Centro de Estudos da Consultoria do Senado Federal

O CONTROLE INSTITUCIONAL DAS DESPESAS COM PESSOAL

Fernando lvares Correia Dias

TEXTOS PARA DISCUSSO54 ISSN 1983-0645

Braslia, fevereiro / 2009

Contato: conlegestudos@senado.gov.br

Projeto grfico: Llia Alcntara

O contedo deste trabalho de responsabilidade do autor e no reflete necessariamente a opinio da Consultoria Legislativa do Senado Federal.

Os trabalhos da srie Textos para Discusso esto disponveis no seguinte endereo eletrnico:http://www.senado.gov.br/conleg/textos_discussao.htm

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Fernando lvares Correia Dias1

Para o Estado tem dado Commissarios, Ministros, Senadores, Presidentes, Consules, Generaes por mar e terra, Deputados Geraes e Provinciaes, Titulares, Bares, immensos Doctores, mil outros agraciados pelo Monarcha, com commendas, e habitos e um sem numero de Empregados no Estado, em Minas Geraes, e outras partes do Solo Brasileiro. Histria do Caraa, desde 1820 a 1865. (Revista do Arquivo Pblico Mineiro, v. 6, 1901)

1. INTRODUO

Este estudo objetiva analisar os mecanismos de controle institucional das despesas com

pessoal e sua efetividade. Com a necessidade de ajuste fiscal do setor pblico, passou-se do controle

meramente legal ou formal ao controle substancial, com a introduo dos limites previstos no art.

169 da Constituio Federal (CF) e sua regulamentao pelas Leis Camata I e II e Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF)2. O estudo analisa os problemas conceituais e operacionais desses

limites, bem como o seu cumprimento pela Unio, estados e municpios. Alm desses limites, a CF

e a LRF trazem outros dispositivos que buscam restringir a criao e expanso das despesas com

pessoal, como a exigncia de concurso pblico para o provimento de cargos efetivos e a

necessidade de autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias para o aumento de despesa.

Buscamos responder s seguintes perguntas: as restries constitucionais e legais tm

alguma efetividade? Os limites da LRF tm sido observados nas trs esferas de governo? Esses

limites foram adequadamente dimensionados? Qual a evoluo recente das despesas com pessoal e

as perspectivas para os prximos anos? Os entes da Federao tm burlado os limites da LRF?

O trabalho est dividido em trs partes, alm da introduo e concluso. Na primeira parte,

abordaremos os mecanismos institucionais de controle das despesas com pessoal, a partir de um

breve retrospecto de seus antecedentes histrico-constitucionais. Sero analisadas as leis

complementares que regulamentaram o art. 169 da CF, bem como as demais restries

constitucionais e legais expanso dessas despesas. Na segunda parte, discutiremos a aplicao dos

limites da LRF nas trs esferas de governo e a evoluo das despesas com pessoal. Ademais, sero

analisadas as questes relativas fiscalizao, sanes e possibilidades de burlar essas regras. Por

fim, a concluso sumariza os principais resultados do trabalho.

1 Consultor Legislativo do Senado Federal. Especialista em Poltica Econmica pela UnB. 2 Leis Complementares n 82, de 1995, n 96, de 1999, e n 101, de 2000, respectivamente.

2. CONTROLE DAS DESPESAS COM PESSOAL

2.1 Antecedentes Histrico-Constitucionais

A preocupao com o controle das despesas com pessoal no uma inovao trazida pela

Constituio de 1988 ou pela Lei de Responsabilidade Fiscal. J a Constituio Federal de 1891

estabelecia, em seu art. 34, 25, a competncia privativa do Congresso Nacional para criar e

suprimir empregos pblicos federais, fixar-lhes as atribuies, estipular-lhes os vencimentos. Com

isso, buscava o Constituinte vedar ao governante dispor livremente sobre cargos pblicos, o que,

contudo, no evitou o uso clientelista da mquina pblica na 1 Repblica.

A Constituio de 1934 manteve a competncia privativa do Congresso Nacional para criar

e extinguir empregos pblicos e estipular seus vencimentos, sempre por lei especial. Ademais foi

introduzido o Ttulo VII Dos Funcionrios Pblicos, definindo seus direitos e prerrogativas,

dentre eles a estabilidade aps dez anos de efetivo exerccio. Com a redemocratizao do Pas, foi

promulgada a Constituio de 1946, ampliando os direitos e sem maiores preocupaes com o

controle dos gastos com pessoal. Os funcionrios pblicos efetivos passaram a ter estabilidade aps

dois anos de exerccio, quando nomeados por concurso, e aps cinco anos, quando nomeados sem

concurso.

A Carta Magna de 1967 buscava um maior controle dos gastos pblicos, em resposta ao

descontrole oramentrio que caracterizou os governos populistas do incio dos anos 1960. O

princpio do equilbrio oramentrio foi explicitamente estabelecido no seu art. 66: o montante da

despesa autorizada em cada exerccio financeiro no poder ser superior ao total das receitas

estimadas para o mesmo perodo. Ademais, estabeleceu, pela primeira vez, um limite para as

despesas com pessoal como proporo da receita oramentria. O art. 66, 4, dispunha que A

despesa de pessoal da Unio, Estados ou Municpios no poder exceder de cinqenta por cento das

respectivas receitas correntes.

A Emenda Constitucional n 1, de 1969, previu em seu art. 64 que Lei complementar

estabelecer os limites para as despesas de pessoal da Unio, dos Estados e dos Municpios. Esse

dispositivo demonstra a preocupao do governo com o equilbrio oramentrio e com o controle

das despesas, embora, por no ter sido regulamentado, no teve aplicabilidade. Em relao aos

funcionrios pblicos, a nomeao para cargo efetivo passou a exigir prvia aprovao em concurso

pblico e foi vedada a acumulao remunerada de cargos, embora com excees semelhantes s

atuais.

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Com a redemocratizao do Pas, em meados dos anos 1980, foi promulgada a Constituio

Federal de 1988 que incorporou amplos direitos sociais, muitas vezes com impactos sobre a despesa

pblica. Esse vis decorreu do fato de ter sido elaborada em uma poca em que as idias

estatizantes ainda eram hegemnicas e, tambm, de ter sido o desaguadouro das demandas polticas

represadas no perodo do regime autoritrio. No obstante, e talvez contraditoriamente, a

Constituio Federal de 1988 estabeleceu tambm diversos dispositivos voltados para o controle do

oramento pblico, do endividamento e da despesa pblica.

Em relao s despesas com pessoal, a Constituio estabeleceu restries como a exigncia

de concurso pblico para investidura em cargo ou emprego pblico3, a vedao vinculao ou

equiparao de remuneraes e a previso de tetos para a remunerao na administrao pblica. O

art. 169 da Constituio estatuiu tambm a previso de limites para a despesa com pessoal ativo e

inativo da Unio, dos estados e dos municpios, nos termos de lei complementar. Enquanto essa lei

no fosse promulgada, valeria a regra constante do art. 38 do Ato das Disposies Constitucionais

Transitrias (ADCT), que previa que os entes federados no poderiam despender com pessoal mais

do que 65% de suas respectivas receitas correntes.

A necessidade de efetivo controle das despesas com pessoal, no entanto, s passaria a ser

imperiosa aps a implementao do Plano Real em 1994. At ento, a alta taxa de inflao permitia

que o setor pblico ajustasse suas contas com relativa facilidade. Isso era possvel porque o valor

real das despesas sofria o efeito da eroso inflacionria e, assim, o governo podia controlar seus

gastos adiando reajustes ou postergando o efetivo pagamento. Por outro lado, a indexao dos

tributos permitia o crescimento real das receitas. Cessados os efeitos da inflao, tornou-se

imprescindvel o controle das despesas nominais por meio das reformas constitucionais e da

legislao infraconstitucional.

O art. 169 da CF seria regulamentado, em 1995, pela Lei Camata I. O limite para as

despesas com pessoal da Unio, dos estados e dos municpios foi estabelecido em 60% de suas

respectivas receitas correntes lquidas, ou seja, suas receitas correntes deduzidas as transferncias

para outros entes federados. Ademais, essa lei estabeleceu pela primeira vez regra de ajuste em caso

de descumprimento dos limites, vedando reajustes ou adequaes de remunerao at que a situao

se regularizasse.

A necessidade de aprofundar o ajuste fiscal, no entanto, viria apenas em funo das crises

financeiras de 1997, no Sudeste Asitico, e de 1998 na Rssia. Nesse contexto, foi promulgada a

Emenda Constitucional n 19, de 1998, que introduziu profundas mudanas constitucionais na

3 Essa regra foi mitigada pelo art. 19 do ADCT, acrescentado em decorrncia de fortes presses polticas, que concedeu estabilidade aos servidores em exerccio, h pelo menos cinco anos, na data de promulgao da Constituio.

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previdncia social e na administrao pblica4. O art. 169 da CF foi alterado para prever que os

limites para as despesas com pessoal contariam com mecanismos de enforcement e de ajustamento:

a) suspenso de todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos entes que no observassem os

limites; b) reduo em pelo menos 20% das despesas com cargos em comisso e funes de

confiana; c) exonerao de servidores no estveis; e d) perda de cargo de servidores estveis.

O art. 169 da CF, com a redao dada pela EC n 19, de 1998, seria regulamentado pela Lei

Camata II em 1999. As principais mudanas em relao Lei Camata I foram: a reduo do limite

global da Unio para 50%, a definio mais precisa dos conceitos e a imposio de sanes amplas,

em especial as introduzidas pela EC n 19, de 1998. Os mecanismos de enforcement dessa lei, como

a suspenso dos repasses federais e estaduais e a vedao concesso de garantia da Unio e

contratao de operao de crdito, permitiriam pela primeira vez uma regra fiscal coordenada para

todos os entes da Federao. Essa a principal caracterstica trazida pela lei, j que a legislao

anterior carecia de instrumentos para tornar efetiva a aplicao dos limites. A Lei Camata II foi

revogada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, que incorporou dispositivos semelhantes para limitar

as despesas com pessoal. O Quadro 1 resume as normas que limitaram as despesas com pessoal.

