UDC 347.965 ISSN 0017-0933

LXXXIV , 2012

72 5

/ 331

/ 344

, / 366

. / 375

/ 385

. 64 12. 1988, 60- ,

.

ARTICLESEmir orovi Ph.D. Possible Legal Effects

of Self Defense / 331ivorad Raevi Prohibition of Discrimination in the

Case Law of the European Court for Human Rights / 344

DISCUSSIONSNina Arsi Public Hearing / 366

Dragan U. Kalaba Judicial Disqualification / 375

NOTICESFrom the meeting of Vojvodina Bar Association Board of Directors / 385

CONTENTS

1921.

1. 1928.

(19281932), (19331936), (1936), . (1937), . (19371941), (19521972), (19731987), j (19871994), (19942004)

, , , , , , , ,

,

21000 , 20/I

: 021/521-235; : 021/529-459e-mail: panonija@eunet.rs .

331

LXXXIV , 2012 72 5

UDC 343.1

,

1

: - . , . . , - . : 1. , 2. - , 3. , 4. - , 5. , . a . - , , () .

: , , -,

* : 14. 12. 2011. .

*

332

a . , - .1 - (ius naturale) - 2. , , - .

, - . . - : ?

- , . - ( ), . , - -, . , .

, - .

1. . - . , - 3.

1 .: , ., , ( ) , , 1902, . 156157.

2 Bai, F., Kazneno pravo Opi dio, Informator, Zagreb, 1998, str. 172.3 Roxin, C., Strafrecht, Allgemeiner Teil, Band I., Verlag C. H. Beck, Mnchen, 2006,

. 601.

333

,4 (Notwehr). - (Recht) (Unrecht).5

. , - (handelt nicht rechtwidrig) ( 32. . 1); , 3 . 1. 6 (nicht rechtwidrig handelt) - , , , .

2. . . -, , -, ( ), - .7

, . 12. : - - , .

3. . . -, . , - , (),8 .9

4 Ibidem, . 600.5 Wessels, J., Beulke W., Strafrecht, Allgemeiner Teil, C. F. Mller Verlag, Heidelberg,

2002, . 104.6 Strafgesetzbuch, Bundesgesetz vom 23. Jnner 1974 ber die mit gerichtlicher Strafe

bedrohten Handlungen (Strafgesetzbuch StGB). StF: BGBl. Nr. 60/1974 i.d.F. BGBl. I Nr. 15/2004, 136/2004, 152/2004 und 68/2005 ( 23. 03. 2008: www.sbg.ac.at/ssk/docs/stgb/stgb_index.htm).

7 : , ., , Ciela, , 2008, . 207221.8 , ., , , , 1922,

. 127128.9 : Radovanovi, M., Krivino pravo SFRJ Opti deo, Savremena administracija,

Beograd ( ), . 117.

334

. .

- - , - ( + - + /). .

- , . . 10.4. 10 : - (A person is not criminally responsible) . - . 20. ;11 . 122-5 : ... (. A person is not criminal liable...);12 . 1. 24. (. On General Grounds for Exemption from Criminal Responsibility).13

- .14 , . 31. - (grounds for excluding criminal

10 The Commonwealth Criminal Code A Guide for Practicioners, d. I. Leader-Elliott, Commonwealth Attorney-Generasls Department, 2002, . 228.

11 : Risimovi, R., Nuna odbrana u krivinom zakonodavstvu panije, Strani pravni ivot, . 3/2008, . 222223.

12 : Penal Code of France, With the participation of Jason Rason Spencer QC, Professor of Law, University of Cambridge, Fellow of Selwyn College ( 16. 04. 2008: wings.buffalo.edu/law/bclc).

13 : Swedish Penal Code ( 18. 03. 2008: www.sweden.gov.se/content/1c6/02/ 77/77/cb79a8a3.pdf).

14 , , . 5/2001.

335

responsibility),15 ( ). , - ,16 (justifications) (excuses) .17 - ,18 .19

4. . - . . , . , - . .20

5. . - , . - . , , .

15 : Kaseze, A., Meunarodno krivino pravo, (prevod sa engleskog) Beogradski centar za ljudska prava, Beograd, 2005, . 254308; Cryer, R., Friman, H., Robinson, D., Wilmshurst, E., An Introduction to International Criminal Law and Procedure, University Press, Cambridge, 2007, . 331348; Stojanovi, Z. Meunarodno krivino pravo, Pravna knjiga, Beograd, 2008, . 6974.

16 : Kaseze, op. cit., . 254256.17 Cryer, Friman, Robinson, Wilmshurst, op. cit., . 331332.18 (Cassese) : -

( ) . : Kaseze, op. cit., . 258.

19 - , - , ( insane actors very intoxicated actors) . : Cryer, Friman, Robinson, Wilmshurst, op. cit., . 337338.

20 : , ., - , , . 2/2006, . 169.

336

. , . 37. . 1. 21 : ( ...) - , - , , , , . , . 19. . 1. , . 10. . 1. 22 . 29. . 1. ,23 - .

, () 1860. , 2005. , . - . - , . - , . - . - , , , .

1860. 54, - . 1. : , . - , , , -

21 : , ., : -, . . . , , 2007, . 6973.

22 : Lazarevi, Lj., Vukovi, B., Vukovi V., Komentar Krivinog zakonika Repu-blike Crne Gore, Obod Cetinje, 2007, . 47.

23 : Bai, op. cit., . 172.

337

, -. , , - , .24

24. . 1. 1929. . , , - 25 ( ).

1947. ( : /47)26 - . .27 , (nullum crimen sine lege) . 5. . 3. /47. , (. 3. . 1. /47: ). - , . 14. . 1. /47 : . - /47 -- , . 3. . 1. /47 . /47 - , - .

1951. ( : /51),28 1976. , 2003.

24 , op. cit., . 129.25 , ., -

, , , 1934, . 91.26 , . 106/47 13. 12. 1947. .27 /47 : nuderl, M., Ob Nartu splonega

dela Kazenskega zakonika FLRJ, Ljudski pravnik, t. 12/1947, . 34.28 : Radovanovi, op. cit.; Srzenti, N., Staji, A.,

Krivino pravo Opti i posebni deo, esto izdanje, Zavod za izdavanje udbenika, Sarajevo, 1970.

338

( : / ),29 - ( : ) . , - , , .

, /51 / , - , . . 4. . 1. /51 , . 8. . 1. / - . - . , ,30 - : - ;31 ;32 , , - .33

- .34 () ,

29 : Perovi, M., Krivino pravo SFRJ Opti dio, NIO Univerzitetska Rije, Niki, 1985; , ., , , , , 2003.

30 () .

31 , , op. cit., . 6062.32 , op. cit., . 7172. 33 : Hodi, S., Neki problemi krivine odgovornosti, U: Reforma opteg dela

KZ SFRJ i savremene tendencije u jugoslovenskom krivinom pravu, Institut za kriminoloka i socioloka istraivanja, Beograd, 1991, . 2.52.6.

34 Radovanovi, op. cit., str. 117; Srzenti, Staji, op. cit., str. 90; Perovi, M., op. cit., . 151.

339

, .35

- . . 14. . 1. , - : - , . - : (. ), , . - .36 , - : , () nullum crimen sine actione; () nullum crimen sine lege; , nullum crimen sine iniuria; , - , - nullum crimen sine culpa.

. , , . . - ? , . , ( ) .37 : , ; , - .

35 : , ., , -, , . 24. . - . : -, ., , op. cit., . 158.

36 : , ., , -, . 34/2005.

37 Ibidem, . 1920.

340

. - - .38 , . , - - , , , .39 . -, , . , , .40

- , . 19. . 1. , , .41

, : - ( ).42 - . , -, , , , . ? - . , -

38 , op. cit., . 169.39 , ., , , , 2006,

. 7677.40 Ibidem, . 87.41 , ., , -

, , 2005, . 49. , . : Ibidem, . 48.

42 ejovi, B., Krivino pravo u sudskoj praksi Opti deo, Lion Mark, Kragujevac, 2008, . 99.

341

(). , (-) : -; ;43 ;44 . - : , - () ; , , - ( ) .

-, - .45 , . (. 14) (. 22) . : , /, . ,46 , , ,

43 : , ., , op. cit., . 19.

44 , . , : - , . : , ., , , . 3/2006, . 136.

45 , ., , : - , Intermex, , 2005, . 9697.

46 - . .

342

.47 (. ) . , . , () - - , .

-, - -, . 14. . 2. . , . de lege ferenda . 19. . 1. - .

- , - . -, ().

(Ihering) , ,48 -, .49 , , . ,

47 : , . , , . 34/2004. 48 , ., , ( )

, , 1997, . 27.49 Ibidem, . 40.

343

. , - , - . , . , ,50 - , .51 - . .52

POSSIBLE LEGAL EFFECTS OF THE SELF DEFENSE

Emir orovi Ph.D. Docent at the Legal Department

Of the State University in Novi Pazar

S u m m a r y

Self defense is one of the oldest Criminal law institutes. However, many issues asso-ciated with this institute are still controversial. One of them is the issue of the legal effect of self defense. Specifically, in the theory and legislation there is no agreement about which of the general elements of criminal offense is excluded if the offender is acting in self defense. There are some concepts that consider the self defense as the basis for exclusion of: 1. un-lawfulness of the offense, 2. social danger of the offense, 3. criminal liability of the perpe-trator, 4. punishability of the offense, 5. or concept, which generally provides that the act is not a criminal act if it was committed in self defense, which does not specify which element of a criminal offense is excluded due to the effects of this legal concept. Acceptance of any of these concepts is related to the understanding of the basic concepts of criminal law in certain states the concept of crime and the notion of criminal responsibility. In this paper, the author has explained the above stated concepts, as well as how the issue of the legal ef-fect of self defense was understood and regulated, and how it is regulated and understood in the Serbian (Yugoslav) criminal law.

Keywords: self defense, criminal offense, criminal responsibility, unlawfulness

50 Ibidem.51 Bai, op. cit., . 172.52 , 820

20.10.1933. , ... , , , , - ( ). : , ., , , , , 1939, . 6364.

344

i v o r a d R a e v i , student doktorskih studija Pravnog fakulteta Univerziteta Union u Beogradu,major pravne slube Oruanih snaga Bosne i Hercegovine

ZABRANA DISKRIMINACIJE I OPTA ZABRANA DISKRIMINACIJE

U PRAKSI EVROPSKOG SUDA ZA LJUDSKA PRAVA1

SAETAK: Unutranje antidiskriminaciono pozitivno pravo slijedi meunarodne standarde zabrane diskriminacije, prvenstve-no one iz l. 14. Evropske konvencije o ljudskim pravima, a po-sljednjih godina i iz l. 1. Protokola 12. uz Konvenciju. Navedene odredbe ne sadre jasnu pravnu kvalifikaciju diskriminacije, zbog ega je Evropski sud za ljudska prava u svojoj praksi razvio alate koji mu slue za test diskriminacije. Saznanja o tome znaajna su iz dva razloga: prvo, u primjeni unutranjeg antidiskriminacionog pra-va osiguravaju pouzdano voenje u primjeni sloenog mehanizma odluivanja koji je daleko od primjene prostog pravnog silogizma, i drugo, pruaju korisne informacije svima onima koji namjeravaju da se obrate Evropskom sudu za ljudska prava zbog diskriminacije. Posebna panja je posveena pravno-logikom rezonovanju suda u prvoj meritornoj odluci po l. 1. Protokola 12. uz Konvenciju, u predmetima Sejdi i Finci protiv BiH, kako bi se predvidjela budua praksa po ovom novom i kontraverznom pravnom institutu.

Kljune rei: diskriminacija, zabrana diskriminacije, opta za-brana diskriminacije, jednakost, praksa Evropskog suda za ljudska prava, naela akcesornosti, autonomnosti i supsidijarnosti, postupci po l. 14. i l. 1. Protokola 12. Evropske konvencije o ljudskim pravima, nepovoljan tretman, objektivno i razumno opravdanje, the Margin of Appreciation, podjela tereta dokazivanja, standard doka-zivanja, presuda u predmetima Sejdi i Finci protiv BiH

* Rad primljen: 05. 12. 2011. godine.

