rechtsbescherming in de geschilbeslechting onder de wet
TRANSCRIPT
Rechtsbescherming in de geschilbeslechting
onder de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015
Masterscriptie
Naam: Jeffrey Groen
Studentnummer: -
Master: Publiekrecht – track Gezondheidsrecht
Begeleider: mr. dr. W.I. Koelewijn
Tweede lezer: prof. mr. J. Legemaate
Datum: 27 juli 2018
2
Inhoudsopgave Afkortingenlijst ................................................................................................................................ 3
Abstract ............................................................................................................................................ 4
1. Inleiding........................................................................................................................................ 6
1.1 Achtergrond ............................................................................................................................ 6
1.2 Onderzoeksvraag en -opzet .................................................................................................... 7
2. Systematiek van het sociaal domein ....................................................................................... 10
2.1 Historische achtergrond .................................................................................................. 10
2.1.1 Van een aanbodgestuurd naar een vraaggestuurd zorgstelsel ........................................ 10
2.1.2 Transitie in het sociaal domein: van de AWBZ naar (onder meer) de Wmo ................ 11
2.2 Sociaal domein: Wmo 2015 ................................................................................................. 13
2.2.1 Ideeën en doelen ............................................................................................................ 14
2.2.2 Procedures ...................................................................................................................... 15
2.2.3 Algemene en maatwerkvoorzieningen ........................................................................... 16
2.2.4 Persoonsgebonden budget.............................................................................................. 17
2.3 Rechtsbescherming en klachtrecht ....................................................................................... 18
2.3.1 Rechtsbescherming ........................................................................................................ 18
2.3.2 Klachtrecht ..................................................................................................................... 18
Beschouwing .............................................................................................................................. 19
3. Wmo 2015 in huidige praktijk: knelpunten ................................................................................ 20
3.1 Praktijk ................................................................................................................................. 20
3.3.1 Beleidsplan, verordening en beschikking ...................................................................... 20
3.2 Knelpunten in de rechtsbescherming .................................................................................... 22
3.2.1 Algemeen bestuursrechtelijke route ............................................................................... 22
3.2.2 Nadere knelpunten onder de algemene bestuursrechtelijke route .................................. 26
3.2.3 Cliëntondersteuning ....................................................................................................... 27
3.2.4 Ombudsman ................................................................................................................... 27
Beschouwing .............................................................................................................................. 28
4. Rechtsbescherming in de toekomst......................................................................................... 30
4.1 Verantwoordelijkheden ........................................................................................................ 30
4.2 Verbeterde rechtsbescherming met de huidige Awb als uitgangspunt ................................. 31
4.3 Verbeterde rechtsbescherming door wijziging van de Awb ................................................. 35
4.3.1 Voorprocedure: integrale behandeling bezwaar en klacht ............................................. 35
4.3.2 Integrale geschilbeslechting (advies-Scheltema) ........................................................... 38
4.3.3 Arbitrage ........................................................................................................................ 42
Beschouwing .............................................................................................................................. 43
Conclusie en aanbevelingen ........................................................................................................... 45
Literatuurlijst .................................................................................................................................. 50
3
Afkortingenlijst
Awb Algemene wet bestuursrecht
AWBZ Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten
BW Burgerlijk Wetboek
CBS Centraal Bureau voor de Statistiek
CRvB Centrale Raad van Beroep
MvT Memorie van Toelichting
NAI Nederlands Arbitrage Instituut
NZa Nederlandse Zorgautoriteit
VWS Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Wkkgz Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg
Wlz Wet langdurige zorg
Wmo Wet maatschappelijke ondersteuning (2007)
Wmo 2015 Wet maatschappelijke ondersteuning 2015
Wsnp Wet schuldsanering natuurlijke personen
Wvg Wet voorzieningen gehandicapten
Zvw Zorgverzekeringswet
4
Abstract
Dankzij de in 2015 ingevoerde decentralisaties in het sociaal domein werden zorgtaken die
voorheen tot de Rijksoverheid behoorden toebedeeld aan de gemeenten. De Wet
maatschappelijke ondersteuning 2015 (hierna: Wmo 2015) is onderdeel van die
decentralisatieslag. De Wmo 2015 legt, voortbouwend op de Wmo uit 2007, de focus op
zelfredzaamheid en participatie met als doel om hen, die het op eigen kracht niet redden, zo
lang mogelijk in de eigen leefomgeving te laten wonen en te laten participeren in de
maatschappij, door hen, waar nodig, op juiste wijze te ondersteunen. Men gaat eerst in de eigen
sociale omgeving op zoek naar ondersteuning.
Voor de wijze waarop de gemeente haar zorgtaak in de praktijk uitvoert liggen de hoofdlijnen
vast. Wanneer een burger naar zijn idee hulp nodig heeft van de gemeente, doet de burger een
melding. Naar aanleiding daarvan organiseert de gemeente een onderzoek, waarbij een integraal
beeld van de situatie van de burger wordt vastgesteld. Uit het onderzoek kan volgen dat de
burger het met zijn eigen sociale netwerk wel redt, of dat hij is geholpen met een algemene
voorziening. Wanneer de burger recht heeft op een maatwerkvoorziening heeft het college van
de gemeente, het bestuursorgaan, daarover een besluit.
In deze beknopte weergave van de Wmo 2015-praktijk kunnen op verschillende momenten
problemen ontstaan. In dat kader ziet dit onderzoek op de vraag: “in hoeverre is de
rechtsbescherming ten aanzien van de burger die hulp vraagt onder de Wet maatschappelijke
ondersteuning 2015 gewaarborgd in geval van een geschil over de (uitvoering van) zorg?”
Wanneer, al dan niet na een onderzoek, wordt vastgesteld dat de burger geen ondersteuning
nodig heeft of wordt doorverwezen naar een algemene voorziening, wordt er geen besluit in de
zin van de Awb genomen en kan de burger daartegen dus ook niet opkomen. Wanneer een
maatwerkvoorziening wordt toegekend komt het voor dat de gemeente een algemeen resultaat
toekent waarop de burger recht heeft, waarbij de concrete invulling daarvan, bijvoorbeeld een
schoon en leefbaar huis, wordt overgelaten aan een private aanbieder. In dat geval is er een
appellabel besluit, maar problemen zullen waarschijnlijk vooral ontstaan in de feitelijke
uitvoering door de private aanbieder. Ook dan kan de burger niet zonder meer zijn toevlucht
zoeken in de bezwaar- en beroepsprocedure bij de gemeente of de bestuursrechter. Aldus is er
op de rechtsbescherming in het sociaal domein nogal wat aan te merken.
5
Om die problematiek aan te pakken zet dit onderzoek verschillende oplossingen uiteen. In de
kern bestaat de gewenste rechtsbescherming uit een laagdrempelige voorprocedure waarin de
gemeente, vanuit diens eindverantwoordelijkheid voor de zelfredzaamheid en participatie van
de burger, het voortouw neemt in de klachtbehandeling. Daarbij staat het probleem van de
burger centraal in plaats van het besluit. Indien nodig wordt de private aanbieder in de procedure
betrokken, waarbij de gemeente handvatten heeft om de private aanbieder te sturen. Op die
manier wordt aangesloten bij de doelstellingen van de Wmo 2015: het treffen van een
voorziening op maat voor de burger. Wanneer partijen er onderling toch niet uitkomen dienen
dezelfde uitgangspunten te gelden in de beroepsfase, waarbij de private aanbieder naast of onder
de vleugels van de gemeente ook een rol speelt. Daarbij heeft de bestuursrechter de taak om
partijen door middel van een integrale behandeling, zij het met enkele processuele beperkingen,
tot elkaar te laten komen.
6
1. Inleiding
1.1 Achtergrond
Per 1 januari 2015 is de wet- en regelgeving in het sociaal domein ingrijpend veranderd. Zo zijn
de taken, bevoegdheden en middelen die voortvloeien uit de Participatiewet, Jeugdwet en Wet
maatschappelijke ondersteuning 2015 (hierna: Wmo 2015) niet meer in handen van de
Rijksoverheid maar van de gemeenten. Daarnaast hebben de nieuwe en complexe regelingen
een grote weerslag op de zorgvrager, en zijn er gevolgen voor diens stelsel van
rechtsbescherming.
Dit onderzoek zal ingaan op deze omslag in het sociaal domein, meer specifiek op de
verhouding tussen overheid en burger onder de Wmo 2015. Op grond van die wet dient de
overheid op gemeentelijk niveau ondersteuning te bieden aan de burger om diens
zelfredzaamheid en participatie in de samenleving te bevorderen, indien die burger er in zijn
eigen sociale omgeving niet meer uitkomt. Binnen genoemde wetten in het sociaal domein komt
de integrale aanpak, dat wil zeggen de samenwerking tussen gemeenten en (private) aanbieders
die de feitelijke dienstverlening verrichten, het sterkst naar voren.
Het juridisch kader waarbinnen de gemeente dient te handelen bestaat naast de Wmo 2015 uit
de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In principe volgt uit die laatste wet dat het bevoegde
bestuursorgaan op een aanvraag een besluit of beschikking neemt. Onder de Wmo 2015 geldt
echter een afwijkende procedure. De burger doet, in plaats van een aanvraag, een ‘melding’ bij
de gemeente, waarna een onderzoek volgt met een verslag. Er volgt eventueel een aanvraag tot
ondersteuning, waarop een besluit wordt genomen, waarna de feitelijke uitvoering van de in dat
besluit toegekende voorziening in handen van een externe partij ligt. De gemeente heeft
doorgaans immers niet de kennis of capaciteiten om aan de zorgvraag van de burger te voldoen.
Daardoor zijn gemeenten overeenkomsten of subsidierelaties aangegaan met private
instellingen, die daadwerkelijk de zorg aan de burger gaan leveren. Het gaat hier bijvoorbeeld
om hulp in de huishouding en begeleiding om de zelfredzaamheid van de burger te bevorderen.
7
Maar wat als er een geschil ontstaat over de toekenning of de uitvoering van de toegekende
zorg. Uit cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek blijkt dat in 2016 ruim 1 miljoen
personen één of meer maatwerkvoorzieningen op grond van de Wmo 2015 ontvingen.1 Dat er
geschillen ontstaan is met zulke aantallen onvermijdelijk. Geschillen dienen dan ook effectief
beslecht te worden. Zoals hierna zal blijken, is er echter niet altijd sprake van een besluit in de
zin van de Awb. Dat, terwijl het besluitbegrip de toegangspoort is tot de bezwaar- en
beroepsprocedures die voortvloeien uit de Awb. En wat als er problemen ontstaan tijdens de
uitvoering van de zorg, bijvoorbeeld omdat de burger het niet eens is met de werkwijze van de
zorgaanbieder. De bezwaartermijn van (slechts) zes weken is dan waarschijnlijk al verstreken.
De aanbieder staat in beginsel buiten de bezwaar- en beroepsprocedures, maar is wel degene
die de voorziening, waarvoor de gemeente eindverantwoordelijk is, moet verstrekken.
Uit deze korte introductie volgt al dat er verschillende problemen en vraagstukken bestaan in
de rechtsbescherming van de burger in het vernieuwde sociaal domein. De wetgever heeft (nog)
niet voorzien in een passende procedure van geschilbeslechting. De rechtsbescherming is nu
versnipperd en kan leiden tot meerdere procedures, die verschillende doelen dienen. De
bestuursrechter oefent kunstgrepen uit om de burger toch effectieve rechtsbescherming te
bieden, maar gaat hierbij soms over de grenzen van zijn bevoegdheid heen.
1.2 Onderzoeksvraag en -opzet
De hierboven geschetste problematiek is het onderwerp van dit onderzoek. Daarbij staat de
volgende onderzoeksvraag centraal:
“In hoeverre is de rechtsbescherming ten aanzien van de burger die hulp vraagt onder de Wet
maatschappelijke ondersteuning 2015 gewaarborgd in geval van een geschil over de
(uitvoering van) zorg?”
Deze onderzoeksvraag zal door middel van de klassieke juridische methode beantwoord
worden, namelijk een kwalitatief onderzoek aan de hand van een juridische analyse,
literatuurstudie en jurisprudentieonderzoek.
1 In totaal schatte het CBS dat er 1.053.505 cliënten waren met een Wmo-maatwerkvoorzieningen. Sommige
cliënten hebben meerdere maatwerkvoorzieningen, waardoor het aantal verstrekte maatwerkvoorzieningen nog
hoger zal liggen. Zie www.cbs.nl/nl-nl/achtergrond/2017/49/cbs-schat-gebruik-van-wmo-
maatwerkvoorzieningen.
8
Ter uitvoering hiervan worden kamerstukken, rapporten en handreikingen, jurisprudentie en
kritieken in de juridische literatuur uiteengezet en geanalyseerd. Dit alles heeft tot doel
inzichtelijk te maken in hoeverre het klassieke Awb-stelsel niet meer passend is op de huidige
wet- en regelgeving en hoe we dat dan het beste zouden kunnen regelen. De aanbevelingen
zullen dan ook een prescriptief karakter hebben.
Om de onderzoeksvraag te beantwoorden geeft hoofdstuk 2 een korte historische uiteenzetting
van de weg die is bewandeld van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten uit 1968 tot de
Wmo 2015. Voorts wordt de systematiek van het sociaal domein uiteengezet om diens juridisch
kader en de bedoelingen van de wetgever in beeld te krijgen.
Hoofdstuk 3 gaat in op de praktijk van de Wmo 2015. Welke methoden gebruiken gemeenten
om hun taken die zij op basis van de Wmo 2015 toegewezen hebben gekregen te
implementeren. Daarbij komt aan bod welke reacties daarop vanuit de (rechts)praktijk zijn
gekomen, waarbij de Centrale Raad van Beroep een belangrijke rol speelt. Voorts worden van
de vastgestelde knelpunten onder het huidige rechtsbeschermingsstelsel de juridische
implicaties besproken.