QUADRO 1 LIMITES PARA AS DESPESAS COM PESSOAL

Em % da Receita Corrente Lquida Norma Unio Est/Mun

Art. 38 do ADCT 65 65

Lei Camata I LC 82/1995 60 60

Lei Camata II LC 96/1999 50 60

LRF LC 101/2000 50 60 Fonte: Textos legais citados na tabela. Elaborao do autor. 1: Em % da Receita Corrente.

2.2 Limites na Lei de Responsabilidade Fiscal

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estabeleceu normas gerais de finanas pblicas,

voltadas para o controle da despesa, do resultado fiscal e do endividamento. Em relao s

despesas, a LRF trouxe dispositivos para restringir a gerao da despesa (arts. 15 e 16) e, em

especial, a despesa obrigatria de carter continuado (art. 17), entendida como a derivada de norma

4 A proposta que originou a EC n 19, de 1998, tramitava desde 1995, o que evidencia a forte resistncia que enfrentou.

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que fixe para o ente a obrigao de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios. As

principais restries so a necessidade de estimativa do impacto oramentrio-financeiro, no

exerccio em que deva entrar em vigor e nos dois subseqentes, e de comprovao de que a despesa

no afetar as metas de resultados fiscais previstas.

A LRF trouxe tambm dispositivos para limitar as despesas com pessoal em relao

receita corrente lquida (arts. 18 a 23), estabelecendo o limite global de 50% para a Unio e 60%

para os estados e municpios. Cabe indagar: qual o objetivo do legislador ao estabelecer esses

limites? Por que eles foram fixados nesses percentuais? Uma razo para esses limites que a

despesa com pessoal um dos principais itens da despesa do setor pblico no Brasil5 e o seu

descontrole pode ter conseqncias nefastas administrao pblica. Um ente federado

comprometer a maior parte de sua receita disponvel com pessoal, como foi comum para muitos

estados e municpios na dcada de 1980, implica o comprometimento das polticas pblicas, dada a

insuficincia de recursos para os programas do governo. Outro problema decorrente da despesa com

pessoal a sua rigidez, em virtude da estabilidade no cargo gozada pelos servidores pblicos. Ainda

que haja, em alguns casos, a possibilidade de ajuste fiscal via demisso, o custo poltico de faz-lo

alto. Da porque necessrio impedir que essa despesa cresa acima de determinado limite.

A fixao dos limites para as despesas com pessoal estabelecidos na LRF partiu da anlise

das contas pblicas durante a dcada de 1990. Conforme analisa NASCIMENTO (2003), constatou-

se que existem algumas despesas que poderiam ser tratadas como despesas constantes dentro do

setor pblico: o custeio da mquina pblica, o servio da dvida e os investimentos pblicos. No

primeiro caso, temos as despesas com bens e servios necessrios para o funcionamento da

administrao pblica, tais como contas de gua e luz, material de consumo e servios terceirizados.

No segundo, temos o pagamento de juros e amortizaes da dvida referente a ttulos emitidos ou

contratos assinados pelo ente. Esses pagamentos so despesas obrigatrias e, ademais,

imprescindveis para o ente manter seu crdito junto ao setor privado. No terceiro, temos as

despesas com obras e instalaes que permitem ao setor pblico aumentar sua capacidade de prestar

servios, tais como construir e equipar escolas, postos de sade, rodovias etc.

A Tabela 1 mostra essas despesas para estados e municpios, como percentual da receita

corrente lquida (RCL), para o perodo de 1995 a 2000:

5 A despesa com pessoal do setor pblico consolidado, conforme dados da STN, alcanou R$ 339 bilhes em 2007, correspondentes a 13,1% do PIB. O pagamento de juros do setor pblico consolidado foi de R$ 159 bilhes, ou 6,1% do PIB.

custeio dvida investimentos totalEstados 16 13 14 43Municpios 34 3 15 52Fonte: STN/FINBRA. NASCIMENTO (2003).

TABELA 1ITENS DE DESPESAS - MDIA 1995/2000

Em % da Receita Corrente Lquida

Os dados mostram que as despesas com o custeio da mquina pblica foram, na mdia de

1995 a 2000, de 16% da RCL dos estados e de 34% dos municpios. Essas despesas incluem os

servios terceirizados que so, em geral, maiores nos municpios. As despesas com o servio da

dvida, expurgando-se o efeito do refinanciamento e das amortizaes extraordinrias que

ocorreram no perodo, foram de 13% e 3% respectivamente.

No conjunto, essas despesas representam aproximadamente 43% da RCL dos estados e 52%

dos municpios. Portanto, na mdia, temos o comprometimento de aproximadamente 45% da RCL

com despesas fixas, restando 55% para as despesas com pessoal e eventuais despesas adicionais.

Portanto, a fixao do limite global para as despesas com pessoal dos estados e municpios

no foi arbitrria, mas levou em conta a estrutura de despesa desses entes no perodo anterior

aprovao da LRF. Nessa perspectiva, a extrapolao do limite teria como conseqncia o

comprometimento das despesas com o custeio da mquina, com o servio da dvida ou com os

investimentos pblicos. Em tpico posterior, mostraremos que esse limite foi superdimensionado no

caso dos municpios e da Unio.

A principal inovao da LRF foi a repartio dos limites globais pelos poderes Executivo,

Legislativo, Judicirio e Ministrios Pblico. Essa inovao foi necessria para enfrentar o

problema do descontrole das despesas com pessoal dos poderes autnomos, estimulado pela

autonomia administrativa e oramentria prevista na CF, cujo objetivo foi assegurar o princpio da

independncia dos poderes. Com isso, a responsabilidade pelo ajuste das despesas com pessoal, que

antes recaa preponderantemente sobre o Poder Executivo, passou a ser compartilhada com os

demais poderes. Esses limites esto definidos no art. 20 da LRF e so sintetizados no Quadro 2.

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QUADRO 2 LIMITES PARA AS DESPESAS COM PESSOAL

Em % da Receita Corrente Lquida Poder/Ente Unio Estados Municpios

Poder Executivo 40,9 49 54

Poder Legislativo 2,5 3 6

Poder Judicirio 6 6 -

Ministrio Pblico 0,6 2 -

Total 50 60 60 Fonte: LRF. Elaborao do autor.

Outra inovao da LRF, que tambm no constava da Lei Camata II, foi a introduo dos

limites prudenciais e de alerta. De acordo com seu art. 22, se a despesa com pessoal exceder 95%

do limite so vedados ao Poder ou rgo: a) concesso de aumento ou adequao de remunerao a

qualquer ttulo, ressalvada a reviso geral anual da remunerao; b) criao de cargo, emprego ou

funo; c) alterao de estrutura de carreia que implique aumento de despesa; d) provimento de

cargo pblico, admisso ou contratao de pessoal a qualquer ttulo; e e) contratao de hora extra.

J o art. 59 da LRF prev que os Tribunais de Contas alertaro os poderes quando contatarem que a

despesa com pessoal excedeu 90% do limite previsto.

As sanes da LRF para o ente que ultrapassar os limites so semelhantes s da Lei Camata

II. Conforme seu art. 23, o ente que no corrigir o excesso nos dois quadrimestres seguintes no

poder: a) receber transferncias voluntrias; b) obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; c)

contratar operao de crdito. Ademais, aplicam-se os procedimentos de ajuste previstos nos 3 e

4 do art. 169 da CF: a) reduo em pelo menos 20% das despesas com cargos em comisso e

funes de confiana; b) exonerao de servidores no estveis; e c) perda de cargo de servidores

estveis. Como veremos em tpico posterior, a aplicao dessas sanes tem sido mitigada por

decises do Supremo Tribunal Federal favorveis aos estados em aes cautelares.

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3. RESTRIES CONSTITUCIONAIS E LEGAIS

Os mecanismos de controle institucional das despesas com pessoal so mais abrangentes

que os limites estabelecidos na LRF. Eles incluem as restries de ordem constitucional que

buscam, em sentido mais amplo, o equilbrio entre os poderes do estado. Incluem tambm outras

restries trazidas pela LRF como o controle da gerao de despesa obrigatria de carter

continuado.

3.1 Restries Constitucionais

A CF estabelece diversos dispositivos para limitar a criao ou aumento das despesas com

pessoal. O art. 61, II, a, prev a iniciativa privativa do Presidente da Repblica para leis que

disponham sobre criao de cargos ou empregos pblicos ou sobre aumento de sua remunerao.

Ao vedar aos parlamentares a iniciativa de leis relativas a pessoal, evita-se que representantes de

categorias ou corporaes atuem no sentido de atender interesses localizados. O art. 37 exige a

aprovao em concurso pblico para investidura em cargo ou emprego pblico; veda a vinculao

ou equiparao de remunerao de pessoal do servio pblico; veda a acumulao de cargos ou

empregos pblicos; e prev tetos para a remunerao na administrao pblica. Esses dispositivos

buscam disciplinar e moralizar a poltica de pessoal e evitar as distores encontradas na

administrao publica brasileira. Por sua vez, o art. 29-A da Constituio, introduzido pela Emenda

Constitucional n 25, de 2000, dispe sobre limites aos subsdios recebidos pelos vereadores e s

despesas das cmaras municipais.