*

UDC 343.85:342.72/.73

345

UVOD

Evropski sud za ljudska prava (u daljem tekstu: ESLjP) je u svojoj pede-setogodinjoj praksi razvio britko pravno-logiko rezonovanje u predmetima zatite ljudskih prava i osnovnih sloboda. Meu njima zabrana diskriminacije zauzima skromno mjesto: zakljuno sa 2010. godinom, od ukupnog broja do-nesenih odluka (13.967), svega njih 172 se odnosi na zabranu diskriminacije po l. 14. Evropske konvencije o zatiti ljudskih prava i osnovnih sloboda1 (u daljem tekstu: EK), to iznosi 1,23% od ukupnog broja predmeta; zakljuno sa 01. 09. 2009. godine, doneseno je i 11 odluka o nedoputenosti po l. 1. Proto-kola 12. (Opta zabrana diskriminacije) uz EK2.

Meutim, pitanje diskriminacije i njene zabrane nesumnjivo dobija na znaaju: Direktive Savjeta Evropske unije o rasnoj jednakosti (broj 2000/43/EC) i o zapoljavanju (2000/78/EC) su implementirane u unutranjem zakono-davstvu veine evropskih drava, a ve pomenuti Protokol 12. uz EK stupio je na snagu 01. 04. 2005. godine.

Praksa ESLjP na ovaj nain postaje obavezujua i u unutranjem pozitiv-nom pravu.

Pored toga, ESLjP je 22. 12. 2009. godine u predmetima Sejdi i Finci protiv Bosne i Hercegovine ( u daljem tekstu: BiH) ustanovio krenje l. 1. Protokola 12. uz EK. Presuda u ovim predmetima svakako zasluuje veliku panju, radi o prvoj i za sada jedinoj meritornoj odluci u kojoj je utvr-ena povreda opte zabrane diskriminacije, koja e primjenom naela stare decisis uslovljavati budua pravna shvatanja ESLjP i uticati na evropsko anti-diskriminaciono pravo i praksu.

U ovom radu bie sagledana praksa ESLjP u postupcima po l. 14. EK (Zabrana diskriminacije) i po l. 1. Protokola 12. uz EK (Opta zabrana di- skriminacije). Namjera je da se razjanjavanjem pravnih instituta koji su na-stali kao rezultat dugogodinje prakse ESLjP i sagledavanjem njihovog me-usobnog odnosa doe do cjelovitih saznanja o pravno-logikom mehanizmu odluivanja ESLjP u predmetima zabrane diskriminacije, te da se kritiki sa-gleda primjena ovog mehanizma. Pretpostavka je da saznanja o ovome mogu biti plodonosna za razumijevanje i predvianje budue prakse ESLjP u pred-metima te vrste, kao i za pravilnu primjenu instituta domaeg antidiskrimina-cionog zakonodavstva, koje je utemeljeno na ovakvoj praksi ESLjP i evrop-skom pozitivnom pravu.

1 Violation by Article and by Country, http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/596C7B-5C-3FFB-4874-85D8-F12E8F67C136/0/TABLEAU_VIOLATIONS_2010_EN.pdf .

2 Omejec: Zabrana diskriminacije u praksi Europskog suda za ljudska prava, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, Vol. 59, No. 5, Listopad 2009, str. 882.

346

U nastavku e se najprije teorijski razmatrati pojam zabrane diskrimina-cije, zatim e biti izloeno njeno odreenje u EK, a poslije toga slijedi teino pitanje razmatranje relevantne prakse ESLjP, to ukljuuje razmatranje prav-nih instituta nastalih ovom praksom i postupka pred ESLjP.

Normativni, dogmatski i komparativni metod su osnovni metodi koji e se koristiti u ovom radu. Kao pomoni metodi bie koriteni pravno-socioloki i pravno-filozofski metod.

POJAM DISKRIMINACIJE I ZABRANE DISKRIMINACIJE

Etimoloki posmatrano, rije diskriminacija vodi porijeklo od latinskog glagola discrimino, discriminare, to se moe prevesti kao dijeljenje, razdva-janje. U dananjem znaenju, koje implicira drutvenu osudu za in uvoenja nejednakosti meu ljudima, rije se poela upotrebljavati za vrijeme graan-skog rata u SAD da bi oznaila tretman uslovljen predrasudama prema osoba-ma zbog pripadnosti rasi, drutvenoj grupi ili kategoriji.

U nauci se pravi jasna razlika izmeu ova dva shvatanja pojma diskri-minacije: u brojnim radovima se pojam koristi za pravljenje razlike izmeu razliitih prirodnih ili drutvenih pojava; sa druge strane, naroito u drutve-nim naukama moralizovani pojam diskriminacije se pravilno primjenjuje na radnje, prakse ili politike koje zadovoljavaju dva uslova:

a) one pogreno nameu relativno ograniavanje ili iskljuivanje osobe na osnovu njene pripadnosti nekoj uoljivoj drutvenoj grupi, i

b) pogrenost lei u injenici da nametanje ograniavanja ide na raun grupne pripadnosti rtve.3

Ovako shvaen moralizovani pojam diskriminacije je odavno potisnuo etimoloko znaenje pojma. To svakako govori i o postojanju drutvene potre-be da se pogreno pravljenje razlika zabrani. Ovo je zapoeto Deklaracijom o nezavisnosti SAD 1776. godine i Deklaracijom prava ovjeka i graanina Nacionalne skuptine Francuske 1789. godine, isticanjem naela jednakosti, koje rui razlike u feudalnim drutvima. Proces afirmacije ovog naela obilje-io je istoriju novog vijeka, sadanji trenutak, a izvijesno je da e igrati zna-ajnu ulogu u oblikovanju drutvenih odnosa u budunosti.

Obespokojava injenica da je jednakost tako vieznaan i nedefinisan po-jam: u prolosti, a i sada postoje zaista duboko suprotstavljena shvatanja o njegovom znaenju i odnosu sa drugim temeljnim drutvenim vrijednostima (pravde, dostojanstva, slobode, itd.). Tako su razvijeni koncepti jednakosti

3 Discrimination, Stanford Encyclopedia of Philosophy, http://plato.stanford.edu

347

pred zakonom, jednakih mogunosti, drutvene i ekonomske jednako-sti, i dr., koji su rezultat razliitih drutveno-ekonomskih odnosa, ideologija i politika.

Dakle, zabranu diskriminacije treba shvatiti kao moralizovan pravni institut u funkciji ostvarivanja jednakosti kao drutvene vrijednosti. S obzirom da se zabrana odnosi samo na pogreno pravljenje razlika, naelo jedna-kosti svakako ima iri domaaj od zabrane diskriminacije. Naelo jednakosti zacijelo uiva visoko mjesto na ljestvici drutvenih vrijednosti, ali je njegovo ograniavanje ne samo oportuno, nego i nuno. Svaka regulacija drutvenih procesa podrazumijeva uspostavu odreenog drutvenog poretka, to impli-cira pravljenje razlika izmeu pojedinaca i drutvenih grupa. Ovo beznade-no kompromituje ostvarenje ovog naela i u pojedinim tumaenjima mu daje jednu idealistiku, utopijsku, pomalo i apsurdnu crtu. Pored toga, nedostatak zajednikog imenitelja u shvatanju jednakosti otvara prostor za njegovo teorij-sko, moralno i pravno relativizovanje.

ZABRANA DISKRIMINACIJE U EVROPSKOJ KONVENCIJI O ZATITI LJUDSKIH PRAVA I OSNOVNIH SLOBODA

Kao regionalni ugovor meunarodnog prava sui generis EK garantuje odreena ljudska prava i osnovne slobode svim osobama pod jurisdikcijom drava lanica. Kakva je tu uloga data zabrani diskriminacije? Mogu se for-mulisati dva shvatanja.

Sa jedne strane, zabrana diskriminacije je shvaena kao jedno od op-tih naela uivanja ljudskih prava. Prihvatanje nejednakosti ljudi rui celu zgradu ljudskih prava... Sa stanovita prakse, naelo jednakosti se najee izraava kao naelo nediskriminacije, tj. kao zabrana diskriminacije meu... ljudima.4 Sa druge strane, opta zabrana diskriminacije svrstava se u fun-damentalna i supstancijalna prava i slobode koje se garantuju Konvencijom i dodatnim protokolima5.

ini se da navedena dva shvatanja zabrane diskriminacije kao nae-la i kao prava, predstavljaju suprotstavljene polove, izmeu kojih treba traiti odgovor o njenoj prirodi. Pragmatian pristup ovom institutu je svakako blii prvom shvatanju, dok je drugo shvatanje u prilinoj mjeri programsko i ide-oloko. Kako e se pokazati infra, ova dva shvatanja oblikuju i odredbe EK koje se odnose na zabranu diskriminacije: l. 14. i l. 1. Protokola 12. uz EK.

4 Dimitrijevi i dr.: Meunarodno pravo ljudskih prava, Beograd, 2007, str. 111.5 Jaki: Evropska konvencija o ljudskim pravima, komentar, Beograd, 2006, str. 13 i 14.

348

Na ovom mjestu bi bilo korisno navesti jednu od mnogih definicija dis-kriminacije iz prakse ESLjP, poto koncizno obuhvata sve pojmove o kojima e biti govora u ovom radu.

Pojam diskriminacije... obuhvata, uopteno reeno, sluajeve gdje neka lica ili grupe, bez odgovarajueg opravdanja, imaju manje povoljan tretman nego druga lica ili grupe... razlika u postupanju bie diskriminatorna ako nema nikakvo objektivno i razumno opravdanje, to znai ako ne postie legitiman cilj ili ako ne postoji razuman odnos srazmjernosti upotrijebljenih sredstva i cilja koji se eli postii...6

U nastavku e biti razmotrene odredbe u EK koje se odnose na zabranu diskriminacije, izuzimajui odredbu l. 5. Protokola 7. uz EK (Jednakost meu suprunicima), koja nije predmet ovog rada. Nije na odmet navesti da je to, barem za sada, jedina odredba u EK u kojoj se eksplicitno spominje jednakost.

1. lan 14. Evropske konvencije

l. 14. EK (Zabrana diskriminacije) glasi:Uivanje prava i sloboda koje su priznate u ovoj Konvenciji osigurae

se bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao to je rasa, pol, boja koe, je-zik, vjeroispovijest, politiko ili drugo miljenje, nacionalno i drutveno po-rijeklo, pripadnost nacionalnoj manjini, imovina, roenje ili druga okolnost.

Jeziko tumaenje navedene odredbe ukazuje da ona ne sadri normu ko-jom se odreuje neko subjektivno pravo, te da upuuje na druge lanove EK, (l. 2. do 13. u strunoj literaturi se nazivaju samostalnim ili materijalnim pravima) koji se odnose na odreivanje takvih prava, tj. na uivanje prava i sloboda koje su priznate u ovoj konvenciji. Ako se ona uporedi sa odredbama drugih lanova, jasno se moe uoiti razlika: u veini tih lanova eksplicitno stoje izrazi Svako ima pravo, Niko ne smije, i slino, dok takvih izraza ovdje nema. U tom smislu:

Svrha je lanka 14. Konvencije da se pojedinci zatite u uivanju (samo-stalnih) materijalnih... prava zajemenih odredbama Konvencije... Zabrana dis-kriminacije u smislu lanka 14. ne moe se smatrati ni zasebnim (samostalnim) materijalnim... konvencijskim pravom. Ona ima instrumentalni karakter...7

Ovakvo tumaenje odredbe dosljedno sprovodi ESLjP: Uvijek kada ESLjP razmatra navodnu povredu l. 14, to uvijek ini u

vezi sa materijalnim subjektivnim pravom. Aplikant e esto navesti povredu materijalnog subjektivnog prava, i u dodatku povredu materijalnog subjektiv-nog prava u vezi sa l. 14. Drugim rijeima, smetnja u ostvarivanju njegovog

6 Abdulaziz, Kabales i Balkandali protiv UK, st. 82. i 72.7 Omejec, op. cit., str. 886.

349

prava, pored nedostizanja standarda u ostvarenju materijalnog prava, je bila i diskriminatorna...8

U strunoj literaturi9 se istiu sljedea naela primjene instituta zabrane diskriminacije iz l. 14:

a) Nesamostalnost (akcesornost). Ne postoji pravna mogunost da ESLjP utvrdi povredu l. 14. bez navoda podnosioca predstavke o povredi nekog materijalnog prava iz EK.

b) Autonomnost. ESLjP moe utvrditi postojanje povrede l. 14. i kada utvr-di da ne postoji povreda lana EK koji sadri dotino materijalno subje- ktivno pravo, ali utvrena povreda l. 14. mora da potpada pod taj lan.10

c) Supsidijarnost. ESLjP razmatra postojanje povrede l. 14. tek poslije razmatranja povrede lana EK u vezi sa kojim je zabrana diskriminacije navedena; ukoliko utvrdi povredu materijalnog subjektivnog prava, ESLjP esto i ne razmatra navodnu povredu l. 14. Ipak, ESLjP u pojedinim situacijama razmatra i navodnu povredu l. 14, ako je to temeljni, fundamentalni aspekt sluaja11.

