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D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O

Semana 2 La Administración Pública y el Derecho Administrativo

Introducción

El Derecho Administrativo es una rama del derecho público que

surge en el siglo XIX como materia jurídica, teniendo como

propósito definido la administración pública; concebida ésta como

la actividad mediante la cual el Estado y sus sujetos auxiliares

tienden a la satisfacción de los intereses colectivos.

La función del Derecho Administrativo se encuentra ubicada

dentro del campo de acción de lo que es el Poder Ejecutivo, por

ser éste quien tiene el encargo de carácter constitucional, de

proveer todo lo relativo a la administración pública.

A diferencia del Derecho Administrativo propiamente dicho, desde

tiempos antiguos ha existido la administración pública, la cual se

ha percibido como la actividad del Estado extendida a través de su

gobierno y donde se presenta una estructura de organización.

El concepto de administración pública ha ido evolucionando; en la

actualidad se le considera como la actividad que despliega el

Poder Ejecutivo, mediante la cual desarrolla un trabajo continuo y

permanente, tendiente a obtener un interés y beneficio público de

carácter social, auxiliándose de una organización jerarquizada,

con una estructura inminentemente jurídica. (López Betancourt, E.

2010).


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Objetivo de aprendizaje

• El alumno contextualizará la evolución de la Administración

Pública y su regulación en el Derecho Administrativo con

base en los principios que rigen a las personas jurídicas de

derecho público.

Contenido de la sesión



La Administración como ciencia y la Teoría de la Administración Pública

La administración es el resultado histórico de la acumulación del

pensamiento de muy diversos precursores, entre los que se

pueden encontrar filósofos, físicos, economistas, estadistas y

empresarios; quienes, a lo largo del tiempo, han desarrollado y

divulgado obras y teorías.

Es un concepto que ha venido evolucionando en el tiempo, no solo

como un área del conocimiento, sino como una ciencia, esto

partiendo de la base de su multidisciplinariedad al estar

relacionada con otras áreas del conocimiento, lo que permite

ampliar la visión de su utilidad como una herramienta básica que

se adapta a cualquier medio o actividad que dependa de

resultados, ya que parte de principios y conocimientos

organizados sistemáticamente y se apoya en métodos y teorías de

aplicación general confiables para lograr el objetivo.

Considerando estas afirmaciones, nos adentraremos en el estudio

sistemático de su origen y sus conceptos fundamentales para

comprender su organización y funcionalidad, así como su marco

legal de actuación dentro del ámbito del Derecho Público.



Orígenes La administración como conocimiento ha existido de variadas

formas y dadas sus carácterísticas, ha ido evolucionando con las

sociedades; sin embargo para efecto de su estudio, la

abordaremos en su concepción y aplicación dentro del Estado

Moderno, considerando como punto de partida la Revolución

Industrial, donde se concibe una reflexión por la productividad, por

la eficiencia dirigida y por el control de la producción.

En esta etapa de cambio se consideró la necesidad de organizar y

crear procesos enfocados a resultados a partir de principios

básicos de aplicación universal y con fundamento científico que

permitiera a las empresas, en principio, eficientar sus actividades.

Posteriormente viene lo que llamamos la segunda Revolución

Industrial denominada como administración científica, fue creada

por el ingeniero estadounidense Frederick W. Taylor, considerado

el fundador de la moderna TGA. Taylor provocó una revolución en

el mundo industrial de su época y tuvo como seguidores a Gantt,

Gilbreth, Emerson, Ford y Barth, entre otros. Su preocupación

original fue eliminar el desperdicio y las pérdidas de las industrias,

así como elevar la productividad mediante la aplicación de

métodos y técnicas de la ingeniería industrial.

Para Taylor, la administración debe tratarse científica y no

empíricamente. La improvisación debe dar lugar a la planeación y

el empirismo a la ciencia: la ciencia de la administración. El mérito

de Taylor reside en que enfrentó sistemáticamente el estudio de la

organización. Fue el primero en analizar el trabajo, los tiempos y

los movimientos, en definir estándares de ejecución, capacitar

operarios, especializar al personal, incluyendo el de la gerencia.



