FUNDACIÓN UNIVERSIDAD DE LAS AMÉRICAS,

PUEBLA

Escuela de Ciencias Sociales, Artes y Humanidades

Departamento de Relaciones Internacionales y Ciencia Política

Una nueva gerencia pública local en México: el sistema de city

management estadounidense como modelo de gobierno municipal

Tesis profesional presentada como requisito parcial para obtener el grado de

licenciada en Relaciones Internacionales por:

Ana Laura Flores García

Director de Tesis

Dr. Raúl Bringas Nostti

Santa Catarina Mártir, Cholula, Puebla Primavera 2008

2

Agradezco a Dios por su amor infinito y las bendiciones que me ha dado a lo largo de mi vida.

Nací de buenos padres que me inculcaron fuertes valores y me proporcionaron una buena

educación, además de un hogar lleno de amor.

Agradezco también a todos los profesores que dejaron una huella en mi camino

universitario. En especial quiero agradecer a dos profesores de McGill University, que marcaron

mi vida académica: Barbara Haskel y Mark Brawley. Los profesores de la UDLA sin dunda

también cobraron un papel muy especial. Doy gracias al Dr. Victor Reynoso por se siempre una

vasta fuente de conocimiento y en especial a mi director de tesis el Dr. Raúl Bringas por hacer

tan ameno el estudio y ser tan buen consejero académico durante toda mi estancia

universitaria.

Esta tesis no hubiera podido realizarse sin la gran ayuda de grandes personas

preocupadas por un México mejor. En específico me refiero a Jaime Villasana, Gabriel Hinojosa y

Juan Carlos Morales. Muchas gracias por sus consejos, su ayuda, asesoría y su gran ejemplo de

lucha por un mejor país. De igual forma, agradezco al International City/County Management

Association en su sección Latinoamérica, en especial a su director, el Dr. Octavio Chávez.

A los bibliotecarios de la UDLA, del IFE y de la Biblioteca Benjamín Franklin, gracias por

su apoyo y paciencia en la búsqueda del material de trabajo.

Desde luego, también a mis amigos por estar siempre ahí en todo momento.

3

Índice

Introducción……………………………………………………………………………….1

Capítulo I

Problemas de la administración pública local en México..............................................6

1.1 Evolución de la administración pública en México…………………………………..6

1.2 Estructura y funcionamiento de la administración pública local

en México………………………………………………………………..........................12

1.3 Principales problemas del sistema administrativo local……………………………..21

Capítulo II

El sistema city management de Estados Unidos………………………………………29

2.1 Estructura y funcionamiento de la administración pública local en Estados

Unidos……………………………………………………………………………………29

2.2 ¿Qué es el city management?.......................................................................................35

2.3 Evolución y éxito del city management en ciudades modernas de Estados

Unidos……………………………………………………………………………………42

2.4 Defectos y virtudes del city management …………………………………………...46

Capítulo III

La aplicación del city management en México………………………………………...54

3.1 Condiciones necesarias para la aplicación del city management ……………………54

3.2 Reformas legales……………………………………………………………………..64

3.3 Ventajas del city management sobre el sistema de administración local mexicano…69

Conclusiones……………………………………………………………………………..75

Anexos…………………………………………………………………………………...83

Referencias………………………………………………………………………………86

4

Índice de anexos

Anexo 1: Organigrama del gobierno de El Paso, Texas, Estados Unidos……………….83

Anexo 2. Comparativo del uso de las distintas formas de gobierno local en Estados

Unidos (2008-1984)……………………………………………………………………...84

Anexo 3. Organigrama del Ayuntamiento de Tijuana. Administración 2002-2004……..86

5

Introducción

La administración pública es la forma en que se organizan y se realizan las funciones de

gobierno del Estado. Principalmente, se refieren a las actividades del poder Ejecutivo.

Los titulares de este poder van desde el presidente de la república, gobernadores, y

presidentes municipales, a nivel federal, estatal y municipal, respectivamente. Los

electores eligen a sus representantes, con el entendimiento de que las personas electas

tendrán el suficiente conocimiento y la capacidad para implementar programas y políticas

públicas que sirvan mejor a sus necesidades. Para este fin, los representantes públicos

tienen que ser apoyados y auxiliados por las diversas redes de la administración pública.

Un buen soporte administrativo debe buscar el ideal de que exista una relación

entre las demandas de la sociedad y la capacidad efectiva de respuesta por parte del

gobierno. Desgraciadamente, en pocas entidades de nuestro país sucede dicho ideal. De

los 2 mil 454 municipios mexicanos, pocos logran con éxito la eficiencia en sus procesos

administrativos. Cabe mencionar que en general los municipios tienen cada día menos

recursos, por lo que es necesario que los que tiene los administre con eficiencia.

La nueva gerencia pública brinda soluciones concretas para responder a estos

problemas. Se centra en el manejo eficiente de los recursos públicos. Incita a la

descentralización y adelgazamiento del aparato público. De igual forma, busca que los

servicios públicos se brinden con mayor excelencia al ciudadano. En general los ideales

que comúnmente promueve son la búsqueda de la eficiencia, eficacia, productividad y

calidad en los servicios públicos que se brindan a la ciudadanía.

Es importante que estas medidas comiencen a implementarse a nivel local. Ya que

como lo indica el principio de subsidiaridad, es en este nivel en el que los electores y en

6

general la sociedad tiene más contacto directo con el gobierno. Para lograr la efectividad

administrativa de un municipio se necesita que sus instituciones sean estables y

funcionales. Además debe tener un sector funcionarial preparado, neutral hablando de

política. No obstante debe tener una gran sensibilidad a las necesidades de la comunidad.

El sistema city management que se ha aplicado por casi cien años en Estados

Unidos puede ser un método innovador que pueden aplicar municipios mexicanos. Esto

con el fin de lograr desarrollar las cualidades necesarias para alcanzar las metas de la

nueva gerencia pública. Este sistema, nació como solución a la necesidad de satisfacer

con mayor eficiencia las crecientes demandas de la población. Se basa principalmente en

prácticas de productividad y competitividad de empresas y corporaciones privadas que

pueden aportar métodos eficientes para el mejor funcionamiento del gobierno. Su

primicia principal es la idea de separar los aspectos políticos del gobierno y los

administrativos. Según el sistema, los primeros deben ser atendidos por los representantes

electos por el pueblo mientras que los segundos deben ser manejados por profesionistas

expertos en la materia. De esta forma se logra que las localidades tengan una mayor

eficiencia en todos sus procesos tanto políticos como administrativos.

El propósito central de esta tesis es demostrar la siguiente hipótesis: Una

administración pública transparente y eficaz se puede lograr en México al utilizar un

nuevo sistema de gerencia pública. El sistema que debe implementarse puede ser a

semejanza del city management, que es el sistema que se utiliza crecientemente en las

ciudades más modernas y eficientes de Estados Unidos. Este sistema tiene las

características adecuadas para su exitosa aplicación en México.

7

Con el propósito de demostrar lo anterior, esta tesis se divide en tres capítulos.

En el primer capítulo se analizará la evolución de la administración pública mexicana

tanto a nivel federal como a nivel municipal. Dentro de este apartado se especificarán los

adelantos que se han hecho a nivel federación y en las entidades en cuanto a la nueva

gerencia pública. De igual forma, se hará un análisis más profundo de cómo funciona y

cómo se estructura la administración pública específicamente a nivel municipal. Al final

del capítulo se enumeraran los problemas y malas prácticas que se tienen generalmente

en este nivel. Se hace un énfasis en los problemas administrativos que han imperado

históricamente en los municipios mexicanos. Se analiza cómo las malas prácticas

gubernamentales tales como, el clientelismo, paternalismo, falta de transparencia y

rendición de cuentas, entre otras, han afectado a la administración pública local del país.

Finalmente se explica el por qué es importante buscar nuevos métodos de administración

pública local que puedan solucionar los problemas anteriormente mencionados.

En el segundo capítulo se encontrará la descripción de las principales formas de

gobierno local de Estados Unidos, y algunas de los híbridos que han salido de ellas.

Brevemente se explicarán sus ventajas, desventajas y en que tipo de comunidades o

circunstancias son adoptadas. Se ahondará en la descripción y evolución de la forma de

gobierno city management. Se explicará el cómo y el por qué surgió esta forma de

gobierno. En este capítulo también se presentarán cifras y datos que ayudarán a entender

el por qué el sistema está siendo utilizado cada día más en condados de Estados Unidos.

De igual forma se entenderá el por qué la mayoría de las ciudades más modernas de este

país se rigen bajo esta forma de gobierno. Además, se analizarán las ventajas y las

desventajas que tiene el sistema. Las desventajas se presentarán por medio de los debates

8

y argumentos que exteriorizan los oponentes al sistema. Por otro lado, las ventajas se

presentarán por medio de las afirmaciones y experiencias que han tenido gobiernos

estadounidenses que se rigen bajo el sistema.

En el tercer capítulo se recapitulará la importancia de utilizar un método de

gerencia pública para mejorar la eficiencia administrativa de los municipios mexicanos.

Se propondrá la utilización del plan cabildo-administrador como forma de organización

local. Se especificarán las condiciones necesarias que deben existir para la aplicación del

sistema en el país. Se analizarán algunos ejemplos de ciudades latinoamericanas que ya lo

han implementado. Se verán en específico los casos de los municipios de Tijuana y

Texcoco en México y de dos municipalidades de Chile: Punta Arenas y Puerto Montt.

Esto con el propósito de observar cómo ha beneficiado el sistema, sus éxitos y también

sus fracasos. De igual forma se analizarán los requisitos necesarios para implementar el

sistema, tales como: participación ciudadana, madurez política, desempeño institucional,

zona geográfica y otros factores socioeconómicos.

Por último se podrán encontrar las ventajas y beneficios que se pueden obtener al

implementar el sistema en municipios mexicanos. Estas ventajas se distinguirán en cada

uno de los rubros relacionados a la administración pública tanto interna como con su

relación externa. De igual forma, se conocerán los beneficios que la creación de la figura

del administrador municipal puede traer directamente a la estructura y organización

administrativa e indirectamente a la política de los municipios. En este último capítulo se

utilizarán los términos del sistema city management y de su actor principal city

manager ya ubicados entorno a una nueva gerencia pública local en México. Por esta

9

razón serán traducidos al español con la finalidad de poner los términos en el contexto

correcto.

Existen pocos estudios sobre el tema, esta tesis es una aportación al poco acervo

que actualmente existe sobre la aplicación del city management en México. Si bien es

cierto que nuestros gobiernos locales no son eficientes, se deben estudiar nuevos métodos

innovadores de administración local para abatir dicha ineficiencia. Si el city management

ha funcionado por tantos años en Estados Unidos y es actualmente la forma de gobierno

más utilizada a nivel local, ¿por qué no estudiarla y ver si es posible su aplicación en

nuestro país?

10

Capítulo I: Problemas de la administración pública local en México

1.1 Evolución de la administración pública en México

La historia de la administración pública en México se remonta a los comienzos de la vida

independiente del país. La organización político-jurídica de la nueva nación se basó en la

organización de Estados Unidos de Norteamérica, que ya había experimentado con éxito

la forma de división de poderes y el presidencialismo.1 Con la Constitución de 1917, se

cimentaron las leyes específicas que rigen el sistema político hasta la actualidad. Sin

embargo, los cambios significativos en la administración pública se llevaron a cabo hasta

el comienzo de la década de los años 30. Así, en 1930, se instauró la Ley de Planeación

Federal y cuatro años más tardes se publicó el primer Plan Sexenal.2 A partir de este año,

se buscó que todas las acciones administrativas de gobierno fueran jurídicamente legales,

sin importar que los servicios fueran de calidad. Las preocupaciones de eficiencia,

comenzaron a surgir años más tarde. En 1955, se creó el Instituto Nacional de

Administración Pública, logrando así que los académicos comenzaran a proponer

medidas de modernización al sistema.3

El verdadero inicio de la historia contemporánea de la administración pública en

nuestro país se da en el sexenio de José López Portillo. En su periodo presidencial, se

expidió la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.4 Sus principales

aportaciones fueron principalmente en las regulaciones de la administración pública

centralizada y en los fundamentos para la creación de las entidades paraestatales. Con

1 Carlos Mainero, La administración pública mexicana. (México: Tercer milenio, 2000), 7.

2 Carlos Morales-Paulín, El proceso administrativo público (México: Porrúa, 1999), x.

3 Omar Guerrero, Introducción a la administración pública (México: Harla, 1985), 303.

4 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (México: editorial Pac, 2005).

11

esta Ley también se creó la Secretaría de Programación y Presupuesto. Esto con la

finalidad de: evaluar la administración pública, llevar a cabo las auditorias

gubernamentales y organizar el personal administrativo federal, principalmente. Así

mismo, con esta Ley Orgánica, se logró normar las relaciones entre el poder Ejecutivo y

las dependencias.5 Dicha Ley ha tenido numerosas reformas y continúa vigente hasta

nuestros días.

En el período presidencial de Miguel de la Madrid, se realizaron reformas

notables a la Ley Orgánica. Se crearon nuevas Secretarías de Estado, como la Secretaría

de la Contraloría General de la Federación y la Secretaría de Comercio y Fomento

Industrial. Además, se instauró la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores

Públicos, la cual en las diferentes fracciones del artículo 47 especifica: la importancia de

la legalidad, el compromiso, la honradez y la eficiencia. En su artículo 53 se específica

las sanciones que recibirán los funcionarios públicos que no acaten esta Ley. Dichas

sanciones pueden ser: apercibimiento, amonestación, en ambos casos puede ser privada o

publica, suspensión, destitución del puesto, sanción económica o inhabilitación

temporal.6 Para 1992, en el período del presidente Carlos Salinas de Gortari, se

reorganizaron la mayoría de las Secretarías, pero el paso más significativo se dio al

suprimir la Secretaría de Programación y Presupuesto y distribuir sus competencias a la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a la recién creada Secretaría de Desarrollo

Social.

5 Mainero, La administración pública mexicana, 20.

6 Ver Artículo 47. Secretaría de Gobernación, “Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores

Públicos” (Consultada el 3 de enero del 2008), ordenjurídico.gob.mx, http://www.ordenjuridico.gob.mx/Federal/Combo/L-118.pdf

12

Durante el periodo de Ernesto Zedillo Ponce de León, solamente hubo cambios de

denominaciones de las Secretarías y se realizaron redistribuciones de sus ámbitos de

competencia. La aportación más relevante durante el periodo, fue la creación de la

Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, que da al presidente el carácter de consejero

jurídico. 7

Además se impulsó el Programa de Modernización de la Administración

Pública (PROMAP) para el período de 1995 al 2000.8 Este programa proponía la

transformación de la administración pública federal por medio de: desarrollo técnico y

metodológico, consultaría, capacitación y difusión.9 Sin embargo, este programa no tuvo

el éxito deseado, debido a diversas fallas de tipo metodológico. Ya en la evaluación del

programa se encontraron las causas puntuales del fracaso. Entre las principales se

encuentran: la inflexibilidad de su aplicación, no se tomaron en cuenta la participación

institucional, mas aún, no existió la participación ciudadana requerida para que las

necesidades de los ciudadanos fueran tomadas en cuenta.10

La transición a la democracia en México fue el comienzo de la evolución hacia

una cultura de pesos y contrapesos en el sistema político. Desde entonces, la idea de

transparencia y rendición de cuentas comenzó a estar presente en la vida política y

administrativa del país. La nueva gerencia pública comenzó a ser un término común en el

ámbito político-administrativo del país. Lo que se intenta describir con este término son

las innovaciones administrativas y organizativas de los gobiernos referentes a la gestión

7 Carlos Mainero. La administración pública mexicana, 22-25.

8 Presidencia de la República, “Presentación del Programa de Modernización de la Administración Pública.

1995-2000,” (6 mayo 1996 [consultado 18 febreo 2008]) Sistema Internet de la presidencia, http://zedillo.presidencia.gob.mx/pages/disc/may96/06may96.html 9 José Luis Mendez, “Reformas administrativas y crisis de paradigmas en México,” en Enfoques de Políticas

Públicas y Gobernabilidad, ed. Juan de Dios Pineda (México: Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública- Instituto Tecnológico Autónomo de México-Universidad Anáhuac, 1999), 218. 10

Arturo Arcos, “Límite de las políticas públicas: formalidad tecnocrática, modelos importados y proyecto nacional,” en Enfoques de Políticas, 82, 83.

13

institucional, financiera, estratégica y de calidad, precisadas mediante formas de

organización que difieran a la anterior. Es decir, que busque la reducción de los niveles

jerárquicos dentro de los organigramas, que descentralice las decisiones y los recursos y

que favorezca la administración pública interorganizacional.11

Además, “exige al

Gobierno eficiencia en la administración, papable, mediante la evaluación de la calidad

de los servicios que ofrece a la sociedad…”12

En general la Nueva Gerencia pública se

basa en “las mejores prácticas… que se refiere a introducir prácticas gerenciales de la

administración privada al sector público; y la desregularización del sector público.”13

Actualmente, para aquejar los problemas de falta de eficiencia, se han puesto en

práctica soluciones de gran y pequeña envergadura. “[L]a modernización implica

aquellos aspectos del contexto político de la administración que tienen que ver con el

tamaño y alcance funcional del Estado con las fórmulas organizativas de la actuación

pública. La modernización es, ante todo, una cuestión de cultura, de nuevos valores,

actitudes y creencias de la administración.”14

Para lograr esto, se intenta reconstruir la

naturaleza pública de la administración y por ende del gobierno por medio de: la

participación ciudadana, el fomento a una libre opinión pública, la rendición de cuentas,

acceso a la información para el ciudadano, transparencia tanto en la asignación como en

11

Luis F. Aguilar, “La importancia del establecimiento del Servicio Público de Carrera en México,” en Profesionalización, 20. 12

Miguel Ángel Cedillo, “Servicio Profesional y la Nueva Gerencia Pública en México,” en Profesionalización del Servicio Público, 80. 13

José Martínez Vilchis, “La nueva gerencia pública: el modelo de la administración privada aplicado a la administración privada aplicado a la administración pública,” Espacios Públicos 5, no. 14 (agosto 2004): 10. 14

Ernesto Carrillo, “La Modernización de las Administraciones Públicas ante la integración de Europa,” en Cambio Político y Gobernabilidad, ed. Mauricio Merino (México: Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública- CONACYT, 1992), 4.*

14

el ejercicio de los recursos públicos y ética pública.15

Al mismo tiempo se está trabajando

en la reconstrucción de la capacidad administrativa, mediante el fomento de finanzas

públicas más sanas, la búsqueda de una dirección estratégica de calidad y de

conocimiento, es decir por competencias, además de la implementación de tecnología (e-

government).16

Para octubre del 2002, la idea de la importancia de un cambio en la

administración se fortaleció con la aprobación del Senado de la República de la Ley del

Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal. Esta Ley,

estableció las bases para la profesionalización de los servidores público, para que puedan

lograr mayor eficiencia y alcanzar mejores niveles de desempeño. Los valores rectores de

cualquier servidor público (objetividad, imparcialidad, legalidad, integridad,

transparencia, confidencialidad, eficiencia, entre otros) quedaron estipulados en el marco

de esta Ley. Además, se logro la incursión de la idea de certificación de competencias,

por medio de la evaluación del desempeño de los servidores.17

Así, los que obtengan los

puestos administrativos de gobierno son los acreditados con mejores aptitudes

profesionales. Esto logra que exista una continuidad y permanencia de los buenos

servidores. Algunas instituciones federales, ya están poniendo en práctica la contratación

de empleados administrativos que cumplan con las características y valores de un

servidor público de carrera. Un ejemplo de la consolidación de está práctica es el

15

Aguilar, “Importancia del establecimiento del Servicio Público de Carrera en México” en Profesionalización del Servicio Público en México, 18. 16

Aguilar, “Importancia del establecimiento del Servicio Público de Carrera en México” en Profesionalización del Servicio Público en México, 19. 17

Aguilar, “Importancia del establecimiento del Servicio Público de Carrera en México” en Profesionalización del Servicio Público en México, 22.