Hoofdstuk 4 brengt in kaart welke oplossingen er mogelijk zijn om de rechtsbescherming voor
de burger zo goed mogelijk te regelen. Daarbij wordt onderzocht of er binnen de kaders van de
Awb verder kan worden gewerkt, of dat een alternatief kader een meer passende oplossing
biedt, zoals het ambtelijk concept van regeringscommissaris Scheltema met betrekking tot
integrale geschilbeslechting of arbitrage.
Tot slot wordt in het afsluitende hoofdstuk antwoord gegeven op de onderzoeksvraag in
hoeverre de rechtsbescherming van de hulpvragende burger is gewaarborgd onder de Wmo
2015. Op basis daarvan worden tevens enkele aanbevelingen gedaan.
Voor de volledigheid merk ik hier op dat dit onderzoek zich concentreert op de
rechtsbescherming van de burger voor wat betreft maatschappelijke ondersteuning. Hoofdstuk
4 van de Wmo 2015, betreffende het advies- en meldpunt huiselijk geweld en
kindermishandeling, blijft dan ook buiten beschouwing. Daarnaast spreekt dit onderzoek van
‘de gemeente’, ‘het sociale wijkteam’, ‘de burger’. Ik realiseer mij dat dergelijke termen geen
recht doen aan de realiteit, gelet op het feit dat er onder gemeente verschillen bestaan in de
9
implementatie van de Wmo 2015. Een analyse van differentiatie van implementatie is echter
geen onderdeel van dit onderzoek en zal dus grotendeels buiten beschouwing blijven.
10
2. Systematiek van het sociaal domein
De gezondheidszorg is sinds jaar en dag onderhevig aan een veelheid van complexe en snel
veranderende wet- en regelgeving. Die veranderingen worden ook ingegeven door
veranderende levensstijlen en veranderende verwachtingen van de overheid. Daarom zal
allereerst een korte indruk gegeven van de grootse omslag in het zorgstelsel in 2006 en de
ontwikkelingen in het sociaal domein. In het bijzonder gaat het dan om maatschappelijke
ondersteuning, om vervolgens in te gaan op de huidige Wet maatschappelijke ondersteuning
2015.
2.1 Historische achtergrond
2.1.1 Van een aanbodgestuurd naar een vraaggestuurd zorgstelsel
Toegang tot de gezondheidszorg is een fundamenteel recht dat voortvloeit uit verschillende
internationale verdragen.2 Naast de geografische of fysieke toegankelijkheid omvat dat recht
ook de financiële toegankelijkheid van de gezondheidszorg. De kosten van gezondheidszorg
zijn vaak hoog en komen doorgaans onverwachts. Uit overwegingen van maatschappelijke
solidariteit wordt de gezondheidszorg in Nederland daarom collectief bekostigd, waaruit twee
hoofdvormen onderscheiden kunnen worden: verzekering en voorziening.
Na de Tweede Wereldoorlog bestond het Nederlandse zorgstelsel uit het zorgfonds voor
mensen onder een bepaalde loongrens, particuliere ziektekostenverzekeringen, en de Algemene
Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Dankzij de sociale ziektekostenverzekeringen werd het
verband tussen betalen en gebruik van voorzieningen doorbroken, wat tot een sterke
kostenstijging leidde, die moeilijk te beteugelen bleek.
Na een langdurig politiek proces koos de wetgever voor een privaatrechtelijke verzekering en
trad op 1 januari 2006 de Zorgverzekeringswet in werking.3 De Zorgverzekeringswet (hierna:
Zvw) voorziet in een basispakket aan curatieve zorg. Naast de zorgverzekering voorziet het
Nederlandse zorgstelsel in – zo nodig langdurige – zorg en ondersteuning voor ouderen en voor
mensen met een lichamelijke, verstandelijke, zintuiglijke of psychische beperking. De huidige
2 Zie artikel 25 Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens; artikel 12 Internationaal Verdrag inzake
Economische Sociale en Culturele Rechten; artikel 35 Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie;
artikelen 11 en 13 Europees Sociaal Handvest. 3 Zie voor een bespreking hiervan Leenen e.a. 2017, p. 643-647.
11
wettelijke grondslagen voor die zorg en ondersteuning vinden we in de Wet langdurige zorg
(hierna: Wlz), de Wmo 2015, de Zvw en de Jeugdwet. Ten derde bestaat er nog de vrijwillige
aanvullende ziektekostenverzekering.
De Wet langdurige zorg heeft de AWBZ uit 1968 vervangen. De AWBZ was oorspronkelijk
opgezet om moeilijk verzekerbare, zware geneeskundige risico’s te bekostigen, zoals de
verpleeghuiszorg en gehandicaptenzorg. Vanaf 1985 werd de AWBZ echter uitgebreid met
zorgprestaties die niet goed onder de paraplunorm van ‘onverzekerbare zorg’ vielen, zoals
kortdurende verpleging en dieetadvisering. Ook hier verdween het verband tussen betalen en
gebruik van voorzieningen. Om de kosten in te perken werd besloten de AWBZ-zorg terug te
brengen naar de kern uit 1968, namelijk onverzekerbare zorg. Daarnaast werd de focus gelegd
op langer thuis wonen met passende hulp of zorg. 4 Dat zou uiteindelijk op grond van de Wlz
geregeld worden. De extramurale zorg die uit de AWBZ werd bekostigd werd overgeheveld
naar de Wet maatschappelijke ondersteuning (2007), de Jeugdwet en de Zorgverzekeringswet.
2.1.2 Transitie in het sociaal domein: van de AWBZ naar (onder meer) de Wmo
In het licht van maatschappelijke veranderingen op demografisch, sociaal-cultureel en
sociaaleconomisch gebied probeerde de regering ernaar te streven om samenhang tussen
voorzieningen in de directe leefomgeving te creëren, zodat mensen zo lang mogelijk zo
zelfstandig mogelijk kunnen participeren in de samenleving. Daarnaast streefde zij ernaar de
druk op de AWBZ te verlichten. Er werd een stijging van de AWBZ-kosten van jaarlijks €1
miljard tot €2,4 miljard in 2020 verwacht, die een premie van tussen de 20,7% en 25% van het
inkomen voor de burger oplevert. In 2003 bedroeg de AWBZ-premie nog 13,3% van het
inkomen. De wetgever introduceerde daarom de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo).
Deze wet bouwt voort op de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg), de Welzijnswet en delen
van de AWBZ.5 Met de Wmo gaf de wetgever aan de gemeenten de taak, ruimte en
verantwoordelijkheid om kwetsbare groepen burgers in hun beperkingen te compenseren door
middel van maatschappelijke ondersteuning. Op die manier zou minder behoefte zijn aan ‘dure’
zorg. Onder de Wvg en Welzijnswet hadden gemeenten al aanzienlijke beleidsvrijheid, onder
meer om verantwoorde voorzieningen te verstrekken voor gehandicapten ten behoeve van
4 Kamerstukken II 2004/05, 30131, 3, p. 2-3, 6 5 Kamerstukken II 2003/04, 29538, 1, p. 17-18.
12
deelneming aan het maatschappelijk verkeer.6 Daarbij werd door de Centrale Raad van Beroep
slechts soms een ondergrens van de zorgplicht gegeven.7 Zorg die in de loop der tijd vanuit de
AWBZ werd bekostigd maar niet als ‘onverzekerbaar’ kon worden aangemerkt, zou stapsgewijs
worden overgeheveld naar de Wmo.
Kenmerkend voor het verschil tussen de AWBZ en de Wmo was dat de verzekerde op grond
van de AWBZ recht had op concrete zorgaanspraken. Op grond van de Wmo heeft de burger
niet langer dergelijke aanspraken, maar dient de gemeente die beperkingen te compenseren.8
De primaire doelstelling van de Wmo was meedoen: “(…) het zo lang mogelijk zo zelfstandig
mogelijk kunnen functioneren en actief kunnen deelnemen aan de samenleving.” Er werd een
groter beroep gedaan op de eigen draagkracht van de burger. Centraal stonden zelforganisatie,
maatschappelijke binding en eigen verantwoordelijkheid. Voor gevallen waarin behoefte was
aan een professionele of grootschalige aanpak die door de burger onmogelijk zelf kon worden
georganiseerd diende de overheid, op gemeentelijk niveau, verantwoordelijkheid te nemen. De
gemeente werd geacht de burger ondersteuning te bieden om weer mee te kunnen doen in de
samenleving. De gemeente kreeg dus een resultaatsverplichting met grote beleidsvrijheid voor
de realisatie daarvan.9 Het is dus de gemeente die aan zet was en nog steeds aan zet is. Het Rijk
heeft slechts een systeemverantwoordelijkheid: het systeem van de wet moet het mogelijk
maken de maatschappelijke doelen te bereiken.
De beleidsvrijheid dient de gemeente in te vullen met een vierjaarlijks plan waarin zij aangeeft
wat zij op de terreinen van maatschappelijke ondersteuning gaat doen.10 Die terreinen omvatten:
“1) bevorderen van de sociale samenhang, de mantelzorg en vrijwilligerswerk, de
toegankelijkheid van voorzieningen, diensten en ruimten voor mensen met een beperking, de
veiligheid en leefbaarheid in de gemeente, alsmede voorkomen en bestrijden van huiselijk
geweld; 2) ondersteunen van de zelfredzaamheid en de participatie van personen met een
beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de
eigen leefomgeving; en 3) bieden van beschermd wonen en opvang.11
6 Artikel 3 Wvg (vervallen). 7 Klein Egelink & Vermaat, NTB 2015/43, p. 1, 6. 8 Koelewijn & Schaake, De Gemeentestem 2014/2. 9 Kamerstukken II 2004/05, 30131, 3, p. 5-8. 10 Artikel 3 Wmo. 11 Artikel 1, tweede lid sub g, Wmo. Deze definitie van ‘maatschappelijke ondersteuning’ is in stand gebleven in
artikel 1.1.1, eerste lid, Wmo 2015.
13
De wetgever beoogde dat de gemeente lokaal maatwerk aflevert en geeft zelf geen inhoudelijke
aanwijzingen over dit beleid. Op grond van artikel 5 Wmo dient de gemeente in een verordening
te regelen wanneer en aan wie individuele voorzieningen verleend zouden worden, zodat voor
de burger inzichtelijk is waarop hij recht heeft. De gemeente bepaalt dus welke voorzieningen
beschikbaar zijn, en welke burger daarop in welke gevallen recht heeft. De gemeente heeft dus
een grote beleidsvrijheid in het scala aan voorzieningen, alsook in de wijze van het borgen van
kwaliteit op dat gebied.12
Nu de Wmo per 1 januari 2015 is overgegaan in de Wmo 2015 wordt hier volstaan met een
uiteenzetting van de doelen en ideeën van de Wmo (2007).13
Afbeelding uit Van der Ham e.a. 2018, p. 24.
2.2 Sociaal domein: Wmo 2015
Het sociaal domein omvat hetgeen de lokale overheid doet op het gebied van werk, zorg en
jeugd conform de afbakening in de Participatiewet (werk), de Wmo 2015 (ondersteuning) en
de Jeugdwet (jeugd)14 en de Wet schuldsanering natuurlijke personen (hierna: Wsnp). Per 1
januari 2015 heeft in deze wetten een proces van verdergaande decentralisatie plaatsgevonden,
wat gevolgen heeft gehad voor de verhouding tussen overheid en burger. Nu dit onderzoek ziet
12 Kamerstukken II 2004/0505, 30131, 3, p. 1-22. 13 Zie voor een bespreking van het wetsvoorstel Wmo: M.F. Vermaat, “Wet maatschappelijke ondersteuning:
alles mag, niets moet?’ TvGR 2006, p. 16-28. 14 Definitie ‘sociaal domein’ door Pommel & Boelhouwer 2016, p. 10.
14
op rechtsbescherming onder de Wmo 2015, wordt op alleen die wet ingegaan.
2.2.1 Ideeën en doelen
Op 25 april 2013 berichtte de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport de
Tweede Kamer dat de eisen die de burger stelt aan langdurige zorg veranderen, nu men een
hogere kwaliteit van leven heeft en langer thuis wil blijven wonen. Tegelijkertijd waren
opnieuw hervormingen nodig om de druk van de AWBZ te halen en steeds hogere premies te
vermijden. De Staatssecretaris merkte op niet terug te willen naar de tijd dat participatie
afhankelijk was van liefdadigheid, maar tegelijkertijd te willen vermijden dat betaalde en
verzekerde zorg de oplossing is voor eenzaamheid.15 Deze constateringen leidden tot de Wet
maatschappelijke ondersteuning 201516 die uiteindelijk op 9 juli 2014 werd aangenomen.
De doelen van de Wmo 2015 komen sterk overeen met die van de Wmo uit 2007. Het
maatschappelijke doel van de Wmo 2015 is bij te dragen aan het realiseren van een inclusieve
samenleving door de focus te leggen op de zelfredzaamheid en participatie van mensen met een
beperking of een chronisch psychisch of psychosociaal probleem. Het doel is om hen, die het
op eigen kracht niet redden, zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving te laten wonen en te
laten participeren in de maatschappij, door hen, waar nodig, op juiste wijze te ondersteunen.
Dat zou het welbevinden vergroten en onnodige medicalisering voorkomen.17 Zelfredzaamheid
en participatie zijn de kernelementen: men gaat eerst in de eigen sociale omgeving op zoek naar
ondersteuning.18 Zelfredzaamheid wordt gedefinieerd als in staat zijn tot het uitvoeren van de
noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen en het voeren van een gestructureerd
huishouden. Met participatie bedoelt de wetgever deelname aan het maatschappelijk verkeer.19
Eigen verantwoordelijkheid is onder de Wmo 2015 dus het uitgangspunt. Pas als een
ondersteunende sociale omgeving niet of onvoldoende aanwezig is gaat de gemeente op zoek
naar maatschappelijke ondersteuning op maatwerk.
