RoIa grup interesw w procesiestanowienia prawa w PoIsceWkoncuAgencjapokonaIobbystw,tomojaosobistamisjaOLBRZYMlA ROLE W PROCESlEUCHWALANlA PRAWA ODGRYWAJAMEDIAADMINISTRACJARZADOWAJESTNAJSILNIEJSZYMGRACZEMWPROCESlESTANOWlENlAPRAWAB6BN6GL>:9O

!67NILDGON

9D7G:EG6LDTOJESTPOLSKARESORTOWA,BEZWSPLNEJWIZJIEDIGO:7C: HxC:I 8>:C>> LOBD8C>:C>:GOx9J LD7:8H:?BJ L EGD8:H>:ILDGO:C>6 EG6L6NlE BYLO REFORMPROCESU TWORZENlAPRAWA, WlECHIJ8ODCDI:GBDB:IGDLACZEGOPOTRZEBNA JEST9:@DGEDG68?DC>O68?6GNC@LPROFESJONALNY LOBBYSTAJEST8O6GCNB AJ9:BMALOPRZEJRZYSTYPROCESSTANOWlENlAPRAWAIBRAKJASNYCHREGULGRYHEGON?6?x?:9NC>:ILDGO:C>J7J7A>A:HA68N?CN8=! 6I6@:E6IDAD> LINBO6@G:H>:BYCMOZENADCHODZlCZASNAFUNDAMENTALNEZMIANYSYSTEMUTWORZENlAPRAWAWPOLSCEWarszawa, marzec 2012 Uczelnia Vistulaul. Stokosy 302-787 Warszawatel. +48 22 45 72 300e-mail: rektorat@vistula.edu.plOpracowanie przygotowane przez Uczelni Vistulaprzy wsparciu finansowym ze rodkw Banku Zachodniego WBK.Recenzent naukowyprof. dr hab. Jerzy HausnerZesp naukowyprof. dr hab. KrzysztofRybiski (kierownik projektu)Stanisaw Alwasiakdr Oskar KowalewskiMonika Lewandowska-KalinaMicha ModeZastrzeenia prawneNiniejszyraportzostaprzygotowanyprzezpracownikwnaukowychimanacelu dostarczenieczytelnikomoglnychinformacjinatematy,ktremogichinteresowa. Informacje zawarte w niniejszym raporcie nie stanowi w adnym wypadku wiadczeniausug. Mimo i dooono naleytych stara w celu zapewnienia przez autorw rzetelnociprezentowanychwraporcieinformacji,istniejeryzykopojawieniasiniecisoci. Uczelnia Vistula nie ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialnoci ani nie gwarantuje poprawnocii kompletnoci informacji prezentowanych w raporcie.W najszerszymdopuszczonymprzezprawozakresieUczelniaVistulawycza jakiekolwiek gwarancje i w adnym wypadku nie ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialnociwobec czytelnika lub innych osb z tytuu jakiejkolwiek decyzji lub dziaania podjtego napodstawie informacji znajdujcych si w niniejszym raporcie ani te z tytuu jakichkolwiekporednich, szczeglnych lub ubocznych strat, nawet w przypadku otrzymania informacji o moliwoci ich wystpienia.1. SPIS TRECI1. SPIS TRECI I2. SPIS RYSUNKW II3. SPIS TABEL IV4. STRESZCZENIE 15. WSTP 96. TEORIA I HIPOTEZY BADAWCZE 127. ANALIZA REALIZACJI INTERESW GRUPOWYCH W POLSCE 147.1. Metodologia badania 167.2. Analiza statystyczna 177.3. Analiza ekonometryczna 348. ANALIZA AKTW PRAWNYCH 518.2. Nowelizacja Ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych z 2011 r. 578.3. Ustawa o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsibiorcw 698.4. Ustawa o refundacji lekw, rodkw spoywczych specjalnego przeznaczenia ywieniowegooraz wyrobw medycznych 728.5. Ustawa o rodzinnych ogrodach dziakowych 758.6. Ustawa o szkolnictwie wyszym 788.7. Ustawa o zmianie Ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniualkoholizmowi 858.8. Ustawa o zmianie Ustawy o radiofonii i telewizji 898.9. Wnioski 939. WYWIADY I OPINIE 959.1. Ryszard Kalisz 979.2. Kazimierz Marcinkiewicz 1029.3. Prof. Jerzy Hausner 1059.4. Magorzata Krasnodbska-Tomkiel 1109.5. Prof. Andrzej Jajszczyk 1139.6. Krzysztof Brzzka 1159.7. Andrzej Szumowski 1199.8. Grayna Kopiska 1219.9. Mieczysaw Bk i Agnieszka Durlik-Khouri 1259.10. Katarzyna Urbaska 1289.11. Prof. Marek Gra 1339.12. Marcin Gomoa 1359.13. Profesjonalna firma lobbingowa 1389.14. Byy urzdnik wysokiego szczebla 1439.15. Urzdnik administracji pastwowej 14510. WNIOSKI Z PRZEPROWADZONYCH WYWIADW 14611. ANALIZA TYPU CROWDSOURCING NA STRONIE WWW.LEGISTAN.PL 14912. PODSUMOWANIE I REKOMENDACJE 14913. RDA 15314. AUTORZY RAPORTU 157IRola grup interesw w procesie stanowienia prawa w Polsce2. SPIS RYSUNKWRysunek 1. Odsetek ustaw nalecych do danej kategorii wrd ustaw dotyczcych wolnocigospodarczej i finansw publicznych uchwalonych w latach 1990-2011 17Rysunek 2. Liczba ustaw nalecych do poszczeglnych kategorii uchwalonychw latach 1990-2011 17Rysunek 3. Dynamika w czasie ustaw realizujcych interes grupowy i publiczny 20Rysunek 4. Dynamika w czasie ustaw zwikszajcych wydatki publiczne 20Rysunek 5. Dynamika w czasie ustaw ograniczajcych wolno gospodarcz 21Rysunek 6. Stopie realizacji interesu grupowego/interesu publicznego przezwszystkie ustawy znajdujce si w bazie 21Rysunek 7. Stopie ograniczania/rozszerzania wolnoci gospodarczej przezwszystkie ustawy znajdujce si w bazie 22Rysunek 8. Skala negatywnego/pozytywnego oddziaywania na stan finanswpublicznych przez wszystkie ustawy znajdujce si w bazie 23Rysunek 9. Odsetek ustaw wrd wszystkich analizowanych, ktre realizujinteres danej grupy 24Rysunek 10. Odsetek ustaw realizujcych interesy poszczeglnych grupwrd ustaw realizujcych interesy pracownikw sektora publicznego 25Rysunek 11. Relacja liczby ustaw realizujcych interes grupowy poprzez zawanie wolnocigospodarczej do ustaw realizujcych interes grupowy poprzez finanse publiczne 25Rysunek 12. Relacja liczby zapisw w ustawach realizujcych interes grupowypoprzez zawanie wolnoci gospodarczej do liczby zapisw realizujcychinteres grupowy poprzez finanse publiczne 26Rysunek 13. Liczba ustaw realizujcych interesy poszczeglnych grupz podziaem na kadencje Sejmu 26Rysunek 14. Ranking premierw RP 27Rysunek 15. Ranking ministrw finansw RP 28Rysunek 16. Odsetek ustaw realizujcych interes grupowy, tworzcych kosztydla finansw publicznych i zawajcych wolno gospodarcz,uchwalonych w poszczeglnych kadencjach Sejmu 29Rysunek 17. Odsetek ustaw realizujcych interes grupowy w stosunkudo wszystkich ustaw inicjowanych przez poszczeglne podmioty 30Rysunek 18. Stosunek liczby ustaw uchwalonych w danym miesicu do liczbywszystkich ustaw w poszczeglnych kategoriach 31Rysunek 19. Odsetek ustaw w poszczeglnych kategoriach w odniesieniudo wszystkich ustaw uchwalonych przez parlament w danym miesicu 32Rysunek 20. Odsetek ustaw realizujcych interes grupowy oraz tworzcych kosztydla finansw publicznych uchwalanych w poszczeglnych latach wyborczych 33Rysunek 21. Odsetek i liczba ustaw realizujcych interes grupowy w kwartale wyborczym 33Rysunek 22. Zaleno midzy saldem budetowym a odsetkiem ustawograniczajcych wolno gospodarcz 38Rysunek 23. Zaleno midzy saldem budetowym a odsetkiem ustawrealizujcych interes grupowy 38Rysunek 24. Zaleno midzy saldem budetowym a odsetkiem ustawtworzcych koszty dla finansw publicznych 39Rysunek 25. Relacja odsetka ustaw ograniczajcych wolno gospodarczdo stopy wzrostu PKB w roku poprzednim 39Rysunek 26. Relacja odsetka ustaw generujcych koszty dla finansw publicznychdo stopy wzrostu PKB w roku poprzednim 40IIRola grup interesw w procesie stanowienia prawa w PolsceRysunek 27. Relacja odsetka ustaw realizujcych interes grupowydo stopy wzrostu PKB w roku poprzednim 40Rysunek 28. Relacja osb w wieku powyej 65. roku ycia do osb czynnychzawodowo w Polsce 58Rysunek 29. Zmiany w relatywnym udziale w rynku napojw alkoholowychtrzech segmentw opracowanie wasne na podstawie danych PARPA 86IIIRola grup interesw w procesie stanowienia prawa w Polsce3. SPIS TABELTabela 1. Statystyki opisowe dla zmiennych 36Tabela 2. Model logitowy. Czynniki wpywajce na realizacj interesu grupowego 36Tabela 3. Model logitowy. Czynniki wpywajce na zawanie wolnoci gospodarczej 37Tabela 4. Model logitowy. Czynniki wpywajce na wydatki publiczne 37Tabela 5. Gwne etapy procesu legislacyjnego 52Tabela 6. Gwni uczestnicy procesu legislacyjnego 55Tabela 7. Skuteczne metody i momenty dziaania grup interesw 94IVRola grup interesw w procesie stanowienia prawa w Polsce4. STRESZCZENIEI. Celem projektu byo zbadanie i ujawnienie mechanizmu wpywu grup interesw na stanowienieprawa, ocena skali i efektw tego zjawiska oraz zaproponowanie takich zmian w procesie stanowieniaprawa, eby uchwalane prawo w wikszym stopniu realizowao interes publiczny, a w mniejszymwskie interesy zorganizowanych grup nacisku.II. Wprojekcie zastosowano trzy niezalene metody badawcze:1. Analiz eksperck i statystyczn 1366 ustaw, czyli 37 proc. wszystkich ustawuchwalonych w latach 1989-2011. Wybrano ustawy dotyczce finansw publicznych, czylidokonujce redystrybucji rodkw publicznych i wolnoci gospodarczej, majce wpyw nawarunki prowadzenia dziaalnoci gospodarczej w Polsce. Baza analizowanych ustawwraz z ocenami eksperckimi zostaa umieszczona na stronie www.legistan.pl, tak aby innibadacze mogli zweryfikowa przedstawione tu wyniki lub przeprowadzi dodatkoweanalizy;2. Pogbion analiz kilku wybranych ustaw, w tym przesuchanie tam z posiedze komisjisejmowych;3. Pozyskanie opinii osb zaangaowanych w tworzenie prawa lub w monitorowanie tegoprocesu. Przeprowadzilimy wywiady z osobami, ktre peniy lub peni wane funkcjepubliczne: premierami, przewodniczcymi wanych komisji sejmowych, prezesami agencjirzdowych, przedstawicielami organizacji pracodawcw i organizacji pozarzdowych (NGO),profesjonalnymi lobbystami. Uruchomilimy rwnie na stronie www.legistan.pl mechanizmpozyskiwania metod crowdsourcing wiedzy o wpywie grup interesw na stanowione prawo.Wszystkie trzy metody badawcze potwierdziy, e wpyw grup interesw na stanowione prawo jestbardzo duy oraz e skala tego zjawiska prawdopodobnie zagraa dalszemu stabilnemu rozwojowipolskiej gospodarki.III. Gwne wnioski z analizy eksperckiej i statystycznej 1366 ustaw:1. Jedna trzecia ustaw uchwalonych w Polsce realizuje interesy zorganizowanych grupnacisku;2. Ponad 40 proc. ustaw uchwalonych w Polsce ogranicza wolno gospodarcz;3. Dwie trzecie ustaw uchwalonych w Polsce tworzy koszty dla finansw publicznych, a tylkojedna trzecia przynosi oszczdnoci;4. Wminionych 22 latach byy trzy okresy, gdy stanowione prawo w wysokimstopniu realizowaointeres publiczny i poszerzao wolno gospodarcz. To pocztkowe lata transformacji,1990-1993, cz kadencji rzdu Jerzego Buzka oraz pocztek poprzedniej kadencji rzduDonalda Tuska;5. Najbardziej wpywow grup interesw s pracownicy sektora publicznego. Dominujinteresy administracji publicznej, nastpnie lekarzy, pracownikw akademickich i nauczycieli.Do wpywowych grup interesw nale rwnie rolnicy i zawody regulowane;6. Najwyszy procent ustaw realizujcych interes publiczny zosta uchwalony w czasieurzdowania Tadeusza Mazowieckiego (95 proc.), Jana Krzysztofa Bieleckiego (94 proc.),Jerzego Buzka i Donalda Tuska (po 78 proc.);7. Wpodobnymrankingu dla ministrw finansw czoowe miejsca zajmuj Leszek Balcerowicz,Jacek Rostowski i Marek Belka;8. Ustawy rzdowe procedowane w trybie pilnym w wikszym stopniu realizuj interesygrupowe ni ustawy procedowane z normalnym trybie;9. Najwicej zego prawa uchwala si w czerwcu, lipcu i grudniu. Szczeglnie zymmiesicemdla stanowienia prawa jest czerwiec, a dobrym padziernik, zatem istotne jest, by osobyi jednostki monitorujce proces tworzenia prawa, w tym media, zachowyway szczeglnczujno podczas czerwcowych obrad parlamentu;1Rola grup interesw w procesie stanowienia prawa w Polsce10. W latach wyborczych uchwala si wicej ustaw ograniczajcych wolno gospodarczi zwikszajcych koszty dla budetu ni w pozostaych latach. W ten sposb zostaostatystycznie udowodnione wystpowanie w Polsce tzw. kiebasy wyborczej;11. Analiza ekonometryczna wykazaa, e wicej zego prawa powstaje, gdy koniunkturagospodarcza jest dobra i gdy deficyt budetowy jest niszy. To oznacza, e w Polscedominuje zjawisko natychmiastowego konsumowania owocw wzrostu gospodarczego.Na tej podstawie mona sformuowa wniosek, e dopiero ciki