15

Instituto Federal Electoral (IFE), que comenzó a reestructurar su administración desde

1999 y aprobó los estatutos del Servicio Profesional Electoral.18

En abril del 2002, el Honorable Congreso de la Unión, aprobó la Ley Federal de

Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Esta ley se aplica a

todos los órganos federales y a los tres poderes de la Federación. Garantiza el derecho de

los ciudadanos de obtener información pública. Así, a dos semanas de estar en vigencia,

se habían recibido 4,374 solicitudes de información en las diferentes dependencias del

Ejecutivo Federal. La única información que es confidencial, son los datos personales

(origen étnico-racial, características físicas, morales, emocionales, opiniones políticas,

creencias religiosas, etc.) de los servidores. La autoridad encargada de promover y

difundir la práctica del derecho al acceso a la información es el Instituto Federal de

Acceso a la Información Pública (IFAI). Es un organismo descentralizado, de la

administración pública federal, que cuenta con autonomía operativa, presupuestaria y de

decisión. 19

Gracias a estas innovaciones, se puede hacer frente a los retos que demanda la

consolidación a la democracia. Así, valores relacionados con la misma, como la

competencia por mérito y la igualdad de oportunidades, también se vieron fortalecidos.

Estas acciones ya son consideradas como un gran avance en la búsqueda de mayor

calidad y atención profesional de parte de los servidores de gobierno. Sin embargo, aún

se está buscando un proyecto más ambicioso de profesionalización municipal.

1. 2 Estructura y funcionamiento de la administración pública local en México

18

Mauricio Merino, La transición votada (México: Fondo de Cultura Económica, 2003), 109-25. 19

Rodrigo Zamora, Acceso a la Información Pública Gubernamental Federal (México: Porrúa, 2003), 9-16, 25.

16

El municipio es la unidad administrativa básica del país. Es la piedra angular del

federalismo, que implica la división de competencias y niveles de gobierno. Sus orígenes

se remontan al Calpulli azteca.20

Sin embargo, esta forma de organización solamente

existía como medio de integrar las tradiciones y las normas sociales del pueblo azteca.

La pertenencia al Callpulli se dictaba por lazos de parentesco o amistad. Es hasta la época

colonial que se da la formalidad política y administrativa del municipio mexicano. La

finalidad de los municipios en la colonia era formar organismos de gobierno adecuados

para los territorios que la Corona Española iba conquistando. 21

Durante la época

independentista, el municipio fue una de las plataformas para pregonar la doctrina de la

soberanía popular y con esto sentar las bases de la emancipación.22

Fue hasta 1917 que verdaderamente se estipuló al municipio libre como una

institución constitucional.23

El término libre, no significa que el municipio sea

independiente, ya que sigue siendo regido y regulado por los órdenes jurídicos federales y

estatales. Más bien, libre significa que es autónomo y coexiste al lado del poder federal y

estatal, invistiendo su propia competencia. Es así, como puede excluir intromisiones a su

autonomía por parte de los otros dos niveles de gobierno. “El municipio… puede

señalarse sus propios fines dentro de los límites que le señalan las leyes que lo regulan.”24

Sus fines pueden ir desde realizar obra pública, organizar su administración interna,

fomentar diversos tipos de actividades para la sociedad, entre otros.

20

Mainero, La administración pública mexicana, 5. 21

Humberto Oropeza, Administración Pública Municipal (México: Trillas, 2001), 13-14. 22

Julián Salazar, Elementos básicos de la administración municipal (México: Universidad Autónoma del Estado de México, 1992 [1987] ), 50. 23

Salazar, Elementos básicos de la administración municipal, 71. 24

Reynaldo Robles, El municipio (México: Porrúa, 2004), 195.

17

Gracias a la reforma legislativa que se hizo al artículo 115 en el año de 1983, la

idea de municipio libre comenzó a ser acreditada. Esta reforma significó un gran avance

hacia un nuevo modelo de administración municipal, con más autonomía para el gobierno

local.25

…el municipio dejará de ser una simple delegación administrativa de funciones

de gobierno, para convertirse en el motor que impulse el crecimiento

económico, político y social de todos los mexicanos. Con lo anterior se busca

convertirlo en un verdadero nivel de gobierno, con poderes autónomos, cuya

responsabilidad principal será con la población que debe atender.26

En las nueve fracciones que tiene el artículo 115 constitucional, se establece que

el municipio es la base de la división territorial, política y administrativa de los estados.

Otorgándole así una individualidad propia y una personalidad definida.27

También

establece los componentes del municipio y señala en la fracción I que el municipio será

gobernado por un Ayuntamiento que será elegido de manera directa por el pueblo y que

será integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley

estatal determine. En la fracción II, se declara la personalidad jurídica del municipio y

las facultades para aprobar los bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares

y disposiciones administrativas de su competencia. Las funciones y servicios públicos de

los que se debe encargar el gobierno municipal se estipulan en la fracción III, algunos

son: agua potable, alcantarillado, alumbrado público, seguridad pública, panteones y

rastro. En la fracción IV se afirma que los municipios pueden administrar libremente su

25

Rodolfo García del Castillo y Martha Gutiérrez, “Gestión y política de los servicios municipales en México, Reflexiones sobre sus perspectivas” en Diploma Nacional en Política Pública y Gobierno Local, ed. Mauricio Merino (México: Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública- Instituto Tecnológico Autónomo de México-Universidad Anáhuac, 1999), 211. 26

Oropeza, Administración pública municipal, 9. 27

Salazar, Elementos básicos de la administración municipal, 28.

18

hacienda, y los ingresos que se deriven de los servicios públicos a su cargo,

adicionalmente de contribuciones estatales y federales.28

Para afianzar este último punto, se instauró más adelante la Ley de Coordinación

Fiscal y Presupuesto de Egresos de la Federación de 1999. Pero el gran paso se dio en ese

mismo año, cuando se puso en vigor el capítulo V de la Ley, la cual estipulaba la

creación de cinco fondos de aportaciones por parte de la federación, conocidas como

ramo 33. 29

Con la puesta en práctica de dicho ramo, se afianzó la descentralización de

los recursos federales. Es así como se dividen los recursos monetarios del municipio. Por

un lado, gracias a la coordinación fiscal en conjunto con el gobierno federal y estatal, se

logra la recaudación de impuestos por medio de la tributación de los ciudadanos. Los

gobiernos municipales reciben participaciones para su Hacienda Municipal. Estas

participaciones pueden ser utilizadas en lo que más convenga al municipio. A diferencia

de este proceso, funciona el ramo 33, ya que las transferencias que recibe el municipio

por este concepto son condicionadas, esto es, que tienen que ser utilizadas para rubros

específicos. 30

Por su parte, las constituciones estatales, también enmarcan de forma general la

competencia jurídico-política del municipio y en sus facultades administrativas. Debido a

que el municipio carece de un órgano legislativo, es el congreso estatal el encargado de

28

“Art. 115,” Constitución de los Estados Unidos Mexicanos (México: Instituto Federal Electoral, 2003), 103-10. 29

Ignacio Pichardo, Introducción a la nueva administración pública de México Vol. 1 (México: Instituto Nacional de Administración Pública, 2002), 66-67. 30

Alberto Díaz, “El impacto local de las políticas sociales federales,” en Enfoques de Políticas Públicas, 100-1.

19

expedir las leyes que rigen el orden común de todos los municipios de su entidad.31

Ya

más específicamente, las leyes orgánicas municipales expedidas por los congresos

estatales norman la vida jurídica y administrativa del municipio. Dentro de estas leyes,

también llamadas códigos, se estipula la organización, funcionamiento, facultades y

responsabilidades del ayuntamiento (presidente municipal, síndicos y regidores). Así

como las dependencias de la administración municipal, incluidas sus ramas y las

conexiones que puedan existir entre ellas. También el municipio tiene la facultad de

expedir sus propios reglamentos, pero de índole administrativo. Para que los reglamentos

sean legítimos, es necesario que la mayoría de los miembros del ayuntamiento aprueben

todos los puntos dentro de una sesión de cabildo y que se publique en la gaceta

municipal.32

Existen tres áreas básicas que deben ser totalmente cubiertas cuando se organiza

la administración pública municipal, y son: las de operación, las adjetivas y las de

regulación. La primera área es también conocida como sustantiva y abarcan todas las

acciones para poder cumplir con los objetivos generales del municipio en cuanto a la

prestación de servicios, comprende desarrollo urbano, obras y seguridad pública. El área

adjetiva, es el área encargada del apoyo técnico administrativo. Su principal tarea es ser

la conexión con los departamentos de recursos humanos, materiales y los servicios

generales. De igual forma, se encuentra el departamento encargado del apoyo financiero

para el departamento de Finanzas, Contabilidad ó Tesorería.33

Por su parte, el área de

31

Pichardo, Introducción a la nueva administración pública., 53. 32

Oropeza, Administración Pública Municipal, 31-32.

33 Oropeza, Administración Pública Municipal, 57-58, 70.

20

regulación cubre los campos de presupuesto, planeación, organización, evaluación y

programación.34

La estructura de la organización de un municipio, es variada, pero siempre se basa

en jerarquías de diversos niveles.35

El gobierno de los municipios se forma por los

propios habitantes de la localidad, a través de la formación de un ayuntamiento. Este

órgano de gobierno es colegiado y toma sus decisiones por deliberación y mayoría de

votos.36

En la mayoría de los casos el ayuntamiento se compone de un presidente

municipal que comparte poder en el cabildo con regidores y síndicos, debajo de ellos se

encuentra el secretario del ayuntamiento y después se encuentran las tres áreas básicas

con sus respectivos responsables. Los presidentes municipales, los regidores y los

síndicos, debido a su investidura de representantes electos por el pueblo son llamados

autoridades municipales. En cambio, a las personas designadas como encargadas de la

administración son funcionarios de gobierno.37

El tamaño de los cabildos se determina

generalmente por el número de pobladores de la localidad. No existe una regla para

determinar el número de miembros. Es posible observar grandes diferencias de tamaño

en nuestro país, así, en 1999, el cabildo más grande del país era el de Acapulco, con 31

miembros, mientras que en Veracruz se encuentran los cabildos más pequeños, que son

apenas de 3 miembros.38

El presidente municipal es la autoridad inmediata y es el responsable ante el

ayuntamiento y la población de la administración municipal. Debe de promover el

34

Mainero, La administración pública mexicana, 7. 35

Oropeza, Administración Pública Municipal., 59. 36

Robles, El municipio, 195. 37

Salazar, Elementos básicos de la administración municipal, 203. 38

Alonso Lujambio, El poder compartido: un ensayo sobre la democratización mexicana (México: Océano, 2000), 91.

21

desarrollo urbano, el mejoramiento cultural y económico de la sociedad, cuidar el

patrimonio municipal, vigilar la aplicación de los recursos del municipio, promover la

realización de las actividades del ayuntamiento de una forma eficiente, entre otras. Por su

parte, el cuerpo edilicio, se conforma del regidor o los regidores, que se encarga(n) de la

vigilancia de las unidades administrativas del ayuntamiento, además asesoran en aspectos

económicos sociales y legales. Es de suma importancia que también promuevan y lleven

una buena relación con el presidente municipal, con los representantes de cada unidad,

las juntas auxiliares, auditores, consultores y con la sociedad. Los síndicos son los

encargados de la defensa de los intereses del municipio, en especial en las cuestiones de

representación jurídica.39

También están encargados de vigilar la aplicación del

presupuesto.40

La organización de los funcionarios de gobierno varía de municipio a municipio.

En general, se puede decir que se debe contar con un Secretario del ayuntamiento, un

tesorero, un encargado de cada una de las áreas que atiende los aspectos diarios de

administración pública municipal. Al menos debe haber un encargado de tránsito,

seguridad pública, panteones, rastro, limpia, agua potable y alcantarillado. Existen

diversos estudios que afirman que, el tamaño del cuerpo administrativo de la mayoría de

los municipios urbanos tiende a aumentar.

41 La explicación que se brinda es que la

población comienza a exigir mejoras en los servicios públicos, por lo que la agenda de

asuntos de políticas públicas está creciendo.

39

Oropeza, Administración Pública Municipal, 78. 40

Salazar, Elementos básicos de la administración municipal, 205. Revisar estudio en Enrique Cabrero, Evolución de la acción pública en municipios urbanos (México: Fondo de Cultura Económica, 2005). En donde analiza el caso de León, SLP, Toluca y Aguascalientes. La única excepción es Toluca. 41

Cabrero, Evolución de la acción pública, 326.

22

Antes de 1976, el sistema para elegir a los miembros del cabildo era

monopartidista, es decir, el partido que ganará las elecciones, obtenía todos los asientos

del ayuntamiento. Pero a partir de septiembre de 1976, el estado de Nuevo León reformó

su constitución para poder cambiar su sistema de elección mayoritaria e introducir un

sistema de elección proporcional. “Nuevo León daba… un paso histórico para la

evolución de la integración pluralista de los cuerpos colegiados municipales. Ahí se

rompió la inercia mayoritaria en el mundo municipal”42

Nuevo León se convirtió en un

ejemplo a seguir y su reforma tuvo un impacto a nivel nacional, ya que en 1977 se realizó

una reforma constitucional al artículo 115 en su fracción III. Esta reforma expresaba que

la representación proporcional podría aplicar en las elecciones de los ayuntamientos de

municipios con una población mayor a los 300 mil habitantes. Sin embargo, para esa

fecha solamente diez municipios contaban con la condición del número de población.

No obstante, comenzó la evolución y el cambio en varios municipios en la forma

de elegir a los miembros del ayuntamiento se convirtió en una realidad. En 1983 los

cambios se culminaron en cuanto a este aspecto, ya que se hizo la reforma del artículo

115, especificando que todos los municipios deberían aplicar la formula de pluralidad en

sus elecciones de cabildo. La transición democrática en el país se generó gracias a estos

cambios a nivel municipal, como lo explica Lujambio, el municipio fue la primera aula

de la escuela de la democracia. 43

Este nivel, fue el primero que permitió que los partidos

opositores accedieran al poder y se enfrentaran a la tarea de gobernar. Por otro lado, el

partido hegemónico (PRI) tuvo que comenzar a aceptar su nuevo rol de oposición. Por su

42

Lujambio, El poder compartido, 92.

43 Lujambio, El poder compartido, 78.

23

parte, la ciudadanía se encontró envuelta en el nuevo proceso de elegir por sí misma a sus

gobernantes por medio del voto. Por consiguiente, aprendió a designar premios o castigos

a los partidos según su actuación y resultados de gobierno. 44

Así como el proceso democrático y de alternancia política en el país inició a nivel

municipal, la administración pública mexicana, en general, comienza a pasar por el

mismo proceso para ser más eficiente. La explicación a este suceso es que existe un

impacto directo a la ciudadanía en el nivel local.45

Los cambios en cuanto a la

administración pública en el país han sido más dinámicos a nivel municipal. En este

nivel, se ha logrado implementar mecanismos innovadores de participación ciudadana,

por medio de audiencias públicas, comités, consejos, etc., para lograr que la sociedad se

mantenga informada y se incluya en los procesos de toma de decisiones y resolución de

conflictos.46

Hoy en día, la población de las localidades en el país, está transformándose.

Se empieza a convertirse en una sociedad plural, educada y capaz de expresar sus

demandas.47

Actualmente, existen gobiernos municipales que buscando más calidad y

estandarización de sus procesos internos, se han afiliado a la certificación de procesos

mediante las normas ISO-9001.48

Otros municipios también han adoptado el sistema de

competencias, que pretenden hacer énfasis en las cualidades profesionales que tienen los

servidores públicos. Este sistema va muchas veces de la mano con el sistema de

44

Lujambio, El poder compartido, 78. 45

Lujambio, El poder compartido, 78. 46

Cabrero, Evolución de la acción pública, 120. 47

José Gónzalez, “Gerencia pública y la crisis de la Administración Pública,” Espacios Públicos 5, no. 14 (agosto 2004): 29. 48

Merino, La gestión profesional de los municipios de México, Diagnóstico, oportunidades y desafíos. (México: CIDE-SEDESOL- Banco Mundial, 2006), 27.

24

indicadores, el cual mide el desempeño de los empleados y los estimula por medio de

incentivos. Estas medidas van de la mano con la idea general de instaurar un Servicio

Público de Carrera, que actualmente tiene más adelantos a nivel federal. Según cifras

proporcionadas por el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal

(INAFED), en 2004, solamente los estados de Coahuila, Colima, Estado de México,

Guanajuato, Hidalgo, Nayarit, Puebla y Sonora han sido los que han promulgado ajustes

sustanciales en sus leyes orgánicas municipales para la profesionalización del Servicio

Público. 49

Es necesario implementar más medidas para la modernización del sistema

administrativo local para dar respuesta a las múltiples demandas de la sociedad. En

cuanto al Servicio Público de Carrera, es importante que los estados y municipios

trabajen para lograr un nivel a la par del federal y si es posible superarlo. De igual forma

también es necesario que la rendición de cuentas y la trasparencia lleguen al nivel del

ayuntamiento. Sobre todo si se toma en cuenta que históricamente hemos tenido una

tradición centralizada, pero ahora es vital que cada uno de los niveles de gobierno

participe y se responsabilice de dicha modernización.

1.3 Principales problemas del sistema administrativo local

La administración pública local en nuestro país está basada en costumbres y reglas

preestablecidas por un sistema político monopartidista. En su mayoría, las cuestiones

administrativas municipales no siempre son eficaces para atender las necesidades de la

49

Merino, La gestión profesional, 38.

25

ciudadanía.50

Existe una persistencia de estructuras administrativas tradicionales.51

Estas

estructuras tienden a tener una visión excluyente a otros agentes o productores de

servicios. Por esta razón, el gobierno municipal, pretende ofrecer todos los servicios de

forma pública, sin muchas veces, tomar en cuenta mejores opciones de la iniciativa

privada. Provocando así, falta de competencia y en repetidas ocasiones, ineficiencia y

falta de calidad en el servicio.

“Sólo alrededor de 1% de los gobiernos municipales del país ha desarrollado

experiencias de concesión o coinversión con empresas privadas en la prestación de

servicios.” 52

Existen otras cifras que afirman el problema de la persistencia de

estructuras administrativas tradicionales. La encuesta llevada a cabo en el 2000, sobre el

desarrollo institucional municipal, indica que en más de la mitad de los gobiernos

municipales no existe un reglamento interno básico de la administración pública, casi un

80% no cuenta con un reglamento de planeación, en un 50% no hay reglamentos de obra

pública.53

Por otra parte, la estructura en la que se basa la organización del ayuntamiento no

siempre es la más adecuada.

La elección por planilla del ayuntamiento limita en mucho un

adecuado compromiso con la ciudadanía, lo que afecta el proceso de

rendición de cuentas. De igual forma, el diseño de la conformación del

cabildo garantiza que la mayoría de sus miembros sean del partido del

presidente municipal, lo cual limita la dinámica de deliberación y

ajuste mutuo en los procesos de decisión, que son generalmente

dominados por el presidente municipal. 54

50

Oropeza, Administración Pública Municipal, 7. 51

Gónzalez, “Gerencia pública y la crisis de la Administración Pública,” Espacios Públicos 5, 28. 52

Cabrero, Evolución de la acción pública, 145. 53

Encuesta sobre desarrollo institucional municipal 2000, (México: Indesol- INEGI, 2000). 54

Cabrero, Evolución de la acción pública, 119.