De reikwijdte van de gemeentelijke taak werd uitgebreid. Op basis van de Wmo 2007
ondersteunde de gemeente hulpbehoevende burgers al ten aanzien van sociaal vervoer, een
aanpassing in de woning, hulp bij het huishouden of bijvoorbeeld een rolstoel. Met de Wmo
15 Kamerstukken II 2012/13, 30597, 296, p. 1-2. 16 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 2. 17 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 14. 18 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 27. 19 Artikel 1.1.1, eerste lid, Wmo 2015.
15
2015 gaat het bijvoorbeeld ook om een gestructureerd huishouden, waaronder ook het
organisatorische aspect zoals omgaan met geld valt, alsmede de algemene dagelijkse
levensverrichtingen, zoals aansporen onder de douche te gaan.20 Overigens kan
maatschappelijke ondersteuning ook maatschappelijke participatie betekenen, bijvoorbeeld het
organiseren van vervoer voor voorleesopa’s en -oma’s op basisscholen.21
Bestuurlijk gezien krijgt de gemeente beleidsruimte om te bepalen op welke wijze hij aan
bovenstaande taak invulling geeft. De gemeente wordt geacht kennis te hebben van lokale
problematiek en zo maatwerk te leveren, binnen de wettelijke kaders. Op grond van artikel 2.1.2
Wmo 2015 dient de gemeente een beleid op te stellen over de vormgeving van de
maatschappelijke ondersteuning en binnen welk kader ondersteuning kan worden toegekend.
Het college legt het beleid vast in een verordening.22 Daarin behoort het welbevinden centraal
te staan. Aangezien het doel het bieden van maatwerk is, stelt de verordening niet voor concrete
situaties het beleid vast, maar biedt de verordening de ambtenaar beleidsruimte.23 Hoe dit in de
praktijk uitwerkt is onderwerp van hoofdstuk 3.
2.2.2 Procedures
Wanneer de burger het alleen niet redt en naar zijn idee hulp van de gemeente nodig heeft, kan
hij zich bij de gemeente melden. Dan vindt ingevolge artikel 2.3.2 Wmo 2015 een onderzoek
naar de ondersteuningsbehoefte plaats, dat door de gemeente wordt georganiseerd, al dan niet
uitbesteed aan bijvoorbeeld een wijkteam of maatschappelijk werker, mits de gemeente de
benodigde deskundigheid en professionaliteit waarborgt. Wanneer de burger een melding doet
bij de gemeente voor een voorziening dient hij de gemeente actief en desgevraagd te informeren
over zijn sociale netwerk. In dat onderzoek dient tenminste een aantal onderdelen aan bod te
komen die leiden tot een integraal beeld van de situatie waarin de hulpvragende burger zich
bevindt.24 Het onderzoek bestaat altijd uit een gesprek met de cliënt om in samenspraak de
ervaren problematiek en mogelijke oplossingsrichtingen helder te krijgen. Dit gesprek wordt
ook wel het ‘keukentafelgesprek’ genoemd.25 Daarna worden in overleg afspraken gemaakt
over oplossingen. Tijdens het onderzoek kan de burger, zo hij wil, gebruik maken van gratis
20 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 26-28. 21 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 29. 22 Artikel 2.1.3 Wmo 2015. 23 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 20-21. 24 Zie artikel 2.3.2 Wmo 2015. 25 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 32.
16
cliëntondersteuning.26
Na de melding start het onderzoek naar de ondersteuningsbehoefte dat zo spoedig mogelijk,
doch uiterlijk binnen zes weken wordt
afgerond met een schriftelijk verslag. Uit
het onderzoek kan volgen dat de burger het
met zijn eigen sociale netwerk wel redt, of
dat de burger met een algemene
voorziening voldoende ondersteuning
krijgt. Wanneer uit het onderzoek blijkt dat
de burger in aanmerking komt voor een
maatwerkvoorziening, kan hij daarvoor een
aanvraag indienen bij de gemeente. Op die
aanvraag beslist het bestuursorgaan binnen
twee weken. In dat geval is de
onderzoeksperiode dus binnen acht weken
afgerond.27 28
2.2.3 Algemene en maatwerkvoorzieningen
Op grond van de artikelen 2.2.1 tot en met 2.2.3 Wmo 2015 dient de gemeente zorg te dragen
voor algemene voorzieningen. Deze zijn voor alle hulpbehoevenden beschikbaar en dus niet
alleen voor burgers die ondersteuning op grond van de Wmo 2015 ontvangen. Ook deze
voorzieningen zijn gericht op onder andere het bevorderen van de zelfredzaamheid en
participatie, zoals sociaal vervoer, maaltijdvoorzieningen en sociaal-culturele voorzieningen.
Daarvoor kan de gemeente een bijdrage vragen. Deze algemene voorzieningen legt de gemeente
in haar bovengenoemde beleidsplan vast.29
Indien uit het onderzoek blijkt dat de burger er, al dan niet met inzet van zijn sociale netwerk
of met gebruikmaking van de algemene voorzieningen, niet uitkomt, dient de gemeente
26 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 29-30 en zie paragraaf 2.3.2 en 4.2. 27 Deze termijn van acht weken is gelijk aan de termijn die de Awb stelt voor het nemen van een beslissing op
een aanvraag. 28 Afbeelding: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/zorg-en-ondersteuning-thuis/vraag-en-
antwoord/ondersteuning-gemeente-wmo-2015-aanvragen. 29 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 33-34, 141.
17
ondersteuning te bieden in de vorm van een maatwerkvoorziening – ook wel individuele
voorziening genoemd – voor zover dat mogelijk is binnen het kader van het beleidsplan en de
verordening. De maatwerkvoorziening wordt, kort gezegd, in artikel 1.1.1 Wmo 2015
gedefinieerd als een op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon
afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen: 1)
ten behoeve van de zelfredzaamheid, 2) ten behoeve van de participatie, 3) ten behoeve van
beschermd wonen en opvang. De beslissing op de aanvraag is een beschikking in de zin van de
Awb, aldus de memorie van toelichting. Daarop kan de reguliere bestuursrechtelijke rechtsgang
volgen.30
2.2.4 Persoonsgebonden budget
Het uitgangspunt is dat de maatwerkvoorziening “in natura” wordt verstrekt, maar deze kan
ook bestaan uit een persoonsgebonden budget (pgb) als de cliënt daarom vraagt. Met een pgb
houden mensen zelf de regie en kunnen zij zelf zorg inkopen al naargelang hun wensen. Als uit
het onderzoek blijkt dat de burger recht heeft op een maatwerkvoorziening, dient de gemeente
de burger te informeren onder welke voorwaarden de burger voor een pgb kan kiezen.
Om fraudepraktijken te voorkomen zijn er voor de toekenning voorwaarden geschapen in
artikel 2.3.6 Wmo 2015:
1. Het college acht de aanvrager in staat de aan het pgb verbonden taken te vervullen, zoals
het sluiten van overeenkomsten met en aanspreken van de hulpverlener op zijn
verplichtingen;
2. De aanvrager kan motiveren waarom de door de gemeente aangeboden zorg niet aan
zijn specifieke zorgvraag voldoet;
3. Naar het oordeel van de gemeente is gewaarborgd dat de diensten, hulpmiddelen,
woningaanpassingen en andere maatregelen van goede kwaliteit zijn.
Uit de verordening moet blijken hoe de gemeente toetst of de burger aan deze voorwaarden
voldoet en of de diensten en hulpmiddelen in redelijkheid geschikt zijn, bijvoorbeeld als met
het budget ondersteuning wordt ingekocht in het informele circuit, dat wil zeggen binnen het
sociale netwerk. Ook bepaalt de verordening op welke wijze de gemeente de hoogte van het
pgb vaststelt. Een mogelijkheid tot differentiatie bestaat. Wel dient het pgb een zodanig budget
30 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 34-35.
18
vast te stellen dat redelijkerwijs noodzakelijk is te achten om de cliënt in staat te stellen tot
zelfredzaamheid en participatie.31 Om misstanden en oneigenlijk gebruik te voorkomen
beschikt de budgethouder niet zelf over het budget, maar betaalt de Sociale Verzekeringsbank
namens het college de vergoeding rechtstreeks aan de zorgaanbieder.32
2.3 Rechtsbescherming en klachtrecht
2.3.1 Rechtsbescherming
De bedoeling van het onderzoek naar aanleiding van de melding is om de gehele situatie van
de om ondersteuning vragende burger in kaart te brengen. Wanneer uit het onderzoek blijkt dat
de burger voldoende wordt ondersteund door zijn eigen netwerk of is geholpen met een
algemene voorziening is geen sprake van een besluit in de zin van de Awb. De melding van de
burger is immers ook geen aanvraag in de zin van de Awb. Het idee is dat door het uitblijven
van een aanvraag de formele procedure die daarop volgt ook uitblijft. Wanneer de burger met
zo een uitkomst van het onderzoek ontevreden is heeft hij het recht om alsnog een aanvraag tot
een maatwerkvoorziening te doen. Ook kan hij een aanvraag doen wanneer het onderzoek traag
verloopt en een uitkomst uitblijft.33 Op de beslissing op een aanvraag staat de reguliere
rechtsgang van de Awb open.
Er zij op gewezen dat artikel 2.3.3 Wmo 2015 in een spoedvoorziening voorziet waarin het
college ‘onverwijld’ beslist tot verstrekking van een tijdelijke maatwerkvoorziening, zonder dat
al sprake is van een aanvraag en in afwachting van de uitkomst van het onderzoek.34
2.3.2 Klachtrecht
Wanneer de burger een klacht heeft over de zorgaanbieder is uiteraard de kortste route eerst te
klagen bij de zorgaanbieder zelf. Behandelt de zorgaanbieder de klacht niet voldoende of niet
naar wens, dan dient de burger bij de gemeente te kunnen klagen.
Uit de memorie van toelichting blijkt dat de wetgever er uitdrukkelijk voor heeft gekozen de
destijds geldende Kwaliteitswet Zorginstellingen, de Wet klachtrecht cliënten zorgsector en de
Wet medezeggenschap cliënten zorg niet van toepassing te verklaren op de maatschappelijke
31 Artikel 2.3.5 Wmo 2015; Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 39. 32 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 37-39, 152. 33 Artikel 2.3.2, negende lid, Wmo 2015. 34 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 98-100.
19
ondersteuning zoals onder de Wmo 2015. De opvolger van de twee eerstgenoemde wetten, de
Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (Wkkgz) is ook niet op de Wmo 2015 van
toepassing.35 De wetgever heeft met verschillende bepalingen in de Wmo 2015 getracht de
kwaliteitsbewaking en klachtafhandeling te waarborgen. Zo dient de gemeente op grond van
artikel 2.1.3, tweede lid, Wmo 2015 in de verordening te bepalen hoe de klachtenafhandeling
is vormgegeven, ook ten aanzien van klachten over een zorgaanbieder, en hoe de
medezeggenschap van cliënten is geregeld. Op grond van artikel 3.4, eerste lid, Wmo 2015
bestaat er een meldingsplicht van de zorgaanbieder in geval van calamiteiten of geweld bij de
verstrekking van de voorziening. De Minister heeft aangegeven voor toepassing van de Wkkgz
op de Wmo 2015 eerst de verschillende evaluaties van de Wmo 2015 af te willen wachten.36
Bij een klacht over een gedraging van een gemeenteambtenaar kan de burger op basis van
artikel 9:1 en verder Awb een klacht indienen bij de gemeente. Behandelt de gemeente de klacht
niet naar wens, dan kan de burger naar de ombudsman stappen. Een dergelijke klacht is
overigens niet ondenkbaar, nu uit onderzoek blijkt dat een gespreksverslag door de ambtenaar
niet altijd een weergave is van het gesprek zoals de burger dat heeft ervaren. Zo geven burgers
aan dat het ondersteuningsdoel of de mogelijkheid tot cliëntondersteuning niet zijn besproken.
Met name voor niet (meer) zo zelfstandige burgers is dit problematisch.37
Beschouwing
De Wmo 2015 bouwt voort op de ervaringen die zijn opgedaan onder de Wmo (2007). Vanuit
bestuurlijk perspectief is opvallend de omslag in het denken over ondersteuning. Eerst wordt in
het eigen sociale netwerk onderzocht wat de mogelijkheden zijn, alvorens de gemeente, indien
nodig, een maatwerkvoorziening toekent. Vanuit juridisch perspectief valt de afwijkende
volgorde van de procedurestappen op. Het reguliere model onder de Awb is aanvraag-
onderzoek-besluit. Onder de Wmo 2015 ligt dat complexer en lijkt sprake te zijn van melding-
onderzoek-verslag-eventueel aanvraag-besluit-bezwaar-beroep. Nu het besluitbegrip bepalend
is voor de toegang tot de rechtsbeschermingssystematiek van de Awb zijn de bezwaar- en
beroepsregelingen niet zonder meer gegarandeerd. De wetgever was van mening dat voldoende
te hebben ondervangen, maar hieronder zal blijken dat dit in de praktijk moeilijkheden oplevert.
35 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 52-3. 36 Kamerstukken II 2017/18, 32402, X. 37 Feijten 2017. Zie ook Linthorst, ‘De menselijke maat in de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015: ideaal
of instrument?’ NTB 2018/42.