Todas essas restries de ordem constitucional so de suma importncia para o controle das

despesas com pessoal. Embora algumas tenham sido de difcil implementao, como o

estabelecimento de tetos para a remunerao na administrao pblica, outras tm sido aplicadas

com eficcia. A exigncia de aprovao em concurso pblico, em especial, um dispositivo que

tem inviabilizado muitas pretenses de categorias organizadas, muitas vezes com respaldo

parlamentar, seja para incorporar servidores em carreiras mais bem remuneradas, seja para efetivar

servidores temporrios ou terceirizados6. Por outro lado, se h restries expanso das despesas

com pessoal, h tambm dispositivos constitucionais que impedem sua reduo, como a

irredutibilidade dos vencimentos e a estabilidade conferida aos servidores aps trs anos de efetivo

exerccio. Isso torna o valor nominal dessas despesas inflexvel, em um contexto de taxas de

inflao reduzidas, dificultando a adoo de polticas fiscais restritivas.

6 Tanto que tramita no Congresso Nacional a Proposta de Emenda Constituio n 2, de 2003, possibilitando que servidores pblicos requisitados optem pela alterao de sua lotao funcional do rgo cedente para o rgo cessionrio.

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3.2 Despesa Obrigatria de Carter Continuado

Como j citado, a LRF trouxe dispositivos para restringir a gerao da despesa e, em

especial, a despesa obrigatria de carter continuado, entendida como a derivada de norma que fixe

para o ente a obrigao de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios. Certamente, esse

caso de lei ou medida provisria que crie cargo ou conceda aumento de remunerao. Portanto, a

criao ou aumento das despesas com pessoal so sujeitos s restries do art. 17 da LRF que exige:

a) estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor e nos

dois subseqentes; b) comprovao de que a despesa no afetar as metas de resultados fiscais,

devendo seus efeitos financeiros ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela

reduo permanente de despesa.

A experincia recente tem mostrado que as restries do art. 17 tm pouca efetividade no

controle das despesas com pessoal, constituindo-se apenas em entrave burocrtico contornado pelos

Poderes Executivo e Legislativo. A primeira exigncia tem sido contornada, no caso de projetos de

lei de iniciativa do Poder Legislativo, pela incluso de dispositivo remetendo a estimativa do

impacto oramentrio-financeiro lei oramentria anual; no caso de medidas provisrias editadas

pelo Poder Executivo, pela simples estimativa do impacto oramentrio-financeiro na mensagem

presidencial, sem qualquer memria de clculo que a embase. As medidas provisrias editadas em

2008, concedendo reajustes a inmeras carreiras, por exemplo, tero impacto financeiro total de

48,3 bilhes at 20127.

A segunda exigncia tem sido contornada pela interpretao elstica dada ao 3 do art. 17,

que considera aumento permanente de receita o proveniente da elevao de alquotas, ampliao da

base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio. Com base nesse dispositivo, tem

prevalecido a tese de que o aumento de despesa pode ser compensado pelo aumento da arrecadao

decorrente do crescimento da atividade econmica, uma vez que essa constitui em ltima anlise a

base de clculo dos tributos. Isso foi uma forma criativa de contornar essa exigncia, j que seria

impraticvel efetuar a compensao por meio de medidas como reduo permanente de despesa,

elevao de alquotas ou criao de tributo ou contribuio.

O art. 17 da LRF foi criado sob a inspirao das regras norte-americanas do PAYGO, em

que aumento de despesa permanente deve ser previamente compensado com aumento de receita

permanente ou reduo de despesa permanente. No entanto, nesse modelo a compensao no se

deve dar necessariamente em projetos de lei especficos, mas no conjunto das despesas pblicas

aprovadas no ano. Conforme OLIVEIRA (2005), esse papel poderia ser desempenhado pela

7 Medidas Provisrias n 431, 440 e 441, de 2008.

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margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado, demonstrativo integrante do

anexo de metas fiscais, que evidencia o aumento da arrecadao disponvel para novas despesas. No

entanto, isso demandaria o aperfeioamento desse instrumento, o que exigiria procedimentos

especializados na estimao dos impactos e na quantificao dessa margem.

No obstante, consideramos que esse aperfeioamento tornaria o processo legislativo e

oramentrio ainda mais complexo e, provavelmente, seria pouco efetivo no controle da expanso

da despesa. O fato que esse tipo de restrio acaba redundando apenas em aumento dos

procedimentos burocrticos e ineficaz quando h vontade poltica conjunta dos Poderes Executivo

e Legislativo no sentido de aumentar a despesa com pessoal.

3.3 Autorizao na Lei de Diretrizes Oramentrias

Outra restrio criao ou aumento de despesa com pessoal refere-se s leis oramentrias

e est prevista no art. 169, 1, da CF. O dispositivo estabelece que a concesso de aumento de

remunerao, a criao de cargos ou empregos, a alterao de estrutura de carreias e a admisso ou

contratao de pessoal s podero ser feitas: a) se houver prvia dotao oramentria suficiente

para atender s projees de despesas de pessoal e aos acrscimos dela decorrentes; b) se houver

autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias, ressalvadas as empresas pblicas e as

sociedades de economia mista.

Desde a Lei de Diretrizes Oramentrias para 20018, tais autorizaes tm sido remetidas a

anexo da lei oramentria anual. Na Proposta Oramentria para 20099, por exemplo, temos o

anexo V que abrange essas autorizaes por poder, rgo e carreira. So trazidas informaes sobre

os cargos, empregos e funes criados, assim como sobre as alteraes de carreiras e os aumentos

de remunerao. Essa delegao legislativa, talvez questionvel do ponto de vista constitucional,

mostrou-se acertada em razo de levar apreciao da proposta oramentria os incrementos de

despesa com pessoal pretendidos. Essa a ocasio adequada para discutir essas despesas adicionais

no contexto da discusso das prioridades e restries oramentrias. As leis de diretrizes

oramentrias tambm tm incorporado diversos dispositivos visando restringir e dar transparncia

poltica de pessoal10.

O Supremo Tribunal Federal (STF), no entanto, tem entendido no serem passveis de

impugnao normas que infrinjam disposies das leis de diretrizes oramentrias. Assim, a

inexistncia de autorizao prevista no art. 169, 1, da CF no qualifica a infrao como

8 Lei n 9.995, de 2000. 9 Projeto de Lei n 38, de 2008-CN. 10 Na Lei de Diretrizes Oramentrias para 2009 (Lei n 11.768, de 2008), temos o Captulo V - Das Disposies Relativas s Despesas com Pessoal, arts. 77 a 90.

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inconstitucionalidade direta, tratando-se sim de ilegalidade impeditiva da plena eficcia do diploma

legal, supervel por autorizao legislativa superveniente. Cabe aqui lembrar a concesso de

aumentos de 15% aos servidores da Cmara dos Deputados e do Senado Federal11, em 2005, sem a

devida autorizao nas leis oramentrias. A interposio da ADIN n 3.599-DF, de 17 de outubro

de 2005, questionou a falta de previso na lei oramentria, entre outras questes. O STJ julgou

improcedente a ao: EMENTA: ...... 7. A ausncia de dotao oramentria prvia em legislao especfica no autoriza a declarao de inconstitucionalidade da lei, impedindo to-somente a sua aplicao naquele exerccio financeiro. 8. Ao direta no conhecida pelo argumento da violao do art. 169, 1, da Carta Magna. Precedentes: ADI 1585-DF, Rel. Min. Seplveda Pertence, unnime, DJ 3.4.98; ADI 2339-SC, Rel. Min. Ilmar Galvo, unnime, DJ 1.6.2001; ADI 2343-SC, Rel. Min. Nelson Jobim, maioria, DJ 13.6.2003.

A experincia tem mostrado que as restries das leis de diretrizes oramentrias tambm

tm pouca efetividade no controle das despesas com pessoal. Alm da jurisprudncia do STF

relativa aplicao das leis de diretrizes oramentrias mitigar essas restries, cabe lembrar que

tem sido comum a alterao do anexo V da lei oramentria anual, mediante lei ou mero decreto12,

para acomodar incrementos em pessoal. Mais uma vez, chegamos concluso que esse tipo de

restrio ineficaz quando h vontade poltica conjunta dos Poderes Executivo e Legislativo no

sentido de aumentar a despesa com pessoal.

A necessidade de aprimorar o controle de despesas com pessoal previsto no art. 169 da CF

defendida por SANTA HELENA (2006), assim como a imediata instituio do Conselho Federal de

Poltica de Administrao e Remunerao de Pessoal, rgo suprapoderes e de natureza tcnica

previsto no caput do art. 39 da CF. No entanto, consideramos que a criao de uma instncia

burocrtica per si no conferir maior racionalidade poltica de pessoal do governo federal. Como

esse conselho deve ser integrado por servidores designados pelos respectivos poderes, pouco

provvel que ele tenha autonomia decisria. O ideal seria que esse conselho tivesse independncia

institucional e fosse integrado tambm por representantes do setor privado, que teriam maior

incentivo para colocar limites remunerao dos servidores que so custeados pelos contribuintes.

11 Pelas Leis n 11.169 e 11.170, ambas de 2005. 12 O Anexo V da Lei Oramentria Anual para 2008 (Lei n 11.647, de 2008) foi alterado pelas Lei n 11.733 e 11.744, ambas de 2008, e pelo Decreto SN, de 14 de abril de 2008.

4. EFETIVIDADE DOS LIMITES

4.1 Cumprimento dos Limites pela Unio

A despesa total com pessoal da Unio compreende o universo das despesas da administrao

direta e indireta, abrangendo os Poderes da Unio e o Ministrio Pblico. So entidades da

administrao indireta as autarquias, as fundaes mantidas pela Unio e as empresas estatais

dependentes, todas compreendidas nos oramentos fiscal e da seguridade social. A evoluo da

despesa com pessoal da Unio, no perodo de 1999 a 2007, apresentada na Tabela 2.

