre et

la gestion des conflits sont pris en compte dans la programmation de chaque volet, pour permettre

les plus fortes synergies entre volets du programme et entre les deux piliers du programme en vue

de l’atteinte des résultats.

Le schéma suivant permet de dégager les synergies entre volets du programme et entre ceux-ci et

les composantes du programme d’appui à la croissance inclusive et au développement durable.

Tableau 3 : identification de synergies entre les deux piliers du programme et leur contribution à la stabilisation du pays

PACPaD PACIDD

Composantes Volets Volets Composantes

Appui aux institutions

démocratiques et aux

organes de réédition des

comptes

Institutions démocratiques et à

l’amélioration du cadre légal de


Instruments de planification et

gestion stratégique

Planification et pilotage

du développement

Système électoral Gestion de l’aide et partenariats

Système de contrôle de la gestion

publique et de reddition des

comptes

Suivi des OMD et évaluation des

politiques publiques

Capacités de veille de la société

civile et des médias

Appui à la réforme du

secteur de la justice et de la sécurité

Réforme du secteur judiciaire et

sécuritaire

Croissance inclusive et

développement local

Moyens d’existence

durable et développement local Consolidation de la paix,

prévention et gestion des conflits

Prévention et gestion des conflits locaux et cohésion sociale

Appui au processus de

décentralisation et à la gouvernance locale

Redynamisation du processus de

Décentralisation

REDD + vers économie verte Gestion durable des

ressources naturelles et changement climatique

Mécanismes de résilience

Développement des outils de

financement de la décentralisation

Instruments de planification et

gestion stratégique


38

ETAT DE DROIT RESTAURE, PAIX RENFORCEE ET STABILITE ASSUREE

En matière de consolidation de la paix, les deux piliers du programme développeront le maximum

de synergies permettant à chacun, sur la base de son expertise, de jouer le rôle qui lui revient. Le

présent programme se limitera à mettre en place les cadres de dialogue pour la paix alors que le

pilier PACIDD par la mise en place des moyens d’existence durable et de développement local

apportera l’appui nécessaire à l’accroissement des revenus des communautés concernées et le

développement de leurs capacités à résoudre les conflits au niveau local et à mieux défendre leurs

droits.

La Conciliation entre le besoin de consolidation et de capitalisation des acquis stratégiques

du cycle précédent, et la nécessité d’innover pour mieux répondre aux défis permanents et

émergents du développement de la RDC dans une perspective nationale et sou-régionale.

L’ancrage et l’alignement des interventions sur les problématiques de développement

avec un potentiel d’effets catalyseurs :

- L’amélioration de la gouvernance du développement en vue de consolider les bases

d’un État pouvant faire face aux facteurs de fragilité et prendre le leadership de son

développement. Ce qui implique une interaction et un renforcement mutuel avec les

activités du PACIDD ;

- La prise en compte d’une part, de la sensibilité genre, afin que le processus de

consolidation de la paix et du renforcement de la démocratie le soit réellement pour les

femmes et les hommes, comme acteurs et bénéficiaires du processus démocratique ;

- La cohérence dans le renforcement des institutions démocratiques et l’appui à

l’amélioration du cadre juridique de l’administration publique ;

- Le développement des capacités de veille de la société civile en matière de justice, de la

sécurité et de droits humains ;

- La relance du processus de décentralisation et la promotion de la gouvernance locale.

La Prise en compte des facteurs de fragilité des zones géographiques appuyées selon des

problématiques de développement différenciées :

- Prédominance des problèmes structurels de développement et de gouvernance.

- Degré de pauvreté de masse et niveau d’accès aux services sociaux de base faible

La nécessité de renforcement des programmes conjoints.

La capitalisation des niches d’excellence existant au sein du PNUD notamment son

expertise dans les domaines de la justice, de la gouvernance démocratique, de la société

civile, des médias et de la décentralisation.

L’accroissement des investissements dans la gestion axée sur les résultats de

développement (GARD), mettant l'accent aussi bien sur les capacités que sur l’engagement

du personnel, ainsi que sur les normes améliorées de conception et d’exécution de

programmes et projets.

La Mise en place d’un cadre de résultats, avec les indicateurs des résultats atteints ou à

atteindre, et à mettre à jour tous les six mois.

Le choix des priorités d’intervention du programme a aussi été guidé par les principes directeurs

suivants :


39

1. Le programme souhaite s’inscrire dans une vision de long terme (consolidation de la paix,

renforcement de l’Etat de droit, stabilisation du pays, etc.) tout en se concentrant sur une

programmation d’actions réaliste sur la période du programme. L’accent mis sur les actions

de renforcement des capacités ne signifie pas que le programme vise dans une période de

cinq ans à opérer des changements radicaux dans le paysage politique congolais. En

revanche, celui-ci devrait permettre, d’ici le terme du programme, d’obtenir des avancés

significatives en termes d’amélioration des compétences dans les secteurs clés de la

gouvernance ainsi que l’émergence d’une société civile plus efficace et structurée.

