Seminario OIT-STPSAbril, 2018

Graciela Bensusán

1. Objetivo

2. Canales de transmisión

3. El Enfoque de Derechos Humanos

4. Diálogo social: clave de una PL/S participativa

5. Expansión de instancias del Diálogo Social en AL

6. Propuesta metodológica: seis pasos

7. Marco normativo

8. Contexto de la PL

9. Convergencia regional de la PL

10. Mercado de trabajo en México

11. Deficiencias de los DES seleccionados

12. 10 retos de la PL

13. Prioridades y obstáculos

14. Conclusiones

Desarrollar un marco analítico para el diseño, formulación, puesta en

marcha, monitoreo y evaluación de la PL.

Perspectiva amplia: Necesidad de focalizar las PP, en sus distintas

dimensiones, para atender tres tipos de exclusiones:

a) empleo (ingresos);

b) empleo productivo,

c) empleo productivo de buena calidad en sectores de productividad alta y

media (Weller y Roethlisberger, 2011)

Una PL con enfoque de DH se propone, a partir de un diagnóstico elaborado

con la participación de la sociedad, hacerlos efectivos, incidiendo sobre las

causas que llevan al incumplimiento y que pueden ser contrarrestadas por

dicha política.

Ventaja del enfoque de DH: derecho internacional sobre DH; sistema

coherente de principios y reglas; guía para la participación social en el

proceso de diseño, implementación y evaluación de la PP.

Derechos seleccionados:

1. Trabajo digno: “pertinencia constitutiva”

2. Salud y alimentación: Igual

3. Derechos sindicales y acceso a la justicia: “pertinencia instrumental”

El enfoque de derechos ha sido históricamente consustancial a

la PL

Lo innovador es utilizar el enfoque de DH como marco

conceptual para el diseño, implementación y evaluación de la PL

con la participación de la sociedad.

Supone dar poder a los titulares de estos derechos, lo que exige

corregir asimetrías, promover acción colectiva y corregir la

orientación pro-empresarial de la PL (condición y resultado del

enfoque de derechos)

¿Qué puntos de intersección existen entre Ds EyS (DHL) y PL y

cómo ésta incide sobre aquellos?

Dimensiones de la política laboral y derechos económicos, sociales y culturales

Derechos económicos y sociales (PSS y PIDESC) Principios transversalesDimensiones/

competencias de

la Política

laboral

compartidas por

los países

seleccionados de

AL

Derecho al

trabajo

digno (arts.

6 y 7 del

PIDESC)

Derecho a la

alimentación

(art. 11

PIDESC)

Derecho a la

salud

(art. 12

PIDESC)

Derechos

sindicales

(dimensión

colectiva del

derecho al

trabajo digno,

art. 6 y art. 8 del

PIDESC)

Acceso a

la Justicia

y exigibi-

lidad

Universalidad,

derecho a la

igualdad y no

discriminación

Acceso a la

información

y la

participa-

ción

Salarios

mínimosX X X X X X X

Condiciones de

trabajo JustasX X X X X X X

Capacitación,

intermediaciónX X X X X X X

Relaciones

laborales

(sindicatos/

negociación

colectiva/

huelga/ diálogo

social)

X X X X X X X

Fiscalización/

Inspección del

Trabajo

X X X X X X X

Resolución y

arbitraje de

conflictos

X X X X X X X

Fuente: Bensusán, 2013

Cada dimensión institucional de la Política Laboral (DIPL) puede incidir de

manera directa en la efectividad de los DES (arts. 6-7-8-11 y12 del PIDESC)

y en los principios transversales.

Los DES se deben garantizar en el proceso de formulación, implementación

y evaluación de la política laboral para que esta se oriente progresivamente

a objetivos creíbles, pertinentes y compatibles con esos derechos y evitar

desvíos.

Los DES son interdependientes al igual que las dimensiones de la PL

El derecho a un empleo digno, la alimentación y la salud (“pertinencia

constitutiva”, porque se refieren a “ capacidades básicas de la sociedad”)

dependen de otros con “ pertinencia instrumental” como los derechos

sindicales y el acceso a la justicia.