Dakle, zabrana diskriminacije iz l. 14. ima zavisnu, parazitsku priro-du12; moe se shvatiti kao jedno korektivno naelo, instrument i bitan uslov u ostvarivanju ljudskih prava i sloboda zajamenih EK. Njen domaaj je ograni-en, a opravdanost njenog eksplicitnog navoenja u EK upitna: izvijesno je da bi se u konkretnim predmetima mogla utvrditi diskriminatorna povreda nekog od materijalnih prava i bez njene primjene, koritenjem argumentum a maiore ad minus. Drugim rijeima, ko moe vie moe i manje: Ako je ESLjP nadle-an da utvruje povrede materijalnih prava predvienih EK, svakako je nadle-an i da utvruje i razliite stepene ostvarivanja (odnosno neostvarivanja) ovih prava, to uvodi pitanje diskriminacije i bez njenog eksplicitnog navoenja.

2. lan 1. Protokola 12. uz Evropsku konvenciju

Protokol 12. uvodi u l. 1, kao dopunskom lanu konvencije (l. 3. Proto-kola 12) optu zabranu diskriminacije. Ovaj pravni institut je jo daleko od opte prihvaenosti, pa i od strane nekih drava koje vae za perjanice u promovisanju

8 Handbook on European non-discrimination law, str. 60.9 V. Omejec, op. cit., str. 886893; Zabrana diskriminacije u skladu s Europskom konven-

cijom o ljudskim pravima, Interights, London, 2006, str. 69.10 V. Abdulaziz, Kabales i Balkandali protiv UK, stav 71.11 V. Ajri protiv Irske, stav 30.12 Bell: Combating Racism through European Laws: A Comparison of the Racial Equality

Directive and Protocol 12, Combating Racial and Ethnic Discrimination, London & Brussels, 2002, str. 10.

350

i uzor u potovanju ljudskih prava i sloboda. Sa stanjem od 01. 12. 2011. godi-ne, od ukupno 47 zemalja lanica Savjeta Evrope ratifikovalo ga je 18 zemalja, a u postupku je u jo 19. Izmeu ostalih, protokol su ratifikovale sve zemlje nastale raspadom bive SFRJ, a nisu ga ratifikovale Austrija, Belgija, Danska, Francuska, Njemaka, Norveka, vedska, vajcarska, Velika Britanija i dr.13

Nvedeni lan glasi:

lan 1. Opta zabrana diskriminacije1) Uivanje svih prava odreenih zakonom osigurae se bez diskrimina-

cije po bilo kom osnovu kao to su pol, rasa, boja koe, jezik, vjera, politiko ili drugo miljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, pripadnost nacionalnoj manjini, imovina, roenje ili drugi status.

2) Niko ne smije biti diskriminisan od strane javnih tijela po bilo kom osnovu kako je navedeno u stavu 1.

Odredba iz stava 1. jasno ukazuje na namjeru da se zabrana diskrimina-cije izdigne iznad prvobitne parazitske prirode i postane samostalno mate-rijalno pravo u slubi naela jednakosti. Proiruje se podruje na koje se za-brana diskriminacije odnosi na uivanje svih prava odreenih zakonom14, a u preambuli se pominje jednakost pred zakonom, jednaka zatita pred zakonom, promovisanje jednakosti kroz kolektivnu primjenu opte zabrane diskriminacije..., te promovisanje pune i efektivne jednakosti.

Ovako posmatrane odredbe navode na zakljuak da se opta zabrana diskriminacije moe smatrati kao posebno pravo, ije je ishodite u pravu na jednakost, koje podrazumijeva aktivnu ulogu drave u preduzimanju mjera za zatitu i promovisanje ovog prava.15 Meutim, ovakvom stanvitu mogu se uputiti razloni prigovori.

Prvo, iako u preambuli rije jednakost navedena vie puta, u samom tekstu odredbe ona nije spomenuta. U komentaru uz Protokol se navodi: ...po- stojanje de facto nejednakosti, moe konstituisati opravdanje za usvajanje

13 V.: http://conventions.coe.int 14 U komentaru uz Protokol navode se etiri osnova na koje se dodatno podruje zatite o

diskriminacije odnosi: (1) uivanje svakog prava zajamenog pojedincu prema unutranjem pra-vu; (2) uivanje prava koje moe biti izvedeno iz jasne obaveze javne vlasti prema unutranjem pravu, odnosno gdje je javna vlast u obavezi da postupa na odreeni nain prema unutranjem pravu; (3) od javne vlasti u izvravanju diskrecionog prava; (4) od bilo koje radnje ili proputa-nja javne vlasti; Protocol 12 Convention of Human Rights and Explanatory Report, http://www.humanrights.coe.int, t. 22.

15 U literaturi se takve mjere nazivaju pozitivnim mjerama ili afirmativnim merama, spe-cijalnim mjerama, pozitivnom akcijom, pozitivnim obavezama. V. Omejec, op. cit., str. 918; Zabrana diskriminacije u skladu s Europskom konvencijom o ljudskim pravima, Interights, Lon-don, 2006, str. 4951.

351

mjera koje pruaju posebne prednosti u cilju promovisanja jednakosti, uz osi-guranje potovanja naela srazmjernosti... Meutim, sadanji Protokol ne uvo-di nikakvu obavezu za prihvatanje takvih mjera. Takva programska obaveza bi stajala klimavo (sit ill) u cjelovitoj prirodi Konvencije i njenom kontrolnom sistemu koji je zasnovan na kolektivnim garancijama individualnih prava koja su formulisana u terminima dovoljno specifinim da bi bili predmet sudskog postupka (justiciable).16

Drugo, a je snaga protokola njegov irok materijalni domaaj, njego-va slabost lei u ogranienom efektu na privatne aktere17. Zvanino obrazlo-enje za ovakvo ogranienje glasi:

lan nije namijenjen da uvede optu pozitivnu obavezu stranama da preduzmu mjere za spreavanje ili ispravljanje svih instanci diskriminacije u odnosu izmeu privatnih lica. Dodatni protokol uz konvenciju, koji tipino sa-dri individualna prava pogodna za sudske postupke (justiciable) u konciznim odredbama, ne bi bio prigodan instrument za odreenje raznih elemenata tako iroko postavljenih obaveza programskog karaktera.18

Nije teko biti sumnjiav na ovako data obrazloenja o klimavosti ili nepogodnosti instituta jednakosti. Ako se jednakost eksplicitno navodi u deklaracijama i sporazumima ljudskih prava univerzalnog kakaraktera19, koje EK sprovodi na regionalnom nivou, zato joj nema mjesta u odredbama o za-brani diskriminacije u EK? Drugo, sudski postupak svakako zahtijeva kon-cizne odredbe podobne za sudski postupak, ali se postavlja pitanje: ako sudovi zemalja lanica svakodnevno primjenjuju unutranje pravo koje sadri ovo naelo, zato to ne moe da ini i ESLjP?

Loginiji bi zakljuak bio da meu dravama lanicama zapravo nema dovoljno volje za uniformno tumaenje naela jednakosti i njegovu potpunu afirmaciju u samostalno pravo. U prilog ovome govori i za sada skromna pri-hvaenost Protokola 12. Na primjer, Vlada Ujedinjenog Kraljevstva ne pri-hvata ovaj protokol iz tri razloga: (1) nije jasno da li izraz prava odreenih zakonom iz l. 1. ukljuuje i meunarodno pravo, jer bi na ovaj nain ova vlada bila obavezana i na meunarodne sporazume koji nisu inkorporirani u unutranje pravo, (2) ne prati praksu ESLjP u dozvoljenim ciljevima i razum-no opravdanim razlikama i (3) ne sadri odredbe za pozitivne mjere.20

16 Omejec, op. cit., t. 16.17 Omejec, op. cit., str. 23.18 Omejec, op. cit., t. 25.19 V.: Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima, l. 7. i Meunarodni pakt o graanskim

i politikim pravima, l. 26.20 Fredman: Why the UK Government should sign and ratify Protocol 12, http://www.justi-

ce.org.uk/images/pdfs/protocol12.pdf, str. 1.

352

POSTUPAK ESLjP PO l. 14. EK

Prava za ije ostvarenje nije osiguran adekvatan sudski nadzor ostaju samo u sferi puke deklaracije. Zato je, da bi se osiguralo potovanje obaveza drava ugovornica EK, njenim l. 19. uspostavljen ESLjP.

Materijalne i procesne odredbe EK i odredbe Poslovnika ESLjP svakako nisu dovoljno detaljne i precizne da bi omoguile ESLjP da se do odluke u predmetu doe prostom primjenom pravnog silogizma. Zato je ESLjP bio pri-moran da u postupku razvije pojmove i metode koji e ga pouzdano voditi ka legalnoj i pravinoj odluci.

Omejec objanjava postupak ESLjP u predmetima zabrane diskriminaci-je kroz test diskriminacije, koji je strukturiran iz sljedeih pitanja:

1) Pripada li prigovor diskriminacije u podruje zatienog prava ratio-ne materiae?

2) Je li je povrijeen lanak Konvencije koji sadri neko materijalno pravo?

3) Postoji li razlika u postupanju?4) Postoji li objektivno i razumno opravdanje za razliito postupanje?5) Je li razliito ponaanje uvjetovano tenjom za ostvarenjem legitim-

nog cilja?6) Jesu li sredstva koja su pri tom upotrijebljena razumno razmjerna le-

gitimnom cilju, odnosno snosi li podnositelj zahtjeva nerazmjeran teret zbog nepoduzete mjere?

7) Premauje li razlika u postupanju nacionalno podruje slobodne pro-sudbe drave?21

Navedeni test svakako daje korisna saznanja o postupanju ESLjP, ali ne omoguuje cjelovito i detaljno sagledavanje pravno-logikog mehanizma kojim se sud rukovodi. Zato emo ovdje pokuati da dodatno razjasnimo cje-lokupan proces odluivanja, koji e ukljuiti sva pitanja koja sud razmatra i ishode tih razmatranja.

Polazei od pretpostavke da se u pojedinanoj predstavci po l. 34. EK, nalazi navod o diskriminaciji, postupak bi iao sljedeim tokom.

1. Ispitivanje podruja zatienog prava i povrede materijalnog prava

ESLjP e najprije utvrditi da li predstavka ulazi u podruje zatienog materijalnog prava, te u sluaju potvrdnog odgovora razmotriti da li je prekr-eno neko od tih prava. Mogua su etiri ishoda:

21 Omejec, op. cit., str. 958960.

353

1) ESLjP utvruje da je povrijeeno materijalno pravo, pa nalazi da nije potrebno razmatrati navod o diskriminaciji (naelo nesamostalnosti l. 14);

2) ESLjP utvruje da je povrijeeno materijalno pravo, pa nalazei da je navod o diskriminaciji temeljni aspekt sluaja, razmatra navod o diskriminaci-ji (naelo supsidijarnosti l. 14);

3) ESLjP utvruje da nije povrijeeno materijalno pravo, pa ne razmatra navod o diskriminaciji (naelo nesamostalnosti l. 14);

4) ESLjP utvruje da nije povrijeeno materijalno pravo, ali sumnja da postoji povreda l. 14. koja potpada pod to materijalno pravo, pa razmatra na-vod o diskriminaciji (naelo autonomnosti l. 14).