2. Le programme entend concentrer l’assistance sur un nombre limité de domaines afin

d’assurer une plus grande efficacité et visibilité de l’action du PNUD. Au regard des champs

d’interventions possibles, des arbitrages ont été opérés afin d’éviter une dispersion des

ressources déjà limitées., Les critères retenus ont été les suivants : i) efficacité potentielle

des actions proposées en fonction du contexte national ; ii) principe de continuité à la

lumière des résultats du programme passé lorsque des résultats tangibles ont été obtenus ; iii)

mandat et les avantages comparatifs du PNUD, liés en particulier à l’expérience déjà

capitalisée dans le domaine considéré en RDC ou dans d’autres pays ; iv) principe de non-

concurrence et de complémentarité de l’assistance du PNUD par rapport à celle des autres

bailleurs de fonds.

3. Le programme ne constitue pas une réponse aux demandes institutionnelles spécifiques mais

adresse la problématique de renforcement des capacités de manière stratégique. Ainsi les

actions de renforcement de capacités seront définies par rapport à un effet global à atteindre

et des fonctions à appuyer (promotion du dialogue politique, élaboration des lois, contrôle

indépendant des ressources publiques, etc.). En agissant ainsi, le programme contribuera à

l’amélioration des capacités nationales dans des domaines stratégiques facilitant, par la

même occasion, le dialogue politique sur les sujets de réformes indispensables au

développement du pays.

De même, en mettant l’accent sur le renforcement des capacités à la base, le programme vise

l’accompagnement de la dynamique de qualification des services publics essentiels afin

d’atteindre les populations les plus vulnérables et ainsi contribuer à la réduction de la

pauvreté et à la réalisation des OMD.

4. Enfin, Le programme met l’accent sur la problématique de coordination des interventions

dans certaines composantes pour maximiser son impact et adopte une approche basée sur la

gestion et la prévention des conflits.

3.2 Choix des zones d’intervention

Tirant les leçons et les enseignements de la mise en œuvre et des résultats du programme du cycle

passé, et des interactions aussi bien avec les populations à la base, les PTF que les autorités

nationales et provinciales, il a été possible de définir les critères qui peuvent guider et fonder le

choix des zones d’intervention pour ce cycle de programmation. Ce sont notamment :

(i) les problèmes structurels du développement et leur gravité : taux de pauvreté, niveau

d’accès aux services sociaux de base, niveau de développement des capacités

productives pour la survie des populations, enclavement, etc. ;

(ii) les problèmes conjoncturels et leur gravité dans la perturbation des conditions

politiques, économiques et sociales de la vie des populations : éclosion des conflits et

leur durabilité, crise sécuritaire, de gouvernance politique et ou administrative ;

(iii) la probabilité et les possibilités de s’en sortir rapidement ou de consolidation des

conditions « normales » du développement ;


40

(iv) les possibilités de synergies avec d’autres interventions sectorielles déjà en cours, et

notamment des investissements structurants du Gouvernement ou d’autres PTF.

La zone d’intervention du programme et le niveau d’intervention des composantes dans les

provinces retenues seront définis par le PNUD en concertation avec ses partenaires nationaux et

internationaux au démarrage du programme, en fonction du caractère spécifique de chaque

composante, des besoins prioritaires des régions et des financements disponibles.

Le programme dans sa conception vise pour certaines activités, le niveau national et/ou un niveau

inférieur (provincial ou local) lorsque les processus et résultats visés se situent à ces niveaux

précis. Le choix des zones d’intervention sera aussi fonction des besoins de coordination et de

complémentarité entre les deux programmes du PNUD. Il faudra éviter de développer des

activités de programmes de manière isolée dans ces zones, au risque de limiter l’impact du

programme, celui-ci étant formulé dans un esprit de complémentarité et de synergie.

De manière spécifique, le choix des zones d’intervention dans certaines localités, en synergie

avec le PACIDD, sera basé sur une matrice multicritères soutenue par un système de pondération.

Le PNUD adoptera sur la base de cette approche, une liste de zones prioritaires d’intervention

avec une démarche de progressivité selon la disponibilité des ressources.


41

La prise en compte de ces critères, et leur relative pondération compte tenu aussi des orientations

stratégiques définies ci-dessus, a permis de définir les zones géographiques d’intervention du

programme qui sont les provinces suivantes :

1. l’Équateur,

2. le Sud Kivu,

3. le Kassaï Oriental,

4. le Nord Kivu,

5. le Katanga.

