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Procuración General del Tesoro de la Nación
Escuela del Cuerpo de Abogados del Estado
Postgrado en “Derecho Tributario”
Materia: Federalismo y Organización Administrativa Tributaria
Profesor: Dr. Anibal Oscar Bertea
Tema: “Régimen de coparticipación federal de impuestos. Su aplicación y evolución en la Provincia de Formosa”
Alumno: Federico Luis Dal Ri
D.N.I.: 21.613.284
Régimen de coparticipación federal de impuestos. Su aplicación y evolución en la Provincia de Formosa
Aclaración previa:
Antes de comenzar a desarrollar el tema elegido, quiero aclarar que el
hecho de haber vivido en la ciudad de Formosa durante 12 años y haber
trabajado en distintas áreas de la Administración Pública, me permitió aprender
y analizar de qué manera son perjudicadas las provincias con menos recursos,
como la Provincia de Formosa, mediante las distintas detracciones que se
fueron aplicando en los últimos tiempos a través de la ley 23.548, por ello será
importante ahondar en los porcentajes que representan los recursos
provenientes de Nación a través de la Coparticipación y cuánto corresponde a
la recaudación provincial de la Provincia de Formosa. Para ello, haré
un análisis del presupuesto del año 2011, pero antes desarrollaré un breve
resumen de los orígenes de la Ley de Coparticipación y de las modificaciones
que sufriera a través del tiempo, y como influyó en los recursos transferidos a la
Provincia de Formosa.
1) Coparticipación de Impuestos. Evolución histórica.
Los esquemas de reparto de los impuestos que recauda la Nación son la
respuesta obligada a la discrepancia entre el monto de los ingresos recaudado
por cada jurisdicción y el financiamiento necesario para atender las funciones
que le compete a cada una de aquellas.
El régimen de distribución interjurisdiccional de recursos tributarios se
comenzó a utilizar con bastante posterioridad a la consolidación de la
organización nacional. Desde el año 1860 hasta el año 1934 el régimen de
coparticipación federal no existió formalmente, y es a partir de 1935 que queda
instaurado por ley y con las características que hoy conocemos, pero siempre
sujeto a modificaciones, "influido por conflictos políticos, el crítico entorno
macroeconómico y la presión del sistema previsional ".
Con la promulgación y entrada en vigencia de la norma que dio origen al
Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, comenzó a desarrollarse
este mecanismo de Federalismo Fiscal de reparto no condicionado y
automático de recursos, cuyo objetivo primordial fue el orden financiero estatal,
a raíz de la ruptura constitucional debida de la crisis de 1930 y la debacle del
modelo agro-exportador, lo que trajo aparejado una importante merma en la
recaudación de los impuestos derivados del comercio exterior, siendo este el
principal recurso de nuestro país en aquéllos años.
El objetivo primordial de la creación del Régimen de Coparticipación
Federal de Impuestos residió en posibilitar a cada jurisdicción ejercer
plenamente sus respectivas competencias tributarias, determinando criterios
objetivos de distribución de lo recaudado entre las distintas jurisdicciones. De
esta forma, se tuvo la intención, por una parte, de evitar las asimetrías en la
distribución de las responsabilidades de gastos y de las facultades tributarias
entre los niveles de gobierno, y por otra, limitar la heterogeneidad existente
entre las provincias en su capacidad de captar recursos propios.
En 1934 el Congreso Nacional aprueba tres leyes:
- Ley 12.139, de unificación de la recaudación de los impuestos internos;
- Ley 12.143, que transforma el impuesto a las transacciones en
impuesto a las ventas;
- Ley 12.147, de prórroga del impuesto a los réditos.
De esta forma, la Nación se encuentra con una nueva fuente de
recursos, lo que provocó las posteriores modificaciones realizadas debido a la
incorporación de nuevos tributos y a los cambios en los coeficientes de
distribución primaria y secundaria. El sistema es netamente devolutivo, lo que
otorga prioridad en el prorrateo de la masa de recursos coparticipables a las
provincias que aportaran el mayor volumen de recursos, es decir, aquellas con
mayor población y desarrollo relativo.