26

Los municipios del país siguen basándose para su funcionamiento en la lealtad

política personal. Durante muchos años se acostumbró tanto a nivel federal como

municipal que el municipio se rigiera por este sistema de lealtades. Los puestos bajos

administrativos, o de base, permanecían con sus empleos sin importar el cambio de

administración. Mientras los cargos altos se otorgaban a personal llamado de confianza.55

Fue así como la administración pública en nuestro país se empezó a ver como el espacio

para compensar la confianza política, la afiliación partidista y el compadrazgo. En vez de

ser entendida y centrarse como la encargada de desarrollar políticas y programas para el

bien público.56

La administración pública mexicana sufre de un alto grado de

politización, por lo que existe una resistencia al cambio por parte de los actores políticos

tradicionales. La mayoría de ellos desarrollaron su carrera política a base de un sistema

corporativista y clientelista y les es ahora difícil adaptarse a las transformaciones

estructurales que está teniendo el sistema político.57

Esto provoca que el problema del conflicto de intereses se presente en las

relaciones diarias de las autoridades y los funcionarios. Al igual se puede presentar al

exterior si el municipio está gobernado por un partido de oposición al estatal. En décadas

pasadas, era más común que por este conflicto de intereses los gobiernos locales de

55

Rodolfo García del Castillo y Gerardo Rivera Navarro, “La profesionalización de los municipios de México. Hacia un diagnóstico propositito,” en Perfil y Perspectivas de los municipios mexicanos para la construcción de una política social de Estado, ed Leticia Santín del Río (México: INDESOL/FLACSO, 2003), 126. 56

Miguel Ángel Cedillo, “Servicio Profesional y la Nueva Gerencia Pública en México” en

Profesionalización del Servicio, 80-81.

57 Guadalupe Enriquez y Juan Miguel Ramírez, “La gobernabilidad mexicana en una transición federal,” en

Enfoques de Políticas Públicas, 129. y Guillermo Rosas. “El servicio profesional y la nueva gerencia pública en México,” en Profesionalización del Servicio Público en México, 88.

27

oposición no recibieran los recursos estatales ó federales y otros municipios si lo hicieran.

La ciudadanía cobra aquí un papel decisivo. Si los ciudadanos trabajarán más activamente

con el gobierno local, se lograría una legitimidad más fuerte. Si bien es cierto que el

municipio debe caracterizarse por tener una sociedad participativa, el gobierno debe de

comprometerse para fomentar esta participación. Se deben establecer instancias y

programas para que la sociedad sea un actor primordial en la toma de decisiones. 58

Con

esto, sería más viable la obtención de recursos para el municipio por parte de las

entidades federal y estatal.59

Existe una alta desconfianza por parte de la ciudadanía hacia los servidores

públicos. La falta de participación ciudadana es también un problema primordial. Es

posible percibir el gran desprestigio que los servidores públicos tienen en general, esto

debido a varios casos de corrupción e impunidad mientras ocupan un cargo público.60

La

corrupción y el uso indebido del erario público no puede ser justificado de ninguna

manera, cabe mencionar que, el sistema de remuneraciones para los servidores públicos

se encuentra desfasado en cuanto al mercado. El funcionario público, hasta hace una

década, percibía un ingreso similar a un subgerente de una pequeña o mediana empresa

privada. Los salarios son poco competitivos.61

Este problema de baja remuneración puede

causar más problemas como la descapitalización y actos de corrupción por parte de los

servidores públicos.

58

Tonatiuh Guillén y Pablo Rojo, Municipio y Buen Gobierno: experiencias del ímpetu local en México (México: CIDE, 2006), xviii. 59

Alicia Ziccardi, “Buen gobierno y gobernabilidad en ciudades mexicanas,” en Diploma Nacional en Política Pública y Gobierno Local, 271. 60

José Juan Sánchez, “Profesionalización del servicio público y perspectivas,” en Enfoques de Políticas Públicas, 223. 61

José Juan Sánchez, “Profesionalización,” en Enfoques de Políticas Públicas, 232-3.

28

Es importante mencionar que en México aún no existe la plena convicción de que

el municipio debe ser el primer responsable y promotor del desarrollo local.

Regularmente se espera a que el nivel estatal o en su defecto el federal, promueva los

cambios y las estrategias de desarrollo.62

Sin embargo, es precisamente a este nivel que

las necesidades deben de ser priorizadas y se deben promover los cambios y estrategias

más adecuadas para la región. La creación de los departamentos de fomento del

desarrollo en los organigramas de la mayoría de los ayuntamientos, no data de mucho

tiempo atrás. Diversas dificultades institucionales hacen que no sea posible que los

responsables del gobierno a nivel local asuman y enfoquen sus responsabilidades en la

gestión del desarrollo de sus comunidades. Esto, debido principalmente a restricciones

internas, como: “…estructuras administrativas poco adaptadas a una acción pública local

que se hace más compleja; administradores locales poco preparados profesionalmente

para atender las tareas y sin incentivos para hacer una carrera en la administración local:

obsoletos sistemas de prestación de servicios públicos, y precarios instrumentos de

planeación y desarrollo.” 63

Existe un rezago tecnológico en cuestiones administrativas, muchas de las

actividades aún se realizan de forma manual, y no existen bases de datos o archivos

electrónicos.64

Muchos municipios del país, que cuentan con más recursos, han

modernizado sus sistemas. Sin embargo “la dificultad de adaptación hace que un buen

número de administraciones municipales sean hoy en día incapaces de atender las

demandas de los usuarios y que presenten patrones administrativos claramente

62

Cabrero, Evolución de la acción pública, 148. 63

Cabrero, Evolución de la acción pública, 149. 64

Cabrero, Evolución de la acción pública, 142.

29

obsoletos,”65

provocando la falta de calidad en los servicios. La iniciativa privada cuenta

con diversas formas de medir su calidad, tales como ascenso de ventas y utilidades. Para

el sector público es difícil medir las percepciones de los ciudadanos, la única forma es

mediante su decisión en las urnas.

La forma en que los ciudadanos expresan su voto, no es siempre la más objetiva.

Existe una desigualdad en los recursos de los partidos políticos en el país, esto se traduce

como ventajas o desventajas a la hora de hacer una campaña política. Actualmente se

están haciendo legislaciones al respecto, sin embargo, se siguen dando los casos de vicios

en las contiendas electorales o escándalos por recursos excesivos.66

Aunque suceda en

menor medida que en el pasado, sigue sucediendo que a nivel municipal, en los lugares

más necesitados, la gente cambie su voto por algún bien material o comodidad. Es

también un grave problema, que la gente acuda a las urnas sin haber analizado o siquiera

leído las plataformas políticas de los partidos y candidatos. Es así como el voto en

muchos lugares se sigue expresando por conveniencia y no por convicción. Además en

las elecciones se presenta el grave problema del abstencionismo debido a que la gente

dejó de creer en la importancia de su voto. En la actualidad no existen indicadores a nivel

municipal que puedan medir constantemente dicha calidad. Y los que existen no están

siendo utilizados por la mayoría de los municipios. Su uso apenas comienza a ser común.

Por lo que existe un retraso en cuanto a esta evaluación de la calidad.

Al no existir a nivel local un servicio público de carrera consolidado, se logra

poca profesionalización y continuación en los servidores públicos a nivel local. De igual

65

Cabrero, Evolución de la acción pública, 142. 66

Merino, La transición votada, 128-130.

30

forma, cabe enfatizar que la acumulación de experiencia es poca, de los funcionarios

municipales que ejercían en el 2000, más del 50% no tenía experiencia previa en el

campo de la administración pública antes de ejercer en su puesto, solamente el 5% tenía

más de cinco años de antigüedad.67

Por otro lado, hace falta un sistema de incentivos lo

suficientemente bueno para estimular a los empleados administrativos de todos los

niveles.

El período de las gestiones municipales es muy corto, solamente cuentan con tres

años para desarrollar sus proyectos. Tiempo por demás insuficiente. Al no existir la

posibilidad de reelección al periodo inmediato, se provoca que exista una débil o nula

continuidad en los proyectos de gobierno y de políticas públicas.68

La rotación continua

de los servidores públicos, de los mandos medios y superiores, que cada tres años

cambian en un 90%, hacen difícil o casi imposible la profesionalización de la función

pública. Solamente, el 7% de los empleados de cargos administrativos medios y

superiores, han logrado acumular más de dos periodos de servicio. 69

“Los gobiernos

locales, son por tanto un universo de improvisación y falta de continuidad.”70

En el 2002,

estas cifras no mejoraron mucho, según los resultados de la Encuesta sobre Gestión

Pública, levantada por el Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol).71

Existen otras cifras alarmantes acerca del tema, la Secretaría de Desarrollo Social,

realizó la Encuesta Nacional a Presidentes Municipales en el 2004 y reveló el atraso que

67

Encuesta sobre desarrollo institucional, Indesol- INEGI, México, 2000. 68

Merino, La gestión profesional de los municipios de México, Diagnostico, oportunidades y desafíos (México: CIDE, 2006). 69

Cabrero, Evolución de la acción pública, 145. 70

Cabrero, Evolución de la acción pública, 146. 71

Instituto Nacional de Desarrollo Social, “Encuesta sobre Desarrollo Institucional Municipal 2002” Indesol-Inegi (Consultado enero, 2008), indesol.gob.mx, http://www.indesol.gob.mx/docs/4_fomento/Porque.swf

31

existe en cuento al área de recursos humanos de varios municipios del país. Así se

encuentra que solamente el 31% de los presidentes municipales de ese año habían tenido

experiencias en algún cargo público. En cuanto a su formación, 21% de los mismos

tenían preparación a nivel primaria, 13% a nivel secundaria y el 43% contaban con

estudios a nivel licenciatura. Las cifras son parecidas en las personas con cargos

administrativos cercanos al presidente municipal. Solamente el 26% de los encargados

del área de planeación había trabajado antes en gobierno y 24% de los encargados de las

unidades de personal, estaban trabajando por primera vez a ese nivel de gobierno.72

Además, en cada cambio de administración existe una gran pérdida de recursos

humanos, la cifra es principalmente alta a nivel municipal.73

Si bien es cierto que actualmente se están tomando medidas para resolver estos

problemas y modernizar el sistema político-administrativo, es común, que las soluciones

que se presentan sean soluciones coyunturales, en vez de ser integrales.74

En este

esfuerzo de modernización se han puesto en práctica ciertas modas técnico-

administrativas (MTA) que como lo explica Manuel Quijano, son los resultados de la

búsqueda de la modernización administrativa que mezclan aspectos políticos, económicos

y sociales. Sin embargo, estas técnicas suelen ser efímeras y no resuelven los problemas

desde raíz. “[S]on incursiones rápidas en el meollo de las situaciones complejas que

72

Secretaria de Desarrollo Social, “Encuesta Nacional a Presidentes Municipales en el 2004” 73

Norma Sabido, “La profesionalización del servicio público y el servicio civil de carrera,” en Enfoques de Políticas Públicas, 241. 74

Alejandro, Herrera, “El gobierno municipal en México y la política pública de los 90´s, ” en Diploma Nacional en Política Pública y Gobierno Local, ed. Mauricio Merino (México: Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública- Instituto Tecnológico Autónomo de México-Universidad Anáhuac, 1999), 72.

32

permiten derivar en acciones inmediatas, aunque no siempre efectivas.”75

Es decir, son

meramente un paliativo.

75

José de Jesús Sosa, “Nota introductoria,” en Enfoques de Políticas Públicas y Gobernabilidad, ed. Juan de Dios Pineda (México: Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, Instituto Tecnológico Autónomo de México - Universidad Anahuac, 1999), 28.

33

Capítulo II: El sistema city management de Estados Unidos

2.1 Estructura y funcionamiento de la administración pública local en Estados

Unidos.

En Estados Unidos existen 87, 000 unidades gubernamentales. Cincuenta gobiernos

estatales con 87 mil 525 unidades de gobierno locales, doce millones de empleados

trabajan para el gobierno local.76

La mayoría de los estados en Estados Unidos se dividen

en condados (counties). A su vez los condados se subdividen y forman las ciudades,

pueblos y pequeñas localidades. La excepción a la regla es Virginia en donde las

ciudades no son una subdivisión de los condados, sino que son dos unidades separadas.

Otro tipo de diferencia es la de denominación, así en Lousiana los condados son

parroquias (parishes) y en Alaska son villas (boroughs).77

Texas es el estado que más

condados tiene, 261, mientras los estados que menos condados tienen son Delaware y

Hawai con apenas tres en ambos casos.78

La flexibilidad del sistema americano permite

que no sólo se subdividan los condados y las ciudades sino que también se unan

administrativamente. Es así como se forman ciudades-condados y áreas metropolitanas.

Las estadísticas nacionales del 2003, indican que existen 3,034 condados en el país, 19,

429 ciudades y 16,504 pueblos.79

Existen también 33 ciudades-condados.80

76

U.S. Department of Census, 2000, “Census of Governments,” (consultado 24 febrero, 2008), http://harvester.census.gov/gid/gid_02/options.html?submit=Main+Search+Menu 77

Toinet, Marie, El sistema político de los Estados Unidos (México: Fondo de Cultura Económica, 1994), 234. 78

US Government, “American Hometowns – Cities, Counties and Towns,” (consultado 1 abril, 2008), http://www.usa.gov/Agencies/Local_Government/Cities.shtml 79

U.S. Census Bureau, 2003, “Census of Governments,” (consultado 24 febrero, 2008), http://www.census.gov/prod/2003pubs/gc021x1 80

National Association of Counties, “An Overview of County Government,” (consultado 1 abril, 2008), http://www.naco.org/Content/NavigationMenu/About_Counties/County_Government/A_Brief_Overview_of_County_Government.htm

34

Cada estado tiene su propia constitución, desde luego siempre bajo la ley de la

constitución del país. Las constituciones estatales son más detalladas que la federal.

Todas deben coincidir en la forma de organización política que debe ser republicana.

Pueden diferir en las condiciones de elegibilidad de sus representantes, la duración de los

períodos de sus funciones y sus poderes atribuidos. Sin embargo, todas coinciden en la

idea de que la principal función de los gobiernos locales es el aprovisionamiento de

recursos y servicios básicos para la comunidad. Así, proveen servicios de educación

primaria y secundaria, construcción de caminos, protección a los ciudadanos con un

sistema de seguridad policíaca y un cuerpo de bomberos. En algunas jurisdicciones

también pueden proveer ó contratar empresas de servicios de transporte, agua potable,

gas y electricidad.81

A este nivel de gobierno, los poderes que cuenta la administración

pública son más concretos debido a que se inmiscuye de manera más prominente en la

elaboración de políticas que satisfagan las necesidades de la población.

Siguiendo lo estipulado en su constitución política, cada estado es libre y

responsable de establecer las leyes que rigen a los gobiernos locales de su entidad, así

como su estructura y sus poderes. Es posible adaptar las formas de gobierno y estructuras

organizacionales dependiendo del desarrollo y las demandas de la sociedad. Es por esta

razón que existe un sinnúmero de variedades de sistemas de administración pública a

nivel local.82

Los sistemas tradicionales han ido transformándose. Actualmente, existen

diversas subdivisiones de cada tipo de gobierno local. Debido a la diversidad de formas

de organización administrativa es difícil agrupar todos los regimenes. Para algunos

81

James Fesler y Donald Kettl, The politics of the administrative process (US: Chatman House, 1991), 30. 82

Jaime Villasana, Ponencia: “Formas de gobierno local en Norteamérica; variedad a diferente escala,” en VII Congreso Vasco de Sociología y Ciencia Política, febrero 2007, 10.

35

autores no es posible categorizar los sistemas de gobiernos en pocos grupos, o en los ya

tradicionalmente definidos.83

Para fines prácticos de está tesis, se analizaran las cuatro

formas predominantes de estructurar el gobierno local: la asamblea, cabildo-alcalde

(débil), por comisiones y cabildo-administrador (city management). A continuación se

examinarán brevemente los primeros tres tipos, explicando sus ventajas y desventajas. El

city management será ahondado en el siguiente subcapítulo.

El gobierno de asamblea fue la primera forma de organización local en Estados

Unidos. Sus orígenes provienen de las leyes inglesas. Su práctica se remonta al

establecimiento de la región de la Nueva Inglaterra en el noroeste del actual Estados

Unidos. Actualmente sigue teniendo fuerza en esa región, principalmente en

Massachussets, New Hampshire y Vermont. Existen estructuras de gobierno similares en

Maine, Connecticut y Rhode Island.84

La asamblea es el cuerpo legislativo de la

comunidad. Se compone principalmente por los ciudadanos adultos de la comunidad.

Tienen reuniones anuales en donde discuten y votan las reglas y leyes locales, las cuales

son previamente propuestas por una mesa directiva.

La mesa directiva es conformada por ciudadanos electos, en una previa asamblea,

para ocupar el cargo por un periodo de tres años. Esta mesa directiva es el brazo ejecutivo

de la localidad, administra el presupuesto, e implementa las políticas públicas y

reglamentos aceptados por la asamblea. Regularmente la mesa directiva es conformada

de tres a cinco ciudadanos. El miembro de la mesa con mayor autoridad es el secretario

83

Para ver un estudio más profundo de las subcategorías de los gobiernos locales, ver, Victor DeSantis y Tari Renner, “City Government Structures: An Attempt at Clarification,” State and Local Government Review, 34, no. 2 (verano de 2002): 95. 84

Kennedy Shaw, Comparativo de las estructuras de los gobiernos locales en los Estados Unidos, (trad. ICMA-México, 2005), 2.

36

ejecutivo, quien es conocido también como el administrador del pueblo. Además se

cuenta con un gran número de comités y consejos especializados, encargados de los

asuntos particulares que atañen al sector público. Por ejemplo, el comité de bomberos, de

servicios y obras públicas, de seguridad y finanzas. Este último es el encargado de

asesorar y dirigir la planeación financiera de la localidad. Así mismo elabora y presenta

un plan presupuestario que se vota en la asamblea para fijar el presupuesto anual de la

localidad.

En la actualidad muchas de las comunidades que tenían consolidado el sistema de

Asamblea como forma de gobierno han aumentado su población. Es cada día más difícil

organizar una asamblea en comunidades con más de 50, 000 habitantes, por lo que este

sistema comenzó a flexibilizarse. Ahora existe el modelo asamblea representativa, que

organiza el mismo tipo de reunión anual pero sólo con representantes divididos por

distritos electorales elegidos para representar al resto en la asamblea. Las ventajas de este

sistema es que evita que el poder se concentre en unos cuantos individuos. La gente tiene

altos índices de confianza en el gobierno, por ser parte de él. Existe una alta participación

ciudadana en los consejos ó comités. La desventaja del sistema es que al fragmentar el

gobierno en consejos y comités independientes es difícil conjuntar esfuerzos operativos.

Además si existe alguna crisis, no es posible reaccionar con rapidez.

