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FISCALIZACIÓN
Sumario4 ENTREVISTA
Dr. Siegbert Rippe. Presidente del Tribunal de Cuentas de laRepública Oriental del Uruguay
PANORÁMICAS8 Sergio Daniel Hemsani. Relevancia del Control Público y el
Movimiento Sindical Internacional
13 ARTÍCULOHugo Rodolfo Jensen. Control Interno-INTOSAI GOV 9100-9130, una mirada crítica
19 FIRMA INVITADAFrancisco CardonaUna Función Pública que rinde cuentas
39 NUESTRAS EFSParaguayDaniel Gómez Alvarenga Régimen de Control y Evaluación de la AdministraciónFinanciera del Estado Paraguayo
29 ACTIVIDADES DE LA REI EN FISCALIZACIÓN
34 EVENTOS Y CONVOCATORIAS
Número 7. 1er semestre de 2011
FUNDACIÓN CEDDETELISA LÓPEZ
CoordinadoraÁrea en Fiscalización
MARÍA SANZ
Gerente del Programa "Redes deExpertos"
ACCESO A LA REIwww.ceddet.org
La presente publicación pertenece a la REI en Fiscalización y está bajo una licencia Creative Commons Recono-cimiento-No comercial-Sin obras derivadas 3.0 España. Por ello se permite libremente copiar, distribuir ycomunicar públicamente esta revista siempre y cuando se reconozca la autoría y no se use para fines comer-ciales. Para ver una copia de esta licencia, visite: http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/es/. Para cualquier notificación o consulta escriba a [email protected].
ISSN: 1989-6719
La REI en Fiscalización y las entidades patrocinadoras no se hacen responsables de la opinión vertida por losautores en los distintos artículos.
COMITÉ DE REDACCIÓN
RICARDO FELÍCIMO ACEDO CÁZARES
Redactor Jefe.Auditoria Superior de laFederación de México
ENRIQUE ÁLVAREZ TOLCHEFF
Coordinador Temático porEspaña de la REI enFiscalización.Tribunal de Cuentas de España
ROSEMARIE ATANASIU
Coordinadora TemáticaLatinoamérica de la REI enFiscalización.Tribunal de Cuentas de Uruguay
HUGO RODOLFO JENSEN
Coordinador TemáticoLatinoamérica de la REI enFiscalización.Tribunal de Cuentas de la Provincia de Entre Ríos. Argentina
EditorialUno de los principales propósitos de la revista es dar a conocer experiencias, tópicos y
tendencias de la fiscalización superior. Por lo tanto, representa un espacio y un canal deinformación de los profesionales dedicados al control de los recursos públicos.
Iniciamos con una entrevista al Dr. Siegbert Rippe, Presidente del Tribunal de Cuentas deUruguay, donde destacamos que dicho Tribunal es la EFS encargada del control externo de lalegalidad y el tipo de control que ejerce es el preventivo del gasto público sin menoscabo deotras funciones en otro momento de tiempo o de espacio, como es la Rendición de Cuentas, elPresupuesto y su Ejecución, así como los Gobiernos Departamentales y Municipales. Tambiénel Dr. Rippe nos comparte los retos y las prioridades del Tribunal.
Sergio Daniel Hemsani con su artículo “Relevancia del Control Público y el Movimiento Sin-dical Internacional”, difunde que existe una organización sindical internacional (ULATOC) quese solidariza con los trabajadores del control público y que fomenta el diálogo y la cooperaciónpara resolver problemas regionales y mundiales. Asimismo, el autor reitera los principios funda-mentales del control público, sus aspiraciones más legítimas en beneficio de la sociedad y surelación con el trabajo del auditor.
Continúa Hugo Rodolfo Jensen con su artículo “Control Interno-Intosai-Gov 9100-9130”, untema de actualidad, específico y normativo que seguramente dará lugar a la discusión deideas ya que el autor hace una crítica a las normas del control interno de la INTOSAI que sesustentan en el Informe COSO del sector privado. El autor expone la evolución de la normativainternacional del Control Interno hasta nuestros días, donde hoy se define como un procesopara enfrentar los riesgos basado en 5 componentes
Para este número de la revista tenemos como firma invitada a Francisco Cardona, de laOCDE, quien nos comparte su artículo “Una Función Pública que Rinde Cuentas”. El autorparte de que la rendición de cuentas es un objetivo político prioritario de Europa, muestra susdimensiones interpretativas y trata la rendición de cuentas administrativa, tanto interna comoexterna, siendo esta última representada por las EFS.
En la sección “Nuestras EFS” Daniel Gómez Alvarenga nos presenta a la Contraloría Gene-ral de la República de Paraguay como el órgano de control externo de este país y su relacióncon el control interno, realizado por otros órganos, para conformar el sistema de control y eva-luación de Paraguay.
Finalmente presentamos los resúmenes de los foros realizados en el semestre que conclu-ye. Los invitamos a la lectura, ya que estamos seguros que la revista ofrecerá perspectivas,rumbos y pautas para el quehacer profesional en el tema de la fiscalización.
RICARDO F. ACEDO CÁZARESRedactor JefeMéxico, D.F.
Entrevista
REI EN FISCALIZACIÓN4
Presidente del Tribunal de Cuentas de la República Oriental del Uruguay
Nació en Alemania en 1936. Abogado, Doctor en Derecho y CienciasSociales. Máster en Administración Pública y Diploma en Finanzas.
Se especializó en Derecho Societario y Cooperativo, Derecho del Mer-cado (Derecho de la Competencia, Derecho de la Propiedad Intelectual yDerecho del Consumidor), Derecho Financiero y Bursátil y Derecho Con-cursal.
Profesor Emérito en Derecho y Catedrático de Derecho Comercial en laUniversidad de la República de Uruguay. Desarrolla actividades de investi-gación y enseñanza, de grado y de posgrado.
En Uruguay ha dictado cursos en organizaciones reconocidas y ha sidoprofesor visitante en Argentina y Brasil. También ha disertado conferenciasen universidades de Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, España, Italia yMéxico.
Ha publicado como director y/o coautor diversos libros y alrededor de70 artículos de doctrina y de jurisprudencia comentada.
Además de este perfil, se listan sus actividades profesionales y colegia-das más destacadas:
• Consultor en temas jurídicos, empresariales y de negocios.• Asesor Letrado Externo de la Bolsa de Valores de Montevideo.• Asesor del Ministerio de Economía y Finanzas.• Asesor de la Administración Nacional de Puertos.• Integrante de diferentes comisiones y comités en materia de normas
contables, arbitraje, conciliación, comercio, bolsa, revistas de derechocomparado y de derecho comercial, e investigación de derecho compara-do, tanto en Uruguay como en Argentina y España.
Dr. Siegbert Rippe
5REI EN FISCALIZACIÓNENTREVISTA. DR. SIEGBERT RIPPE
• Consultor en proyectos financiados porel BID, el PNDUD y el FONADEP.
• Asesor de la Dirección Nacional deFomento Cooperativo.
• Asesor de instituciones de gobierno enMéxico en temas de presupuesto, energía ycafé.
• Director del Instituto de Derecho Comer-cial.
• Coordinador de Estudios del MERCO-SUR de la Universidad de la República. Titularde la Subcomisión de Ciencia y Tecnología dela Comisión Sectorial del MERCOSUR.
• Asesor de diversas comisiones parlamen-tarias sobre temas de su especialidad en pro-yectos de ley (Uruguay).
Muchas gracias por haber aceptado la entrevistapara la Revista digital de la REI en Fiscalización, Dr.Siegbert Rippe, y reciba un cordial saludo del equi-po de redacción. En su condición de Presidentedel Tribunal de Cuentas, nos gustaría en primerlugar que hiciera una presentación de la institución.
El Tribunal de Cuentas es un órgano de controlexterno de legalidad en el manejo de la HaciendaPública, creado por la Constitución y con una orga-nización y cometidos básicamente establecidos enla misma, sin perjuicio de previsiones legales com-plementarias.
Sus miembros, siete en total, son designadospor la Asamblea General, esto es, por ambascámaras del Parlamento, requiriéndose para ellouna mayoría especial consistente en los dos terciosde sus componentes. Es un órgano, en consecuen-cia, independiente, no sujeto a jerarquía y cuyosdictámenes -que no son vinculantes- no puedenser revocados por ningún otro órgano del Estado.
En caso de diferencias de criterio entre el Tribu-nal y el órgano controlado y bajo determinadas con-diciones el Tribunal informa a la Asamblea Generalpero, una vez más, sus decisiones en la materia noadmiten revisión por parte de ningún otro órganodel Estado.
El control que se ejerce es el de legalidad y ensu mérito ejerce el control previo o preventivo degastos y pagos, tiene competencia en materia depresupuestos de los Entes Autónomos y Servicios
Descentralizados, interviene en la Rendición deCuentas y Balance de Ejecución Presupuestal delGobierno y también tiene atribuciones en materiade Presupuesto y Rendición de Cuentas de losGobiernos Departamentales y Municipales, entreotros. No tiene asignado por el momento cometidosde control de gestión salvo en lo relativo a la ges-tión financiera de los Organismos del Estado.
¿Cuáles son las principales líneas de acción parael futuro, cuáles son las prioridades de la institu-ción? ¿Hay algún proyecto en marcha que quieradestacar?
En esta etapa de funcionamiento del Tribunal -corresponde aclarar que existe desde 1934- tienealgunas prioridades como son: en el ámbito inter-no, mejorar su estructura de organización y funcio-namiento, así como, en el ámbito externo, mejorarel relacionamiento con los organismos controladosy con la Asamblea General.
En el primer caso (relacionamiento con los orga-nismos controlados), para que las decisiones delos mismos se ajusten y resulten acordes a criteriosde legalidad y evitar así, en lo posible, ser observa-dos; en el segundo caso (relacionamiento con laAsamblea General) para que las observaciones delTribunal, no acogidas por aquellos organismos, ycomunicadas a la Asamblea General, provoquen otengan algún efecto respecto de dichos organis-mos y de sus autoridades, a través del ejercicio delas facultades comprendidas en el ámbito de lacompetencia de esa Asamblea, particularmente encuanto al llamado a la responsabilidad de aquellas,aunque no existe experiencia en tal sentido a lafecha.
Es también intención del Tribunal actualizar yperfeccionar la normativa legal relativa a sus come-tidos y atribuciones e introducir la auditoría de ges-tión en su más amplio sentido.
A menudo las Entidades de Fiscalización Superiorno son conocidas o valoradas por la poblacióncomo se debiera. En este sentido, ¿Qué percep-ción considera usted que tienen los ciudadanos desu país del trabajo que realizan? ¿Tienen difusiónlos informes que aprueban, los aprecia la opiniónpública?
No necesariamente el Tribunal de Cuentas esconocido o valorado por la población como debie-
ra serlo. Es cierto que los dictámenes del Tribunalse publican en su página web, cuyo conocimientoes accesible a cualquier persona o entidad y aveces sus resoluciones ameritan incluso comenta-rios en la prensa nacional.
Por otra parte, en un reciente informe elaboradoen el ámbito de la Facultad de Ciencias Socialesde la Universidad de la República, de Uruguay, seevaluó las posibilidades de disponibilidad y deacceso a la información pública de los organismosdel Estado por parte de quienes estuvieran intere-sados en tales temáticas y se consideró que, obje-tivamente, la información que proporcionaba el Tri-bunal a través de su página es efectivamente acce-sible, correcta, oportuna y adecuada y que ellaconstituye una real fuente de información en rela-ción al Tribunal de Cuentas y sus dictámenes.
Es expectativa de este Tribunal ampliar y pro-fundizar el conocimiento de la población sobre suscometidos y atribuciones y sobre sus dictámenes,ampliando y profundizando por su parte los mediose instrumentos de comunicación e información conla ciudadanía, con el público en general, en elentendido de que el Tribunal aporta un “plus” enrelación a la legalidad en las decisiones de losorganismos controlados y que es de especial rele-vancia el conocimiento generalizado, cierto, funda-do, transparente que se tenga sobre la gestiónfinanciera del Estado y sobre el uso y destino delos recursos que aportan los contribuyentes a tra-vés del pago de sus impuestos.