2. Ispitivanje razlike u postupanju (nepovoljnog tretmana)

U ovoj fazi sud ispituje da li se prema podnosiocu predstavke postupalo manje povoljno nego sa drugima u uporedivim okolnostima, to se moe ra-zloiti na dva pitanja: da li se prema njemu postupalo slino kao sa drugima u slinim okolnostima, ili da li se u razliitim okolnostima postupalo adekvatno razliito.22 Ako sud utvrdi postojanje nepovoljnog tretmana nastalog kao rezul-tat ovakvog postupanja, navod o diskriminaciji je prima facie dokazan.

3. Objektivno i razumno opravdanje za razliito postupanje

Ovaj trenutak u postupku je od kljune vanosti za meritorno odluiva-nje: Prvo, tu e se jasno zakljuiti da li se u datom predmetu radi o razlici koja se moe opravdati ili o diskriminaciji; drugo, teret dokazivanja prelazi za podnosioca predstavke na tuenu dravu lanicu, o emu e vie biti govora u t. 5.1.5.

Objektivno i razumno opravdanje predstavlja izuzetak koji oslobaa od odgovornosti tuenu dravu za navod o diskriminaciji. Za ostvarenje tog izuzetka neophodno je ispuniti dva uslova:

(1) Legitiman cilj za razliito postupanje. Kako je ve navedeno u t. 3., regulacija drutvenih procesa podrazumijeva razliit tretman pojedinaca i gru-pa. Zato ESLjP uvaava da je drava vlasna da to i ini, pod uslovom da je cilj kome se pri tome tei legitiman. ...naelno se moe zakljuiti da drave ugo-vornice nemaju posebnih potekoa u dokazivanju da je razlika u postupanju bila uvjetovana tenjom za ostvarivanjem odreenog legitimnog cilja.23

22 V.: Tlimenos protiv Grke, st. 44.23 Omejec, op. cit., str. 946.

354

(2) Srazmjernost izmeu upotrijebljenih sredstava i cilja koji se eli po-stii razliitim postupanjem. Ovdje se postavlja pitanje da li podnosilac pred-stavke snosi nesrazmjeran teret zbog razliitog postupanja.

ESLjP ovdje ima zaista iroko ovlatenje da sa vrednosnog aspekta oci-jeni valjanost unutranjeg prava drava lanica. Ovakvo ovlatenje svakako izlazi iz sfere prava i ukljuuje politike, socioloke, ideoloke i druge aspekte predmeta.

Vano je razjasniti logiki odnos pomenuta dva uslova za utvrivanje is-hoda ispitivanja objektivnog i razumnog opravdanja. Naime, postavlja se pi-tanje da li se ovdje radi o alternaciji ili kumulaciji uslova. Izgleda da praksa ESLjP i struna literatura nude razliite odgovore: negdje se spominje legiti-man cilj i srazmjernost24, negdje legitiman cilj ili srazmjernost25. Nedosljed-nost je ipak samo prividna, a stav po ovom pitanju jasan. Za ispitivanje posto-janja objektivnog i razumnog opravdanja nuno se ispituje da li je cilj legiti-man, a srazmjernost izmeu sredstva i legitimnog cilja samo ako je prethodno ispunjen prvi uslov, tj. ako je utvreno da je cilj legitiman. Drugaiji pristup ne moe biti valjan, jer bi ispitivanje srazmjernosti upotrijebljenih sredstava i i ci-lja koji se eli postii u odnosu na nelegitiman cilj predstavljalo logiku greku.

Zato se mogui ishodi ispitivanja mogu prikazati na sljedei nain:1) ESLjP utvruje da cilj nije legitiman, to povlai da nema objektivnog

i razumnog opravdanja. Navod o diskriminaciji je osnovan.2) ESLjP utvruje da je cilj legitiman. Potrebno je dalje ispitati da li su

upotrijebljena sredstva srazmjerna legitimnom cilju. a) Ukoliko jesu, postoji objektivno i razumno opravdanje. Nema povrede

zabrane diskriminacije. b) Ukoliko nisu, nema objektivnog i razumnog opravdanja. Postoji povre-

da zabrane diskriminacije.Dakle, za dokazivanje objektivnog i razumnog opravdanja za razliito

postupanje potrebno je dokazati ispunjenost oba uslova (kumulacija uslova). Sa druge strane, za suprotno dokazivanje da nema objektivnog i razu-

mnog opravdanja, dovoljno je dokazati da barem jedan od uslova nije ispunjen (alternacija uslova). Ovako postavljen odnos je svakako nepovoljniji za tuenu dravu, jer je za uspjeh u konkretnom predmetu protiv nje dovoljno efikasno osporiti ispunjenost jednog od uslova.

24 Ibid., Omejec, op. cit., str. 943: Razliit tretman moe se opravdati: 1) kad ima legiti-man cilj, i 2) kada su sredstva koja se pri tom primjenjuju razumno razmjerna legitimnom cilju koji se eli postii.

25 V.: Rasmunsen protiv Danske, stav 38: ...razlika u postupanju je diskriminatorna ako nema objektivno i razumno opravdanje, tj. ako ne slijedi opravdani cilj ili ako ne postoji opravdana veza srazmjernosti izmeu koritenih sredstava i cilja koji se eli ostvariti.

355

4. Diskreciono ovlatenje drave (Margin of Appreciation)

Pod diskrecionim ovlatenjem drave u ovom radu se podrazumijeva ono to se u praksi ESLjP na engleskom jeziku naziva Margin of Appreciation. Izraz potie iz francuskog jezika i teko ga je smisleno prevesti. Odnosi se na prostor za manevrisanje koje su institucije Strazbura dozvolile nacionalnim vlastima u ispunjavanju njihovih obaveza po EK26, odnosno na izvijesnu slo-bodu koju sud doputa dravama lanicama u tumaenju odredaba EK.

Primjena ovog instituta u vezi sa l. 14. je donekle objanjena u predme-tu Rasmunsen protiv Danske, stav 40:

Sem toga, sve drave ugovornice uivaju pravo na izvijesnu dozu pro-cjene pri utvrivanju u kojoj mjeri razlike, u inae slinim situacijama, oprav-davaju drugaije postupanje po zakonu; opseg tog prava zavisi od okolnosti, predmeta i optih karakteristika sluaja.

Izraz nije samo teko prevodiv, nego i neprecizan. Grir predlae da se na-vedeni izraz u engleskim verzijama odluka ESLjP odbaci i zamijeni izrazom nacionalna izvrna, upravna i sudska diskrecija27. Zato se ini da slobodan prevod iz naslova najjasnije objanjava prirodu ovog instituta. On je takoe utemeljen u kontinentalnoj pravnoj tradiciji: uopteno, tu se diskreciona ocjena shvata kao ovlatenje organa da odlui u odreenoj pravnoj stvari po svojoj slo-bodnog ocjeni, uz dva uslova: 1) da odluka bude donesena u okviru ovlatenja organa i 2) da odluka bude donesena u cilju zbog koga je ovlatenje dato.

Opravdanost ovakvog jednog instituta lako se moe argumentovati:Kako su razliite kulturne i pravne tradicije prihvaene od svake zemlje

lanice, bilo je teko identifikovati uniformne evropske standarde ljudskih pra-va... Posljedino, proces ostvarenja uniformnih standarda ljudskih prava mora biti postepen jer itav pravni okvir poiva na saglasnosti zemalja lanica. Mar-gin of Appreciation daje potrebnu fleksibilnost za izbjegavanje tetnih sukoba izmeu suda i drava lanica i omoguuje sudu balansiranje suvereniteta dra-va lanica sa njihovim obavezama po Konvenciji.28.

Sa druge strane, u strunoj literaturi su navedeni ozbiljni prigovori ovom institutu: da ima kazuistiku, nejednaku i uglavnom nepredvidljivu prirodu, da su potrebne vea jasnoa, koherencija i konzistencija u primjeni, da je ESLjP

26 Greer: The Margin of Appreciation: Interpretation and Discretion under the European Convention of Human Rights, Strasbourg, July 2000, str. 5. Autor sugerie da bi izraz na engle-skom u stvari trebalo da glasi margin of assesment/appraisal/estimation. U literaturi na srp-skom i hrvatskom jeziku koriste se izrazi Polje slobodne procene drave, Podruje slobodne prosudbe drave, Doza procjene, itd.

27 Ibid., str. 32.28 The Romanian team of the National Institute of Magistracy: The Margin of Apprecia-

tion, str. 3.

356

koristi kao zamjenu za paljivo i briljivo rezonovanje, da je samo jedan pseudotehniki nain upuivanja na diskreciju drave (Grir)29, da osujeuje univerzalne norme ljuskih prava davanjem suvie velikog znaaja kulturnom relativizmu (Ostrovski)30, itd.

Inae, ovaj institut se u odreenoj mjeri primjenjuje i u vezi sa drugim odredbama EK. Grir smatra da prava koja se odredbama EK ne mogu dero-girati (l. 2, 3, 4. i 7. EK) uopte ne dozvoljavaju diskreciju31, dok Omejec32 pravi razliku izmeu uskog podruja slobodne prosudbe koja se odnosi na pravljenje razlika po osnovu pola, dravljanstva, vjere, i irokog, koje se odnosi na sistem socijalne sigurnosti.

Iz navedenog se moe zakljuiti: iako je u oblasti ljudskih prava dolo do prodora meunarodnopravnih normi u ustavno pravo33, ESLjP koristi svo-ja ovlatenja umjereno i obzirno. On postupa kao arbitar koji balansira izmeu suvereniteta drava lanica i njihovih obaveza po EK. Pri tome on doputa dr-avi lanici prostor za tumaenje EK onako kao odgovara njenim potrebama, specifinostima, kulturnim i pravnim tradicijama, ali u isto vrijeme zadrava pravo da diskreciono ocijeni da li je diskreciono ovlatenje drave u tumae-nju EK u konkretnoj pravnoj stvari bilo u skladu sa EK. Pri tome diskreciona ocjena ESLjP ide u rasponu od tumaenja namjera sastavljaa EK do teleolo-kog tumaenja baziranog na standardu Evropskog konsenzusa, odnosno za-jednike prakse u dravama lanicama.34

5. Dokazivanje diskriminacije

Za razliku od veine sudskih postupaka u kojima je cjelokupan teret do-kazivanja na tuiocu, u postupcima u predmetima zabrane diskriminacije teret se dijeli: na podnosiocu predstavke je da dokae postojanje razlike u postu-panju (prima facie sluaj), dok je na tuenoj strani dravi lanici da dokae da je za pravljenje takve razlike postojalo objektivno i razumno opravdanje. Ovakvo rjeenje izgleda nuno, jer su predmeti zabrane diskriminacije teko dokazivi, a tuena drava svakako moe najbolje argumentovati opravdanost svog postupanja.

29 Greer, op. cit., str. 5, 14. i 32.30 Ostrovsky: How the Margin of Appreciaton Doctrine Preserves Core Human Rights

within Cultural Diversity and Legitimises International Human Rights Tribunals, Hanse Law Review, Vol. 1 No 1, str. 56.

31 Greer, op. cit., str. 26.32 Omejec, op. cit., str. 951958.33 Milosavljevi, Popovi: Ustavno pravo, Beograd, 2009, str. 3934 Omejec, op. cit., str. 950.

357

Drugo, ESLjP je nastojao olakati teak teret dokazivanja diskriminacije podnosiocima predstavki. Zauzet je stav da nema proceduralnih prepreka za do-putenost dokaza i predodreenih formula za njihovu ocjenu, a usvajaju se za-kljuci zasnovani na slobodnoj evaluaciji svih dokaza, ukljuujui i zakljuke koji se mogu izvesti iz injenica i izjanjavanja stranaka35. ESLjP je kao prima facie dokaze prihvatao i statistike podatke i izvjetaje nevladinih organizacija36.