El sistema de alcalde-cabildo, tiene raíces legales y políticas inglesas. Fue la

forma local prevaleciente en los primeros años de vida independiente del país. Consta de

un alcalde, que sirve en el cargo por un periodo normalmente de dos años y un grupo

colegiado de regidores que puede constar de nueve a veinte miembros. Además, existen

diversas comisiones encargadas de los departamentos públicos de la localidad. En esta

37

forma de gobierno, el alcalde no tiene poder de veto sobre las acciones legislativas del

cabildo. Y no existe un presupuesto para la localidad unificado. En este tipo de

organización también se evita la concentración de poder en un individuo. Sin embargo,

debido a la dispersión del poder, pueden existir problemas de rendición de cuentas. Por

los periodos cortos de gestión no es posible planear a largo plazo los proyectos de

políticas públicas que requieran de continuidad.85

La solución que se planteó para los problemas que tenía el sistema alcalde-cabildo

fue hacer una variación al régimen, proporcionándole más poder a la figura del alcalde.

Así surgió el sistema de alcalde fuerte con cabildo (strong mayor-council). En esta

forma, el alcalde es elegido democráticamente por la población de la localidad.

Normalmente estas elecciones se llevan acabo mediante las campañas auspiciadas por los

partidos políticos de la localidad.86

El alcalde, se dedica a manejar la organización

administrativa municipal. Y todas las líneas de autoridad de los departamentos

gubernamentales de la ciudad son dirigidas a su cargo. El cabildo funge como el cuerpo

legislativo y se compone por regidores. Su tamaño depende del reglamento de la ciudad.

En esta forma de organización el alcalde sí puede vetar las acciones del cabildo. Esta es

la estructura más utilizada en ciudades grandes con diversidad política, social y

etnográfica.

La ventaja principal del sistema alcalde fuerte con cabildo es que el alcalde

conoce mejor las necesidades y carencias de su comunidad. Existe un sistema de balance

y revisiones entre el ejecutivo y el legislativo. Más de la mitad de las ciudades en Estados

85

Shaw, Comparativo de las estructuras, 4. 86

Roger Kemp, Managing America’s Cities, A handbook for local government productivity (USA: McFarland and Company, Inc. Publishers, 1999), 8.

38

Unidos utilizan esta forma de gobierno. Es muy popular en localidades con un número de

habitantes mayor a 250,000 habitantes.87

En una ciudad grande y con mucha diversidad,

es posible que existan un sinnúmero de conflictos de intereses. Es aquí donde se necesita

la figura de un político fuerte, electo por la mayoría para representar y pugnar por los

derechos de la mayoría. El problema es que un alcalde electo es siempre más vulnerable a

grupos de intereses y al favoritismo político. Por otro lado existen a veces discrepancias

políticas entre el alcalde y el cabildo, por lo que en un momento de toma de decisión

urgente pueden tardar tiempo en resolver los asuntos.

El gobierno por comisiones nació como respuesta inmediata a los graves

problemas de clientelismo y competencia política que tuvieron su apogeo a nivel local en

las últimas décadas del siglo XIX. Esta forma de gobierno fue promovida por expertos de

las ciencias políticas sumados con empresarios.88

Principalmente intentaron aislar a los

partidos políticos y los favores que estos comprometían durante las elecciones, para

lograr tener un gobierno más eficiente. El sistema funciona mediante la organización de

cinco comisiones, que son el cuerpo legislativo de la localidad y son lideradas por un

comisionado. Estos comisionados son elegidos por el pueblo. Son los administradores y

al mismo tiempo legisladores de la ciudad. Y se encargan de la organización y

administración de grandes departamentos que estarían a su cargo. Es así como el cuerpo

legislativo y ejecutivo de la localidad se fusionan. Su ventaja es que las comisiones que

se crean están ligadas entre sí, por lo que es fácil tener objetivos comunes. Además la

87

Ann Bowman y Richard Kearney, State and Local Government, The Essentials, (USA: Houghton Mifflin, 2003), 255. 88

Shaw, Comparativo de las estructuras, 4-5.

39

mayoría de los comisionados son empresarios que logran hacer más eficiente a la

organización.

La mayor desventaja del gobierno por comisiones es que no existe un proceso

para revisar el balance entre lo administrativo y lo legislativo. Asimismo, no existe una

cabeza del ejecutivo y las responsabilidades y los méritos son siempre divididos entre los

cinco comisionados. Los comisionados tienden a actuar como protectores de sus propios

departamentos, realzan en demasía su importancia. Por esta razón, es común que surjan

disputas internas en el gobierno, como por ejemplo por el presupuesto que se designará a

cada comisión. Es la forma de gobierno local menos utilizada en la actualidad. Solamente

el 1.2% de las localidades en Estados Unidos se organizan de tal forma.89

2.2 ¿Qué es el city management?

En la última década del siglo XIX, se dio una gran reinvención del gobierno federal y

local de Estados Unidos durante la época progresista liderada por Theodore Roosvelt y

Wodroow Wilson. Esta reinvención se realizó para poder enfrentar los problemas que

trajo la economía industrial que estaba adaptando el país. Su objetivo era “terminar con el

uso de los empleos oficiales como recurso político clientelar”.90

Para este fin, se creó un

sistema de servicio público de carrera, en donde era necesario que los aspirantes a los

empleos públicos pasaran exámenes escritos. También se delimitó un sistema de sueldos

y se protegió a los buenos empleados contra despidos injustificados y arbitrarios. Un paso

importante se logró cuando se dividieron las funciones y responsabilidades de gestión y

89

Structure of American Municipal Government, Special Data no. 4, International City/County Management Association, (2002). 90

David Osborne y Ted Gaebler, La reinvención del gobierno, la influencia del espíritu empresarial en el sector público (Barcelona: Paidos, 1994 [1992]), 41.

40

se creó la profesión de gerentes municipales independientes a los asuntos políticos. Estos

nuevos gerentes estarían a cargo de la administración de los servicios públicos siguiendo

un estilo empresarial.91

Lograron la despolitización con esta nueva figura de un

profesional competente que no tuviera compromisos políticos o partidistas. Lograron

erradicar así muchos favores políticos.92

Es así como se dan los inicios del sistema city

management.

El sistema de city management, se conforma de un cuerpo legislativo, llamado

council (cabildo); un profesionista especializado en administración pública, city manager

(administrador de la ciudad) y un mayor (alcalde). A continuación se describirá cada

elemento y sus funciones:

El cabildo, es un cuerpo colegiado. Tiene orígenes desde las asambleas

medioevales, concillium, y es un órgano básico de la vida municipal.93

En Estados

Unidos, es electo por voto popular a través de elecciones no partidistas. Estas elecciones

pueden ser llevadas a cabo por elecciones generales o por distrito. Normalmente el

cabildo se conforma de cinco a siete miembros. El cabildo tiene la autoridad de crear

legislaciones locales, ya sea por medio de resoluciones o reglamentos. Además se

encarga de establecer las políticas públicas que son necesarias para el buen

funcionamiento de la localidad. También establece el presupuesto con el que se va a

contar para implementarlas y darles seguimiento.

El cabildo destina la partida económica anual a cada departamento del gobierno.

Y tiene la facultad de imponer cuotas y tarifas de servicios públicos. Así como de regular

91

Thomas Vocino y Jack Rabin, Contemporary Public Administration (US: Harcourt Brace Jovanovich, 1981), 23-24. 92

Kemp, Managing America’s Cities, 7. 93

Humberto Oropeza, Administración Pública Municipal (México: Trillas, 2001), 15.

41

los impuestos municipales que se recaudarán de la población. Otra de sus atribuciones

importantes es la creación de comisiones permanentes, encargadas de asuntos específicos

relativos a la relación entre el gobierno y la comunidad. 94

El cabildo de la ciudad tiene el

poder de contratar o despedir al city manager mediante una sesión plenaria que logre la

mayoría de votos, para ambos casos, de los miembros del consejo.

El city manager es un ejecutivo con vasta experiencia en administración pública,

nombrado por el cabildo de la ciudad. Tiene las facultades administrativas que tiene un

alcalde en la organización alcalde-cabildo. Es así como se encarga de contratar o despedir

empleados administrativos, supervisar, formular y dirigir las obras públicas.95

Asimismo,

puede recomendar al consejo sobre políticas públicas y asignación de presupuesto. No

obstante, el consejo siempre tiene la última palabra en las decisiones. La línea entre las

competencias administrativas y políticas del city manager está bien definida. El consejo

es el encargado de delimitarla y aceptar o rechazar las recomendaciones del city manager.

Ya que las disposiciones y el presupuesto del cabildo son dadas, el city manager tiene la

obligación de acatarlas y supervisar su aplicación y buen funcionamiento. En el caso del

presupuesto, tiene la obligación de vigilar que éste sea ocupado eficientemente.

Usualmente, el city manager tiene la facultad de transferir algunos fondos que son

flexibles dentro de los departamentos.96

La persona que se dedica a esta profesión tiene que tener y desarrollar diversas

habilidades administrativas y empresariales. Es preponderante que cuente con estudios

94

Kemp, Managing America’s Cities, 28-31. 95

James Svara, “The Embattled Mayors and Local Executives,” en American State and Local Politics: Directions for the 21

st century, eds. Ronald E. Weber y Paul Brace (USA: Chatham House Publishers, 1999),

139. 96

Kemp, Managing America´s Cities, 32.

42

superiores de administración pública y con experiencia en puestos directivos de gobierno.

También tiene que tener un excelente conocimiento de cuestiones económicas y

financieras. Esto debido a que en el city manager recae la responsabilidad de organizar

las cuestiones administrativas del gobierno. Su visión tiene que ser objetiva. Además

tiene que estar buscando siempre formas innovadoras y creativas para reformar sistemas

y formas de organización que no estén funcionando correctamente o que podrían

funcionar con una mayor eficiencia y productividad.

El city manager, tiene bajo su dirección varios departamentos encargados de

diferentes tareas gubernamentales. Cada departamento tiene un jefe que responde

directamente al city manager. El city manager organiza a los departamentos de una

forma interconectada. Se tienen juntas para revisar los objetivos logrados y los planes de

acción que se asentaron para la aplicación eficiente de políticas o programas públicos.

Los departamentos que puede tener el city manager a su cargo varían de localidad a

localidad y en general pueden ser: desarrollo organizacional, oficina de políticas y

procedimientos, manejo de las finanzas, relaciones laborales, recursos humanos,

asignaciones especiales, información a la ciudadanía, entre otras.97

Existe también la figura del alcalde (mayor), quien puede ser votado por la

población o puede ser electo por el consejo, como normalmente sucede en Estados

Unidos. El alcalde es reconocido como el líder legislativo y político de la comunidad.

Asimismo, es el encargado de representar a la localidad en las ceremonias oficiales,

sociales, cívicas y culturales. Tiene también la tarea de que facilitar la comunicación y el

entendimiento entre los servidores electos y los designados. Además tiene el rol de ser el

97

Un ejemplo de está organización se puede ver en el Anexo 1. Organigrama del gobierno del Paso, Texas.

43

representante local entre las diferentes instancias de gobierno. Durante las reuniones del

cabildo, tiene la facultad de presidirlas. Sin embargo, no tiene un poder de veto en las

votaciones del cabildo y tiene pocas, casi nulas, facultades administrativas.

Mientras que el cabildo tiene la facultad de crear comisiones permanentes de

gobierno, el alcalde solamente puede crear comités especializados. Dichos comités se

encargan de temas específicos de la agenda de gobierno y al finalizar su propósito,

desaparecen. El alcalde tiene la obligación de velar por las demandas de la población y

resolver los asuntos políticos. Está obligación se le confiere directamente a todos los

representantes electos por la ciudadanía, mientras que los asuntos de administración,

políticas públicas y su implementación corresponden ser solucionados por el city

manager.98

El sistema city management promueve y vigila diversos valores empresariales.

Entre los principales se encuentra la competencia entre los proveedores de los servicios.

Esta práctica ha logrado que los servicios sean de mayor calidad. Las empresas privadas

que se han especializado en servicios públicos pueden invertir en rubros específicos y

mejorar notablemente la prestación de dichos servicios. Por ejemplo, la recolección de

basura.99

Además, su inspiración principal son las metas, misiones u objetivos que se

proponen para satisfacer los problemas de la ciudadanía, no tanto las reglas como sucede

en el sistema tradicional. “Las organizaciones inspiradas en objetivos liberan a sus

empleados para ponerlos en condiciones de perseguir los objetivos de la organización con

los métodos más eficaces que puedan encontrar.”100

98

Kemp, Managing America’s Cities, 9. 99

Kemp, Managing America’s Cities, 47. 100

Osborne y Ted Gaebler, La reinvención del gobierno, 171.

44

Por otro lado, los usuarios de la ciudadanía son vistos como clientes, en el sentido

de que tienen que satisfacer sus necesidades de tal manera que se busque su plena

satisfacción con los servicios prestados. También existe la cultura de la medición del

rendimiento de las agencias, que logra enfocarse más en los resultados no tanto en el

gasto. En el sistema tradicional muchas veces existe el problema de que las agencias

gubernamentales se sienten obligadas a gastar su presupuesto anual, debido a que sino se

utiliza se recorta para el siguiente año. En demasiadas ocasiones, muchos de los

programas que se implementan solamente son creados para cubrir dichos gastos. El city

management, ha disminuido está practica en su totalidad. Ahora el presupuesto se utiliza

eficientemente, teniendo siempre en mente la formula de costo-beneficio.

La exhortación que se da a las localidades que estén interesadas en adoptar el city

management, es que los ciudadanos voten en un referéndum. Así podrán aceptar o no el

cambio de gobierno y la creación de la figura del city manager en el organigrama

estructural. “Esto da al nuevo cargo una legitimidad política, social y moral de gran

envergadura, por lo que no se adopta como una mera figura administrativa u

organizacional, sino como un actor principal dentro del cuerpo gubernamental de la

comunidad.”101

Se recomienda a los city managers que para poder ejercer en todo el país, afilien a

la Internacional City/County Management Association (ICMA). El ICMA es el

organismo internacional que se ocupa de la educación y preparación de los

administradores municipales. Tiene cerca de 9, 000 miembros. Los city managers al estar

afiliados a esta organización nacional adquieren grandes beneficios, que a su vez

101

Jaime Villasana, Ponencia: “Formas de gobierno local en Norteamérica; variedad a diferente escala,” en VII Congreso Vasco de Sociología y Ciencia Política, febrero 2007, 5.

45

impactan a la comunidad. Un ejemplo es el intercambio de experiencias que permiten la

difusión de soluciones que fueron exitosas y que pueden servir como ejemplos a otros

municipios. Además reciben un constante entrenamiento en cuanto a los métodos más

innovadores de administración pública, tecnologías y conocimientos de punta.102

De igual forma, el ICMA hace que sus afiliados se rijan por su Código de Ética.

Dicho código estipula principios de conducta personal y profesional que contribuyen al

desarrollo de un buen gobierno. Indica también que los administradores de la ciudad no

pueden participar en actividades políticas, debido a que estas acciones pueden causar la

politización de su desempeño.103

En general sus normas cívicas, de integridad y

honestidad son altas, mucho más estrictas de las estipuladas por la ley. Es por está razón,

que los city managers logran unir en su profesión “el valor de la eficiencia con la pasión

de la moralidad.”104

Esta institución es independiente al gobierno, lo que asegura su

imparcialidad y le da credibilidad.

2.3 Evolución y éxito del city management en ciudades modernas de Estados Unidos

El éxito del sistema se dio a nivel local. Fue a este nivel que se comenzó a implementar

el city management como solución a los problemas que aquejaban al gobierno. Fue en

102

Internacional City/County Management Association, (consultado 5 enero 2008), icma.org, http://icma.org/main/bc.asp?bcid=60&hsid=1&ssid1=17 103

Ver artículo 7. “Code of Ethics,” Internacional City/County Management Association, (consultado el 20 enero 2008): disponible en http://icma.org/main/bc.asp?bcid=40&hsid=1&ssid1=2530&ssid2=2531 104

John Nalbandian y Shannon Portillo, “Council-Manager Relations Through the Years,” Public Management 88, no. 6 (Julio, 2006): 2 [mi traducción].

46

1908 en Stauton, Virginia, donde se comenzó a hacer las reformas necesarias para que los

administradores públicos pudieran comenzar ha hablar de una gestión empresarial

municipal. En 1912, en Sumter, Carolina del Sur, se adoptó la primera carta constitutiva

de la administración pública para poder implementar el sistema. Dos años más tarde,

Dayton, Ohio fue la primer ciudad en cambiar su sistema administrativo por el city

management. En 1930 vino una oleada de condados que decidieron cambiar su

organización administrativa utilizando el city management. Como ejemplo tenemos al

condado de Arlington, Virginia y a los condados de Durham y Robeson en Carolina del

Norte.105

Debido al crecimiento en las ciudades después de la segunda Guerra Mundial, se

comenzó a afianzar la búsqueda de políticas públicas con mayor efectividad por medio de

gobiernos más eficientes. Muchas ciudades comenzaron a cambiar su estructura

gubernamental y adoptaron el sistema city management para poder dar cara a las

crecientes demandas de la sociedad y al creciente desarrollo que traía consigo el periodo

de la postguerra. En una década (de 1945 a 1955) las ciudades de 5,000 a 50,000

habitantes utilizaban el regimen city management se duplicaron. Y en dos décadas

también se duplicó la cifra en ciudades de 100, 000 a 500,000 habitantes.106

En 1970 los gobiernos locales que seguían retrasados en cuanto a herramientas y

organización administrativa comenzaron a despertar y a tomar modelos de ciudades y

condados más avanzados en la materia. Se fueron dando cambios en cuanto a la forma de

administrar el presupuesto, de igual manera en la forma de planear y de aplicar las

políticas públicas. Se buscó también más productividad. En general, la forma de ver la

105

Octavio Chavez y Jaime Villasana, El administrador Municipal (México: Internacional City/County Management Association, 2004),2-3. 106

Svara, “The Embattled Mayors and Local Executives,” en American State and Local Politics, 142.

47

administración comenzó a ser más moderna, esto logro dejar atrás los viejos sistemas y se

comenzó a buscar la innovación.107

Con el surgimiento de la era global y la economía posindustrial,108

empezó a

desarrollarse una dinámica social en las ciudades que traía consigo nuevos retos a los

gobiernos locales. Las poblaciones diversificadas que estaban poblando las ciudades de

Estados Unidos, comenzaban a luchar por una mayor igualdad de oportunidades y

demandaban día a día mejor calidad en los servicios públicos.109

La confianza que tenían

los estadounidenses en su gobierno a finales de los ochenta era muy baja.110

Los

gobiernos locales fueron los primeros en responder y poner en práctica los principios

básicos del city management para lograr más eficiencia gubernamental. Es así como más

ciudades comienzan a adoptar el sistema.

En 1995 el sistema city management, era el más utilizado en ciudades de 100,000

a 250, 000 habitantes. Es así como el sistema consigue tener el doble de éxito que las

ciudades que tenían el sistema cabildo-alcalde. También se aplicó exitosamente en las

localidades con una población de 50, 000 a 100, 000 habitantes en un 63% y en

localidades de 25,000 a 50,000 habitantes con un 59%. 111

Para 1999, 4,000 ciudades

aprobaron el régimen del city management. En ese año esta forma de gobierno local

comenzó a ser la más exitosa y popular en ciudades con una población mayor a los 10,

000 habitantes.