20
3. Wmo 2015 in huidige praktijk: knelpunten
De uitbreiding van de gemeentelijke zorgtaak en de beleidsvrijheid die de gemeente daarbij
kreeg vereiste een omslag in het denken en werken van de gemeentelijk ambtenaren, aanbieders
en burgers.38 Die beleidsvrijheid leidde dan ook tot gedifferentieerde implementatie van de
taken onder gemeenten.
3.1 Praktijk
3.3.1 Beleidsplan, verordening en beschikking
De verdergaande zorgtaak met de bijbehorende verstrekking van financiële middelen vanuit de
Rijksoverheid heeft gemeenten gedwongen te zoeken naar innovatieve en efficiënte vormen
van implementatie. De gemeente is verplicht een beleidsplan op te stellen ten aanzien van
maatschappelijke ondersteuning en dient in een verordening vast te leggen hoe de uitvoering
van dat beleid plaatsvindt.39
Een aantal wijzen van invulling van de gemeentelijke taken heeft tot onrust geleid, zowel onder
gemeenten als onder de burgers die het betreffen, maar ook in de rechtspraak.40
‘Resultaatgericht indiceren’ is één van die werkwijzen. Een uitvoerige bespreking van deze
werkwijze gaat de reikwijdte van dit onderzoek te buiten, maar wordt hier kort besproken omdat
het tekenend is voor de problematiek die voor de cliënt is ontstaan voor wat betreft diens
rechtsbescherming. Bij resultaatgericht indiceren kent de gemeente, aan de hand van de
uitkomst van het onderzoek naar de ondersteuningsbehoefte van de cliënt, ondersteuning in
vorm van één of meerdere resultaatsgebieden toe. Zo een resultaatsgebied wordt vastgelegd in
een toekenningsbeschikking. In het geval van huishoudelijke hulp kan dit ‘een schoon en
leefbaar huis’ zijn. Vrijwel alle gemeenten besteden de feitelijke ondersteuning op basis van
bijvoorbeeld een overeenkomst of subsidierelatie uit aan een aanbieder,41 omdat de gemeente
doorgaans niet de kennis, capaciteit en expertise in huis heeft om zorg te verlenen. Dit kan
bijvoorbeeld een schoonmaakbedrijf zijn.
38 Evaluatie Hervorming Langdurige Zorg, ‘De Wmo 2015 in praktijk,’ (januari 2018), p. 45. 39 Artikel 2.1.2 jo. 2.1.3 Wmo 2015. 40 Zie voor onrust in de rechtspraak met betrekking tot resultaatgericht indiceren ook Tollenaar & Vonk, TRA
2016/69, p. 10-15. 41 Van Eijkel e.a. 2015, p. 11, 15-16.
21
In overleg met de cliënt stelt de aanbieder een ondersteuningsplan op waaruit blijkt hoe de
aanbieder de ondersteuning concreet gaat verlenen om het resultaat dat de gemeente heeft
toegekend te bereiken.42 De gedachte achter resultaatgericht indiceren is maatwerk mogelijk te
maken en de zorgaanbieder de ruimte te geven om ondersteuning te bieden al naargelang de
zorgbehoefte van de cliënt dat vraagt. Die zorgbehoefte kan immers in de loop der tijd
veranderen. Zou de toekenningsbeschikking van het college concrete afspraken vastleggen, dan
dient steeds een nieuw besluit te worden genomen. Dat is bureaucratisch en omslachtig,43 en
sluit bovendien niet aan bij de doelstellingen van de wet.
De Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) heeft ingegrepen op de praktijk waarin aan de
aanbieder volledige vrijheid werd gelaten ten aanzien van de invulling van de ondersteuning
om het toegekende resultaat te bereiken. Uit de verordening en/of beleidsregels van de
betreffende gemeente, dan wel uit de toekenningsbeschikking moet duidelijk worden welke
concrete zorg aan de cliënt moet worden geboden en hoe die zorg bijdraagt aan de
zelfredzaamheid en participatie van de cliënt. Dat dient immers de rechtszekerheid van de
cliënt.44 Deze zaak betrof ondersteuning in de vorm van huishoudelijk hulp onder de Wmo,
maar de algemene overwegingen zijn mutatis mutandis ook van toepassing op andere vormen
van maatschappelijke ondersteuning onder de Wmo 2015.45
Deze praktijk is in overeenstemming met de wet en zelfs uitdrukkelijk door de wetgever
beoogd. Op grond van artikel 2.6.4, eerste lid, Wmo 2015 kan het college de uitvoering van
deze wet, behoudens de vaststelling van rechten en plichten van de cliënt door derden laten
verrichten. De vaststelling van rechten en plichten van de cliënt, dat wil zeggen het nemen van
een besluit, kan het college op grond van artikel 2.6.3 Wmo 2015 wel mandateren aan een
aanbieder. Het gaat hier dan om een natuurlijke persoon of rechtspersoon die jegens het college
gehouden is een algemene voorziening of een maatwerkvoorziening te leveren.46 Wanneer de
aanbieder de concrete omvang van de toegekende zorg vaststelt is sprake van zo’n
mandaatsconstructie, al dan niet de facto. Dat betekent dat het ondersteuningsplan van de
aanbieder moet worden aangemerkt als een namens het college genomen besluit (eventueel tot
42 Klein Egelink & Vermaat, NTB 2015/43, p. 326-8. 43 Scheltema, NTB 2018/3, p. 4. 44 CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1491, r.o. 4.5-4.8. 45 Zie Rb. Zeeland-West-Brabant, 3 februari 2017, ECLI:NL:RBZWB:2017:561, m.nt. E.E. Schaake. 46 Blijkens de definitie van aanbieder in artikel 1.1.1, eerste lid, Wmo 2015.
22
wijziging van een eerder besluit), zo oordeelde de CRvB.47 De wetgever noemde als voorbeeld
zorgprofessionals zoals de huisarts of verpleegkundige.48 Zij zullen doorgaans echter niet zelf
de maatschappelijke ondersteuning bieden en lijken mij dan ook onjuiste voorbeelden.
Tegelijkertijd gaat het mij wat ver om een schoonmaakdienst of een maatschappelijk werker
rechten en plichten te laten bepalen. Een dergelijke (semi)private partij heeft immers eigen
belangen.49
3.2 Knelpunten in de rechtsbescherming
3.2.1 Algemeen bestuursrechtelijke route
Kenmerkend voor de toegang tot de reguliere bestuursrechtelijke procedure van bezwaar en
beroep is het besluitbegrip zoals dat volgt uit artikel 1:3, eerste lid, Awb: een schriftelijke
beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Er dient
dus sprake te zijn van een publiekrechtelijke rechtshandeling, dat wil zeggen dat er een
verandering plaatsvindt van of in de aanspraken die de burger op de gemeente heeft, gebaseerd
op een publiekrechtelijke grondslag. De rechtspositie van de burger verandert dus. Het hoeft
hier niet te gaan om tot in detail uitgewerkte aan- of afspraken. Voldoende is dat duidelijk is
welke aanspraak ontstaat.50 Privaatrechtelijke rechtshandelingen vallen in beginsel dus buiten
het besluitbegrip als bedoeld in artikel 1:3 Awb.51
Het bovenstaande in overweging nemende kunnen er in de procedure voor de hulpvraag onder
de Wmo 2015 op verschillende momenten problemen ontstaan. Mogelijke problemen worden
hier beschreven alsook de huidige mechanismen voor rechtsbescherming.
A. Zonder onderzoek geen toekenning van ondersteuning of doorverwijzing naar algemene
voorziening
Wanneer de burger contact opneemt met de gemeente met een verzoek tot maatschappelijke
ondersteuning komt het in de praktijk voor dat de gemeente de burger direct doorverwijst naar
een algemene voorziening. Het onderzoek blijft in dat geval dus uit. Er is dan ook geen besluit
waartegen de burger een rechtsmiddel kan aanwenden. De burger dient dan direct een aanvraag
47 CRvB 18 oktober 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3633, m.nt. C.W.C.A Bruggeman. 48 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 161-162 jo. Kamerstukken II 2013/14, 33841, 63. 49 CRvB 5 april 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1259, m.nt. M.F. Vermaat. 50 Zie CRvB 23 september 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BJ8470. 51 Klein Egelink & Vermaat, NTB 2015/43, p. 326.
23
voor een maatwerkvoorziening in te dienen, zodat het onderzoek alsnog plaatsvindt waarop het
college een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit neemt.52
Daarentegen is ook verdedigbaar dat een melding in de zin van de Wmo 2015 in bepaalde
gevallen materieel als aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, Awb kan worden
aangemerkt, namelijk als een verzoek van een belanghebbende een besluit te nemen. Er dient
dan sprake te zijn van een concrete vraag, bijvoorbeeld een verzoek tot plaatsing van een
traplift. Indien dat het geval is dient het college dus op die aanvraag een besluit te nemen. Nu
op grond van artikel 2.3.2, negende lid, Wmo 2015 een aanvraag tot een maatwerkvoorziening
niet kan worden gedaan dan nadat het onderzoek is uitgevoerd, dient dat onderzoek eerst plaats
te vinden.53
B. Na onderzoek geen toekenning van ondersteuning of verwijzing naar algemene
voorziening
Na de melding van de burger volgt het onderzoek door het college dat resulteert in een verslag.
Wanneer dit onderzoek ertoe leidt dat de betrokkene aanspraak kan maken op een
maatwerkvoorziening, wordt hij erop gewezen dat hij een aanvraag kan indienen.54 Maar
wanneer de uitkomst van het onderzoek is dat de betrokkene geen aanspraak maakt op een
maatwerkvoorziening, resulteert dat niet in een besluit dat voor bezwaar en beroep vatbaar is.
Degene die het verslag heeft opgesteld zal de betrokkene waarschijnlijk niet adviseren om toch
een aanvraag tot een maatwerkvoorziening in te dienen, met de bedoeling dat de burger in ieder
geval een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit in handen krijgt. Gezien de uitkomst van het
onderzoek zal de aanvraag immers hoogstwaarschijnlijk worden afgewezen.55 Bovendien is een
dergelijke werkwijze onnodig bureaucratisch.
Toch heeft de staatssecretaris aangegeven dat het schriftelijk verslag van het onderzoek niet als
besluit kan worden aangemerkt, omdat het slechts een weergave van de uitkomst van het
onderzoek is. De staatssecretaris stelt dat de cliënt een aanvraag moet indienen, waarop binnen
twee weken beslist zal worden, wil hij een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit in handen
52 Klein Egelink & Vermaat, NTB 2015/43, p. 324-5. 53 Marseille & Vermaat, Handicap & Recht 2017/1, p. 12. 54 Artikel 2.3.5, tweede lid, Wmo 2015. 55 Marseille & Vermaat, Handicap & Recht 2017/1, p. 12.
24
krijgen.56 Een dergelijke werkwijze is weliswaar begrijpelijk in het licht van het Awb-systeem
maar is mijns inziens bureaucratisch en onverenigbaar met het uitgangspunt dat de burger
centraal staat.
C. Na onderzoek aanvraag tot maatwerkvoorziening
a. Afwijzing aanvraag maatwerkvoorziening
Op grond van artikel 1:3, tweede lid, Awb is een beschikking een besluit dat niet van algemene
strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan. Een afwijzing van de
aanvraag tot verstrekking van een maatwerkvoorziening valt dus onder de beschikking, dus de
reguliere bezwaar- en beroepsprocedures staan open voor deze burger.
b. Ontevreden met de inhoud van de toekenningsbeschikking voor
maatwerkvoorziening
Tenzij sprake is van een toekenningsbeschikking waaruit blijkt welke concrete ondersteuning
de cliënt toegewezen krijgt, zal de burger met de toekenningsbeschikking doorgaans tevreden
zijn. Het resultaat van bijvoorbeeld ‘een schoon en leefbaar huis’ zal de burger doorgaans
welgevallen. Wel kan de burger het nog oneens zijn met bijvoorbeeld de trede die aan hem
wordt toegewezen. Hoe dat ook zij, er is sprake van een beschikking dus de reguliere bezwaar-
en beroepsprocedure staat open.
D. Ontevreden over de nadere invulling (ondersteuningsplan) van de
toekenningsbeschikking en/of de uitvoering ervan
Wat het door het college toegekende resultaat inhoudt en hoe dat resultaat wordt bereikt bepaalt
de zorgaanbieder in het ondersteuningsplan, met inachtneming van de regels die het college op
dat gebied heeft gesteld. Wanneer de burger met de afspraken of de uitvoering daarvan
ontevreden is, is hij in feite van mening dat de gemeente geen passende bijdrage in de zin van
artikel 2.3.5, derde lid, Wmo 2015 levert. De cliënt kan zich allereerst wenden tot de aanbieder
zelf. Geprobeerd kan worden om, met inachtneming van de regels zoals gesteld door de
gemeente, er samen uit te komen.57
Een eventuele vervolgstap in de klachtenprocedure is afhankelijk van het standpunt over de
56 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 64, p. 11 en Kamerstukken I 2013/14, 33841, G, p. 84-85. Zie Klein Egelink
& Lunenberg, JBplus 2015/1, p. 42-70. 57 Zie paragraaf 2.3.2 over de verplichte klachtenregeling van de aanbieder.
25
status van het ondersteuningsplan. Wanneer het ondersteuningsplan niet als (onderdeel van het)
besluit wordt aangemerkt is het ondersteuningsplan een overeenkomst tussen de cliënt en de
aanbieder. In die uitgangspositie kan de cliënt zich wenden tot de burgerlijke rechter, met alle
kosten en procesrisico’s die daarbij horen. De bestuursrechter kan zich over dergelijke
overeenkomsten niet uitlaten.
