1

Recomandarea nr. 49

Cu privire la obligarea autorităţilor administraţiei publice locale de a elibera

certificatul de urbanism şi autorizaţia de construire

Noţiunea de certificat de urbanism este definită prin art.1 din Legea privind

principiile urbanismului şi amenajării teritoriului nr.835 din 17 mai 1996 - certificat

de urbanism constituie principalul act care stă la baza emiterii autorizaţiilor de

construire şi reprezintă un act cu caracter informativ şi reglementativ, emis de

autoritatea administraţiei publice locale abilitată prin lege, la cererea oricărei

persoane fizice sau juridice interesate, prin care se aduc la cunoştinţa solicitantului

date privind regimul juridic, economic, tehnic şi arhitectural-urbanistic de exploatare

a terenurilor şi construcţiilor pentru care a fost solicitat.

Articolul 42 din Legea menţionată prevede modul de eliberare a

certificatului de urbanism şi a autorizaţiei de construire.

(1) Certificatul de urbanism şi autorizaţia de construire se eliberează de către

autorităţile administraţiei publice locale.

(2) Pentru obţinerea certificatului de urbanism şi a autorizaţiei de construire,

conducătorul întreprinderii sau organizaţiei ori persoana împuternicită de acesta sau

persoana fizică depune la autoritatea administraţiei publice locale, în persoană, prin

scrisoare recomandată însoţită de avizul de remitere sau prin poşta electronică sub

formă de document electronic cu semnătură digitală, o cerere avînd modelul stabilit

de această autoritate.

(3) La cererea de eliberare a certificatului de urbanism şi a autorizaţiei de

construire se anexează documentele prevăzute de actele legislative care

reglementează procedura de eliberare a certificatului de urbanism şi a autorizaţiei de

construire. Se interzice solicitarea altor documente decît cele prevăzute de prezentul

alineat.

(4) Cererea de eliberare a certificatului de urbanism şi a autorizaţiei de

construire şi documentele anexate se înregistrează conform borderoului a cărui copie

se expediază (înmînează) solicitantului, cu menţiunea privind data înregistrării

cererii, autentificată prin semnătura persoanei responsabile.

(5) Cererea de eliberare a certificatului de urbanism şi a autorizaţiei de

construire nu se înregistrează în cazul în care:

a) aceasta a fost depusă (semnată) de către o persoană care nu are atribuţii

corespunzătoare;

b) documentele sînt perfectate cu încălcarea cerinţelor prezentului articol.

(6) Refuzul înregistrării cererii de eliberare a certificatului de urbanism şi a

autorizaţiei de construire este adus la cunoştinţa solicitantului în scris în cel mult 3

zile lucrătoare din ziua adresării, fiind indicate temeiurile refuzului.

(7) După înlăturarea cauzelor ce au servit drept temei pentru refuzul înregistrării

cererii de eliberare a certificatului de urbanism şi a autorizaţiei de construire,

solicitantul poate depune o nouă cerere, care se examinează în modul stabilit.

(8) Autoritatea administraţiei publice locale adoptă decizia privind

eliberarea certificatului de urbanism şi a autorizaţiei de construire sau privind

respingerea cererii de eliberare a certificatului de urbanism şi a autorizaţiei de

2

construire în termen de cel mult 15 zile lucrătoare de la data înregistrării

cererii.

(9) Decizia privind eliberarea certificatului de urbanism şi a autorizaţiei de

construire se comunică solicitantului cel tîrziu în ziua lucrătoare imediat

următoare adoptării deciziei.

(10) Certificatul de urbanism şi autorizaţia de construire se perfectează în

termen de 3 zile lucrătoare, începînd din ziua primirii documentului care confirmă

achitarea taxei pentru eliberarea certificatului de urbanism şi autorizaţiei de

construire. Menţiunea privind data primirii documentului, care confirmă achitarea

taxei pentru eliberarea certificatului de urbanism şi autorizaţiei de construire, se face

pe borderoul documentelor primite de la solicitant.

(11) Drept temei pentru respingerea cererii de eliberare a certificatului de

urbanism şi a autorizaţiei de construire serveşte neîndeplinirea de către solicitant a

condiţiilor de eliberare a acestora stabilite prin lege.