Ano 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007Valor 90 95 100 106 97 103 108 119 127Variao % - 5,5 5,2 5,7 -8,2 6,2 4,9 10,1 6,4% do PIB 4,8 4,9 5,0 5,1 4,6 4,6 4,7 4,9 4,9

1: A preos de 2007, pelo IPCA mdio.

TABELA 2DESPESA TOTAL COM PESSOAL DA UNIO

R$ bilhes constantes

Fonte: SIAFI/Prodasen. Elaborao do autor.

Vemos que essa despesa foi de R$ 127 bilhes, em 2007, o que representa 4,9% do PIB.

Essa rubrica vem crescendo em termos reais, ao longo do perodo, mas como proporo do PIB no

houve evoluo significativa se compararmos o incio com o fim da srie apresentada. Note-se que

a despesa com pessoal apresentou forte reduo em 2003, caindo para 4,6% do PIB, em funo

elevada taxa de inflao observada no segundo semestre 2002 e no incio de 2003, que corroeu o

valor real da despesa13. Portanto, houve um ajustamento via inflao que, no entanto, seria revertido

a partir de 2005, em decorrncia de admisses e concesses de reajustes reais ao funcionalismo

pblico. Em 2006, em especial, a despesa com pessoal teve um aumento real de 10,1%. Assim,

pode-se afirmar que foi perdida uma oportunidade de ajustamento permanente da despesa corrente

da Unio.

A despesa com pessoal no foi responsvel pelo crescimento da despesa primria do

governo federal desde o incio dos anos 90, conforme mostrado por ALMEIDA, GIAMBIAGI E

PESSOA (2006). A expanso da despesa tem sido determinada pelo incremento dos gastos sociais,

em especial, da previdncia social e dos programas de transferncia de renda (bolsa famlia etc). Os

autores esclarecem: Apesar de existir indcios de que no Brasil temos problemas srios no que

13

13 A taxa de inflao mdia anual, de 2003, foi de 14,7%.

tange qualidade do gasto pblico, a percepo de que houve inchamento dos gastos com

funcionalismo ao longo dos ltimos dez anos, em particular, est errada.

Embora essa concluso esteja correta, deve-se notar que a despesa com pessoal em relao

ao PIB tem crescido a partir de 2005, em relao ao patamar deprimido de 2003, e essa tendncia

deve continuar em 2008 e 200914. Deve-se considerar tambm que o trabalho supracitado utilizou

dados at 2005 e, portanto, no captou a tendncia mais recente de crescimento da despesa com

pessoal. Note-se que o expressivo crescimento mdio do PIB real de 4,2%, no perodo de 2004 a

2007, contribuiu para acomodar a recomposio da remunerao mdia real dos servidores federais

como mostra o Grfico 1.

Grfico 1 - Remunerao Mdia Real dos Servidores Federais

3.000,00

3.500,00

4.000,00

4.500,00

5.000,00

5.500,00

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Ano

R$

cons

tant

es d

e 20

07

Remunerao Mdia Real

Em relao aos limites globais estabelecidos na LRF, observamos que a despesa com

pessoal da Unio tem-se mantido folgadamente dentro do limite de 50% da RCL, como mostra a

Tabela 3. Note-se que a despesa com pessoal lquida (DPL) obtida deduzindo-se da despesa total

os seguintes itens, conforme prev o 1 do art. 19 da LRF: indenizaes por demisso, incentivos

demisso voluntria, despesas decorrentes de deciso judicial, despesas de exerccios anteriores e

despesas com inativos custeadas com recursos vinculados. Por conseguinte, a despesa lquida em

14

14 A despesa autorizada para 2008 de R$ 153 bilhes. J a despesa prevista na proposta oramentria para 2009 de R$ 169 bilhes, correspondente a 5,3% do PIB estimado.

relao ao PIB menor que a despesa total apresentada na Tabela 2.

Ano 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007DPL/PIB 4,6 4,7 4,5 4,4 4,1 4,1 3,9 4,1 4,0RCL/PIB 12,1 12,3 12,9 13,7 13,2 13,6 14,1 14,5 14,9DPL/RCL 38,0 38,2 35,1 31,9 31,2 30,2 27,4 27,9 26,7

TABELA 3DESPESA COM PESSOAL DA UNIO PARA FINS DE LIMITE

Em percentual

Fonte: Relatrios de Gesto Fiscal Consolidados e Relatrios da Execuo Oramentria. Elaborao do autor.

Observamos tambm que o indicador tem-se mantido bem abaixo do limite prudencial de

47,5% da RCL. A despesa com pessoal de 2007 poderia ser aumentada em mais de R$ 80 bilhes

sem comprometer o limite prudencial. Portanto, a LRF no tem sido um instrumento limitador das

despesas com pessoal da Unio, ao contrrio do que ocorreu com os estados e municpios, como

veremos nos tpicos posteriores. Essa anlise mostra que houve um erro de calibrao na fixao do

limite estabelecido na LRF j que, em 1999, essa relao era inferior a 40%.

Mostra tambm que houve reduo gradual desse indicador, ao longo do perodo, passando

de 38,0% para 26,7%. No entanto, essa reduo no se deveu a uma poltica de pessoal mais

restritiva, mas sim ao crescimento da RCL da Unio em relao ao PIB. Esse fato pode ser

mostrado a partir da seguinte identidade:

DPL/RCL = (DPL/PIB)/(RCL/PIB)

No perodo, houve significativa reduo do indicador, com pequena reduo da despesa

lquida com pessoal e aumento da RCL em relao ao PIB, que passou de 12,1% para 14,9%. Ou

seja, esse indicador reduziu-se basicamente em decorrncia da elevao da carga tributria federal.

Isso nos leva a crer que, em um contexto de crescimento mais lento do PIB, sinalizado pela crise

econmica iniciada ao final de 2008, a despesa com pessoal tender a ter um peso crescente nas

contas pblicas dos prximos anos.

Em relao aos limites por poder introduzidos pela LRF, observamos que eles tambm tm

sido cumpridos com folga, como mostra a Tabela 4.

15

Ano Apurado Limite Mximo Limite PrudencialPoder Executivo 22,2 40,9 38,9Poder Legislativo 1,2 2,5 2,4Poder Judicirio 3,0 6,0 5,7Ministrio Pblico 0,4 0,6 0,57Total 26,7 50,0 47,5

TABELA 4DESPESA COM PESSOAL DOS PODERES PARA FINS DE LIMITE - 2007

Em % da Receita Corrente Lquida

Fonte: Relatrio do TCU sobre as Contas do Governo de 2007. Elaborao do autor.

Os indicadores da despesa com pessoal por poder so inferiores aos limites, inclusive os

limites prudenciais de 95% dos limites mximos. interessante notar que mesmo com o expressivo

crescimento real da despesa com pessoal dos poderes da Unio, os indicadores tm-se mantido

inferiores aos limites. Isso indica que tanto o limite global da Unio quanto os limites por poder

foram superdimensionados e, portanto, a LRF no tem sido um instrumento de restrio das

despesas com pessoal da Unio. Ademais, o crescimento acelerado da despesa, verificado no

perodo 2002-2008, permitiu acomodar aumentos reais de remunerao sem que houvesse

desrespeito aos limites legais.

A ineficcia da LRF foi reconhecida pelo envio ao Congresso Nacional de projeto de lei

complementar15, no mbito do Programa de Acelerao de Crescimento (PAC). A proposio

acresce dispositivo LRF para limitar o crescimento da despesa com pessoal dos poderes e rgos

da Unio. De acordo com essa proposta, a despesa no poderia exceder, em valores absolutos, o

valor liquidado no ano anterior, corrigido pela variao acumulada do ndice Nacional de Preos ao

Consumidor Amplo (IPCA), acrescido de um e meio por cento. Assim, a despesa real teria seu

crescimento limitado a 1,5% ao ano, bem inferior ao observado em anos recentes e permitindo a

reduo da despesa com pessoal como proporo do PIB.

duvidoso se essa proposta seria efetiva para limitar a despesa com pessoal dos poderes e

rgos da Unio. O projeto no prev mecanismos de enforcement para o cumprimento dos limites,

ao contrrio do que ocorre com estados e municpios, que esto sujeitos a corte de transferncias

voluntrias da Unio e a proibio de contratar operao de crdito. Ademais, o projeto tem

brechas, como a excluso das despesas decorrentes de sentenas judiciais, que poderia ensejar a

prtica de aumentar a despesa com pessoal por meio do pagamento de atrasados. Outro problema

seria a provvel contestao da constitucionalidade dessa lei pelos poderes e rgos prejudicados

em sua autonomia oramentria.

16

15 Projeto de Lei Complementar n 1, de 2007. A proposio encontra-se em tramitao na Cmara dos Deputados, onde encontra forte resistncia poltica e falta de empenho da liderana do governo na sua aprovao.

4.2 Cumprimento dos Limites pelos Estados

A avaliao do cumprimento dos limites para as despesas com pessoal pelos estados16

envolve o universo das 27 unidades da federao, abrangendo em cada uma os trs poderes e o

Ministrio Pblico Estadual. A primeira fonte de dados so os balanos dos estados,

disponibilizados no stio da STN na Internet, os quais permitem analisar a evoluo da despesa total

com pessoal. A segunda fonte de dados so os relatrios de gesto fiscal, relativos aos trs poderes

e ao Ministrio Pblico Estadual, disponibilizados no Sistema de Coleta de Dados de Estados e

Municpios (SISTN), institudo pela Portaria n 109, de 2002, da STN.

Os dados do SISTN seriam mais adequados por permitir a anlise conforme o conceito de

despesa com pessoal lquida adotado pela LRF e, ademais, por desagregar os trs poderes e o

Ministrio Pblico Estadual. No entanto, ao pesquisarmos o sistema, vemos que apenas os dados do

Poder Executivo esto devidamente homologados e disponibilizados. Assim, a anlise com esses

dados fica limitada a esse poder e no abrange os demais poderes e o Ministrio Pblico Estadual.