Otro asunto que tiene, por desgracia, una actuali-dad permanente y al que las organizaciones inter-nacionales conceden mucha relevancia, es el de lalucha contra la corrupción. ¿Cuál es el papel queen este combate desempeña la institución queusted preside? ¿Cuáles son los logros conseguidoen este terreno?
Creo que los controles que realiza –incluso losprevios o preventivos- el Tribunal de Cuentas, cons-tituyen un instrumento, una herramienta importantepara contribuir a prevenir razonablemente la corrup-ción a nivel del Estado.
Por otra parte, en casos específicos sus dictá-menes han servido para alertar sobre ciertoshechos, ciertas conductas, que pueden constituirpor lo pronto irregularidades en el manejo de los
recursos públicos y en ocasiones la propia justiciaespecializada ha solicitado información o ha recu-rrido a sus dictámenes para ser utilizados en lainvestigación de hechos que se encuentran en laórbita de dicha justicia, esto es, de los juzgadoscompetentes en materia de crimen organizado.
La nueva sociedad de la información y del conoci-miento que propicia Internet ha favorecido la cons-titución de redes como la REI en Fiscalización, unode cuyos medios de expresión es la Revista:¿Conocía su existencia?, ¿Qué valoración le mere-cen en todo caso las redes como instrumento deformación y de interrelación entre los hispanoha-blantes?
Tal vez, por haberme incorporado hace pocosmeses a este Organismo, no tenía conocimientocabal de la existencia y contenidos de esta revista.Sin perjuicio de ello señalo que es particularmenteimportante tener conocimiento de las actividadesde otras EFS, y que la integración y participaciónen redes, más allá del relacionamiento, la comuni-cación y la información institucional que se tienesobre las mismas a través de la integración y parti-cipación activa del Tribunal, por una parte en INTO-
Los miembros del Tribunalde Cuentas, siete en total,son designados por laAsamblea General, esto es,por ambas cámaras delParlamento, requiriéndosepara ello una mayoríaespecial consistente en losdos tercios de suscomponentes
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7REI EN FISCALIZACIÓNENTREVISTA. DR. SIEGBERT RIPPE
SAI, por otra, en OLACEFS, así como también en elámbito de las EFS de los países componentes delMERCOSUR, ello luce ser igualmente importante.Es que siempre es importante, significativo, el cono-cimiento mutuo, el intercambio de experiencias, laactualización permanente y el acceso fluido a losavances del exterior en esta materia.
Por último, Señor, desde la experiencia personalacumulada, quisiéramos que nos diera su opiniónacerca del futuro de la auditoría o fiscalizaciónpúblicas en Iberoamérica y de las formas de cola-boración posible entre las EFS de nuestra comuni-dad.
Considero indispensable la existencia, desarro-llo y consolidación de las EFS. Es posible que setenga que superar la instancia del control preventi-vo, más allá de que en Uruguay ello constituye unaimposición constitucional que solo puede ser modi-ficada a través de una reforma de la Carta Magna,y estimo que debe insistirse en acceder a lasamplias posibilidades que ofrece la Auditoría deGestión a través de la concreción de sus grandesobjetivos e indicadores: eficiencia, eficacia y eco-nomía.
Muchísimas gracias, Dr Rippe, por haber tenidola gentileza de concedernos la entrevista, la cualsin duda fue muy honesta de su parte. Es buenoconocer que el Tribunal de Cuentas que usted pre-side, calificado como el Órgano de Control Externode la Legalidad, realiza un control previo o preven-tivo de las operaciones financieras, cuyos dictáme-nes no son vinculantes y no pueden ser revocadospor otro órgano del Estado. Asimismo, que el con-trol previo no limita al Tribunal de otras funciones enotro momento de tiempo o de espacio, como es enla Rendición de Cuentas, en el Presupuesto y suEjecución, así como en los Gobiernos Departamen-tales y Municipales.
Finalmente, le deseamos el mejor de los éxitosen aras de reformar la Constitución para superar elcontrol preventivo al que se encuentra sujeto el Tri-bunal de Cuentas y pueda, con los respectivoscambios legales, introducir la Auditoría de Gestión,casualmente acordada en el INCOSAI de Montevi-deo en 1998, llamada de Desempeño en México,para revisar y dictaminar la eficiencia, la economíay la eficacia de las políticas, programas, objetivos yprocesos del quehacer público.
PALABRAS CLAVE
ULATOC, Control Público, Calidad, Diálogo Social, Trabajo Digno.
RESUMEN ANALÍTICOLa Unión Latinoamericana de Trabajadores de Organismos de Control
(ULATOC) es una Federación Internacional de Sindicatos constituida pororganizaciones de personal de organismos gubernamentales nacionales,regionales y locales iberoamericanos, cuya función es la auditoría y/o elcontralor de la hacienda pública y de los procesos, sistemas y estructurasgubernamentales y de los resultados de políticas y programas.
La Unión acepta también la afiliación de organizaciones de empleadosde órganos de control hacendario y de instituciones internacionales, consti-tuidas por estados miembros o autoridades gubernamentales.
Por otra parte, se requiere un Estado que estimule el crecimiento y desa-rrollo económicos con una justa distribución de la riqueza. Una buena ges-tión pública debe fortalecer la confianza ciudadana en sus institucionespúblicas y sus funcionarios; y para ello debe promover la mejora continua ypermanente de su gestión con base en el aseguramiento de la calidad yagregar valor a los servicios públicos.
Mientras que los trabajadores del control público demandamos tratodigno y profesionalización mediante la formación y la capacitación. Valori-zamos al control público como factor de transparencia y democracia; porello entendemos el diálogo social como factor estratégico con el ciudada-no, a quien los trabajadores del control consideramos como aliado natural,y buscamos alianzas internacionales para crear sinergias en estos fines.
Relevancia del ControlPúblico y el MovimientoSindical Internacional
SERGIO DANIELHEMSANISecretario de RelacionesInternacionalesAPOC/ULATOC
Panorámicas
REI EN FISCALIZACIÓN8
Relevancia del Control Público y el Movimiento Sindical Internacional
Sergio Daniel Hemsani
9REI EN FISCALIZACIÓNPANORÁMICA
MOVIMIENTO SINDICAL INTERNACIONALComo organización sindical internacional la
ULATOC se fundamenta en el principio de solidari-dad entre trabajadores y trabajadoras de organis-mos de control y auditoría del sector público deIberoamérica. Fomenta el diálogo, la concertacióny la cooperación internacional como medio deresolver problemas de alcance regional y mundial.Promueve el desarrollo económico sobre la basede los principios de justicia social y sustentabilidad,promueve la paz y la protección del medio ambien-te en escala regional y nacional.
La ULATOC se constituyó en Buenos Aires enMarzo de 2004 por impulso de su actual SecretarioGeneral y también Secretario General de la Asocia-ción del Personal de Organismos de Control de laRepública Argentina (APOC), Dr. Hugo Buisel Quin-tana con el acompañamiento de organizaciones deArgentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Para-guay, Uruguay. A partir de allí ha procurado exten-der su membresía, y se ha incorporado, posterior-mente, representación de México y de Portugal.
No obstante su relativa reciente creación, laULATOC ha desplegado un intenso y variado accio-nar tanto en el ámbito regional así como en el afian-zamiento de relaciones con organizaciones herma-nas de España, Italia, Francia, Bélgica y Luxembur-go, como así también con representantes de lostrabajadores del Tribunal de Cuentas de la UE.
En materia de solidaridad hemos acompañado,apoyado y sostenido las reivindicaciones de susorganizaciones miembros. En cuestiones vincula-das a la institucionalidad de la región impulsamosvigorosamente la creación de un organismo de con-trol externo en el seno del Parlamento del Mercosur.Un resultado concreto de esta tarea se ve reflejadoen el convenio de cooperación suscripto entre laULATOC y el Parlamento del Mercosur en Diciem-bre de 2008.
En los últimos tres años la ULATOC ha participa-do en la Conferencia Internacional del Trabajo de laOrganización Internacional del Trabajo en Ginebra,donde realiza una activa participación en defensade los trabajadores del control público, impulsandoincluso, proyectos de normativa y recomendacio-nes para el amparo de la labor del contralor.
La ULATOC está afiliada a la Internacional deServidores Públicos (ISP) y desde el año 2010hemos creado el Sector Control Público, destacan-do la importancia de crear y liderar un sector pro-
pio que interprete las demandas particulares de lostrabajadores del control. También en el ámbitoregional integra la Coordinadora de Centrales Sindi-cales del Cono Sur (CCSCS) conformada por 13Centrales Sindicales donde - al mismo fin- coordi-namos la Comisión Control Público.
Es así que hemos concebido que, para defen-der en forma cotidiana los derechos de los trabaja-dores del control público, visualizamos la laborinternacional como factor estratégico para poten-ciar la política sindical nacional.
De esta manera avanzamos hacia la búsquedade un espacio de integración con otras organiza-ciones sindicales hermanas, a fin de compartir lasexperiencias comparadas de los países, defenderlos legítimos intereses de los trabajadores del con-trol a partir de la solidaridad sindical, realizar activi-dades de capacitación e intercambio, e impulsar lajerarquización de las instituciones del Control.Como crecimiento en objetivos la ULATOC ansía enconformar la Unión Internacional de Trabajadoresdel Control que integre asociaciones hermanas vin-culadas al control público internacional.
Se desarrolla a continuación un resumen de losprincipios y objetivos de la acción internacional delmovimiento sindical que reúne el pensamiento delos trabajadores de los organismos de control públi-co reunidos en la ULATOC.
MUNDIALIZACIÓN DEL MOVIMIENTO OBREROPara contribuir al entendimiento de los pueblos
como un camino a la paz y a la prosperidad social,la idea de integración regional y de la mundializa-ción debe trascender las esferas gubernamentalesy empresariales, así como comprender la totalidadde los actores sociales. La participación de los tra-bajadores, a través de sus organizaciones, debeasumir un rol de significativa relevancia.
La firmeza y celeridad del proceso de conver-gencia en este propósito como también de la gene-ración, expansión continua y distribución justa delos bienes y frutos del desarrollo, dependen en unaparte de que las fuerzas creadoras y productivaslatentes en nuestros pueblos puedan desplegarseen plenitud y por otro lado de que al interior decada uno de nuestros países, se asiente y prospe-re una gobernabilidad democrática, eficaz y res-ponsable.
La gobernabilidad democrática, eficaz y respon-sable es el marco básico y necesario para que en
Relevancia del Control Público y el Movimiento Sindical InternacionalSergio Daniel Hemsani
REI EN FISCALIZACIÓN10 PANORÁMICA
los países se desarrollen y consoliden procesos decrecimiento sostenibles en el tiempo y se genereuna distribución justa y equitativa de la riqueza.
ROL DEL ESTADOEl Estado tiene un rol indelegable que cumplir
en la provisión y gestión de los servicios públicosde calidad y constituye un factor imprescindible deldesarrollo económico con inclusión social y trabajodigno.
Resulta necesario un Estado activo y vigorosoque asuma su rol tanto para estimular el crecimien-to de la economía, como para reducir las desigual-dades en la sociedad, donde resulta inviable elEstado mínimo al servicio de unos pocos según lopregonado por el neoliberalismo.
Pero no basta con tener un Estado activo, esnecesario además dotarlo de administraciones ági-les y eficientes capaces de interpretar, elaborar eimplementar con éxito las políticas públicas.
Para la concreción de esta realidad, nuestrospueblos necesitan de herramientas adecuadaspara erradicar de forma definitiva la corrupción, lafalta de oportunidades, la postergación y la miseria.
Nuestras sociedades demandan urgentementeuna mirada que les muestre el accionar y los resul-tados de sus gobernantes y que estos requieren deuna permanente guía para administrar de forma efi-ciente los siempre escasos recursos públicos.
Los servicios públicos deben ser gestionadosy/o regulados por una administración pública dota-da de herramientas idóneas que le permitan preve-nir desvíos y generar alertas tempranas en defensade los intereses públicos.
FORTALECIMIENTO, VISUALIZACIÓN Y VALORIZACIÓNDEL CONTROL PÚBLICO
Los organismos de control, por su rol institucio-nal y especificidad técnica, deben revisar el cum-plimiento de políticas, planes y programas públi-cos, verificar su efectividad y evaluar las conse-cuencias de las acciones de los gobernantes.