(12) În caz de respingere a cererii de eliberare a certificatului de urbanism şi a

autorizaţiei de construire, solicitantul poate depune o nouă cerere după înlăturarea

cauzelor care au servit drept temei pentru respingerea cererii precedente.

(13) Certificatul de urbanism şi autorizaţia de construire se consideră

eliberate dacă autoritatea administraţiei publice locale nu răspunde

solicitantului în termenele prevăzute de lege. După expirarea termenului

cumulativ stabilit pentru înştiinţarea despre refuzul înregistrării sau

respingerea cererii de eliberare a certificatului de urbanism şi a autorizaţiei de

construire sau despre adoptarea deciziei privind eliberarea certificatului de

urbanism şi a autorizaţiei de construire, cu condiţia lipsei unei comunicări scrise

privind temeiurile refuzului înregistrării şi/sau respingerii cererii de eliberare a

certificatului de urbanism şi a autorizaţiei de construire, solicitantul poate

desfăşura activitatea pentru care a solicitat certificatul de urbanism şi

autorizaţia de construire.

(14) În cazul survenirii situaţiei prevăzute la alin.(13), autoritatea administraţiei

publice locale perfectează certificatul de urbanism şi autorizaţia de construire în

condiţiile alin.(10).

În acest context, se reţine că certificatul de urbanism stă la baza eliberării

autorizaţiei de construire. La eliberarea certificatului de urbanism urmează să fie

respectate condiţiile stabilite prin lege, or, autorizaţia de construire nu poate fi

eliberată fără a fi în concordanţă cu prevederile certificatului de urbanism.

Contestarea certificatului de urbanism înaintea emiterii autorizaţiei de

construire poate preveni emiterea unei autorizaţii de construire ilegale.

Sub aspectul naturii juridice a certificatului de urbanism, în practica judiciară

s-a statuat că, atunci cînd certificatul de urbanism are doar caracterul unui aviz

(opinie, părere), acesta nu întruneşte condiţiile unui act administrativ, deoarece îi

lipseşte o trăsătură caracteristică a actului administrativ, respectiv caracterul

executoriu.

În acest context, certificatul de urbanism nu creează nici un drept subiectiv şi

nici o obligaţie, întrucît dreptul de a construi este oferit particularului doar prin

autorizaţia de construire care are faţă de certificatul de urbanism un caracter

3

executoriu, iar obligaţiile de urbanism sînt create prin regulamentele şi planurile de

urbanism.

Astfel, legalitatea certificatului de urbanism, care poartă caracterul unui

aviz, nu poate fi atacată în contencios administrativ pe calea unei acţiuni directe,

legalitatea lui putînd fi analizată de către instanţa de contencios administrativ numai

în cadrul unei acţiuni a legalităţii autorizaţiei de construire.

Însă, certificatul de urbanism, ca act administrativ creator de drepturi,

face obiectul unei acţiuni în instanţa de contencios administrativ în următoarele

cazuri.

Certificatul de urbanism de informare, care permite şi urmăreşte obţinerea

unei informaţii asupra situaţiei terenului din punct de vedere al regimului economic,

economic şi tehnic, acesta face obiectul unei proceduri de emitere, autoritatea

administraţiei publice avînd obligaţia să îl emită. Astfel, certificatul de urbanism de

informare este un act contestabil în faţa instanţelor judecătoreşti, deoarece, în

raport cu datele comunicate, solicitantul poate decide cumpărarea sau nu a unui

imobil.

Certificatul de urbanism, prin care cererea de eliberare poartă un caracter

asupra oportunităţii unei operaţiuni administrativ-urbanistice, situaţie în care

certificatul de urbanism oferă aceleaşi date privind regimul juridic, economic şi

tehnic al imobilului, dar arată în mod direct sau indirect dacă terenul în cauză poate fi

utilizat pentru realizarea operaţiunii preconizate şi menţionează cerinţele care trebuie

îndeplinite în acest sens, tot va fi considerat un act administrativ supus

controlului de legalitate. De asemenea, în privinţa certificatului de urbanism de executare

(modificare), prin care se solicită o modificare de la prevederile documentaţiilor de

urbanism aprobate pentru zona respectivă sau dacă condiţiile specifice ale

amplasamentului o impun, autoritatea administraţiei publice locale, avînd dreptul,

prin certificatul de urbanism, să respingă cererea sau să o admită, prin solicitarea unui

plan urbanistic zonal, acest certificat de urbanism fiind unul creator de drepturi,

poate face obiectul acţiunii în contencios administrativ.