107

Nicholas Henry, Public Administration and Public affaris (New Jersey: Prentice Hall, 1997), 156. 108

Osborne y Ted Gaebler, La reinvención del gobierno, 16. 109

Svara, “The Embattled Mayors and Local Executives,” en American State and Local Politics, 141. 110

Osborne y Ted Gaebler, La reinvención del gobierno, 25. 111

The Municipal Year Book 1995, Internacional City/County Association, Washington D.C

48

Para el 2004, más de cuatro mil comunidades operaban bajo este sistema. Así,

más de 92 millones de personas viven bajo esta forma de organización. El 63% de las

ciudades con 25 mil habitantes, 57% con 10, 000 y 53% con poblaciones de 5,000

habitantes se rigen bajo el sistema city management.112

Actualmente ciudades grandes, es

decir con más de 100,000 habitantes se rigen con el city management. De 237

comunidades con estas características, 141 lo utilizan. Dallas, Phoenix, y Cincinnati son

un ejemplo de ello.113

Hoy en día es la forma de gobierno con mayor crecimiento en los

Estados Unidos.114

En cuanto a la región, el city management es más utilizado en ciudades en gran

desarrollo del cinturón del sol (Sunbelt region). Como por ejemplo: Sacramento, Long

Beach, Anaheim, Santa Clara County, todos ellos condados de California; Clark County

y Las Vegas, Nevada; El Paso, Texas. En general, se utiliza más en las ciudades de la

costa oeste (76% de las ciudades) y en la región norte-centro de Estados Unidos

(47.3%).115

Aunque grandes expositores del city management se encuentran en la región

este del país. Como por ejemplo la mayoría de las ciudades de Virginia que tienen una

larga tradición utilizando este sistema. También condados de Carolina del Norte

comienzan a identificarse más con el city management.

Desde 1998, solamente han existido 19 casos de ciudades en las que los votantes

han rechazado la idea de cambiar sus sistemas tradicionales por el city management. Por

ejemplo Spokane, Washington en 1999 y en 2004 Hartford, Connecticut. Por otro lado,

existen catorce casos de ciudades que están cambiando su forma de gobierno, de city

112

The Municipal Year Book 2004, Internacional City/County Association,Washington D.C. Ver Anexo 2. 113

Bowman y Richard Kearney, State and Local Government, 256. 114

Kemp, Managing America’s Cities, 9. 115

Svara, “The Embattled Mayors and Local Executives,” en American State and Local Politics, 143.

49

management a la forma de organización alcalde-cabido fuerte. Los dos ejemplos más

importantes son Oakland, California y Miami, Florida.116

La razón del cambio es

generalmente la complejidad política que tienen dichas ciudades. Esto es, que sus

relaciones políticas están entrelazadas en demasía con sus asuntos administrativos. Por

esta razón es necesaria una figura política con mucha fuerza como la que puede dar la

forma de alcalde fuerte con cabildo. Por este mismo argumento, ciudades como Nueva

York y Los Ángeles han mantenido la figura del alcalde como gestor principal de la

localidad y les ha funcionado.

Diversas ciudades modernas del país, han mejorado su sistema de administración

pública al adoptar el city management. De hecho, de las diez ciudades principales de

Estados Unidos la mitad utilizan el sistema: Phoenix, Arizona; Dallas y San Antonio,

Texas; San Diego y San José, California. Asimismo, la posición del city manager, ha

sido tan exitosa y eficaz, que ha sido tomada como modelo en otras ciudades que

practican otra forma de organización gubernamental. Día con día más comunidades

comienzan a adoptar está figura en sus organigramas de gobierno.117

Es así como varias

ciudades que se organizan por el sistema mayor-council o por comisiones han adoptado

la figura del city manager, aunque denominándole con otro nombre, como general

manager, chieff administrative officers o managing directors.118

2.4 Defectos y virtudes del city management

116

Derek, Okubo, “A time for change: El Paso adopts the council-manager form,” National Civic Review 3, no. 94 (fall 2005 [consultada abril, 2008]) disponible en http://www.ncl.org/publications/ncr/94-3/Okubo.pdf 117

DeSantis y Renner, “City Government Structures: An Attempt at Clarification,” 101. 118

Bowman y Richard Kearney, State and Local Government, 267.

50

Una desventaja que tiene el city management es que la idea de que el gobierno es

esencialmente diferente a la empresa aún persistente en la sociedad. Para una empresa

las finanzas y la ganancia siempre tiene que ser la principal motivación. En cambio para

el gobierno la mayor motivación es el interés público y el bien de la comunidad.119

Se

piensa que muchos de los usos de una administración empresarial no pueden ser llevados

al gobierno. Por ejemplo, a la hora de establecer una visión y una misión en una empresa

es fácil hacerlo porque el administrador empresarial trabaja con un grupo más

homogéneo de personas, mientras que el city manager trabaja con uno más heterogéneo.

Además tiene que lidiar con diversos grupos de interés y diversas demandas de distintos

grupos de la sociedad.120

Los opositores del sistema al argumentar en contra de su organización se centran

en la idea de que el city manager no es elegido por el pueblo sino por el cabildo. Esto

denota para ellos una grave falta de práctica democrática para elegir a quien los

represente. Un ejemplo de este argumento se encuentra en el debate que se llevó a cabo

en febrero del presente año en King County, Washington. Un grupo de ciudadanos que

pedían el cambio del sistema replicaban que la Constitución federal al comenzar con la

frase We the people, explícitamente instituye que el gobierno debe ser elegido

directamente por el pueblo,121

es decir el voto directo. Por esta razón demandaban que se

cambiara a la forma de alcalde-fuerte con cabildo. Aseveraban que aunque este sistema

tiene defectos, al menos da la posibilidad directa a los votantes de elegir a su

119

Meter Drucker citado en Laurence Lynn, Managing the Public Business (US: Yale University Press, 1981), 114. 120

Marver Bernstein citado en Laurence Lynn, Managing the Public Business 115. 121

Department of Executive Services, “King County, Local Voters' Pamphlet February 19, 2008 Presidential Primary & Special Elections” (4 abril, 2008) disponible en http://www.metrokc.gov/elections/contests/measureinfo.aspx?cid=23677&eid=1222

51

representante. Aseguran que gracias a la elección directa el representante tiene más

legitimidad y responsabilidad ante sus votantes.122

La respuesta de los defensores del city

management fue la explicación de que el pueblo elige al cabildo, y es éste el cuerpo en su

función legislativa el encargado de representar al pueblo. Está es una clara forma de

democracia representativa.

“…[L]a democracia moderna es representativa y se desarrolla de manera vertical,

del ciudadano hacia arriba.”123

El sistema city management se estructura de esta manera,

auque el ICMA hace la distinción de que para el sistema, los votantes están primero

debido a que ellos son los que eligen al cabildo para que los represente. En está función

de representación, como se explicó anteriormente, el cabildo establece las políticas

públicas y programas necesarios para el mejor desarrollo de la comunidad. Además

agrega que el sistema promueve enormemente la participación ciudadana.

Otro defecto que tiene el sistema es que es percibido como un sistema que

deposita excesivo poder en las manos de un solo individuo: el administrador. También se

dice que por este poder que tiene, el administrador tenderá a actuar según su juicio, sin

consultar al cabildo antes,124

perjudicando así la práctica de la democracia. En general,

“los estadounidenses sienten una gran desconfianza por la administración, pues temen

que ésta se convierta en una burocracia soberana e incontrolable por ende, lo cual

significaría situarse en el extremo opuesto de la eficacia democrática, pilar ideológico del

122

Derek, Okubo, “A time for change: El Paso adopts the council-manager form,” National Civic Review 3 disponible en http://www.cjonline.com/stories/101104/loc_managerbackground.shtml 123

Giovanni Sartori, ¿Qué es la democracia?, trad. Miguel González (México: Taurus, 2003), 165. 124

Bowman y Richard Kearney, State and Local Government, 256.

52

sistema.”125

Siguiendo este mismo argumento, se dice también que el si el city manager

se queda en un puesto por mucho tiempo, no permitirá la rotación de puestos que es tan

importante para evitar el crecimiento del poder en un solo individuo. “[L]a idea de que un

funcionario no debe ser titular en su puesto, y de que la frecuente rotación del personal es

una regla…permanece muy arraigada en la opinión pública.”126

Por otro lado, existe un argumento en contra del sistema debido a que no es

necesario que el city manager, sea residente de la localidad en donde va a prestar sus

servicios como administrador. Se puede afirmar que si el administrador municipal no

proviene de la entidad en la que está ejerciendo, puede no entender las costumbres y

asuntos políticos de la comunidad. Por esta razón se cree que puede llegar a actuar con

poca sensibilidad.127

No obstante, el hecho de que el cabildo tenga la facultad de

despedir al city manager sino cumple con los objetivos trazados para la administración,

garantiza que el city manager se esfuerce día con día.

En cuanto a las virtudes del sistema, cabe destacar que garantiza la

despolitización de las funciones administrativas del gobierno. El city manager no tiene

afiliación política. Es neutral en su toma de decisiones. Asimismo, no debe favores

políticos debido a que no tuvo que pasar por una campaña política. La implementación de

este sistema permite que el city manager alinee y desarrolle una administración pública

integral. Es decir, se va a poder enfocar en el establecimiento de las políticas, en el

125

Marie Toinet, El sistema político de los Estados Unidos (México: Fondo de Cultura Económica,1994), 156. 126

Toinet, El sistema político de los Estados Unidos, 156. 127

Tim Hrenchir, “Managers need background for job,” The Topeka capital journal (11 octubre, 2004 [consultado 30 marzo 2008] disponible en http://www.cjonline.com/stories/101104/loc_managerbackground.shtml

53

proceso de su aplicación, en la supervisión de su implementación y en la observación de

sus resultados.

Es importante señalar que el alcalde tiene más tiempo y espacio para poder

dedicarse a los asuntos políticos que demanda el gobierno. En el sistema tradicional de

alcalde-cabildo, el alcalde tiene la aglomeración de actividades administrativas y

políticas. Si cuenta con la ayuda de un city manager, le es posible enfocarse en ejercicio

del liderazgo, la generación de consenso entre los diversos actores y grupos de presión de

la comunidad y la visualización de las demandas ciudadanas urgentes.128

La agenda del

alcalde se transforma. En vez de pasar tiempo haciendo trámites, muchas veces

burocráticos dentro de la oficina, tiene más tiempo para estar en la comunidad, observar

las necesidades y promover los cambios necesarios dentro de las reuniones de cabildo.

Como se mencionó con anterioridad, los city managers son personas preparadas,

con grandes conocimientos de administración pública. Un 73% cuentan con estudios de

postgrado en temas relacionados a administración y gobierno. Pueden ser contratados

observando sus logros en otras comunidades. El 77% de los city managers han ocupado

otros puestos gubernamentales de alto rango. 129

Así mismo, pueden permanecer

trabajando en una misma comunidad por muchos años, dando continuidad en sus

proyectos y retroalimentando su cúmulo de experiencias. Es así como existen

comunidades que tienen city managers por más de 20 años debido a que realizan un buen

trabajo y el gobierno y la comunidad se encuentran satisfechos.130

En caso de que el city

manager no satisfaga las demandas de la localidad, puede ser removido por medio de una

128

Octavio Chávez, El administrador municipal, 4. 129

“El plan consejo-gerente” Internacional City/County Association (US, ICMA, 2005), 6. 130

Octavio Chávez, El administrador municipal, 5.

54

mayoría del cabildo. Por esta razón, los city managers tienden a trabajar con ahínco para

alcanzar sus metas y objetivos trazados en el plan municipal.

Las localidades que utilizan el sistema city management han visto el impacto que

éste ha tenido en la organización del gobierno. Ya que el sistema busca mejorar la

dinámica de las relaciones laborales entre el personal, se organizan con una gestión

participativa, que permite descentralizar la autoridad. Además, las ideas de prácticas

empresariales han influenciado todos los niveles de organización burocrática. Es posible

observar que cuando el city manager comienza a trazar la visión y misión del gobierno

local, se empieza a dar un efecto dominó en los niveles que él supervisa y en los

departamentos contiguos. Así, el gobierno tiene un enfoque y un comportamiento

empresarial que lo hace actuar constantemente de forma emprendedora. Si bien es cierto

que el city manager es el encargado directo de la productividad de los servicios y

políticas públicas, el trabajo debe ser en conjunto. El alcalde y el cabildo también están

pendientes de la productividad y la eficiencia de los programas.

Cuando se va a seleccionar al city manager, es posible tomar en cuenta su

formación y su experiencia para que pueda coincidir con el proyecto de desarrollo que se

este implementando en una ciudad específica. Por ejemplo, si la ciudad es urbana, es

multicultural y tiene un alto número de inmigrantes, el city manager que se va a contratar

tiene que tener las habilidades de un mediador. Lo anterior, con el fin de poder negociar

conflictos entre los diferentes grupos de interés.131

Si por otro lado, la ciudad está en vías

de desarrollo, es necesario buscar a un city manager con más habilidades de planeación.

No obstante, la regla siempre es buscar a un city manager que tenga las cualidades

131

Kemp, Managing America’s Cities, 35.

55

básicas de un buen administrador. Además tiene que ser capaz de responder

efectivamente a cualquier tipo de contingencia y reducir riesgos.132

Los prestadores de los servicios tienen un sistema de remuneraciones bien

estipulado. En muchas localidades, trabajan por estímulos e incentivos, para motivar a

los trabajadores. Esto logra que la productividad gubernamental aumente. El salario del

city manager depende en gran medida de sus antecedentes y su experiencia. También

influye la complejidad y el tamaño de la localidad en donde presta sus servicios. En el

2000, el salario promedio de un city manager era de $78,838 dólares anuales.133

Se puede pensar que al utilizar este sistema y crear el puesto del city manager

afecta el presupuesto gubernamental, al aumentar los costos administrativos. Sin

embargo, sucede lo contrario. Los costos globales se han reducido con este sistema,

debido a que la administración es más competente y eficiente. “Los ahorros pueden darse

como costos de operación disminuidos, aumento de la eficiencia y productividad, mejor

recolección de ingresos o el uso eficaz de tecnología.”134

Existen estudios que

demuestran que el sistema city management, en general, tiende a gastar en menor medida

el dinero del erario. Esto en comparación con el sistema de cabildo-alcalde.135

Otra gran mejoría palpable con gobiernos de city management, es la utilización de

la tecnología en los procesos administrativos. Muchos de los city managers han llegado

preparados a las localidades en donde van a dar sus servicios, con un extensa noción de

la tecnología de punta, necesaria para acelerar procesos burocráticos. El uso de

132

Leonard Sayles, citado en Laurence Lynn, Managing the Public, 113. 133

ICMA, “Local Government Management” (consultado el 10 marzo 2008): disponible en http://icma.org/upload/bc/attach/{01D48869-6779-4C0E-9932-A4BCC36AF76F}lgcareer.pdf 134

ICMA, “El plan consejo-gerente”, 2. 135

Lineberry and Fowler, citados en Victor DeSantis y Tari Renner, “City Government Structures: An Attempt at Clarification,” State and Local Government Review, 34, no. 2 (verano de 2002): 96.

56

computadoras, programas especializados de contaduría, finanzas y bases de datos son un

ejemplo de estos avances. Además, para el sistema es claro que la clave para que el

sistema organizacional sea exitoso, es la continua preparación y capacitación de todos los

miembros de los departamentos.136

El city management, promueve ampliamente ésta

educación continúa. Estas capacitaciones son de diversos temas, tales como: habilidades

de liderazgo, instrucción tecnológica, implementación efectiva de políticas públicas,

habilidades de planeación, comunicación, entre otras. Las localidades se ven beneficiadas

con estos recursos y las demandas de la población se satisfacen más ágilmente.137

El término management puede hacer pensar que el gobierno local se administra

totalmente como una empresa. Sin embargo, esta idea implica un sentido más amplio. Se

basa en el vocablo enterpreneur, que se refiere a la noción de trasladar “recursos

económicos de un área de más baja productividad a un área de productividad más elevada

y mayor rendimiento.”138

Para el city management es claro que el gobierno y la empresa

por ser instituciones fundamentalmente diferentes no pueden funcionar de la misma

forma. El gobierno por ser democrático tiende a ser abierto y pasar por cernidores a la

hora de tomar decisiones. En cambio, en la empresa, los administradores pueden hacer de

la toma de decisiones un proceso más ágil. Por otro lado, el gobierno tiene la obligación

de servir a todos los ciudadanos por igual. La empresa, por su lado tiene excluye a sus

compradores según su capacidad de pago.139

Sin embargo, “[e]l hecho de que el gobierno

136

Kemp, Managing America’s Cities, 54-57. 137

Kemp, Managing America’s Cities, 34. 138

Osborne y Ted Gaebler, La reinvención del gobierno, 20. 139

Osborne y Ted Gaebler, La reinvención del gobierno, 51.

57

no pueda gestionarse exactamente igual que una empresa, no quiere decir que no pueda

adoptar un talente más empresarial…”140

140

Osborne y Ted Gaebler, La reinvención del gobierno,52.

58

Capítulo III: La aplicación del city management en México

3.1 Condiciones necesarias para la aplicación del city management

Desde hace más de una década, la International City/County Association (ICMA) ha

intentado promover la implementación del sistema en México con características muy

similares a la forma de gobierno de Estados Unidos. Se ha visto que es posible

implementar el sistema en ciudades de Latinoamérica. Municipalidades en Chile como

Coyhaique, Portezuelo, Subiere, Puerto Montt y Simón Bolivar en Ecuador ya

comenzaron a adoptar el sistema. Estas ciudades pudieron adaptar el sistema gracias a la

flexibilidad del mismo y por ésta razón han sido casos exitosos. Pudieron mezclar la

forma de gobierno del ayuntamiento y crear la figura de un administrador de la ciudad.141

Eso quiere decir que no tienen que hacer cambios radicales en su forma de gobierno sino

en su base administrativa.

En Chile, inspirados en el modelo estadounidense y gracias al apoyo de ICMA

desde 1992 diversas ciudades crearon la figura del administrador municipal. Ésta

innovación se comenzó a dar gracias a las reformas de su Ley Orgánica Constitucional de

Municipalidades. Desde ese año dicha ley ha sido modificada, fortaleciendo y

especificando más la figura del administrador municipal con cada reforma. La última que

se llevó a cabo estipula que la creación de la figura no es obligatoria. Además, que los

municipios que quieran arroparla son libres de hacerlo, siempre y cuando sea propuesta

La traducción del nombre de la forma de gobierno city management, por parte de ICMA-Latinoamérica es plan consejo-gerente ó forma cabildo-administrador. Dependiendo si se habla de la forma de gobierno ó solamente de la adaptación del sistema. Al city manager se le denomina administrador de la ciudad. Como se mencionó en la introducción en esté capítulo se utilizarán los nombres en español. 141

Octavio Chávez y Jaime Villasana. El Administrador Municipal y su viabilidad para México. Ponencia. IV Congreso IGLOM, Red de investigadores de gobiernos locales mexicanos. Guanajuato, México. 24-26 de noviembre de 2005.

59

por el alcalde y aprobada por el consejo de la ciudad. Enuncia también las generalidades

del puesto, tales como: características generales para aspirar al puesto, razones para que

sea removido, entre otras. Las especificaciones del trabajo que desempeñará el

administrador se dejan abiertas a cada municipio. Dos de las municipalidades que han

implementado el sistema y han tenido éxito son Punta Arenas y Puerto Montt. En dichas

municipalidades el administrador municipal tiene la responsabilidad de coordinar el

funcionamiento de las unidades administrativas municipales y los programas que éstas

emprendan. Además tienen la encomienda de supervisar los planes anuales de acción

municipal.142

Existen antecedentes de la utilización del sistema city management en México.

En Tijuana, Baja California la figura del administrador municipal se implementó durante

dos años, del 2002 al 2004, bajo la administración panista de José de Jesús González

Reyes. 143

El sistema fue interno, es decir, nunca se expuso abiertamente a la sociedad.