La misión de los órganos de control es servir alinterés público, proveer información oportuna yobjetiva de cómo se invierte los recursos públicos yrecomendar formas de mejorar la eficacia, eficien-cia y economía del gobierno.
El control público contiene los mecanismos idó-neos para alertar y advertir en tiempo y forma loseventuales desvíos y recomendar acciones correc-
tivas en la administración pública, y puede ser unmedio para erradicar la corrupción que conlleva ala postergación, la inequidad y la pobreza.
Percibimos una fuerte demanda en nuestrassociedades, en donde se reclama una mirada queles muestre el accionar y los resultados de susgobiernos y simultáneamente éstos requieren unaguía para administrar de forma eficiente los siem-pre escasos recursos públicos.
Allí es donde se instalan las asociaciones sindi-cales de trabajadores de organismos de control yauditoría por su idoneidad, su accionar pertinente yevolutivo con alto impacto en la consecución deentendimientos en la sociedad.
Los trabajadores de organismos de controlpúblico requerimos la visualización de nuestra acti-vidad como factor determinante de la calidad insti-tucional vigente en un Estado Social de Derecho.
El control público y el privado tienen diferentesnormas y objetivos. El primero, de orden social yestratégico y procura el bien general, y el segundo,eminentemente económico y busca la obtenciónde lucro. Resulta necesario diferenciar los fines yobjetivos del control público y el control ejercidopor consultoras privadas, más allá de eventualesalianzas o intercambio de conocimiento. Los escán-dalos de las auditorías privadas muestran lo quepuede ocurrir cuando se mezclan intereses particu-lares con las tareas de control.
Resulta sumamente riesgosa la tercerización enel control público; es necesario hacer el atentoseguimiento de los procesos de privatización quese evidencian en determinados procesos regiona-les.
La ausencia del control público no solo facilita lacorrupción y el desvío de fondos, sino que funda-mentalmente pone en peligro la vida, la salud, laeducación y la integridad del ciudadano.
EL CONTROL Y SU APORTE A LA CALIDADINSTITUCIONAL
Una buena gestión pública debe fortalecer laconfianza ciudadana en sus instituciones públicasy sus funcionarios y para ello debe promover lamejora continua y permanente de su gestión. Amayor transparencia y publicidad de los actos degobierno, mayor posibilidad de ejercer el controlsocial con el ciudadano.
Los procesos de gestión de calidad total y con-tinua adquieren una mayor relevancia y contenido
cuando son adoptados por el Estado, dado queestos procesos acompañan el fin de ser del mismo,es decir la búsqueda y aplicación del bien común.
Debemos promover la implantación del asegu-ramiento de la calidad y no solo del control de cali-dad. De esta manera se tenderá a la creación deuna política de calidad sustentable, con el objetivode internalizar en todos los niveles de la organiza-ción la gestión de calidad.
Los componentes del sistema de aseguramien-to de calidad constituyen los elementos que suelenidentificarse como integrantes de un sistema decontrol de gestión basados en un proceso de plani-ficación estratégica. Ello implica alinear la organiza-ción con una visión y misión declaradas, y orientarlos sistemas organizativos, de gestión de recursoshumanos y de gestión organizacional a la obten-ción de resultados.
Adicionalmente, el sistema de aseguramientode calidad debe reforzar la independencia, la obje-tividad y la confiabilidad de la auditoría y de su tra-bajo.
Los atributos descritos requieren de la existen-cia de políticas internas de los organismos de con-trol consensuadas con las organizaciones gremia-les.
Implementar políticas de aseguramiento de lacalidad provoca un efecto multiplicador dentro delas organizaciones de gobierno a través de lasrecomendaciones y orientaciones de políticas insti-tucionales y de procedimientos volcadas en losinformes de auditoría. De esta manera, la imple-mentación de políticas de calidad produce unainducción en forma directa e indirecta en el conjun-to de la administración pública.
Agregar valor a los servicios públicos a travésde los procesos de calidad y del control públicoimparcial e independiente, favorece la construcciónde sociedades justas equitativas e incluyentes. Porello, sostenemos que a mayor control público mejordemocracia. Valorizamos al control público comofactor de transparencia y democracia, entendiendoel diálogo social como factor estratégico con el ciu-dadano, a quien los trabajadores del control consi-deramos como aliado natural.
CONTROL PÚBLICO Y TRABAJO DIGNOAdoptamos y defendemos el concepto del tra-
bajo decente, entendido como el factor ético ennuestra labor que sea desarrollado en una plena
vigencia de los derechos laborales y sindicales,donde sea respetada y valorada la labor del auditorpúblico ejercida con plena dignidad libertad e inde-pendencia, y sea resguardado de las particularescaracterísticas de la función de auditor.
Vemos prioritario recuperar el concepto de“hombre de trabajo” como sinónimo de personadigna. Ansiamos revalorizar al trabajo como factorbásico de la dimensión humana y superar el con-cepto de factor económico de producción.
El trabajador del control es el espejo en dondese reflejan los desvíos e irregularidades y por ello -cuando no existe un respeto a su labor y no sedefienda la necesaria independencia- se encuentravulnerable en el desempeño de sus funciones.Debemos cobijar la labor del auditor público yampararlo de la habitual costumbre de “matar almensajero”.
En efecto, la labor del auditor para algunasestructuras de poder, resulta incomoda al no inter-
Como organizaciónsindical internacional laULATOC se fundamentaen el principio desolidaridad entretrabajadores ytrabajadoras deorganismos de control yauditoría del sectorpúblico de Iberoamérica
”Relevancia del Control Público
y el Movimiento Sindical InternacionalSergio Daniel Hemsani
11REI EN FISCALIZACIÓNPANORÁMICA
pretar que el control puede constituirse en el mejoraliado del buen administrador.
Los trabajadores de estos organismos comparti-mos una extensa lista de necesidades, reclamos yreivindicaciones en el colectivo de los servidorespúblicos pero, a su vez, nuestra actividad presentacaracterísticas específicas que requiere de aborda-jes y soluciones diferenciadas.
La realidad nos marca que los problemas queafectan a los trabajadores del control se reprodu-cen, con distintos grados de extensión e impacto,en todos los países y, dentro de ellos, según sea suorganización política en el ámbito nacional, regionalo local.
Entre estas particularidades debemos mencio-nar la necesidad de amparar las características ins-titucionales que brinden un adecuado grado deindependencia de los organismos de control y sustrabajadores, que aseguren el ejercicio de sus fun-ciones libre de presiones y condicionamientos inter-nos o externos, sujeta exclusivamente al adecuadodesempeño profesional.
Procuramos desarrollar nuestro trabajo en con-diciones de libertad, equidad, seguridad y digni-dad, en el cual los derechos sean protegidos a tra-vés de la plena libertad sindical, la participación yla negociación colectiva, y cuente el personal conremuneración adecuada y protección social.
FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN PARA LAPROFESIONALIZACIÓN
Defendemos la profesionalización continua yadecuada de los trabajadores como un derechofundamental en defensa del trabajo digno. Percibi-mos a la capacitación como una inversión necesa-ria (y no un gasto) que se relaciona con la igualdadde oportunidades de nuestros trabajadores y traba-jadoras en condiciones de trabajo equitativas per-durables, con una remuneración justa que genereuna promoción del empleo y derrote la discrimina-ción.
No hay trabajo digno posible sin formaciónadecuada, pertinente y permanente. La educa-ción constituye una piedra angular de un trabajodigno.
La formación profesional constituye un campofértil para el desarrollo y fortalecimiento del diálogosocial y la creación de empleo. Para que el Estadopueda supervisar una realidad cada vez más com-pleja, los órganos de control deben capacitar a su
personal, perfeccionar y actualizar sus conocimien-tos.
Es por ello que consideramos como eje denuestra área de control público, que todo serviciopúblico de calidad contenga un control públicooportuno y por sobre todo que este sea socialmen-te útil, como espacio de diálogo social y comoherramienta de la formación profesional.
NUESTRAS ALIANZASLas asociaciones sindicales comprendemos la
necesidad de buscar alianzas que nos permitanoptimizar la defensa de los trabajadores en unescenario mundial, donde las decisiones trascien-dan las fronteras y jurisdicciones y con ello la activi-dad gremial deviene en un instrumento de integra-ción que mediante un proceso de convergencia eintercambio, impulse de manera efectiva la consoli-dación de una realidad social, laboral y económicamás inclusiva y equitativa.
Ansiamos desplegar en plenitud las fuerzas cre-adoras y productivas de nuestros trabajadores,para que se constituyan en actores que construyanuna gobernabilidad democrática sustentable, efi-caz y responsable.
Nuestra alianza con el ciudadano va en sintoníacon lo que consideramos el nuevo desafío del sigloXXI que es controlar a los gobernantes.
CONCLUSIONESSe debe difundir la gestión de la “cosa pública”
al ciudadano, para que este premie o castigue suaccionar a través del control social participativo.Igualmente es necesario optimizar la función públi-ca y sus servicios y aportar calidad, basados en elconcepto de la búsqueda permanente del trabajodigno.
Sobre esta base, estamos convencidos que laacción mancomunada internacional resulta unmecanismo idóneo para afrontar el desafío de reu-nir fuerzas y experiencias conjuntas, la cual contri-buye con el pensamiento y la acción a la creaciónde soluciones comunes a las demandas de los tra-bajadores del control en el marco de democraciasjustas y eficientes.
La falta de transparencia que alimenta la corrup-ción, el endeudamiento indiscriminado, la malaadministración de los fondos públicos y, en últimainstancia, la injusta distribución de la riqueza cons-tituyen los flagelos que debemos reformar.
PANORÁMICA12 REI EN FISCALIZACIÓN
Relevancia del Control Público y el Movimiento Sindical InternacionalSergio Daniel Hemsani
RESUMEN ANALÍTICOEn el presente trabajo se desarrolla la evolución del concepto de control
interno, en el marco de la INTOSAI (Organización Internacional de EntidadesFiscalizadoras Superiores)
Centrando la atención en las normas vigentes, en el año 2004 se apruebala Guía para las Normas de Control Interno para el Sector Público, INTOSAIGOV 9100, que es complementada en el año 2007 con la Información Adicio-nal sobre la Administración de Riesgos de la Entidad, INTOSAI GOV 9130.
Ambas normas tienen su origen en desarrollos realizados para la actividadprivada por el Committee of Sponsoring Organisazions of the Treadway Com-mission’s (COSO), más conocida por Comisión Treadway, así como Informe oModelo COSO.
Analizadas las causas que determinaron el Informe COSO, el ámbitodonde se desarrolló y los resultados de la implantación del modelo, a la luzde los últimos trabajos de investigación realizados por la citada Comisión, sur-gen a criterio del suscripto, dudas respecto de la efectividad de la traslaciónde dicho modelo al sector público.
PALABRAS CLAVEControl Interno, INTOSAI, COSO, GOV 9100-9130, EFS.
HUGO RODOLFO JENSENJefe de Área del Tribunal de Cuentasde la Provincia de Entre Ríos, Argentina.
Control Interno-INTOSAI GOV 9100-9130Una Mirada Crítica
Artículo
13REI EN FISCALIZACIÓN
Control Interno-INTOSAI GOV 9100-9130Una Mirada CríticaHugo Rodolfo Jensen
INTRODUCCIÓNPara abordar las cuestiones relacionadas con el
Control Interno, utilizaré las prescripciones quesobre el particular, realizó la INTOSAI a lo largo delos últimos años.
La INTOSAI es la organización profesional delas entidades fiscalizadoras superiores (EFS) de lospaíses que pertenecen a las Naciones Unidas.Constituye un foro en el que los auditores de todo elmundo pueden debatir los temas de interés recípro-co y mantenerse al tanto de los últimos avances enla fiscalización y de las otras normas profesionalesy mejores prácticas que sean aplicables. A travésde los congresos trienales, reuniones de comités yotras comunicaciones periódicas, la INTOSAI secentra en los temas clave que tratan las EFS yayuda a sus miembros a desarrollar solucionesinnovadoras a los desafíos compartidos. El lema dela INTOSAI es "La experiencia mutua beneficia atodos".
Esta Organización fue constituida en 1953,cuando 34 EFS se reunieron en el primer congresode la INTOSAI celebrado en Cuba. Actualmentetiene 189 miembros de pleno derecho y 3 miem-bros asociados.