De los derechos sindicales depende el ejercicio de los demás y la

posibilidad del diálogo social

La interacción entre la DIPL y los DES puede ser tanto

positiva como negativa

Ejemplos: relación entre Derechos Sindicales y Política

salarial

Fuerza sindical lleva a cumplir objetivos sociales de la PS

y a la inversa

Política salarial: a través del SM se debe garantizar la

satisfacción de necesidades básicas (alimentación, salud y

otros). La racionalidad económica no debe imponerse sobre

el objetivo social

Política de formalización de empleos: coordinación de

autoridades y campañas con participación de actores sociales

Condiciones favorables al ejercicio de los derechos

colectivos: asegurar derechos individuales y disminuir

asimetría de poder

Principios transversales: aseguran efectividad de DES

para todos y posibilitan la participación de la sociedad en la

formulación, implementación y evaluación de la PL

Limitación: La PL no puede sola – sino a través de su

articulación con las demás políticas macroeconómicas

y sectoriales- incidir en la generación de empleo formal

en la cantidad suficiente, porque depende del entorno

económico y productivo.

► ¿Cómo conciliar la participación de actores con diagnósticos e

intereses encontrados en la formulación, implementación y evaluación

de la Política Laboral?

► Supone “soluciones integrales” para evitar la “competencia destructiva” a

través de: Interacción de actores gubernamentales y privados

► Dimensiones en estrategia de gobernanza:

instrumental (institucionalización de mecanismos de influencia mutua en procesos de decisión

sobre objetivos, metas y resultados);

espacial (mecanismos de comunicación recíproca que aumenten la percepción de

interdependencia) y la de valores (metas e indicadores)

► Accountability

► Redes de políticas y espacio público entre estado y ciudadanía

♦ “Se requieren soluciones creíbles, persistentes, racionales, imparciales,

justas y legítimas” para generar empleo de calidad y mejorar la calidad

del existente con pleno respeto a DES

♦ La implementación puede ser tanto o más importante que la

orientación de la PL pero están vinculadas…

♦ La credibilidad es esencial para aumentar la efectividad

♦ Importa tanto la estabilidad de las políticas como la capacidad de

adaptación al cambio y rectificación de errores.

♦ Protagonismo al MT y promover la deliberación, algo más que

coordinación con los demás ministerios

♦ Contrabalancear asimetría capital- trabajo

♦ Asumir el contenido político y deliberativo de la participación

ciudadana y de organizaciones con total autonomía

♦ Funcionarios que promuevan una “gestión integrada y

deliberativa” y una “comunidad de prácticas”

♦ Obligaciones del Estado: respetar, proteger, garantizar y

satisfacer

Instrumento insustituible para escuchar la voz de los

trabajadores y construir en la región una gobernabilidad

democrática.

La democracia política es insuficiente y se requieren:

Organizaciones de trabajadores y empleadores fuertes e

independientes, con legitimidad y representatividad real

Información, capacidad técnica, voluntad política y

compromiso de las partes interesadas

Marco institucional adecuado

Pleno respeto a la libertad sindical y la negociación colectiva

Consejos o Comisiones de Salarios Mínimos; ConsejosConsultivos; Foros o Consejos para la ConcertaciónEconómica y Social, Comisión Nacional de Productividad.

Diversos estudios sobre CR, El Salvador o México concluyen que losresultados son escasos o nulos debido principalmente a déficits derepresentatividad y debilidad de las organizaciones participantes,exclusiones y asimetría de poder.

Elaboración del mapa de derechos (trabajo digno, salud yalimentación) con base en definición del Comité del PIDESC(contenido normativo, obligaciones de los estados,incumplimientos, aplicación y obligación de actores) ycorrelación con marcos nacionales.

Selección de indicadores pertinentes que reflejen situación, progreso yretroceso en la adopción de una política laboral con enfoque de derechos(indicadores estructurales, de proceso y resultado).

Considerar seis categorías conceptuales (recepción del derecho,compromiso financiero y presupuestal, capacidad estatal, igualdad y nodiscriminación, acceso a la justicia, a la información y la participación)

Elaboración de una

encuesta de percepción de

los trabajadores en torno al

acceso a los DES (o en su

caso, inclusión de preguntas

en encuestas existentes):

acceso y permanencia en el

empleo; trabajo y educación;

tiempo de trabajo; género y

discriminación; clima laboral;

derechos sindicales; salud;

alimentación; acceso a la

justicia

Construcción de índices

seleccionando cuestiones

cruciales

a) Tendencia de la pobreza

según ingresos laborales;

b) Efectividad de los DES,

considerando componentes y

atributos

Identificar los retos para incorporar los DES en la PL de los paísesseleccionados

Elaboración de dos matrices de marco lógico para incorporar losderechos en la política laboral

a) acceso al trabajo digno

b) procesos participativos (sindicatos y otras organizaciones) en la formulación,implementación y evaluación de la PL

Existe correspondencia entre el marco

normativo nacional y los DHL.