kryzys finansowy skonipolskich politykw do podjcia powanych reform finansw publicznych;12. Wokresach, kiedy minister finansw mia siln pozycj w rzdzie, powstawao wicej prawarealizujcego interes publiczny;13. Ta cz raportu ukazuje, jak siln, w zasadzie dominujc grup interesw stanowiadministracja publiczna i grupy zawodowe w sektorze publicznym. Z jednej strony tumaczyto, dlaczego ta grupa tak silnie rosa w minionych latach (przypomnijmy: liczba urzdnikwwynosia niecae 160 tys. w 1990 i okoo 460 tys. w 2011 r.). Zmiany w prawie byynakierowane na dalszy wzrost uprawnie urzdnikw, co w naturalny sposb pocigao zasob wzrost zatrudnienia. Z drugiej strony prawie pmilionowa armia urzdnikw moesi sta tak wpywowa, e zagrozi stabilnemu funkcjonowaniu pastwa. Nawet gdy pojawisi reformatorski rzd z mandatem demokratycznym do przeprowadzenia reform, skalawpyww administracji publicznej ujawniona w tymraporcie w poczeniu z jej liczebnocimoe skutecznie zablokowa kady rzd.IV. Gwne wnioski z pogbionej analizy wybranych aktw prawnych:1. Podczas przegldu 1366 ustaw do analizy pogbionej zesp badawczy wybra nastpujceustawy: Ustaw o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych z 28 sierpnia 1997 r.; Ustaw o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsibiorcw z 25maja 2011 r.; Ustaw o refundacji lekw, rodkw spoywczych specjalnego przeznaczeniaywieniowego oraz wyrobw medycznych z 12 maja 2011 r.; Ustaw o rodzinnych ogrodach dziakowych z 8 lipca 2005 r.; Ustaw o szkolnictwie wyszym z 18 marca 2011 r.; Ustaw o zmianie Ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowiz 28 marca 2003 r.; Ustaw o zmianie Ustawy o radiofonii i telewizji z 2 kwietnia 2004 r.2. Przeprowadzona analiza procesu stanowienia prawa na przykadzie wybranych ustawpotwierdzia wystpowanie istotnych problemw w procesie legislacyjnym w Polsce.Udowodnia midzy innymi, e grupy interesw czsto maj istotny wpyw na tworzoneprawo, czego nastpstwems obowizujce akty prawne suce tylko wybranymgrupomkosztem caego spoeczestwa.3. Wyniki potwierdzaj take wczeniejsze obserwacje prezentowane w literaturze przedmiotuwskazujce, e dziaania grup interesu maj najczciej aktywny charakter inicjuj aktyprawne lub nowelizacj istniejcych ustaw. Rzadziej dziaania polegaj na blokowaniuniekorzystnych dla nich zmian, cho takie sytuacje take wystpuj.4. Istotne zmiany w aktach prawnych byy czsto inspirowane przez grupy interesw w fazieprzedparlamentarnej. Wykorzystanie tego etapu do wpywania na ksztat aktu prawnegowynika z braku lub sabych regulacji w obszarze lobbingu w Polsce. Dodatkowo brakinformacji o tworzeniu aktu prawnego, a take osobach odpowiedzialnych za jegopierwotny ksztat sprzyja dziaaniom grup interesw. Warto wskaza, e wanie na tymetapie moliwe s take zmiany w aktach prawnych, ktre maj przeciwdziaa planowanymreformom, czego dobrym przykadem jest nowelizacja Ustawy o szkolnictwie wyszym.Na etapie przedparlamentarnymdokonano najwikszej liczby zmian w tej ustawie poprzezzmian lub usunicie przepisw przewidujcych gbsz reform w szkolnictwie wyszym.2Rola grup interesw w procesie stanowienia prawa w Polsce5. Zmiany przeprowadzane na etapie parlamentarnym przewanie miay mniejszy zakresoddziaywania na projekt ustawy. Moe to oznacza, e w momencie gdy przebieg pracnad ustaw jest bardziej przejrzysty, trudniej o dokonanie w nim przez grupy intereswistotnych zmian. Na etapie parlamentarnymstosunkowo czsto dochodzio do sytuacji, gdyzapisy korzystne dla grup interesw byy uchwalane na posiedzeniach podkomisjisejmowych. Stenogramy z nich nie s dostpne na stronie internetowej Sejmu i trzeba sio nie stara w Archiwum Sejmu. Wydaje si, e dla osignicia moliwie najwikszejprzejrzystoci procesu legislacyjnego Sejm powinien je udostpnia na tych samychzasadach co stenogramy z posiedze komisji. Naley w tym miejscu zauway, e do2004 r. w ogle nie byo obowizku nagrywania posiedze podkomisji. Z tego punktuwidzenia mona zaobserwowa pozytywne zmiany, jednak wci jest moliwo istotnejpoprawy sytuacji.6. Analiza wykazaa rwnie, e uchwalane byy akty prawne zawierajce przepisy bdrozwizania kwestionowane na etapie legislacyjnym przez Biuro Analiz Sejmowych albow opiniach zewntrznych ekspertw. W nastpstwie tego cz uchwalonych aktwprawnych bya pniej przedmiotem skarg do Trybunau Konstytucyjnego oraz TrybunauSprawiedliwoci UE. Uznanie zasadnoci tych skarg przez trybunay sygnalizuje wyranie,e take parlament nie stanowi istotnego zabezpieczenia jakoci merytorycznejuchwalanych ustaw, ktre powstaj czsto w zwizku z zapotrzebowaniemgrup interesw.7. Z tych wzgldw gwnym wnioskiem wynikajcym z przeprowadzonych analiz jestpostulat jawnoci i kontroli prac ustawodawczych na etapie przedparlamentarnym, copowinno ograniczy liczb ustaw tworzonych na potrzeby grup interesw.V. Diagnoza procesu stanowienia prawa na podstawie przeprowadzonych wywiadw i pozyskanychopinii1. Niniejsza cz raportu prezentuje gwne tezy wywiadw przeprowadzonych z osobami,ktre w rnych rolach uczestniczyy i uczestnicz w procesie uchwalania prawa:Ryszardem Kaliszem, przewodniczcym sejmowej Komisji Sprawiedliwoci i PrawCzowieka; Kazimierzem Marcinkiewiczem, byym premierem; prof. Jerzym Hausnerem,byym wicepremierem, ministrem gospodarki, pracy i polityki spoecznej, twrc prawaw randze premiera; Magorzat Krasnodbsk-Tomkiel, prezes Urzdu OchronyKonkurencji i Konsumentw, ktrego celem jest ochrona rynku i interesu publicznego;Krzysztofem Brzzk, dyrektorem Pastwowej Agencji Rozwizywania ProblemwAlkoholowych, ktry od szeciu lat zmaga si z potnym lobbingiem przemysualkoholowego; Grayn Kopisk, dyrektor w Fundacji im. Stefana Batorego, uczestniczkprocesu konsultacji w trakcie tworzenia prawa, autork raportu o procesie tworzenia prawa;Mieczysawem Bkiem i Agnieszk Durlik-Khouri, uczestnikami procesu konsultacjiprawnych z ramienia Krajowej Izby Gospodarczej; Katarzyn Urbask, uczestniczcw procesie konsultacji prawnych z ramienia PKPP Lewiatan; Andrzejem Szumowskim,lobbyst, prezesem stowarzyszenia Polska Wdka. Znajduj si tu take autoryzowany,ale anonimowy wywiad z profesjonaln firm lobbingow oraz nieautoryzowanei anonimowe notatki z rozmw z byymi i obecnymi wysokimi urzdnikami administracjipublicznej. Te materiay zostay zapisane w sposb uniemoliwiajcy identyfikacjrozmwcw na ich wyrane yczenie. Dodatkowo zwrcono si do kilku osb bdcychekspertami w szczeglnie wanych obszarach, w ktrych potrzebne s lepsze regulacje(nauka i szkolnictwo wysze, systememerytalny, bariery wejcia i ograniczanie konkurencjirynkowej), o przedstawienie krtkich opinii. Takie opinie przedstawili prof. Andrzej Jajszczyk,dyrektor Narodowego Centrum Nauki, prof. Marek Gra i prawnik Marcin Gomoa.2. Zmiany legislacyjne s podejmowane w wyniku sytuacyjnych zdarze lub impulsw, czstomedialnych, rzadko wynikaj z realizowanej strategii. Ten stan rzeczy mona oceni jakochaos legislacyjny, znane s przypadki nowelizacji ustaw, ktre jeszcze nie zdyy wejw ycie. Ponadto nie zawsze jest jasne, kto inicjuje dane prawo.3Rola grup interesw w procesie stanowienia prawa w Polsce3. Proces tworzenia prawa jest nieprzejrzysty, trudno go monitorowa, nie wiadomo, dlaczegopojawiy si konkretne zapisy w trakcie konsultacji, kto je wprowadzi albo dlaczego uwaginie zostay uwzgldnione. Dodatkowo nastpuje stay regres, kiedy przejrzystostanowienia prawa bya wiksza. Etap senacki jest mniej przejrzysty od sejmowego.4. Proces konsultacji na etapie przedsejmowym jest mao profesjonalny, nieprzejrzysty i leprowadzony. W ostatnich latach nastpi regres. Rzd nie daje sobie rady z legislacj.Partnerzy spoeczni w ostatnim czasie stali si bardziej aktywni i bardziej profesjonalni.5. S dobre przykady sprawnego i przejrzystego procesu uchwalania prawa, na przykadprojekty prowadzone przez UOKiK. Te wzorce mog suy jako dobre praktyki dla innych.To jest wane, poniewa w Polsce nie ma kultury profesjonalnych konsultacji w procesieuchwalania prawa.6. Reforma regulacji jest wci deklarowanym, a nie faktycznym priorytetem rzdu.7. Plany legislacyjne rzdu nie s respektowane, ich realizacja w przeszoci bya saba,zamiast poprawy w realizacji zmieniono okresowe plany na plan cigy, co jeszcze bardziejutrudnia monitorowanie inicjatyw legislacyjnych.8. Tworzenie prawa odbywa si w modelu Polski resortowo-silosowej, realizacja wsplnej wizjirzdu jest zastpiona rywalizacj resortw o wpywy. Szczeglnie cenne s zatemprzykady sprawnego funkcjonowania instytucji o kompetencjach horyzontalnych, jakUOKiK, co sprzyja dobrej wsppracy z ministerstwami.9. Niepowodzeniem zakoczya si reforma polegajca na centralizacji pisania ustaww Rzdowym Centrum Legislacji oraz pozostawieniu ministerstwom tworzenia zaoebiznesowych do ustaw. Prawnicy w RzCL s fachowcami w dziedzinie legislacji, ale niemaj wiedzy branowej, wic bardzo czsto kocowe zapisy ustawowe nie oddajwaciwie intencji opisanych w zaoeniach do ustawy. Wsumie jako stanowionego prawanie poprawia si tak, jak tego oczekiwano. Rwnie proces konsultowania prawa z RadLegislacyjn nie dziaa poprawnie, wiele ustaw kierowanych tzw. szybk ciek w oglepomija ten etap.10. Jedn z konsekwencji konstytucyjnego podziau wadzy jest to, e na etapie rzdowym,sejmowym i senackim nad ustawami pracuj inni prawnicy. Tym samym wiedzaz wczeniejszych etapw uchwalania prawa nie jest w odpowiedni sposb przekazywanado kolejnych etapw, prowadzc do wykolawienia intencji twrcw ustawy.11. Bardzo trudno wskaza ustawy majce waciwie przygotowane oceny skutkw regulacji(OSR). Zarwno pod wzgldem merytorycznym, jak i pod wzgldem momentu w czasie,w ktrym OSR jest przygotowywany. W praktyce OSR jest instrumentem fasadowym,przygotowuje si go nie po to, aby rozpocz powan debat o koniecznoci zmianyprawa, tylko dlatego, by wypeni obowizek formalny.12. Same regulacje okrelajce sposb sporzdzania OSR i sposb prowadzenia konsultacjina etapie rzdowym s dobre i nie potrzeba znaczcych zmian, zawodzi implementacja.13. Mona wskaza liczne przypadki ustaw, kiedy poprawki do nich zgaszay osobyprzypadkowe, niemajce odpowiedniego przygotowania merytorycznego. W skrajnychprzypadkach przewodniczcy komisji samprosi o odrzucenie wczeniej wniesionych przezsiebie poprawek.14. Media z jednej strony peni pozytywn funkcj, monitorujc proces legislacyjny, z drugiejza zwikszaj presj na rzd i Sejm, aby uchwala duo prawa, szybko i byle jak. Okresymaej aktywnoci legislacyjnej Sejmu lub rzdu czasami s opatrzone w mediachkomentarzami: Co oni tam robi, lenie?, Za co bior pienidze?. Wiele zych ustawpowstao w wyniku presji medialnej.15. Administracja publiczna jest najsilniejszym graczem w procesie stanowienia prawa.Administracja dba o swoje przywileje i wygod. Co wicej, zarwno administracja, jaki politycy wykorzystuj proces wdraania prawa unijnego w Polsce do realizacji swoichinteresw.16. Etap rzdowy tworzenia prawa jest pomijany, jeeli ministerstwa oceniaj, e bd problemyz uzgodnieniem stanowisk pomidzy resortami. Wtedy ustawa resortowa jest zgaszanajako inicjatywa poselska.4Rola grup interesw w procesie stanowienia prawa w Polsce17. Wrzdzie i parlamencie panuje przekonanie, e pojawiajce si problemy naley rozwizywa,uchwalajc nowe prawo lub modyfikujc stare, tymczasem nie w peni korzysta si z innychmechanizmw dostpnych w administracji publicznej, ktre pozwalaj rozwizywa problemyszybciej i efektywniej.18. Komisja Trjstronna jest wanym elementem