Din cele expuse rezultă că, indiferent de tipul certificatului de urbanism (de

informare, preoperaţional sau de modificare), acesta constituie, în anumite condiţii,

un act administrativ în sensul dispoziţiilor art.3 al Legii contenciosului administrativ

nr.793 din 10.02.2000.

Refuzul eliberării sau emiterii în termenul prevăzut de lege a certificatului de

urbanism, respectarea procedurii de emitere şi conţinutul certificatului de urbanism

tot pot forma obiectul unei acţiuni în instanţa de contencios administrativ.

În ipoteza acţiunii directe împotriva refuzului nejustificat de emitere a

certificatului de urbanism, dacă instanţa va constata caracterul nejustificat al

refuzului, va obliga autoritatea să emită certificatul de urbanism.

În ipoteza refuzului nejustificat de a soluţiona o cerere, cu referire la refuzul

eliberării unei autorizaţii de construire, ca şi de altfel al oricărei cereri, deci şi a

cererii de eliberare a certificatului de urbanism, se afirmă faptul că, atît timp cît

refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere îmbracă forma unui act administrativ

explicit (altfel spus, refuzul este un act administrativ, nefiind doar asimilat acestuia),

4

reclamantul este în drept să formuleze atît o cerinţă de anulare a actului în cauză, cît

şi o cerinţă de obligare a autorităţii administraţiei publice de a soluţiona o cerere,

urmînd ca instanţa, dacă va constata că cererea reclamantului este întemeiată, să

admită ambele cerinţe.

Anterior formulării acţiunii în contencios administrativ, este necesară

respectarea procedurii de soluţionare prealabilă.

Astfel, certificatul de urbanism fiind un act administrativ premergător

autorizaţiei de construire sau de desfiinţare, şi avînd în vedere principiul liberului

acces la justiţie, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori

într-un interes legitim (inclusiv beneficiarul) poate solicita autorităţii emitente, în

termen de 30 de zile de la data comunicării sau de la data la care a luat cunoştinţă, pe

orice cale, de existenţa actului, revocarea în tot sau în parte a certificatului de

urbanism.

În ceea ce priveşte procedura prealabilă, aceasta poate să privească atît menţiuni

cuprinse în capitolele certificatului de urbanism privind regimul juridic, tehnic sau

economic al imobilului, care nu sunt conforme cu realitatea sau reglementările legale

şi/sau urbanistice în vigoare, cît şi avize, autorizaţii, studii sau alte înscrisuri solicitate

în vederea emiterii autorizaţiei de construire sau de desfiinţare, care nu sunt

considerate necesare.

O altă situaţie ,care se pune în discuţie, este aceea cînd o terţă persoană solicită

completarea certificatului de urbanism în cazul în care prevederile acestuia sau

avizele, acordurile şi studiile solicitate nu sunt suficiente în raport cu lucrările de

construcţii ce urmează a se executa sau cu legislaţia ori reglementările urbanistice în

vigoare (de exemplu, deşi lucrările de construcţii urmează să afecteze şi să modifice

faţada unui bloc de locuinţe, nu s-a solicitat acordul asociaţiei proprietarilor).

Privitor la soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa de contencios

administrativ, devin incidente dispoziţiile art.25 din Legea contenciosului

administrativ, respectiv, aceasta va putea să anuleze în tot sau în parte certificatul de

urbanism sau va putea obliga autoritatea emitentă la emiterea acestuia ori la

efectuarea unei operaţiuni administrative.