Echter, vanuit haar integrale verantwoordelijkheid kan de gemeente de cliënt dus niet zomaar
naar de aanbieder verwijzen58 en dient zij er zorg voor te dragen dat de maatwerkvoorziening
is afgestemd op de omstandigheden en mogelijkheden van de cliënt.59 Dat geldt ook wanneer
de gemeente met de aanbieder is overeengekomen dat de aanbieder een klachtenprocedure
beschikbaar stelt. Voor klachten van bepaalde aard, zoals bejegeningsklachten of technische
mankementen, zal klagen bij de aanbieder zinvol zijn. Indien het resultaat, zoals een schoon en
leefbaar huis, niet behaald wordt, moet de cliënt zich toch naar de gemeente kunnen wenden.60
Op rechtsbescherming in het individuele geval legt ook de CRvB de nadruk in zijn uitspraken.
De CRvB laat kostentechnische argumenten van de gemeente in het kader van het onderzoek
en de invulling van het resultaat geen doorslag geven. Ten eerste kiest de bestuursrechter, zowel
in eerste aanleg als de CRvB, ervoor om het besluitbegrip op te rekken door ook private
afspraken zoals het ondersteuningsplan te toetsen, los van de mandateringskwestie. Ten tweede
probeert de bestuursrechter indirect invloed uit te oefenen op de invulling van de
toekenningsbeschikking door de private aanbieder. Zo stelde de Rechtbank Amsterdam dat de
gemeente niet slechts een resultaat in de beschikking mag opnemen, maar dat hij, in het kader
van rechtszekerheid, moet bepalen waarop de burger aanspraak kan maken, welke concrete zorg
wordt geboden en hoe die zorg bijdraagt aan de zelfredzaamheid van de cliënt.61 Zo komt die
bevoegdheid niet (volledig) in handen van de aanbieder te liggen. Daarmee wil de
bestuursrechter effectieve rechtsbescherming voor de burger bewerkstelligen, nu de wetgever
geen mogelijkheid voor integrale toetsing heeft voorzien.62
58 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 56. 59 Artikel 2.3.5, vijfde lid sub a, Wmo 2015. 60 Klein Egelink & Vermaat, NTB 2015/43, p. 328-9. 61 Rb. Amsterdam 5 april 2016, ECLI:NL:RBAMS:2016:1920. Zie ook Rb. Oost-Brabant 12 juni 2015,
ECLI:NL:RBOBR:2015:3340 en Rb. Rotterdam 1 april 2015, ECLI:NL:RBROT:2015:2196. 62 Van Ettekoven, NTB 2016/50, p. 374.
26
3.2.2 Nadere knelpunten onder de algemene bestuursrechtelijke route
Bezwaar- en beroepstermijnen
In de Wmo 2015-praktijk zijn ook de bestuursrechtelijke bezwaar- en beroepstermijnen
problematisch, wederom afhankelijk van de status van de toekenningsbeschikking en het
ondersteuningsplan. De bezwaartermijn is zes weken, startend op de dag na die waarop het
besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.63 Voortbouwend op de visie dat de
toekenningsbeschikking en het ondersteuningsplan als één besluit moeten worden aangemerkt,
begint de bezwaartermijn dan ook pas te lopen wanneer het ondersteuningsplan is vastgesteld.
Pas dan is immers sprake van bekendmaking van het besluit zoals bedoeld in artikel 3:41, eerste
lid, Awb.64 In het geval alleen de toekenningsbeschikking als besluit in de zin van de Awb
wordt aangemerkt, zal de bezwaartermijn à zes weken waarschijnlijk verlopen zijn tegen de tijd
dat de concrete afspraken tussen aanbieder en cliënt tot stand zijn gekomen, of over die
afspraken of de uitvoering ervan onenigheid ontstaat. In dat geval is de gang naar de
bestuursrechter niet meer mogelijk en dient de cliënt zich tot de burgerlijke rechter te wenden.
Integrale behandeling van bezwaar en klacht
Overigens dient hier te worden opgemerkt dat het mogelijk is om in de bezwaarfase het geschil
integraal te beslechten, indien de bezwaar- en de klachtprocedure worden samengevoegd. De
klachtenregeling uit de Awb is zo opgezet dat de behandeling van de klacht ook onder de regels
voor behandeling van het bezwaar kan worden geschaard.65 Zo een geschilbeslechting moedigt
de overheid ook aan in het sociaal domein.66
Differentiatie onder gemeenten
Een derde problematisch punt is dat er grote differentiatie bestaat onder gemeenten, als gevolg
van hun beleidsvrijheid. Niet iedere gemeente heeft ervoor gekozen haar taken uit te besteden.
Daardoor kan het zo zijn dat in de ene gemeente beslissingen door de gemeente zelf worden
genomen en in de andere gemeente door een private aanbieder. In het eerste geval kan de
betrokkene naar de bestuursrechter, maar in het laatste geval moet betrokkene naar de
burgerlijke rechter. Dat leidt ertoe dat de burgerlijke en bestuursrechter over dezelfde
beslissingen oordelen, dat de kans op tegenstrijdige oordelen vergroot67 en de rechtseenheid in
63 Artikel 6:7 e.v. jo. artikel 3:41 Awb. 64 Klein Egelink & Vermaat, NTB 2015/43, p. 326-7. 65 Kamerstukken II 1997/98, 25837, 3, p. 17. 66 Zie hierna in paragraaf 4.3.1. 67 Scheltema, NTB 2016/49, p. 372.
27
gevaar brengt.
3.2.3 Cliëntondersteuning
Op grond van artikel 2.3.2, derde lid, Wmo 2015 dient het college de cliënt voor het onderzoek
te wijzen op de mogelijkheid om over gratis cliëntondersteuning te beschikken. De
cliëntondersteuner heeft een onafhankelijke positie en dient te handelen vanuit het belang van
de betrokken cliënt. De cliënt dient het gevoel te hebben dat zijn ondersteuner naast hem staat.
De cliëntondersteuner dient de cliënt van informatie en advies te voorzien om een zo integraal
mogelijke dienstverlening op het gebied van maatschappelijke ondersteuning, aldus de
memorie van toelichting.68
Uit onderzoek blijkt dat de rol van de cliëntondersteuning onder gemeenten aanzienlijk kan
verschillen. Zo zijn de kerntaken van cliëntondersteuners niet duidelijk. Ten tweede zijn er als
vanzelfsprekend twijfels bij de onafhankelijkheid van de cliëntondersteuners. Het is immers de
gemeente die de werkzaamheden en de beschikbaarheid van menselijke en financiële middelen
bepaalt. Daarnaast geldt dat de gemeente ervoor kan kiezen de cliëntondersteuning neer te
leggen bij een sociaal wijkteam, dat mogelijkerwijs ook het onderzoek doet en daarmee
adviseert voor (of tegen) een maatwerkvoorziening. Wanneer de cliëntondersteuner van
datzelfde wijkteam deel uitmaakt bestaat er een drempel om het onderzoeksverslag te
bekritiseren. Ten derde is de betrokkene niet in alle gemeenten bekend met de beschikbaarheid
van de cliëntondersteuner. De gemeente informeert de burger over de mogelijkheid voor
cliëntondersteuning in de reactie op de melding, maar cliëntondersteuners zouden in het
voortraject al een rol kunnen spelen, om een melding dan wel aanvraag wellicht te voorkomen.69
3.2.4 Ombudsman
Ook de ombudsman is een instelling die de burger kan benaderen in het geval van een klacht
over een overheidsinstantie, bijvoorbeeld de gemeente. In Nederland bestaat de Nationale
ombudsman, maar sommige gemeenten hebben een lokale of regionale ombudsman of –
commissie.70 Indien de ombudsman de klacht van de burger in behandeling neemt onderzoekt
de ombudsman of het bestuursorgaan zich al dan niet behoorlijk heeft gedragen. Daarbij krijgen
beide partijen de gelegenheid te reageren. De ombudsman kan aanbevelingen aan het
68 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 31. 69 Van Bergen 2016, p. 35-37. 70 Zie voor een lijst van ombudsvoorzieningen: https://www.nationaleombudsman.nl/ombudsvoorzieningen.
28
bestuursorgaan doen. Wanneer de ombudsman het onderzoek afsluit, kan hij dat doen middels
een rapport wanneer de gedraging van het bestuursorgaan meerdere mensen treft. Het
onderzoek kan ook resulteren in een brief aan partijen, wanneer er één of een beperkt aantal
belanghebbenden bij het onderzoek is.71 De uitkomst van het onderzoek door de ombudsman
levert de burger geen afdwingbare aanspraken op.
In dit kader doen zich vergelijkbare problemen voor als bij de bestuursrechter. Ook de
ombudsman, nationaal, regionaal of gemeentelijk, kan niet oordelen over private aanbieder aan
wie zorg is uitbesteed. Hij voert daarom kunstgrepen uit om de burger toch te kunnen helpen,
bijvoorbeeld over de band van de eindverantwoordelijkheid van de gemeente.
Ten aanzien van de Wmo 2015 heeft de Nationale ombudsman verschillende rapporten
uitgebracht. Het gaat dan bijvoorbeeld om onvolledige of onduidelijke informatieverstrekking
met betrekking tot de eigen bijdrage voor ondersteuning of een gebrek aan voortvarende
behandeling van het bezwaar.72 In zijn onderzoeksrapport geeft de Nationale ombudsman weer
dat het voor burgers lastig is het juiste loket te vinden en te bepalen of nu een bezwaar of juist
een klacht moet worden ingediend. Daarnaast bestaat onder gemeenten verschil in de
klachtafhandeling jegens aanbieders. De ene gemeente verwijst de burger door naar de
aanbieder zonder nazorg, de andere gemeente volgt de klacht tot aan de afhandeling. Ook de
Nationale ombudsman wijst erop dat de klacht- en bezwaarprocedure niet integraal wordt
benaderd, waardoor de gewenste informele aanpak en laagdrempeligheid van
klachtbehandeling uitblijft.73
Beschouwing
Gebleken is dat de burger in theorie in verschillende procedures kan belanden:
- Bezwaar bij de gemeente tegen het besluit, met eventueel beroep bij de bestuursrechter;
- Klachtprocedure bij de gemeente tegen ander handelen van de gemeente, zoals het
verloop van het keukentafelgesprek, met eventueel beroep bij de burgerlijke rechter;
- Klachtprocedure bij de ombudsman tegen het handelen van de gemeente;
71 Zie Titel 9.2 Awb en https://www.nationaleombudsman.nl/procedure. 72 Zie Nationale ombudsman, Gemeente Amersfoort informeert echtpaar niet voldoende over hoogte eigen
bijdrage, rapport 2016/124 en Nationale ombudsman, Gemeente Voorschoten laat zieke man te lang in
onzekerheid over behandeling bezwaar, rapport 2017/038. 73 Nationale ombudsman 2017, p. 54-58.
29
- Klachtprocedure bij de private aanbieder volgens diens regels voor klachtafhandeling,
met mogelijk een procedure bij de burgerlijke rechter tegen het handelen van die private
aanbieder.
Ten eerste moet worden opgemerkt dat de groep burgers die met Wmo 2015-voorzieningen te
maken heeft een kwetsbare groep is die niet voor niets ondersteuning zoekt. Dat de burger te
maken krijgt met verschillende partijen die er verschillende procedures op na houden, in plaats
van een integrale aanpak, is dan ook niet uit te leggen. Het gevaar van verwijzen van het kastje
naar de muur ligt op de loer. Juristen moeten erop bedacht zijn dat de burger niet denkt in een
systeem van besluit of feitelijke handeling en zal onder de Wmo 2015-systematiek de gemeente
en private aanbieder als een (samenwerkend) geheel zien.
Ten tweede is, zoals beschreven in hoofdstuk 2, het leveren van maatwerk op lokaal niveau een
uitgangspunt onder de Wmo 2015. Het zoveel mogelijk aansluiten bij lokale behoeften is toe te
juichen. Dat mag naar mijn mening echter geen gedifferentieerde bezwaar- en
klachtbehandeling onder gemeenten opleveren. In het kader van rechtseenheid dient het
opkomen tegen een besluit dan wel een feitelijke handeling in door de wetgever te worden
geregeld, mede om de bestuursrechter houvast te geven in geval van beroep.74
Ten derde doet de versnipperde rechtsbescherming geen recht aan de doelen van de Wmo 2015,
namelijk het bieden van maatwerk en integrale ondersteuning van de overheid waar dat nodig
is en dejuridisering. Het is een bewuste keuze dat de juridische bril naar de achtergrond
verschuift, maar dan moet de burger niet in een wirwar van procedures en regels verzanden
wanneer hij voor zijn rechten wil opkomen.
74 Zie daarover het volgende hoofdstuk.
30
4. Rechtsbescherming in de toekomst
Het vorige hoofdstuk heeft laten zien dat er op verschillende punten problemen kunnen ontstaan
in het al dan niet toekennen van een voorziening die voorziet in de ondersteuningsbehoefte van
de burger. Door versnipperde rechtsbescherming is het ondernemen van actie niet altijd
makkelijk, zeker nu het doorgaans een kwetsbare groep burgers betreft. Dit hoofdstuk zet uiteen
welke oplossingen voor die gefragmenteerde rechtsbescherming zijn aangedragen en verschaft
nieuwe inzichten daarop. Allereerst wordt ingegaan op maatregelen ter verbetering van de
rechtsbescherming die het huidige rechtsbeschermingsstelsel van de Awb als uitgangspunt
hebben. Vervolgens worden nieuwe vormen van rechtsbescherming, aanvullend op de Awb,
besproken.