México ratificó los Convenios de DHL

fundamentales de la OIT salvo el 98 y el 138.

La competencia de la STPS tiene relación

estrecha con la puesta en marcha de estos

derechos

Se hicieron reformas institucionales en 2012 y 2017 que

ampliaron la protección siguiendo el enfoque de “trabajo

decente”

PERSISTEN lagunas, inadecuaciones o

insuficiencias regulatorias (principalmente en

derechos colectivos, acceso a la justicia y

protección a grupos vulnerables) y, sobre todo, gran

distancia entre las normas y los hechos

documentada en informes y estudios diversos.

90s: Menor presión de organismos internacionales y socios

comerciales que en Centroamérica.

2015- 2018: Cambio con Obama (TPP) y Trump (TLCAN)

Prioridades desde fines de los años ochenta: reformar legislación

laboral para conseguir más flexibilidad laboral; mantener baja la tasa

de desempleo, el control salarial y paz laboral.

Compromisos con el trabajo decente a partir de mediados de los 2000

(Conferencia Interamericana de MT de la OEA en 2007 y GB 2010)

Reforma laboral 2012; entre la flexibilidad y la protección

(subcontratación)

Mayor preocupación por la calidad del empleo

a través de generación de empleo formal y

formalización del existente; “democratizar” la

productividad; salvaguardar los derechos y

conservar la paz laboral; compromiso con

DHLF recogidos en pactos internacionales.

Instrumentos

Plan Nacional de Formalización del Empleo a través de

fiscalización, coordinación y simplificación (invitando a

contratistas y proveedores a cumplir las normas)

Comité Nacional de Productividad

Comisión Intersecretarial para prevenir y erradicar el

trabajo infantil

Convenio de cooperación con OIT en torno a un piso

mínimo de protección social

Iniciativa de seguro de Desempleo: pendiente

Agravamiento en México y Centroamérica en el contexto del NAFTA y

CAFTA y crisis 2008-2009 (con algunas mejoras previas, muy incipientes,

en indicadores de trabajo decente). Mejoras en A, B, Ch y U.

El crecimiento en los años previos a la crisis fue insuficiente para generar

empleo de calidad.

Los gobiernos temieron perder inversiones extranjeras, los empleos y los

impuestos por lo que toleraron el incumplimiento en DHL.

En realidad, tienen mayor capacidad para imponer condiciones a las

multinacionales que las que suponen.

Presiones contradictorias: exigencias externas a favor de más cumplimiento,

exigencias internas a favor de más flexibilidad laboral y fuertes presiones

competitivas que llevan a privilegiar objetivos económicos sobre los sociales. Ej:

POLITICA SALARIAL

Ninguno de los países llevó a cabo flexibilizaciones extremas en el papel

como las reclamadas por el sector empresarial para poder competir.

En los hechos predominaron las posiciones pro-mercado y

antisindicales, independientemente de las líneas estratégicas de las

PL.

Diagnósticos marcadamente contrastantes según provengan de medios

empresariales y de organizaciones académicas o de la sociedad civil pro-

sindicales, apoyados por organismos internacionales.

Cuestionamientos en el marco de negociación o renegociación de TLC:

Coincidencia entre estudios de USAID-IIDH (2009); OIT (varios años), FES

(2010): panorama desolador. Violación de derechos laborales, bajos

salarios y represión sindical como principal ventaja competitiva.

Algunos de los indicadores utilizados por los organismos internacionales no

permite apreciar la verdadera situación laboral. Veamos

El problema no radica en el desempleo, sino en la malacalidad de los empleos y la en quienes trabajan menos delo que necesitan o en largas jornadas sin ingresossuficientes.

Grupos vulnerables: Mujeres, jóvenes, adultos mayores,jornaleros agrícolas, trabajadores con alguna discapacidad,domésticos, hablantes de lengua indígena, migrantes.

Marcada desigualdad territorial en calidad de empleo…

El MT debe ser un medio para salir de la pobreza…

Política Salarial

Se mantiene la misma política restrictiva desde 1982. Entre 1976-2015 perdió 75%. La

mayor parte de la pérdida ocurre en los ochenta pero entre 2000 y 2009 pierde el 7% y

se estanca después, con una mínima recuperación entre 2016-2017 (poco más del

10%).

EL SM pasó de equivaler el 40% del salario promedio al 32% entre 2000 y 2010, por lo

que se acentuó la desigualdad.

La participación de los salarios en el PIB pasó de 30.4 % en 1990 a 27.7% en 2011.

El SM hoy equivale a menos de la mitad del que se paga en Chile y en Brasil, la mitad

del que se paga en Uruguay, la tercera parte del de Argentina.