Povodom standarda dokazivanja postoji neujednaena praksa, bazirana na anglosaksonskom pravu, koja varira od standarda izvan razumne sumnje (beyond reasonable doubt) pa do standarda vaganje vjerovatnosti (balan-ce of probabilities). Radi boljeg razumijevanja ovih standarda, moda bi bilo korisno poistovijetiti ih sa procesnim naelima dokazivanja u domaem pravu: sa naelom materijalne istine u krivinom pravu, odnosno formalne istine u graanskom pravu.

Omejec smatra da se radi o svojevrsnom meustandardu, odnosno po-otrenom graanskopravnom standardu, dok organizacija Interrights smatra da se radi o srednjem standardu izmeu standarda vaganja vjerovatnosti i izvan razumne sumnje.37

Napori da se definie standard dokazivanja koji ESLjP primjenjuje iz-gledaju samo djelimino uspjeni. ini se razumnim ustvrditi sljedee: ESLjP nije ni krivini, ni parnini, ni upravni sud, ali se njegovo postupanje u najve-em broju predmeta odnosi na takve postupke koji su mu prethodili u drava-ma lanicama. Kako je standard dokazivanja u tim postupcima razliit, a isto tako se razlikuje meu dravama, ESLjP u konkretnom predmetu treba da ima slobodu da prilagodi standard dokazivanja onom postupku koji je prethodio postupku pred ESLjP. Tako bi se jedinstven standard dokazivanja pred ESLjP jo vie relativizovao, ali bi primjena standarda dokazivanja bliskog standardu u postupku koji je voen u domaem pravu doprinijela veoj koherentnosti domaeg i evropskog prava u konkretnom predmetu.

POSTUPAK SLjP PO l. 1. PROTOKOLA 12. UZ EK

Kako je ova odredba stupila na snagu nedavno i nije prihvaena od vei-ne zemalja lanica, broj predmeta pred ESLjP nije bio veliki, pa zato nema ni ustaljene prakse. U elektronskoj bazi predmeta ESLjP HUDOC za sada su evidentirane samo dvije presude po ovoj odredbi, i koje e ovdje biti ukratko razmotrene.

35 Naova i dr. protiv Bugarske, stav 147.36 V.: Omejec, op. cit., str. 963. i 964.37 V.: Omejec, op. cit., . 968; Zabrana diskriminacije u skladu s Europskom konvenci-

jom o ljudskim pravima, Interights, London, 2006, str. 52.

358

1. Presuda u predmetima Sejdi i Finci protiv BiH

U ovom predmetu je prvi i za sada jedini put utvreno krenje l. 1. Pro-tokola 12.

Radi se o predstavci graana BiH, koji su zbog svog romskog i jevrej-skog porijekla bili onemogueni da se kandiduju u izborima u Dom naroda Parlamentarne skuptine BiH (navod o povredi l. 14. u vezi sa l. 3. Proto-kola 1. i l. 1. Protokola 12) i za Predsjednitvo BiH (navod o povredi l. 1. Protokola 12).

ESLjP je prihvatio navode o diskriminaciji onako kako su bili istaknuti u predstavkama, i presudio na sljedei nain:

a) Postoji povreda l. 14. u vezi sa l. 3. Protokola 1. (pravo na slobodne izbore) u odnosu na nemogunost kandidovanja na izborima za Dom naroda.

b) Ne postoji potreba za ispitivanjem navoda prema l. 3. Protokola 1. i l. 1. Protokola 12.

c) Postoji povreda l. 1. Protokola 12. zbog nemogunosti kandidovanja na izborima za Predsjednitvo.

Dakle, poslije utvrene povrede l. 14. u vezi sa materijalnim pravom iz l. 3. Protokola 1. ESLjP (Pravo na slobodne izbore) zauzima stav da nema potrebe da ispituje navod po l. 1. Protokola 12. ini se da je ovakva odluka u funkciji procesne ekonomije: ukoliko su istaknuti viestruki navodi o diskri-minaciji, dovoljno je da ESLjP odlui o samo jednom navodu da bi se utvrdila povreda obaveza iz EK.

Sada e se posvetiti panja dijelu odluke u kojoj je utvrena povreda Pro-tokola 12, koja je obrazloena u st. 55. i 56. presude. U odnosu na pojam dis-kriminacije nastao iz prakse ESLjP po l. 14. zauzima se stav da bez obzira na razlike u irini obima izmeu ovih odredbi, znaenje ovog pojma u l. 1. Protokola 12. trebalo je biti identino tumaenju iz l. 14... Sud, prema tome, ne vidi razlog da odstupa od utvrenog tumaenja diskriminacije... Shodno ovako zauzetom stavu, ESLjP se poziva na dijelove odluke o povredi l. 14, koje nalazi identinim sa dijelom predmeta po l. 1. Protokola 12. i zakljuuje: Slijedi da se ustavne odredbe koje ine aplikante nepodobnim da se kandiduju na izborima za Predsjednitvo takoe moraju smatrati diskriminatorskim i kao takve predstavljaju povredu l. 1. Protokola 12, a Sud ne smatra da u tom smi-slu postoji bilo kakva bitna razlika izmeu Doma naroda i Predsjednitva BiH.

Dakle, navedena presuda ne donosi nove pomake u shvatanju diskrimi-nacije, r ne nudi novi pristup jednom novom instututu, nego postavlja znak jednakosti izmeu odredbi l. 14. i l. 1. Protokola 12. U svom izdvojenom miljenju sudija ESLjP Mijovi zauzima drukiji stav:

Moje neslaganje... proizlazi zapravo iz mojih oekivanja da e Sud is-koristiti priliku da u ovom predmetu, kao prvom ove vrste, postavi specifine

359

osnovne principe, standarde i testove koji bi se mogli smatrati univerzalnim i primjenljivim na sve predmete koji se tiu opte zabrane diskriminacije. Oito da se radilo o nerealnim oekivanjima, s obzirom na to da je Sud pri obrazla-ganju ovog dijela presude uglavnom koristio elemente ve upotrijebljene za obrazloenje i utemeljenost povrede lana 14...

Panju svakako zasluuje i pragmatian stav o odnosu jednakosti sa dru-gim drutvenim vrijednostima u izdvojenom miljenju sudije Bonela:

Ja bih prvi povikao kako su neprocjenjive vrijednosti jednakosti i ne-diskriminacije ali su, u najmanju ruku, isto tako vrijedni mir i pomirenje u dravi... Sud je kanonizovao ovo prvo, a odbacio drugo. Uz duno potova-nje prema sudu, ova presuda mi izgleda kao graenje kula u vazduhu... Ja ne mogu podrati Sud koji sije ideale, a anje krvoprolie.

2. Presuda u predmetu Savez crkava Rije ivota protiv Hrvatske

U ovom predmetu, poslije utvrene povrede l. 14 u vezi sa l. 9. EK, ESLjP zauzima stav da nema potrebe da ispituje navod po l. 1. Protokola 12. Ovakav stav je ve bio zauzet i pojanjen u presudi Sejdi i Finci protiv BiH, a vjerovatno se tie procesne ekonomije, kako je ve bilo objanjeno.

ZAKLJUAK

U ovom radu pokuali smo da prikaemo, sa jedne strane, tenju evrop-ske legislative da institut zabrane diskriminacije afirmie u samostalno pravo, a sa druge strane, postupanje ESLjP u primjeni ovog instituta.

ESLjP je pragmatinim pristupom i britkim pravno-logikim rezonova-njem razvio alate za postupanje u predmetima zabrane diskriminacije. Radi se o institutima razlika u postupanju, objektivno i razumno opravdanje, legitiman cilj i srazmjernost upotrijebljenih sredstava i cilja. Sam postu-pak ispitivanja diskriminacije ima vrstu logiku i daleko je od proste primjene pravnih silogizama. On ukljuuje i zauzimanje odreenih vrednosnih stavova, te razmatranje sociolokih, politikih, ideolokih i drugih aspekata predmeta.

Ishode pojedinih faza postupka i njegove posljedice treba jasno definisa-ti, jer svako nerazumijevanje ili povran pristup mogu dovesti do neprihvatlji-vih rjeenja. Zato se ini primjerenim izraziti ove veze dijagramom koji sadri jedan cjelovit postupka ESLjP u predmetima zabrane diskriminacije po l. 14. EK, koji se nalazi na kraju ovog zakljuka.

ta bi se moglo zakljuiti o praksi ESLjP po Protokolu 12?

360

Kao to je pokazano, opta zabrana diskriminacije iz l. 1. Protokola 12. je u funkciji ostvarenja prava na jednakost. Moda je previe rano iz ovako skromne prakse izvlaiti zakljuke, ali se ini izvijesnim sljedee:

ESLjP uvaava samostalnu prirodu l. 1. Protokola 12., ali u odnosu na l. 14. stoji na stanovitu da l. 1. Protokola 12. ima supsidijarnu prirodu. Drugim rijeima, ako se u predstavci pojave navodi o diskriminaciji po obje odredbe, ESLjP e uvijek prvo ispitati navod po l. 14; ukoliko ovaj navod ne bude prihvaen, po naelu samostalnosti ispitae navod po l. 1. Protokola 12. U suprotnom ako navod bude prihvaen, po naelu supsidijarnosti nee raz-matrati navodnu povredu l. 1. Protokola 12. Takoe, moe se zamisliti i situa-cija gdje ESLjP utvrdi da je navod o diskriminaciji temeljni aspekt sluaja, pa da onda ipak pristupi ispitivanju prema l. 1. Protokola 12, tj. proiri ispitiva-nje na uivanje svih prava odreenih zakonom.

Drugo, ESLjP je na tragu etabliranih procesnih rjeenja iz l. 14. EK. Za ovakvo postupanje ima i opravdanja: u preambuli Protokola 12. spominje se objektivno i razumno opravdanje, a u komentaru uz Protokol i diskrecio-no ovlatenje drave38, to su instituti razvijeni u praksi suda po l. 14. EK. U prilog tome govori i identian tekst odredbi, izuzimajui irenje podruja l. 1. Protokola 12. na uivanje svih prava odreenih zakonom.

Tree, ini se da e proirenje podruja zabrane diskriminacije uzrokova-ti pogoranje procesnog poloaja tuene drave po pitanju dokazivanja posto-janja legitimnog cilja, srazmjernosti upotrijebljenih sredstava i cilja i diskreci-onog ovlatenja drave u tumaenju EK. U postupcima po l. 14. tuenoj se dravi lako moe uvaiti stav da je odreeni zakon donesen u legitimnom ci-lju, unutar diskrecionog ovlatenja u tumaenju EK. Sa druge strane, po l. 1. Protokola 12, svaki zakon koji odreuje neko subjektivno pravo postaje a pri-ori legitiman, a legitimnost drugih zakona koji su u sukobu sa ovim zakonom u veoj mjeri upitna; dokazivanje srazmjernosti sredstava i cilja je tada otea-no, a diskreciono ovlatenje drave po svoj prilici sueno.

Kakva je korist od ovog uvida u praksu ESLjP? Zabrana diskriminacije, zajedno sa pojmovima razlika u postupanju, nepovoljan tretman, objek-tivno i razumno opravdanje, legitiman cilj, i dr. posljednjih godina je posta-la pravni institut unutranjih pozitivnih prava mnogih evropskih zemalja. Svi koji praktikuju pravo nalaze se pred velikim izazovom: potrebno je tumaiti navedene pojmove u skladu sa unutranjim pravom i shvatanjima datog dru-tva, a opet i u skladu sa odredbama EK i praksom ESLjP, te donositi odluke koje su, kao i odluke ESLjP, daleko od primjene prostih pravnih silogizama i

38 Protocol 12 Convention of Human Rights and Explanatory Report, http://www.human-rights.coe.int , t.19.

361

koje ukljuuju vrednosne stavove, socioloka, politika i ideoloka promilja-nja. Ovaj rad bi mogao pruiti odreeni doprinos toj buduoj praksi.