Las EFS desempeñan un importante papel nosolamente en la fiscalización de las cuentas y lasactividades de la administración pública, sino tam-bién en la promoción de una correcta gestión finan-ciera y una rendición de cuentas global de susgobiernos. La INTOSAI publica normas internacio-nales y orientaciones para las auditorias financieras,de cumplimiento y de rendimiento, y proporcionaasesoramiento para la correcta gobernanza. Pode-mos incluir el concepto de control interno dentro deeste último aspecto.
El INCOSAI, un congreso que se celebra cadatres años, es el órgano supremo de la INTOSAI. Enel Congreso participan todos los miembros y se rea-liza en un país distinto cada vez. Resultado de lasdeliberaciones, se aprueban resoluciones y reco-mendaciones con el propósito de mejorar la fiscali-zación pública en el ámbito mundial.
EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE CONTROL INTERNOa) En el VIII Congreso INCOSAI, de España de
1974, entre otras cuestiones se debatió sobre laimportancia de los sistemas de control interno,donde se efectuaron recomendaciones y sobresa-len:
1. Que las EFS lleven a cabo una acción siste-mática para establecer y/o perfeccionar los siste-mas de control interno y procuren que quedensubordinadas al Director.
2. Que las EFS formulen principios y elaborennormas y procedimientos generales y los impongano propongan para su aplicación a las entidadessujetas a su control.
3. Que en su informe al Parlamento, las EFSexpresen su criterio respecto de la extensión y efi-ciencia de los resultados del control interno.
4. Que las EFS propicien reuniones técnicas conlos funcionarios de los órganos de control internopara mejorar los sistemas, normas y procedimien-tos de control interno, y la elaboración de una termi-nología uniforme.
b) La Guía de INTOSAI de 1992, publicada enJunio de 1992 bajo la denominación “Directricespara las Normas de Control Interno”, es un docu-mento que refleja la visión de que se deben promo-ver las normas para el diseño, implantación y eva-luación del control interno. Estas directrices surgie-ron por la necesidad de contar con instrumentosque permitan que una administración pública ofrez-ca servicios más económicos, eficientes y eficaces,de controlar los déficits y como subproducto deestos últimos, la deuda.
Su propósito fue determinar los mecanismosnecesarios para el establecimiento y mantenimientode controles internos eficaces. Se presenta a conti-nuación una síntesis de los aspectos más salientesde este trabajo:
Definición: La estructura de control interno es elconjunto de los planes, métodos, procedimientos yotras medidas, incluyendo la actitud de la Direc-ción, que dispone una institución para ofrecer unagarantía razonable de que cumplan los siguientesobjetivos:
1) Promover las operaciones metódicas, econó-micas, eficientes y eficaces y los productos y servi-cios de calidad, acorde con la misión que la institu-ción debe cumplir;
2) Preservar los recursos frente a cualquier pér-dida por despilfarro, abuso, mala gestión, errores,fraude e irregularidades;
3) Respetar las leyes, reglamentaciones y direc-tivas de la Dirección; y
4) Elaborar y mantener datos financieros y degestión fiables y presentarlos correctamente en losinformes oportunos.
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Objetivos: El control interno es un instrumentode gestión, que debe proporcionar una garantíarazonable de que se cumplan los objetivos estable-cidos por la Dirección.
Responsabilidad: La responsabilidad en cuantoa su correcto funcionamiento, incumbe a la Direc-ción. Por ello, esta debe asegurar el establecimien-to de una estructura de control interno adecuada,su revisión y actualización permanente.
Papel de las EFS: Las EFS son responsables deasegurar un control interno adecuado, promover yapoyar estructuras específicas de control internopara cada unidad gubernamental y la revisión deestas estructuras.
Garantías: Ninguna estructura de control internopuede garantizar, por ella misma, una administra-ción eficiente, registros completos y exactos, nipuede estar libre de fraudes. Los controles internosque dependen de la segregación de funciones,pueden ser ineficaces si existe colusión entreempleados o abuso de poder de uno en particular.
c) En la XVII reunión INCOSAI (Seúl 2001) sereconoció la necesidad de actualizar la Guía de1992, para adoptar los avances significativos yrecientes en el control interno. Se acordó que debíaser considerado el marco para control interno delInforme COSO.
Se efectuaron algunos cambios en considera-ción de que el modelo se propone para el sectorpúblico y se incluyeron temas adicionales, entreellos el aspecto ético y la prevención y deteccióndel fraude y la corrupción, apuntado al objetivo dela salvaguarda de los recursos. Asimismo, tenien-do en cuenta del extendido uso de sistemas deinformación, se desarrollaron aspectos relaciona-dos con los controles de la tecnología de la infor-mación.
Esta Guía actualizada fue aprobada en el XVIIIINCOSAI, Budapest 2004 (INTOSAI GOV 9100) yse llamó “Guía para las Normas de Control Internodel Sector Público”. Se desarrollan a continuaciónsus aspectos más importantes:
Definición: El control interno es un proceso inte-gral efectuado por la gerencia y el personal. Estádiseñado para enfrentar los riesgos y para dar unaseguridad razonable de que en el logro de la misiónde la entidad se alcanzarán los siguientes objetivosgerenciales:
1) Ejecución ordenada, ética, económica, efi-ciente y efectiva de las operaciones.
2) Cumplimiento de las obligaciones de respon-dabilidad (responsabilidad ante la comunidad, ren-dición de cuentas y compromiso moral y legal).
3) Cumplimiento de las leyes y regulaciones apli-cables.
4) Salvaguarda de los recursos para evitar pér-didas, mal uso y daño.
Objetivos: El control interno es un medio parallegar a un fin, que es lograr que se alcancen losobjetivos de la entidad, no un fin en sí mismo.
Responsabilidad: El control interno lo llevan acabo las personas, la gerencia y el resto del perso-nal, aun cuando la responsabilidad principal de suimplementación, como la de fijar los objetivos de laentidad, recaerá siempre en la Dirección.
Limitaciones: El control interno no puede, por símismo, asegurar el logro de los objetivos generalesde una entidad; solo puede dar seguridad razona-ble de que se alcanzarán.
En síntesis se exponen a continuación los ele-mentos claves de este marco, que no es otra cosaque cinco componentes del control interno, los cua-les se conciben interrelacionados y son vigentes aldía de hoy en la normativa de la INTOSAI:
Componente 1. Entorno de Control: Marca laspautas de comportamiento de una organización ymarca el nivel de conciencia del personal respectodel control. Es el fundamento de los demás compo-nentes, ya que proporciona disciplina y estructura.Entre los factores que lo constituyen están la honra-dez, valores éticos, capacidad del personal, la filo-sofía de la dirección y su forma de actuar, asigna-ción de responsabilidades y autoridad.
Componente 2. Evaluación de Riesgos: Consis-te en la identificación y análisis de los factores quepodrían afectar la consecución de los objetivos deuna organización, y se determina la forma en quedichos riesgos deben ser atendidos.
Componente 3. Actividades de Control: Son laspolíticas y procedimientos que tienden a asegurarque se cumplan las directrices de la Dirección yque se toman las medidas para afrontar los riesgosque afectan la consecución de los objetivos de laentidad.
Componente 4. Información y Comunicación:La información relevante debe ser identificada,recabada y comunicada en un modo y plazo quepermita tomar decisiones a los responsables. Lacomunicación efectiva debe fluir por toda la organi-zación, hacia abajo, a través de y hacia arriba, y
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Hugo Rodolfo Jensen
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tocar todos los componentes. También debe habercomunicación efectiva con las partes externas de laorganización.
Componente 5. Seguimiento: Los sistemas decontrol interno deben ser objeto de seguimiento,para determinar su funcionamiento a través deltiempo. El seguimiento se logra a través de activi-dades rutinarias y evaluaciones puntuales.
d) Continuando con su actualización de la Guíacitada, en el año 2007 se aprueba la INTOSAI GOV9130, denominada “Guía para las Normas del Con-trol Interno del Sector Público-Información adicionalsobre la Administración de Riesgos de la Entidad”,en la cual se incorporan los nuevos conceptos delmanejo de riesgos para las entidades, de acuerdocon el ERM (Enterprise Risk Management-Integra-ted Framework), Gestión de Riesgo de Empresa,emitida por COSO en 2004. Este nuevo documentono reemplaza la “Guía para las Normas de ControlInterno del Sector Público”, sino que está diseñadapara proporcionar información adicional comple-mentaria.
El objetivo de la gestión de riesgos en una enti-dad es permitir a la Dirección el tratamiento de laincertidumbre y su riesgo y oportunidades asocia-dos, para mejorar la capacidad de generar valor ypara proporcionar servicios más efectivos, de mayoreficiencia y más económicos, con base en los valo-res de equidad y justicia.
ANTECEDENTES DE LA INTOSAI GOV 9100 INFORME COSO
El informe COSO fue preparado por cinco aso-ciaciones de profesionales contables que patroci-nan a la Comisión Treadway: El Instituto Americanode Contadores Públicos Certificados (AICPA), Ame-rican Accounting Association (AAA), Financial Exe-cutives International (FEI), Instituto de AuditoresInternos (IIA) y el Institute of Management Accoun-tants (IMA). La Comisión fue formada en 1985 ylleva el nombre de su primer presidente, James C.Treadway Jr.
Definir el marco de control interno fue la necesi-dad de desarrollar herramientas para combatir lasirregularidades que se presentaban en los estadosfinancieros de las empresas que cotizaban en labolsa en los Estados Unidos. Tal es así, que el nom-bre de la comisión de la que nace el informe esComisión Nacional sobre Información FinancieraFraudulenta.
Un primer antecedente de su existencia es laLey de Prácticas Corruptas en el Extranjero TheForeign Corrupt Practices Act (FCPA) aprobada en1977 por el congreso de Estados Unidos, debido aque empresas estadounidenses radicadas en elexterior eran proclives a prácticas corruptas relacio-nadas con el financiamiento de campañas políticasy hechos de corrupción para asegurarse contratos.En dicha ley se tipifica como delito el soborno trans-nacional y obliga a las empresas a aplicar progra-mas de control interno.
La Ley, entre otras disposiciones:a) Prohíbe a cualquier individuo o negocio de
los Estados Unidos a autorizar, ofrecer o pagar cual-quier valor a cualquier funcionario, partido político ocandidato extranjeros, con el fin de influenciar cual-quier acto o decisión de un funcionario o entidadextranjeros para poder ayudar al individuo o nego-cio a obtener o retener negocios con persona algu-na.
b) Prohíbe la falsificación de libros y registros yestablece ciertos requisitos contables para lasempresas, ya que estas deben crear y mantenerlibros, registros y cuentas que con detalles razona-bles reflejen las transacciones y disposición de acti-vos de la compañía, así como desarrollar y mante-ner un sistema de control interno de contabilidadsuficiente para proveer una seguridad razonable deque:
1. Todas las transacciones sean ejecutadas con-forme la autorización general o específica de lagerencia;
2. Las transacciones sean registradas para per-mitir la preparación de estados financieros deacuerdo con los principios contables generalmenteaceptados.
3. El acceso a los activos sea permitido solo deacuerdo con la autorización general o específica dela gerencia; y
4. La responsabilidad de registrar los activos seacomparada con los activos existentes en intervalosrazonables.
Resultado de ello la Comisión Treadway se formópara analizar y hacer recomendaciones sobre losinformes financieros fraudulentos. En este propósi-to, realizó investigaciones de 1985 a 1987 y emitióun informe de conclusiones y recomendaciones enoctubre de 1987.
En septiembre de 1992, el informe de cuatrovolúmenes titulado “Control Interno-Marco Integra-
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do” fue publicado, posteriormente re-publicado conmodificaciones menores en 1994. Este informe ofre-ce una definición común de control interno y pro-porciona un marco bajo el cual los sistemas de con-trol interno pueden ser evaluados y mejorados.
De este modo, el Informe COSO representa unestándar que las compañías de EE.UU. utilizan paraevaluar el cumplimiento de la citada ley. Según unaencuesta realizada por la revista CFO lanzada en2006, el 82% de los encuestados afirmaron que uti-lizan el marco COSO para los controles internos.Otros modelos utilizados por los encuestados inclu-yeron COBIT , AS2 (Auditing Standard No. 2,PCAOB ), y SAS 55/78 (AICPA).