Por lo que, en el 2004 cuando la administración priísta tomó posesión en la entidad y

quiso eliminar el puesto del administrador de la ciudad, hubo poca respuesta y resistencia

por parte de la ciudadanía.144

En Oaxaca, el artículo 87 de su Ley Municipal estipula que

si el alcalde es removido, un administrador municipal puede cubrir su cargo y

desempeñar las tareas administrativas. En Texcoco, municipio del Estado de México, se

creó la figura de gerente municipal en el 2006. Sin embargo, en todos los casos el

142

Municipalidad de Puerto Montt “Unidades Municipales” (consultada el 2 abril 2008). Disponible en http://www.puertomonttchile.cl/index.php?option=com_content&task=blogcategory&id=52&Itemid=87 143

Ver anexo 3. 144

Jaime Villasana, entrevista electrónica. Realizada el 26 de marzo de 2008.

60

administrador municipal aplicó solamente como un cargo en el cuerpo administrativo del

municipio y no como una forma de gobierno en si.145

Si bien es cierto que en las entidades mexicanas que se ha implementado el

modelo no ha sido de la mejor manera, hay que recalcar que al menos es un adelanto. No

obstante, lo que se propone en esta tesis es que se cree la figura del administrador

municipal en los municipios mexicanos con una posición estratégica en la toma de

decisiones municipales. Además que su puesto este sustentado en una estructura

legalmente aceptada por la carta orgánica del municipio. Sino es así, “será un actor

burocrático más y habrá motivos suficientes para desaparecerlo en el corto plazo.”146

En México, la heterogeneidad de los 2, 454 municipios hace difícil la tarea de

clasificación, y por ende es complicado definir qué municipios tienen las condiciones

necesarias para implementar el sistema. Así vemos que en el país existen municipios

urbanos, que pueden ser metropolitanos, ciudades medias o pequeñas y también

municipios rurales. Hay municipios que tienen que administrar cuantiosos recursos,

contrastando con otros de pocos recursos. Por esta razón, cuando se habla en abstracto,

es correcto hablar de los municipios mexicanos en vez del municipio mexicano.147

En la

actualidad hay pocas investigaciones integrales y sistemáticas del perfil del administrador

municipal y de la viabilidad de poder implementar el sistema en México, debido a dicha

145

Jaime Villasana Dávila. Formas de gobierno local en Norteamérica; variedad a diferente escala. Ponencia VII Congreso Vasco de Sociología y Ciencia Política. Área de trabajo: Administración y Políticas Públicas. 15-16 de Febrero de 2007. Bilbao, País Vasco, España, 7. 146

Villasana, Entrevista electrónica, 28 marzo 2008. 147

Rodolfo García del Castillo y Martha Gutiérrez, “Gestión y política de los servicios municipales en México, Reflexiones sobre sus perspectivas,” en Diploma Nacional en Política Pública y Gobierno Local, ed. Mauricio Merino (México: Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública- Instituto Tecnológico Autónomo de México-Universidad Anáhuac, 1999), 216.

61

diversidad.148

No obstante, existen características básicas que son posibles de catalogar,

por ejemplo: aceptación de la opinión y participación pública, madurez política e

institucional del municipio, aspectos económicos, sociales, zona geográfica, entre otras.

A continuación se abordará cada una de estas condiciones. El marco legal necesario para

implementar el sistema se abordará en el siguiente subcapítulo.

Para Jaime Villasana la condición primordial para poder implementar el sistema

es que exista voluntad política por parte del presidente municipal, los regidores y otros

actores importantes del municipio para buscar formas innovadoras de administración

pública. Con esta voluntad será posible poder debatir objetivamente la adopción o no de

un nuevo sistema de administración pública.149

La madurez política y social que tenga el

municipio es una condición más notable que el factor geográfico. Esta madurez es

importante para que la mayoría de los actores del municipio promuevan, acepten y

apoyen nuevas formas de organización gubernamental en sus municipios. La

transparencia política también es forzosa. Desde el inicio que se propongan cambios de

sistema o la aplicación de una nueva gerencia pública, es imprescindible que se haga

público el proceso de planeación y de cambio. De esta forma se tendrá mayor confianza

en los procesos y en la nueva forma de gobierno.

De igual forma, el gobierno estatal debe apoyar las innovaciones que harán bien a

los municipios que implementen el sistema. En nuestro país, ha sucedido en distintas

ocasiones el lamentable hecho de que si existen gobiernos yuxtapuestos, el nivel estatal

tiende a truncar o a intervenir en propuestas del municipio. No se necesita que el

148

Alejandro, Herrera, “El gobierno municipal en México y la política pública de los 90´s,” Diploma Nacional en Política Pública y Gobierno Local, ed. Mauricio Merino, 71. 149

Jaime Villasana, Entrevista electrónica, elaborada el 26 de marzo del 2008.

62

gobierno estatal apoye cabalmente la creación de la figura del administrador público,

pero al menos debe aceptar y no poner obstáculos para su pleno desempeño. Lo que se

debe evitar a toda costa es que el gobierno estatal quite apoyos económicos y financieros

para el municipio, como castigo por ser gobernados por otro partido político. Debe existir

una voluntad de fondo por parte del gobierno estatal de colaboración y cooperación. El

nivel estatal debe recordar que si le va bien al municipio también él se beneficia. Es

importante que se dejen de lado los intereses políticos y se centren en lo que más

bienestar dé a la comunidad.

No es necesario que exista una condición en cuanto a qué tipo de partido político

deba estar en el poder para implementar el sistema. Es decir la ideología política de los

partidos no es un factor importante para aceptar o no al administrador de la ciudad. Los

dos avances que han existido en el país lo demuestran. En el 2002, cuando se implementó

el sistema se hizo bajo el gobierno panista. Mientras en Texcoco, la figura se adoptó bajo

el gobierno del Partido de la Revolución Democrática con Constanzo de la Vega, quien

gobernará el municipio hasta el 2009.150

Si bien es cierto que los partidos políticos en el

poder promueven el cambio del sistema, debe existir “…una decidida voluntad política,

interpartidista, para alcanzar la reforma de la administración pública que involucre

efectivamente a sus principales protagonistas, y tenga así, efectos en la legitimación de

las instituciones públicas en su conjunto.”151

150

Jaime, Villasana. ¿City management en Texcoco? (diciembre 2006, consultado 02 febrero, 2008): disponible en http://localeando.tripod.com/sitebuildercontent/sitebuilderfiles/citymanagerentexcoco.doc 151

Rodolfo Vergara “Nuevo institucionalismo y reforma administrativa” en Enfoques de Políticas Públicas y Gobernabilidad, ed. Juan de Dios Pineda (México: Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública- Instituto Tecnológico Autónomo de México-Universidad Anáhuac, 1999), 71.

63

Es más factible que gobiernos que ahora tienen un mejor desempeño institucional,

logren aceptar cambios innovadores como el city management. Entendiéndose como

desempeño institucional a la capacidad que tiene un gobierno para atender las

necesidades y demandas de su población y la eficiencia con que lleven sus asuntos

públicos.152

A su vez, el desempeño institucional es mejor, cuando los gobiernos son

divididos (el ejecutivo y la mayoría del legislativo no pertenecen al mismo partido) o con

una cultura de alternancia en el poder. Esto último debido a que tiende a indicar que la

ciudadanía sí ejerce su voto con conciencia de elegir al mejor representante político. Y

con esto, los políticos se hacen más responsables ante sus electores.

En Estados Unidos el sistema city management promueve que las elecciones del

cabildo, sean apartidistias. Con esto, garantizan que el funcionamiento del city manager

quede totalmente despolitizado. Es decir, no tiene que rendir cuentas o apegarse a una

ideología política con el fin de simpatizar con la mayoría del cabildo y con esto mantener

su puesto. En México se han comenzado a hacer reformas para poder seguir este camino.

Sin embargo, no se han puesto en práctica cabalmente. Aún existe en nuestro país una

alta politización de todos los procesos políticos y sobre todo electorales. Sería óptimo si

el cabildo se escogiera apartidistamente sin embargo, los grupos de poder y partidos

políticos aún no lo permiten. No obstante, se puede aplicar el sistema si es que se logra la

voluntad interpartidista que se mencionó anteriormente con una mira puesta en el bien de

la comunidad.

En cuanto a la parte económica, Villasana afirma que el desarrollo económico

municipal no tiene que ser un factor que impacte negativamente para decidir la

152

Alberto Díaz Cayeros, “Federalismo y Convergencia Regional,” Diploma Nacional en Política Pública y Gobierno Local, ed. Mauricio Merino ,373.

64

implementación del sistema. Más aún, el autor explica que “[i]ncluso los municipios en

condiciones más desfavorables deberían ser los más interesados en aplicar nuevos

modelos administrativos toda vez que los que tienen actualmente no están funcionando ya

sea por que el modelo es disfuncional o porque no hay la capacidad humana y económica

para que el modelo actual funcione.”153

Por su parte, los municipios con mayor desarrollo

económico, pueden tener aún mayores beneficios recibiendo las ventajas que ofrece el

sistema. Como por ejemplo una mejor administración de sus recursos por medio del

administrador de la ciudad.

El comportamiento socieoeconómico del municipio, no es una condición

primordial para implementar o no el sistema. Pero puede influir en el sentido de la

aceptación de la sociedad. El grado de educación y alfabetización de la mayoría de los

ciudadanos es importante. “A mayores ingresos, escolaridad, conciencia moderna, mayor

rechazo de un sistema premoderno.”154

Es así como una comunidad con más educación y

modernidad, podrá aceptar un sistema de gerencia pública más innovador como el

consejo-gerente.

Es necesario que exista una alta participación ciudadana. Es primordial que la

sociedad esté enterada de lo que implica cambiar el sistema. Deben entender

perfectamente como funciona el plan consejo-gerente o el administrador de la ciudad

debido a que es de suma importancia que el sistema sea apoyado por la gente. “Si el

debate público sobre la implementación del Administrador Municipal es serio y con

argumentos entonces es probable que haya una buena responsiva ciudadana para la nueva

153

Villasana, Entrevista electrónica, elaborada el 26 de marzo del 2008. 154

Gabriel Zaid, Adiós al PRI (México: Océano, 1995), 134.

65

figura…”155

Si por el contrario, no se brinda información y no se debaten los argumentos

puntuales sobre el tema entonces existirá apatía por parte de la gente y no apoyarán el

cambio del sistema. Se recomienda como en Estados Unidos que sean las personas del

municipio las que voten por el sistema, al menos que busquen como presionar para que se

realice el cambio. Eso es durante la adaptación del sistema, pero también es importante

que la sociedad esté enterada continuamente de las mejoras y avances que se han logrado

en sus localidades para que así puedan apoyar el sistema y no sea removido como sucedió

en Tijuana.

Una reforma administrativa tiene que reorganizar integralmente los mecanismos y

estructuras de los departamentos que no estén funcionando. La meta en la que se debe de

enfocar es en la eficiencia y el mejoramiento de la entidad.156

Se puede decir que durante

este proceso de cambio se van a presentar tres etapas de adaptación. Primero, se

encontrarán

…las prescripciones tradicionales de las disciplinas administrativas y su

esfuerzo por claridad, precisión y racionalidad. En la segunda, tenemos el

desmantelamiento de las rutinas, símbolos y tradiciones con la consiguiente

confusión en identidades, criterios para procesar información y

responsabilidades institucionales. La construcción de los sustitutos- las

nuevas identidades y las nuevas rutinas- será resultado de un lento proceso

de adaptación… Finalmente, la etapa de la incertidumbre creada por el

proceso de reforma abre espacios al rejuego de intereses políticos de

grupos e individuos anteriormente constreñidos por las normas

institucionales.157

155

Jaime Villasana, entrevista electrónica. Realizada el 28 de marzo del 2008. 156

Vergara, “Nuevo institucionalismo y reforma administrativa” en Enfoques de Políticas Públicas y Gobernabilidad, ed. Juan de Dios Pineda, 70. 157

Rodolfo Vergara “Nuevo institucionalismo y reforma administrativa” en Enfoques de Políticas Públicas y Gobernabilidad, 71.

66

Por esta razón, es necesario que también exista un entendimiento por parte de los actores

internos del municipio, para que entiendan el proceso, y se comprometan con el nuevo

sistema.

También es necesario que en el municipio se encuentren las condiciones y

requisitos necesarios que se ligan con la implementación de un servicio civil de carrera.

En primer lugar debe existir o se debe crear un marco jurídico y normativo para

establecer la estructura de la nueva profesión. Además, es esencial que exista un buen

sistema meritocrático, que establezca las contrataciones y promociones de los servidores

públicos según sus méritos y logros.158

La remuneración del administrador tiene que ser

delicadamente estudiada y se debe de ofrecer un sueldo justo que refleje su trabajo,

esfuerzo y eficiencia. El sueldo del administrador debe ser fijado por el ayuntamiento,

según lo estipulado por las leyes de cada entidad.

En cuanto a zona geográfica, se puede pensar que los municipios del norte del

país por su vecindad con Estados Unidos, sean los más prestos a aceptar el sistema.

Además, Gabriel Zaid explica que algunos de los estados tienen una población con un

sentido más crítico al sistema político y son más aculturados hacia la modernidad.

Principalmente habla de los estados del norte, por que debido a su posición geográfica

son menos dependientes del paternalismo del Estado y del proteccionismo del presidente

y su presupuesto.

Por ejemplo, los municipios del Estado de Nuevo León, cuentan con un 85% de

población urbana. Su sistema político se ha caracterizado por ser uno de los más

158

Fernanda Somuano y Dionisio Zabaleta, “El desempeño de la administración pública y la confianza en el gobierno,” en Servicio Profesional de Carrera 2, no. 4 (otoño, 2005): 74.

67

democráticos y competitivos a nivel nacional. Ya existe una tradición de búsqueda de

procesos administrativos de calidad a nivel privado, pero han estado influenciando el

rubro público.159

Cabe mencionar, que desde la década pasada han instituido sistemas

administrativos que buscan una mejor planeación y una modernización administrativa.

Así en 1992 instauraron la Dirección de Modernización y Calidad. Dentro de las

acciones más importantes que se han efectuado gracias a esta dirección, se encuentra la

tabulación de los sueldos para todos los funcionarios públicos. Cuidando el presupuesto

global, se crearon categorías que permitieron una mayor justicia en cuanto a la paga del

personal.160

También se creó el Centro de Capacitación en la Calidad (CECCAL), el cual

diseña e imparte cursos téorico-prácticos, obligados para todos los servidores públicos

estatales. Estas innovaciones son ya un gran adelanto de una nueva gerencia pública

municipal. Y pueden ser la base del cambio al sistema de cabildo-administrador.

Por su parte, en el estado de Coahuila se han llevado más foros y debates abiertos

en cuanto a la factibilidad de cambiar al sistema cabildo-administrador en sus municipios.

Esto debido a la estrecha cooperación que está teniendo en diversos rubros con condados

y ciudades de Texas, Estados Unidos. De hecho, en el 2005, el candidato a la presidencia

municipal de Ramos Arizpe, propuso en su campaña la implementación del sistema.

Es necesario que exista como en Estados Unidos una organización autónoma que

pueda asesorar a los municipios en cuanto al tema. Así como agrupar a los

administradores municipales e incitarlos a capacitarse continuamente. Lo más importante

es que se revise que sigan los códigos de ética estipulados para los administradores

municipales. La International City/County Management Association ha operado en

159

Santiago Roel, Estrategias para un gobierno competitivo (México: Ediciones Castillo, 1998), 49. 160

Roel, Estrategias para un gobierno competitivo, 59.

68

México desde 1992. En 1997 recibió un apoyo financiero por parte del gobierno

estadounidense, gracias a USAID y el programa “Alianza México-US para el Desarrollo

Municipal”. Desde 2004 trabaja de forma más independiente y se ha dedicado a dar

asesoría especializada a gobiernos municipales que la soliciten. Además brinda apoyo

técnico y cuenta con una amplia red de programas de temas importantes para la

productividad y la vida democrática del país. Por ejemplo, tratan asuntos de transparencia

en las finanzas municipales, aumento de la productividad y competitividad administrativa

del municipio, fortalecimiento institucional, medición del desempeño, entre otros.161 Lo

óptimo sería que sea esta institución la encargada de revisar y asesorar a los gobiernos

municipales que van a implementar el sistema.

3.2 Reformas legales

Debido a que el artículo 115 de la Constitución solamente estipula la forma de

gobierno de tipo Ayuntamiento en los municipios, no se puede utilizar el sistema cabildo-

gerente en México. Podría proponerse un cambio a este artículo constitucional, que

tendría que ser presentado y apoyado por los diputados o senadores de cada entidad. Sin

embargo, este sería un proceso largo y poco probable. No obstante, es posible que exista

una adaptación al sistema y que solamente se cree la figura del administrador de la

ciudad, como parte de la estructura del ayuntamiento. De esta forma sí puede tener

viabilidad legal. Esto debido a que la Constitución Política federal tiene una gran

flexibilidad en cuanto a la organización y la estructura administrativa de los gobiernos

161

ICMA-Latinoamérica (consultado 15 marzo 2008): disponible en http://www.icmala.org/index.php?option=content&task=blogcategory&id=50&idparent=212&Itemid=161

69

locales. Es decir, son soberanos y autónomos, 162

como se explicó en el capítulo I de esta

tesis. La única condición legal que se tiene que seguir para poder aplicar el sistema en

México es que las constituciones estatales no tengan aspectos que puedan interponerse

con el nuevo sistema de gobierno. Lo mismo tiene que suceder con los reglamentos

locales.

Para poder adoptar el sistema, se deben estipular los lineamientos en las

constituciones locales y en las Leyes Orgánicas de la entidad que vaya a acoger y crear la

figura del administrador de la ciudad. Si no es posible hacerlo de esa manera, entonces

puede ser adoptado por iniciativa del ayuntamiento.163

Si este fuera el caso, sería

altamente recomendable que suceda lo mismo que en Estados Unidos, que la figura sea

adoptada por medio de un método que sea incluyente con la sociedad. Puede ser algún

referéndum.164

Actualmente en México la figura electoral del referéndum no existe en la

Constitución, existen diversos estudios para la viabilidad de estipularlos oficialmente. Por

ahora son llevados a cabo en entidades para hacer consultas ciudadanas.

La International County/City Association ha propuesto un estatuto necesario para

poder dar origen a la figura del administrador municipal en México. Los artículos del

estatuto están diseñados basándose en las particularidades de los gobiernos municipales

del país. Es necesario especificar que estos estatutos deben estar comprendidos en el

Reglamento Orgánico Municipal de las entidades interesadas en crear la figura del

administrador municipal. Se plantean dos títulos. El primero sobre la organización

162

Luis Capín “División de competencias entre el gobierno federal y las entidades federativas” en Enfoques de Políticas Públicas y Gobernabilidad, 145. 163

Gabriel Hinojosa, citado en Chávez y Jaime Villasana. El Administrador Municipal y su viabilidad para México. Ponencia, 14-15. 164

Ver referéndum sobre cuestiones administrativas. Gemma, Gladio, “Referéndum” en Diccionario de Política de Norberto Bobbio (et-al) tomo 2 p. 1347. (México: Siglo XXI, 1991).

70

municipal, explicando las disposiciones generales. El segundo título debe abordar los

asuntos de la administración pública. A su vez este título se divide en dos capítulos. El

primero debe contener las especificidades del presidente municipal. El segundo capítulo

abarca la administración pública central y debe contar con una sección específica

dedicada al administrador municipal y los directivos de área. Una advertencia que se hace

sobre los artículos del estatuto es “que eliminar alguno de ellos o modificarlos sin un

sustento legal sólido podría afectar sensiblemente el desempeño de quién ostente el cargo.”165

Podrán existir ciertas modificaciones de forma, para poder ser adaptados según las

costumbres políticas municipales.