6. et le Maniema.

Il est important de souligner que si ces zones sont considérées ici comme prioritaires, la

programmation effective des interventions se fera selon une démarche progressive et

stratégique. Progressive car les interventions ne peuvent être envisagées ni en même temps dans

une zone déterminée, ni dans leur totalité dans les zones géographiques ainsi définies. Stratégique

car elles doivent tenir compte des opportunités de succès, d’enclenchement d’autres processus

prévus dans le programme.

3.3 Partenariats techniques

Dans un contexte particulièrement difficile, caractérisé notamment par des incertitudes politiques

et institutionnelles, les interventions du PNUD devraient se focaliser sur le développement de

partenariats techniques bénéfiques pour le pays. Ces partenariats sont à développer au niveau des

différentes composantes du programme et dans certains cas au niveau des volets pour mieux

cibler les réformes stratégiques indispensables à la stabilité du pays.

En matière de Renforcement des institutions démocratiques et de reddition des comptes, le PNUD

comme dans le passé, travaillera en étroite collaboration avec des partenaires nationaux et

internationaux. Il s’appuiera sur son expérience de coordination et de dialogue politique pour

impulser une meilleure coordination des partenaires dans le domaine ciblé et établira pour les

activités techniques spécifiques, des partenariats avec les institutions spécialisées. En outre, le

PNUD va assurer une coordination efficace avec des groupes de bailleurs de fonds qui s’occupent

de l’appui aux médias et à la société civile pour assurer que toutes les activités se renforcent et

aident à la consolidation de la gouvernance démocratique dans le pays.

Quant à l’appui au cycle électoral, le PNUD continuera avec l’accord des partenaires au

développement à administrer le Fond Commun (basket fund) en appui au processus électoral. Ce

fonds commun (basket) aura une structure de gestion à trois niveaux: un Comité de Pilotage, un

Comite Technique et une Equipe de Gestion du Projet.

S’agissant de l’appui au système de contrôle et de reddition des comptes, le PNUD veillera à

impliquer les institutions de type CREFIAF, INTOSAI et AFROSAI dans le renforcement des

capacités des structures nationales. Cet appui pourrait s’inscrire dans un plan stratégique de

réforme du système de contrôle qui sera porté par le PNUD afin de fédérer davantage les

interventions des bailleurs dans ce domaine en collaboration avec le Comité de réforme des

finances publiques (COREF). Il travaillera de manière coordonnée avec les PTF qui appuient la

réforme du contrôle dans le cadre du COREF. Le PNUD utilisera la même approche avec le

Comité Technique de Réforme de l’Administration publique (CTRAP) dans l’amélioration et la


42

vulgarisation du cadre juridique de l’administration publique. L’objectif étant d’aider à la mise en

place d’un cadre juridique de référence actualisé pour la réforme et la modernisation de

l’administration publique.

L’appui à la réforme du secteur judicaire et sécuritaire impliquera la coordination des partenariats

au niveau des structures gouvernementales ainsi que de la société civile sur le plan national,

provincial et local. Au niveau de l’Exécutif, le ministère de l’Intérieur, Sécurité, Décentralisation

et Affaires coutumières et celui de la Défense Nationale et des Anciens Combattants constituent

le noyau institutionnel pour la mise en ouvre des politiques et des actions en matière de réforme

du secteur de la sécurité, de contrôle des ALPC et de lutte contre la violence armée.

Étant donné la complexité de la réforme du secteur sécuritaire en RDC, ainsi que son caractère

multisectoriel et en vue de sa projection dans le long terme, le Gouvernement devra se doter d’un

dispositif de coordination technique, capable de faire face aux défis stratégiques en la matière.

Ainsi, le PNUD appuiera, en coordination avec les partenaires extérieurs, la mise en place d’un

cadre de dialogue permanent entre le gouvernement et le PTF, en vue de la relance du processus

de RSS.

Concernant le secteur de la Justice, la collaboration et la coordination avec les partenaires

nationaux et internationaux seront assurées par sa participation au Comité Mixte de Suivi de la

réforme de la justice (CMJ) dont la transformation en Groupe thématique justice et droits

humains se fait attendre. Toutefois, le PNUD privilégiera une approche axée sur le renforcement

de la chaine pénale au niveau des provinces cibles du programme et la participation aux différents

clusters visant à renforcer la coordination sur le terrain.

Enfin, le PNUD s’appuiera sur son expérience conjointe avec le FENU pour appuyer

l’élaboration d’une feuille de route pour l’effectivité de la décentralisation, en partenariat avec les

autres PTF et le Gouvernement. En assurant son rôle de chef de file des différents bailleurs qui

appuient la décentralisation, le PNUD facilitera le dialogue politique sur le sujet et l’organisation

des Assises Nationales.