dialogu spoecznego, jednak jej skad nieodzwierciedla przekroju instytucji dialogu spoecznego.19. Czsto uchwala si ze prawo i parlamentarzyci maj tego wiadomo, ale decydujkalkulacje polityczne, a nie oceny merytoryczne.20. Lobbing jest mocno obecny na kadymetapie stanowienia prawa, od etapu merytorycznejdyskusji o problemach, przez formaln inicjatyw ustawodawcz, etap ministerialny rzdowy, sejmowy, senacki a po Kancelari Prezydenta. Skuteczny lobbysta monitorujeustaw przez cay czas, poniewa na kadym etapie mog si pojawi nieoczekiwanezmiany.21. Grupy interesw maj swoich ludzi w administracji publicznej, na stanowiskach ministerialnychoraz w Sejmie i Senacie. O niektrych wrcz mona powiedzie, e ich gwnym zadaniem jestochrona interesw danej grupy.22. Lobbyci (oficjalni i nieoficjalni) stosuj rozmaite dziaania: zamawiaj artykuy i wystpieniamedialne, przesyaj raporty i opinie, naciskaj za porednictwem osb na wysokichstanowiskach, organizuj konferencje, na ktrych przedstawiaj swoje stanowiska, sobecni na formalnych konsultacjach i na nieformalnych spotkaniach, tworz wasne OSR,ktre popularyzuj wrd mediw. Niektre osoby (urzdnicy publiczni) wspominay nawetepizody zastraszania przez grup interesw.23. Lobbyci wykorzystuj te niektrych dziennikarzy do prezentowania swoich argumentw.Media s wykorzystywane bardzo aktywnie przez lobbystw w sprawach, ktre budzemocje, wtedy tworzy si przekazy wykorzystujce motyw walki dobra ze zem.24. Lobbing jest aktywny, inicjujcy zmiany prawa, lub pasywny, blokujcy te zmiany.25. Imbardziej zamknita na oficjalne kontakty jest administracja publiczna, tymsilniejsze stajsi nieformalne kanay nacisku.26. Zdarza si, e jeeli grupy interesw przegrywaj i nie s w stanie zmieni prawa podczasjego uchwalania, to wwczas podejmuj prb jego rozwodnienia w trakcie uchwalaniadokumentw niszej rangi, jak rozporzdzenia, lub kreujc wygodn dla siebie praktyk.Takie dziaania mona zaobserwowa na przykad w obszarze nauki i szkolnictwawyszego.27. Grupy nacisku mog dziaa skutecznie, poniewa prowadzi si zbyt mao dziaaedukacyjnych, wyjaniajcych spoeczestwu, jak dziaaj pastwo, finanse i gospodarka.Braki w edukacji spoeczestwa byy szczeglnie jaskrawo widoczne w obszarze zmianw systemie emerytalnym.28. Silnymi grupami nacisku s korporacje zawodowe, ktre najpierw stworzyy mechanizmyracjonowania dostpu do pewnych zawodw, a potem przez lata pilnoway, by nie zostayone rozmontowane. Do najsilniejszych grup nacisku chronicych dostpu do swojego rynkunale samorzdy prawnicze i porednicy w obrocie nieruchomociami.29. Grupy nacisku maj due rodki na kreowanie wygodnego dla siebie wizerunku, ktresprzyja realizowaniu ich grupowych interesw. Staraj si nawiza wsppracz kluczowymministerstwem, agencj lub urzdem, czsto przeznaczajc rodki finansowena programy (np. edukacyjne) realizowane przez te urzdy. S przykady, gdy wiadomiekierowano te dziaania edukacyjne na obszary, gdzie byo z gry wiadomo, e bdnieskuteczne. W ten sposb angauje si administracj publiczn, stwarzajc pozorydziaania na rzecz dobra publicznego.30. Wniektrych obszarach, jak w przypadku Ustawy o wychowaniu w trzewoci, skutecznogrup naciskw (producentw alkoholu) bya tak dua, e nowelizacja ustawy zaostrzajcaprzepisy przez sze lat nie trafia nawet na posiedzenie rzdu, gdy zawsze doprowadzanodo naniesienia takich poprawek, e dalsze procedowanie ustawy nie miao sensu. Grupynacisku maj zatem w kluczowych miejscach w administracji publicznej osoby dbajceo ich interesy.5Rola grup interesw w procesie stanowienia prawa w Polsce31. Jako przykad skutecznego zneutralizowania agencji rzdowej przez grup nacisku monapoda dziaania brany piwnej w procesie uchwalania ww. ustawy oraz wielokrotneskuteczne dziaania caej brany alkoholowej blokujce nowe wzory etykiet na butelkach.32. Byli wysocy urzdnicy publiczni s chtnie zatrudniani jako doradcy lub lobbyciw sektorze prywatnym, ich si jest nie tylko notes z kontaktami, ale rwnie wiedza nabytapodczas penienia funkcji publicznej.33. Profesjonalni lobbyci s traktowani jak czarny lud, a ich obecno na posiedzeniu komisjisejmowej jak dopust boy. Tymczasem uprawianie lobbingu przez niezarejestrowanychekspertw jest duo silniejsze ni w przypadku profesjonalnych lobbystw.VI. Dziesi rekomendacji zmian w procesie uchwalania prawa wypracowanych na podstawie analizywynikw bada przedstawionych w niniejszym raporcie:1. Wiksza przejrzysto procesu stanowienia prawaNajwikszymproblememjest nieprzejrzysto procesu legislacyjnego w Polsce. Naley umoliwi naetapie rzdowym pene monitorowanie przebiegu prac nad kadym projektem ustawy obywatelomi partnerom spoecznym. Kada ustawa powinna mie swoj histori zmian z informacjami, kiedyzostay wprowadzone, na czyj wniosek i dlaczego.Na etapie parlamentarnym oprcz wymienionych powyej zmian bardzo wane jest naoenieobowizku sporzdzania zapisw stenograficznych z posiedze podkomisji oraz transmisji obradkomisji i podkomisji na ywo w internecie. Te propozycje dotycz zarwno Sejmu, Senatu, jaki procesu konsultacji prowadzonego przez Kancelari Prezydenta.Podane jest rwnie zaostrzenie rygorw procedury uchwalania prawa w parlamencie poprzez zmianregulaminu Sejmu i Senatu. Powanym problemem jest nieprzejrzysto prac parlamentarnych.Parlament powinien podawa do publicznej wiadomoci projekty poselskie, senackie i obywatelskiew tymsamymdniu, w ktrymzostay one zoone do laski marszakowskiej. Regulamin Sejmu powinienzwikszy take wymogi formalne projektu obejmujce uzasadnienia i oceny skutkw projektowanegoprawa. Dobr zmian byoby rwnie wprowadzenie braku moliwoci gosowania nad poprawkposelsk lub senack do ustawy na tymsamymposiedzeniu, na ktrymzostaa zoona. Celemzmianybyoby zwikszenie kontroli opinii publicznej nad procesem uchwalania prawa w parlamencie.Ponadto naley wprowadzi obowizek skadania owiadcze o konflikcie interesw przez wszystkichekspertw uczestniczcych w pracach nad ustaw.2. Stosowanie w praktyce obecnych regulacji tworzenia prawa na etapie przedsejmowymObecne przepisy opisujce, jak powinien wyglda proces legislacyjny na etapie przedsejmowym, suznawane za dobre, jednak nie s stosowane w praktyce. Naley zatem zmieni ich rang z zaleceniana obowizujce regulacje, najlepiej na poziomie ustawy. W szczeglnoci nie powinny byprocedowane ustawy, ktre nie speniaj zaleconych przez Ministerstwo Gospodarki standardwtworzenia oceny skutkw regulacji. Naley zaniecha obecnej praktyki, wedug ktrej ustawy tworzy siw wyniku presji politycznej lub grup interesw, a OSR dopisuje si na koniec, bo taki jest wymgformalny.3. Uruchomienie potencjau obywatelskich legislatorwStworzenie efektywnego systemu publicznej debaty i opiniowania projektw przepisw przed ichwprowadzeniem w ycie. Wzorem niektrych krajw1naley zastosowa filozofi crowdsourcingu dotworzenia prawa w Polsce. Kady zainteresowany obywatel powinien mie moliwo przedstawienia6Rola grup interesw w procesie stanowienia prawa w Polsce1Np. USA, Islandia, Singapur (OECD 2010).propozycji przepisw prawnych w projektowanej ustawie. Platforma crowdsourcingowa powinnaumoliwia dyskusj nad projektowanymi zmianami legislacyjnymi, a take zapewnia wolnprzestrze do umieszczania tworzonych przez obywateli OSR. Zwikszyoby to przepyw wiedzyeksperckiej w procesie legislacyjnym i byoby cennym rdem wiedzy dla legislatorw. Najlepsiobywatelscy legislatorzy powinni by zapraszani przez administracj publiczn do pracy nadprojektowaniem aktw prawnych na zasadach bardziej formalnych.Innym, bardzo interesujcym i uytecznym instrumentem crowdsourcingu jest bieca ocenaobowizujcych regulacji (stosowana np. w USA) poprzez stworzony mechanizm umoliwiajcykademu obywatelowi przedkadanie rekomendacji dotyczcych zmiany dowolnych przepisw.Propozycje zmian skadane s za porednictweminternetu w cile okrelonej i funkcjonalnej formie.Zebrane w ten sposb rekomendacje regulacyjne s nastpnie katalogowane i okresowo publikowaneprzez wadz wykonawcz. Propozycje tych zmian powinny si sta podstaw corocznych przegldwlegislacji.4. Powane traktowanie partnerw spoecznych w procesie uchwalania prawaPowanym problemem jest w wikszoci fikcja wikszoci konsultacji projektw regulacji. Fikcja tama swe rdo w bardzo krtkich terminach wyznaczanych przez autorw regulacji na przedstawienieopinii w danej sprawie lub ignorowaniu tych opinii. Bardzo krtkim terminom na konsultacje spoeczneczsto towarzyszy rygor sankcji, e w przypadku nieprzesania opinii w zakrelonym w pimieprzewodnim terminie uwagi nie zostan wzite pod uwag.5. Stworzenie kodeksu legislacyjnegoNaley stworzy kodeks legislacyjny wprowadzajcy zbir prostych regu, ktre powinny bystosowane w technice legislacyjnej. Kodeks ten zobowizywaby do uproszczenia struktury aktuprawnego (obowizek krtkich rozdziaw, napisanych przejrzycie, obowizek wczenia do ustawyprzepisw z innych ustaw, jeeli s potrzebne, zamiast wprowadzania komplikujcych ycie odsyaczydo tych ustaw, zmuszajcych do przeszukiwania duej liczby aktw prawnych, itp.). Kodekszobowizywaby rwnie do pisania prawa jzykiem powszechnie zrozumiaym, elementemweryfikacji byyby prowadzone badania fokusowe w gronie zwykych ludzi.6. Stworzenie i usieciowienie Centrum LegislacjiBadania pokazay, e reforma procesu legislacji polegajca na scentralizowaniu pisania ustaww Rzdowym Centrum Legislacji zakoczya si porak. Wynika to z silosowoci i braku przepywuwiedzy, poniewa legislatorzy z RCL nie zawsze potrafi dobrze odczyta intencje zapisane wzaoeniach do ustawy, a t wiedz dysponuj branowe ministerstwa lub osoby, ktre uczestniczyyw procesie konsultacji. Innym problemem jest to, e RCL jest organem Rady Ministrw, co moetworzy patologiczne bodce i zwiksza prawdopodobiestwo powstawania zego prawa, gdy celepolityczne (np. publicznie skadane obietnice) stoj w konflikcie z rzeteln ocen jakoci danej ustawy.Warto zatem powoa niezalene Centrum Legislacji. Rzdowe Centrum Legislacji naleyprzeksztaci w niezaleny od wadzy wykonawczej organ pastwa. Poszczeglne resorty skadaybywniosek o napisanie ustawy, przedstawiajc zaoenia do ustawy, cele, ktre chc zrealizowa, i swojocen skutkw regulacji. Zadaniem Centrum Legislacji byoby napisanie projektu aktu prawnego.Wycznie ta jednostka mogaby przygotowywa rzdowe projekty ustaw oraz zleca obligatoryjnieopinie ekspertom zewntrznym w zakresie oceny skutkw regulacji obejmujcej zarwno opinieprawne, jak i analizy ekonomiczne. Nowa jednostka mogaby mie w ramach administracji rzdowejprawo silnego weta zawieszajcego wobec projektw rozporzdze wykonawczych badaaby exante, czy rozporzdzenie mieci si w ramach delegacji ustawowej. Rwnie projekty poselskiei obywatelskie musiayby przechodzi obowizkow weryfikacj w Centrum Legislacji. Ten procesmusiaby zosta tak zaprojektowany, aby by zgodny z konstytucj i nie narusza wolnoci7Rola grup interesw w procesie stanowienia prawa w Polsceobywatelskich, ale jednoczenie zapewnia wysok jako projektw ustaw. Prawnicy CentrumLegislacji uczestniczyliby z urzdu w pracach parlamentu nad ustaw. Centrum Legislacji byobymocno usieciowione zamiast obecnego modelu silosowego. Wszczeglnoci prawnik odpowiedzialnyza opracowanie zaoe danego aktu prawnego byby tymczasowo oddelegowywany do CentrumLegislacji, by uczestniczy w pracach nad t ustaw, a do samego koca, czyli do przekazania jej dopodpisu prezydentowi.7. Wzmocnienie roli konstytucji w procesie stanowienia prawaNaley rozway powoanie