A continuación, se describirá cada artículo. El primer artículo del título primero

debe especificar las dependencias en las que se divide el municipio. Las que deben estar

tomadas en cuenta son las siguientes: Secretaría del Ayuntamiento, oficina del

administrador municipal, contralor municipal, directores de área, subdirecciones, órganos

desconcentrados, coordinaciones, departamentos, unidades específicas creadas por el

ayuntamiento para el mejor desarrollo de la comunidad. Ya en el segundo título sobre la

administración pública municipal, en el primer capítulo, debe existir un artículo

definiendo las atribuciones del presidente municipal, concretamente de sus atribuciones

administrativas y su relación con el administrador municipal. Las secciones pueden

quedar de la siguiente forma:

I. Proponer al Ayuntamiento las ternas para el nombramiento del

Administrador Municipal, del Secretario del Ayuntamiento (o del Gobierno

Municipal) y del Contralor Municipal… II. Delegar, de acuerdo con la

naturaleza del asunto que se trate, la facultad para la celebración y firma de

contratos, convenios y toda clase de actos en el Secretario del

165

ICMA, Articulado para dar origen a la figura del administrador municipal, 2.

71

Ayuntamiento (o del Gobierno Municipal), el Administrador Municipal, el

Contralor Municipal, los directores (o secretarios) de área o en los titulares

de las dependencias o entidades municipales, informando de ello al

Ayuntamiento;166

El siguiente capítulo, sobre la administración pública central, en su primera

sección, debe contar con un artículo que especifique las atribuciones generales del

administrador municipal. “El Administrador Municipal es el encargado de planear,

coordinar, ejecutar, dar seguimiento y evaluar las funciones, planes, programas y

proyectos de la administración pública municipal centralizada, desconcentrada y

descentralizada.”167 El siguiente artículo debe definir con más detalle las obligaciones del

administrador municipal.

I.Acordar con el Presidente Municipal los asuntos estratégicos y prioritarios

de la administración pública municipal; II. Proponer al Presidente Municipal

y al Cabildo los proyectos de políticas, y reglamentos internos, manuales y

disposiciones de carácter general para la administración pública centralizada

y en el ámbito de su competencia; III. Coordinar las labores de los

funcionarios a su cargo y establecer mecanismos de integración e

interrelación que propicien el óptimo desarrollo de las responsabilidades y

áreas que son de su competencia; IV. Planear, programar, organizar y evaluar

el funcionamiento de las dependencias y entidades de la administración

pública municipal, V. Revisar y autorizar los anteproyectos de planes,

programas, proyectos y presupuestos que le correspondan, para su

presentación ante el Presidente Municipal y/o el Cabildo; VI. Coordinar y

realizar el seguimiento y evaluación del cumplimiento de los objetivos,

programas contemplados por el Plan Municipal de Desarrollo o en otros

programas y proyectos estratégicos municipales; VII. Requerir informes de

actividades y tareas específicas que realicen las Direcciones (o

Secretarías)… en materia administrativa. VIII. Conducir, en el ámbito de su

competencia, las relaciones del Ayuntamiento con entidades privadas u

organismos sociales de carácter nacional o internacional, que contribuyan al

mejor desempeño y beneficio social de las funciones bajo su adscripción; IX.

Las demás que expresamente le encomienden las leyes, reglamentos y

acuerdos de Ayuntamiento o le instruya el Presidente Municipal. X. Atender

las solicitudes del Presidente Municipal y/o del Cabildo para comparecer

ante el Ayuntamiento en pleno. XI. Coordinarse con el Secretario del

166

ICMA, Articulado, 3. Negritas del autor. 167

ICMA, Articulado, 3. Negritas del autor.

72

Ayuntamiento (o del Gobierno Municipal) y el Contralor Municipal para la

mejor atención de las responsabilidades que les sean atribuibles.168

En otro artículo se deben nombrar las dependencias y departamentos que tiene a

cargo el administrador municipal. Por ejemplo: administración y finanzas, seguridad

pública, recursos humanos, desarrollo urbano y económico, obras públicas, planeación

municipal, entre otras. En general, son todas las áreas administrativas del gobierno, con

excepción de la oficina de contraloría municipal y la secretaría del ayuntamiento. Más

adelante, se puede mencionar las unidades administrativas que deben servir de apoyo

para el administrador municipal. Unidades tales como: de análisis y planeación,

evaluación y seguimiento, asistentes y sobre todo sistemas de información municipal.169

En un siguiente artículo se anotan las tareas de los directores de área, que ya están

previamente asignadas en el reglamento municipal.

Es elemental enfatizar que es primordial que al administrador municipal se le den

las facultades necesarias para que tenga una verdadera posición en el gobierno, es decir,

que tenga voz en el proceso de decisiones. Más aún, sería deseable que se le diera como

en Estados Unidos, la posibilidad de tener a su cargo las contrataciones y despidos de los

jefes de departamento que dependen directamente de él.

Es vital que exista también un artículo que mencione los requisitos para ser

administrador de la ciudad. Los estipulados por ICMA son los siguientes:

I.- Ser ciudadano mexicano en pleno uso de sus derechos políticos y

civiles; II.- Haber obtenido un título profesional de estudios y acreditar

preferentemente estudios de posgrado en el área administrativa o equivalente;

III.- Experiencia mínima comprobable de cinco años en puestos ejecutivos en

la Administración Pública, y IV.- No haber sido sentenciado

168

ICMA, Articulado, 3-4. 169

ICMA, Articulado, 4.

73

condenatoriamente por delito intencional, ni inhabilitado, en procedimiento

administrativo de responsabilidad, como funcionario público.170

También se debe señalar que el puesto de administrador municipal será otorgado

por medio de la aceptación democrática de los integrantes del Ayuntamiento en una

sesión oficial. Se requiere cuando menos tres cuartas partes de votos a favor. El mismo

procedimiento es necesario para remover al administrador municipal de su cargo.171

El municipio de Tijuana lo que hizo para dar origen a la figura del administrador

municipal fue estipularlo en el Reglamento de Administración Pública del Ayuntamiento

de Tijuana, el cual fue aprobado en sesión de cabildo en agosto del 2002 y publicado en

el periódico oficial en septiembre del mismo año.172

Por su parte, Coahuila ya hizo

modificaciones a su ley estatal para poder ampliar el período de gobierno de los

presidentes municipales, esto con la finalidad de lograr mayor continuidad en los

proyectos. Así quedó estipulado en el articulo 41 de su Constitución que el periodo de

gobierno municipal es de hasta cuatro años. Algo similar se tiene que especificar en

cuanto al período de duración del administrador municipal. Lo óptimo es que no tenga

que cambiar cuando cambie la administración del presidente municipal, sino que

continúe.

3.3 Ventajas del city management sobre el sistema de administración local mexicano

En general, la nueva gerencia pública en el país propone el fortalecimiento del municipio.

Propone nuevas formas de organización y estructuración del gobierno para lograr este

fortalecimiento. Describe al municipio ideal como aquél que tiene un alto grado de

170

ICMA, Articulado, 5. 171

ICMA, Articulado, 5. 172

H. Ayuntamiento de Tijuana, Reglamento de la Administración Pública del Ayuntamiento de Tijuana Baja California, 1-20.

74

transparencia y rendición de cuentas, que promueve el desarrollo competitivo: económico

y tecnológico. Además, es aquél que puede identificar las necesidades básicas de los

ciudadanos y aplica políticas públicas dirigidas para solucionar los problemas sociales.

También es el municipio capaz de administrar sus recursos de la mejor manera y hasta

puede potencializarlos. Para poder lograr todos o la mayoría de los puntos anteriores, es

necesario que existan cambios en cuanto al fortalecimiento institucional y en específico

cambios en la estructura y la gerencia administrativa de los municipios. Estos cambios

pueden ser desarrollados por inercias exteriores al municipio. Sin embargo, para que sean

efectivos y comprendidos mejor deben de venir del interior del municipio. El acoger el

sistema de cabildo-administrador, puede lograr desarrollar cualidades que acerquen a los

municipios a este ideal.

En primera instancia, se debe seguir la condición básica para un buen

funcionamiento del sistema, el asegurar que quede estrictamente prohibido que el

administrador municipal participe en la política. Él debe enfocarse en las cuestiones

administrativas y de productividad. La política queda reservada para los funcionarios

electos. De esta forma, los asuntos urgentes y también los importantes serán tomados en

cuenta por el gobierno. La ciudadanía se verá beneficiada con esta distinción de

funciones. Con el sistema de gobierno municipal que actualmente rige a los municipios

mexicanos existe un alto grado de politización en casi todos los procesos de gestión

municipal. Gracias a este nuevo sistema, los procesos administrativos serán

despolitizados.

El presidente municipal tendrá más tiempo para poder enfocarse en los asuntos

políticos que demandan la comunidad. Como sucede en países que han implementado el

75

sistema, la agenda del político cambiará substancialmente. Podrá pasar más tiempo

atendiendo las demandas ciudadanas, los conflictos entre grupos de poder y

representando al gobierno en asuntos importantes, mientras que el gerente de la ciudad se

enfocará a los asuntos meramente administrativos. “A nivel municipal ambos asuntos son

manejados de manera directa por los funcionarios electos y esta aglomeración de

actividades hace que se dedique demasiado esfuerzo y tiempo a lo urgente, que involucra

a las personas, y se minimice lo importante…”173

Una ventaja que hay que recalcar es el hecho de que el gerente de la ciudad será

una persona preparada y especializada en administración pública, con esto existirá la

certeza de que conocerá su campo y podrá implementar programas y soluciones eficientes

para el mejoramiento del municipio. Gracias a este conocimiento el administrador de la

ciudad promoverá y podrá manejar una gerencia integral que vaya desde la planeación,

aplicación y supervisión de los programas y las políticas públicas.

Los recursos que son limitados en la mayoría de los municipios mexicanos, serán

mejor administrados y focalizados en las necesidades prioritarias de la sociedad. Además,

al pedirles una experiencia mínima comprobable en puestos ejecutivos del sector público,

dará la confianza de que sabrán cómo actuar eficazmente para resolver los problemas y

tendrán soluciones coherentes. Por otro lado, sus estudios y capacitación harán que utilice

constantemente medidas innovadoras de administración y gerencia. Si aunado a esto los

directores o jefes de departamento son también personas con conocimientos amplios de

administración pública y con especialidad en los ramos que tienen a su cargo, el

municipio tendrá el grupo de trabajo óptimo para realizar sus tareas.

173

Chávez y Jaime Villasana. El Administrador Municipal y su viabilidad para México. Ponencia.

76

La capacitación de cuestiones técnicas también incrementará. Una de las tareas

del administrador de la ciudad será promover métodos innovadores para la

administración del municipio. Por esta razón, buscará que se reciban cursos, talleres, y

cualquier tipo de capacitación necesaria para la modernización del cuerpo burocrático del

municipio. El utilizar este nuevo sistema, también traería el beneficio de llevar una forma

de administración preventiva, así los aspectos que se tengan siempre listos serán los

aspectos importantes mas no los urgentes. Esto podrá ser posible gracias a una mejor

planeación. 174

El sistema meritocrático logrará que se reconozca proporcionalmente los logros

del administrador con su sueldo. Esta medida eliminará el desfase que tienen los

funcionarios públicos. Sin lugar a dudas, con esta disposición se va a fortalecer la

capacidad administrativa de los funcionarios municipales. A la persona que tomará el

puesto se le va a elegir por sus habilidades administrativas, por su conocimiento,

experiencia y por su competitividad. No por compadrazgos ó favores políticos. Además,

el hecho de que el administrador de la ciudad pueda ser despedido por la mayoría de

votos del cabildo si es que no cumple los objetivos y metas trazados, va a hacer que de su

mayor esfuerzo.

Existirá también una mayor rendición de cuentas municipal. El administrador de

la ciudad tendrá que cumplir con sus obligaciones ya que de eso depende que mantenga

su puesto ó sea destituido. Él va a tener que responder directamente al cabildo, quien a su

vez responde a los votantes. De igual forma, los jefes de departamento o de área tendrán

una cabeza que los estará monitoreando y tendrá tiempo de asesorarlos.

174

Roel, Estrategias para un gobierno competitivo, 17.

77

Hay que recordar que sí el administrador municipal está afiliado al ICMA, va a

tener la responsabilidad de seguir su Código de Ética. La aprobación por parte de la

sociedad, que actualmente desconfía considerablemente de los servidores públicos, puede

revertirse. Ya con más confianza en los servidores puede también crecer la participación

ciudadana en proyectos gubernamentales y consultas ciudadanas.

El sistema también va a influenciar en los municipios aledaños e inspirará

diversas reformas. Tal fue el caso de diversos municipios de Coahuila que se vieron

influenciados por condados y ciudades de Texas. Aún sin haber adaptado el sistema, han

llevado a cabo reformas que buscan la mayor eficiencia del gobierno. Es así como

aceptaron alargar los períodos de gobierno del presidente municipal y el cabildo. De igual

forma, se van a comenzar de hablar de otras reformas del mismo tipo. Como por ejemplo

la posibilidad de la reelección de presidentes municipales en el período inmediato del que

sirvieron. Todo esto con la mira en dar continuidad a los proyectos.

Se espera que suceda como en las ciudades de Estados Unidos que utilizan el

sistema, en cuanto a la disminución de los costos de gobierno. Como se mencionó en el

capítulo anterior, estas reducciones del gasto se llevan a cabo por la mejor productividad

que asegura el administrador, reducción de costos de operación o por el uso de

tecnología. Suele suceder que cada que hay un cambio de administración, hay un cambio

de rumbo y por lo tanto de políticas y programas públicos. Con estos cambios se invierte

en el arranque de nuevos programas. El simple hecho de que exista una continuidad en

los proyectos por el administrador de la ciudad logra que se gaste menos dinero como

ocasionalmente sucede en el sistema actual.

78

Raúl Leggs, quien fungiera como administrador de la ciudad del 2002-2004 en

Tijuana, comenta que el sistema tuvo diversas ventajas y desventajas durante su

implementación. En cuanto a las ventajas, explica que las decisiones técnico-

administrativas del municipio pueden ser llevadas a cabo bajo los criterios de un

especialista y que sin duda ayudan más al desarrollo del municipio. Recalca la ventaja de

la separación de los aspectos políticos y los administrativos. También enfatiza en el

incremento de la organización al interior del municipio y sobre todo de la continuidad de

los proyectos gracias a la visión a largo plazo que se asienta con el sistema. En cuanto a

las desventajas, menciona que en Tijuana el administrador de la ciudad no tenía

facultades jurídicas para nombrar a los jefes de departamento y al personal que él

considerara competentes. Por otro lado, la extensión del periodo del cargo del

administrador era paralelo al del presidente municipal, lo cual cortaba la continuidad de

sus proyectos. Cabe mencionar que más que desventajas, estas cuestiones son debilidades

que tuvo el sistema en Tijuana al sólo tener facultades limitadas. No son desventajas

directas del sistema sino de su aplicación.175

De esta forma, es posible observar que el sistema bien aplicado traería mejoras

indudables en comparación del sistema que tenemos en la actualidad. Las condiciones

necesarias para la creación del administrador municipal pueden encontrarse en diversos

municipios del país. Solamente falta que conozcan y discutan si el implementar el sistema

traerá más beneficios a su gobierno y por ende a la sociedad.

175

Raúl Leggs, citado en Chávez y Jaime Villasana. El Administrador Municipal y su viabilidad para México. Ponencia, 11.

79

Conclusión

Se puede afirmar que existen tres tipos de reformas: el primer tipo son las relacionadas a

cuestiones económicas, las segundas a las cuestiones políticas, en especial las referentes a

la democracia, por último se encuentran las reformas de la modernización administrativa.

México ha dado pasos agigantados en los dos primero rubros, pero aún está atrasado en

las reformas de tercera generación. Pueden existir muchas maneras de evolucionar en este

aspecto. En general, la nueva gerencia pública brinda la oportunidad de mejorar los

procesos administrativos de cada municipio. Esto debido a que se enfoca en los pilares

básicos para poder lograr una mayor eficiencia, y productividad en los servicios que el

municipio debe proporcionar a los ciudadanos de su localidad.

Estados Unidos ha logrado implementar métodos de gerencia pública a nivel

local más efectivos que los mexicanos. Desde hace más de diez décadas diversas

ciudades y condados de este país se han visto beneficiados por el sistema city

management, el cual ha logrado desarrollar una forma de organización eficiente en la

administración pública local. Esto gracias a la mezcla de los valores empresariales que

hacen exitosa la organización de corporaciones y entes privados más la sensibilidad que

cualquier buen funcionario público debe tener a los problemas y necesidades de la

sociedad.

Considerando que el propósito de esta tesis fue demostrar la siguiente hipótesis:

Una administración pública transparente y eficaz se puede lograr en México al utilizar un

nuevo sistema de gerencia pública. El sistema que debe implementarse puede ser a

semejanza del city management, que es el sistema que se utiliza crecientemente en las

ciudades más modernas y eficientes de Estados Unidos. Este sistema tiene las

80

características adecuadas para su exitosa aplicación en México. Se dividió la presente

tesis en tres capítulos que demostraron lo siguiente:

En el primer capítulo se describió la forma en que ha evolucionado la

administración pública en México. Se explicó como se sentaron las bases del sistema

administrativo del país desde la vida independiente y cómo sufrió una transformación en

el período de López Portillo con la creación de la Ley Orgánica de la Administración

Pública Federal. Dicha Ley rigió el sistema burócrata de México por casi tres décadas y

demarcó las pautas de las prácticas administrativas nacionales. Si bien es cierto que estas

prácticas se comenzaron a reformar a partir de finales de la década de los ochenta, los

verdaderos cambios se percibieron con la llegada de un nuevo partido político al poder y

la nueva era de transición democrática del país. En los últimos dos sexenios hemos visto

modernización administrativa gracias a la aplicación de principios de una nueva gerencia

pública en el país. Como se describió en este capítulo, los ciudadanos nos hemos

beneficiado con la Ley del Servicio Profesional de Carrera, la Ley Federal de

Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, la creación del

Instituto de Acceso a la Información Pública (IFAI). Como se mencionó en el capítulo,

estos han sido grandes adelantos que ayudan a la consolidación democrática del país. Sin

embargo, es necesario un proyecto más ambicioso de profesionalización, en especial a

nivel local.

En el siguiente subcapítulo, se repasó la forma en que se organiza y opera el

gobierno municipal. Se revisó lo estipulado en el artículo 115 constitucional, el cual se

reformó en 1983 para darle más peso e investidura política al municipio. Se revisaron las

fracciones de este artículo, esto con el fin de analizar las facultades y responsabilidades

81

que tiene el ayuntamiento. Se explicó cómo se estructura el ayuntamiento y cuáles son las

funciones principales de sus elementos: el presidente municipal, los regidores, el cabildo,

y los departamentos relativos a la administración municipal. De igual forma se revisó la

forma en que los municipios reciben sus recursos monetarios y los administran. El punto

significativo de esta parte fue la clarificación del término libre, como se afirmó, esté

término no se refiere a que sea independiente sino más bien a que es autónomo, coexiste

al lado del poder estatal y federal, invistiendo su propia competencia. Esta razón da la

pauta para que el municipio se pueda organizar internamente en diversos asuntos, en

especial en cuanto a su administración.

El tercer subcapítulo, enumeró los principales y más comunes problemas de los

municipios mexicanos. La lista fue extensa. Fue posible encontrar problemas graves y

alarmantes por sus cifras de incidencia, tales como: la falta de preparación profesional de

los funcionarios, alto rezago tecnológico y de métodos modernos de administración, nula

continuidad de proyectos y programas. Se reafirmó también que al no haber un servicio

público de carrera consolidado a este nivel existe todavía una tradición de elegir a los

funcionarios públicos por medio de favores políticos y no por sus méritos y experiencia.