También fue pionero en asumir una actitud metódica para analizar

y estructurar el trabajo desde la base hasta la parte superior de la

organización.

Este modelo fue adoptado por el Estado para la prestación de

servicios públicos, estableciendo un organigrama piramidal en las

distintas dependencias gubernamentales, aunque no

necesariamente con la eficiencia y eficacia planteada en los

principios de la administración científica, pero sí con el enfoque de

división del trabajo y asignación de responsabilidades por nivel

jerárquico y cuerpo de mando y dirección en la organización.

Estado actual La administración es un fenómeno universal en el mundo

moderno. Las organizaciones necesitan alcanzar objetivos en un

escenario de fuerte competencia, tomar decisiones, coordinar

múltiples actividades, dirigir personas, evaluar el desempeño con

base en objetivos determinados, obtener y asignar recursos.

Numerosas actividades administrativas son desempeñadas por

varios administradores y orientadas hacia tareas y problemas

específicos y se requiere realizarlas y coordinarlas de manera

integral en cada organización.

Para que las organizaciones, incluyendo las públicas, sean

eficaces y eficientes en el entorno, es necesario que se adapten a

las diferentes situaciones que día a día les exigen ser mejores en

la asistencia y calidad que ofrecen al beneficiario de los servicios,

no solo externos sino también internos, ya que es importante

establecer una unión entre los objetivos del personal de base y

directivo, con una conciencia de servicio a partir de la misión y

visión de la Institución para entrelazar cada uno y llegar a los

resultados que alcancen o superen las expectativas iniciales.



Dada la importancia de la administración en la vida de las

empresas y los organismos públicos, resulta importante que todas

las personas que se ven involucradas dentro de los planes

estratégicos y logros de objetivos, conozcan y se identifiquen con

todo lo que implica pertenecer a una organización. De no aplicarse

así se estaría hablando de un retroceso, donde no se conocían a

ciencia cierta las teorías y alcances de las aplicaciones de la

administración. Visto lo anterior, analizaremos el Marco Legal que

regula a la Administración Pública.

Concepto de Derecho Administrativo y contenidos que estudia

Antes de conceptualizar al Derecho Administrativo, resulta

indispensable ubicarlo dentro del ámbito normativo al que

pertenece; en el Derecho existe una clasificación por el tipo de

relación que existe entre los sujetos a quienes regula.

En este sentido, el Derecho administrativo se encuentra ubicado

dentro de la rama del Derecho Público, entendido éste como el

conjunto de normas jurídicas que rigen las relaciones

supraordenadas de coordinación entre entidades soberanas, las

relaciones de supra a subordinación entre entidades soberanas y

entidades no soberanas y las relaciones entre entidades no

soberanas y entidades soberanas. (Arellano García, C. s.f.).

Esta conceptualización nos lleva a identificar tres corrientes

ideológicas que le dan vida:



La primera parte del Derecho Romano, en el cual se distinguía al

Derecho Público del Derecho Privado atendiendo al intéres

jurídico; esto es, si prevalece el intéres colectivo estamos ante la

presencia del Derecho Público y si prevalece el intéres particular

estamos ante Derecho Privado; sin embargo, esta teoría no es

aceptada dedibo a que subyace que en toda norma jurídica existe

un interés colectivo que permita la convivencia de la sociedad en

un ambiente de respeto.

Una segunda teoría se refiere a que cuando hay participación del

Estado nos encontramos ante el Derecho Público y si no

interviene, estamos ante el Derecho Privado, sin embargo esta

teoría tampoco es aceptada, puesto que en ocasiones el Estado

actúa frente a un partícular en una relación de suprasubordinación

y en otras en una relación de subordinación, es decir, actúa como

un particular (Porrúa Pérez, F. 1954, p. 91)

Por útlimo,tenemos la teoría que afirma que hay la posibilidad de

“actuar” desde dos vertientes: como ente soberano, cuando el

sujeto A puede imponer su voluntad con, contra o sin la voluntad

del sujeto B; es decir, el Estado actuando en su calidad de ente

soberano hacia su régimen interior y como ente no soberano,

cuando actúa sin poder imponer su voluntad en una relación de

coordinación.