3.4 Partenariats financiers

Comme pour les programmes précédents, les partenariats financiers seront développés tout au

long du programme. Celui-ci démarrera avec les ressources propres du PNUD ou celles déjà

mobilisées sur des projets actifs qui sont intégrés au présent programme.

En fonction des composantes retenues et sur la base de l’expérience du programme précédent, des

programmes conjoints seront développés avec les PTF et autres agences du SNU.

IV. CONTRAINTES ET RISQUES

L’atteinte des résultats attendus du programme dans le contexte actuel, empreint d’incertitudes

politiques et de difficultés de mobilisation de ressources, suppose un meilleur engagement du

PNUD sur le dialogue politique au plus haut niveau. Ainsi, le PNUD a cherché dans la phase de

formulation du programme à obtenir un engagement ferme de collaboration du gouvernement et

des partenaires internationaux pour une mise en œuvre efficace du programme. La consultation

régulière engagée par le PNUD avec les partenaires nationaux durant la formulation et les


43

principes qui ont fondé les choix stratégiques opérés, ainsi que le recentrage du programme sur

les thématiques traditionnelles de coopération du PNUD, témoignent de la volonté de mieux

gérer les contraintes et risques inhérent à la programmation. Plusieurs partenaires techniques et

financiers ont aussi confirmé leur volonté de coordination et de participation dans le programme.

Sur la base des leçons tirées de l’assistance passée et des recommandations de l’évaluation du

programme, les principaux risques ont été identifiés et des mesures d’accompagnement

proposées. L’approche préconisée par le PNUD dans ce domaine est d’assurer à l’occasion des

revues et évaluations à mi-parcours, une revue sur une base permanente des risques et contraintes

émergents, ce qui permettra d’aligner les activités en fonction de l’évolution du contexte.

Tableau 4 : Identification des risques et mesures d’atténuation

Contraintes et Risques Nature de la réponse programmatique d’atténuation

1. Sur le plan organisationnel

- Les structures de pilotage non appropriées par la

partie nationale

- Les structures de pilotage mises en place mais

peu efficaces

- Le manque de volonté politique

- Le climat politique et sécuritaire peu stable

- Faible coordination des interventions

- Désigner un point focal immergé à la primature.

- Mettre en place une feuille de route pour le suivi et la

mise en œuvre

- Mener des plaidoyers avec le gouvernement et

l’ensemble des bailleurs de fonds

- Identifier les risques et leur gestion de manière

appropriée et adapter le rythme du travail en fonction de

l’évolution de la situation

- Renforcer les groupes thématiques sectoriels et autres

cadres permanents de coordination des réformes

2. Sur le plan de la mise en œuvre

- Les ressources financières attendues n’arrivent

pas ou arrivent faiblement

- Manque de cohérence dans la mise en œuvre

des piliers du programme

- Les chevauchements et les saupoudrages des

activités

- Les conflits de leadership entre coordonnateurs

créent un climat malsain et favorise la rétention

de l’information.

- Les responsables de programme s’érigent en

maitres et conduisent les activités sans tenir

comptes des cadres programmatiques approuvés

- Les bailleurs offrent des ressources orientées

sous prétexte de flexibilité qui permettent

d’introduire des actions qui perturbent la

programmation et ternissent l’image du PNUD

qui devient alors une agence locale d’exécution.

- Planifier la mise en œuvre de manière progressive

- Renforcer la coordination des activités au niveau

stratégique (management du PNUD) et opérationnel

(Unités d’Appui au Programme) dans un souci

d’efficacité et d’efficience.

- Elaborer et mettre en œuvre le cadre de gestion et de

suivi du programme et du programme d’assurance

qualité au niveau de l’Unité des Politiques et Stratégies.

- Faire respecter par l’équipe de gestion du programme, en

particulier les coordonnateurs de composantes les règles

éthiques du PNUD, notamment celles ayant trait à

l’intégrité, l’objectivité, la confidentialité et la

compétence

- Promouvoir au sein de l’équipe les règles de traitement

prudentiel et confidentiel des informations et documents

consultés ou recueillis.

- Renforcer le dispositif de suivi et de supervision du

programme

- Soumettre les teams leaders et les experts à un système

d’auto-évaluation et disciplinaire qui leur permet de

s’acquitter de leurs responsabilités

- Veiller au respect de l’éthique du PNUD et de sa

neutralité politique

- Veiller à une plus grande cohérence du programme basée

sur le respect des avantages comparatifs et des valeurs


44

ajoutées du PNUD surtout du point de vue neutralité

politique.

- Evaluer les propositions des bailleurs à la lumière des

orientations stratégiques du programme et des priorités

nationales.