Os dados dos balanos dos estados permitem analisar a evoluo da despesa com pessoal em

relao receita corrente lquida. Note-se que esse indicador superestima o definido na LRF, que

obtido deduzindo-se da despesa total itens como as indenizaes por demisso, os incentivos

demisso voluntria e outros definidos no 1 do art. 19 da LRF. No obstante, a relao DP/RCL

seria uma proxy vlida para analisar a sua evoluo no perodo, como mostra a Tabela 5.

17

,4Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007DP/PIB 5,8 5,8 6,1 5,8 5,6 5,3 5,3 5RCL/PIB 9,2 9,5 9,4 9,3 9,3 9,8 9,8 10,0DP/RCL 62,6 61,3 64,5 61,7 59,5 53,8 53,4 54,6

TABELA 5DESPESA COM PESSOAL DOS ESTADOS

Em percentual

Fonte: Balanos dos Estados. Elaborao do autor.

Observamos que a despesa com pessoal do conjunto dos estados tem-se mantido prxima ao

limite global de 60% da RCL, embora estados individualmente possam extrapolar esse limite, como

mostraremos adiante. Essa anlise mostra que o limite estabelecido na LRF foi adequado j que

refletiu a realidade do conjunto dos estados e, portanto, no houve erro de calibrao, como no caso

da Unio.

16 As referncias a estados, nesse trabalho, abrangem o Distrito Federal.

Outro fato que esse indicador tem melhorado ao longo do perodo, passando de 62,6% para

54,6%, o que primeira vista poderia ser um efeito positivo da LRF.

No obstante, esse nexo causal entre a LRF e a melhoria desse indicador deve ser

considerado com ressalvas. Como no caso da Unio, a reduo da despesa com pessoal em relao

RCL pode ser devida ao aumento da receita e no a uma poltica de pessoal mais restritiva.

Utilizando a identidade DP/RCL = (DP/PIB)/(RCL/PIB), vemos, na Tabela 5, que o aumento da

RCL em relao ao PIB explica a maior parte da reduo do indicador.

A despesa com pessoal em relao ao PIB decresce um pouco, situando-se no patamar de

5,4% do PIB em 2007. Por outro lado, a receita corrente lquida em relao ao PIB passa de 9,2%

para 10,0% do PIB no perodo. Portanto, a reduo do indicador reflete uma pequena conteno da

despesa com pessoal e o aumento da receita disponvel dos estados.

Os dados do SISTN permitem analisar a evoluo da despesa com pessoal do poder

executivo dos estados, conforme o conceito de despesa com pessoal lquida adotado pela LRF. O

indicador tem-se mantido abaixo do limite de 49% da RCL, passando de 47,9%, em 2000, para

40,3% em 2007.

18

,0Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007DPL/PIB 4,4 4,3 4,3 4,2 3,9 3,9 4,0 4RCL/PIB 9,2 9,5 9,4 9,3 9,3 9,8 9,8 10,0DPL/RCL 47,9 46,0 45,5 45,3 41,9 40,3 40,9 40,3

TABELA 6DESPESA COM PESSOAL DOS ESTADOS PARA FINS DE LIMITE - EXECUTIVO

Em percentual

Fonte: Relatrios de Gesto Fiscal homologados no SISTN. Elaborao do autor.

Com essa reduo, diminui tambm o nmero de estados que extrapolavam o limite do

poder executivo, conforme mostra a Tabela 7.

Faixa 2000 2003 2007menos de 40 6 9 1040 a 49 14 15 16mais de 49 7 3 1

1: Poder Executivo dos Estados.

TABELA 7DISPERSO DO INDICADOR DPL/RCL

Nmero de estados

Fonte: RGFs homologados no SISTN. Elaborao do autor.

19

O nmero de estados que extrapolavam o limite do poder executivo se reduziu de 717, em

2000, para apenas 118 em 2007 (ver Anexo 1). Isso indica que houve adequao dos governos dos

estados ao limite da LRFF

19. Esse resultado tambm corrobora nossa concluso de que o limite

estabelecido na LRF foi adequado, j que atingiu um nmero significativo de estados quando da

promulgao dessa lei.

Por outro lado, o nmero de estados em que o indicador era inferior a 40% aumentou de 6,

em 2000, para 10 em 2007. Isso indica que no houve aumento significativo do nmero de estados

na faixa intermediria. Portanto, no houve um movimento de corrida dos estados para a faixa

prxima ao limite mximo que, como veremos, ocorreu no caso dos municpios.

O limite para os estados parece ter sido efetivo na reduo do indicador, como mostra a

grande reduo no nmero dos que extrapolavam esse limite. No entanto, parte dessa reduo

tambm se deveu ao aumento da RCL em relao ao PIB. De qualquer forma, houve ajustamento

dos estados que extrapolavam o limite, como mostra a diminuio da despesa com pessoal em

relao ao PIB.

Contudo, o ajustamento das despesas com pessoal do conjunto dos estados, e de alguns deles

em especial, no deve ser creditado apenas aos limites da LRF. Devemos lembrar que os contratos

de refinanciamento das dvidas estaduais, pela Unio, implicaram a gerao de supervits primrios,

pelo comprometimento de parte da receita dos estados com o servio da dvida. Ademais, ficou

mais restrito o endividamento dos estados, devido privatizao da maioria dos bancos estaduais e

s restries da LRF e das resolues do Senado Federal. Portanto, houve um conjunto de

instrumentos que explica a melhoria dos indicadores fiscais dos estados.

4.3 Cumprimento dos Limites pelos Municpios

A avaliao do cumprimento dos limites para as despesas com pessoal pelos municpios

mais complexa, por envolver um universo de 5.564 entes. A fonte de dados bsica a Secretaria do

Tesouro Nacional (STN), que realiza a coleta de dados relativos s contas anuais dos governos

subnacionais, inclusive para consolidao das contas pblicas das trs esferas de governo. Os dados

relativos s finanas municipais foram disponibilizados inicialmente na publicao Finanas do

Brasil (FINBRA) e, nos ltimos anos, passaram a ser disponibilizados na pgina da STN na

Internet, possibilitando o acesso das informaes aos usurios e pesquisadores.

17 MG, RS, SE, SC, SP, PE e GO. 18 RN. 19 H sempre a possibilidade de que a imposio da regra tenha induzido os estados que estavam acima do limite a lanar mo de manobras contbeis com vistas a apresentar contas mais ajustadas.

Na nossa anlise, utilizamos os resultados de duas pesquisas que produziram sries

temporais compatveis a partir desses dados primrios. Isso porque no possvel fazer comparao

intertemporal com um nmero diferenciado de municpios, em cada exerccio, j que o universo dos

municpios tem sido alterado com a criao e desmembramento de municipalidades. A primeira a

publicao Perfil e Evoluo das Finanas Municipais 1998-2006, da STN (2006), que traz uma

srie temporal de dados municipais, para uma amostra de 2.951 municpios20 que apresentavam

dados consistentes em todos os exerccios. A segunda o texto para discusso do IPEA Lei de

Responsabilidade Fiscal e Finanas Pblicas Municipais: Impactos sobre Despesas com Pessoal e

Endividamento, de FIORAVANTE, PINHEIRO E VIEIRA (2006), que analisa os efeitos da LRF

nas finanas municipais, para uma amostra de 5.212 municpios no perodo 1998-2004.

Os dados da pesquisa da STN (2006) permitem analisar a evoluo da despesa com pessoal

da amostra de municpios em relao receita corrente lquida. Note-se que esse indicador

superestima o definido na LRF, que obtido deduzindo-se da despesa total itens como as

indenizaes por demisso, os incentivos demisso voluntria e outros definidos no 1 do art. 19

da LRF. O estudo reconhece a impossibilidade de calcular com exatido conceitual esse indicador e,

assim, a relao DP/RCL seria uma proxy vlida para analisar a sua evoluo no perodo, como

mostra a Tabela 8.

Ano 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006DP/PIB 2,4 2,4 2,4 2,5 2,4 2,4 2,4 2,3 2,4RCL/PIB 4,7 4,9 5,1 5,3 5,5 5,4 5,5 5,5 5,6DP/RCL 49,8 49,0 46,6 46,9 43,3 44,4 42,9 42,1 42,4

TABELA 8DESPESA COM PESSOAL DOS MUNICPIOS

Em percentual

Fonte: Perfil e Evoluo das Finanas Municipais 1998-2006. Elaborao do autor.

Observamos que a despesa com pessoal do conjunto dos municpios tem-se mantido bem

abaixo do limite global de 60% da RCL, embora municpios individualmente possam extrapolar

esse limite, como mostraremos adiante. Essa anlise mostra que houve um erro de calibrao na

fixao do limite estabelecido na LRF j que, em 1999, essa relao era inferior a 50% para o

conjunto dos municpios. Outra hiptese de que se tenha calibrado o percentual a partir dos dados

dos municpios com maior despesa, imaginando-se que, em caso de um percentual menor, esses

20

20 Em referncia ao ano 2000, a amostra inclui aproximadamente 54% dos municpios brasileiros, comporta quase 68% da populao e responde por 72% do total do PIB municipal.

municpios no se ajustariam e acabariam por colocar em risco a credibilidade da nova lei.

O indicador tem melhorado ao longo do perodo, juntamente com outros indicadores fiscais

dos municpios, o que leva o estudo da STN a concluir: Os bons resultados observados

principalmente a partir do ano 2000 podem estar associados combinao dos efeitos da Lei de

Responsabilidade Fiscal, editada naquele ano, e do incio das novas administraes, eleitas tambm

naquele ano.