RESULTADOS DE SU IMPLANTACIÓNNo obstante haberse implementado el control
interno con base en el Informe COSO, los resulta-dos en el sector privado no son alentadores debidoa los casos de información financiera fraudulenta.Por ello, debió dictarse en Estados Unidos una leycomplementaria que endureció los requerimientossobre controles internos para las compañías quecotizan en la bolsa y hace responsable a la Direc-ción para su establecimiento y regularidad (Ley Sar-banes Oxley-Año 2002).
De acuerdo con el Informe preparado por COSOen mayo de 2010 en el estudio denominado “Frau-dulent Financial Reporting: 1998-2007 — An Analy-sis of U.S. Public Companies”, la situación habien-do transcurrido diez años del último informe, quedata del año 1999, es la siguiente:
• Crecimiento de Informes Fraudulentos: Elanálisis muestra 347 presuntos casos de empre-sas que presentaron informes financieros fraudu-lentos entre 1998 a 2007 frente a 294 casos entre1987 y 1997).
• Fraudes más significativos: De acuerdo conlos fraudes de mayor envergadura como los ocurri-dos en Enron, WorldCom, y otras firmas grandes, lamagnitud de los fraudes por informes con errores yapropiación indebida de bienes rondaría los USD120 mil millones (analizados 300 casos de fraudecon la información disponible).
• Los fraudes fueron cometidos en empresasmás grandes.
• Crecimiento de participación de altos ejecuti-vos en los actos irregulares: la sindicación (pacto)del Director General y el Director Financiero en el89% de los casos.
• Consolidación de las técnicas y esquemas defraude: Las dos técnicas más comunes para la pre-sentación de estados financieros fraudulentos soninadecuado reconocimiento de los ingresos y sobre-valuación o subvaluación de activos y pasivos. Lamayoría de los fraudes (61 por ciento) correspon-den al reconocimiento de ingresos ficticios, mien-tras que el 51 por ciento involucrados activos sobre-valorados.
• Presuntas motivaciones para cometer fraudes:De acuerdo con la investigación de la SEC entre lasprincipales motivaciones para cometer actos irregu-lares, están las siguientes:
a) La necesidad de cumplir con las expectativasde los ingresos o de ocultar el deterioro de la situa-ción financiera de la compañía, o bien de fortalecerel desempeño financiero para obtener inversiones oel financiamiento de la deuda.
b) La intención de aumentar la remuneración deuna gestión basada en los resultados financieros, ode aumentar la precio de las acciones o de ocultarlos faltantes por sustracción de activos de la enti-dad, para beneficio personal de los involucrados.
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El análisis del Informe sobre información finan-ciera fraudulenta de 1998-2007, preparado porCOSO revela varios aspectos claves. Surge tantode las técnicas que se utilizaron para cometer estasirregularidades, como de las motivaciones que lle-varon a falsear la información y de los involucrados.Estos factores parecieran ser bastantes alejados delos escenarios comunes relacionados con la admi-nistración pública.
Por ello entiendo, desde mi experiencia perso-nal, que el fraude cometido para el ocultamiento dela sustracción de activos sería el único que podríarepetirse en estos ambientes, que como consta enel Informe, fue detectado en solo el 14% de loscasos.
CONCLUSIÓNa) El impulso para un adecuado sistema de con-
trol interno en el marco de la INTOSAI, proviene delas recomendaciones del Congreso INCOSAI deMadrid, del año 1974.
b) El desarrollo de una solución para esta pro-blemática se materializa en la Guía de INTOSAI de1992, publicada en Junio de ese año bajo la deno-minación “Directrices para las Normas de ControlInterno”.
c) En las últimas actualizaciones, que datan delaño 2004 y 2007, se adoptaron los modelos de con-trol interno, que surgen del desarrollo efectuadopara la actividad privada por COSO.
d) En el desarrollo de este artículo se han anali-zado los orígenes, las necesidades que vino acubrir y el ámbito donde se desarrolló el modeloCOSO. Asimismo, los resultados obtenidos a la luzdel último informe de COSO del año 2010, dondese presentaron las tipologías de fraudes más comu-nes, las motivaciones y los involucrados. De todo,surge en opinión del suscripto, que esos aspectosen mayor o menor medida son extraños a la proble-mática de la administración del Estado.
e) Los que si no dejan de ser comunes a lageneralidad de los gobiernos son los hechos rela-cionados con la corrupción administrativa, el tráficode influencias, el nepotismo, los actos ilegales y las
conductas no éticas, el descontrol y despilfarro delos bienes del Estado.
f) Por lo señalado, debo al menos plantear misreservas respecto de que la importación de modelosorientados a mitigar otra problemática (InformeCOSO), puedan ser aplicados como remedio pararesolver situaciones de ámbitos y con actores distin-tos (INTOSAI GOV 9100-9130), no obstante las ade-cuaciones realizadas para adaptarlo al sector público.
g) Por otra parte, como surgen de los últimostrabajos de investigación, puede ponerse en dudala efectividad del modelo para alcanzar los objeti-vos de quienes motivaron su desarrollo. Esto último,a pesar de haberse endurecido las sanciones yreglamentaciones referidas a los controles internosy la información fraudulenta, con el dictado de unaLey complementaria (Sarbanes-Oxley U.S.2002).
BIBLIOGRAFÍA— Coopers & Librand e Instituto de Auditores
Internos. 1997. Los Nuevos Conceptos del ControlInterno. (Informe COSO.) Díaz de Santos SAMADRID.
— INTOSAI. Comité de Normas de Control Inter-no. Guía para las Normas de Control Interno delSector Público. GOV 9100.Bruselas. 2004 Disponi-ble de World Wide Web:http://www.issai.org/media(592,1033)/INTOSAI_GOV_9100_S.pdf
— INTOSAI. Sub-Comité de Normas de ControlInterno. Guía para las Normas de Control Internodel Sector Público. Información Adicional sobre laAdministración de Riesgos de la Entidad. GOV9130. Bruselas. 2007. Disponible de World WideWeb:http://www.issai.org/media(594,1033)/INTOSAI_GOV_9130_S.pdf
— Committee of Sponsoring Organizations of theTreadway Comisión.(COSO).Fraudulent FinancialReporting: 1998-2007 — An Analysis of U.S. PublicCompanies. Mayo 2010. Disponible de World WideWeb:http://www.coso.org/documents/COSOFRAUDS-TUDY2010_001.pdf
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El programa Sigma -Apoyo a la Mejora de la Gobernabilidad y de la Gestión- es una iniciativaconjunta de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y de la
Unión Europea (UE), financiada principalmente por la UE.
Sigma apoya a los países socios en los esfuerzos por fortalecer los sistemas de gobernabilidady de gestión pública:
• Evalúa los progresos realizados e identifica las prioridades de reforma en función de las bue-nas prácticas y de la legislación europea existentes (acervo comunitario);
• Apoya la constitución de instituciones públicas y de marcos jurídicos homologables a lasnormas europeas y a las buenas prácticas;
• Facilita la ayuda de la UE y de otros donantes mediante el apoyo a la elaboración de proyec-tos y a la puesta en práctica de planes de acción.
Desde 2008 Sigma apoya a los socios siguientes en los esfuerzos de reforma administrativa:
• Países candidatos a la UE: Croacia, ex República yugoslava de Macedonia y Turquía.• Candidatos potenciales a la UE en los Balcanes occidentales: Albania, Bosnia-Herzegovina,
Montenegro, Serbia y Kosovo (en virtud de la resolución 1244/99 del Consejo de seguridad deNaciones Unidas)1.
• Vecinos y socios europeos: Argelia, Armenia, Azerbaiyán, Bielorrusia, Egipto, Georgia, Isra-el, Jordania, Líbano, Libia, Moldavia, Marruecos, Territorios Palestinos Ocupados, Siria, Túnez,Ucrania, así como Rusia2.
El Programa Sigma apoya los esfuerzos de reforma de sus socios en los ámbitos siguientes:
• Marco jurídico, función pública y justicia: marco jurídico y justicia, función pública y marcoadministrativo; integridad pública.
• Gestión de recursos financieros: Auditoría externa; gestión de gastos públicos; control finan-ciero interno público; contratación pública.
• Sistemas de formulación de políticas públicas y de regulación: elaboración y coordinaciónde políticas; política regulatoria; concepción y aplicación de la reforma.
EL PROGRAMA SIGMA
1 De conformidad con la Resolución 1244 del Consejo de seguridad de la ONU, Kosovo está gobernado desde1999 por la Misión de Administración Provisional de Naciones Unidas en Kosovo (MINUK).2 Tal como se convino con la Unión Europea, las iniciativas del Programa Sigma funcionan inicialmente en nuevepaíses prioritarios: Egipto, Jordania, Marruecos y Túnez (ENPI-Sur); Armenia, Azerbaiyán, Georgia, Moldavia y Ucra-nia (ENPI-Este).
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MANERAS DIFERENTES DE REFERIRSE A LA RENDICIÓN DECUENTAS
Casi todas las leyes de la función pública aprobadas en laúltima década en los países de Europa Central y del Este con-sagran la rendición de cuentas como un objetivo político priori-tario. Seguramente cualquier persona, con independencia dela ideología política que profese, estará de acuerdo en la impor-tancia que tiene la obligación de rendir cuentas. Sin embargo,no hay unanimidad cuando se hace referencia a ella en la rea-lidad administrativa y en la aplicación práctica de los principioslegales. Para algunos, rendición de cuentas quiere decir some-timiento de los funcionarios a los ministros, dado que la legiti-midad democrática de estos últimos les habilita para dirigir ygestionar la administración. Otros, en cambio, interpretan lacategoría de la rendición de cuentas como sujeción y lealtadde los funcionarios al ordenamiento jurídico nacional, dado queuna administración democrática actúa siempre sometida alprincipio de legalidad. Hay también quienes opinan que la ren-dición de cuentas consiste en el servicio a los ciudadanos,
FRANCISCO CARDONASenior Advisor.Legal Framework,Civil Service &Justice. SIGMA
Una Función Pública que rinde cuentas
Firma invitada
dado que una administración democrática debieradar respuesta a las necesidades y demandas ciu-dadanas. Quienes trabajan en la provisión de servi-cios públicos (por ejemplo, maestros, empleadosde la sanidad o de los servicios sociales, policía)tienden principalmente a pensar en la rendición decuentas en función del cumplimiento de las reglasmás avanzadas de la profesión, lo que proporcionauna especie de orientación o guía ética y profesio-nal de cómo comportarse adecuadamente, esdecir, rindiendo cuentas. A su modo, es posible quetodas las interpretaciones anteriores sean ciertas yaque cada una expresa, por separado, una maneravaliosa de abordar este asunto.
Este artículo se centra en los mecanismos bási-cos de la rendición de cuentas en el marco de lasdenominadas actividades de función pública «prin-cipales», es decir, en actividades que tienen quever con el ejercicio del poder público y/o con lagestión de los recursos públicos. Estos mecanis-mos constituyen un marco al que se hará referenciacon la expresión «rendición de cuentas administra-tiva».
LA RENDICIÓN DE CUENTAS ADMINISTRATIVA ESTANTO INTERNA COMO EXTERNA
Se puede decir que las actividades de funciónpública principales son «típicamente administrati-vas» en el sentido de que los conceptos de servi-cio a los ciudadanos, capacidad de respuesta oresponsabilidad política, aunque no pueda decirseen modo alguno que sean inexistentes, juegan unpapel menor desde un punto de vista cotidiano ypráctico. Tras el concepto de rendición de cuentasadministrativa se encuentra la idea de que la admi-nistración está sujeta a la ley y la primera lealtad delos funcionarios lo es al principio de legalidad encuanto instrumento para desarrollar una administra-ción predecible, en la que se puede confiar, y trans-parente. Al mismo tiempo, en este concepto seencuentra enraizada la idea de que en una demo-cracia la función pública es receptiva y responde alos objetivos políticos establecidos por el gobierno
legítimo. Para que la rendición de cuentas sea efec-tiva y controlable, la legislación tiene que regularcon precisión, sobre tales premisas, el significadode la actividad de rendición de cuentas, esto es,tiene que hacer referencia tanto a los imperativosdel principio de legalidad como de «reactividad»1
ante el gobierno.Todas las burocracias se organizan de manera
jerárquica, lo que confiere a la rendición de cuentasuna dimensión vertical o interna. Esta dimensióninterna es fundamental pero no es el único rasgode una administración pública organizada eficiente-mente. De hecho, la dimensión externa de la rendi-ción de cuentas es quizás más importante, ya quees, sin lugar a dudas, la típica de la administracióno de la función públicas. La rendición de cuentasexterna se basa en la idea de que la administra-ción, dada la amplitud de sus poderes, tiene queresponder ante organismos tanto de dentro comode fuera de la organización administrativa, talescomo el parlamento y el poder judicial. En demo-cracia, la administración pública es –y debiera ser-la organización más (y mejor) controlada. Sin estecontrol, todas las administraciones estarían a mer-ced de una dirección arbitraria y de la mala ges-tión.