3. Sur le plan de la durabilité

- Les faiblesses de capacités conduisent le PNUD

à exécuter les activités en lieu et place des

agences de mise en œuvre

- Le transfert de compétences non réalisé

- Evaluer les capacités des agences de mise en œuvre et

développer des stratégies de renforcement avant la mise

à disposition des fonds

- Renforcer le suivi et promouvoir les cadres nationaux

méritants à prendre de manière progressive les

responsabilités clés

V. COUTS ET FINANCEMENTS

Le programme, évalué actuellement à hauteur de 132 millions de dollars américains, sera financé

par le PNUD, les partenaires et la partie nationale (Gouvernement central et Provinces).

Les mécanismes de fonds communs « basket fund » mis en place dans la phase antérieure de sa

coopération seront évalués et utilisés. Par ailleurs, le programme étant un appui aux priorités

nationales, le PNUD mobilisera, en vue de l’appropriation nationale, les contributions nationales,

provinciales et locales, pour les projets spécifiques exigeant ces contributions.

RDC-PNUD : Coûts indicatifs des composantes du PACPaD 2013-2017

Composantes/Volets Coûts en 1000 $

1. Composante I : Appui aux institutions démocratiques et aux organes de

réédition des comptes

1.1 Volet 1 : Appui aux institutions démocratiques et à l’amélioration du cadre légal

de l’administration publique

1.2 Volet 2 : Appui au système électoral

1.3 Volet 3 : Appui au système de contrôle de la gestion publique et de réédition des

comptes

1.4 Volet 4 : Renforcement des capacités de veille de la société civile et des médias

88 688

21 084

53 155*

7 056

7 393

2. Composante II : Réforme du secteur de la justice et de la sécurité 2.1 Volet 1 : Réforme judiciaire et sécuritaire

2.2 Volet 2 : Consolidation de la paix, prévention et gestion des conflits

27 756 25 154

2 602

3. Composante III : Appui au processus de décentralisation et à la gouvernance

locale

3.1 Volet 1 : Redynamisation du processus de décentralisation

3.2 Volet 2 : Appui au développement des outils de financement de la décentralisation

15 951

12 488

3 463

Total 132 395

*dont 40 millions $ pour le fichier électoral

VI. MODALITÉS ET ARRANGEMENTS DE GESTION

6.1 Principes et modalités de mise en œuvre

Le cadre institutionnel de coordination et de pilotage du programme repose sur un dispositif basé

sur : (i) un niveau de pilotage national et provincial décliné en un comité de pilotage et en des

comités techniques de suivi des composantes et, (ii) des équipes techniques d’appui pour la mise

en œuvre et la coordination technique du programme.


45

Le Comité National de Pilotage est l’instance chargée de coordonner l’exécution générale du

programme et veille à l’atteinte des résultats attendus. Il a pour principales missions :

Se prononcer sur les rapports d’activités (rapport semestriel synthétique et rapport annuel

détaillé) et d’approuver les plans de travail en début de chaque année ;

Donner les orientations dans le cadre de la mise en œuvre du programme ;

Assurer la cohérence des interventions du programme ;

Donner l’aval à toute modification dans les résultats du programme ;

Le Comité National de Pilotage du programme est présidé par la Primature. Une proposition

quant à sa composition est présentée dans le schéma ci-après. Le Comité national de pilotage se

réunit une fois tous les six mois, au moins pour la première année du programme, compte tenu

des changements possibles de contexte et de l’évolution des hypothèses de programmation. Le

comité se réunit pour l’approbation du programme synthétique de travail et pour la revue du

programme.

En raison d’un souci de rationalité, le programme a été structuré dans sa coordination et son

pilotage en deux unités de coordination qui correspondent aux deux composantes majeures du

programme et en une unité d’appui spécifique pour le volet d’appui au système électoral. Pour ces

trois niveaux, le PNUD mettra en place des comités techniques de pilotage et de suivi. Ces

comités assureront le pilotage technique, valideront les termes de références des activités

essentielles et participeront, au besoin, à la sélection de l’expertise nécessaire à la mise en œuvre

du programme et donneront des avis techniques sur les documents qui seront produits. Les

membres des différents comités se réuniront de manière fractionnée en fonction des nécessités et

selon la nature des tâches à réaliser. Le comité se réunit trimestriellement et chaque fois que le

besoin se fait sentir. Il assure les missions suivantes :

Veiller à la coordination des différentes activités des composantes ;

Veiller au développement de partenariats stratégiques dans la composante ;

Servir d’interface entre l’unité de suivi-évaluation du PNUD et le comité de pilotage du

programme ;

Appuyer les initiatives de coordination des différents appuis des partenaires.