Vooropgesteld moet worden dat aansluiting moet worden gezocht bij de doelen van de Wmo
2015, te weten integrale beoordeling van de ondersteuningsbehoefte van de cliënt en effectieve
realisatie daarvan, die aansluit bij de veranderende zorgbehoefte van de cliënt. In de tweede
plaats wordt aansluiting gezocht bij het uitgangspunt van een responsieve in plaats van een
formeel-bureaucratische overheid. Ambtenaren dienen zich in het contact met de burger niet te
laten leiden door de regels, maar zij dienen te zoeken naar manieren om, met inachtneming van
de regels, het door de overheid beoogde doel te bereiken. Daarbij moet wellicht juist meer
worden ingezet op communicatieve in plaats van juridische vaardigheden. Op die manier
ervaart de burger een overheid waarbij de hijzelf centraal staat en waar beslissingen als juist en
rechtvaardig worden aangenomen, zelfs als hij niet krijgt wat hij wil.75
4.1 Verantwoordelijkheden
Alvorens over te gaan tot het bespreken van verbetervoorstellen ten behoeve van
geschilbeslechting onder de Wmo 2015, is het goed om eerst de verantwoordelijkheden van de
verschillende actoren te verduidelijken. De wettekst zelf is namelijk wat wazig. Artikel 2.1.1,
tweede lid, Wmo 2015 bepaalt namelijk dat de gemeente zorgdraagt voor de kwaliteit en
continuïteit van de voorzieningen. Vervolgens bepaalt artikel 3.1, eerste lid, Wmo 2015 dat de
aanbieder ervoor zorgdraagt dat de voorziening van goede kwaliteit is.
De toelichtingen op deze artikelen verschaffen duidelijkheid: gemeenten zijn verantwoordelijk
75 Scheltema, NTB 2015/37, p. 287-289. Zie ook Winter, NTB 2018/8.
31
voor het (bij verordening) stellen van regels over en het handhaven van de kwaliteit van de
ondersteuning, en aanbieders hebben zelf ook een eigen verantwoordelijkheid voor de kwaliteit
van de geleverde zorg. Bij het sluiten van overeenkomsten met aanbieders dient de gemeente
te toetsen of de aanbieder voldoet aan de gemeentelijke en wettelijke kwaliteitseisen en te
waarborgen dat de aanbieder daaraan blijft voldoen.76 Die gemeentelijke kwaliteitseisen kunnen
voortvloeien uit de gemeentelijke verordening of de rechtsrelatie tussen de gemeente en de
aanbieder.77
4.2 Verbeterde rechtsbescherming met de huidige Awb als uitgangspunt
A. Zonder onderzoek geen toekenning van ondersteuning of doorverwijzing naar algemene
voorziening
Problematisch in deze situatie is het uitblijven van een beslissing over de ondersteuning omdat
in dit geval de melding onvoldoende is om ondersteuning te verstrekken of een algemene
voorziening voldoende wordt geacht, zonder uitvoering van een onderzoek. Om toch een besluit
van de gemeente te krijgen dient de burger een aanvraag tot een maatwerkvoorziening te doen,
waarna onderzoek en besluit zullen volgen.78
B. Na onderzoek geen toekenning van ondersteuning of verwijzing naar algemene
voorziening
In deze situatie is problematisch dat een negatieve uitkomst van het onderzoek, in de vorm van
een verslag, niet als besluit wordt aangemerkt, waartegen dus geen bezwaar kan worden
ingediend. Om toch een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit in handen te krijgen, dient ook
hier de burger een aanvraag tot een maatwerkvoorziening te doen, waarop binnen twee weken
zal worden beslist. Die aanvraag is echter, gezien de uitkomst van het onderzoek,
hoogstwaarschijnlijk kansloos.
Cliëntondersteuner
Binnen het huidige stelsel biedt in dit geval de rol van de cliëntondersteuner de snelste
oplossing. De cliënt kan aanspraak maken op gratis cliëntondersteuning.79 De ondersteuner
76 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 130 resp. Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 164. 77 Van Heukelom-Verhage, NTB 2018/4, p. 8-10. Zie ook Marseille, NTB 2018/12, p. 37. 78 Een aanvraag tot een maatwerkvoorziening kan alleen worden gedaan na het onderzoek, tenzij dat onderzoek
niet of niet binnen zes weken na de melding heeft plaatsgevonden. Zie artikel 2.3.2, eerste en negende lid, jo.
artikel 2.3.5, eerste en tweede lid, Wmo 2015. Zo’n aanvraag is een aanvraag in de zin van de Awb, waarop een
besluit volgt. 79 Artikel 2.3.2, derde lid, Wmo 2015.
32
dient de cliënt te informeren over vervolgstappen in geval van een negatieve uitkomst van het
onderzoek. In paragraaf 3.2.3 is echter al uiteengezet dat cliëntondersteuning in de praktijk
gecompliceerder verloopt dan gedacht, bijvoorbeeld wanneer de cliëntondersteuner en degenen
die het onderzoek naar aanleiding van de melding doen in hetzelfde sociale wijkteam zitten. Nu
de staatssecretaris uitdrukkelijk heeft aangegeven dat het verslag niet als besluit dient te worden
aangemerkt, valt het mijns inziens aan te bevelen dat standaard in het verslag informatie over
eventueel te nemen vervolgstappen staat, vergelijkbaar met een rechtsmiddelenclausule als
bedoeld in artikel 3:45 Awb.
In de tweede plaats zou de wetgever ervoor kunnen kiezen om het verslag toch als besluit aan
te merken, mits het verslag is opgemaakt door een ambtenaar van de gemeente. Inhoudelijk kan
het verslag immers een duidelijk standpunt behelzen over de noodzaak een
maatwerkvoorziening te treffen. Wanneer dat verslag negatief is, is het van belang dat het toch
als besluit wordt aangemerkt, zodat betrokkene daartegen kan opkomen met een bezwaar.80
C. Na onderzoek aanvraag maatwerkvoorziening (expliciet of impliciet op basis van het
verslag)
a. Afwijzing aanvraag maatwerkvoorziening
b. Ontevreden met de inhoud van de toekenningsbeschikking voor
maatwerkvoorziening
In deze gevallen zal niet gauw een probleem ontstaan in de rechtsbescherming, nu er op de
aanvraag tot maatwerkvoorziening een besluit is genomen door het college, dat voor bezwaar
en beroep vatbaar is.
D. Ontevreden over de nadere invulling (ondersteuningsplan) van de
toekenningsbeschikking en/of de uitvoering ervan
Deze situatie levert de meeste problemen op, nu sprake is van een derde die zich in de
rechtsbetrekking tussen overheid en burger voegt, namelijk de private aanbieder die de door het
college toegekende voorziening, binnen de door het college gestelde kaders, concreet invult, bij
voorkeur in samenspraak met de cliënt. Wanneer de burger het daarmee niet eens is en een
(klacht)procedure bij de aanbieder zelf niet de gewenste uitkomst heeft, volgt uit de
verantwoordelijkheidsverdeling dat de burger bij de gemeente terecht moet kunnen.81
80 Marseille & Vermaat, Handicap & Recht 2017/1, p. 12. 81 Zie paragraaf 4.1.
33
Aanleiding tot heroverweging door de gemeente
Wanneer de burger er met de aanbieder niet uitkomt over de geboden en in de toekomst te
bieden ondersteuning en hij zich tot de gemeente wendt, hoeft dat niet direct tot (formele)
problemen te leiden. De gemeente kan deze ‘probleemmelding’ van de burger namelijk
aannemen als een aanleiding tot heroverweging van de toekenningsbeschikking, vergelijkbaar
met artikel 2.3.9, eerste lid, Wmo 2015 dat bepaalt dat het college periodiek onderzoekt of er
aanleiding is de beslissingen tot verstrekking van maatwerkvoorziening of het
persoonsgebonden budget te heroverwegen. Die heroverweging levert dan een nieuw besluit
op. De maatwerkvoorziening is een pakket aan maatregelen,82 en het is dus geen grote stap om
de heroverweging als bedoeld in artikel 2.3.9, eerste lid, Wmo 2015 uit te breiden naar het hele
pakket van maatregelen.83 Zolang de gemeente niet direct in de ‘bezwaarmodus’ schiet,
ontstaan er niet onmiddellijk formele problemen.
Private aanbieder aanmerken als b-orgaan?
In beginsel is de bestuursrechter niet bevoegd om beslissingen en handelingen van private
aanbieders te toetsen. Toch kan een private aanbieder onder omstandigheden onder de
rechtsmacht van de bestuursrechter gebracht worden, namelijk door de aanbieder aan te merken
als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b Awb (hierna: b-
orgaan). Op grond van dat artikel is een private rechtspersoon een bestuursorgaan voor zover
hij met enig openbaar gezag is bekleed, wat wil zeggen dat hij de bevoegdheid heeft de
rechtspositie van andere rechtssubjecten eenzijdig te wijzigen.84 Dat kan op grond van een
wettelijk voorschrift, maar ook op grond van de twee cumulatieve vereisten die gelden op basis
van de publieke taakjurisprudentie.
Ten eerste geldt dat de inhoudelijke criteria voor verstrekking van geldelijke uitkeringen of
voorzieningen in beslissende mate worden bepaald door een of meer bestuursorganen als
bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a Awb (hierna: a-orgaan), waarbij de
beslissing in het individuele geval aan de aanbieder toekomt. Het tweede vereiste is dat één of
meer a-organen de verstrekking van deze uitkeringen of voorzieningen in overwegende mate,
dat wil zeggen in beginsel voor twee derde of meer, financiert. De uitvoering van de Wmo 2015
82 Zie artikel 1.1.1 Wmo 2015 en Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 155. 83 Vermaat & Homan, Handicap & Recht 2017/2, p. 38-9. 84 Zie paragraaf 3.2.1.
34
is uitdrukkelijk een publieke taak.85 Private aanbieders krijgen op basis van een
subsidieregeling of een contractuele relatie de financiële middelen om die taak uit te oefenen.
Op die manier kan de gemeente de aanbieder ook sturen.
De publieke taakjurisprudentie ziet echter alleen op beslissingen die zonder twijfel als
appellabel besluit zouden worden aangemerkt, wanneer zij zouden zijn genomen door een a-
orgaan. Wanneer de private aanbieder privaatrechtelijke uitvoeringshandelingen doet, zoals het
sluiten van een zorgovereenkomst met de cliënt, of feitelijke uitvoeringshandelingen, zoals het
verlenen van de ondersteuning, is geen sprake van een appellabel besluit omdat deze
handelingen ook niet appellabel zouden zijn wanneer zij zouden zijn verricht door de
gemeente.86 In die gevallen kan de private aanbieder dus niet als bestuursorgaan worden
aangemerkt en is ook geen sprake van appellabele besluiten.
Wanneer echter sprake is van het vaststellen van een ondersteuningsplan is naar mijn mening
wel sprake van een publiekrechtelijk rechtsgevolg, nu daarmee de rechtspositie van de cliënt
wordt gewijzigd. De (omvang van de) ondersteuning die de cliënt van de overheid ontvangt
wijzigt immers. In dat geval wordt ook aan het in de vorige alinea genoemde derde criterium
voldaan, waardoor betoogd kan worden dat de private aanbieder aangemerkt kan worden als b-
orgaan. De CRvB heeft zich echter niet gewaagd aan het al dan niet als b-orgaan aanmerken
van een private aanbieder, maar heeft overwogen dat de cliënt pas na vaststelling van het
ondersteuningsplan weet op hoeveel ondersteuning hij kan rekenen. De CRvB achtte de
overschrijding van de bezwaartermijn in deze zaak daarom verschoonbaar.
Met deze keuze verlaat de CRvB de lijn van de lagere rechtspraak die het door de private
aanbieder opgestelde ondersteuningsplan kwalificeerde als verlengde besluitvorming van de
toekenningsbeschikking van het college, zodat het ondersteuningsplan toch onder de
rechtsmacht van de bestuursrechter gebracht kon worden.87
Het aanmerken van private aanbieders als b-organen lost echter niet alle problemen op.
Voorkomen moet worden dat iedere beslissing van de private aanbieder om (de omvang van)
de voorziening een nieuwe bezwaar- en beroepstermijn laat starten. Bij het uitgangspunt van
85 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 161. 86 Zie bijvoorbeeld CRvB 24 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4409, r.o. 5.1. 87 Jak, NTB 2018/49, p. 268-271,
35
het leveren van maatwerk is een zekere mate van flexibiliteit noodzakelijk. De huidige bezwaar-
en beroepstermijn in de huidige Awb van elk zes weken staan daaraan in de weg. Mijns inziens
dient de bezwaartermijn gelijk te lopen aan de looptijd van de voorziening, aangezien
gedurende de gehele looptijd ontevredenheid kan ontstaan.88
Het al dan niet aanmerken van een private aanbieder als b-orgaan heeft consequenties voor de
normering van het handelen van die private aanbieder. Wanneer een private aanbieder op basis
van bovengenoemde publieke taakcriteria niet kan worden aangemerkt als b-orgaan betekent
dat strikt genomen dat de publiekrechtelijke normen niet op de aanbieder van toepassing zijn.