Por otra parte, al tratarse de una ley convenio, se requería la adhesión
de las provincias por intermedio de leyes de sus respectivas legislaturas. Se fijó
una coparticipación primaria del 82,5 % para la Nación y el 17,5 % para las
catorce provincias existentes y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.
Hasta la sanción de la ley 20.221, se fueron incorporando nuevos impuestos en
el total a distribuir, lo que ha posibilitado el aumento de la masa coparticipable.
La necesidad de reformar el Régimen de Coparticipación buscaba
corregir algunos defectos de la ley anterior y solucionar algunos problemas
coyunturales que sufría la economía de esos años.
En primer lugar, se había alcanzado una situación de fuerte dependencia
estructural en el plano financiero por parte de las provincias respecto del
gobierno nacional. En varias jurisdicciones provinciales se daba el caso de
requerir el giro de fondos por parte del Tesoro Nacional para atender a la
nómina salarial de sus empleados públicos.
Por ello, en el año 1973 se produjo un cambio cualitativo con la sanción
de la ley 20.221; a través de la cual se estableció el primer régimen global de
Coparticipación Federal de Impuestos entre la Nación y las Provincias,
unificando casi la totalidad de los impuestos recaudados en un sistema de
distribución único y excluyente con criterios explícitos para la distribución a las
Provincias. Pero esta Ley tenía prevista una vigencia de 10 años, es decir, su
vigencia terminaba en el año 1983. No obstante ello, el Gobierno militar la
prorrogó cuatro años más hasta 1984, con la intención de darle tiempo al nuevo
Gobierno democrático para que busque un nuevo acuerdo con las Provincias,
aunque esta situación ocasionó múltiples conflictos y numerosos
desavenencias entre las mismas.
Finalmente, luego de una etapa de transición e incertidumbre con
respecto a un nuevo Régimen de Coparticipación, en diciembre de 1987 el
Congreso sancionó la Ley 23.548, la cual continua vigente a la espera de
un nuevo régimen que la reemplace. La nueva ley había nacido en un contexto
de mucha debilidad institucional, ya que la situación política del gobierno
central le impedía adoptar una política nacional frente a la mayoría justicialista
entre los gobernadores y en el Senado de la Nación. Requiriendo más fondos,
aquellos presionaron al Gobierno, que a los pocos meses sancionó una nueva
ley.
Fueron diversas las modificaciones que tuvo la nueva Ley, afectando en
una mayor proporción a las Provincias, y más aún en aquellas que tienen un
mayor financiamiento de sus gastos con los recursos coparticipables como es
el caso de la Provincia de Formosa.
2) Sistema de distribución de la Ley de Coparticipación.
Este régimen transitorio de distribución de recursos fiscales entre la
Nación y las Provincias establece que la masa de fondos está integrada por el
producido de la recaudación de todos los impuestos nacionales, existentes o a
crearse, deduciendo de la recaudación total el monto de los gastos vinculados,
directa o indirectamente a su percepción (cfme.: art. 1° del Decreto 559/92,
cuya vigencia comenzó el 1° de Abril de 1992). Esta disposición tuvo las
siguientes excepciones;
1. Derechos de importación y exportación, establecidos por el art. 4° de
la Constitución Nacional.
2. Aquellos cuya distribución esté prevista o se prevea en otro sistema o
regímenes especiales de coparticipación.
3. Los impuestos y contribuciones nacionales con afectación específica, a
destinos determinados, que una vez cumplido su objeto de creación y si
continuara en vigencia se incorporaran al sistema de distribución.
4. Impuestos nacionales destinados a fines que se declaren
de interés nacional por acuerdo entre La Nación y las Provincias,
requiriéndose adhesión de las Legislaturas Provinciales.
La excepción 2) fue incluida para mantener el esquema de reparto
del impuesto a los combustibles, y aunque sufrió varias modificaciones,
alimenta a una serie de fondos con asignación especifica (infraestructura
eléctrica, obras públicas, obras viales, Fondo Nacional de la Vivienda,
FO.NA.VI.) que se reparten entre La Nación y las Provincias según criterios
que establece la Ley 23.548.