Las dimensiones interna y externa de la rendi-ción de cuentas administrativa vienen definidas yse asientan principalmente en la legislación. Lalegislación define con claridad unas obligacionesde los funcionarios que se basan principalmente enlos principios de imparcialidad, integridad, respetode los valores constitucionales, cumplimiento delordenamiento jurídico y trato justo y respetuoso delos superiores, de los compañeros y de los subordi-nados. Algunas otras obligaciones están relaciona-das más estrechamente con los principios delorden y la disciplina en el trabajo, tales como elcumplimiento del horario, la puntualidad y la efi-ciencia y la eficacia en la ejecución de las tareasespecíficas del puesto que se desempeña. Essobre la base de los deberes de los funcionariosestablecidos por la ley como tienen que diseñarse
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Una Función Pública que rinde cuentasFrancisco Cardona
1 Se utiliza el neologismo «reactividad ante el gobierno» para traducir «responsibility to the government», indicándose conello la necesaria sensibilidad de la administración y de los funcionarios hacia los políticos y hacia los problemas de los políti-cos, a los que hay que atender ineludiblemente (receptividad y capacidad de respuesta). No se olvide que la administraciónes siempre una organización servicial o vicarial del gobierno, que ostenta la legitimidad democrática, sin perjuicio del nece-sario sometimiento de una y otro a la legalidad, característica del Estado de Derecho (N. del T.)
legalmente los variados mecanismos de control delcumplimiento (por ejemplo, la rendición de cuen-tas). Estos mecanismos varían en función de lasdisposiciones institucionales, procedimentales y dela gestión. Algunos mecanismos son internos yotros externos; las dos clases de mecanismos sonimprescindibles para controlar la rendición de cuen-tas de los funcionarios.
LOS INSTRUMENTOS INTERNOS FOMENTAN YCONTROLAN LA RENDICIÓN DE CUENTASADMINISTRATIVA
El control interno de la ejecución de las tareaspor los funcionarios se lleva a cabo a través de unaorganización administrativa jerárquica que no soloincluye control y orden disciplinario en sentidoestricto, sino también elementos de motivación. Sepuede motivar mediante una gestión justa del siste-ma retributivo y la oferta de una carrera con posibi-lidades de promoción para los funcionarios. Sepuede también motivar mediante la promoción deuna cultura administrativa que defienda valoresconstitucionales tales como la legalidad, la apertu-ra, la transparencia, la eficiencia, la vocación deservicio y la promoción del interés público. La admi-nistración pública tiene una preocupación clara porla justicia y la transparencia que se manifiesta en eldiseño de métodos y procedimientos para estable-cer objetivos e instrumentos de evaluación de resul-tados, así como para la utilización de tales resulta-dos. Otros instrumentos de motivación puedentener reflejo también en la legislación: recompen-sas, premios y reconocimiento público de los logrosy realizaciones de los funcionarios. Si se manejancon inteligencia, tales instrumentos pueden ser úti-les asimismo para respaldar la conducta de rendi-ción de cuentas de los funcionarios.
En la cúspide de la organización administrativajerárquica de gestión se encuentra el ministro, quepersonifica tanto la autoridad administrativa demayor rango como la legitimidad política del gobier-no. En su faceta política, el ministro está condicio-nado por las políticas defendidas por su partidopero en la faceta administrativa está sometido porla ley. No es posible poner en práctica políticas omedidas contrarias a la ley. Una buena estructurade gestión que obligue a los funcionarios a rendircuentas internamente garantiza por fuerza la pro-tección legal de los funcionarios frente a órdenesilegales ya que todos en la jerarquía, incluido el
ministro, se hallan sometidos por la ley. Las normasque garantizan tal protección tienen que ser clarasy terminantes y proporcionar los medios de resolu-ción de las situaciones conflictivas que puedan sur-gir.
Otro instrumento importante de apoyo y de con-trol de la responsabilidad de los directivos públicoses el diseño de mecanismos eficaces de controlfinanciero ex ante de los fondos públicos y de ges-tión del gasto público de conformidad con las par-tidas presupuestarias y las normas de procedimien-to. Otros mecanismos de control como las inspec-ciones y las auditorías sobre muestras tomadas demodo aleatorio pueden fortalecer la rendición decuentas de los funcionarios. Obviamente, tales ins-trumentos solo pueden operar de manera adecua-da si los usuarios están debidamente protegidospor la legislación frente a órdenes ilegales o frentea presiones de los superiores o intereses espurios.
Gracias a tales instrumentos, la administraciónes capaz de descubrir lo que ocurre «en el interior»pero, desgraciadamente, son de poca ayuda pararemediar el mal ya hecho. El ciclo de la rendiciónde cuentas interna se cierra cuando las decisionespueden ser corregidas o anuladas, básicamente através de los mecanismos previstos en la legisla-ción de procedimiento administrativo, y cuando lamala conducta puede ser sancionada -a través demedidas disciplinarias establecidas en la legisla-ción de la función pública-. El régimen disciplinariono es agradable pero a pesar de todo constituye elúltimo recurso legal para la rendición de cuentas enla función pública; cuando no hay medidas discipli-narias, toda la estructura interna de rendición decuentas se viene abajo.
LAS INSTITUCIONES DE CONTROL EXTERNOGARANTIZAN EL EXAMEN INDEPENDIENTE DE LAADMINISTRACIÓN
La rendición de cuentas externa la tienen quellevar a cabo organismos que se encuentren fuerade la organización o institución cuyos resultadosvan a examinarse. Para que sean eficaces, esabsolutamente imprescindible que tales organis-mos sean independientes. En la mayoría de los paí-ses, las instituciones a las que compete el controlexterno gozan de reconocimiento constitucional;así, en primer lugar, la Constitución establece quesean instituciones estatales independientes y, ensegundo lugar, que las normas que las desarrollen
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Una Función Pública que rinde cuentasFrancisco Cardona
tengan el rango de ley orgánica o al menos rangode ley ordinaria. Por lo tanto, la rendición de cuen-tas externa se determina y se basa en la legisla-ción, que es la que confiere competencias precisasa las instituciones que ejercen el control y estable-ce normas específicas de procedimiento para ejer-cer tal control, por un lado, y obligaciones de infor-mación y de divulgación para las instituciones con-troladas, por otro.
Una de las principales instituciones de controlexterno es la Entidad Fiscalizadora Superior (EFS),cuya denominación, estructura y organización varí-an de un país a otro. Por regla general las EFS inclu-yen en el ámbito subjetivo de su competencia atodas las administraciones públicas, hecha exclu-sión del poder judicial y del legislativo. Las EFSactúan de oficio en el ámbito de su competencia, loque incluye no solo el control de la legalidad sinotambién la eficacia y la eficiencia de las decisionesadministrativas. Las resoluciones de las EFS adop-tan por lo general la forma de informes al parlamen-to. Como consecuencia de ello, el parlamentopuede remitir un asunto a la autoridad competentepara que adopte sanciones disciplinarias o penalesen función de la responsabilidad política o financie-ra de los que dirigen la administración.
Otra institución que ejerce el control es el siste-ma de justicia administrativa. Este sistema es aque-lla parte de la judicatura competente para declarar
la conformidad de las decisiones administrativas ala ley y, cuando es necesario, restaurar la legalidadmediante la revocación de tales decisiones. Enalgunos países esta responsabilidad la ejercen lostribunales ordinarios de justicia y, en otros, una ramaespecializada de la judicatura. La forma de actuarde este sistema varía también de un país a otro. Enalgunos países, una legislación específica determi-na los procedimientos ante los tribunales adminis-trativos mientras que en otros se siguen los proce-dimientos generales de los tribunales de la jurisdic-ción civil. En algunos países los tribunales solo pue-den declarar la ilegalidad, nulidad e invalidez delos actos sobre la base de vicios procedimentales,de manera que se devuelve el asunto a la adminis-tración para que resuelva conforme a la ley. En otroslos tribunales pueden examinar y decidir sobre elfondo del asunto, haciéndolo en lugar de la admi-nistración. El sistema de justicia administrativa seinicia únicamente a instancia de parte y el procesode revisión viene regulado por la legislación demanera cuidadosa y precisa a través de procedi-mientos formalizados. El sistema emite decisionescoercitivas que pueden declarar la responsabilidadindividual, patrimonial, disciplinaria o penal de lasautoridades, incluidos los funcionarios, que hayantomado decisiones erróneas e ilegales.
Muchos países han creado el ombudsman odefensor del pueblo como una nueva instituciónindependiente que contribuye a la rendición decuentas externa del sistema administrativo nacio-nal. En la mayoría de los países el ombudsmantoma decisiones en forma de informes al parlamen-to, los que contienen no tanto resoluciones querequieran el cumplimiento de la administración sinomás bien recomendaciones a los órganos adminis-trativos.
El ombudsman puede actuar tanto de oficiocomo a instancia de parte y la eficacia de sus reco-mendaciones suele ser directamente proporcionala la reputación alcanzada en el ejercicio de las fun-ciones. La aureola de prestigio que rodea a la per-sona que ostenta las funciones del ombudsman esuna baza muy importante para que se lleven a caboreformas en la legislación y se mejoren los procedi-mientos administrativos en muchos países.
Como desarrollos más recientes en muchos paí-ses de la OCDE y de la UE se han promulgadoleyes de acceso a la información de interés públicodetentada por los organismos públicos. Esta es una
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Una Función Pública que rinde cuentasFrancisco Cardona
En la cúspide de laorganizaciónadministrativa jerárquicade gestión se encuentra elministro, que personificatanto la autoridadadministrativa de mayorrango como la legitimidadpolítica del gobierno
”
nueva forma de incrementar la transparencia de lospoderes públicos y, por tanto, la posibilidad de laciudadanía de exigir rendimiento de cuentas porparte de los que ocupan puestos de responsabili-dad pública2.
LOS MECANISMOS INTERNOS Y EXTERNOSPROMUEVEN UNA FUNCIÓN PÚBLICA QUE RINDECUENTAS
La consecución del objetivo político de una fun-ción pública que rinda cuentas, tal como procla-man la mayoría de las leyes de la función pública,
depende mucho del funcionamiento de los meca-nismos de rendición de cuentas internos y exter-nos. Los directivos y gestores públicos juegan unpapel primordial en la promoción interna de la ren-dición de cuentas de los funcionarios a través delos variados instrumentos con los que cuentan. Perono basta con la rendición de cuentas interna; paragarantizar la rendición de cuentas externa de laadministración hay que poner en marcha tambiénmecanismos de acceso fácil, que sean indepen-dientes y eficaces.
FIRMA INVITADA24 REI EN FISCALIZACIÓN
Una Función Pública que rinde cuentasFrancisco Cardona
2 Para más información ver el Dcoumento SIGMA No. 46 sobre “The Right to Open Public Administrations in Europe: Emer-ging Legal Standards” en:http://www.oecd-ilibrary.org/docserver/download/fulltext/5km4g0zfqt27.pdf?expires=1304676208&id=id&accname=guest&checksum=27741A504BF236F822AE547CEBFBF0B2
Publicado originalmente en inglés por la OCDE con el título «Accountable Civil Service», Francisco Cardona,publicado en SIGMA UPDATE, Accountability Structures, Issue No. 2, January 2004(http://www.sigmaweb.org/dataoecd/62/60/34856464.pdf)© 2004 OCDEReservados todos los derechos.