Les principes orientant et définissant les traits caractéristiques des modalités de gestion du

Programme sont :

Renforcement de l’appropriation et du leadership national

L’idée de base est de faire en sorte qu’au niveau de son élaboration, comme à celui de sa mise en

œuvre, le PACPaD ne soit pas une affaire du PNUD seul, car il s’agit d’un programme du

Gouvernement appuyé par le PNUD. L’appropriation aussi bien de la démarche, de l’exécution,

que des résultats du PACPaD est un principe qui facilite la durabilité des résultats. La mise en

œuvre du Programme devra donc veiller à son appropriation peut-être de façon progressive par la

partie nationale, c’est-à-dire par les partenaires nationaux et les populations.

Responsabilisation des partenaires nationaux et des bénéficiaires

L’appropriation et le leadership national vont ensemble avec le principe de la responsabilisation.

Pour y parvenir, le PNUD devra promouvoir et renforcer l’approche « faire faire », en vue de

développer progressivement le passage de la modalité DIM à la modalité d’exécution NIM. En


46

raison du rôle du PNUD, celui-ci devrait s’appuyer sur l’expérience réussie de certaines agences

du SNU pour renforcer davantage les capacités d’exécution nationale. Des manuels de procédure

et des mécanismes de suivi et de veille devraient aider dans l’assurance et le contrôle aussi bien

de l’utilisation des fonds que des résultats du PACPaD. Le PNUD préparera les partenaires

techniques nationaux (structures étatiques et non étatiques) à assumer la modalité NIM avec un

sens élevé de responsabilité et de redevabilité, notamment en veillant au renforcement de leurs

capacités durant la mise en œuvre, le suivi et l’évaluation du PACPaD, sur la base du diagnostic

préalable de leurs forces et faiblesses.

Promotion de la cogestion des volets du Programme concernés en cas de mise en

œuvre des programmes conjoints.

Pour certains volets, le PACPaD développera des projets conjoints avec les autres organisations

du SNU ou si possible, avec d’autres PTF. Cette modalité de mise en œuvre a été fructueuse au

cours du cycle passé. Elle est donc recommandée pour le PACPaD. Une complémentarité de

compétences et de ressources techniques et financières est à promouvoir pour plus d’efficacité et

de productivité des interventions.

Développement de partenariats techniques solides et fiables en vue de faciliter le

recours à ces compétences dans la mise en œuvre du PACPaD.

La promotion des partenariats techniques dans l’exécution des projets et activités du Programme

est cruciale. Elle permet de mobiliser les compétences locales et internationales, au niveau des

autres agences sœurs, des PTF, mais aussi et surtout des OSC et des entités étatiques nationales et

locales.

Mutualisation de certaines fonctions liées aux opérations, à la communication et au

suivi/évaluation

Pour le moment, les fonctions liées aux opérations des programmes, de communication et de

suivi/évaluation sont éclatées et sont opérationnalisées au niveau de chaque pilier. Ce qui

augmente le volume de bureaucratie, diminue l’efficience et la productivité du travail du PNUD,

présente le risque de gaspillage et d’utilisation non rationnelle des ressources (humaines,

matérielles et financières), et renforce l’image de deux PNUD au sein de la maison. Il est proposé

de les regrouper pour les deux programmes au sein d’unités au niveau du bureau Pays du PNUD

avec des relations fonctionnelles clairement définies.

6.2 Mécanismes de gestion et de contrôle

Le choix des modalités d’exécution a été guidé par les principes suivants : (i) appropriation des

processus et des modalités de mise en œuvre par les partenaires nationaux et les populations à la

base ; (ii) développement de l’approche « faire-faire » ; (iii) développement de partenariats

techniques solides et fiables ; (iv) mutualisation de certaines fonctions liées aux opérations, à la

communication et au suivi-évaluation pour plus de rationalisation des ressources et d’efficacité et,

(v) suivi et mesures à intervalles réguliers par le PNUD, les PTF et le gouvernement du

programme.

Pour le moment, la modalité d’exécution directe par le PNUD a été retenue avec une progressivité

vers des modalités d’exécution nationale et de « faire-faire ». Etant donné que la RDC est HACT

compliance, le PNUD va renforcer son engagement vers le NIM.


47

Pour ajuster ses propres capacités, le PNUD pourrait recourir à l’expertise d’autres bureaux pays

du PNUD, des centres régionaux ainsi que des consultants sur les questions spécifiques.