organu o randze ustawowej, ktrego zadaniem byaby kontrolakonstytucyjnoci ex ante projektw aktw prawnych. W Polsce nie istnieje taka forma kontroli jakw niektrych krajach europejskich. Wedug danych Rzdowego Centrum Legislacji w latach1997-2010 Trybuna Konstytucyjny wyda a 181 wyrokw stwierdzajcych niezgodno przepiswpowszechnie obowizujcego prawa z konstytucj. Wyroki te czsto nie s wykonywane lub ichwykonanie przeciga si w czasie. Dla przykadu w 2010 r. 58 proc. wyrokw zostao zlekcewaonychprzez parlament. Nad 34 proc. wyrokw podjto prace legislacyjne, ktrych data zakoczenia nie jestznana. Wpeni zostao wykonanych jedynie 6 proc. wyrokw.8. Wzmocnienie roli rzdu w procesie stanowienia prawaNaley wzmocni rol rzdu w procesie parlamentarnym. W szczeglnoci rzd powinien miemoliwo wycofania aktu prawnego, jeeli oceni, e dokonane zmiany znaczco wypaczaj intencjerzdu. Jedn z moliwoci wzmocnienia rzdu jest pozostawienie parlamentowi wycznie moliwociakceptowania lub odrzucania propozycji rzdowych. Inn propozycj jest stworzenie trzech kategoriiustaw: kodeksw, ustaw organicznych i ustaw zwykych. W przypadku kodeksw parlament moetylko przyj lub odrzuci ustaw; w przypadku ustaw organicznych poprawki moe zgosi tylko duagrupa posw, na przykad 50, przykady takich ustaw to budetowa, podatkowe (ulgi), gospodarcze,dotyczce kopalin; ustawy zwyke byyby procedowane tak jak dotychczas.9. Uniemoliwienie przypadkowych zmian prawa w parlamencieJeeli zmiany postulowane powyej zostan ocenione jako zbyt daleko idce, jako minimum naleywprowadzi mechanizmy ograniczajce moliwoci psucia rzdowego projektu w Sejmie. Miaobytemu suy zaostrzenie rygorw do zgaszania poprawek wbrew stanowisku autora projektu ustawy.Poprawk do ustawy mogoby zgosi co najmniej 15 posw.10. Wyeliminowanie konfliktu interesw w parlamencieInformacje zebrane podczas badania pokazuj, e czsto parlamentarzyci wystpuj jakoprzedstawiciele konkretnych grup interesw i dziaaj w konflikcie interesw. Aby to uniemoliwi,powinno si uszczegowi zasady etyki poselskiej na wzr podobnych regulacji w innychkrajach (np. USA, Wielkiej Brytanii), poniewa obecne polskie zasady etyki poselskiej z 1998 r.nie s wystarczajco skuteczne, jak udokumentowano w niniejszym raporcie. Wane wydaje siwprowadzenie obowizku skadania owiadczenia o konflikcie interesw posa w przypadku czonkwkomisji parlamentarnych pracujcych nad konkretn ustaw i wprowadzenie mechanizmu wyczaniaz prac komisji posa objtego konfliktem interesw. Takie owiadczenia powinny by publicznei poddane publicznej weryfikacji na przeznaczonej do tego celu stronie internetowej.8Rola grup interesw w procesie stanowienia prawa w Polsce5. WSTPWPolsce od duszego czasu panuje pogld, e rzd i parlament tworz zbyt duo prawa, ktre jestniskiej jakoci. Powstao nawet specjalne okrelenie: biegunka legislacyjna. Ostatnimi wydarzeniamiwskazujcymi na problemy w polskim systemie ustawodawczym byy ustawa ratyfikujca ACTA(Anti-Counterfeiting Trade Agreement), a wczeniej ustawa o refundacji lekw. Obie wywoay powanezamieszanie w yciu publicznym i na scenie politycznej.Rwnoczenie sytuacja ta ujawnia problemyw polskim systemie legislacyjnym. Pierwszaustawa zostaa uchwalona w trybie, ktryw duymstopniu ogranicza rozmiar konsultacjispoecznych. Ich brak, a take ekspresowy trybratyfikacji porozumienia midzynarodowegowywoay oburzenie i protesty spoeczne.Moe to by pierwszym sygnaem tego, espoeczestwo nie chce by duej wykluczanez procesu tworzenia prawa. Dotychczas, copotwierdza take niniejszy raport, projektyustaw w Polsce powstaway w zaciszuministerstw. Zamiast spotka i dyskusji z grupami spoecznymi, ktrych projekty ustaw dotyczyy,decydenci czsto tworzyli i zmieniali ustawy zgodnie z potrzebami konkretnych grup interesw.Wnastpstwie tego w ostatnich latach mona byo zaobserwowa rosnc liczb ustaw preferujcychgrupy interesw kosztem interesu publicznego.Silny lobbing by jednym z problemw, na ktre wskazywa minister zdrowia, tumaczc w styczniu2012 r. niedoskonaoci Ustawy o refundacji lekw. Bezbronno oraz sposb wyjaniania przezministra przyczyn forsowania ustawy odnoszcy si do przemonego wpywu grup intereswwiadcz o olbrzymiej skali tego zjawiska. Potwierdza to te fakt, e zaledwie kilka dni po uchwaleniuustawy rzd skierowa do Sejmu pilny projekt w nastpstwie protestu i naciskw jednej z grupinteresw lekarzy. Grupa ta bya dobrze zorganizowana, co pozwolio w krtkimczasie przeforsowaw parlamencie korzystne dla niej zapisy. W tym samym czasie druga grupa interesw aptekarze ktrej ustawa rwnie dotyczya i ktra take dya do zmiany ustawy, nie zdoaa osign swojegocelu. Istotn rnic midzy lekarzami i aptekarzami by stopie ich organizacji. Lekarze stanowisiln i zwart grup. Aptekarze natomiast s zbiorowoci rozproszonych przedsibiorcw, z ktrychkady ma wasne interesy i problemy. To rozproszenie spowodowao, e nie byli wystarczajcoskuteczni i jako grupa interesw w Sejmie przegrali w starciu z lekarzami.W literaturze przedmiotu czsto podkrela si, e rozproszenie i brak organizacji spoeczestwa jestjednymz czynnikw wpywajcych na uchwalanie aktw prawnych preferujcych dan grup spoecznkosztem caego spoeczestwa. Organizowanie si spoeczestwa w mae grupy interesw, takie jakzwizki zawodowe czy przemysowe izby branowe, pozwala duo skuteczniej wpywa naustawodawstwo. Wpyw grup na proces tworzenia prawa moe mie charakter nieformalny, czegoprzykadami byy afera Rywina lub hazardowa. Niekorzystne zmiany w prawie mog take zachodziw nastpstwie otwartych konfliktw, takich jak protest lekarzy. W sposb formalny grupy intereswmog wystpowa na etapie przedsejmowym, czego przejawemjest nowelizacja Ustawy o szkolnictwiewyszym w 2011 r. Po publicznych protestach polskich elit z projektu Ustawy o szkolnictwie wyszymprzed skierowaniem projektu do Sejmu znikno wiele zapisw zagraajcych ich interesom. Stao sitak, mimo e dzi polskie szkolnictwo wysze znajduje si w stanie zapaci. wiadcz o tym raportyOECD, oraz m.in. to, e tylko dwie polskie uczelnie znajduj si w rankingu 500 najlepszych uczelni nawiecie, i do tego na bardzo odlegych pozycjach. Kazus ustawy o szkolnictwie wyszym pokazuje te,w jak duym stopniu do lobbingu wykorzystywane s media.9Rola grup interesw w procesie stanowienia prawa w PolsceCzy przyczyn tworzenia duej iloci zegoprawa s grupy interesw w Polsce?W jaki sposb grupy interesw wpywajna proces ustawodawczy w Polsce?Czy mona ograniczy dziaania grupinteresw w Polsce?Naturalnie mona si zastanawia, na ile powszechnym zjawiskiem jest lobbing, co te starano siustali w projekcie badawczym, ktrego wyniki s przedstawione w tym raporcie. Gwnym celemponiszego raportu byo ustalenie, czy grupy interesw maj wpyw na tworzenie prawa i jak duajest skala tego problemu. W zwizku z tym, e grupy interesw nie dziaaj publicznie, a czsto nagranicy prawa, uchwycenie problemu przez naukowcw moe by trudne, dlatego postanowionozastosowa jednoczenie trzy wzajemnie si uzupeniajce metody badawcze: analiz statystyczno-ekonometryczn ponad 1300 ustaw uchwalonych w cigu minionych 22 lat; pogbion analiz kilkuwybranych ustaw z wykorzystaniem nagra z posiedze komisji sejmowych oraz wywiady z osobamizaangaowanymi w proces tworzenia prawa jako: premier, minister, szef agencji rzdowej, urzdnik,przedsibiorca, profesjonalny lobbysta, doradca, przedstawiciel instytucji sektora NGO.W pierwszej czci raportu, w analizie statystycznej, przedstawiono skal problemu tworzenia zegoprawa, przez co naley rozumie akty prawne preferujce dan grup interesw kosztem caegospoeczestwa. Przeprowadzona analiza nie tylko potwierdza wystpowanie tego zjawiska i jego duenatenie, ale take pokazuje pewne ciekawe prawidowoci. Podstawowe wnioski z tej czci toprba odpowiedzenia na pytania: Kto, kiedy i czyje interesy realizuje?Jeli chodzi o sfer podmiotw prawodawczych, to mona powiedzie, e interesy grupowe nie majbarwy politycznej. Oznacza to, e za rzdw kadej opcji politycznej interesy grupowe realizowane byyw do duym stopniu. Chlubnym wyjtkiem jest okres pocztku transformacji (do roku 1993),w ktrympolitycy budujcy podstawy nowego polskiego reimu politycznego nie bali si podejmowatrudnych i niepopularnych decyzji, odbierajcych przywileje grupowe z korzyci dla caegospoeczestwa. Odpowied na pytanie kiedy jest zgodna z powszechn intuicj. Najwicej ustawrealizujcych interesy grupowe jest uchwalanych w roku przedwyborczym, w ten sposb statystycznieudowodnilimy zjawisko przedwyborczego rozdawnictwa w Polsce. Jeli chodzi o pytanie czyje, toanaliza pozwala potwierdzi przypuszczenia innych badaczy, e w krajach postkomunistycznych mamydo czynienia z nakadaniem si interesw grup, ktre powstay przed 1989 r. (przede wszystkim gruppracownikw sfery publicznej), z interesami podmiotw charakterystycznych dla dojrzalszychdemokracji (zwizki zawodowe, przedsibiorstwa prywatne).W drugiej czci raportu analizie zosta poddany proces ustawodawczy na podstawie wybranychaktw prawnych. Tu gwnym celem byo ustalenie, jakie grupy interesw i kiedy wpyway na proceslegislacyjny, czy ten wpyw by skuteczny i czy prowadzi do realizacji interesw grupowych koszteminteresu publicznego. Przeprowadzona analiza w duymstopniu potwierdza wczeniejsze obserwacje,ktre wskazyway, e najbardziej ryzykownym etapem z punktu widzenia jakoci prawa jest procesprzedparlamentarny. Dochodzi wtedy najczciej do ksztatowania aktu prawnego, ktry preferuje dangrup interesw. Natomiast mniejsze zmiany w projektach aktw prawnych mona zaobserwowa naetapie parlamentarnym. Rnice te mog wynika z jawnoci i przejrzystoci prac nad projektami ustawna obu etapach. W pierwszym (przedparlamentarnym) prace odbywaj si w ministerstwach, czstow taki sposb, e tylko nieliczni partnerzy spoeczni mog je ledzi, a jeszcze mniej skutecznie monazgasza uwagi. W drugim etapie (parlamentarnym) jawno prac parlamentu ogranicza moliwowpywania przez grupy interesw na dany akt prawny, w szczeglnoci gdy interesuj si nim media.Wyjtkiem s akty prawne stanowione w interesie grup interesw, ktrymi s rzd lub administracjapubliczna. W tym przypadku jawno, a nawet krytyka mediw i innych organizacji pozarzdowychnie zawsze ochroni spoeczestwo przed zymi ustawami. Przykadami tego s reforma systemuemerytalnego z 2011 r., ale take Ustawa o tworzeniu i dziaaniu wielkopowierzchniowych obiektwhandlowych z 2007 r. czy recentralizacja systemu suby zdrowia w 2003 r.W trzeciej czci raportu obserwacje znajduj odzwierciedlenie w wywiadach z decydentami, ktrzybyli zaangaowani w proces stanowienia prawa jako: architekci zmian, partnerzy spoeczni, urzdnicy,lobbyci. Wywiady te nie tylko potwierdzaj znaczc i aktywn rol grup interesw w procesietworzenia prawa, ale take s rdem rekomendacji zmian procesu uchwalania prawa, ktrychwdroenie powinno prowadzi do lepszej ochrony interesu publicznego. Ta cz raportu ujawniamechanizmy dziaania grup nacisku, ktre do tej pory nie byy wystarczajco opisane w literaturze10Rola grup interesw w procesie stanowienia prawa w Polscetematu, oraz pokazuje skuteczno profesjonalnego lobbingu na przykad nowelizacja Ustawyo wychowaniu w trzewoci jest blokowana tak skutecznie, e od szeciu lat nie moe trafi z rzdudo Sejmu. Wywiady pokazuj te, jak wan rol odgrywaj media (przez udzia w lobbingui monitoring) oraz e najsilniejsz grup interesw jest administracja publiczna.Uzupenieniem analizy opartej na wywiadach i opiniach decydentw