El caso de México pone de manifiesto la simulación en instancias tripartitas como

espacios de determinación salarial, cuando la representación sindical no responde a los

intereses de los trabajadores. Problema: representatividad de organizaciones…

Fuente: CEPAL (2015) con base en datos de Cepalstat.Nota: La línea 1.0 representa la línea de pobreza per cápita.Partiendo del supuesto en que en una familia promedio por cadamiembro que trabaja hay uno que no, se considera que el salariomínimo debe rebasar la línea 2.0 para que las familias cuyosmiembros empleados reciben el salario mínimo tengan uningreso agregado que les permita superar el nivel de pobreza

Los grupos perceptores de 1 y 2 SMG acumulan 2.1 millonesde hogares con 9.8 millones de pobres.

Equivalía al 18.4% del total de la población en pobrezacalculada por el CONEVAL en 2012.

⇨Los 5.6 millones de asalariados bajo el efectogravitacional del SMG representaban al 39.5% de losasalariados formales que ganan hasta 5 SMG y 30.1%de todos los asalariados formales.

⇨Relación entre el efecto gravitacional del SMG sobre elconjunto del mercado laboral y la participación de lamasa salarial en el PIB: cayó de un 30.1% a un 27.5%(2003 – 2013)

Entre los años 2005 y 2014:

Productividad promedio X hora trabajada (formal e informal)Empresas grandes formales 5.9% anualmente (1999-2014)

6.9%

5.9%anual

Productividad X por trabajador 4.7%

Salario medio de cotización en el IMSS 2.9%

Salario mínimo real -2.1%

Fuente: Marcela Valdivia y Landy Sánchez (2017), con base en los datos de INEGI, U.S. Bureau of Labor Statistics y Statistics Canada

1. Déficits en el acceso de la población a un trabajo digno (art. 6 del PIDESC): altos

porcentajes de informalidad, precariedad y empleo en sectores de baja productividad

2. Escasos recursos para políticas activas y fiscalización

3. Salarios mínimos insuficientes o inefectivos, sobre todo en grupos vulnerables con

protección especial, afecta el derecho a la alimentación (art. 12 PIDESC)

4. Trabas al ejercicio de los derechos sindicales, afecta la dimensión colectiva del

derecho al trabajo digno (art. 6 y 8 del PIDESC) y el principio transversal en cuanto a la

participación de los trabajadores en el diseño, implementación y evaluación de la PL

5. Ausencia o insuficiencia de políticas de formalización afecta el acceso a la seguridad

social y el derecho a la salud (art. 11 PIDESC)

6. Deficiencias en sistemas de justicia laboral mantienen en la impunidad las violaciones a

los derechos anteriores.

1. Revertir el proceso constante de flexibilización laboral en los hechos y

retrocesos en DHL, con deficiencias en la institucionalidad laboral, la

inspección y el sistema de justicia

2. Detectar y corregir la evasión de responsabilidades patronales a través de

subcontratación e intermediación, trabajo a domicilio, contratos civiles o

mercantiles, períodos de prueba, despidos colectivos

3. Combatir la falta de formalización de contratos con pérdida de derechos y

creciente porcentaje de empleos eventuales

4. Cerrar las brechas de participación y en calidad de empleos y salarios debido

a segregación ocupacional entre hombres y mujeres

5. Reducir las largas jornadas debido a bajos salarios o exigencias del

empleador y promover un mejor reparto del empleo

6. Reducir los altos niveles de inseguridad laboral por

enfermedades y accidentes

7. Castigar la violación generalizada a derechos colectivos (prácticas

represivas y disuasivas), con consecuencias en todos los demás

derechos.

8. Eliminar la discriminación en trabajo doméstico e intensificar y

expandir las campañas de formalización de grupos vulnerables

9. Restaurar la función social del salario mínimo y reducir la pobreza

por ingresos

10. Garantizar el acceso a una justicia imparcial, en particular para

hacer efectivos los derechos colectivos

Escasa efectividad del marco normativo en un contexto adverso (informalidad, debilidad de

la economía para generar empleo productivo y subordinación de la PL a la política

económica, fuertes presiones competitivas).

Debilidad de las políticas activas y pasivas de MT: Intermediación, capacitación y seguro de

desempleo (6 de cada 10 trabajadores no fue capacitado en los últimos tres años y solo 3

de cada 10 asalariados están inscritos en el Padrón de capacitados).

Ausencia de participación efectiva de la representación auténtica de los trabajadores en

espacios de diálogo social.

