SENTENCIA C-333/96

ANTECEDENTES

La ciudadana Emilse Margarita Palencia Cruz presenta demanda de inconstitucionalidad contra el artculo 50 (parcial) de la Ley 80 de 1993 EL TEXTO LEGAL OBJETO DE REVISIN.El artculo 50 de la ley 80 precepta lo siguiente: se subraya la parte demandada."Las entidades respondern por las actuaciones, abstenciones, hechos y omisionesantijurdicos que les sean imputables y que causen perjuicio a sus contratistas. En tales casos debern indemnizar la disminucin patrimonial que se ocasione, la prolongacin de la misma y la ganancia, beneficio o provecho dejados de percibir por el contratista."

LA DEMANDALa norma demandada viola el artculo 90 de la Constitucin. La responsabilidad del Estado es el dao antijurdico, entendido como el perjuicio causado a una persona que no tiene la obligacin de soportarlo, por lo cual la responsabilidad "no depende de la legitimidad de la conducta que despliegue el agente del Estado sino de la existencia de un dao antijurdico imputable al Estado."La demandante seala que, por el contrario, el texto legal acusado parte de "las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones, lo cual implica que se parte del comportamiento de la entidad pblica, pero no del dao antijurdico". De esa manera, concluye la actora, no slo se vulnera el artculo 90 de la Carta sino que se dejan de lado regmenes de responsabilidad como el del dao especial, en el cual se presenta un dao antijurdico, mas no una actuacin antijurdica del Estado.

El Problema jurdico bajo revisinA juicio de la actora, la norma consagra una responsabilidad contractual del Estado que depende de la legitimidad de la conducta que el agente del Estado despliegue y no de la existencia de un dao antijurdico imputable al Estado, razn por la cual la anterior disposicin contradice el artculo 90 que establece el fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado. Por el contrario, segn los intervinientes y el Ministerio Pblico la norma acusada no slo armoniza con lo preceptuado por el artculo 90 superior sino que, adems, arguye uno de los intervinientes, la responsabilidad estatal por dao antijurdico es propia del campo extracontractual y no del contractual, por lo cual su invocacin no es pertinente, por cuanto el artculo 50 de la Ley 80 de 1993 regula la responsabilidad estatal en materia contractual.

Si el artculo 90 de la Constitucin consagra una clusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, esto es, aplicable tanto al campo contractual como extracontractual. En segundo lugar, deber la Corporacin examinar el alcance del concepto de dao antijurdico que fundamenta la responsabilidad patrimonial del Estado, con el fin de determinar si la norma acusada lo contradice o por el contrario lo desarrolla.

El artculo 90 y la responsabilidad patrimonial del Estado

La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y, en especial, del Consejo de Estado encontraron en diversas normas de la constitucin derogada -en especial en el artculo 16- los fundamentos constitucionales de esa responsabilidad estatal y plantearon, en particular en el campo extracontractual, la existencia de diversos regmenes de responsabilidad, como la falla en el servicio, el rgimen de riesgo o el de dao especial. Por el contrario, la actual Constitucin reconoce expresamente la responsabilidad patrimonial del Estado, pues el artculo 90 seala con claridad que el Estado "responder patrimonialmente por los daos antijurdicos que le sean imputables causados por la accin o la omisin de las autoridades pblicas."

el actual mandato constitucional es no slo imperativo -ya que ordena al Estado responder-la norma simplemente establece dos requisitos para que opere la responsabilidad, a saber, que haya un dao antijurdico y que ste sea imputable a una accin u omisin de una autoridad pblica. Pero el artculo 90 no restringe esta responsabilidad patrimonial al campo extracontractual sino que consagra un rgimen general. el inciso primero del artculo 90 consagra la clusula general de responsabilidad patrimonial del Estado y comprende por ende no slo la responsabilidad extracontractual sino tambin el sistema de responsabilidad precontractual (derivado de la ruptura de la relacin jurdico-administrativa precontractual)as como tambin la responsabilidad patrimonial del Estado de carcter contractual.

en determinados casos se exige la prueba de la culpa de la autoridad, en otros sta se presume mientras que en algunos eventos de ruptura de la igualdad ante las cargas pblicas la responsabilidad es objetiva. Con todo, esos regmenes quisieron ser englobados por el Constituyente bajo la nocin de dao antijurdico, en el fondo el dao antijurdico es aquel que se subsume en cualquiera de los regmenes tradicionales de responsabilidad del Estado.