Bajo estas afirmaciones, tenemos que el Derecho Administrativo

es el conjunto de Normas Jurídicas que regula la Actividad

del Estado que se realiza en forma de función administrativa.



De este concepto es importante destacar que la actividad estatal

es el conjunto de actos materiales y jurídicos, operaciones y tareas

que realiza con base en las atribuciones que la norma jurídica le

confiere.

Partiendo de los criterios anteriores podemos afrimar que el

Derecho Administrativo estudia los siguientes contenidos:

a) La relación entre los entes de Derecho Público; por ejemplo,

cuando dos entidades federativas suscriben un convenio de

colaboración para establecer una acción encaminada a

fortalecer la seguridad pública;

b) La relación entre el Estado y un particular, donde el primero

actua en su calidad de autoridad; vgr, cuando el Estado a

través de un organismo fiscal impone una multa a un partícular;

y

c) La relación entre un partícular y el Estado, cuando el primero

ejerce su derecho de petición para poner en acción a la

autoridad: como ejemplo cuando el partícular solicita al

Registro Público de la Propiedad y del Comercio, la expedición

de un certificado de no gravamen de una propiedad.

Atribuciones, funciones y facultades

En la práctica administrativa se utiliza indistintamente el concepto

de facultad, función y atribución para delimitar el campo de acción

del Estado frente a los particulares; sin embargo resulta

indispensable diferenciar la connotación de estos términos, pues

aluden a cuestiones diferentes, aunque pudiéramos decir que

complementarias entre sí.



Por una parte, cuando hablamos de facultad o atribución, nos

referimos propiamente a las actividades del Estado, es decir, a lo

que éste puede o no puede hacer, pero siempre dentro del marco

del derecho vigente1, situación que obedece propiamente a los

fines de la Nación, pues esas facultades o atribuciones van

acordes a la época e ideología de la sociedad para otorgarle a la

autoridad, a través del proceso legislativo correspondiente,

determinados poderes para que pueda hacer cumplir las normas

jurídicas y mantenga el control social.

Aquí es importante discernir y diferenciar el contenido de la Norma

Jurídica cuando nos referimos a “facultades o atribuciones” u

“obligaciones”, puesto que ello nos lleva a determinar la forma

en que actuará la autoridad, es decir, de manera obligatoria2 o

facultativa3, verbigracia:

El artículo 46 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos establece, “Las entidades federativas pueden arreglar

entre sí, por convenios amistosos, sus respectivos límites”, aquí

nos encontramos ante el ejercicio de una atribución o facultad de

una entidad federativa para llevar a cabo una acción, cuya omisión

no representa ningún tipo de responsabilidad.

Caso contrario a lo que establece el artículo 1 del mismo

ordenamiento que señala: “el Estado deberá prevenir, investigar,

sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en

los términos que establezca la ley”, aquí le obliga a crear

1 Denominado por Eduardo García Maynez como conjunto de normas impero-atributivas que en un determinado tiempo y espacio (país) la autoridad política considera como obligatorias 2 Cuando la Norma Jurídica establece un comportamiento que permite la comisión, pero no permite la omisión. 3 Cuando la Norma Jurídica establece un comportamiento que permite la omisión.


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organismos específicos para atender esta situación y, que en caso

de incumplimiento, existirá en consecuencia una responsabilidad

por dejar de cumplir la disposición.

Ahora bien, cuando hablamos de funciones refiriéndonos en el

ámbito del Derecho Público, nos referimos a la forma en que el

Estado, a través de sus autoridades, ejecutará las “atribuciones o

facultades” que la Ley les confiere; podemos distinguir tres tipos

de funciones:

a) Legislativa.- En la cual las autoridades, llámese diputados y

senadores, su función consiste en crear leyes para regular la

conducta de los individuos en la sociedad.

b) Administrativa.- Donde la potestad se encargará de prestar

servicios para cumplimentar lo establecido en las Normas

Jurídicas que emanan de la función legislativa, vgr, el Oficial

del Registro Civil, quien se encarga de dar validez a las

relaciones de carácter familiar entre los participantes y con lo

que da certidumbre, publicidad y legalidad a sus actos (acta de

matrimonio, nacimiento, etc)

c) Judicial.- Donde los encargados de administrar justicia se

encargan de hacer cumplir la Ley, de oficio o a solicitud de las

partes, respecto de un negocio jurídico; vgr. la solicitud de los

cónyuges para disolver su matrimonio, donde el Juez, de

acuerdo a lo que señala la Ley y si se reunen los requisitos,

resolverá disuelto el vínculo legal que los unía y los declarará

divorciados.