Pour la mise en œuvre des activités du PACPaD, il est proposé de constituer une Equipe d’Appui

Conseil (EAC) au PACPaD comprenant :

Un chef d’équipe ou Team leader, qui est ainsi le premier responsable des orientations,

du pilotage et de la gestion du PACPaD ;

Deux coordonnateurs et un Expert technique pour les trois composantes ;

Des experts de longue durée d’appui technique suivant les besoins des volets sur le

terrain;

Il est à souligner à ce niveau que :

l’Equipe d’Appui-Conseil (EAC) est l’unité centrale de mise en œuvre du programme ; à

ce titre, elle veille à la coordination de sa mise en œuvre, et à la responsabilité finale pour

l’efficacité, l’efficience et l’impact des résultats du PACPaD ; elle a de ce fait la charge

de préparation et de révision des plans de travail, de veille de leur exécution, de suivi des

actions de mise en œuvre, notamment au moyen de visites de terrain, de respect de la

transparence dans la gestion des ressources, de coordination des interventions, et du

renforcement de synergie intra et inter Programmes ;

les responsables de la structure de gestion sont principalement des responsables

techniques dans leurs domaines, travaillant d’abord en cette qualité, et soucieux des

résultats du programme, quand bien même ils auraient des responsabilités de gestion

administrative du dispositif ;

le recours à l’expertise internationale résidente dans la structure de gestion comme dans

l’expertise de terrain, sera sensiblement réduit au bénéfice de l’expertise nationale, dans

l’objectif de renforcement des capacités nationales, de leur mise à contribution, de

l’enracinement de l’appropriation nationale du PACPaD et de ses résultats, et de

contribution à la réduction ratio fonctionnement vs accompagnement du Programme ;

la mise en œuvre technique du Programme aura à faire recours à l’expertise de courte

durée, qu’elle soit internationale ou nationale ;

l’exécution du Programme sur le terrain sera décentralisée afin de mieux répondre aux

attentes.

En application des principes de mutualisation des services d’appui, de rationalisation de

l’utilisation des ressources (humaines, matérielles et financières), et de réduction du ratio

fonctionnement/accompagnement des programmes des deux Piliers, il est proposé que le Bureau

dispose de trois services unifiés d’appui :

Au niveau des opérations Unité d’Appui aux Programmes (UAP) comme pool de

services comptables et financiers pour traiter exclusivement toutes les opérations du

PACIDD et PACPaD ; cette UAP sera logée au sein des services des Opérations du

PNUD ; cette unité devrait comprendra au maximum cinq (5) personnes ayant des profils

comptables et financiers ; pour les activités des deux programmes en provinces, les deux

programmes garderont toujours un responsable administratif et comptable ;

Au niveau du suivi et évaluation, l’Unité Suivi/Évaluation (USE) crée au niveau de la

Direction du PNUD assumera la fonction de suivi et évaluation des deux programmes de

façon indépendante ; tous les experts retenus pour cette fonction par les deux programmes

travailleront au sein cette unité et rendront compte directement à la Direction du PNUD et

aux deux Team Leaders pour les résultats de leurs activités concernant le suivi des deux

programmes. Cette unité devrait comprendre au maximum cinq (5 personnes) ;


48

Au niveau de la communication des deux programmes, le service de communication du

bureau du PNUD sera responsable de cette fonction ; un plan de travail sera établi, deux

fois par an, entre le responsable de communication du PNUD et les deux Team Leader.

Une place particulière revient au rôle et aux responsabilités de l’Unité des Politiques et

Stratégies (UPS) dans la mise en œuvre efficace du PACIDD et du PACPaD. L’UPS a un

important rôle à jouer en termes :

D’appui conseil sur les orientations et les axes stratégiques d’intervention, pour mieux

répondre aux besoins et attentes des partenaires nationaux, la prise en charge des études

stratégiques d’éclairage et d’accompagnement de la mise en œuvre, et le suivi du tableau

de bord du PACPaD ;

De suivi-conseil sur les progrès envers les résultats, notamment ceux liés à la

planification stratégique du développement, aux OMD, à la mobilisation des ressources et

la coordination de l’aide, à la croissance inclusive, à la pauvreté, et à la prise en charge

des implications des conclusions et recommandations des RNDH, et des études

thématiques qu’elle mène ou fait mener ;

D’appui-conseil pour l’ajustement en cours de l’orientation des interventions, pour mieux

répondre aux exigences de l’évolution de la situation économique et sociale ;

et enfin de conseil stratégique sur le positionnement et la visibilité du PNUD, pour

renforcer son leadership dans les thématiques qui relèvent de sa mission, et comme

partenaire crédible pour les autres parties prenantes (Gouvernement, société civile et

PTF).