© Fundación CEDDET/Tribunal de Cuentas para la edición españolaPublicado previo acuerdo con la OCDE, ParísLa calidad de la traducción al español y la concordancia con el texto original recaen bajo la responsabilidadde la Fundación CEDDET/Tribunal de Cuentas
DATOS GENERALES DE LA EFS
Nombre de la EFS: Contraloría General de la República (CGR)Cargo Máximo: Contralor GeneralNombre del Contralor General: Óscar Rubén Velázquez GadeaFecha de creación de la CGR: 08 de julio de 1994Lugar de la Sede de la CGR:
Calle Bruselas Nº 1880 casi BélgicaBarrio Luis Alberto de Herrera Casilla de Correos N° 1458Asunción, Paraguay
Composición del talento humano. Personal Activo al 10/09/2010:Mujeres: 333 (53%)Hombres: 297 (47%)Total: 630 (100%)
Régimen de Control yEvaluación de laAdministración Financieradel Estado Paraguayo
REI EN FISCALIZACIÓN 25
Nuestras EFSParaguay
DANIEL GÓMEZALVARENGAAuditorías deOperacionesFinancieras
Auditoría Interna,Dirección Nacional
de Transporte(DINATRAN)
26 REI EN FISCALIZACIÓN
ANTECEDENTES DE LA INSTITUCIÓNEn Paraguay, la EFS tiene como antecedentes,
durante la etapa colonial, las audiencias, los oido-res, las visitas y el Juicio de Residencia; se calificóa la Audiencia como el primer órgano de control enla época colonial, el Tribunal de Cuentas en el Ríode la Plata. No se conoce la existencia de órganosde contralor en la época independiente hasta laetapa constitucional (o presidencialista).
En la era constitucional, con la primera constitu-ción de la república del Paraguay, publicada el 24de noviembre de 1870, con la Ley de OrganizaciónAdministrativa de 1909 y con la segunda constitu-ción del 10 de julio de 1940 se establece que: elcontrol es parlamentario y judicial.
En la Constitución Nacional de 1967, dondedesaparece el control parlamentario, solo queda eljudicial, donde se hace mención en estos términos“El Tribunal de Cuentas será dividido en dos salas.La primera tendrá competencia exclusiva en los jui-cios contenciosos administrativos; la segunda, enel control de las cuentas de inversiones del Presu-puesto General de la Nación, sobre cuya ejecucióninformará anualmente al Poder Ejecutivo y a laCámara de Diputados. La ley podrá ampliar susatribuciones.” 1
En la cuarta reforma de la constitución que sesancionó y promulgó el 20 de junio de 1992 se creala Contraloría General de la República y “es el órga-no de control de las actividades económicas yfinancieras del Estado, de los departamentos y delas municipalidades, en la forma determinada poresta Constitución y por la ley. Gozará de autonomíafuncional y administrativa.”2
Con la entrada en vigor de la Ley Orgánica yFuncional de la Contraloría General de la Repúbli-ca, se da funcionalidad a lo determinado en laConstitución Nacional, implantándose como unórgano externo de control que coordina el trabajode fiscalización con otros organismos de control,como es la Auditoría General del Poder Ejecutivo yeste a su vez con las auditorías internas institucio-
nales, formándose de ese modo el régimen de con-trol y evaluación de administración financiera delEstado Paraguayo.
OBJETIVOS DE LA INSTITUCIÓNPara llevar a cabo sus objetivos, la Contraloría
General de la República:Debe velar por el cumplimiento de las normas
jurídicas de la administración financiera del Estado,proteger el patrimonio público, establecer las nor-mas, los procedimientos requeridos, realizar perió-dicas auditorías financieras, administrativas y ope-rativas; así como controlar la normal y legal percep-ción de los recursos y los gastos e inversiones delos fondos del sector público, multinacional, nacio-nal, departamental o municipal sin excepción, o delos organismos en que el Estado sea parte o tengainterés patrimonial.
Aconsejar, en general, las normas de controlinterno para las entidades sujetas a su supervisión.
PRINCIPALES DEBERES Y ATRIBUCIONESLa ley Orgánica y Funcional de la Contraloría
General de la República otorga los siguientes debe-res y atribuciones:
a) El control, vigilancia y la fiscalización de losbienes públicos y del patrimonio del Estado, los delas entidades regionales o departamentales, los delas Municipalidades, los del Banco Central y los delos demás Bancos del Estado o mixtos, los de lasentidades autónomas, autárquicas o descentraliza-das, así como los de las empresas del Estado omixtas;
b) El control de la ejecución y la liquidación delPresupuesto General de la Nación;
c) El control de la ejecución y la liquidación delos presupuestos de todas las reparticiones men-cionadas en el inciso a), como asimismo el exa-men de sus cuentas, fondos e inventarios. Al 30de agosto de cada año, a más tardar, elevará uninforme al Congreso sobre la ejecución y liquida-ción presupuestaria del año anterior, para que la
Régimen de Control y Evaluación de la Administración Financiera del Estado Paraguayo
Paraguay
1 Artículo 203 de la Constitución Nacional de 1967, Honorable Cámara de Senadores, Digesto Legislativo, Materia Constitu-cional, Titulo: Constituciones. http://www .senado.gov.py/leyes/?pagina=ley_resultado&id=39132 Artículo 281 de la Constitución Nacional de 1992, Honorable Cámara de Senadores, Digesto Legislativo, Materia Constitu-cional, Titulo: Constituciones. http://www.senado.gov.py/leyes/?pagina=ley_resultado&id=2865
REI EN FISCALIZACIÓN 27
consideren ambas Cámaras (Diputados y Sena-dores);
d) Fiscalizar las cuentas nacionales de lasempresas o entidades multinacionales de cuyocapital participe el Estado en forma directa o indi-recta, en los términos de sus respectivos Tratadosy/o Cartas Orgánicas;
e) El requerimiento de informes sobre la gestiónfiscal y patrimonial a toda persona o entidad públi-ca, mixta o privada que administrare fondos, servi-cios públicos o bienes del Estado, a las EntidadesRegionales o Departamentales y a los Municipios,todas las cuales deben poner a su disposición ladocumentación y los comprobantes requeridospara el mejor cumplimiento de sus funciones, den-tro de un plazo de cinco a veinte días;
f) La recepción de las declaraciones juradas debienes de los funcionarios públicos, dentro de lasgarantías previstas en la Constitución Nacional, asícomo la formación de un registro de las mismasdeclaraciones, y la producción de dictámenessobre la correspondencia entre tales declaracionesprestadas al asumir los respectivos cargos, y lasque el funcionario público formule al cesar en elcargo; suministrará los informes contenidos en elRegistro a pedido expreso del Poder Ejecutivo, decualquiera de las cámaras del Congreso Nacional,del Fiscal General del Estado, del Procurador Gene-ral de la República, de la Comisión Bicameral Inves-
tigadora de Ilícitos y del Organismo jurisdiccionalcompetente;
g) La denuncia a la Justicia ordinaria y al PoderEjecutivo de todo delito del cual tenga conocimien-to en razón de sus funciones específicas, siendosolidariamente responsable, por omisión o desvia-ciones, con los organismos sometidos a su control,cuando éstos actuasen con deficiencia o negligen-cia;
h) Realizar auditorías financieras, administrati-vas, operativas o de gestión de todas las reparticio-nes públicas mencionadas en el inciso a), y la emi-sión de dictámenes e informes sobre las mismas.Podrá además solicitar informes en el ámbito delsector privado relacionado con ellas, siendo laexpedición de dichos informes de carácter obliga-torio, dentro de un plazo de treinta días;
i) Contratar en caso necesario profesionalesespecializados para ejecutar auditorías indepen-dientes de las Entidades y Organismos sujetos asu control y supervisión. Dichas labores seránejecutadas bajo supervisión de la ContraloríaGeneral;
j) Dictar los reglamentos internos, normas,manuales de procedimientos, e impartir las instruc-ciones necesarias para el cumplimiento de esta ley;
k) Elevar informe y dictamen sobre el informefinanciero anual en los términos de la ConstituciónNacional;
ParaguayNuestras EFS
Óscar Rubén VelázquezGadea jurando su cargo deContralor General de laRepúblicaFuente: PrensaContraloría
28 REI EN FISCALIZACIÓN
l) Verificar los gastos e inversiones del Presu-puesto de los Poderes Legislativo y Judicial;
m) Controlar la veracidad de los Informes Oficia-les relacionados con las estadísticas financieras yeconómicas de la Nación;
n) Dar a conocer a ambas cámaras del Congre-so y al Poder Ejecutivo toda transgresión de dispo-siciones constitucionales y legales de que tengaconocimiento como resultado de su función de con-trol y fiscalización de la ejecución del PresupuestoGeneral de la Nación;
ñ) Revisar y evaluar la calidad de las auditoríastanto internas como externas de las institucionessujetas a su fiscalización y control;
o) Vigilar y controlar los ingresos y egresos delTesoro Nacional;
p) Fiscalizar las etapas de privatización de lasempresas públicas del Estado;
q) Emitir dictamen sobre los Acuerdos de Dona-ciones, Prestamos no Reembolsables, y de losPrestamos Nacionales e internacionales, antes desu tratamiento en el Congreso Nacional;
r) Controlar desde su inicio todo el proceso delicitación y concurso de precios de los organismossometidos a su control;
s) Instalar Oficinas Regionales, bajo su supervi-sión, debiendo dictar los reglamentos operativosque correspondan; y,
t) Disponer las providencias que correspondanpara el cumplimiento de los demás deberes y atri-buciones conferidas por esta Ley.
ESTRUCTURA ORGANIZATIVALa Contraloría General de la República se
estructura de la siguiente manera, a fin de cumplircon los objetivos:
• Máxima Autoridad: Contralor General, Sub-contralor.
• Unidades Organizacionales de la Adminis-tración de la Gestión Institucional, compuestas por:Auditoría Interna, Secretaría General, Planificacióne Informes, Dirección General de Asuntos Jurídi-
cos, Dirección General de Administración, Direc-ción de Gestión de Calidad, Dirección de Comuni-cación y la Unidad Ejecutora de Programas.
• Unidades Organizacionales de la GestiónMisional, teniendo las siguientes unidades: Direc-ción General de Control de Recursos Sociales,Dirección General de Control de la AdministraciónDescentralizada, Dirección General de Control dela Administración Centralizada, Dirección Generalde Control de Organismos Departamentales y Muni-cipales, Dirección General de Economía, DirecciónGeneral de Control de Obras Públicas, DirecciónGeneral de Control de Gestión Ambiental, DirecciónGeneral de Control de Bienes Patrimoniales delEstado, Dirección de Licitaciones, así como la novelUnidad Especializada de Control a Entidades Bina-cionales que se encarga de controlar dos hidroe-léctricas que Paraguay comparte con Brasil (Itaipú)y Argentina (Yacyreta).
EL RÉGIMEN DE CONTROL Y EVALUACIÓN DE LAADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL ESTADO
El sistema de control y evaluación está integra-do por evaluaciones externas realizadas por la Con-traloría General de la República y las de carácterinterno realizadas por las auditorías internas institu-cionales en todas los organismos y entidades delestado paraguayo.
Las auditorías internas institucionales constitu-yen el órgano especializado de control que ejerceun control deliberado de los actos administrativosdel organismo y entidades respectivas, de confor-midad con las normas de auditoría generalmenteaceptadas.
Estas unidades de control interno, elaboran susplanes de trabajos anuales y consolidados por unórgano del poder ejecutivo, la Auditoría General delPoder Ejecutivo, y a su vez es representante consus pares con los otros poderes del estado, elLegislativo y Judicial conformando en su conjuntoel régimen de control y evaluación de las adminis-tración financiera del estado Paraguayo.
Régimen de Control y Evaluación de la Administración Financiera del Estado Paraguayo
Paraguay
Actividades en FiscalizaciónRESUMEN DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADES
REIREI EN FISCALIZACIÓN 29
P ara el año 2011 en la REI de Fiscalización estáprevisto que se desarrollen diversos foros temá-
ticos y de expertos invitados. Así mismo, se lanzarán los números 7 y 8 de la
revista digital y tendrá lugar la segunda edición delcurso corto dirigido en exclusiva a los miembros dela REI:
• “La auditoría de los presupuestos por pro-gramas. Técnicas de control de la gestión pública
y de la elaboración de indicadores”, impartido porLuis Carlos Sánchez del Tribunal de Cuentas deEspaña.