Partiendo de la base de que el Estado reglamenta la actividad de

los particulares y que crea autoridades encargadas de tutelar o

vigilar que las actvidades se realicen en cumplimiento de una

Norma Jurídica, la función de cada una de ellas será con base en

las atribuciones y facultades que la Ley les confiere y bajo el

Principio General del Derecho4 que establece “La autoridad solo

puede hacer lo que la Ley expresamente le Faculta”, esto es, no

podrán excederse de lo que la Ley les atribuye, vgr. Un Juez Civil

no podrá dictar en su sentencia pena privativa de libertad para una

persona, aún cuando en lo civil se haya acreditado que incumplió

con una obligación de carácter civil.

Concluímos entonces que la función administrativa “es el

conjunto de actos administrativos que realiza la autoridad

responsable en cumplimiento de una Norma Jurídica”

Teoría de los temperamentos en el ejercicio de las funciones del Estado

Considerando los principios de la Administración Científica y su

aplicación en la Administración Pública, tenemos que para cada

función existe un organismo especializado en su atención y

también un Marco Normativo que le confiere atribuciones para

llevar a cabo su cometido, situación que deriva de la División de

Poderes a la cual haremos alusión más adelante.

4 Enunciados Normativos que aún sin haber sido incorporados en un cuerpo legal mediante el proceso legislativo, se entienden como parte de él y son reconocidos con fuerza legal por la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.



En este sentido es importante tomar en consideración que la teoría

clásica de la división de poderes o separación de poderes, es

aceptada como universalmente válida para los Estados

Democráticos, como un mecanismo de control para evitar el abuso

en el ejercicio de la función pública (González Uribe, H. s.f.).

No obstante lo anterior, cabe señalar que esta teoría ha venido

evolucionando y en la actualidad podemos encontrar en la propia

Norma Jurídica diversos mecanismos para que el Estado cumpla

con sus fines; por lo tanto, resulta falso estimar que las funciones

asignadas a cada órgano del Estado son exclusivas, tal es el caso

de las excepciones y los temperamentos, en los cuales las

excepciones se refieren a que la Norma Juridica atribuye a un

órgano la facultad de realizar la función propia de otro; mientras

que la teoría de los temperamentos sostiene el postulado que dos

órganos del Poder Público intervienen para desarrollar una

función.

Bajo esta premisa podemos entender por temperamento los casos

en los cuales existe colaboración de varios Poderes en la

realización de una función que, materialmente considerada, sólo

debiera corresponder a uno de ellos y, por excepciones, aquellos

en los cuales falta coincidencia entre el carácter material y el

carácter formal de la función.

Un ejemplo claro y de actualidad que ilustra la Teoría de los

Temperamentos, lo refiere la fracción VIII de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, que entre otras cosas

establece “Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda

celebrar empréstitos sobre el crédito de la Nación, para aprobar

esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar pagar la

deuda nacional”.



Como puede apreciarse, la primera parte constituye un Acto de

naturaleza legislativa, pero en segundo concurran ambos Poderes,

pues mientras que el Ejecutivo es quien realiza la gestión, requiere

la colaboración del Legislativo para aprobarla.

Concepto de Estado y formas de Estado y Gobierno

En términos coloquiales, la palabra estado parecería no tener

mayor significado, limitándose tan solo al cómo se encuentra algo,

sin embargo, cuando nos referimos a Estado entramos a un

mundo filosófico – político, objeto de grandes estudios, ya que nos

referimos a la agrupación política por excelencia, como Jean

Bodín (1577) la definió en el sentido de “república”, es decir, una

forma de gobierno.