No obstante, esse nexo causal entre a LRF e a melhoria dos indicadores fiscais deve ser

considerado com ressalvas. A reduo da despesa com pessoal em relao RCL pode ser devida

ao aumento da receita e no a uma poltica de pessoal mais restritiva. Utilizando a identidade

DP/RCL = (DP/PIB)/(RCL/PIB), vemos na Tabela 6 que o aumento da RCL em relao ao PIB

explica quase totalmente a reduo do indicador.

Os dados da pesquisa de FIORAVANTE, PINHEIRO E VIEIRA (2006) tambm permitem

analisar a evoluo da despesa com pessoal em relao RCL, para uma amostra mais

representativa de 5.212 municpios. Como a pesquisa buscou analisar o impacto da LRF, os dados

foram divididos em dois perodos, 1998-2000 (antes da lei) e 2001-2004 (depois da lei). A mdia do

indicador foi de 42,6%, no primeiro perodo, e de 42,0% no segundo. Esses valores so menores

que os da pesquisa da STN, por considerarem a despesa com pessoal lquida e tambm por

diferenas amostrais. No obstante, eles conduzem s mesmas concluses de que o indicador est

abaixo do limite e de que apresentou reduo aps a LRF.

Faixa 1998-2000 2001-2004menos de 40 2.136 1.97140 a 60 2.876 3.209mais de 60 200 32

TABELA 9DISPERSO DO INDICADOR DPL/RCL

Nmero de municpios

Fonte: FIORAVANTE, PINHEIRO E VIEIRA (2006).

A pesquisa mostra tambm a distribuio dos municpios segundo faixas desse indicador, ou

seja, a sua disperso nos dois perodos considerados. A Tabela 9 mostra que o nmero de

municpios que extrapolavam o limite global se reduziu de 200, no primeiro perodo, para 32 no

segundo, indicando que houve adequao dos municpios ao limite da LRF21. Esse resultado

21

21 H sempre a possibilidade de que a imposio da regra tenha induzido os municpios que estavam acima do limite a lanar mo de manobras contbeis com vistas a apresentar contas mais ajustadas.

22

tambm corrobora nossa concluso de que houve um erro ou vis de calibrao na fixao do limite

da LRF, j que apenas 200 municpios, ou seja, 3,8% do total, extrapolavam o limite antes da

vigncia dessa lei.

Por outro lado, o nmero de municpios em que o indicador era inferior a 40% diminuiu de

2.136, no primeiro perodo, para 1.971 no segundo. Portanto, houve aumento dos municpios cujo

indicador era entre 40% e 60%. Isso indica que, aps a LRF, diminui a disperso desse indicador e

que os municpios tenderam a se situar na faixa prxima ao limite mximo, o que mostra um

movimento de corrida para o teto do limite22. Os autores concluem que: O teto de 60%, alm de

apresentar-se muito acima da mdia de gastos (42%, aproximadamente), reduziu a despesa de

poucos municpios que ultrapassavam esse limite, mas caiu como um incentivo ao aumento dos

gastos com pessoal sobre os municpios que gastavam muito pouco. Os dados sugerem um efeito

manada aps a implementao da LRF.

Mais uma vez, o nexo causal entre a LRF e os indicadores fiscais deve ser considerado com

ressalvas. O limite global para os municpios parece ter sido efetivo na reduo do indicador para os

municpios tomados individualmente, como mostra a grande reduo no nmero dos que

extrapolavam esse limite. No entanto, parte dessa reduo tambm se deveu ao aumento da RCL em

relao ao PIB. Por outro lado, difcil aferir em que medida o aumento do indicador dos

municpios que gastavam pouco se deveu a um incentivo da LRF. De qualquer forma, no se pode

rejeitar a hiptese de que o limite global para os municpios tem efetividade, apesar de fixado na

LRF em patamar inferior realidade da grande maioria dos municpios brasileiros, visto que o

indicador mdio tem cado ao longo dos anos, como mostrou a Tabela 8 acima.

22 Essa migrao no teria ocorrido no caso da aplicao da Emenda Constitucional n 25, de 2000, que dispe sobre limites s despesas das cmaras municipais, conforme BRANDT, MENDES E ROCHA (2003).

23

5. DRIBLANDO OS LIMITES

A redao da LRF evidencia a preocupao do legislador com possveis interpretaes que

pudessem mitigar sua aplicao, em especial, por parte dos estados e municpios. Assim, a lei

cuidadosa ao definir os conceitos de forma clara e o mais abrangente possvel. Isso fica patente na

definio exaustiva de despesa com pessoal, constante do caput do art. 18, que abrange os gastos do

ente da Federao: a) com ativos, inativos e pensionistas; b) relativos a mandatos eletivos, cargos,

funes ou empregos, civis, militares e de membros de poder; c) com quaisquer espcies

remuneratrias, inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de qualquer

natureza; d) com encargos sociais e contribuies recolhidas pelo ente s entidades de previdncia.

No obstante, alguns estados tm-se valido de interpretaes ou contestaes desse

dispositivo para se adequarem aos limites para a despesa com pessoal. Isso no surpreendente j

que, como vimos em tpico anterior, so justamente os estados os entes da Federao efetivamente

restringidos pelos limites da LRF. Podemos apresentar sucintamente os principais pontos de

controvrsia, sem reproduzir a extensa argumentao jurdica envolvendo essas polmicas23:

a) Excluso das despesas com pensionistas. O art. 169 da CF faz referncia despesa com

pessoal ativo e inativo, enquanto a redao do art. 18 da LRF inclui tambm os pensionistas na

definio de despesa com pessoal. Assim, partindo de uma interpretao literal da Constituio, a

lei complementar teria extrapolado na regulamentao do dispositivo constitucional, pois esse no

inclui explicitamente os pensionistas no mbito do controle. Entendemos que essa alegao no

procedente, j que uma interpretao sistemtica do dispositivo constitucional nos levar a incluir

tais despesas. A figura do pensionista est vinculada ao servidor, tanto do ponto de vista jurdico

quanto econmico, e representa um inegvel encargo fiscal para o ente da Federao. Ademais, o

art. 18 da LRF tambm inclui rubricas, como encargos sociais, que tambm no constam do

dispositivo constitucional, cumprindo assim seu papel de instrumento de regulamentao.

b) Excluso das despesas com inativos. Alguns chegam a alegar que a despesa com inativos

no deveria ser computada, assim como os encargos sociais e contribuies previdencirias. O

argumento seria a inconsistncia entre a LRF e a Emenda Constitucional n 25, de 2000, que dispe

sobre limites s despesas das cmaras municipais, e que exclui explicitamente os gastos com

inativos. Entendemos que essa alegao bastante forada, j que a emenda constitucional tem

campo de aplicao especfico, ou seja, as despesas dos poderes legislativos dos municpios, com

critrios e parmetros diversos dos da LRF24.

c) Excluso do imposto de renda. Um questionamento abrigado por alguns Tribunais de

23 Uma anlise mais detalhada dessas questes apresentada em FIGUEIREDO e NBREGA (2006). 24 Esse entendimento corroborado pela jurisprudncia do STF na ADIn n 2.238.

24

Contas de que o imposto de renda retido na fonte, relativo folha de pagamentos dos servidores,

no deve ser computado na despesa com pessoal. O argumento de que no se trata de dispndio

efetivo do ente pblico, mas apenas de uma operao meramente escritural. Assim, essa rubrica

deveria ser excluda tanto do clculo da despesa com pessoal quanto da RCL. Entendemos que essa

interpretao no correta, j que os valores do imposto de renda retido na fonte so um dispndio

efetivo que se incorpora ao patrimnio dos servidores pblicos, embora sejam posteriormente pagos

ao governo federal, estadual ou municipal. Portanto, devem compor tanto a despesa quanto a receita

do ente pblico.

d) Cumprimento do limite global x limites parciais. Outra alegao que as sanes

previstas no art. 23, 3, no poderiam ser aplicadas no caso de descumprimento dos limites por

poder, mas apenas no caso de descumprimento do limite global. A LRF teria, mais uma vez,

extrapolado na regulamentao do art. 169 da CF, que prev to-somente a observncia a limites

globais. Ademais, um ente da Federao no deveria ser punido no caso de um poder autnomo

descumprir o seu limite. Essa alegao tem certo fundamento, na medida em que aponta uma

inconsistncia da LRF com o princpio constitucional da independncia dos poderes25.

Essas interpretaes ou contestaes tm sido utilizadas pelos estados para evitar a aplicao

das sanes previstas no art. 23, 3, em especial quanto proibio de contratar operao de

crdito. Como essas operaes so analisadas pela STN, antes de serem encaminhadas ao Senado

Federal, alguns estados tm obtido autorizaes amparados em medidas cautelares junto ao STF.

Assim, a aplicao dessas sanes tem sido mitigada por decises favorveis aos estados em aes

cautelares. O anexo 2 mostra um resumo dessas aes.

Vemos que a maioria dessas medidas procura assegurar a apreciao de operaes de crdito

pelo Senado Federal, a despeito de manifestaes contrrias da STN, pelo descumprimento dos

limites parciais para as despesas com pessoal. As decises do STF tm sido favorveis aos estados

na maioria dos casos. Impetraram aes dessa natureza os estados do Rio Grande do Sul, Amap,

Par, Maranho, Sergipe, Rondnia e Roraima.

Um exemplo ilustrativo a Medida Cautelar n 2.026, ajuizada pelo Estado do Rio Grande

do Sul contra a Unio, com o fito de superar a aprovao da Secretaria do Tesouro Nacional

(STN), necessria obteno de emprstimo financeiro que o autor pretender realizar com o Banco

Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD). O ponto central da controvrsia versa

sobre as despesas com pessoal realizadas pelo Estado as quais, de acordo com a STN, deveriam

25 O Poder Executivo encaminhou o Projeto de Lei Complementar n 132, de 2007, alterando a LRF para contornar esse problema. Esse projeto foi aprovado na Cmara dos Deputados e encontra-se em tramitao no Senado Federal (PLC n 92, de 2008).