Las fechas de realización del curso, están pre-vistas para el 2º semestre de este año y se anuncia-rán en la REI.
A día de hoy hay 454 participantes en la REI. Sedistribuyen según el siguiente gráfico:
GRÁFICO 1.REI EN FISCALIZACIÓN, DISTRIBUCIÓN POR PAÍSES
en FiscalizaciónActividades
E ntre los días 6 y 19 de diciem-bre de 2010 se debatió en la
REI en Fiscalización acerca de laindependencia y la objetividad enlas Entidades FiscalizadorasSuperiores (EFS).
Hubo 35 participaciones demiembros de la REI, pertenecien-tes a Argentina, Brasil, CostaRica, España, Paraguay, Perú yUruguay, que expusieron sus opi-niones sobre el tema. Sin embar-go, el número de visitas fue de674, muy superior al de las inter-venciones.
La primera semana versósobre «La independencia de lasEFS: mito o realidad», donde sedestaca lo siguiente: Se hizo hin-capié en la importancia de laindependencia económica paraque pudiera haber una indepen-dencia real de la EFS, la obliga-ción de las EFS de rendir cuentasde su actuación y la autonomíade las EFS para elaborar su elpresupuesto.
También se mencionó la «cri-sis de identidad» de algunos Tri-bunales de Cuentas –órganosadministrativos u órganos de con-trol judicial- que les impedía obte-ner la autonomía necesaria. Otroparticipante señaló que las previ-siones del artículo 5 de la Decla-
ración de Lima eran suficientesen la teoría para garantizar laindependencia teórica pero no enla práctica, que depende de cir-cunstancias propias del contextoen el que actúan las EFS.
La segunda semana versósobre la actuación de los audito-res o fiscalizadores públicos, suindependencia y objetividad:Hubo consenso en afirmar quelos auditores actúan de maneraprofesional por lo general y quela independencia y la objetividadvalen tanto para la auditoría inter-na como para la externa.
Por muchas consideracionesque se hicieran acerca de la inde-pendencia y la profesionalidad,no sirven si la seguridad y la esta-bilidad en el puesto de trabajo ode la carrera administrativa noestaban garantizadas.
La conclusión es que la nor-mativa de la INTOSAI acerca dela independencia es una condi-ción necesaria pero no suficienteen la medida en que la aplicaciónpráctica de los principios que sedesprenden de la misma normati-va depende de factores naciona-les, condicionantes políticos yotros extremos que escapan delcontrol de las EFS. Solo nosqueda perseverar en nuestrobuen hacer de manera que con-sigamos credibilidad ante la opi-nión pública y la legitimidadnecesaria para que se respete yvalore la función fiscalizadora delas EFS.
RESUMEN DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADESREI
30 REI EN FISCALIZACIÓN
RESUMEN FORO TEMATICO. DICIEMBRE 2010
De nuevo sobre la Independencia y la Objetividad en las EFS
Coordinado por:
DANIEL GÓMEZ ALVARENGA y ENRIQUE ÁLVAREZ TOLCHEFF
Actividades en FiscalizaciónRESUMEN DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADES
REIREI EN FISCALIZACIÓN 31
E l foro se realizó en el períodocomprendido del 21 de febre-
ro al 5 de marzo de 2011. Suobjetivo general fue la definiciónde mecanismos que permitan fis-calizar adecuadamente la finan-ciación de los partidos políticos ysus campañas electorales.
La opinión fue que parecieraser un tema pendiente en lamayoría de los países. La percep-ción de los ciudadanos de que noexiste transparencia en la rendi-ción de cuentas.
Se recibieron aportes demiembros de la REI de Argenti-na, Uruguay, México, España,Perú, Costa Rica y Brasil, lasque se concretaron en 32 res-puestas y 404 visitas, habiéndo-se llegado a las siguientes con-clusiones:
a) En general, la normativa delos países analizados prevé apor-tes tanto públicos como privados,lo que se considera un sistemamixto o dual, excepto la de Perúque no ha regulado los aportesdel Estado.
b) Respecto de los aportes pri-vados, las distintas legislacionespresentan matices, ya que en algu-nos Estados se regulan los impor-
tes máximos quepueden aportar losparticulares y lasempresas (Argenti-na, Perú), y en otrospaíses no (CostaRica).
c) Con respectode las donaciones,también se encuen-tran diferencias, yaque si bien en algu-nos países no sepermiten donacio-nes anónimas, enotros sí están per-mitidas, lo que constituiría un pro-bable foco de corrupción. Lalegislación es variada en cuanto alas prohibiciones para efectuardonaciones a empresas concesio-narias, así como a la obligatorie-dad de difundir las donaciones.
d) Las campañas electoralesdeberían ser menos costosas ycontar con el apoyo de los mili-tantes políticos.
e) En general se han estable-cido regímenes de rendición decuentas para los partidos políti-cos. Si bien en las distintas legis-laciones están previstas las san-ciones para el caso de incumpli-
mientos, en algunos países no sehan aplicado.
f) Un hecho que sobresale esque solo en España la EFS tienecompetencia para fiscalizar alos partidos políticos. En losdemás, el control ha sido dele-gado a la Justicia Electoral. LasEFS deberían ostentar la capa-cidad legal para realizar la fisca-lización de estas actividades,teniendo en cuenta que la finan-ciación de la política se nutre, encasi todos los países, del aportedel Estado, o dicho de otramanera, de los impuestos desus ciudadanos.
RESUMEN FORO TEMATICO. FEBRERO 2011
Papel de las EFS en los Procesos Electorales
Coordinado por:
ROSEMARIE ATANASIU y HUGO RODOLFO JENSEN
en FiscalizaciónActividades
E l foro se efectuó del 25 de abrilal 6 de mayo de 2011, en el
cual se abordaron aspectos rela-cionados con el control externo yla formulación de normativa decontrol interno.
Se recibieron aportes demiembros de la REI de España,Argentina, Uruguay, Costa Rica,Perú y Bolivia, con 45 respuestasy 480 visitas al sitio. Siendo tandisímiles las realidades de lospaíses mencionados, haremosuna pequeña referencia por cadauno de ellos, con la síntesis de losaspectos más importantes:
A) FORMULACIÓN DE LANORMATIVA DE CONTROL INTERNO.
EspañaNi el Tribunal de Cuentas de
España ni los Tribunales de Cuen-tas de las Comunidades Autóno-mas (los OCEX) tienen competen-cias para emitir normas de controlinterno. Por otra parte, no existela obligación formal de establecerun sistema de control interno talcomo COSO o las INTOSAI GOV9100 y 9130 sugieren.
ArgentinaEl control interno del Poder
Ejecutivo está a cargo de las Uni-
dades de Auditoría Interna de losdistintos entes y de la SindicaturaGeneral de la Nación (SGN). Elcontrol externo del Sector Públi-co, EFS, está asignado a laAuditoría General de la Nación(AGN), que depende del PoderLegislativo.
La AGN o EFS no tiene compe-tencia específica para el dictadode normas de control interno, lasque son de incumbencia de laSGN, aunque debe actuar enforma coordinada con la AGN. El10 de noviembre de 1998 la SGN,aprueba por Resolución 107/98,las Normas Generales de ControlInterno con base en el InformeCOSO.
UruguayEl Tribunal de Cuentas (TC),
EFS de la Hacienda Públicaencargado del control externo,puede dictar las ordenanzas decontabilidad con fuerza obligato-ria para todos los organismospúblicos. Estas ordenanzas tie-nen estrecha relación con el sis-tema de control interno, en lo querefiere al cumplimiento de leyes yreglamentos.
Asimismo, el TC tiene la obli-gación de presentar al Poder Eje-cutivo, para su tratamiento en el
PoderLegislativo, elproyecto de Ley de Contabilidady Administración Financiera.
El ente responsable del con-trol interno es la Auditoría Internade la Nación, quien ha dictado lasNormas Generales de ControlInterno con base en el InformeCOSO como modelo para seraplicado por las unidades deauditoría interna de cada organis-mo público.
Costa RicaLa Contraloría General de la
República (CGR) de Costa Ricaes el órgano encargado de fisca-lizar la Hacienda Pública. La CGRha presentado diversos proyec-tos de ley ante la AsambleaLegislativa. Entre estas, la Gene-ral de Control Interno, que esta-
RESUMEN DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADESREI
32 REI EN FISCALIZACIÓN
RESUMEN FORO TEMATICO. ABRIL 2011Control Externo y Formulación de la Normativa de Control Interno
Coordinado por:
ROSEMARIE ATANASIU y HUGO RODOLFO JENSEN
Actividades en FiscalizaciónRESUMEN DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADES
REIREI EN FISCALIZACIÓN 33
blece la obligatoriedad de contarcon sistema de control interno. Asu vez le adjudica a la CGR lapotestad de emitir normativa téc-nica de Control Interno.
PerúLa Contraloría General de la
República del Perú tiene faculta-des para emitir normas de controlinterno. Las normas que emitaprevalecen en materia de controlgubernamental sobre las que, enoposición o menoscabo de estas,puedan dictarse por las entida-des.
Por otra parte, al regularse lasfacultades del Contralor General,tiene facultades para dictar nor-mas y disposiciones especializa-
das en función del proceso inte-gral de control. En ese marco, secuenta con las Normas de Con-trol Interno, sustentadas en la Leyde Control Interno de las Entida-des del Estado y en el informeCOSO II.
BoliviaLa Contraloría General del
Estado tiene la facultad de emitirnormativa de control interno parael sector público. Bajo esa com-petencia ha emitido los PrincipiosBásicos de Control InternoGubernamental, Guía para laImplantación del control Interno,Guía para la Evaluación del Con-trol interno, Normas de AuditoríaGubernamental para diferentes
tipos de auditorías (Especiales,Financieras, Ambientales, Opera-tivas, de Tecnologías de la infor-mación, etc.) y otras que apoyanel control gubernamental.
B) INDEPENDENCIA DE LAS EFSQUE FORMULAN NORMATIVASOBRE CONTROL INTERNO
En general todos los partici-pantes, alguno de ellos basán-dose en la ISSAI 11, que fija lasPautas Básicas y Buenas Prácti-cas de la INTOSAI relacionadascon la independencia de lasEFS, entendieron que el hechode emitir normas de contabili-dad o de control interno paranada lesiona la independenciade la EFS.
EQUIPO COORDINADOR DE LA REI EN FISCALIZACIÓN
El Equipo coordinador de la REI en FISCALIZACIÓN está formado por profesionales pertenecientes a distin-tas instituciones. Recuerde que puede contactar con nosotros a través del buzón de correo de la REI a fin depoder canalizar sus aportaciones, sugerencias y propuestas de actividades.
RICARDO FELÍCIMOACEDO CÁZARESRedactor Jefe
HUGO RODOLFO JENSENCoordinador Latinoamericano
PILAR POBLADORCoordinadora Técnica de la REI en Fiscalización.
MARÍA SANZGerente Programa"Redes de Expertos "Fundación CEDDET.
ELISA LÓPEZCoordinadora Áreade la REI en Fiscalización.Fundación CEDDET.
ENRIQUE ÁLVAREZ TOLCHEFFCoordinador Temáticopor España de la REI en Fiscalización.
ROSEMARIE ATANASIUCoordinadora Temática Latinoamérica de laREI en Fiscalización.
EVENTOS Y CONVOCATORIAS
34 REI EN FISCALIZACIÓN
SEGUNDO SEMESTRE 2011
CURSOS ONLINE
FISCALIZACIÓN DEL SECTORPÚBLICO (13ª EDICIÓN)Patrocinadores: Tribunal de Cuentas de Espa-ña y Fundación CEDDET.Período de matrícula: abierto en la webhttp://www.conecta-ceddet.org/
FISCALIZACIÓN DEL SECTORPÚBLICO. DOCUMENTACIÓN ENPORTUGUÉS (3ª EDICIÓN)Patrocinadores: Tribunal de Cuentas de laUnión de Brasil, Tribunal de Cuentas de Espa-ña y Fundación CEDDET.Período de matrícula: abierto en la web:http://www.conecta-ceddet.org/