NAVOD O DISKRIMINACIJI

DA LI POSTOJI RAZLIKA U POSTUPANJU(NEPOVOLJAN TRETMAN)?

DA LI JE RAZLIKA USLOVLJENA OSTVARENJEM LEGITIMNOG CILJA?

DA LI SU UPOTRIJEBLJENA SREDSTVA SRAZMJERNA LEGITIMNOM CILJU?

DA LI RAZLIKA PREVAZILAZI DISKRECIONO OVLATENJE DRAVE U TUMAENJU EK?

POST

OJI

LI O

BJEK

TIV

NO

I R

AZU

MN

O O

PRA

VD

AN

JE?

NAVOD O POVREDI ZABRANE DISKRIMINACIJE SE NE RAZMATRA.

DA LI JE U POVRIJEEN LAN KONVENCIJE KOJI SADRI NEKO MATERIJALNO PRAVO?

NEMA POVREDE ZABRANE DISKRIMINACIJE.

NEMA POVREDE ZABRANE DISKRIMINACIJE.

UTVRENJE DISKRIMINACIJE

DA

DA

DA

NE

NE DA

NE

NE

DA

NE

DA LI NAVOD O DISKRIMINACIJI POTPADA POD ISTI LAN EK?

DA LI JE NAVOD O DISKRIMINACIJI TEMELjNI ASPEKT PREDMETA?

DA

DA

NEMA POVREDE ZABRANE DISKRIMINACIJE.

NE

NAVOD O POVREDI ZABRANE DISKRIMINACIJE SE NE RAZMATRA.

NE

NEDA

DA LI JE NAVOD U PODRUJU ZATIENOG PRAVARATIONE MATERIAE?

POSTUPAK EVROPSKOG SUDA ZA LJUDSKA PRAVA U PREDMETIMA SA NAVODOM O DISKRIMINACIJI (l. 14.)

UTVRENA POVREDA MATERIJALNOG PRAVA;NAVOD O DISKRIMINACIJI SE NE RAZMATRA.

NE

362

LITERATURA

Greer, Steven: The Margin of Appreciation: Interpretation and Discretion under the European Convention of Human Rights, Council of Europe Publishing, Strasbourg, July 2000.

Dimitrijevi, Vojin; Popovi Dragoljub; Papi, Tatjana; Petrovi Vesna: Meunarodno pravo ljudskih prava, drugo izdanje, Beogradski centar za ljudska prava, Beograd 2007.

Ditertr, il: Izvodi iz najznaajnijih odluka Evropskog suda za ljudska prava, Slubeni glasnik, Beograd, 2006.

Zabrana diskriminacije u skladu s Europskom konvencijom o ljudskim pravima, (lanak 14.) Prirunik za odvjetnike, Interrights, London, 2006.

Jaki, Aleksandar: Evropska konvencija o ljudskim pravima. Komentar, Centar za publikacije Pravnog fakulteta u Beogradu, Beograd, 2006.

Milosavljevi, Bogoljub; Popovi, Dragoljub: Ustavno pravo, tree izmenjeno i dopunjeno izdanje, Pravni fakultet Univerziteta Union i Slubeni glasnik, Beograd, 2009.

Omejec, Jasna: Zabrana diskriminacije u praksi Europskog suda za ljudska prava, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, Vol. 59, No. 5, Listopad 2009, str. 873979.

Ostrovsky, Aaron A.: How the Margin of Appreciaton Doctrine Preserves Core Human Rights within Cultural Diversity and Legitimises International Human Rights Tribunals, Hanse Law Review, Vol. 1 No 1.

The Romanian team of the National Institute of Magistracy: The Margin of Appreciation, http://www.coehelp.org/file.php/26/resources/eng/training_materials/Themis _margin _of appreciation.doc., 01. 04. 2011.

Fredman, Sandra: Why the UK Government should sign and ratify Protocol 12, http://www.justice.org.uk/images/pdfs/protocol12.pdf, 01. 04. 2011.

Handbook on European non-discrimination law, European Union Agency for Fundamental Rights, 2011.

PRAVNI IZVORI

Meunarodni pakt o graanskim i politikim pravima, 16. 12. 1966. Konvencija o zatiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, kako je izmijenjena Protokolom

11, sa Protokolima 1, 4, 6, 7, 12. i 13, Rim, 04. 11. 1950. , , 29. 06. 2009.Protocol 12 Convention of Human Rights and Explanatory Report, http://www.

humanrights.coe.int/Prot12/Protocol%2012%20and%20Exp%20Rep.htm, 15. 04. 2011.

Univerzalna deklaracija ljudskim pravima, Rezolucija Generalne skuptine UN br. 217 A (III), 10. 12. 1948.

363

PRESUDE EVROPSKOG SUDA ZA LJUDSKA PRAVA

Abdulaziz, Kabales i Balkandali protiv Ujedinjenog Kraljevstva (Predstavke broj 9214/80, 9473/81 i 9474/81), Presuda od 28. 05. 1985.

Ajri protiv Irske, (Predstavka broj 6289/73) Presuda od 09. 10. 1979.Naova i dr. protiv Bugarske (Predstavke broj 43577/98 i 43579/98) Presuda od 06. 07.

2005.Rasmunsen protiv Danske (Prestavka broj 8777/79), Presuda od 28. 12. 1984.Savez crkava Rije ivota i dr. protiv Hrvatske (Predstavka br. 7798/08), Presuda od

09. 12. 2010. Sejdi i Finci protiv Bosne i Hercegovine (Predstavke br. 27996/96 i 34836/06), Presuda

od 22. 12. 2009.Tlimenos protiv Grke (Predstavka broj 34369/97) Presuda od 06. 04. 2000.

INTERNET IZVORI

Violation by Article and by Country, http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/596C7B5C-3FFB-4874-85D8-F12E8F67C136/0/TABLEAU_VIOLATIONS_2010_EN.pdf, 09. 04. 2011. godine

Stanford Encyclopedia of Philosophy, http://plato.stanford.edu, 09. 04. 2011. godineThe European Court of Human Rights in facts and Figures 2010, http://www.echr.coe.

int/NR/rdonlyres/C99DDB86-EB23-4E12-BCDA-D19B63A935AD/0/FAITS_CHIFFRES_EN_JAN2011_VERSION_WEB.pdf , 01. 04. 2011. gdine.

The European Court of Human Rights Case-Law, (HUDOC), http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/search.asp?skin=hudoc-en

Council of Europe, http://conventions.coe.int

PROHIBITION OF DISCRIMINATION AND GENERAL PROHIBITION OF DISCRIMINATION IN THE CASE LAW

OF THE EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS

ivorad Raevi, graduate lawyer2nd year student of Ph.D. studies Faculty of Law Union University of Belgrade

Legal service major of the Armed Forces of Bosnia and Herzegovina

S u m m a r y

Domestic anti-discrimination law follows international standards of the prohibition of discrimination, primarily those of Article 14 of the European Convention on Human Rights, and in the recent years Article 1 of the Protocol 12 to the Convention. These provisions do not contain clear legal qualification of discrimination, and for this reason the European Court of Human Rights developed in its case law the tools that are used by the court to test discrimination. These findings are important for two reasons: First, the application of

364

domestic anti-discrimination rules provide reliable guidance in the application of complex decision-making mechanism, which is far from the simple application of the legal syllo-gism, and secondly, they provide useful information to all those who intend to approach the European Court of Human Rights for discrimination. Special attention has been paid to the legal reasoning of the court in the first merit decision under Article 1 of the Protocol 12 to the Convention, in cases Sejdic and Finci against Bosnia and Herzegovina, in order to fore-see the future practice related to this new and controversial legal concept.

Keywords: Discrimination, prohibition of discrimination, the general prohibition of discrimination, equality, the case law of the European Court of Human Rights, princi-ples accessoriness, autonomy and subsidiary, proceedings under Article 14 and Article 1 of the Protocol 12 of the European Convention on Human Rights, the unfavorable treat-ment, objective and reasonable justification, the Margin of Appreciation, shared burden of proof, standard of proof, the verdict in the cases against the Finci and Sejdic Bosnia and Herzegovina.

365

12 2012. - - , . - . .

: , - - - , , . - e , - , - .

: , ,

366

N i n a A r s i , MA, student doktorskih studija na Pravnom Fakultetu u Novom Sadu, na katedri za Javno pravo; saradnik u nastavi na Visokoj poslovnoj koli strukovnih studija u Novom Sadu

JAVNO SLUANJE1

SAETAK: Najvei broj savremenih demokratskih drava pre-poznaje princip sudelovanja graana u odluivanju u javnim poslovi-ma kao temelj na kojem poiva zajednica. U ustavima se proklamuje naelo da su graani nosioci suvereniteta, a danas je dobro poznato da je demokratija i nastala sa ciljem da se iz drutva odagna nevidlji-va mo i ustanovi vladavina ije je delovanje javno. Ako prihvatimo da je demokratija skup pravila koja utvruju, ko je i na osnovu kojih procedura ovlaen da donosi kolektivne odluke, namera autora je da predoi jednu od procedura koja po kapacitetima pretenduje na mogunost da jedno drutvo okarakterie kao demokratsko. U radu e se analizirati normativni okvir javnog sluanja, kao oblika javne rasprave u okviru zakonodavnog postupka u Republici Srbiji.

Kljune rei: neposredno uee graana u odluivanju o javnim poslovima, javna rasprava, javno sluanje, zakonodavni postupak

1. NEPOSREDNO UEE GRAANA U ODLUIVANJU O JAVNIM POSLOVIMA OSNOVNI OBLICI

Uee u odluivanju o javnim poslovima predstavlja jedan od naina ostvarivanja suverenosti graana. I meunarodnim i unutranjim pravom ga-rantuje se pravo graana na uee, odnosno sudelovanje u vrenju javnih

* Rad primljen: 17. 01. 2012. godine.

*

UDC 343.13

367

poslova. Na meunarodnom nivou ovo pravo je garantovano Paktom o gra-anskim i politikim pravima (l. 25 st. 1) dok se u unutranjem pravu ovo pravo garantuje Ustavom Republike Srbije (l. 2. st. 1), u kojem se potencira da su graani nosioci suverenosti, kao i oblici praktinog ostvarivanja princi-pa narodne suverenosti. Pored neposrednih oblika odluivanja, referenduma i narodne inicijative, graani svoju suverenost realizuju i preko predstavnika koje biraju na fer, demokratskim i neposrednim izborima (l. 2. st. 1). Pored naelne ustavne garancije da su graani nosioci suverenosti, ustavotvorac je u delu u kojem garantuje individualna prava graana, eksplicitno garantovao pravo graana na uee u upravljanju javnim poslovima (l. 53). Iako je ova ustavna norma opteg karaktera, a garancija opta, te je teko oekivati da ona moe biti neposredno primenjena na osnovu samog Ustava bez zakona koji e blie regulisati nain ostvarivanja ovog prava, i dalje je ovo ustavno reenje bolje od naina na koji je ovo pitanje regulisano Ustavom Crne Gore.1

1.1. Narodna inicijativa

Narodna inicijativa je oblik direktnog uea graana u fazi pokretanja postupka odluivanja, a realizuje se kroz dva oblika, neformalni oblik i for-malni oblik. U neformalnom vidu ostvaruje se kroz pravo graana na obraa-nje organima dravne vlasti (peticije, predlozi, kritike), kao njihovo individu-alno pravo ali i kao njihovo kolektivno pravo (l. 56. st. 1. Ustava Srbije), ali se za dravne organe takvom aktivnou graana ne stvara obaveza pokretanja postupaka niti zapoinje automatski postupak odluivanja u nadlenim orga-nima. Narodna inicijativa u formalnom obliku garantovana je Ustavom Srbije kroz postupke:

zakonodavne inicijative pravo da predlau zakone (l. 107. st. 1);

ustavna inicijativa pravo da predloe reviziju Ustava (l. 203. st. 1);

zahtev za raspisivanje referenduma (l. 108. st. 1).2

1 Ustav Crne Gore l. 2. st. 2. garantuje pravo graana na uestvovanje u vrenju javnih poslova kao i oblike ostvarivanja ovog prava. Meutim, odredbe o neposrednom ueu graana u javnim poslovima su restriktivne, jer meu onim odredbama kojima se garantuju individualna prava, osim odredbe koja garantuje pravo na obraanje organima vlasti (l. 57), ne postoji odred-ba o eksplicitnom garantovanju prava graana na uee u odluivanju u poslovima javne vlasti.