Se requiere redefinir la política laboral con la participación de la sociedad y replantear

objetivos e instrumentos.

En el papel, plena coincidencia entre PL y enfoque de DES/DHL. En los hechos,

divergencia.

Las debilidades están en el proceso de implementación y evaluación de la PL, más

que en los marcos normativos y en las líneas estratégicas, aunque también hay

problemas en los diseños institucionales.

♦ Estructurales- institucionales: problemas de diseño (lagunas, contradicciones),

reformas regresivas, debilidades de capacidades estatales, escasez de recursos (Ej. La

participación del gasto destinado a la STPS como % del gasto total pasó de 0.54% en

2008 a 0.32% en 2016, Estadísticas oportunas de SHCP; los recursos para capacitación

se redujeron a casi la mitad en ese período al igual que se redujo el presupuesto de la

CG del SNE; el presupuesto del PAE perdió más del 30%)

♦ Deficiencias en la PL: diseño, implementación y evaluación de políticas y programas.

Ejemplo: atención a otros objetivos exógenos a la política sectorial e inestabilidad de las

estrategias ( ejemplo: política de formalización)

♦ Falta de voluntad política. Muchas deficiencias y restricciones son resultado de

decisiones políticas, no solo del contexto económico, por lo que no se superarán sino

se logra el contrapeso de los afectados por estas decisiones.

♦ Restricciones del modelo económico sobre las que la PL no puede incidir: modelo

de integración a la economía mundial basado en bajo valor agregado, baja calificación y

bajos salarios

♦ Limitaciones de indicadores de trabajo decente para medir efectividad de derechos

considerando los atributos consignados en pactos internacionales y legislación nacional.

♦ Descuido de interacciones institucionales, especialmente en cuanto al papel de

los derechos instrumentales, como los derechos sindicales y el acceso a la justicia.

Ejemplo: indicadores de diálogo social (número de emplazamientos, conciliaciones

y convenios colectivos). Pueden enmascarar graves retrocesos…¿Cero huelgas es

expresión de paz social o de control sindical?

♦ Simulación en el diálogo social: tripartismo sin representatividad real no ayuda a

crear un terreno menos asimétrico entre trabajo y capital.

♦ Problemas para contar la información necesaria para evaluar progresos o

retrocesos : opacidad ( Ej. Número de trabajadores según jurisdicción federal

y local???)

♦ Se requieren estudios cualitativos que consideren los contextos específicos y

permitan una mejor interpretación de indicadores cuantitativos

♦ Se requieren encuestas de percepción de los trabajadores

Detectar fallas de diseño e implementación de la institucionalidad

laboral a partir del mapa de derechos

a) Autentico diálogo social como instrumento de las reformas legales;

b) Normas internacionales y recomendaciones del comité libertad

sindical como orientadoras;

c) Necesidad de recursos ( humanos, materiales, etc.) para lograr mayor

cobertura y aumentar las capacidades estatales;

d) Generación de confianza entre interlocutores y utilización de

diagnósticos para definir plan de acción y prioridades;

e) Inserción de la institucionalidad y política laboral en estrategias de

largo plazo (Weller, 2009)

Superar tensiones entre objetivos de PP: trabajo decente y

fortalecimiento de DES vs más flexibilidad y enfoque pro-empresarial

a) Fortalecer el protagonismo de PL y PS frente a P Social: el

mercado de trabajo hoy genera desigualdad y pobreza…

b) RECONOCER LA INTERLOCUCIÓN SINDICAL Y DE OTROS

ACTORES DE SOCIEDAD CIVIL QUE PROMUEVEN DERECHOS

LABORALES es condición de una PL con participación pero

también para presionar por el cambio de modelo económico.

c) Atacar causas estructurales que se oponen al avance de PP con

enfoque de derechos (forma de inserción en economía mundial,

brechas de productividad, bajos salarios y paz laboral a costa de

derechos colectivos)

d) Revalorar la importancia de los mercados internos,

especialmente en México.

e) Superar los déficits en las democracias y democratizar el mundo

del trabajo (¿antídoto contra el populismo?)

f) Reorientación de PP: Política macroeconómica centrada en

generación de empleo de calidad, política industrial que

favorezca encadenamientos productivos, política educativa

orientada a la calidad y política fiscal para la redistribución

g) Generación sistemática de información cuantitativa y

cualitativa para identificar estancamiento, retroceso o progreso en

los DES a partir de encuestas de percepción, índices de

efectividad de DES y tendencia laboral de pobreza y matrices de

marco lógico (acceso a trabajo digno y procesos participativos).

Muchas gracias!