La exención 4) requiere del acuerdo expreso de las legislaturas
provinciales, para quitar recaudación de la "masa coparticipable", siendo este
procedimiento coherente con el carácter de "ley convenio" que posee la Ley de
Coparticipación Federal, ya que de otro modo se estaría habilitando a un nivel
gubernamental -el Nacional- a modificar unilateralmente el régimen acordado
que en un extremo podría resultar completamente "vaciado", ya que bastaría
con la creación de sucesivos sistemas especiales de distribución que quitaran
recaudación del régimen general.
En lo que respecta a la distribución primaria, conforme lo dispuesto por
el art. 3º de la Ley, se estableció que el total de los recursos provenientes de
los impuestos coparticipados se reparta de la siguiente manera:
1.- El 42,34% en forma automática a la Nación;
2.- El 54,66% en forma automática a las Provincias adheridas;
3.- El 2% se destina al recupero del nivel relativo de las siguientes
provincias: Buenos Aires 1,5701%; Chubut 0,1433%; Neuquén 0,1433%;
Santa Cruz 0,1433%
4.- El 1% es destinado a un Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las
Provincias, con la finalidad de atender situaciones de emergencia y
desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales, siendo el
Ministerio del Interior el encargado de la asignación.
Del total de lo que recibe la Nación, conforme lo establece el art. 8° de la
Ley 23.548; se debía transferir a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires
(hoy Ciudad Autónoma) y al Territorio Nacional de Tierra del Fuego (hoy
provincia), una participación compatible con los niveles históricos, que luego
por lo establecido en el art. 1° del Decreto Nº 2.466/90 y por el art. 2° del
Decreto 702/99, se fijó una participación para La Provincia de Tierra del Fuego
del 0,7%; y para La Ciudad Autónoma de Buenos Aires se dispuso una
participación del 1,4%; conforme lo prescripto en el Decreto 705/03.
Se concede de esta manera una mayor participación global a las
provincias, en relación a la distribución primaria de la Ley 20.221, en
reconocimiento de las transferencias de servicios (salud, educación, aguas
corrientes, energía) operadas entre 1978 y 1980 por el gobierno militar sin que
mediara una contraprestación directa.
De la parte correspondiente a las provincias, un 2 % se destinó al
"recupero relativo" de las provincias de Neuquén, Buenos Aires, Chubut y
Santa Cruz. Estas provincias venían manifestando su disconformidad con la
distribución durante los años 1985-87, periodo en que no estuvo en vigencia la
Ley de Coparticipación.
Esta "desagregación" de la parte correspondiente a las Provincias no es
más que una evidencia de las dificultades que implicó en su momento
"consensuar" esta Ley en el Congreso, por los enormes desacuerdos que
había entre los representantes de las provincias y la Nación, y por las múltiples
presiones y arreglos que precedieron a su sanción.
El Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias (Fondo A.T.N.)
fue creado también por esta Ley, previéndose que sería manejado por el
Ministerio del Interior para atender "situaciones de emergencias y
desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales", debiendo el Ministerio
del Interior informar sobre su aplicación trimestralmente. Sin embargo, con
posterioridad a su establecimiento, en los hechos el Fondo A.T.N. pasó a ser el
dinero que se maneja "políticamente” desde el Ministerio del Interior para
ayudar a paliar las asfixiadas arcas de los tesoros provinciales, resultando en
consecuencia sumamente difícil acceder a información sobre los fundamentos
que llevan a su otorgamiento y su destino.
En lo que respecta a una segunda distribución denominada también
“reparto secundario”, la resultante del monto que establece el art. 3°, inc. B) de
la ley en análisis, es decir, del 54,66%, se efectuará una distribución entre las
Provincias adheridas de acuerdo a una determinación de porcentajes
establecidos, conforme el art. 4° de la citada ley. Por efecto de esta normativa,
a la Provincia de Formosa le corresponde una participación del 3,78% sobre el
monto a distribuir.