jest analiza z wykorzystaniemmetody crowdsourcing. Na stronie www.legistan.pl do dyskusji zaproszono internautw celemdyskusji jest zebranie opinii o wynikach poniszych bada oraz zgromadzenie dodatkowychprzykadw dziaania grup nacisku w procesie uchwalania prawa.Raport koczy podsumowanie, w ktrym zebrano wnioski z zastosowania wszystkich trzech metodbadawczych oraz rekomendacje zmian w procesie stanowienia prawa.11Rola grup interesw w procesie stanowienia prawa w Polsce6. TEORIA I HIPOTEZY BADAWCZESamo istnienie sfery publicznej, a konkretnie rzdu, ktry dysponuje rodkami uzyskanymi odobywateli, jest dobrze rozpoznanym w naukach spoecznych rdem zaburze bodcw rynkowych.Jednymz najczciej wskazanych rodzajw nieefektywnoci jest tworzenie motywacji do poszukiwaniasposobw na przekierowanie rodkw publicznych w celu wzmocnienia pozycji rynkowej rnych grupinteresu.W literaturze przedmiotu dziaanie takiezostao najpierw opisane m.in. przez MancuraOlsona (1965), a formalne przedstawienienada mu Gordon Tullock (1967), cho naryzyko wykorzystywania struktur pastwa dopartykularnych korzyci nieprzekadajcychsi na dobrobyt spoeczny wskazywali juklasycy (Mill, 1861).Do dzi zjawisko okrelane jest mianemnadanym mu przez Anne Krueger (1974):pogo za rent (rent-seeking). Ekonomicznie rzecz biorc, renta jest to cz wypaty na rzeczczynnika produkcji, ktra przekracza koszty konieczne do utrzymania jego zatrudnienia naniezmienionym poziomie. Poszukiwanie renty mona uzna za cel kadej dziaalnoci ekonomicznej.W literaturze przedmiotu najczciej pojawia si termin renta monopolistyczna, ktra polega naczerpaniu przez monopol ponadnormatywnych zyskw poprzez utrzymywanie ceny na poziomieprzekraczajcymcen, ktra ustaliaby si na doskonale konkurencyjnymrynku analogicznego dobra.I walk o tak rozumian rent, za pomoc procesu politycznego, rozumiemy jako pogo za rent.Wujciu zaproponowanym przez przytaczanych badaczy przedstawiciele rnych grup walcz midzysob o maksymalizacj dochodu czonkw swojej grupy kosztem innych grup spoecznych, stdregulacje gospodarcze lub polityki pastwa w obszarze wolnoci gospodarczej w duej mierzeksztatowane s w celu ustanowienia renty ekonomicznej, rozumianej w tym kontekcie jako wizkaniezasuonych korzyci wynikajcych z konkretnej polityki regulacyjnej (bariery wejcia) lubredystrybucyjnej (subsydia) pastwa. Prowadzi to do uzyskania przez beneficjentw polityki przewagirynkowej, a w skrajnych przypadkach (regulacje zamykajce dostp do rynku) pozycji monopolistycznej.Nieefektywnoci wynikajce ze zjawiska pogoni za rent nie wystpuj jednak tylko po stronie efektwzaproponowanej polityki. Do spoecznych kosztw zaburzenia konkurencji naley doliczy take kosztyalternatywne (koszty utraconych moliwoci) zasobw angaowanych w dziaania grup konkurujcycho uzyskanie renty. Zasoby te mog by wykorzystywane dwojako: albo w formie bezporednich transferwna rzecz decydentw (wpaty na fundusz partyjny, apwki dla urzdnikw) (Peltzman, 1976), albo dlapodjcia dziaalnoci lobbingowej w celu przekonania wadzy o poytecznych skutkach jakiejkonkretnej regulacji (Hessami, 2010).Dodatkowo wielko sfery publicznej (kontrola wielu sektorw gospodarki) poczona ze sabocistruktur pastwowych prowadzi do nasilania si tego patologicznego zjawiska. Dlatego te badaczewskazuj na pogo za rent jako jedn z zasadniczych przyczyn ubstwa krajw rozwijajcych si(Raczyski, 2001).Cho w sposb niepowizany bezporednio z teori pogoni za rent, ktra zakada wpyw podmiotwna pastwo w celu poprawy swojej wzgldnej sytuacji, to jednak nauki spoeczne dostrzegajwystpowanie grup interesu rwnie w ramach struktur pastwowych. One take staraj siw procesie politycznym uzyska swoicie rozumian rent poprzez zwikszenie swojego budetu lubwpywu na ksztat sfery publicznej i ycie obywateli. Teorie zwracajce uwag na tego typu zachowania12Rola grup interesw w procesie stanowienia prawa w PolsceCzy grupy interesu maj istotny wpywna tworzenie prawa w Polsce?W jaki sposb grupy interesw mogwpywa na ustawodawstwo w Polsce?i bodce obejmuj np. model biurokraty maksymalizujcego budet (Niskanen, 1971) czy modelpastwa Lewiatana, zainteresowanego maksymalizacj wpyww podatkowych (Brennan, Buchanan,1980). Wskazuj one na fakt, e samo wystpowanie podmiotw, ktre zajmuj si projektowaniemi wykonywaniem polityk, w powizaniu z ekonomiczn zasad racjonalnej maksymalizacji jednostki,prowadzi do tworzenia si grup interesu zachowujcych si w sposb majcy wszelkie cechypogoni za rent, ktrych dodatkow przewag jest blisko politycznego centrum decyzyjnegoi w konsekwencji atwo wywierania na nie wpywu.Badacze wskazuj, e dwa opisane procesy: intensywno pogoni za rent oraz wywoanyegoistycznymi bodcami aktorw politycznych przerost pastwa maj tendencj do wzmacniania siw konsekwencji wystpowania mechanizmu sprzenia zwrotnego. Przerost pastwa powodujezwikszon konkurencj o dystrybuowane przez nie zasoby, a wywoana tymdegeneracja gospodarkioraz kultury politycznej wytwarza presj, by zaradzi temu problemowi przez zwikszon interwencjpastwa (Krueger, 1974).Polska, znajdujca si w specyficznej kategorii pastw, ktre przeszy proces postkomunistycznejtransformacji, stanowi, jak zauwaaj badacze, przykad pastwa, w ktrym zmiana systemowa nieumoliwia rozmontowania tworzcych si przez wiele lat wizw zaufania midzy czonkamipracowniczych grup interesu, co doprowadzio do spadku potencjau rozwoju gospodarczego (Olson,1995). Dodatkowo, jak mona przypuszcza, w cigu ponad 20 lat funkcjonowania gospodarkirynkowej utworzyo si wiele grup interesu typowych dla pastw rozwinitych. Wyonione grupyinteresw wyrastay czsto z istniejcych struktur politycznych lub spoecznych.Mona take przypuszcza, i porednio wskazuj na to prace ekonomistw zajmujcych si finansamipublicznymi (Alesina, 2000), e stopie realizacji postulatw partykularnych grup interesw jestzaleny od sytuacji budetowej warunkowanej czynnikami zewntrznymi (jak wzrost gospodarczy,poziom inflacji czy bezrobocia). Gdy tak egzogenicznie uwarunkowana sytuacja si poprawia, grupyinteresw uzyskuj wikszy wpyw na projektowanie polityki publicznej.Z drugiej strony, jak zauwaa Mancur Olson, w pastwie mog wystpowa take grupy, ktrychinteresy s zbiene z interesempublicznym, rozumianymzarwno ekonomicznie, jak i w sposb bardziejszeroki. Do tego typu rzadkich aktorw, zwanych przez badacza grupami szerokich interesw(encompassing interest groups), mona zaliczy np. organizacje pracodawcw walczcych o zniesieniebarier administracyjnych dla szeroko rozumianego biznesu (Olson, 1982). Niestety grupy takie, jakopodmioty stosunkowo due, borykajce si z efektemgapowicza wobec niskiej uytecznoci prywatnejczonkw z proponowanych przez nie rozwiza legislacyjnych, najczciej nie maj wystarczajcej siyprzebicia, by skutecznie owe rozwizania forsowa.Z punktu widzenia politycznych teorii sprawiedliwoci w ocenie spoecznych korzyci nie naley brapod uwag jedynie zmiennych warunkowanych ekonomicznym utylitaryzmem. W szczeglnoci jednaz najlepiej rozpoznanych w filozofii polityki i przyjmowana przez zesp projektowy teoria sprawiedliwocijako bezstronnoci Johna Rawlsa (1971) wskazuje, e wynikajce z procesu politycznego zmianyw spoecznej dystrybucji zasobw mog by uznane za sprawiedliwe, jeli poprawiaj sytuacj najgorzejuposaonych. Z tej perspektywy dobrze zaprojektowana polityka, czy to regulacyjna (np. znoszenie barieradministracyjnych dla przedsibiorcw, by obniy koszty i zwikszy konkurencj), czy redystrybucyjna(np. transfery dla najbiedniejszych czonkw spoeczestwa), nawet jeli powstaa pod naciskiem grupinteresu, spenia warunek zwikszania dobrobytu spoecznego i realizuje interes publiczny.Jednak ze wzgldu na przytoczone wyej argumenty zwizane z kosztami transakcyjnymikoordynowania akcji publicznej i brakiem odpowiednio mocnych bodcw wobec czonkw due,heterogeniczne i rozproszone grupy bardzo rzadko prowadz skuteczny lobbing w obronie intereswszerokich lub uzasadnionych wzgldami dobrobytu spoecznego.13Rola grup interesw w procesie stanowienia prawa w PolsceWobec powyszego wywodu mona pokusi si o przedstawienie hipotez badawczych, ktre stanowipodstaw dla bada empirycznych w dalszej czci raportu:1. Grupy interesu za pomoc posiadanych instrumentw wpywu na proces politycznymog wpywa na realizacj zarwno partykularnych, jak i szerokich interesw;2. Ze wzgldu na problemy z koordynacj i motywacj czonkw grupy chronice szerokieinteresy maj znikomy wpyw na projektowanie polityk publicznych;3. Dziaanie grup interesw ma, wynikajcy z wystpowania spoecznych kosztwmonopolu oraz kosztw alternatywnych dziaa w sferze politycznej, negatywny wpywna dobrobyt spoeczny;4. Dobra sytuacja finansw publicznych i dobra koniunktura umoliwia wikszskuteczno dziaania grup interesu;5. W specyficznej polskiej sytuacji mamy do czynienia z nakadaniem si dziaa grupinteresu, ktre ukonstytuoway si w okresie PRL, z coraz wyraniej zarysowujcymi sidziaaniami grup charakterystycznych dla dojrzaych demokracji, ktre czsto szwizane ze sfer biznesow;6. Olbrzymia rola administracji pastwowej w gospodarce socjalistycznej z powodu brakuodpowiednich reform zostaa przeksztacona w dominujcy wpyw administracji naproces stanowienia prawa w roli najsilniejszej grupy interesw.Analiza powyszych hipotez badawczych w dalszej czci pracy przebiega w dwch etapach.W pierwszym etapie bada na podstawie danych empirycznych o uchwalanych ustawach i ichskutkach weryfikowane bd hipotezy od 1 do 4, natomiast w drugim etapie na podstawie analizywybranych ustaw oraz wywiadw przedstawiony zostanie wpyw poszczeglnych grup interesw naproces tworzenia prawa, co pozwoli zweryfikowa hipotez 5. Hipoteza 6. bdzie zweryfikowana naetapie wywiadw.7. ANALIZA REALIZACJI INTERESW GRUPOWYCH W POLSCEPomimo upywu 22 lat od przemian demokratycznych i rynkowych w Polsce zjawisko realizacjiinteresw grupowych nie doczekao si jak dotd dogbnej empirycznej analizy, cho problemjakocipolskiego prawa by kilkakrotnie poruszany. Na przykad wedug Fundacji Kaufmana wskanik jakociprawa dla Polski osign najwyszy punkt w 2000 r. i od tej pory systematycznie spada. Polska jestjedynym krajem wrd krajw Europy rodkowej i Wschodniej notujcym spadek tego wskanika2.Inne badania ankietowe, przeprowadzonew 2006 r. w grupie wyszych urzdnikww 11 byych krajach postkomunistycznych,pokazyway, e w piciu z tych krajw, ktre juprzystpiy do UE - w Estonii, na Litwie, otwie,Wgrzech i w Polsce - relacje midzy rzdema grupami interesu stay si do czstei intensywniejsze po akcesji do UE3. 