2 Ustav Crne Gore l. 93. st. 1. je oblik formalne narodne inicijative uredio restriktivnije, jer je pravo predlaganja zakona rezervisao samo za Vladu i poslanike dok graani imaju samo pravo da preko svojih poslanika, predlogom podranim od strane najmanje 6.000 potpisa biraa, podnesu predlog zakona.

368

1.2. Referendum

Referendum oblik neposrednog uea graana u odluivanju prilikom donoenja odluka, jedan je od najpogodnijih instrumenata za dopunjavanje oblika posredne demokratije.3

Ustav Srbije (l. 108) garantuje referendum kao oblik neposrednog sude-lovanja u javnim poslovima i postavlja stroge uslove za validnost predloga za raspisivanje republikog referenduma, a neka pitanja iz domena nadlenosti skuptine taksativno iskljuuje iz mogunosti da budu predmet republikog referenduma (l. 108. st. 2):

obaveze koje proizilaze iz meunarodnih ugovora; zakoni koji reguliu ljudska i manjinska prava i slobode; poreski i finansijski zakoni, budet i zavrni raun; odluka o proglaenju uvoenja vanrednog stanja; odluivanje o amnestiji; pitanja iz domena izbornih nadlenosti Skuptine.4

1.3. Javna rasprava pojam i oblici

Javna rasprava je, najoptije reeno, jedan vid uea graana i najire javnosti u odluivanju o javnim poslovima.5 S obzirom da postoji vie oblika javne rasprave, potrebno je napraviti distinkciju i utvrditi ta se podrazume-va pod najirim oblikom javne rasprave, a ta pod najuim oblikom. Kada je u drutvu potrebno i poeljno uti miljenje najire javnosti, o nekom pita-nju posebno vanom za dravu, drutvo, lokalnu zajednicu i same graane, organi dravne vlasti mogu organizovati javnu raspravu (parlament, odnosno predstavniko telo regionalne ili lokalne vlasti). U uem smislu, pod javnom raspravom se podrazumeva poseban nain rada parlamenta, odnosno njegovih radnih tela. I javne rasprave koje organizuje parlament mogu imati vie oblika. Postoje javne rasprave u zakonodavnom postupku i javne rasprave van njega, kao modus ostvarivanja drugih funkcija parlamenta. Poznate su javne rasprave

3 Referendum moe biti savetodavni, obavezni, prethodni, naknadni, fakultativni, a mo-gunost graana na odluivanje je najvea kada se raspisuje naknadni referendum dok je najma-nja kao savetodavni.

4 Ustav Crne Gore ne predvia nikakva ogranienja za raspisivanje dravnog referenduma, te je predmet dravnog referenduma mogue da budu npr. i obaveze koje proizilaze iz potvrenih meunarodnih ugovora, to je u koliziji sa Ustavnim normama o statusu potvrenih meunarod-nih ugovora u tom istom Ustavu (l. 82, 93, 157. Ustava Crne Gore).

5 Pajvani, M.; Javna rasprava oblik neposrednog uea graana u zakonodavnom procesu (organizovanje i voenje).

369

kojima je cilj da parlamentarci steknu (dobiju) strune informacije, ili budu upueni u alternativne predloge graana (najire javnosti) o zakonu, meri ili strategiji, ali i o politikim prilikama koje parlament kreira svojim odlukama. Poseban vid javne rasprave je organizovanje parlamentarnih sasluanja (parla-mentarne istrage), koje predstavljaju instrument realizacije kontrolne funkcije parlamenta. Cilj ovakvih istraga je kontrola rada organa dravne uprave, mini-starstava, organizacija i drugih tela kojima je povereno vrenje javnih ovlae-nja. Akcenat u ovom rukopisu je na raspravi u okviru zakonodavnog postup-ka, koju zovemo javno sluanje. U svakodnevnom diskursu esta je pogrena upotreba ovog termina jer se ne pravi precizno razlikovanje javnog sluanja kao posebnog oblika rada parlamenta u zakonodavnom postupku, od javnog sasluanja kao naina ostvarivanja kontrolne funkcije parlamenta.

2. PREDNOSTI I NEDOSTACI JAVNIH RASPRAVA

Moderna politika zajednica poiva na naelu suvereniteta gde vlast po-tie od graana. Naini na koje graani participiraju u vrenju vlasti su re-ferendum i narodna inicijativa, kao neposredni oblici i posredan oblik gde graani participiraju u javnim poslovima putem svojih slobodno izabranih predstavnika u predstavniko telo. Iako je danas gotovo nesporno da su ovi principi temelj moderne drave, sporno je uee najire javnosti u zakono-davnom procesu. Problem bi se mogao predstaviti kroz dilemu kako napraviti ravnoteu i zadovoljiti dva jednako bitna zahteva u modernoj dravi: uklju-ivanja graana i najire javnosti u zakonodavni postupak, sa jedne strane, i potrebe za efikasnim zakonodavnim aparatom, sa druge strane. Pojam za sebe i po sebi je pitanje koje se tie stvarnog dometa vox populi-a onda kada je ono faktiki ukljueno u zakonodavni postupak. Odgovor na ovo pitanje bi se pre mogao pronai izvan sfere prava i potraiti u sferi politike i dileme koliko je zaista zakonodavni organ stvaralac zakona, a koliko su to neki drugi subjekti.

Prednosti organizovanja javne rasprave u zakonodavnom postupku su mnoge, najpre, ukljuivanje graana u zakonodavni postupak istom priba-vlja legitimitet, osim ukoliko je ukljuivanje graana proceduralni akt kome je svrha upodobljavanje formalizovanom postupku. Javne rasprave podstiu aktivaciju graana u oblikovanju politikog ivota, to je jedno od sutinskih karakteristika participativne demokratije. Otvaranjem skuptinskih vrata naj-iroj javnosti i davanjem mogunosti da se utie na predlog zakona, jaa u graanima poljuljano poverenje u institucije sistema. Na taj nain se makar malo ini odskok u odnosu na Urlih Bekov nain poimanja dananje moderne, kao drutva koje simultano proizvodi i troi rizike, a pasivizira aspekt promi-

370

ljanja u oveku do te mere da se nedvosmisleno veruje ekspertima sistema, odnosno institucijama iza kojih oni stoje. Ukljuivanjem pojedinaca u zako-nodavni postupak vraamo se na izvorni postulat konstitucionalne drave, da suverenost potie od graana, a minimalna definicija demokratije kao skupa pravila o tome ko i po kojoj proceduri donosi odluke snabdeva se kapacitetom da zakonodavnoj proceduri pribavlja demokratski legitimitet.

Kao i za svaku pojavu u drutvu, tako se i za organizovanje javnih ra-sprava mogu pronai sutinski nedostaci. Ukoliko je parlamentu ustavom, zakonom ili poslovnikom propisana obaveza da u okviru zakonodavnog po-stupka organizuje javnu raspravu, tada se javnoj raspravi oduzima demokrat-ski kvalitet jer predstavlja proceduru koju je potrebno ispotovati, a graanin se kao nosilac suverenosti pretvara u aktera legitimiranja postupka. Ukoliko graani svoje predloge ne vide u konanim zakonima koji su stupili na snagu, a uestvovli su u postupku, sumnja u efekte javne rasprave se poveava. So-cijalni kapital koji je danas nunost uspenog drutvenog ivota reflektuje se i u ovoj proceduri, jer se kao strunjaci, eksperti i uesnici vrlo esto pozivaju upravo oni koji imaju najveu drutvenu mo.

Vrlo esto se razlozi za nedostatke neke pojave u drutvu, pa i u demo-kratskoj proceduri kakva je po svojoj definiciji javna rasprava, mogu pronai u pogreno postavljenim ciljevima, loem organizovanju i nerazumevanju smi-sla nekog instituta.

3. JAVNA RASPRAVA JAVNO SLUANJE U REPUBLICI SRBIJI

Zakonodavni postupak u Srbiji reguliu Ustav, Zakon o Narodnoj skup-tini i Poslovnik Narodne skuptine. Institucionalni i normativni okvir javne rasprave u zakonodavnom postupku u Srbiji utvren je zakonom i poslovnikom Skuptine Srbije. Javna rasprava u zakonodavnom postupku nije obaveza ve mogunost koju odbori Skuptine Srbije mogu koristiti kao oblik svog rada.6 Cilj organizovanja javne rasprave (javnog sluanja) u zakonodavnom postupku je pribavljanje informacija, odnosno strunih miljenja o predlogu akta, razja-njenja pitanja znaajnih za pripremu predloga akta ili drugog pitanja koje je u nadlenosti odbora, kao i radi praenja sprovoenja i primene zakona, odnosno ostvarivanja kontrolne funkcije Narodne skuptine.7 Analizirajui napred na-vedene odredbe moemo zakljuiti da se javna sluanja kao poseban vid javnih rasprava mogu organizovati u okviru zakonodavnog postupka, kao i radi ostva-rivanja kontrolne i konsultativne funkcije parlamenta.

6 l. 83. i 84. Poslovnika Skuptine Srbije.7 lan 83. Poslovnika Skuptine Srbije.

371

3.1. Nadlenost za organizovanje javnih sluanja

Javnu raspravu (javno sluanje) u zakonodavnom postupku organizuju odbori kao radna tela Skuptine (l. 83. Poslovnika Skuptine Srbije).8 Za ra-zliku od nekih komparativnih reenja koja predviaju ustavom, zakonom ili poslovnikom propisanu obavezu organizovanja javnih rasprava u okviru zako-nodavnog postupka, organizovanje javne rasprave u zakonodavnom postupku u naem pravnom sistemu ne predstavlja obavezu ve mogunost, propisanu poslovnikom, koju odbori skuptine mogu koristiti kao oblik svog rada. Or-ganizovanje javnog sluanja u zakonodavnom postupku je u nadlenosti od-bora Skuptine Srbije. Organizovanje javnih sluanja nije obaveza ve jedna od mogunosti neposrednog ukljuivanja graana u zakonodavni postupak koja odborima stoji na raspolaganju. Predlog za organizovanje javnog sluanja moe da podnese svaki lan odbora, koja su Zakonom i poslovnikom defini-sana kao stalna radna tela narodne skuptine. Sutinski nedostatak poslovnika predstavlja izostanak kriterijuma kojima bi se odbor rukovodio prilikom odlu-ivanja o potrebi i celishodnosti organizovanja javne rasprave u zakonodav-nom postupku, to ovu najpre demokratsku proceduru slabi i procenu o po-trebi preputa provizornosti. Predlog za organizovanje javnog sluanja moe podneti svaki lan odbora, a predlog mora sadravati temu javnog sluanja i spisak lica koja bi bila pozvana.9

Nedostatak poslovnikih odredbi koje bi blie regulisale organizovanje javne rasprave u zakonodavnom postupku, upuuju na shodnu primenu optih pravila poslovnika koja se odnose na rad odbora. S obzirom da se cilj odnosno svrha organizovanja javnih sluanja moe razlikovati, u zavisnosti od toga da li se javnost eli informisati o predlogu zakona i reenja koje on sadri ili zbog pribavljanja miljenja, stavova, sugestija i predloga graana o reenjima sadranim u predlogu zakona, pre bilo kakvih organizacionih aktivnosti po-trebno je opredeliti se, jer opredeljenje ini moguim jasno profilisanje ciljeva i toka javnog sluanja. Bez obzira na nesumnjivo demokratski kapacitet ovog instituta, organizovanje javnih sluanja nije uvek mogue, utilitarno, niti po-trebno. Ona javna sluanja koja se organizuju o predlozima zakona ija se re-enja neposrednije odnose na ivote graana, na njihova prava i potrebe, imaju

8 Komparativna praksa pokazuje da nisu samo odbori kao radna tela Parlamenta u mo-gunosti da organizuju javna sluanja, ve se ta mogunost eksplicitno garantuje i pododborima i radnim telima. S obzirom da se u naem normativnom okviru ne nalaze norme kojma se ovo pitanje regulie, moe se zakljuiti da je ova mogunost data i pododborima u Skuptini Srbije, kada za tim u njima postoji potreba.