El dao antijurdico y la responsabilidad patrimonial del Estado

artculo 106 de la Constitucin espaola: "Los particulares, en los trminos establecidos por la Ley, tendrn derecho a ser indemnizados por toda lesin que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesin sea consecuencia del funcionamiento de los servicios pblicos."

el sistema espaol consagra un sistema de responsabilidad patrimonial del Estado que no representa un mecanismo sancionatorio: la indemnizacin no es una pena que deba sufrir el agente del dao en razn de su culpa, sino que es un dispositivo que se funda en la posicin de la vctima pues se busca garantizar que el menoscabo del orden patrimonial o extrapatrimonial que sta haya sufrido sea adecuadamente reparado.

"Quedan de este modo incluidos en la frmula legal no slo los daos ilegtimos que son consecuencia de una actividad culpable de la Administracino de sus agentes, supuesto comprendido en la expresin "funcionamiento anormal de los servicios pblicos", sino tambin los daos producidos por una actividad perfectamente lcita, como indica claramente la referencia explcita que el legislador hace a los casos de "funcionamiento normal" (o "funcionamiento de los servicios pblicos", simplemente, en el artculo 106.1 de la Constitucin).

La responsabilidad pasa a reposar de este modo sobre un principio abstracto de garanta de los patrimonios, dejando de ser una sancin personal por un comportamiento inadecuado para convertirse en un mecanismo adecuado de reparacin que se pone en funcionamiento solo si, y en la medida en que, se ha producido una lesin patrimonial".3

La doctrina espaola ha definido entonces el dao antijurdico no como aquel que es producto de una actividad ilcita del Estado sino como el perjuicio que es provocado a una persona que no tiene el deber jurdico de soportarlo. Esta concepcin fue la base conceptual de la propuesta que llev a la consagracin del actual artculo 90.

La nocin de dao en este caso, parte de la base de que el Estado es el guardin de los derechos y garantas sociales y que debe, por lo tanto,reparar la lesin que sufre la vctima de un dao causado por su gestin, porque ella no se encuentra en el deber jurdico de soportarlo.

La responsabilidad se deriva del efecto de la accin administrativa y no de la actuacin del agente de la Administracin causante material deldao, es decir,se basa en la posicin jurdica de la vctima y no sobre la conducta del actor del dao, que es el presupuesto de la responsabilidad entre particulares.

Esta figura tal como est consagrada en la norma propuesta, comprende las teoras desarrolladas por el Consejo de Estado sobre responsabilidad extracontractual por falta o falla del servicio, dao especial o riesgo

Consejo de Estado ha definido el dao antijurdico como "la lesin de un inters legtimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la vctima no est en la obligacin de soportar", por lo cual "se ha desplazado la antijuricidad de la causa del dao al dao mismo". "el dao antijurdico puede ser el efecto de una causa ilcita, pero tambin de una causa lcita. Esta doble causa corresponde, en principio, a los regmenes de responsabilidad subjetiva y objetiva"5.

esta acepcin del dao antijurdico como fundamento del deber de reparacin del Estado armoniza plenamente con los principios y valores propios del Estado Social de Derecho (CP art. 1), pues al propio Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los particulares frente a la actividad de la administracin.

El actual rgimen constitucional establece entonces la obligacin jurdica a cargo del Estado de responder por los perjuicios antijurdicos que hayan sido cometidos por la accin u omisin de las autoridades pblicas, lo cual implica que una vez causado el perjuicio antijurdico y ste sea imputable al Estado, se origina un traslado patrimonial del Estado al patrimonio de la vctima por medio del deber de indemnizacin.

La posibilidad de indemnizacin de un dao antijurdico incluso originado en una actividad lcita del Estado armoniza adems con el principio de solidaridad (CP art. 1) y de igualdad (CP art. 13), que han servido de fundamento terico al rgimen conocido como de dao especial, basado en el principio de igualdad de todos ante las cargas pblicas. En efecto, si la Administracin ejecuta una obra legtima de inters general (CP art. 1) pero no indemniza a una persona o grupo de personas individualizables a quienes se ha ocasionado un claro perjuicio con ocasin de la obra, entonces el Estado estara desconociendo la igualdad de las personas ante las cargas pblicas (CP art. 13), pues quienes han sufrido tal dao no tienen por qu soportarlo, por lo cual ste debe ser asumido solidariamente por los coasociados (CP art. 1) por la va de la indemnizacin de quien haya resultado anormalmente perjudicado. Se trata pues, de un perjuicio especial sufrido por la vctima en favor del inters general, por lo cual el dao debe ser soportado no por la persona sino por la colectividad, por medio de la imputacin de la responsabilidad al Estado.