Ook de Hoge Raad is terughoudend bij toepassing van de publiekrechtelijke normen op private
partijen die geen bestuursorgaan zijn over de band van de schakelbepaling van artikel 3:14
BW.89 In deze gevallen is de bestuursrechter dus niet bevoegd en blijft de rechtsbescherming
problematisch.90
4.3 Verbeterde rechtsbescherming door wijziging van de Awb
4.3.1 Voorprocedure: integrale behandeling bezwaar en klacht
Uitgangspunten
Hierboven werd al aangestipt dat het de voorkeur heeft wanneer partijen samen tot een
oplossing komen, alvorens partijen naar de rechter stappen – in de voorprocedure dus. Wanneer
de burger aandacht vraagt voor zijn probleem, dient - mooi in lijn met de Wmo 2015-
systematiek – maatwerk te worden geboden: de burger is niet op zoek naar een juridisch
houdbare oplossing, maar naar een concrete oplossing voor de door hem ervaren gebreken in
zelfredzaamheid. Daarbij moet in het achterhoofd worden gehouden dat de burger niet zoals
een jurist denkt in besluiten of feitelijke handelingen, maar de gemeente en private aanbieder
als een samenwerkend geheel ziet. Geïnspireerd op het hierna te bespreken advies van
regeringscommissaris Scheltema moet het er niet toe doen welk soort probleem aan de orde is;
er moet sprake zijn van een integrale aanpak die verder gaat dan de bestuursrechtelijke toets
van rechtmatigheid en doelmatigheid. Ook de wetgever zag voor gelijktijdige behandeling van
bezwaar en klacht geen obstakels.91
88 Zie subparagraaf 4.3.2 onder ‘Termijnen’. 89 Zie HR 4 april 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF2830 (RZG/ConforMED). Artikel 3:14 BW bepaalt dat een
bevoegdheid die iemand krachtens het burgerlijk recht toekomt, mag niet worden uitgeoefend in strijd met
geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht. 90 Klein Egelink, NTB 2018/11, p. 33-36. 91 Kamerstukken II 1997/98, 25837, 5, p. 5.
36
Een goede geïntegreerde voorprocedure kenmerkt zich ten eerste door haar snelheid. De burger
heeft een probleem, dat in het sociaal domein vaak directe consequenties heeft. Daarom dient
zo snel mogelijk contact te worden gezocht met de burger. Voor de afhandeling van de
voorprocedure kan aansluiting worden gezocht bij de zes wekentermijn die geldt voor
klachtafhandeling door zorgaanbieders onder de Wkkgz.92 Ten tweede laagdrempeligheid: de
burger moet zonder te voldoen aan formele eisen, zoals die gelden in een gerechtelijke
procedure, bij de gemeente terecht kunnen. Daaruit vloeit voort, ten derde, dat de procedure
flexibel moet zijn en wordt ingericht rondom het probleem van de burger. Ten vierde dient het
probleem integraal te worden aangepakt en zich niet te beperken tot louter het besluit. Juist in
het sociaal domein gaat het niet om de juridische regels, maar om (sociaal) welzijn. In dit kader
is dan ook van belang dat procedurele rechtvaardigheid voorop staat: overeenstemming over de
inhoud van een besluit of handeling is niet noodzakelijk voor een tevreden burger. Belangrijker
is dat de burger zich serieus gehoord en eerlijk behandeld voelt93 en dat met hem wordt
meegedacht. Door de verschillende mogelijke procedures ligt het gevaar van het kastje naar de
muur te worden gestuurd op de loer. De Nationale ombudsman stelt dan ook voor een duidelijk
zichtbare en aanspreekbare persoon of instantie in te zetten die zich primair bezighoudt met
vroegsignalering van knelpunten, om formele procedures met vaak hoge drempels te
vermijden.94 De klachtafhandeling en geschilbeslechting dienen niet van begin af aan al
gefrustreerd te worden.95
Overigens kan de mate van betrokkenheid van de gemeente per geval verschillen. Een flexibele
procedure laat dat ook toe. Wanneer de burger bijvoorbeeld klaagt over technische problemen
met diens rolstoel, zal de gemeente de burger verwijzen naar de leverancier van die rolstoel.
Wel dient de gemeente in dergelijke gevallen op de hoogte te zijn van de afhandeling van die
klacht. Dat zou kunnen middels een gemeentelijk informatiesysteem waarin de private
aanbieder – in het voorbeeld de leverancier – binnengekomen klachten vastlegt, of door middel
van een jaarverslag.96 In ieder geval moet voorkomen worden dat de gemeente optreedt als een
geschilleninstantie die een bindend oordeel geeft over de vraag wie er gelijk heeft: aanbieder
92 Artikel 17 Wkkgz. Deze zes wekentermijn kan door de zorgaanbieder met vier weken verlengd worden. Een
dergelijke stap zou overigens een voorschot nemen op de mogelijk van toepassing verklaring van de Wkkgz op
de Wmo 2015, zie subparagraaf 2.3.2. 93 Winter, NTB 2018/8, p. 22-26. 94 Nationale ombudsman 2017, p. 54-58 95 Zie voor een goede oplossing hiervoor bijvoorbeeld de gemeente Kampen, waar één sociale ombudsvrouw als
centraal aanspreekpunt fungeert voor vragen over (de uitvoering van) een Wmo 2015-voorziening van welke
aard dan ook: https://www.kampen.nl/ombudsvrouw. 96 Zie ook Handleiding geschilbeslechting sociaal domein, VWS (juni 2016), p. 16.
37
of burger.97
Uitvoering
Voor de uitvoering van zo’n integrale voorprocedure dient wel het een en ander geregeld te
worden. Hierboven werd al genoemd dat de gedifferentieerde implementatie van de zorgtaken
door de verschillende gemeenten niet noodzakelijkerwijs tot gedifferentieerde
rechtsbescherming hoeft te leiden. Mijns inziens dient daarvoor rechtseenheid te bestaan.
Cruciaal uitgangspunt is dat het onderscheid tussen bezwaar en klacht in de zin van de Awb
vervalt. Daarom moeten de regels voor het behandelen daarvan worden aangepast. De relevante
bepalingen uit de Awb moeten buiten toepassing worden verklaard voor het sociaal domein om
samenloop te voorkomen en ruimte te bieden aan een nieuwe regeling onder de Awb, specifiek
voor het sociaal domein, althans de Wmo 2015. Voornaamste reden voor deze speciale
benadering voor de Wmo 2015 is dat de specifieke systematiek van die wet een ruimere
beleidsvrijheid toekent aan de gemeente dan andere wet- en regelgeving waar het meer gaat om
rechtmatigheid.98 Ten behoeve van de rechtseenheid dient er een regeling te worden getroffen
waarmee de buitengrenzen van de geïntegreerde voorprocedure worden geschetst, die ruimte
moet bieden aan een flexibele inzet van de procedure waarin de burger en zijn probleem centraal
staan. Daarbij gaat het onder meer om de termijnen die van toepassing zijn en de wijze van
verslaglegging. Ook dient het probleem aangevlogen te worden zoals het op dat moment aan
de orde is: een toetsing ex nunc. Op dergelijke onderwerpen kom ik hierna terug.
Zo een regeling zal de burger een idee geven van hetgeen hij van de gemeente en private
aanbieder kan verwachten, maar is naar mijn mening ook noodzakelijk aangezien het niet altijd
zal lukken om er samen uit te komen. Om de rechter houvast te bieden bij hetgeen zich in de
voorprocedure heeft afgespeeld en een herhaling van zetten in de beroepsprocedure te
voorkomen zijn dergelijke randvoorwaarden naar mijn mening noodzakelijk. Om maatwerk
mogelijk te maken is nadere invulling vervolgens toevertrouwd aan de gemeenten. Mogelijk
kan de Vereniging Nederlandse Gemeenten hierin een rol spelen. Voor concrete invulling van
deze procedure en best practices daaromtrent biedt de Handleiding Geschilbeslechting Sociaal
Domein van de Rijksoverheid handvatten.
97 Zoals gebeurde in Amsterdam. Op 5 april 2016 heeft de Rb. Amsterdam deze procedure met een beroep op de
verantwoordelijkheid van de gemeente afgekeurd, zie ECLI:NL:RBAMS:2016:1920. 98 Denk bijvoorbeeld aan vergunningenstelsels.
38
In de op te stellen regeling moet ook geregeld worden wat de rol van partijen in de
voorprocedure is en wat zij van elkaar kunnen verwachten. Wanneer het handelen van de
aanbieder ter discussie staat moet er duidelijkheid zijn over de vraag of en, zo ja, wanneer die
aanbieder bij de procedure betrokken is, alsook wat zijn rol hierin is en in hoeverre hij gebonden
is aan de uitkomst van de procedure. Dergelijke regels kunnen gedurende het
contracteringsproces al tot stand komen, maar dat zou per gemeente of zelfs per gecontracteerde
aanbieder een andere regeling opleveren. Het is daarom een meer rechtszekere route om de
roltoebedeling in de voorprocedure in de Wmo 2015 op te nemen. Dat zou kunnen op grond
van artikel 3.2 Wmo 2015 dat bepaalt dat een klachtenregeling bij de aanbieder verplicht is
voor bepaalde voorzieningen, of, op grond van het tweede lid, in het Uitvoeringsbesluit Wmo
2015.
4.3.2 Integrale geschilbeslechting (advies-Scheltema)
Uitgangspunten
Actueel ten tijde van het schrijven van dit onderzoek is het advies van regeringscommissaris
Michiel Scheltema over de geschilbeslechting in het sociaal domein dat hij heeft uitgebracht op
30 mei 2017. Het voorstel ziet op de Wmo 2015, de Participatiewet en de Wet schuldsanering
natuurlijke personen, en sluit – vooralsnog – de Jeugdwet uit. Om de problematiek zoals die in
hoofdstuk 3 van dit onderzoek is uiteengezet aan te pakken schetst Scheltema de contouren van
een mogelijke regeling om geschillen integraal te kunnen beslechten. Het zou daarbij moeten
gaan om een aanvulling van de Awb. Zijn uitgangspunt is een centrale rol voor de burger: de
burger kan een geschil over een voorziening in bezwaar en in beroep voorleggen in één
procedure aan één instantie, waarbij het niet van belang is of het gaat om een besluit of een
feitelijk handelen van gemeente of private aanbieder. Uitgangspunt is het wettelijk stelsel
waarin de gemeente verantwoordelijk is, zodat de gemeente in ieder geval partij is in de
procedure, met, indien van uitbesteding van taken sprake is, ook een rol voor de private
aanbieder. De bestuursrechter kan dus over zowel besluiten als feitelijke handelingen beslissen
en moet daarvoor aan beide partijen opdrachten kunnen geven. Daarbij stelt Scheltema een
bezwaartermijn van zes maanden voor, maar deze dient nog nader verkend te worden. Ook zal
het geschil beoordeeld worden naar het tijdstip van procederen (ex nunc).99 Om een ‘open
dossier’ te voorkomen kan de goede procesorde als grens dienen.100
99 Geschilbeslechting sociaal domein. Advies van regeringscommissaris prof. mr. M. Scheltema van 4 augustus
2017, www.internetconsultatie.nl/ geschilbeslechtingsociaaldomein. 100 Van Ettekoven, NTB 2016/50, p. 377.
39
De invulling van deze voorgestelde contouren wordt in de literatuur en daarbuiten
bediscussieerd. Over het algemeen vullen auteurs de voorgestelde regeling in op basis van de
verzoekschriftprocedure als bedoeld in Titel 8.4 Awb.101 Een belanghebbende kan de
bestuursrechter onder voorwaarden verzoeken een bestuursorgaan te veroordelen tot
schadevergoeding voor schade die de belanghebbende lijdt als gevolg van onder andere een
onrechtmatig besluit of handeling van het bestuursorgaan. Het verzoek tot schadevergoeding
kan zelfstandig worden ingediend of hangende een (hoger) beroepsprocedure.102
Uitspraakbevoegdheden
In een verzoekschriftprocedure gaat het om een verzoek dat de rechter kan toe- of afwijzen. Het
hangt er dan vanaf hoe het verzoek is geformuleerd. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om een
verbod, een gebod en een verklaring voor recht.103 De bevoegdheden van de bestuursrechter
worden dus uitgebreid, nu hij opdrachten kan geven aan zowel gemeenten als de private
aanbieder, zoals het gebod meer of andersoortige compensatie te verstrekken. Dat bevordert
volgens Scheltema de rechtsbescherming van de burger, want aan een dictum dat de gemeente
aan zijn compensatieplicht moet gaan voldoen heeft de burger niet zoveel. Hierbij zal dus een
beroep op de rechter worden gedaan, om, bij voorkeur al ter zitting, met partijen overeen te
komen op welke wijze de burger voldoende wordt gecompenseerd. Dat sluit aan bij de nieuwe
zaaksbehandeling, finale geschilbeslechting en het idee van een responsief bestuursrecht.104
Termijnen
Vergeleken met de huidige beroepsprocedure zal dus niet langer het genomen besluit centraal
staan, maar de vraag of de gemeente heeft voldaan aan zijn compensatieplicht. Een geschil
daaromtrent kan ontstaan over het besluit, bijvoorbeeld over de toegewezen trede, maar ook
over de feitelijke uitvoering ervan, of over de feitelijke uitvoering na enkele maanden of jaren,
bijvoorbeeld wanneer de cliënt een nieuwe hulp krijgt. Aangezien onenigheid gedurende de
hele periode van verstrekking van de voorziening kan ontstaan, dient naar mijn mening de
bezwaartermijn gelijk te lopen aan de looptijd van die voorziening, aangevuld met zes weken
na het einde van de voorziening, namelijk om bezwaar te maken tegen de beëindiging van de
101 Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten, Stb. 2013, 50; Kamerstukken
32621. In werking getreden op 1 juli 2013, Stb. 2013, 162. 102 Marseille, ‘Weg van het besluit en het bestuur in het sociaal domein: gevolgen voor de rechtsbescherming.’
2018, p. 57-60. 103 Marseille, NTB 2018/12, p. 40. 104 Scheltema, NTB 2015/37, p. 287-289.
40
voorziening. Zo wordt voorkomen dat bij iedere beslissing van de gemeente dan wel de private
aanbieder een nieuwe bezwaartermijn begint te lopen. Nu de meest optimale situatie is dat de
burger en de gemeente er met elkaar uitkomen, al dan niet met betrokkenheid van de private
aanbieder, kan de beroepstermijn zes weken na het nemen van de beslissing op bezwaar
behouden blijven.