Igualmente, no existe un sistema de remuneraciones que pueda incentivar efectivamente a

los funcionarios para que mejoren la calidad de su trabajo. Además se confirmó que

existe poca participación ciudadana debido a la falta de confianza en el gobierno y sus

funcionarios.

En esté último apartado fue posible confirmar que si bien es cierto que se han

llevado a cabo reformas y se han aplicado programas innovadores para mejorar la

administración pública local, no han existido cambios de raíz. Muchos de los avances se

82

ven estancados con el paso de los años y muchos otros son solamente un paliativo. Se

verificó que la razón de estos estancamientos y fracasos es la alta politización que todavía

existe en los procesos administrativos. El sistema administrativo mexicano municipal

sigue siendo en su esencia un sistema paternalista, clientelista y retrasado. Este capítulo,

y en especial la última parte reafirmaron fuertemente la necesidad de buscar formas

innovadoras de administración pública local, que ayuden al mejor funcionamiento del

gobierno municipal.

El segundo capítulo describió las formas más comunes de administración local

estadounidenses. Se revisaron las formas de gobierno por medio de asamblea, de

comisiones y el sistema alcalde-cabildo. También se analizaron los híbridos que han

surgido al mezclarse o modificarse algunos de estas formas. Por ejemplo, la asamblea

representativa y el sistema alcalde fuerte con cabildo. Se describió cómo surgieron estas

formas, el número de ciudades que utilizan cada sistema y las ventajas y desventajas que

tienen. El mismo procedimiento pero con más profundidad se hizo con la forma de

gobierno city management.

En el segundo apartado del capítulo se explicó que el sistema surgió desde la era

progresista liderada por Theodore Roosvelt, se explicó que fue necesario crear el sistema

debido a la alta politización que existía en el gobierno. La solución que se desarrolló fue

la implementación de métodos de administración pública con valores empresariales que

estaban siendo exitosos en la época. Se creó la figura del administrador de la ciudad y se

comenzó a utilizar en un gran número de ciudades y condados de Estados Unidos. En este

mismo subcapítulo se describió como funciona el sistema. Se enumeraron las principales

facultades y responsabilidades que tiene el cabildo de la ciudad, el alcalde y el city

83

manager. También se mencionaron algunas particularidades del sistema tales como la

institución que afilia a los city managers internacionalmente.

En el siguiente apartado se demostró con cifras que el city management es el

sistema más utilizado actualmente en los condados y en la mayoría de las ciudades más

modernas estadounidenses. Se explicó cómo ha evolucionado el sistema y cómo es que

más ciudades han ido implementando el sistema. De igual forma se presentaron datos de

las zonas geográficas que son más susceptibles de adoptar el sistema, tales como las

ciudades modernas y las que están pasando por un proceso de modernización del

denominado cinturón del sol.

El último apartado del segundo capítulo, comprendió un debate de las ventajas y

desventajas que tiene el city management. Se percibió que la principal oposición que

existe hacia el sistema es la falta de democracia que se crea debido a que el city manager

es nombrado por el cabildo y no es electo directamente por la población. También se

asentó la idea de desconfianza que tiene el público de poder solucionar asuntos de

gobierno, que implican diversidad y asuntos sociales sensibles, con métodos importados

de la administración privada. De la misma forma, se desconfía de la capacidad del city

management de gestionar con sensibilidad los asuntos de su entidad, ya que no es

necesaria la condición de que proceda de la comunidad en donde va a desempeñar sus

funciones.

Las desventajas anteriores se refutaron con los argumentos a favor del sistema.

Se enunciaron también los beneficios que el sistema ha traído a las ciudades que lo han

implementado. El beneficio principal que desboca en muchos otros beneficios es la idea

de separar las funciones políticas de las administrativas en los gobiernos locales. Con

84

esto, se indicó que el alcalde de la ciudad tiene más tiempo de dedicarse a la resolución

de asuntos meramente políticos que necesitan la mediación de un actor con liderazgo

público notable. Mientras que el administrador con su capacidad profesional puede

dedicarse a los asuntos en los que él es experto y que ayudan a una mejor calidad de los

servicios prestados a la sociedad.

Por último en el tercer capítulo se analizó la posibilidad de adoptar el sistema de

cabildo-administrador en los municipios de nuestro país. Para este fin se mencionaron las

condiciones políticas, económicas y sociales necesarias para su implementación y

aceptación social. Se apreció que diversos municipios del país estarían listos para acoger

el sistema. Sin embargo, fue necesario analizar en un apartado diferente las cuestiones

referentes a la viabilidad legal. Se concluyó que debido a que la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos solamente acepta la forma de gobierno municipal de

Ayuntamiento no es posible regir municipios bajo otra forma. Si se desea acoger otra

modalidad de gobierno, es necesario que se realicen reformas constitucionales al artículo

115. Sin embargo, lo que sí es factible legalmente es la creación de la figura del

administrador municipal debido a la autonomía de organización interna y administrativa

que tiene cada municipio. Este hecho sería ya en sí un gran adelanto hacia un sistema

moderno de estructura administrativa local.

Por otro lado, fue posible observar que la solución de adoptar solamente la figura

del administrador de la ciudad sin facultades determinadas y bien definidas legalmente

como sucede con la forma de gobierno de cabildo con alcalde fuerte de Estados Unidos,

no es la manera óptima. Esto debido a que esta nueva figura no tendrá el peso necesario

para desarrollar sus actividades y ser competitivo. En el peor de los casos puede llegar a

85

ser una mera extensión del presidente municipal. Esto se analizó con los ejemplos de

Texcoco y Tijuana. Por está razón en ese mismo apartado se mencionaron las posibles

formas de darle un peso significativo a la figura en la estructura municipal. La mejor

forma es darle una investidura a la figura en las leyes orgánicas de cada municipio. Para

esto, se expuso detalladamente el articulado propuesto por la Internacional City/County

Association para la creación y definición de la figura en México.

Por último se mencionaron las ventajas y beneficios que esta figura traería a los

municipios mexicanos. Se enfatizó en el hecho de que existirá una división entre los

aspectos políticos y los administrativos del municipio. Los aspectos administrativos se

llevarán por medio de un experto que sabrá por medio de su preparación y experiencia

como solucionar y organizar de una mejor manera las cuestiones de gestión pública

municipal. Se resaltó de igual forma que la productividad y la calidad de los servicios

públicos se aumentará gracias a la constante capacitación que el administrador municipal

tendrá y promoverá en los diferentes departamentos que estén a su cargo. Asimismo se

subrayó el hecho de que la continuidad de los proyectos y programas también se

garantizará gracias a la creación de esta figura que debe ser nombrada por sus méritos y

logros y no por los favores políticos que tenga cada gobernante municipal.

La idea de desarrollar una nueva gerencia pública en la administración local y

utilizar el sistema de city management como una forma de gobierno que puede ayudar a

incrementar la eficiencia de la administración pública local es la aportación de este

trabajo. Desde luego cada municipio tendrá que ver si cuenta o no con las condiciones

para implementarlo o si otra solución le convenga más. Lo importante es que analicen las

opciones con objetividad. Cabe mencionar que para tener un mejor país no sólo debemos

86

enfocarnos en las reformas a la administración pública. Más cambios y reformas son

necesarios y urgentes. Por ejemplo, es necesario reformar a fondo las instituciones

políticas que son las encargadas de regular las relaciones existentes entre los poderes

públicos, los gobiernos y éstos y los ciudadanos. También las instituciones encargadas de

hacer valer la justicia. Esos temas quedan abiertos para otros estudios.

Hemos tenido muchos cambios y actualmente nos encontramos en una transición

política democrática. No obstante, es necesario que estos cambios vayan de la mano con

reformas administrativas que reflejen una mejor gestión pública y mejores prácticas de

gobierno. El país es parte de un mundo que se mueve cada día hacia la modernidad, es

necesario que al nivel más básico de gobierno se busquen formas de organización y

administración que se muevan hacia dicha modernidad.

87

Anexos

Anexo 1. Organigrama del gobierno de El Paso, Texas, Estados Unidos.

Fuente: Jaime Villasana, “Formas de gobierno local en Norteamérica; variedad a diferente

escala,” en VII Congreso Vasco de Sociología y Ciencia Política, febrero 2007, 6.

88

Anexo 2. Comparativo del uso de las distintas formas de gobierno local en Estados Unidos

(2008-1984).

FORM OF

GOVERNMENT

2008 2004 2000 1996 1992 1988 1984

Council-Manager 3,520

(49%)

3,453 3,302 2,760 2,441 2,356 2,290 (35%)

Mayor-Council 3,131

(43.5%)

3,089 2,988 3,319 3,635 3,686 3,686 (56%)

Commission 143

(2.0%)

145 143 154 168 173 176 (3%)

Town Mtg. 338

(4.7%)

338 334 365 363 369 370 (6%)

Rep. Town Mtg. 62 (0.9%) 63 65 70 79 82 81 (1%)

Unknown 3

Total **7,194(

100%)

**7,09

1

**6,83

2

**6,6

68

**6,6

86

**6,6

66

**6,603

Fuente: The Municipal Year Book 2008, publicado por ICMA, Washington, D.C.

89

90

Anexo 3. Organigrama del Ayuntamiento de Tijuana. Administración 2002-2004

Fuente: XVII Ayuntamiento de Tijuana. Disponible en:

http://www.tijuana.gob.mx/dependencias/sedum/pdf/Pducpt-2-7-DesarrolloInstitucional.pdf

H. Ayuntamiento de Tijuana

Presidente Municipal

Unidad de Asuntos

Internacionales

Unidad de Comunicación

Social

Secretaría Particular

Administrador Municipal

Secretaria de Desarrollo Humano

Secretaria de desarrollo

Urbano

Secretaria de Seguridad Pública

Secretaria de Administración y

Finanzas

Secretaria de Desarrollo Económico

Secretario de Gobierno

Unidad de Relaciones

Públicas

91

Referencias

Libros

Aguilar, Luis, ed. Profesionalización del Servicio Público en México: Hacia la Innovación y la

Democracia. México: Gárgola ediciones, 2003.

Bobbio, Norberto. Diccionario de Política. . México: Siglo XXI, 1991.

Bowman Ann y Richard Kearney. State and Local Government, The Essentials. USA: Houghton

Mifflin, 2003.

Cabrero, Enrique. Evolución de la acción pública en municipios urbanos. México: Fondo de Cultura

Económica, 2005.

-------Constitución de los Estados Unidos Mexicanos. México: Instituto Federal Electoral, 2003.

Fesler James y Donald Kettl. The politics of the administrative process. US: Chatman House, 1991.

Guerrero, Omar. Introducción a la administración pública. México: Harla, 1985.

Guerrero, Juan Pablo y Tonatiuh López, eds. Reflexiones en torno a la reforma municipal del

artículo 115 constitucional. Mécico: CIDE, 2001.

Guillén, Tonatiuh y Pablo Rojo. Municipio y Buen Gobierno: experiencias del ímpetu local en México.

México: CIDE, 2006.

Henry, Nicholas. Public Administration and Public affaris. New Jersey: Prentice Hall, 1997.

Kemp, Roger. Managing America’s Cities, A handbook for local government productivity. US: McFarland

and Company, Inc. Publishers, 1999.

-------Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. México: editorial Pac, 2005.

92

Lujambio, Alonso. El poder compartido: un ensayo sobre la democratización mexicana. México:

Océano, 2000.

Lynn, Laurence. Managing the Public Business. US: Yale University Press, 1981.

Mainero, Carlos. La administración pública mexicana. México: Tercer milenio, 2000.

Merino, Mauricio, ed. Cambio Político y Gobernabilidad. México: Colegio Nacional de Ciencias

Políticas y Administración Pública- CONACYT, 1992.

Merino, Mauricio, ed. Diploma Nacional en Política Pública y Gobierno Local. México: Colegio Nacional

de Ciencias Políticas y Administración Pública- Instituto Tecnológico Autónomo de México-

Universidad Anáhuac, 1999.

Merino, Mauricio. La gestión profesional de los municipios de México, Diagnóstico, oportunidades y

desafíos. México: CIDE-SEDESOL- Banco Mundial, 2006.

Merino, Maurcio. La transición votada México: Fondo de Cultura Económica, 2003.

Morales-Paulín, Carlos. El proceso administrativo público. México: Porrúa, 1999.

Oropeza, Humberto. Administración Pública Municipal. México: Trillas, 2001.

Osborne, David y Ted Gaebler, La reinvención del gobierno, la influencia del espíritu

empresarial en el sector público. Traducido por Marco Galmarini y Fernando Pardo.

Barcelona: Paidos, 1994 [1992].

Pichardo, Ignacio. Introducción a la nueva administración pública de México Vol. 1. México:

Instituto Nacional de Administración Pública, 2002.

Pineda, Juan de Dios, ed. Enfoques de Políticas Públicas y Gobernabilidad.México: Colegio Nacional de

Ciencias Políticas y Administración Pública- Instituto Tecnológico Autónomo de México-

Universidad Anáhuac, 1999.

Robles Martínez, Reynaldo. El municipio. México: Porrúa, 2004 [1987].

Salazar, Julián. Elementos básicos de la administración municipal. México: Universidad

Autónoma del Estado de México, 1992 [1987].

93

Santín del Río, Leticia, ed. Perfil y Perspectivas de los municipios mexicanos para la construcción de una

política social de Estado. México: INDESOL/FLACSO, 2003.

Sartori, Giovanni. ¿Qué es la democracia? Traducido por Miguel Ángel González. México: Taurus, 2003

[1987].

Svara, James.“The Embattled Mayors and Local Executives.” en American State and Local

Politics: Directions for the 21st century, editado por Ronald E. Weber y Paul Brace. USA:

Chatham House Publishers, 1999.

Toinet, Marie. El sistema político de los Estados Unidos. México: Fondo de Cultura Económica,

1994.

Vocino, Thomas y Jack Rabin, Contemporary Public Administration. US: Harcourt Brace

Jovanovich, 1981.

Zaid, Garbriel. Adiós al PRI. México: Océano, 1995.

Zamora Techaren, Rodrigo. Acceso a la Información Pública Gubernamental Federal. México:

Porrúa, 2003.

Publicaciones periódicas

Chavez Octavio y Jaime Villasana, El administrador Municipal. México: International

City/County Management Association, 2004.

Guerrero, Omar. “El servicio profesional de carrera en México y sus problemas de formación

académica.” Revista Buen Gobierno, no.2 (2007).

Martínez Vilchis, José. “La nueva gerencia pública: el modelo de la administración privada aplicado a la

administración privada aplicado a la administración pública.” Espacios Públicos 5, no. 14 (agosto

2004).

94

Nalbandian John y Shannon Portillo. “Council-Manager Relations Through the Years.”

Public Management 88, no. 6 (Julio, 2006).

Renner Terri y Victor S. DeSantis. “City Government Structures: An attempt at clarification.

State and local government Review 34, no. 2 (primavera 2002).

Shaw, Kennedy. Comparativo de las estructuras de los gobiernos locales en los Estados Unidos.

Traducido por ICMA de México (2005) [febrero, 1992].

Somuano Fernanda y Dionisio Zabaleta. “El desempeño de la administración pública y la

confianza en el gobierno.” Servicio Profesional de Carrera 2, no. 4 (otoño, 2005).

------- El plan Consejo-Gerente. Internacional City/County Association, (2005).

-------Structure of American Municipal Government, Special Data no. 4, International

City/County Management Association, (2002).

-------The Municipal Year Book 1995, Internacional City/County Association Washington D.C.

-------The Municipal Year Book 2004, Internacional City/County Association Washington D.C.

Fuentes electrónicas

Ayuntamiento de Texcoco. Gerencia Municipal. (consultado 10 enero 2008) Disponible en:

http://www.texcoco.gob.mx/detarea.php?ver=4&ts=Gerencia%20Municipal

95

ICMA Latinoamérica. Articulado para dar origen a la figura del administrador municipal.

(consultado 6 marzo, 2008). Disponible en:

http://www.icmala.org/media/ArticuladoAdminMpal.doc

Instituto Nacional de Desarrollo Social, “Encuesta sobre Desarrollo Institucional Municipal

2002” Indesol-Inegi (Consultado enero, 2008), indesol.gob.mx,

http://www.indesol.gob.mx/docs/4_fomento/Porque.swf

Municipalidad de Puerto Montt “Unidades Municipales” (consultada el 2 abril 2008). Disponible

en

http://www.puertomonttchile.cl/index.php?option=com_content&task=blogcategory&id=52&Ite

mid=87

Presidencia de la República, “Presentación del Programa de Modernización de la Administración

Pública. 1995-2000,” (6 mayo 1996 [consultado 18 febreo 2008]) Sistema Internet de la

presidencia, disponible en: http://zedillo.presidencia.gob.mx/pages/disc/may96/06may96.html

Secretaría de Gobernación, “Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos” (Consultada el

3 de enero del 2008), ordenjurídico.gob.mx, http://www.ordenjuridico.gob.mx/Federal/Combo/L-118.pdf

Villasana, Jaime. ¿City management en Texcoco? (diciembre 2006, consultado 02 febrero, 2008)

Disponible en:

http://localeando.tripod.com/sitebuildercontent/sitebuilderfiles/citymanagerentexcoco.doc

-------“An Overview of County Government” National Association of Counties, (consultado 1 abril, 2008):

disponible en

http://www.naco.org/Content/NavigationMenu/About_Counties/County_Government/A_Brief_Overview_

of_County_Government.htm

-------“American Hometowns – Cities, Counties and Towns” The U.S. Government’s Official web portal,

(consultado 1 abril, 2008) disponible en http://www.usa.gov/Agencies/Local_Government/Cities.shtml

-------“Census of Governments” U.S. Department of Census, (2000 [consultado 24 febrero 2008]):

disponible en http://harvester.census.gov/gid/gid_02/options.html?submit=Main+Search+Menu

-------“Code of Ethics” Internacional City/County Management Association, (consultado el 20 enero

2008): disponible en http://icma.org/main/bc.asp?bcid=40&hsid=1&ssid1=2530&ssid2=2531

------“Government Organization” U.S. Census Bureau, (2003 [consultado 24 febrero 2008]): disponible en

http://www.census.gov/prod/2003pubs/gc021x1

96

Internacional City/County Management Association, (consultado 5 enero 2008): disponible en

http://icma.org/main/bc.asp?bcid=60&hsid=1&ssid1=17

------“Local Government Management” Internacional City/County Management Association (consultado el

10 marzo 2008): disponible en http://icma.org/upload/bc/attach/{01D48869-6779-4C0E-9932-

A4BCC36AF76F}lgcareer.pdf

Okubo, Derek. “A time for change: El Paso adopts the council-manager form.” National Civic Review 3,

no. 94 (fall 2005 [consultada abril, 2008]): disponible en http://www.ncl.org/publications/ncr/94-

3/Okubo.pdf

Entrevista electrónica

Jaime Villasana, Entrevista electrónica, elaborada el 26 de marzo del 2008.

Ponencias

Chávez, Octavio y Jaime Villasana. El Administrador Municipal y su viabilidad para México. IV

Congreso IGLOM, Red de investigadores de gobiernos locales mexicanos. Guanajuato, México. 24-

26 de noviembre de 2005.

Villasana Dávila, Jaime. Formas de gobierno local en Norteamérica; variedad a diferente escala. VII

Congreso Vasco de Sociología y Ciencia Política. Área de trabajo: Administración y Políticas

Públicas. Bilbao, País Vasco, España. 15-16 de febrero de 2007.