Teniendo en cuenta el porcentaje atribuible a Formosa, que por el
número no parece muy representativo a comparación con otras provincias, ésta
provincia progresivamente se vio muy perjudicada con las sucesivas
modificaciones que se fueron dando a través del tiempo hasta la actualidad.
A principios de la década de los ’90, se produjo una desnaturalización
acelerada y profunda de la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos, al
agregarse gran cantidad de excepciones. Aparecieron mecanismos de
distribución previos de algunos impuestos que forman parte de la masa
coparticipable, pasando a tener parte de su recaudación a una asignación
específica. Se produjeron tantas variaciones en el articulado de la ley que su
espíritu original ha quedado perdido en el tiempo; tal es así que varios juristas
expertos en la materia consideran que hoy día esta norma se encuentra
virtualmente derogada o totalmente desactualizada, y son muchos los que
llaman a que se dicte una nueva ley que sea más equitativa en la distribución
de los recursos estatales.
2) Impuestos Coparticipables y Detracciones.
Conforme a las disposiciones establecidas en la Ley de Coparticipación,
en el Impuesto a las Ganancias, se realiza una detracción porcentual al año de
los cuales se distribuye proporcionalmente a la ANSES, a la distribución de los
A.T.N., y a las Provincias. Luego de la detracción el 20% pasa a ANSES, el
10% hasta monto topa a Provincia de Bs As Ex-Fondo Conurbano y el
excedente a las Provincias, 2% ATN, 4% a las provincias excepto Bs As y el
64% se coparticipa entre Nación-Provincias, importe al que se aplicarán las
retenciones para la Caja Previsional de Nación, por lo cual el monto que se
transfiere es mucho menos que el 64%.
Con la sanción de la Ley 23.966 del 15/08/1991, se sustrajo el 11% de la
recaudación del Impuesto al Valor Agregado, destinado para el Sistema de
Seguridad de Salud el porcentual del 93,73%, y el restante 6,27% se reparte
entre la previsión social provincial. Esta Ley además creó el Impuesto a
los Bienes Personales, pero no se incorporó a este tributo al proceso
económico-financiero de distribución, en razón de que la recaudación que
surge de dicho impuesto no ingresó al Sistema de Coparticipación; siendo el
6,27% del total recaudado destinado al área Previsional Social de las
Provincias, y distribuido el porcentual restante en la Nación y las Provincias en
eun 41.64% y 57.36%, respectivamente.
Respecto del Impuesto a los débitos y créditos de las cuentas bancarias,
es decir, el famoso y polémico impuesto al cheque, se dispuso que su
copartición sea del 30%; mientras que el resto de su recaudación es destinado
directamente a recursos para la Nación, lo que ocasiona un permanente
enfrentamiento entre ésta y las provincias, especialmente las de menos
recursos como Formosa, puesto que un impuesto directo como este debería
tener, por su incidencia en las relaciones comerciales que se realizan en todo
el territorio nacional, un porcentual mucho mayor de atribución coparticipable
para las provincias, en especial a las que menor porcentual reciben, como el
caso de Formosa.
Los otros impuestos que componen la masa coparticipable bruta y que
se integran el 100% son los Impuestos Internos, conforme a lo que al respecto
dispuso la ley 24.674; los Impuestos a la Transferencia de inmuebles de
personas físicas; Impuesto a la Ganancia Minima Presunta, según ley: 25.063.
Además del 80.645% de las recaudaciones de los impuestos a los Juegos de
Azar.
Por último, debemos agregar que del impuesto que se aplica sobre el
capital de las Cooperativas, la alícuota es del 2%; y de ese producido el 50%
pasa a integrar la masa coparticipable, lo que hace aún más inentendible que el
porcentual del impuesto al cheque sea sólo del 30%; y se distribuya un
porcentual mayor para el tributo que se aplica a las Cooperativas que son
organizaciones motoras del desarrollo productivo de nuestro país.
Antes de la distribución primaria, de la masa coparticipable bruta, el
Estado Nacional pasó a retener un 15%, que fueron destinados a las arcas de
Previsión de la Seguridad Social Nacional y a otros gastos que se consideren
necesarios; además de ello se fija una suma fija mensual que es distribuida
entre las provincias con el objeto de cubrir desequilibrios fiscales, los cuales en
las de menores recursos como Formosa son numerosos y habituales.