49

Cadre institutionnel de coordination, pilotage et suivi du Programme

(1) La composition de l’unité d’appui

pour les élections évoluera en fonction du calendrier électoral

(2) La composition des Comité techniques de suivi reste à compléter en fonction de l’évolution de la situation sociopolitique et du développement des activités du

programme

Comité de pilotage

Primature Composition provisoire 1. Conseiller Primature 8. Min Justice

2. PNUD 9. Min Genre

3. Team Leader 10. Parlement i 4. CC 11. Cour des comptes

5. Min Coopération 12. Bailleurs de fonds

6. Min Intérieur et décentralisation 7. Min Finances

Périodicité : une fois tous les 6 mois

Equipe d’Appui-Conseil (EAC)

Team Leader

Deux Coordonnateurs de trois composantes

Réformes Judiciaire et Sécuritaire

Consolidation de la paix, prévention et gestion des conflits

Réforme du secteur de la sécurité

Système judiciaire et droits humains

Décentralisation et Gouvernance locale

Appui au processus de décentralisation

Développement d’outils de financement

Institutions démocratiques et système de reddition de

comptes

Institutions démocratiques

Système électoral

Système de reddition des comptes

Consolidation de la Paix et Etat de droit

1. Coordonnateur, spécialiste des questions de justice

2. Expert National, RSS

3. Expert National en justice

4. Expert national en consolidation de la paix civile

5. Expert National, spécialiste des questions des VBG

6. Comité Technique de suivi (2)

Min Justice

Min Défense

Min Intérieur

CNDH

Institutions en cours d’installation (CES)

OSC

BCNUDH

Bailleurs de fonds

Périodicité CTS : 1 fois/trimestre

Elections (1) 1. Expert international (CTP) : il assurera aussi les fonctions

de renforcement des capacités

2. Expert international renforcement des capacités

3. Expert international opérations

4. Expert national opérations


CENI

MONUSCO

ONG internationales (NDI, IFES, etc.)

OSC

Bailleurs de fonds


Gouvernance démocratique : institutions démocratiques, système de

reddition des comptes et décentralisation

1. Coordonnateur, spécialiste Gouvernance politique/décentralisation

2. Expert international en contrôle et système de reddition des comptes

3. Expert national en Gouvernance démocratique et locale

4. Expert national en décentralisation

5. Expert national en renforcement de la société civile/médias


Parlement

Min Intérieur et décentralisation

Cour des comptes

CSAC

Société civile

Bailleurs de fonds



50

VII. SUIVI ET EVALUATION

Basé sur son expérience passée, où le cadre de suivi-évaluation était intégré aux composantes voire les

volets et placé à trois niveaux, à savoir (i) niveau d’exécution des activités et atteinte des cibles

annuelles, (ii) au niveau atteinte des résultats des composantes et (iii) au niveau impact et effets du

programme, le PNUD entend dans le cadre du présent programme, rationaliser le cadre de suivi-

évaluation en l’intégrant davantage au dispositif de pilotage et de coordination du programme. Les

raisons d’un tel choix sont évidentes, économies d’échelle, réactivité plus élevée en cas de survenance de

risques, appropriation nationale et rationalisation de la structure institutionnelle du programme. Tout en

maintenant les actions de suivi-évaluation aux trois niveaux traditionnels, le PNUD mettra en place un

dispositif de suivi plus opérationnel décliné en cinq niveaux différents pour s’assurer de l’efficacité du

dispositif alors que le dispositif d’évaluation reste maintenu.

Le dispositif de suivi-évaluation du présent programme est une Unité composé d’un pool d’experts

(nationaux et internationaux) rattachés directement au management. En vue d’accroître l’appropriation

nationale et promouvoir la participation des toutes les parties prenantes, le suivi du programme

s’effectuera sur une base trimestrielle, semestrielle et annuelle. Le dispositif se présente comme suit :

1. Suivi hebdomadaire: tenue de réunions de l’Equipe d’Appui- Conseil avec les experts

2. Suivi mensuel: réunions de l’EAC, des experts et du bureau du PNUD

3. Suivi trimestriel: réunions des comités techniques de suivi et remise de rapports synthétiques

d’avancement par composante

4. Suivi semestriel: réunion du comité de pilotage, précédée de la production d’un rapport

synthétique d’avancement du programme

5. Suivi annuel: réunion du comité de pilotage avec présentation de rapports d’activités annuels

détaillés et du programme de travail également détaillé de l’année suivante.

En ce qui concerne l’évaluation, le programme fera l’objet d’une évaluation indépendante en profondeur

au milieu de la 3ème année de son exécution. Au terme de la 1ère année, une évaluation interne (auto-

évaluation) sera réalisée par l’équipe du Programme. Une évaluation indépendante externe pourra le cas

échéant être conseillée si des difficultés importantes sont observées dans le démarrage de certains volets

ou composantes et si, en conséquence, un ajustement et une reprogrammation importante apparaissent

nécessaires.


51

VIII. ANNEXES

8.1 Cadre des résultats et des ressources du programme

8.2 Plan d’actions du programme

united nations development programme - appui à la consolidation de … · 2019-08-04 · pnud- rdc...

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