Sub acest aspect, în sensul că dacă se solicită obligarea autorităţii administraţiei

publice la emiterea certificatului de urbanism sau la efectuarea unei operaţiuni

administrative, instanţa poate doar obliga autoritatea emitentă la soluţionarea cererii

în sensul emiterii certificatului de urbanism şi nu poate impune acesteia să facă

anumite menţiuni sau să prevadă anumite acorduri şi/sau avize în conţinutul actului

administrativ.

Însă, dacă conţinutul dorit de parte în certificatul de urbanism este cel care

rezultă din reglementările locale de urbanism, evident că solicitarea acesteia adresată

instanţei de contencios administrativ pentru obligarea autorităţii publice să emită

certificatul de urbanism în acest sens este admisibilă, întrucît, în opinia noastră,

principiul legalităţii trebuie respectat şi în privinţa conţinutului certificatului de

urbanism, astfel că un certificat de urbanism eliberat cu încălcarea dispoziţiilor legale

şi ale regulamentelor locale de urbanism conduce implicit şi la eliberarea unei

autorizaţii de construire ilegale.

Potrivit celor expuse mai sus, un atare certificat de urbanism emis cu încălcarea

dispoziţiilor legale şi ale regulamentelor de urbanism va putea fi atacat atît pe calea

5

unei acţiuni directe, cît şi odată cu acţiunea în anulare a autorizaţiei de construire,

cînd instanţa de contencios administrativ va analiza legalitatea certificatului de

urbanism care a stat la baza emiterii autorizaţiei de construire în cadrul acţiunii de

anulare a autorizaţiei de construire.

Totodată, se mai pune în discuţie problema dacă printr-o acţiune în contencios

administrativ avînd drept obiect anularea unei autorizaţii de construire terţul vătămat

într-un drept al său sau într-un interes legitim poate invoca, în cadrul acestui proces,

excepţia de ilegalitate a certificatului de urbanism, drept temei al ilegalităţii

autorizaţiei de construire emise beneficiarului acesteia.

Sub acest aspect, apreciem că certificatul de urbanism nu este o simplă

operaţiune administrativă care premerge emiterea autorizaţiei de construire, ci este un

act premergător, care, prin emiterea lui, produce efecte juridice de sine stătătoare prin

care pot fi lezate drepturi sau interese legitime ale unor terţe persoane sau chiar ale

beneficiarului. Avînd în vedere că acesta poate fi contestat şi pe cale directă în

contencios administrativ, excepţie ridicată într-un litigiu de contencios administrativ

privind anularea unei autorizaţii de construire, prin care reclamantul invocă

ilegalitatea autorizaţiei de construire, motivînd faptul că autorizaţia de construire a

fost emisă în baza unui certificat de urbanism care nu respectă reglementările

urbanistice sau legale în vigoare la momentul emiterii, instanţa de judecată va fi

obligată să examineze şi legalitatea certificatului de urbanism.

Respectiv, în situaţia în care reclamantul a respectat toate condiţiile pentru

eliberarea certificatului de urbanism, prevăzute de Legea privind principiile

urbanismului şi amenajării teritoriului, de Regulamentul general de urbanism,

aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.5 din 05.01.98, care a fost elaborat în

conformitate cu Legea privind principiile urbanismului şi amenajării

teritoriului, de alte acte legislative, iar administraţia publică locală nu a

prezentat probe concludente şi pertinente care să confirme motivele respingerii

eliberării certificatului de urbanism, aceasta poate fi obligată să elibereze

certificatul de urbanism. În acest caz nu se va considera că instanţa de judecată

a substituit atribuţiile administraţiei publice locale.

Dispoziţiile art. 25 alin.(2) din Legea contenciosului administrativ prevede

expres că instanţa de contencios administrativ este în drept să se pronunţe, în limitele

competenţei sale, din oficiu sau la cerere, şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor

administrative care au stat la baza emiterii actului administrativ contestat.

Astfel, instanţa judecătorească, verificînd legalitatea refuzului eliberării

certificatului de urbanism sau a autorizaţiei de construire, se va pronunţa asupra

legalităţii refuzului. În cazul în care va fi stabilit că administraţia publică locală ilegal

a refuzat să elibereze actele menţionate, ultima va fi obligată la eliberarea lor.