El Estado ha ido evolucionando con el tiempo y es suceptible de

ser conceptualizado a partir de la integración de tres elementos

fundamentales, “un pueblo” entendido como el capital humano y la

razón de ser de un Estado, es decir, quienes lo conforman y

cuyos integrantes deciden arguparse en un determinado

“territorio”, considerado como un espacio físico en el cual se

establecen para vivir y convivir en sociedad bajo un “régimen

jurídico”, ejercido a través de una autoridad designada por el

propio pueblo para cumplir con determinados fines.

Así el Maestro Porrúa Pérez, F. (1998) pp. 19-24 lo define como

una sociedad humana establecida en el territorio que le

corresponde, estructurada y regida por un orden jurídico, que es

creado, definido y aplicado por un poder soberano para obtener el

bien público temporal, formando una institución con personalidad

moral y jurídica.



Resulta importante no confundir el Estado como el Gobierno, ni

tampoco confundirlo como Entidad Federativa, en el primero de

los casos, porque gobierno es tan solo uno de los elementos del

Estado, es decir, la autoridad designada por el pueblo para

cumplir con los fines del Estado y, en el segundo caso, la Entidad

Federativa se refiere únicamente a un territorio determinado que

forma parte del Estado Mexicano.

Este concepto es aceptado para dar un enfoque general del

Estado y, en ese sentido, al hablar del pueblo nos referimos a un

conjunto numeroso de individuos con un sentido de pertenencia y

fines comunes más allá de solo una agrupación, pues en el

devenir del tiempo se vínculan unos de otros a través de

generaciones por una identidad propia de espíritu y voluntad,

consolidando una “nación” que es la base de la soberanía de un

pueblo.

El segundo elemento es el territorio, cuyas características se

refieren al espacio físico, en el cual el poder público se ejerce por

las autoridades designadas por el pueblo y constituye además la

propiedad física de este lugar, oponible a cualquier Estado

extranjero y cuyos límites son establecidos, en el caso de México,

en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y

trascendidos al Derecho Internacional Público en los Acuerdos y

Tratados Internacionales.



Por último, el tercer elemento denominado poder público, que es

donde recae la soberanía del pueblo; es decir, la forma de

gobierno elegida por éste para regular la convivencia de sus

integrantes bajo un régimen jurídico por las autoridades que

considera pertinentes para ello, adoptando la regla interior que va

acorde a sus fines como Estado, en el caso de México, Libre y

Soberano en un régimen Democrático. “El poder reside

originalmente en el pueblo”.

Si bien es cierto, estamos enfocando el Concepto de Estado a la

forma que conocemos en México, es importante esbozar para

ilustración que la democracia es una forma de organización del

poder público, pero que en el caso de México, al igual que el resto

del mundo, a través de la historia a traspasado por otras formas

de gobierno existentes como la monarquía y la aristocracia,

donde:

FORMA DE ESTADO

MONARQUÍA El Poder reside en una sola

persona (reinado)

ARISTOCRACIA El Poder reside en unos

cuantos (clases privilegiadas)

DEMOCRACIA El Poder reside en el Pueblo

(En la Mayoría de sus integrantes)



Bajo estas premisas y de acuerdo a lo establecido en la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, nuestro

país es una República, Representativa, Democrática y Federal,

integrada por 31 Entidades Federativas y un Distrito Federal, para

su régimen interior mantiene una división de poderes que recaen

en el Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, pero la soberanía

recae directamente en el Pueblo de México. Su nombre correcto

es Estado Unidos Mexicanos.



Para ampliar el tema…

Consulta las siguientes lecturas:

• Arellano García, C. (s.f.) Las grandes divisiones del

derecho. México: UNAM. Recuperado el 10 de julio de 2012

de:

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julio de 2012 de:

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art4.htm

• (s.a., s.f.) Derecho Administrativo. Recuperado el 19 de julio

de 2012 de:

http://www.prociuk.com/Derecho%20Administrativo.pdf

http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/facdermx/cont/242/art/art1.pdf


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http://www.lajornadaguerrero.com.mx/2010/05/18/index.php

?section=opinion&article=002a1soc



http://administracion.azc.uam.mx/descargas/revistagye/rv38/rev38art01.pdf

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