Por ende, la fuente de la responsabilidad patrimonial del Estado es un dao que debe ser antijurdico, no porque la conducta del autor sea contraria al derecho, sino porque el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurdico desoportar elperjuicio, por lo cual ste se reputa indemnizable."(S)on dos las condiciones indispensables para la procedencia de la declaracin de la responsabilidad patrimonial con cargo del Estado y dems personas jurdicas de derecho pblico, a saber: el dao antijurdico y la imputabilidad del dao a alguna de ellas.

La nocin de dao antijurdico es invariable cualquiera sea la clase (contractual o extracontractual) o el rgimen de responsabilidad de que se trate; consistir siempre enla lesin patrimonial o extramatrimonial que la vctima no est en el deber jurdico de soportar.La diferencia estriba, en consecuencia, en los ttulos jurdicos de imputacin del dao, determinantes de la causalidad jurdica ms all de la simple causalidad material que se deriva del nexo causal.

As, mientras en la responsabilidad fundada en el contrato, sern ttulos jurdicos de imputacin, por ejemplo los mandatos de al buena fe, y la igualdad y equilibrio entre prestaciones y derechos que caracteriza los contratos conmutativos"(art. 28, ley 80 de 1993) en la extracontractual lo sern, adems, la falla del servicio que es el ttulo de imputacin ms frecuente, cualquiera que sea el sistema que para su prueba se adopte; la culpa personal en nexo con el servicio, prevista para citar algunas disposiciones, en el inciso 2 del artculo 90 de la C.N y en el artculo 77 del CCA; la igualdad de las personas ante la Ley (art. 13 de la C.N, entre otros); el riesgo excepcional establecido, por ejemplo por laLey 104 de 1993 o en el decreto 444 del mismo ao; el error judicial y el anormal funcionamiento de la administracin de justicia art. 40 del CPC, art. 414 del CPP, etc), la inconstitucionalidad de la Ley declarada judicialmente, y principios de justicia de equidad como ste del no enriquecimiento sin causa."7

Dao antijurdico, conducta antijurdica y responsabilidad contractual del Estado.

en materia contractual, y teniendo en cuenta la amplia regulacin del estatuto contractual de los derechos del contratista y los deberes de la administracin, todo dao antijurdico supone, como lo indica la expresin acusada, una actuacin, una abstencin, un hecho o una omisin antijurdicos de las entidades pblicas.el llamado "hecho del prncipe" constitua una base de responsabilidad del Estado que no implicaba una conducta antijurdica de la administracin. Segn esta concepcin, proveniente del derecho francs, una medida global que el Estado efecta por razones de inters general, como una reforma tributaria, puede romper el equilibrio financiero de un contrato administrativo. La medida estatal es legtima y el contrato tambin debe ser cumplido pues es importante para la comunidad. Sin embargo, no es equitativo que a raz de la norma general dictada que rompe la ecuacin financiera de su contrato, el contratista reciba un menoscabo patrimonial sin indemnizacin, por lo cual la administracin debe reparar el dao o restablecer el equilibrio contractual. Ahora bien, frente alestatuto contractual es claro que si la entidad no restablece el equilibrio financiero del contrato su conducta es antijurdica pues el contratista tiene derecho a que tal equilibrio sea mantenido, por lo cual debe ser indemnizado, de conformidad con la norma impugnada. puede haber casos en materia contractual que implican un dao antijurdico sin que se pueda establecer la existencia de una conducta antijurdica de la administracin. As, sin que medie una conducta contraria a derecho de la administracin, puede ocurrir que se incremente el patrimonio de la entidad pblica y se empobrezca correlativamente el del contratista, en virtud de una mayor cantidad de obra que la pactada por razones de inters general8. En ese caso, en funcin de la teora de la imprevisin (C.C art 2060 ord 2), habra un enriquecimiento de la administracin sin causa que implica un deber indemnizatorio, pues el contratista no tiene por qu soportar ese perjuicio

la Corte considera que la expresin acusada no vulnera en s misma la Constitucin, siempre y cuando se entienda que ella no excluye la aplicacin directa del artculo 90 de la Carta al mbito contractual.

La Corte declarar la citada expresin exequible, pero de manera condicionada, pues precisar que el artculo 50 de la Ley 80 de 1993 no constituye el fundamento nico de la responsabilidad patrimonial del Estado en el campo contractual, por lo cual el artculo 90 de la Constitucin es directamente aplicable en este campo.