95 proc.ankietowanych na Litwie i Wgrzech, 83 proc.w Polsce i 80 proc. w Estonii potwierdzao,e urzdnicy suby cywilnej bliskowsppracuj z gwnymi organizacjami grupinteresu. Autorzy badania sugeruj, e przyczynami tego zjawiska jest proces dojrzewania demokracji,ktry wczeniej zachodzi w innych pastwach, chociaby Europy Zachodniej. Zapotrzebowaniena dodatkowe informacje i ekspertyzy suce wyznaczaniu kierunku polityki jest wedug autorw14Rola grup interesw w procesie stanowienia prawa w PolsceCzy prawo w Polsce realizuje w wikszymstopniu interes publiczny, czy interesygrupowe?Interesy ktrych grup w Polsce sw najwikszym stopniu realizowane?Jaka jest relatywna sia poszczeglnych grupinteresw, a w konsekwencji jaki jest ichwpyw na polityk pastwa?2Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M., Governance Matters. Governance indicators for 1996-2009.3Cummings S.N., Norgaard O. 2003. The administration society interface: a comparative perspective on post-communistexperiences. Paper presented at the annual meeting of the Network of Institutes and Schools of Public Administrationin Central and Eastern Europe.gwnym mechanizmem tego procesu (Cummings i Norgaard, 2003). Jednake mechanizm ten moeby niebezpieczny, poniewa moe powodowa znieksztacenie informacji docierajcych do politykw.To samo badanie wskazuje, e na przykad 89,3 proc. wgierskich respondentw zwrcio uwag naistnienie przejrzystego instytucjonalnego mechanizmu konsultacji z organizacjami grup interesu.Jednake tylko 6,7 proc. polskich urzdnikw potwierdzio istnienie tego mechanizmu w naszymkraju.Stan ten moe si wydawa szczeglnie niepokojcy, poniewa spycha proces legislacyjny w obszarnieformalnych spotka i rozmw4.Ponisze badanie postawio pytanie o to, w jakimstopniu prawo w Polsce suy interesowi publicznemu,a w jakim realizuje interesy rnych grup nacisku, nie przyczyniajc si do rozwoju Polski. Wtej czciprojektu nie badano zjawiska faktycznego wpywu grup interesu na proces stanowienia prawa, lecz tylkostopie, w jakimuchwalane prawo realizuje interesy rnych grup. Celemnie byo wic badanie lobbingu,lecz odpowied na pytanie, w jakim stopniu polityka gospodarcza i spoeczna su polepszaniuwarunkw ycia Polakw, szczeglnie tych najmniej zamonych. Literatura naukowa wskazuje na rnemoliwe przyczyny zaistnienia zjawiska realizowania interesw grup nacisku we wspczesnychdemokracjach. Przede wszystkimzjawisko to wystpuje wtedy, gdy grupa bdca beneficjentemjakiejpolityki jest mniejsza ni grupa obciona jej kosztami. Mamy w tym wypadku do czynienia z sytuacjzogniskowanych korzyci i rozproszonych kosztw. Istnienie pastwa pobierajcego na swoj dziaalnopodatki od wszystkich obywateli i przekierowujcego rodki na konkretne cele polityczne stanowi wobectego naturaln przesank dla prb przekierowania przez grupy interesw strumienia korzyci w swojstron. Moemy mie do czynienia take z drugim sposobem realizacji interesw grupowych, poprzezwykorzystanie regulacyjnych zamiast redystrybucyjnych funkcji pastwa. Oile w przypadku redystrybucjimoemy mwi o lobbowaniu w celu obnienia kosztw funkcjonowania poprzez subsydia,wykorzystywanie funkcji regulacyjnej doprowadza do podwyszenia kosztw wejcia na chroniony rynekz zewntrz (najbardziej oczywistym przykadem jest stosowanie ca). Wtym wypadku grupa chronionauzyskuje jedynie korzyci z moliwoci utrzymywania podwyszonej ceny, a koszty spadaj na podmiotychcce wej na rynek, a przede wszystkim na konsumentw. Do instrumentalnych przyczynwystpowania zjawiska obrony interesu grupowego naley zaliczy przede wszystkim oczywiciewsplnot celw, odpowiedni wysoko wypaty, a ponadto, ze wzgldu na problemy zwizanez koordynacj akcji zbiorowej, due zaufanie do siebie aktorw tworzcych grup (niskie kosztytransakcyjne), ktre ma tendencj do wzrastania wraz z wyduaniem si okresu stabilnoci politycznej(Olson, 1982).Realizacja tej czci projektu pozwolia na uzyskanie unikatowych danych pokazujcych skalrealizacji interesw grupowych w procesie stanowienia prawa w Polsce. W szczeglnoci pozwoliana ocen: Czy prawo w Polsce realizuje w wikszymstopniu interes publiczny, czy interesy grupowe? Interesy ktrych grup w Polsce s w najwikszym stopniu realizowane? Jaka jest relatywna sia poszczeglnych grup interesw, a w konsekwencji jaki jest ichwpyw na polityk pastwa?Przeprowadzenie analizy realizacji interesw grupowych umoliwia identyfikacj ustaw realizujcychjedynie interesy grupowe, ktre zwikszaj wydatki publiczne, i takich, ktre ograniczaj wolnogospodarcz w taki sposb, e powoduj powstawanie zjawiska renty ekonomicznej, a tym samymobniaj poziom konkurencji w gospodarce lub rozszerzaj mechanizmy wpyww administracyjnychnad gospodark. W trakcie badania stworzona zostaa baza aktw normatywnych wraz z ich ocendokonan przez niezalenych ekspertw. Baza danych pozwolia na statystyczn analiz zjawiskaokrelanego w literaturze ekonomii politycznej jako poszukiwanie korzyci kosztem ogu (rent-seeking). W szczeglnoci po raz pierwszy za pomoc metod statystycznych okrelono skal tegozjawiska w demokratycznej Polsce oraz opisano, jak ta skala zmieniaa si czasie.15Rola grup interesw w procesie stanowienia prawa w Polsce4Zgodnie z badaniem przeprowadzonym w 2004 r. przez Fundacj im. Stefana Batorego a 35 proc. Polakw i 19 proc. polskichparlamentarzystw wierzy, e apwka jest w stanie zablokowa akt ustawodawczy lub zmian w prawie. Wtym samym rokuCentrum Badania Opinii Spoecznej (CBOS) przeprowadzio podobn ankiet, z ktrej wynika, e 69 proc. Polakw wierzy,e gotwka moe by skutecznie wykorzystana, by wywrze wpyw na proces stanowienia prawa.7.1. METODOLOGIA BADANIA7.1.1. REGUY SELEKCJI USTAWDO ANALIZYAnalizie poddane zostay wszystkie ustawy, ktre zostay uchwalone przez Sejm RP w latach 1990-2011, dotyczce finansw publicznych (czyli dokonujce redystrybucji rodkw publicznych)i wolnoci gospodarczej (czyli majce wpyw na warunki prowadzenia dziaalnoci gospodarczejw Polsce). Oglna liczba ustaw, ktre zostay poddane analizie, wyniosa 1366. Nie analizowano wicwszystkich ustaw uchwalonych w badanym okresie.Po pierwsze, pominite zostay ustawy majce charakter ustrojowy, tzn. te, ktre normuj strukturwadzy politycznej w Polsce oraz zakrelaj ramy instytucjonalne pastwa, zarwno na szczeblurzdowym, jak i samorzdowym.Po drugie, pominite zostay ustawy regulujce rne dziedziny ycia spoecznego, takie jak przepisykarne, cywilne i przepisy administracyjne, ktre reguluj obowizki i uprawniania obywateli wobecpastwa, czyli w swoich zaoeniach nie wpywaj na warunki prowadzenia biznesu w Polsce.Po trzecie, pominite zostay ustawy implementujce normy prawa UE, a take ustawy ratyfikujceumowy midzynarodowe.Po czwarte, pominite zostay take akty, ktre miay charakter techniczno-prawny, jak publikacjetekstw jednolitych ustaw, przepisy wprowadzajce.Pominite zostay rwnie rozporzdzenia i inne akty niszego rzdu, pomimo wiadomoci, e bardzoczsto wprowadzaj istotne novum normatywne, szczeglnie w zakresie regulacji gospodarczych.Takie ograniczenie nie powinno jednak zmieni wnioskw dotyczcych procesu stanowienia prawai realizacji interesw grupowych.Wlatach 1990-2011 uchwalono 3644 ustawy. Ocenie poddano 1366 ustaw, co stanowi 37 proc. ogu.Kada z ustaw podlegaa ocenie midzy innymi pod ktem realizacji interesu publicznego lubgrupowego, generowania wydatkw lub oszczdnoci dla finansw publicznych oraz wpywu nawolno gospodarcz przez trzech niezalenych ekspertw. Metodologia oceny tyche ustawjest przedstawiona w zaczniku metodologicznym pod koniec tej czci raportu.Autorzy raportu zdaj sobie spraw, e mechanizm eksperckiej oceny ustaw moe zosta poddanykrytyce, poniewa rni eksperci mog rozmaicie ocenia t sam ustaw. Zesp badawczy skada siz osb niezwizanych z adn grup interesw (niezaleni badacze akademiccy z dowiadczeniemmidzynarodowym z rnych uczelni w Polsce). Audyt merytoryczny projektu przeprowadzi prof. JerzyHausner, ktry by autorem ostatniej kompleksowej reformy finansw publicznych, czyli tzw. zielonejksigi opublikowanej w 2003 r., ale w znacznej czci zablokowanej z powodw politycznych. Zatemdobr osb w zespole badawczym powinien ograniczy ryzyko bdnej lub obcionej oceny wpywuustaw na wybrane trzy kategorie gospodarczo-spoeczne. Aby jeszcze bardziej zobiektywizowa wynikprac, baza danych z list ustaw i ich ocen zostanie umieszczona na stronie www.legistan.pl, tak abykady zainteresowany badacz mg dokona wasnej oceny i przeprowadzi wasne analizy.Analizie poddano jedynie materi ustawow na poziomie normatywnym, abstrahujc od sposobu,w jaki dana ustawa bya pniej wykonywana w praktyce. Uzasadnieniem takiego podejcia bya chzachowania spjnej metodologii oraz pominicie niezalenego od ustawodawcy, czstego zjawiska,kiedy nawet dobra ustawa jest z rnych powodw le wykonywana przez administracj lub obywateli.16Rola grup interesw w procesie stanowienia prawa w Polsce7.2. ANALIZA STATYSTYCZNAZe statystycznej analizy ustaw dotyczcych finansw publicznych i wolnoci gospodarczej,uchwalonych w latach XII 1989-2011 wynika, e 32 proc. z nich realizuje interesy rnych gruproszczeniowych, a nie interes publiczny.Ustawy dotyczce finansw publicznych uchwalone w ostatnim dwudziestoleciu w przewaajcejmierze 67 proc. zwikszay wydatki publiczne, a nie generoway oszczdnoci.58 proc. ustaw dotyczcych wolnoci gospodarczej rozszerzao zakres rynkowej konkurencji,a 42 proc. prowadzio do zawenia swobd gospodarczych.Rysunek 1. Odsetek ustaw nalecych do danej kategorii wrd ustaw dotyczcych wolnocigospodarczej i finansw publicznych uchwalonych w latach 1990-2011rdo: Opracowanie wasneRysunek 2. Liczba ustaw nalecych do poszczeglnych kategorii uchwalonych w latach 1990-2011rdo: Opracowanie wasne17Rola grup interesw w procesie stanowienia prawa w PolsceBardzo dua liczba przywilejw z zakresu finansw publicznych ma swe rdo w latach 80. XX w.,w czasach PRL. Przywileje emerytalne, przywileje nauczycieli (pensum), lekarzy (pensum),administracji (reguy zatrudnienia i wynagradzania), przywileje zwizkw zawodowych rnych bran(stabilno zatrudnienia), naukowcw, artystw. Grupy te zaktywizoway swoj dziaalno w poowielat 90. XX w., kiedy to zaczy wywalcza kolejne przywileje, np. emerytury grnicze w 2005 r.,ujednolicenie wynagrodze nauczycieli w skali kraju z 2002 r., artyci (emerytury, dofinansowaniedziaalnoci na poziomie 0,8 proc. PKB w PRL byo mniej), policja i wojsko (zasiki chorobowe100 proc., dodatki socjalne dla rodzin) itd. Sektor publiczny nadal zatrudnia wicej ni co czwartosob pracujc w naszym kraju (obejmuje on nie tylko urzdy, policj, wojsko, ale i pastwoweszkoy, orodki zdrowia, szpitale oraz przedsibiorstwa). Wedle danych OECD (2011)5w sektorzepublicznympracuje 25 proc. ogu zatrudnionych. Dla porwnania, w Hongkongu czy Tajlandii odsetekpracujcych w tym sektorze jest o niemal trzy czwarte mniejszy.Istotn grup byli te rolnicy, ktrzy w latach 90. XX w. wywalczyli mnstwo przywilejw(KRUS, obnienie podatku rolnego, ochrona gruntw rolnych, reglamentacja produkcji, skupy rolne,dofinansowanie dziaalnoci, antykoncentracyjne przepisy ustroju rolnego przywileje te nie miayswego rda w prawie UE). Wkocu lat 80. bezporednie subsydia budetowe do rolnictwa i ywnocistanowiy od 5 do 10 proc. produktu krajowego brutto (PKB) w wikszoci krajw Europy rodkoweji Wschodniej6. Po pocztkowej liberalizacji wsparcie dla rolnictwa wzroso ponownie stopniowo, aleznaczco. Nominalna stopa pomocy (NRA)7wzrosa z okoo 0 proc. w 1992 r. do okoo 40 proc.w 1998 r. w Polsce, po czymustabilizowaa si, gdy rozpoczy si przygotowania do przystpienia doUE. Przejawem tych tendencji byo uchwalanie w poowie lat 90. niezwizanych prawem unijnymrodkw interwencji w polityce rolnej, polegajcych na dotacjach i regulacjach cen. Te dziaaniahamoway przepyw pracownikw z rolnictwa do bardziej wydajnych sektorw gospodarki, co obniaomoliw do uzyskania dynamik wzrostu gospodarczego. Wedug bada ankietowych BAELzatrudnienie w rolnictwie przekracza 13 proc., mimo e rolnictwo wytwarza ju tylko okoo 4 proc.cznego produktu gospodarki. Gbsza ni w Polsce przepa midzy wydajnoci pracy w rolnictwiei poza nim jest obecnie jedynie w Botswanie8.Inn grup s zwizki zawodowe, ktrych sia wzrosa po 1989 r., gwnie z racji tego, e wczeniej byyaktywnie zwalczane przez pastwo socjalistyczne, a