25

incluir os gastos com inativos e pensionistas, bem como os descontos referentes ao imposto de

renda retido na fonte e tambm os dispndios referentes EMATER-ASCAR.

A ao foi indeferida pelo Ministro Joaquim Barbosa, mas, em Agravo Regimental

interposto pelo Estado, deferida pelo Ministro Ricardo Lewandowski, que argumentou: Isso posto,

verificando a presena da fumaa do bom direito e do perigo na demora, reconsidero a deciso de

fls. 378-381, para deferir, em parte, a medida liminar pleiteada, ad referendum do egrgio Plenrio

desta Corte, apenas para permitir que o pedido de emprstimo formulado pelo Estado do Rio

Grande do Sul junto ao Banco Mundial seja apreciado pelo Senado Federal.

Outra forma de contornar os limites da LRF seria expandir outras rubricas de despesa como

dirias, auxlio-alimentao, auxlio-transporte, servios de terceiros, servios de consultoria e

locao de mo-de-obra. Como esses gastos so classificados como Outras Despesas Correntes

(GND 3)26, eles no entram no clculo das Despesas com Pessoal (GND 1). Segundo reportagem

publicada na imprensa27, os governos estaduais e a prpria Unio estariam aumentando seus gastos

com o funcionalismo pblico e outros servios similares por fora dos limites globais. Essa prtica

estaria de fato ocorrendo?

Uma forma de testar essa hiptese seria avaliar a evoluo da relao entre essas rubricas e

a despesa com pessoal. Tais rubricas podem ser agregadas em dois grupos: outras despesas

(dirias, auxlio-alimentao, auxlio-transporte, assistncia mdica e odontolgica, assistncia pr-

escolar) e terceirizao (servios de terceiros, servios de consultoria, locao de mo-de-obra).

Os dados da Unio (ver Anexo 3), para o perodo 1999-2007, mostram que h uma estabilidade na

primeira relao e um decrscimo na segunda, especialmente aps 2003, refletindo a poltica do

governo contrria terceirizao na administrao pblica. Portanto, no h evidncia de que essa

prtica esteja ocorrendo na esfera federal, mesmo porque os limites da LRF no tm sido uma

restrio para a Unio.

J na esfera estadual, h evidncias de que essa prtica tem sido utilizada. Os dados dos

estados (ver Anexo 4), para o perodo 2002-200728, mostram um forte crescimento do grupo

outras despesas (aposentadorias e reformas, penses, dirias, auxlio-alimentao e auxlio-

transporte), cuja relao com a despesa com pessoal passa de 2,5%, em 2002, para nada menos que

14% em 2007. J o crescimento do grupo terceirizao (servios de terceiros, servios de

consultoria, locao de mo-de-obra) foi menor, ficando sua relao com a despesa com pessoal em

torno de 23%.

26 Classificadas como Grupo de Natureza da Despesa 3 GND uma das classificaes oramentrias. 27 Brecha na lei permite gastos com funcionalismo acima do limite, publicada no jornal O Estado de So Paulo, em 17 de abril de 2006. 28 Essa anlise s possvel a partir dos balanos de 2002, que desagregam a rubrica Outras Despesas Correntes.

No tocante terceirizao, cabem aqui algumas consideraes. O art. 18, 1, da LRF

incluiu na despesa com pessoal, para fins de limite, os valores dos contratos de terceirizao de

mo-de-obra relativos substituio de servidores e empregados pblicos, que devero ser

contabilizados como Outras Despesas de Pessoal. A inteno do legislador foi evitar a terceirizao

como artifcio para burlar as restries da LRF, j que essas despesas so contabilizadas como

Outras Despesas Correntes (ODC). Assim, mesmo que houvesse aumento da terceirizao, em

substituio a servidores pblicos, esse deveria refletir-se na despesa com pessoal para fins de

limite.

O crescimento desproporcional do grupo outras despesas evidencia a possibilidade de que

os estados estejam deslocando valores da rubrica Despesas com Pessoal para ODC. Ao

examinarmos os dados do Anexo 4, vemos que isso se deveu basicamente contabilizao de

despesas com aposentadorias, reformas e penses em ODC. O valor desses itens passou de R$ 0,9

bilho, em 2002, para nada menos que R$ 17 bilhes em 2007. Essa prtica contbil foi adotada por

muitos estados, como mostra a Tabela 10, possivelmente com base em interpretaes de que tais

gastos no integram as Despesas com Pessoal.

26

2002 2007AC 0 112AL 78 0AM 1 0AP 0 0BA 0 0CE 5 7DF 0 0ES 0 944GO 0 0MA 0 0MG 743 1.107MS 0 641MT 0 0PA 0 1.061PB 0 460PE 0 0PI 0 526PR 13 16RJ 0 5.766RN 0 550RO 39 88RR 0 1RS 0 0SC 0 1.665SE 0 0SP 0 4.067TO 0 38

Total 878 17.049Fonte: Balanos dos Estados. Elaborao do autor.

R$ milhes correntes

TABELA 10APOSENTADORIAS E PENSES EM ODC

Vemos que os Estados do Esprito Santo, Par, Rio de Janeiro, Santa Catarina e So Paulo

no registravam aposentadorias e penses em ODC em 2002. No entanto, passaram a registrar

valores significativos em 2007, totalizando R$ 13,5 bilhes. Esse fenmeno atpico tambm ocorreu

com os Estados do Acre, Mato Grosso do Sul, Paraba, Piau e Rio Grande do Norte.

Vimos que os limites da LRF aplicam-se despesa com ativos e inativos (e tambm

pensionistas). No obstante, o art. 19 da LRF exclui do cmputo da despesa com pessoal para fins

de limite as despesas com inativos custeadas pela arrecadao de contribuies dos segurados. Ou

27

seja, seriam consideradas apenas as despesas com inativos custeadas pelos Tesouros estaduais, j

que apenas tais despesas representam um nus efetivo para o estado.

No parece factvel que os estados supracitados tivessem, em 2002, R$ 0,9 bilho de

despesas com inativos custeadas por contribuies e, em 2007, esse valor tenha passado para R$ 17

bilhes. Isso teria exigido um aumento considervel na arrecadao de contribuies dos segurados

dos regimes previdencirios dos servidores. A hiptese mais provvel de que os estados tenham

mudado a contabilidade para contornar os limites da LRF.

Ao analisarmos os relatrios de gesto fiscal (RGF) dos estados, vemos que as despesas com

inativos e pensionistas tm sido computadas integralmente na despesa com pessoal bruta. No

entanto, tm sido deduzidas as parcelas correspondentes aos inativos e pensionistas com recursos

vinculados. Tais valores so aproximadamente aqueles contabilizados como ODC nos balanos dos

estados; para os cinco estados considerados, a parcela deduzida foi de R$ 14,4 bilhes e o valor

contabilizado em ODC foi de R$ 13,5 bilhes.

O fato dos Relatrios de Gesto Fiscal terem sido homologados pela STN significa apenas

que eles foram elaborados de acordo com os parmetros definidos, cabendo aos tribunais de contas

dos estados a auditoria de conformidade desses demonstrativos. Portanto, no se pode afirmar que

essas dedues possam ser consideradas apropriadas.

De qualquer forma, as Despesas com Pessoal nos balanos dos estados em 2007, no valor de

R$ 141,2 bilhes, parecem estar subestimadas em cerca de R$ 17 bilhes. As contas consolidadas

dos entes da Federao, disponibilizadas pela STN em obedincia ao art. 51 da LRF, tambm

apresentam o mesmo valor subestimado para essa rubrica. J os relatrios de gesto fiscal dos

estados apresentam dedues elevadas de despesas com inativos e pensionistas custeados com

recursos vinculados, que reduzem o valor da despesa com pessoal para fins de limite.

28

6. CONCLUSO

Este estudo procurou analisar os mecanismos de controle institucional das despesas com

pessoal e sua efetividade para as finanas pblicas. A preocupao com o controle das despesas

com pessoal aparece nas constituies brasileiras, que atriburam a competncia privativa do

Congresso Nacional para criar cargos e estipular seus vencimentos. A Constituio Federal de 1967

estabeleceu, pela primeira vez, limite para as despesas com pessoal como proporo da receita

oramentria. J a Constituio de 1988 remeteu para lei complementar a definio de limites para a

Unio, os estados e os municpios.

Podemos apontar dois momentos histricos que condicionaram a instituio desses limites.

O primeiro foi a implementao do Plano Real, em 1994, que tornou imperioso o efetivo controle

das despesas pblicas. At ento, a alta taxa de inflao permitia que o setor pblico ajustasse suas

contas, com relativa facilidade, pela eroso inflacionria do valor real das despesas. Cessados os

efeitos da inflao, tornou-se imprescindvel o controle das despesas nominais por meio das

reformas constitucionais e da legislao infraconstitucional. Nesse contexto, foi regulamentado o art

169 da CF pela Lei Camata I em 1995.

O segundo foi condicionado pelas crises financeiras internacionais da segunda metade dos

anos 1990, que impuseram a mudana para um regime fiscal de gerao de supervits primrios.

Nesse contexto, foi promulgada a Emenda Constitucional n 19, de 1998, que introduziu profundas

mudanas constitucionais na administrao pblica e na previdncia social. O art. 169 da CF foi

alterado para prever que os limites para as despesas com pessoal contariam com mecanismos de

enforcement, em especial, a suspenso de todos os repasses de verbas e a reduo das despesas com

servidores pblicos. Com base nessa emenda, foram aprovadas a Lei Camata II, em 1999, e a LRF

em 2000.