A cambio de esto las Provincias obtienen una cierta modificación de la
distribución secundaria, la garantía de un mínimo mensual en concepto de
coparticipación y la transferencia automática de ciertos fondos con destinos
específicos.
4) Aplicación Práctica del Sistema de Coparticipación. La situación de la Provincia de Formosa
Luego de efectuar detalladamente el Sistema de los impuestos que
conforman el monto de la Coparticipación Bruta, podemos señalar, que a
lo largo de las modificaciones que se fueron dando a través del tiempo se fue
generando la necesidad de centralización de recursos de coparticipación a
favor de la Nación, logrando así un desequilibrio financiero entre ésta y las
Provincias.
Para determinar en qué magnitud resulta perjudicada la Provincia de
Formosa, a nivel cuantitativo, tomaremos como referencia la recaudación total
del año 2011, y para ello es preciso analizar los datos de los informes de
recaudación de los distintos Impuestos Nacionales, para hacer una
comparación de cómo se distribuye y como se debería distribuir, sin tener en
cuenta los Pactos Fiscales.
Partiendo del siguiente cuadro:
Fuente. Elaboración propia sobre datos del Informe de recaudación de AFIP de 2011
En el Impuesto a las Ganancias, para obtener la masa que se
coparticipa, aplicando las detracciones, según lo explicado anteriormente,
tomamos como importe bruto a distribuir en Nación-Provincias solamente el
monto de $ 69.131,52 millones.En el Impuesto al Valor Agregado tenemos el 89% como importe bruto
antes de retención del ANSES, y solo quedaría $ 137.270,93 millones para
distribuir.
En el Impuesto a los Débitos y Créditos solo el $ 10.853,70 millones.
Los otros Impuestos se coparticipan en su totalidad.
Entonces, la distribución bruta entre Nación y Provincias quedaría:
Concepto 2011
Total 225.110
IVA Neto de devoluciones 137.271
Ganancias 69.132
Cuentas Corrientes 10.854
Internos sin Seguros 4.647
Ganancia Mínima Presunta 1.357
Resto 1.850
Fuente. Elaboración propia sobre datos del Informe de recaudación de AFIP *en millones de pesos
Recordemos que de este total nos quedaría hacer:
- la retención del 15% para la ANSES y;
- la detracción del 45,8 millones mensuales, por lo que sumaría al año un
importe de $ 549,6 millones.Por lo tanto, el importe que se somete al reparto primario del art. 3° de la
Ley de Coparticipación es de $190.876,34 millones estimativamente, de los
cuales corresponde:
1) Nación $ 80.817,04 millones2) Provincias $ 104.333,00 millones3) ATN $1.908,63 millones4) Recupero del Nivel Relativo $ 3.817,52 millones
Como reparto secundario entre las Provincias, según el art. 4° de la Ley, le
correspondería a la Provincia de Formosa el 3,78 % del monto al conjunto de
las provincias adheridas, por lo que de ello resultaría la suma de $ 3.943,78 millones estimativamente para el año 2011.
A diferencia de lo que realmente le hubiera correspondido a la Provincia de
Formosa si no se hubiesen establecidos los Pactos Fiscales que fueron
modificando la naturaleza de la Ley, el monto a distribuir seria el siguiente:
1) $ 315.743 millones Coparticipable como reparto primario;
2) Para las Provincias, la suma de $172.585,12 millones como reparto
secundario,
3) Lo que realmente por ley le corresponde a Formosa es la suma de $ 6.523,72 millones.
4.1) Presupuesto proyectado del año 2011
A modo informativo y comparativo, mostraremos como referencia el
presupuesto proyectado para los ingresos corrientes en el año 2011 según
información oficial extraída de la página oficial del Gobierno de la Provincia de
Formosa, donde se habría estimado una recaudación, que si la comparamos
con los datos oficiales del informe de la AFIP resulta sensiblemente menor, y
vemos claramente que el importe coparticipable a la Provincia está muy por
debajo de lo que le correspondería aplicando la Ley sin las detracciones que se
fueron sucediendo.