po zwycistwie Solidarnoci nad reimemsocjalistycznym ludzie ze zwizkw zawodowych mieli szczeglny mandat spoeczny do sprawowaniawadzy i z czasemdo skutecznego dbania o interesy reprezentowanych grup nacisku. Wcigu ostatnich20 lat poziom uzwizkowienia obniy si z okoo 80 proc. zatrudnionych w 1989 r. w gospodarce dookoo 14 proc. w 2010 r. Spadek ten mia sw gwn przyczyn w dynamicznym rozwoju sektoraprywatnego, lecz zwizki zawodowe przetrway w sektorze publicznym i wci s tam wpywow grup.Inn grup by np. sektor budowlany, ktry zacz by silnie wspierany przez rne programyfinansowania budownictwa mieszkaniowego. Due dotacje przekazywane byy take do spekskarbu pastwa (np. PKP, LOT, Poczta Polska, Orlen itd.), najczciej w zwizku z koniecznocirestrukturyzacji tych spek, wynikajcych z braku prywatyzacji lub braku konkurencji w danej brany.Jednake do istniejcych w PRL grup interesu doszy nowe. Pierwsz byy samorzdy zawodowe,ktrych autonomia zostaa zagwarantowana w Konstytucji RP z 1997 r. Do chwili obecnej powstao17 samorzdw zawodowych. Reprezentuj one m.in. zawody: adwokata, radcy prawnego,notariusza, komornika, lekarza i stomatologa, farmaceuty, lekarza weterynarii, rzecznika patentowego,biegego rewidenta, doradcy podatkowego, kuratora sdowego, diagnosty laboratoryjnego, architekta,urbanisty i inyniera budownictwa, maklera giedowego. Problem samorzdw zawodowych wpisujesi jednak w szerszy obraz interesw przedstawicieli rnych zawodw, ktre od pocztku lat 90.domagay si ustanowienia przez pastwo standardw wykonywania danego zawodu. W Polsce18Rola grup interesw w procesie stanowienia prawa w Polsce5Government at Glance 2011, OECD, Paris.6Agricultural incentives in CEE Countries, World Bank, Waszyngton, 2008, s. 53.7Nominal Rate of Protection (NPR) wzrost ze sprzeday produktw rolnych w porwnaniu z sytuacj braku interwencjipublicznej.8Jak sprawi, aby Polska osigna cud gospodarczy?, Raport FOR, Warszawa 2008, s. 23.istnieje 380 regulowanych przez pastwo profesji, ponaddwukrotnie wicej ni w Niemczech, Francji,we Woszech, w Norwegii czy Szwecji i ponadsiedmiokrotnie wicej ni w Estonii. Analiza regulacjizawodw zamknitych ujawnia, e ich istnienie powoduje ograniczenie wyboru konsumentw i wzrostkosztw przez nich ponoszonych, wzrost pac przedstawicieli zawodw regulowanych i zwikszenienierwnoci w spoeczestwie, jak rwnie pozbawienie najbiedniejszych dostpu do odpowiednichusug. Mechanizm wprowadzania ogranicze jest prosty. Lobbyci z rnych grup zawodowychprzekonuj, e bez ogranicze bd krlowa partacze, a zezwolenia i urzdowe egzaminyzagwarantuj klientowi wysok jako usug. Politycy chtnie za tego suchaj. W2006 r. Sejmprzyjnp. gosami PiS, Samoobrony i LPR ustaw, ktra nakadaa na rzemielnikw obowizek zdaniaegzaminu potwierdzajcego ich kwalifikacje. Chodzio o 1,5 mln fryzjerw, szewcw, krawcw,blacharzy, lakiernikw itp. Przepisy nie weszy w ycie tylko dziki temu, e zablokowa je Senat.Now grup interesu by biznes prywatny. W PRL dziaalno koncesjonowana bd objtazezwoleniami bya wykonywana przez przedsibiorstwa pastwowe. Istniay jeszcze dodatkoweograniczenia, ktre w wikszoci nie maj ju dzisiejszych odpowiednikw, m.in. przydziaysurowcw, energii, przymus zrzesze, nakazy pracy i domiary podatkowe. Ustawa Wilczka z 1988 r.oraz reformy rzdu Mazowieckiego uwolniy dziaalno gospodarcz w Polsce. Niestety od tego czasurne grupy biznesowe zaczy wpywa na proces stanowienia prawa i uzyskiwania dla siebiekorzystnych regulacji lub przywilejw finansowych. Najaktywniejsze w tymobszarze byy spki skarbupastwa, opisane wczeniej, dla ktrych bya to forma walki z konkurencj prywatn i zagraniczn.W1989 r. obowizyway 53 rodzaje koncesji na prowadzenie dziaalnoci gospodarczej, w 1997 r. byoich ju 82. Z tego punktu widzenia na pozytywn ocen zasuguj lata 1997-2001, kiedy nastpioradykalne ograniczenie zarwno liczby koncesji, z 82 do 35 (spadek o 47), jak rwnie obszarwobjtych koncesjonowaniem z 26 do 8 (spadek o 18). Liczba zezwole na prowadzenie dziaalnocigospodarczej w latach 1989-2003 stale rosa, od poziomu 116 do 222 zezwole (cho trzebazaznaczy, e 29 zezwole powstao z przeksztacania z koncesji, w zwizku z wejciem w yciePrawa dziaalnoci gospodarczej w 2001 r.)9. Zwikszaa si liczba obszarw, w ktrych wprowadzanes limitowane poziomy produkcji i obrotu. W latach 1989-2003 wprowadzono 12 limitw w szeciunowych obszarach reglamentacji. By to skutek powrotu do aktywnej polityki rolnej w latach1993-1997, polegajcej na gwarantowaniu producentom cen minimalnych, dopacaniu do produkcjii eksportu danych produktw.Jedn z grup interesw jest tzw. kapita zagraniczny, ktry moe inwestowa w danym kraju nazasadzie wygrany wygrany, ale moe te aktywnie lobbowa za realizacj swoich intereswkosztem krajowych producentw lub konsumentw. Jednake jest to zagadnienie wykraczajcepoza zakres tego projektu badawczego, ktry skupia si na wpywie krajowych grup interesw naproces stanowienia prawa. Moe to prowadzi do pewnego obcienia wynikw, gdy w niektrychprzypadkach ustawy poprawiajce pozycj polskich firm na rynkach midzynarodowych mog bytraktowane jako ustawy zawajce wolno gospodarcz.Ciekawych wnioskw dostarcza przyjrzenie si temu, jak zmieniaa si jako uchwalanego prawawraz z upywem czasu. Po okresie transformacji, w ktrym ponad 90 proc. ustaw realizowao interespubliczny, nastpi gwatowny wzrost iloci prawa, ktrego zapisy realizoway interesy rozmaitych grupnacisku. Midzy rokiem1993 a 2006 ustawy realizujce interesy grupowe stanowiy niemale poowuchwalanego prawa. Wyjtkowe byy jedynie dwa epizody lata 1997-1998, kiedy nastpi ogromnyspadek liczby ustaw realizujcych interes grupowy do okoo 3 proc., i lata 2001-2002, kiedy mimospadku grupy interesu wci byy beneficjentami ponad 30 proc. uchwalanego prawa. W roku 2006nastpi wzrost liczby ustaw realizujcych partykularne interesy poszczeglnych grup do 69 proc.,a nastpnie spadek do nieco powyej 20 proc. w okresie po roku 2007. Od 2008 r. mona zauwayniewielk tendencj wzrostow, wci jednak interesy grupowe realizowane s przez mniej ni30 proc. ustaw.19Rola grup interesw w procesie stanowienia prawa w Polsce9Paczocha J., Reglamentacja gospodarki w latach 1993-2003, Warszawa 2005.Rysunek 3. Dynamika w czasie ustaw realizujcych interes grupowy i publicznyrdo: Opracowanie wasnePodobne tendencje mona zaobserwowa dla poszczeglnych badanych grup ustaw dotyczcychwolnoci gospodarczej i finansw publicznych.Rysunek 4. Dynamika w czasie ustaw zwikszajcych wydatki publicznerdo: Opracowanie wasne20Rola grup interesw w procesie stanowienia prawa w PolsceRysunek 5. Dynamika w czasie ustaw ograniczajcych wolno gospodarczrdo: Opracowanie wasneKlasyfikacja ustaw w wymiarze interes grupowy/interes publiczny pozwolia zespoowi nada kademuaktowi w bazie warto od -3 (realizacja interesu publicznego w wysokim stopniu), do +3 (realizacjainteresu grupowego w wysokim stopniu). Rysunek 6. przedstawia w syntetycznej formie wyniki dlawszystkich przeanalizowanych ustaw na przestrzeni 21 lat i siedmiu kadencji Sejmu. Wykres liniowypowsta przez urednienie wartoci dla ustaw uchwalonych w okresach 30-dniowych.Analogicznie powstay wykresy dla wolnoci gospodarczej i finansw publicznych (rysunki 6.-8.).Rysunek 6. Stopie realizacji interesu grupowego/interesu publicznego przez wszystkie ustawyznajdujce si w bazierdo: Opracowanie wasneUwaga: Wartoci dodatnie oznaczaj realizacj interesu grupowego, a ujemne interesu publicznego. Imbardziej oddalona od zerajest warto, tym wiksza jest skala danego zjawiska.21Rola grup interesw w procesie stanowienia prawa w PolsceRysunek 7. Stopie ograniczania/rozszerzania wolnoci gospodarczej przez wszystkie ustawyznajdujce si w bazierdo: Opracowanie wasneUwaga: Wartoci dodatnie okrelaj ustawy ograniczajce wolno gospodarcz, ujemne ustawy poszerzajce wolno gospodarcz.Im bardziej oddalona od zera jest warto, tym wiksza jest skala danego zjawiska.22Rola grup interesw w procesie stanowienia prawa w PolsceRysunek 8. Skala negatywnego/pozytywnego oddziaywania na stan finansw publicznych przezwszystkie ustawy znajdujce si w bazierdo: Opracowanie wasneUwaga: Wartoci dodatnie oznaczaj koszty dla finansw publicznych, a ujemne oszczdnoci dla finansw publicznych.Im bardziej oddalona od zera jest warto, tym wiksza jest skala danego zjawiska.Nietrudno zauway, e do pewnego stopnia wystpuje zaleno midzy kadencj, a wic i koalicjrzdzc, a stopniem realizacji interesu grupowego, ograniczania wolnoci gospodarczej i tworzeniakosztw dla finansw publicznych. Kadencja X i I byy w tymaspekcie bezsprzecznie dobre. Sytuacjapogorszya si za rzdw SLD-PSL w II kadencji, by znw poprawi si za czasw koalicji AWS-UWw III kadencji. Niejednoznaczna pod tym wzgldem pozostaje kadencja IV. W kadencji V znwnastpuje pogorszenie sytuacji, by poprawi si w kadencji VI, ale poprawa okazaa si krtkotrwaa.Na podstawie ustaw realizujcych interes grupowy, przy ktrych badaniu udao si okreli beneficjentwuchwalonych przepisw, przeprowadzono analiz siy nacisku poszczeglnych grup [rysunek 9.]. Zdarzaysi sytuacje, e beneficjentami danej ustawy byy dwie (lub wicej) wyrnione w opracowaniu grupy.Najbardziej wpywow grup interesu w minionym dwudziestoleciu okazali si pracownicy sektorapublicznego 8 proc. uchwalanego prawa w analizowanych przez nas dziedzinach suyo ichinteresom. Potem w kolejnoci rolnicy (4 proc.), przedsibiorstwa sektora publicznego (3 proc.),przedstawiciele zawodw regulowanych (3 proc.), zwizki zawodowe (2 proc.) i dopiero na szstymmiejscu przedsibiorstwa sektora prywatnego (2 proc.).23Rola grup interesw w procesie stanowienia prawa w PolsceRysunek 9. Odsetek ustaw wrd wszystkich analizowanych, ktre realizuj interes danej grupyrdo: Opracowanie wasneNajwicej ustaw uwzgldniajcych interes grupowy realizuje (w kolejnoci):1. interes grup spoecznych z sektora publicznego (np. administracja, nauczyciele, lekarze) 111 ustaw,1.2. interes grup rolniczych 54 ustawy,1.3. interes spek/przedsibiorstw pastwowych 41 ustaw,1.4. interes samorzdw zawodowych 36 ustaw,1.5. interes zwizkw zawodowych 32 ustawy,1.6. interes przedsibiorstw prywatnych 30 ustaw.Najmniej ustaw realizujcych interes grupowy zidentyfikowano wrd przedsibiorstw z sektoraprywatnego (30 ustaw). Pewne rnice wrd tego zbioru mona zauway, gdy uwzgldni sikryterium sektorowe. Wrd pracownikw sektora publicznego najbardziej wpywowa okazaa siadministracja publiczna, dystansujc wszystkie inne grupy (48 proc. ustaw). Nastpnie lekarze,akademicy, nauczyciele i grnicy.Podstawowy wniosek wypywajcy z tej czci analizy jest taki, e interesy grup szeroko rozumianegosektora publicznego s realizowane duo bardziej ni interesy grup sektora prywatnego.24Rola grup interesw w procesie stanowienia prawa w PolsceRysunek 10. Odsetek ustaw realizujcych interesy poszczeglnych grup wrd ustaw realizujcychinteresy pracownikw sektora publicznego*Procent ustaw realizujcych interesy poszczeglnych grup wrd ustaw realizujcych interesy pracownikw sektora publicznego.rdo: Opracowanie wasneRwnoczenie analizie poddany zosta sposb, w jaki realizowane s interesy poszczeglnych grup czy odbywa si to bardziej poprzez redystrybucj, kanaem finansw publicznych, czy poprzezzawanie wolnoci gospodarczej. Jak pokazuj ponisze wykresy, jedynie interesy emerytww caoci realizowane byy poprzez redystrybucj rodkw publicznych. Interesy pozostaych grup,cho w rnym