Os mecanismos de controle institucional das despesas com pessoal so mais abrangentes que

os limites estabelecidos na LRF. Eles incluem as restries de ordem constitucional, as regras para

gerao de despesa obrigatria de carter continuado e as restries das leis oramentrias. Como

foi assinalado, a experincia tem mostrado que as restries de ordem constitucional so de suma

importncia para o controle das despesas com pessoal. Podemos aqui citar as restries do art. 37 da

CF e da Emenda Constitucional n 25, de 2000, que disps sobre limites aos subsdios recebidos

pelos vereadores e s despesas das cmaras municipais. Alm da dificuldade de sua alterao pelo

29

Congresso Nacional, tais restries buscam disciplinar e moralizar a poltica de pessoal e evitar as

distores encontradas na administrao pblica brasileira.

J as restries gerao de despesa obrigatria de carter continuado e as restries das leis

oramentrias tm eficcia bastante questionvel. A experincia recente tem mostrado que as

restries do art. 17 da LRF, como a necessidade de estimativa do impacto oramentrio-financeiro

e de medidas de compensao, tm pouca efetividade no controle das despesas com pessoal,

constituindo-se apenas em entrave burocrtico contornado pelos Poderes Executivo e Legislativo.

Por sua vez, as restries das leis oramentrias, como a necessidade de previso dos aumentos de

despesa em anexo da lei oramentria, tm sido mitigadas pela jurisprudncia do STF e por

alteraes desse anexo. Enfim, chegamos concluso que essas restries so ineficazes quando h

vontade poltica conjunta dos Poderes Executivo e Legislativo no sentido de aumentar a despesa

com pessoal. O aumento dessa rubrica, a partir de 2005, mostra que tais restries no impediram

nenhuma medida de criao de cargos ou aumento de remunerao.

Em relao aos limites globais estabelecidos na LRF, observamos que a despesa com

pessoal da Unio tem-se mantido folgadamente dentro do limite de 50% da RCL. O mesmo pode

ser dito em relao aos limites por poder. Portanto, a LRF no tem sido um instrumento limitador

das despesas com pessoal da Unio, ao contrrio do que ocorreu com os estados e municpios. Essa

anlise mostra que houve um erro de calibrao na fixao do limite estabelecido na LRF j que, em

1999, essa relao era de 38,0%. O indicador tem-se reduzido, atingindo 26,7% em 2007,

basicamente em decorrncia do aumento da carga tributria federal.

Para os estados, os limites da LRF tm sido uma restrio para o crescimento da despesa

com pessoal. O limite global de 60% da RCL foi adequado realidade do conjunto das unidades da

Federao. Considerando apenas os poderes executivos dos estados, em 2000, 7 estados

extrapolavam o limite e, em 2007, apenas 1. Essa adequao foi favorecida pelo crescimento da

receita disponvel dos estados, mas, tambm, por ajustamento da despesa com pessoal. J para os

municpios, o limite da LRF foi superdimensionado para a maioria dos casos, tanto que, no perodo

anterior LRF, menos de 4% dos municpios extrapolavam o limite. No obstante, foi uma restrio

que contribuiu para o ajustamento de um grupo de municpios.

O nexo causal entre a LRF e a melhoria dos indicadores fiscais deve ser considerado com

ressalvas. Em primeiro lugar, deve-se levar em conta o efeito do crescimento da RCL em relao ao

PIB, ou seja, a melhoria do indicador em decorrncia do aumento da receita e no do controle da

30

despesa. O aumento da carga tributria explica em grande parte a reduo desse indicador, em

especial, no caso da Unio. Em segundo lugar, o ajustamento fiscal dos estados e municpios

tambm se deveu outras restries, como os contratos de refinanciamento da dvida e os

mecanismos de controle de endividamento pelo Senado Federal.

Os estados tm-se valido de interpretaes ou contestaes da LRF para se adequarem aos

limites para a despesa com pessoal. Isso no surpreendente j que so eles os entes da Federao

efetivamente restringidos pela LRF. As principais alegaes referem-se ao conceito de despesa com

pessoal, buscando excluir as despesas com pensionistas, inativos ou o imposto de renda retido na

fonte. Outra alegao de que os estados no podem ser punidos pelo descumprimento dos limites

parciais pelos poderes autnomos. Essas alegaes tm sido utilizadas pelos estados para evitar a

aplicao das sanes previstas na lei, por meio de medidas cautelares junto ao STF, geralmente

deferidas a favor dos estados.

Outra prtica de alguns estados a expanso de Outras Despesas Correntes, bem como o

aumento das despesas contabilizadas como inativos e pensionistas custeados com recursos

vinculados, que no so consideradas no clculo da despesa para fins de limite. Portanto, podemos

concluir que quando a restrio legal efetiva (biding), ocorre a reao do ente Federado no sentido

de contornar as restries, por manobras jurdicas ou contbeis. As regras fiscais coordenadas, em

um sistema federativo como o brasileiro, so mitigadas pelo autonomia poltica conferida pela

Constituio de 1988 aos entes Federados. Os limites para as despesas com pessoal s ganharo

maior efetividade se o STF firmar jurisprudncia que permita a aplicao de seus dispositivos.

31

MG 63,9 MG 57,7 RN 50,0RS 61,7 PB 52,6 GO 48,1SE 57,9 PI 52,5 AL 46,9SC 52,0 AC 49,0 MG 46,4SP 49,3 RS 48,7 AC 46,2PE 49,2 AL 48,3 PA 45,9GO 49,2 RN 48,2 PR 44,2MA 48,5 SE 47,5 PB 43,9AC 47,3 MA 47,0 PI 43,0MS 45,7 SP 46,7 SE 42,9PR 45,6 PE 46,5 BA 42,7PI 45,2 PR 46,2 TO 42,6

RO 45,0 GO 45,2 RS 42,3ES 44,9 PA 45,0 PE 41,6AM 44,8 BA 44,2 SP 41,5AL 44,3 SC 44,1 AP 41,0MT 42,7 CE 41,8 MS 40,9CE 42,6 AM 40,7 SC 39,9PA 42,3 RJ 39,3 CE 39,9PB 42,1 RO 38,0 RO 38,4RN 41,2 MS 37,5 AM 38,4RJ 39,9 MT 37,4 DF 36,9RR 38,7 AP 37,2 MA 36,5AP 36,9 ES 36,7 ES 33,2BA 35,9 TO 36,7 MT 33,0TO 34,2 DF 33,6 RR 30,7DF 32,9 RR 25,0 RJ 26,2

Total 47,9 Total 45,3 Total 40,3Fonte: Relatrios de Gesto Fiscal homologados no SISTN.1: Poder Executivo dos Estados.

2000 2003 2007

ANEXO 1RANKING DO INDICADOR DPL/RCL

32

ANEXO 2 AES IMPETRADAS PELOS ESTADOS

AO OBJETO DECISO

AC 2026 MC-AgR / RS - RIO GRANDE DO SUL

AG. REG. NA MEDIDA CAUTELAR EM AO CAUTELAR

Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI

Julgamento: 27/05/2008

No incluso de inativos e pensionistas, imposto de renda retido na fonte e dispndios referentes EMATER-ASCAR.

Deferida em parte.

AC 2026 MC / RS - RIO GRANDE DO SUL

MEDIDA CAUTELAR EM AO CAUTELAR

Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA

Julgamento: 23/04/2008

Idem. Indeferida.

AC 1761 / AP - AMAP

AO CAUTELAR

Relator(a): Min. EROS GRAU

Julgamento: 23/08/2007

Descumprimento dos limites parciais.

Deferida.

AC 1637 MC / PA - PAR

MEDIDA CAUTELAR EM AO CAUTELAR

Relator(a): Min. CEZAR PELUSO

Julgamento: 02/05/2007

Descumprimento dos limites parciais.

Deferida.

ACO 920 MC2 / MA - MARANHO

SEG. MED. CAUT. AO CVEL ORIGINRIA

Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA

Julgamento: 18/06/2007

Descumprimento dos limites parciais.

Indeferida.

AC 1155 MC / SE - SERGIPE

MEDIDA CAUTELAR EM AO CAUTELAR

Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA

Julgamento: 24/05/2006

Descumprimento dos limites parciais.

Indeferida.

AC 2104 MC / RO - RONDNIA

MEDIDA CAUTELAR EM AO CAUTELAR

Relator(a): Min. EROS GRAU

Julgamento: 28/07/2008

Descumprimento dos limites parciais.

Deferida.

AC 2094 MC / RR - RORAIMA

MEDIDA CAUTELAR EM AO CAUTELAR

Relator(a): Min. MARCO AURLIO

Julgamento: 17/06/2008

Descumprimento dos limites parciais.

Deferida.

33

34

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

ALMEIDA, Mansueto; GIAMBIAGI, Fbio; e PESSOA, Samuel. Expanso e dilemas no controle do gasto pblico federal. Rio de Janeiro, IPEA, 2006. Boletim de Conjuntura n 73, junho de 2006.

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FIGUEIREDO, Carlos; e NBREGA, Marcos. Responsabilidade Fiscal, aspectos polmicos. Belo Horizonte, Editora Frum, 2006.

FIORAVANTE, Dea; PINHEIRO, Maurcio; VIERIA, Roberta. Lei de Responsabilidade Fiscal e finanas pblicas municipais: impactos sobre despesas com pessoal e endividamento. Braslia, IPEA, 2006. Texto para Discusso n 1.223, outubro de 2006.

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STN. Perfil e evoluo das finanas municipais 1998-2006. Braslia, outubro de 2007.

TCU. Relatrio e parecer prvio sobre as contas do Governo da Repblica de 2008. Braslia, 2008.

35

AES IMPETRADAS PELOS ESTADOS