4.1.1) Cuenta Ahorro, Inversión y Financiamiento
Con los diagramas precedentes, vemos claramente la magnitud de los
ingresos Nacionales, que si lo pasamos a valores porcentuales tenemos, que
del total de ingresos para la Provincia es:
4.2) Elaboración propia sobre datos del Presupuesto Proyectado 2011Los ingresos provenientes de Nación representan un 94% de los cuales
el total está compuesto por la coparticipación y la parte que le corresponde a
las provincias por leyes especiales que son enumerados en el presupuesto,
siendo el restante 6% perteneciente por la recaudación Provincial, siendo el
impuesto a los ingresos brutos el recurso que más ingreso genera.
Si tomamos el importe coparticipable, tendríamos un déficit para afrontar
los gastos corrientes, claramente reflejado en el presupuesto, de manera tal
que logra el equilibrio económico y genera un ahorro para ese año con los
ingresos de las leyes especiales y de los aportes del tesoro.
5) Conclusión
Si bien claramente la Provincia de Formosa es perjudicada, en principio,
por las variadas detracciones que fueron modificando la naturaleza de la Ley
23.548, ya que el importe por coparticipación no es suficiente para financiar los
gastos corrientes pero, por otro lado la Provincia es beneficiada, logrando el
equilibrio mediante los ingresos provenientes por Leyes Especiales, y de los
Aportes del Tesoro Nacional, ya que estas tienen un criterio de reparto
subjetivo, es decir, que se maneja políticamente a través del Ministerio del
Interior siguiendo las filosofías de los lineamiento y las fases
del movimiento Nacional y Popular.
En los últimos años, fueron estos porcentajes de ingresos (94% Nación y
6% Provincia) los que predominaron, de modo tal, que nuestra Provincia, si
bien tuvo un crecimiento económico, en infraestructura, en la generación
de empleo, no ha podido disminuir esta brecha, que lo hace totalmente
dependiente de lo que proviene por la Coparticipación, Leyes Especiales y
ATN.
El cambio histórico en la Provincia, se produce a partir del Acta de
Reparación Histórica firmada en el año 2003 con la presidencia de Néstor
Kirchner, que establecía una mejora en la calidad de vida de los formoseños,
mediante inversiones en infraestructura como instalaciones de redes de agua,
cloacas, eléctricas, rutas, etc., también mejorar la salud a través de nuevos
hospitales, centros de salud tanto en capital como en el interior. Con la ayuda
de la urbanización lo que se fomento fue la industria, el agro, la producción.
En el largo plazo, lo que se tendría que apuntar con
este proyecto formoseño, es aumentar la actividad económica privada, lo que
implica atraer nuevas inversiones, logrando nuevos puestos de trabajo, y no
depender tanto de conseguir un empleo estatal, ya que con una buena
actividad comercial, las empresas logran más ingresos, para cuando se busque
aplicar nuevas políticas tributarias como ser un aumento en la alícuota, los
empresarios no tuvieran inconvenientes o mejor dicho no se tornen reacios
para afrontar sus obligaciones.
Con esto se lograría mejorar la recaudación impositiva provincial, para
lograr reducir esa brecha de ingresos Nacionales y Provinciales, que hace
mucho tiempo es el mismo.
Bibliografía y sitios en internet
Ley de Coparticipación de Recursos Fiscales N°23.548 y sus
modificatorias.
El Sistema de Coparticipación Federal de Impuestos en la Actualidad.
TP 5. Centro de Investigación y Formación de la República Argentina (CIFRA
2010).
Barbeito, A; Goldberg, L y Lo Vuolo, R (2004) "Notas sobre el régimen
de coparticipación federal de impuesto"
Informe de Recaudación de Impuestos 2011 de la
Administración Federal de Ingresos Brutos (AFIP)
Página Oficial de la Provincia de Formosa. Ministerio de Economía,
Hacienda y Finanzas. Dirección de Presupuestos