stopniu, realizowane s poprzez kombinacj obydwu mechanizmw. Wykres 9.pokazuje liczb ustaw, a wykres 10. liczb zapisw w ustawach.Rysunek 11. Relacja liczby ustaw realizujcych interes grupowy poprzez zawanie wolnocigospodarczej do ustaw realizujcych interes grupowy poprzez finanse publiczneWyniki dla poszczeglnych grup nie sumuj si do 100 proc., poniewa jedna ustawa moe rwnoczenie powodowa kosztyi zawa wolno gospodarcz. Wielko koa oznacza procent ustaw realizujcych interesy danej grupy pord wszystkich ustawrealizujcych interes grupowy.rdo: Opracowanie wasne25Rola grup interesw w procesie stanowienia prawa w PolsceRysunek 12. Relacja liczby zapisw w ustawach realizujcych interes grupowy poprzez zawaniewolnoci gospodarczej do liczby zapisw realizujcych interes grupowy poprzez finanse publiczne*Liczone zapisy, a nie ustawy. Obie wartoci sumuj si do 100 proc. Wielko koa oznacza procent ustaw realizujcych interesydanej grupy pord wszystkich ustaw realizujcych interes grupowy.rdo: Opracowanie wasneInteresy samorzdw zawodowych, przedsibiorstw sektora prywatnego i przedsibiorstw sektorapublicznego realizowane byy w wikszym stopniu poprzez zawanie wolnoci gospodarczej.Interesy zwizkw zawodowych bardziej poprzez redystrybucj rodkw publicznych. Interesyrolnikw i pracownikw sektora publicznego realizowane byy obydwoma kanaami w niemale rwnymstosunku.Rysunek 13. Liczba ustaw realizujcych interesy poszczeglnych grup z podziaemna kadencje Sejmurdo: Opracowanie wasne26Rola grup interesw w procesie stanowienia prawa w PolsceZ powyszej analizy mona wycign nastpujce wnioski:Interesy grup szeroko rozumianego sektora publicznego s realizowane duo bardziej ni interesygrup sektora prywatnego. By moe sia grup interesu sektora publicznego wynika z istnieniazinstytucjonalizowanych form organizacji tych grup oraz znajdowania si ich stosunkowo bliejpolitycznego centrum.Interesy grupowe w wikszymstopniu realizowane s poprzez redystrybucj ni poprzez ograniczaniewolnoci gospodarczej, cho w duym stopniu zaley to od grupy i zjawisko to nie jest tak silne,jak mona by przypuszcza. Co ciekawe, interesy grupowe biznesu s najczciej realizowanew sektorach, w ktrych pastwo ma dominujcy wpyw poprzez istnienie spek pastwowych.Wpyw premierw i ministrw finansw na realizacj interesu publicznegoWpyw premiera na tworzone prawo czsto bywa bardzo silny, co bardziej wynika z funkcji liderapartii politycznej dysponujcej wikszoci parlamentarn ni z nadzoru nad realizowan strategi,bo takich spjnych i realizowanych strategii w minionych 22 latach w zasadzie nie byo. Dlatego poniejprzedstawiono rankingi premierw pod wzgldemobrony interesu publicznego w stanowionymprawie.Ranking 1. przedstawia liczb ustaw dotyczcych zarwno wolnoci gospodarczej, jak i finanswpublicznych realizujcych interes publiczny i grupowy, uchwalonych w czasie sprawowania funkcjiprzez poszczeglnych premierw. Ranking 2. pokazuje procentowy udzia tych ustaw we wszystkichanalizowanych ustawach uchwalonych w czasie penienia przez nich obowizkw.Rysunek 14. Ranking premierw RP**Ranking stworzony na podstawie dat urzdowania i dat uchwalenia ustaw.rdo: Opracowanie wasneW zalenoci do tego, czy za waniejszy uznamy ranking procentowy, czy w liczbach absolutnych,otrzymujemy inne zestawienie. Poniewa w historii Polski wielu ministrw finansw, rwnie w randzewicepremierw, miao bardzo silny wpyw na stanowione prawo, poniej przedstawiamy podobnerankingi ministrw finansw. Ranking 1. przedstawia liczb ustaw dotyczcych zarwno wolnoci27Rola grup interesw w procesie stanowienia prawa w Polscegospodarczej, jak i finansw publicznych realizujcych interes publiczny i grupowy, uchwalonychw czasie sprawowania funkcji przez poszczeglnych ministrw. Ranking 2. pokazuje procentowy udziatych ustaw we wszystkich analizowanych ustawach uchwalonych w czasie penienia obowizkw przezposzczeglnych ministrw. Z rankingw wyczeni zostali ministrowie, ktrzy penili funkcj na tylekrtko, e za ich kadencji uchwalono mniej ni dziesi ustaw dotyczcych tej problematyki.Najlepsze i najbardziej szkodliwe ustawy uchwalone pod rzdami danych liderw zaprezentowanow zaczniku.Rysunek 15. Ranking ministrw finansw RP**Ranking stworzony na podstawie dat urzdowania i dat uchwalenia ustaw.rdo: Opracowanie wasne28Rola grup interesw w procesie stanowienia prawa w PolsceAnalizie poddano rwnie liczb ustaw realizujcych interes grupowy, tworzcych koszty dla finanswpublicznych i zawajcych wolno gospodarcz, uchwalonych w poszczeglnych kadencjachSejmu, co przedstawia rysunek 16.Rysunek 16. Odsetek ustaw realizujcych interes grupowy, tworzcych koszty dla finanswpublicznych i zawajcych wolno gospodarcz, uchwalonych w poszczeglnych kadencjach Sejmurdo: Opracowanie wasnePomijajc X kadencj Sejmu, bdc specyficznym okresem tworzenia podstaw transformacjisystemowej i wymagajcym podejmowania niezwykle trudnych decyzji, najgorsze dla grup interesuokresy przypaday na lata 1997-2001 i 2007-2011. By to czas umiarkowanie prawicowych rzdwi, co ciekawe, jedynych, ktre przetrway ca kadencj pod kierownictwem jednej osoby.Pod wzgldem ograniczania wolnoci gospodarczej najgorsza bya kadencja II, a pod wzgldemkosztw dla finansw publicznych kadencja V. Wtej kadencji najwikszy procent ustaw realizowa teinteres grupowy.WX kadencji Sejmu byy dwie koalicje rzdowe: koalicja Solidarno-ZSL-PZPR-SD pod kierownictwempremiera Tadeusza Mazowieckiego i koalicja KLD-ZChN-PC-SD pod kierownictwem Jana KrzysztofaBieleckiego. W pierwszej kadencji funkcjonoway trzy rzdy: Jana Olszewskiego (PC-ZChN-PSL-PL),pierwszy rzd Waldemara Pawlaka (PSL) i rzd Hanny Suchockiej (UD-KLD-ZChN-PChD-PPPP-PSL--PL). WII kadencji uformowaa si koalicja trzech partii SLD-PSL-BBWR (BBWR funkcjonowa w koalicjipoprzez instytucj tzw. ministrw prezydenckich), a rzdemkierowa wtedy Waldemar Pawlak (drugi rzdPawlaka). Po wyczeniu z koalicji BBWR pod szyldem SLD-PSL funkcjonoway dwa rzdy: JzefaOleksego i Wodzimierza Cimoszewicza. WIII kadencji funkcjonowaa koalicja AWS-UW, a premierembyJerzy Buzek. W roku 2000 z koalicji odesza Unia Wolnoci i AWS rzdzia w formule mniejszociowej.IV kadencja przyniosa ponown wygran SLD. Uformowa si wtedy rzd SLD-UP-PSL podprzewodnictwem premiera Leszka Millera. Po odejciu z koalicji PSL w 2004 r. powsta rzdmniejszociowy SLD-UP pod przewodnictwem Marka Belki. Po wyborach w 2005 r. powsta pocztkowomniejszociowy rzd PiS pod kierownictwemKazimierza Marcinkiewicza, do ktrego w 2006 r. doczyySamoobrona i LPR. Od drugiej poowy 2006 r. do koca kadencji pracami rzdu kierowa JarosawKaczyski. Od czasu wyborw w 2007 r. w Polsce rzdzi koalicja PO-PSL pod przewodnictwempremieraDonalda Tuska.29Rola grup interesw w procesie stanowienia prawa w PolscePrawo inicjatywy ustawodawczej ma wiele grup i instytucji. Dlatego chcielimy sprawdzi, czy istniejeistotne zrnicowanie w stopniu realizacji interesu publicznego w zalenoci od tego, kto inicjuje daneprawo. Wyniki ilustruje rysunek 17.Rysunek 17. Odsetek ustaw realizujcych interes grupowy w stosunku do wszystkich ustawinicjowanych przez poszczeglne podmiotyrdo: Opracowanie wasneWykres wskazuje na to, e inicjatorem ustaw realizujcych interes grupowy najczciej jestprezydent. Naley jednak zwrci uwag na to, e w bazie badania znajduje si tylko dziesi ustawz inicjatywy prezydenta, z czego cztery maj charakter realizujcych interes grupowy, wic powyszywniosek nie ma znaczcego wsparcia empirycznego. W drugiej kolejnoci inicjatorem szkodliwychustaw jest rzd, jeli wykorzystuje moliwo nadania projektowi klauzuli pilnoci. Niewiele mniejustaw realizujcych interes grupowy inicjowanych jest przez Sejm. Wtej kategorii najlepsze ustawyinicjuje Senat. Powysza analiza statystyczna oraz wyniki wczeniejszych opracowa pozwalaj napostawienie wniosku, e ustawy poselskie w wikszym stopniu realizuj interesy grupowe niprojekty rzdowe, a jeeli rzd chce zrealizowa interes grupowy, to stara si przemyci te ustawyprzez parlament w trybie pilnym.30Rola grup interesw w procesie stanowienia prawa w PolsceJednym z pyta postawionych w analizie byo zagadnienie okresw, kiedy wyniki prac parlamentarnychw mniejszymstopniu realizuj interes publiczny. Wjakich miesicach uchwala si najwicej zego prawa?Rysunek 18. Stosunek liczby ustaw uchwalonych w danym miesicu do liczby wszystkich ustaww poszczeglnych kategoriachrdo: Opracowanie wasneWida, e najwicej zego prawa uchwala si w czerwcu, lipcu i grudniu. Moe by oczywicie wielepowodw ku temu, ale jeden nasuwa si natychmiast. Te miesice to okres zmniejszonej kontrolimediw i obywateli nad pracami parlamentarnymi.Alternatywna hipoteza wyjaniajca ten fenomen moe wynika z wikszego nasilenia prac legislacyjnychw niektrych miesicach, co moe by zwizane ze zbliajcym si sezonem urlopowym.Aby lepiej oceni poszczeglne miesice, przedstawiono dodatkow statystyk, gdzie tym razemliczono relacj danego typu zych ustaw do wszystkich ustaw uchwalonych w danym miesicu, coilustruje rysunek 19. Czerwiec pozostaje miesicemnajbardziej kosztownymdla finansw publicznych.Reszta kategorii nie ma jednak wyranego lidera. Dokadniejsza analiza pokazuje, e najwicej ustawrealizujcych interes grupowy uchwalanych jest we wrzeniu, a zawajcych wolno gospodarczw kwietniu. Wydaje si, e najmniej zego prawa w kategoriach wzgldnych uchwala si w padzierniku.Autorzy raportu nie potrafi przekonujco wyjani efektu zego czerwca i dobrego padziernika, alestwierdzaj istnienie takiej zalenoci, co ma wane konsekwencje dla instytucji monitorujcych jakostanowionego prawa, w tym dla mediw. Naley zachowa szczegln czujno w czerwcu,a padziernik mona potraktowa ulgowo. Inna nasuwajca si rekomendacja, czyli zakazanieuchwalania prawa w czerwcu, byaby nieskuteczna, poniewa efekt zego czerwca z pewnociprzesunby si na maj.31Rola grup interesw w procesie stanowienia prawa w PolsceRysunek 19. Odsetek ustaw w poszczeglnych kategoriach w odniesieniu do wszystkich ustawuchwalonych przez parlament w danym miesicurdo: Opracowanie wasneTego typu analiza w sposb naturalny nasuwa pytanie, czy w Polsce wystpuje zjawisko zabieganiao gosy wyborcze poprzez rozdawnictwo przywilejw ograniczajcych swobody gospodarcze lub nioscychkoszty po stronie finansw publicznych przed wyborami.Spord ustaw znajdujcych si w bazie projektu 40 proc. uchwalonych w roku wyborczym realizujeinteres grupowy, a 45 proc. rodzi koszty wobec finansw publicznych. Wobu wypadkach s to wartociwysze ni rednia we wszystkich latach, co pozwala wysnu ostrony wniosek o wpywie zblianiasi wyborw na skuteczno dziaania grup interesu i porednio na wystpowanie w Polsce zjawiskapolitycznego cyklu koniunkturalnego (Nordhaus, 1975). Wystpuje jednak mocne zrnicowanie zewzgldu na kadencj. Poniszy wykres pokazuje, e najwicej ustaw realizujcych interes grupowy(ponad 70 proc.) i tworzcych koszty dla finansw publicznych (ponad 60 proc.) uchwalanych byow roku 2007. Przyczyn tego stanu rzeczy mona doszukiwa si w skrceniu kadencji Sejmui zwizanej z tym wzmoonej aktywnoci grup interesw, chccych zrealizowa korzyci przedzaburzajcymi scen polityczn wyborami z jednej i chci zabezpieczenia poparcia przez partierzdzce z drugiej strony. Jest wic tak, e im bliej wyborw, tym wicej ustaw realizujcych interesgrupowy.32Rola grup interesw w procesie stanowienia prawa w PolsceRysunek 20. Odsetek ustaw realizujcych interes grupowy oraz tworzcych koszty dla fina