9 l. 84. st. 1. i 2. Poslovnika Skuptine Srbije.

372

vee anse za uspeh.10 U odnosu na sve iznete potekoe i zamke prilikom or-ganizovanja javnih sluanja, zaista se uvia potreba za poslovnikim normama kojima bi se detaljnije uredio ovaj deo zakonodavnog postupka.

3.2. Uesnici u postupku javnog sluanja i organizovanje postupka

Lista subjekata koje bi odbor trebalo da pozove da uestvuju u javnom sluanju sastavlja se u odboru koji organizuje javno sluanje. Predlog liste uesnika ukljuuje nekoliko ciljnih grupa, eksperte, strunjake, predstavnike Vlade, ministarstava, predstavnike civilnog drutva, predstavnike meunarod-nih organizacija koji mogu informisati parlamentarce o izvetajima iz senke i druga lica kada je to potrebno. Iako se u naem poslovniku ne spominje na koji nain se formira lista subjekata koji e biti pozvani na javno sluanje, praksa je takvog karaktera da svaki odbor obrazuje odreenu bazu podata-ka o subjektima koji prate odreenu oblast, te se sa te liste subjekti pozivaju, kako za potrebe javnih sluanja tako i za druge zajednike aktivnosti kojima bi se unapredio zakonodavni proces. Iako se u lanu koji se tie organizovanja javnih sluanja ne spominju druga lica ije je prisustvo od znaaja za temu sluanja, odgovor na ovo pitanje se moe implicitno dati na osnovu l. 74. Poslovnika Skuptine Srbije o tome ko moe prisustvovati sednici obora.11 I pored toga to je javno sluanje etapa odnosno deo zakonodavnog postupka koji odborima stoji na raspolaganju, osnovna karakteristika javnih sluanja je odsustvo mogunosti uesnika javnog sluanja da glasaju u toku rada odbora kao i o predlogu zakona. U proces organizovanja javnog sluanja ukljuen je i predsednik Skuptine Srbije koji se obavetava o pozitivnoj odluci da se pri-stupi organizovanju javnog sluanja. Predsednik odbora koji organizuje slua-nje je ujedno i moderator, koji, osim to poziva sva lica na sluanje, rukovodi sednicom, a nakon javnog sluanja dostavlja informaciju o javnom sluanju predsedniku Skuptine, lanovima odbora i uesnicima javnog sluanja.12

10 Oni zakoni koji se tiu matematikih, finansijskih ili drugih oblasti nisu pogodni da se o njima putem javnih sluanja dobiju traene informacije ili konsultuju strunjaci.

11 l. 74. Poslovnika Skuptine Srbije, sednici odbora moe da uestvuje u radu, bez prava odluivanja, i narodni poslanik koji nije lan odbora, osim ako ovim poslovnikom nije dru-gaije ureeno. Kada se na sednici odbora razmatraju predlozi zakona i amandmani na predloge zakona, na sednicu se pozivaju i njihovi podnosioci, odnosno njihovi ovlaeni predstavnici. U radu odbora uestvuju predstvnici i poverenici Vlade. Kada se na sednici razmatraju izvetaji, inicijative i pitanja iz nadlenosti dravnih organa, organizacija i tela na sednicu se pozivaju i njihovi predstavnici. U radu odbora mogu, po pozivu da uestvuju i naunici i strunjaci.

12 l. 84. st. 8. Poslovnika Skuptine Srbije, nakon javnog sluanja, predsednik odbo-ra dostavlja informaciju o javnom sluanju predsedniku narodne Skuptine, lanovima odbora i uesnicima javnog sluanja. Informacija sadri imena uesnika na javnom sluanju, kratak pre-gled izlaganja, stavova i predloga iznetih na javnom sluanju.

373

Kako Poslovnik Skuptine Srbije ne regulie posebno nain pripreme javne rasprave o predlogu zakona niti posebno propisuje obavezu da se o odr-avanju javne rasprave obavesti javnost, na ova pitanja se u tom sluaju ana-logno i shodno primenjuju:

opte odredbe poslovnika koje reguliu pripremu i sazivanje i rad na sednici odbora (l. 7082);

opte odredbe koje se odnose na obavetavanje javnosti o radu Skupti-ne Srbije i njenih radnih tela (l. 254260).

3.3. Postupanje nakon odrane javne rasprave o predlogu zakona

Zavravanje javne rasprave ne predstavlja ujedno i kraj procesa koji se vezuje uz smisao koji se daje ovoj demokratskoj proceduri. Ukoliko se eli izbei validnost ocene kritiara javne rasprave, koji istiu da se javne rasprave vrlo esto organizuju kako bi legitimirale postupak i prividno stvorile utisak angaovanja instrumenata participativne demokratije, potrebno je ozbiljno pri-stupiti miljenjima, kritikama, sugestijama i predlozima iznetim od strane ue-snika u javnoj raspravi. Svrha javne rasprave je unapreenje zakonskih reenja i upoznavanje sa alternativnim predlozima, te se od parlamentaraca oekuje korienje svih raspoloivih mehanizama parlamentarnog ivota.

Kako ne postoji obaveza inkorporiranja iznetih sugestija, predloga i mi-ljenja u predlog zakona, niti pak usvajanja model zakona iznetih od strane aktera civlinog drutva, krajnji dometi i efekti javne rasprave mogu se videti nakon svakog pojedinanog, konano usvojenog teksta zakona. Ne samo da se aktivnosti parlamentaraca ne zavravaju nakon odrane javne rasprave ve se oblikuju u drugaiji proces, tako se ni aktivnosti predstavnika graanskog drutva ne zavravaju nakon javne rasprave. Period nakon odrane javne ra-sprave predstavlja drugu fazu aktivnosti predstavnika graanskog drutva, koja takoe moe doprineti aktivnom sudelovanju u izradi teksta konanog za-kona. Aktivnosti kojima se treba posvetiti su obavetavanje javnosti o sadraju predloga zakona, o iznetim sugestijama i miljenjima, pritisci na Skuptinu i poslanike u vezi sa izradom zakona i inkorporiranjem iznetih sugestija u sam tekst zakona, obavetavanje medija, monitoring samog zakonodavnog postup-ka, kao i aktivnosti na izradi sopstvenih izvetaja.

374

4. ZAKLJUNA RAZMATRANJA

Javne rasprave o predlogu zakona nisu samo znaajne sa aspekta ne-posrednog ukljuivanja graana u zakonodavni postupak, ve i po tome to predstavljaju znaajan element izgradnje demokratije. Ne pretendujui da osporim prednosti ili nedostatke koje ih karakteriu, smatram da predstavljaju vrlo znaajan oblik neposredne participacije graana u vrenju javnih poslova. Uz odreene normativne propuste u Zakonu o Skuptini Republike Srbije i Poslovniku Skuptine Srbije, sama mogunost da javne rasprave (javna slu-anja) budu organizovane kao deo zakonodavnog postupka, predstavlja zna-ajan inilac u razvoju srpskog drutva kao potencijalno demokratskijeg. U dravama tranzicionog karaktera, u koje nesumnjivo spada i Srbija, potrebno je pronai ravnoteu i zadovoljiti oba podjednako vana zahteva, neposrednog ukljuivanja graana u zakonodavni postupak i zahtev za efikasnim sistemom koji e biti spreman da prati dinamiku savremenog ivota. Izlaz iz ovog poten-cijalno tekog odabira mogao bi se nai kroz svest samih aktera koji uestvuju u kreiranju zakona, da postoje teme, oblasti i onaj delikatan set pitanja gde je prosto nuno ukljuiti javnost u postupak izrade zakona, a da se na taj nain spreava eventualno naknadno eskaliranje sukoba i problema onda kada je te iste norme potrebno primeniti i potovati.

LITERATURA

Bobio, N., Budunost demokratije. Odbrana pravila igre, Beograd, Filip Vinji, 1990. Meunarodni Pakt o graanskim i politikim pravimaPajvani, M., Parlamentarno pravo, Beograd, Fondacija Konrad Adenauer 2008.Pajvani, M., Javna rasprava oblik neposrednog uea graana u zakonodavnom pro-

cesu, Skuptina Crne Gore i misija OEBS-a u Crnoj Gori, Crna Gora 01. 11. 2010.Pajvani, M., Komentar Ustava Republike Srbije, Beograd, Fondacija Konrad Ade-

nauer 2009.Poslovnik Narodne Skuptine (Sl. glasnik 52/10)Poslovnik Skuptine Crne Gore (Sl. CG br. 7/2010)Ustav Srbije (Sl. glasnik br. 98/2006)Ustav Crne Gore (Sl. CG br. 1/2007)Zakon o Narodnoj Skuptini Srbije (Sl. glasnik RS, br. 9/10)

375

. ,

: , . 40. . 1. . 4. - . , , , , - .

: , , ,

, - , , , .1 - .

* : 26. 12. 2011. .1 . 39. . 1. . 6. . , -

, 3/90, . 123.

*

UDC 343.132

376

, . 40. . 1. . 4. ( . 20. 79. 2009) .

- .

1/11 7. 2011. . - . 142. . 1. . 6. . 2158/11 28. 2011, . - , , : , - . 368. . 1. . 2. - . 40. . 1. . 1. 5. - . , . ., -, - ... , , . . , . 40. . 1. . 4. , .

, . - , , -

377

, , , .

, , .

. 40. . 1. . 4. -

1865. , V, 43 ... , .

- 1929. III , 28. 29. , .

, . : - , . ( 385), - ( 377). , . , - ...2

, . : - 29. - . - , . , .3

2 . : , , 1930, . 105.3 . :

, , 1933, . 119.

378

, / , - , , , .

. 444. . 2. - , . .

. , , - , . , - , -, . , , ( ) ( ). , . ( ) (. , .) ?

1945. 2011. .

, -, . , / , .

. 154. . 1. , . , , - . , ,

379

. , . , - .

- . . . .

-, - . - , , , , - , . - . ( ) , .

, - . 504. -.

. ,

-. , ( , ), (, ), ( ), - (). , .4

. , .

4 -, , , 1982, . 213214.

380

.5

- , , , , - , , - .

, , , , 6.

, - , , , , 7.

. . 135. , - . , , .

, - : , . .8

, , - , "" , , . , , , , , ,

5 . . , , , 1977.6 , , -

. 1/2007.7 , -

, , 2002, . 47.8 . . , , -

, 2010, . 103.

381

, - , .

, , - -, , , - .

, .

, ( 14/96).9

, , (- 780/67).10

- . 38. . 4. , , -, ( 3233/57).11

- , - , -

9 , , , 2002, . 49.

10 .11 , II, , 1959, . 264.

382

. 189. . 3. ( 1736/06 28. 2007).12

( 203/10 26. 2011).13

( - 7/10 3. 2010).14

, -, . 364. . 2. , . 39. . 1. . 4. , - , , . 39. . 4. ( 2/95 - 1/1995).15

- , - - -, , , ( - 1014/05 7. 2005).16

. 40. ( - 572/07 6. 2007. 2/2008).17

12 .13 .14 .15 .16 .17 .

383

- . 359. , . 40. ( 39/10 26. 2010. 1/1020).18

. 40. . 4. - - , ( 1736/06 - 25/07).19

- - , ( 537/06 1. 2006. 75/07).20

- , ( 3/06 26. 2007. 81/11).21

- ... ..., . 40. . 4. ... - , . - , ,

18 .19 .20 .21 .

384

( 203/10 26. 2011).22

, . 40. . 4. - - , , ( 297/09 8. 2009).23

, - ( 14/96 10. 1996).24

- , . 40. . 4. , , . 368.