Rol private aanbieder en toetsingsmaatstaven
Opvallend in dit voorstel is de toewijzing van een eigen positie voor de private aanbieder in de
beroepsprocedure. Met hem heeft de burger uiteindelijk voor het grootste deel te maken, dus de
private aanbieder dient een eigen positie te krijgen in een procedure waarbij diens handelen in
het geding is. Dit zou vooral de rechtsbescherming van de burger ten goede komen.
Indien de private aanbieder een rol krijgt moet ook vastgesteld worden welke
toetsingsmaatstaven voor hem gelden. Hiervoor werd al opgemerkt dat publiekrechtelijke
normen zoals de algemene beginselen van behoorlijk bestuur niet gelden voor een private partij,
en dat ook de Hoge Raad die normen aan private partijen niet via de schakelbepaling van artikel
3:14 BW heeft willen opleggen.105 Ten tweede is het ook te makkelijk om te stellen dat, in het
geval waarin de private partij een volledige positie zou krijgen, bijvoorbeeld door hem als b-
orgaan aan te merken, het niet meer dan logisch is de publiekrechtelijke normen zoals het
zorgvuldigheidsbeginsel en motiveringsbeginsel op die partij van toepassing te verklaren.106
Immers, die normen zijn geschreven ter instructie bij het voorbereiden en nemen van besluiten
in de zin van de Awb, bevorderen dergelijke beginselen de gewenste flexibele uitvoering van
de toegekende voorziening niet en werken zij juist juridiserend en administratief belemmerend.
Als b-orgaan oefent de private aanbieder weliswaar een publieke taak uit, maar heeft hij ook
andere (financiële) belangen. Van die andere belangen profiteert de gemeente ook, namelijk in
(de prijzen van) de aanbesteding.
Ten derde geldt dat er bij de private aanbieder rechtsonzekerheid ontstaat wanneer de
bestuursrechter jurisprudentiële normen op hem van toepassing gaat verklaren, waarbij de
aanbieder in de contractering met de gemeente geen rekening heeft kunnen houden. Dat kunnen
we in het huidige zorgstelsel niet van de aanbieder verwachten, noch kunnen we die (financiële)
105 Zie voetnoot 89. 106 Huisman & Van Ommeren, NTB 2018/7, p. 20-1.
41
risico’s op hem afwentelen.107 Daarnaast moet voorkomen worden dat de bestuursrechter per
geval moet bekijken wat precies de verhoudingen in de betreffende gemeente zijn. Bovendien
staat die handelwijze in de weg aan de door mij bepleitte rechtseenheid in geschilbeslechting
onder de Wmo 2015.
Wel kan aansluiting worden gezocht bij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur,
eventueel in samenhang met de normen die gelden voor bestuurshandelen zoals uitgewerkt door
de Nationale ombudsman. Voor de duidelijkheid in dit zo aan verandering onderhevige
rechtsgebied zou het echter de rechtszekerheid en rechtsbescherming van zowel de burger als
de private aanbieder ten goede komen wanneer een set normen zou worden ontwikkeld ter
toetsing van feitelijk handelen door de gemeente dan wel de private aanbieder.108 Voor een
constructieve opstelling van de private aanbieder is immers vereist dat ook hij weet waar hij
aan toe is en de regeling ook zijn rechtszekerheid en rechtsbescherming waarborgt.109
Toch moet naar mijn mening op de positie van de private aanbieder in de beroepsprocedure niet
te veel nadruk worden gelegd. De gemeente is immers eindverantwoordelijk en dient, blijkens
voornoemde toelichting op die verantwoordelijkheid, te waarborgen dat de aanbieder aan de
kwaliteitseisen voldoet. De burger moet dus naar de gemeente kunnen stappen.110 Het lijkt dan
ook beter om een scheidslijn te creëren tussen publieke verantwoordelijkheid en private
activiteiten, in plaats van de publiek-private mix zoals Scheltema voorstelt. De belangen in de
private sector zijn immers anders dan in de publieke. Waar deze belangen botsen, moet de
burger zijn heil kunnen zoeken bij één partij: de overheid.111
Betrokkenheid van de private aanbieder is mijns inziens wel nuttig. Nu de insteek van de
bestuursrechter zal zijn om ter zitting er met partijen uit te komen, dient ook de stem van de
private aanbieder gehoord te worden, zij het naast of ‘onder de vleugels van’ de gemeente. De
aanbieder kan immers aangeven wat er al dan niet mogelijk is in de praktijk. Uiteraard is van
belang dat gemeente en aanbieder dan voorafgaand aan de zitting daarover al gezamenlijk
107 Den Ouden, NTB 2018/10, p. 30-1. Over het afwentelen van risico’s op de zorgaanbieder heeft de burgerlijke
rechter gemeenten overigens al vaker teruggefloten, zie ECLI:NL:RBDHA:2016:11869;
ECLI:NL:RBNHO:2016:1730, ECLI:NL:GHDHA:2017:260, ECLI:NL:RBNHO:2017:9242 en
ECLI:NL:RBZWB:2017:7312. 108 Van Ettekoven, NTB 2016/50, p. 376-7. 109 Den Ouden, NTB 2018/10, p. 31. 110 Zie Brand, NTB 2018/5, die qua verantwoordelijkheid wat betreft aansluit bij Van Heukelom, NTB 2018/4. 111 Vonk, NTB 2018/43, p. 229-30.
42
gesproken hebben, om te voorkomen dat de partijen naar elkaar verwijzen. Door deze regeling
in de Awb op te nemen kan het dienen als experiment in de ontwikkelingen rondom een meer
effectieve rechtsbescherming in (andere gebieden van) het bestuursrecht.
4.3.3 Arbitrage
In de rechtsbetrekking tussen burger en overheid zoals de Wmo 2015 die regelt is het wenselijk
dat eventuele geschillen snel en effectief worden beslecht. Een gerechtelijke procedure zal aan
die snelheid niet bijdragen. Tevens gaat het niet in alle gevallen om een tweepartijen geschil.
Geïnspireerd door de nieuwe ontwikkelingen binnen geschilbeslechting op het gebied van
zorgcontractering, lijkt geschilbeslechting onder de Wmo 2015 mij bij uitstek een sector
waarbinnen arbitrage een mogelijke uitkomst zou zijn. Arbitrage is civielrechtelijk uitgebreid
geregeld in de artikelen 1029 tot en met 1069 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.
In het (twee)jaarlijkse proces van zorgcontractering kopen zorgverzekeraars bij zorgaanbieders
zorg in voor hun verzekerden. Daarbij moeten afspraken worden gemaakt over prijzen en
volumes van zorg, met onder meer omzetplafonds, doorleverplichten en kwaliteitseisen. Op
zorginkoopcontracten die zijn ingegaan op 1 januari 2017 of later geldt de Regeling
Transparantie zorginkoopproces Zorgverzekeringswet op basis waarvan de Nederlandse
Zorgautoriteit kan handhaven in de contracteringsfase. In geval van geschillen toetst in beginsel
de overheidsrechter het contracteerbeleid van zorgverzekeraars in de precontractuele fase naar
maatstaven van redelijkheid en billijkheid. Sinds 2 juni 2016 is er ook een Onafhankelijke
Geschilleninstantie voor Geschillenoplossing en -beslechting Zorgcontractering opgericht als
onderdeel van het Nederlands Arbitrage Instituut (hierna: NAI) die het contracteerproces in de
zorg moet versnellen en verbeteren. De instantie is bevoegd voor zowel precontractuele als
contractuele geschillen betreffende Zvw- en Wlz-zorg. De eisende partij kan ervoor kiezen naar
het NAI te stappen in plaats van naar de overheidsrechter, maar partijen kunnen dit ook
gezamenlijk doen.
Een procedure bij het NAI starten betekent dat de overheidsrechter zich onbevoegd dan wel
niet-ontvankelijk zal verklaren.112 Voordelen hiervan zijn dat de arbiter verstand heeft van zorg,
de procedure grotendeels naar wens van partijen kan worden ingericht en de procedure en
112 Kiest de eisende partij ervoor om het geschil voor te leggen aan de Geschilleninstantie, dan zal de rechter zich
onbevoegd verklaren, of de eisende partij niet-ontvankelijk verklaren als het geschil aan hem wordt voorgelegd
terwijl een beroep wordt gedaan op een arbitrage- of bindend adviesovereenkomst.
43
uitspraak vertrouwelijk zijn. Lagere kosten en snellere doorlooptijden van de procedure hoeven
niet zonder meer het geval te zijn.113
Helaas lijkt alternatieve geschilbeslechting in de vorm van arbitrage en/of bindend advies geen
geschikte oplossing voor bestuursrechtelijke geschillen. Hierboven is reeds op goede gronden
uiteengezet dat de procedure bij de bestuursrechter zich moet richten tot de gemeente, vanwege
diens primaire eindverantwoordelijkheid. Arbitrage impliceert dat het bestuursorgaan een
(deel)beslissing laat nemen door een derde, waaraan het bestuursorgaan vervolgens gebonden
is. Dat kan worden aangemerkt als delegatie van (een deel van) zijn bevoegdheid. Delegatie
vereist op grond van artikel 10:15 Awb een wettelijke grondslag. Daarnaast is het uitgangspunt
van arbitrage dat partijen de gang naar de overheids(bestuurs)rechter afsluiten en bezwaar- en
beroepsprocedures buiten toepassing laten. Die regelingen zijn echter regelingen van openbare
orde waarvan dus niet, althans niet afdwingbaar, kan worden afgeweken.114
Gelet op het bovenstaande zou er voor bestuursrechtelijke arbitrage dus een nieuwe wettelijke
regeling moeten worden opgesteld in de Awb. Meer specifiek ten aanzien van de Wmo 2015
zal in die wet een wettelijke grondslag moeten worden gecreëerd voor de overdracht van
bevoegdheid (delegatie) door de gemeente. Zo een verkenning gaat de reikwijdte van dit
onderzoek te buiten.
Beschouwing
In dit hoofdstuk zijn verschillende mogelijkheden verkend die een oplossing zouden kunnen
zijn voor de momenteel versnipperde geschilbeslechting in het sociaal domein. Daarbij is
vooropgesteld dat de primaire verantwoordelijkheid voor kwaliteit bij de gemeente ligt en zij
handhaven op de kwaliteitsregels. Daarnaast heeft ook de private aanbieder een eigen
verantwoordelijkheid voor kwaliteit.
Uitgaande van het huidige Awb-stelsel zijn er op grond van de Awb, in samenhang met de
Wmo 2015, meerdere mogelijkheden om zowel de besluitvorming omtrent voorzieningen als
de uitvoering daarvan door privaatrechtelijke derden te laten verrichten op een rechtmatige én
‘maatschappelijk acceptabele’ wijze, namelijk via de juiste mandateringsconstructie waarin de
113 Mingels, TvGR 2018/1, p. 23-35. 114 Kamerstukken II 1999/00, 27286, 1.
44
juiste afspraken zijn gesteld. In dat geval valt de private aanbieder, als zijnde b-orgaan, onder
de rechtsmacht van de bestuursrechter. Problematisch blijven dan nog wel de bezwaartermijn
en toetsingsmaatstaven. Bovendien is de private aanbieder niet altijd als b-orgaan aan te
merken.
De focus dient mijns inziens echter te liggen op een integrale behandeling van klacht en
eventueel bezwaar in een geïntegreerde voorprocedure. Nu zowel de gemeente als de aanbieder
gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor de (kwaliteit van de) geleverde zorg, is het invoelbaar
dat de burger niet goed weet of hij zich tot de aanbieder of de gemeente moet richten. Een
integrale voorprocedure lijkt mij aldus een goede oplossing. Zo belemmeren verplicht
gedetailleerde, niet-flexibele beschikkingen het door gemeenten geboden maatwerk niet, maar
blijft effectieve rechtsbescherming voor de burger toch gewaarborgd.
In het geval partijen er toch niet uitkomen en men zich tot de bestuursrechter wendt, zijn er
mijns inziens (te) veel bezwaren om de private aanbieder een zelfstandige rol te geven in de
beroepsprocedure voor de bestuursrechter. Wel dient, wanneer diens handelen centraal staat in
het geschil, de private aanbieder een rol krijgen in de procedure, maar naast of onder de vleugels
van de gemeente. Cruciaal is dus dat, voor wat betreft het sociaal domein, het besluit niet langer
de toegangspoort is tot de bestuursrechter, maar dat de beroepsprocedure een integrale
geschilbeslechting behelst, die in het verlengde ligt van de geïntegreerde voorprocedure.
45
Conclusie en aanbevelingen
Dankzij de decentralisaties in het sociaal domein per 1 januari 2015 heeft er een grootschalige
omslag plaatsgevonden in de wijze waarop burgers ondersteuning vanuit de overheid
ontvangen. De Wmo 2015 streeft ernaar een inclusieve samenleving te realiseren waarbij de
focus ligt op de zelfredzaamheid en participatie van mensen. Zij die het op eigen kracht niet
goed redden moeten zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kunnen blijven wonen en
participeren in de maatschappij. Op grond van de Wmo 2015 is nu de gemeente
verantwoordelijk voor het verlenen van maatschappelijke ondersteuning, in plaats van de
Rijksoverheid. De gemeente kreeg de ruimte om in te spelen en aan te sluiten op de lokale
problematiek, waarbij de te volgen procedure op hoofdlijnen werd vastgelegd.
In het licht van die nieuwe ontwikkelingen binnen het sociaal domein, meer specifiek de Wmo
2015, stond in dit onderzoek de volgende onderzoeksvraag centraal:
“In hoeverre is de rechtsbescherming ten aanzien van de burger die hulp vraagt onder de Wet
maatschappelijke ondersteuning 2015 gewaarborgd in geval van een geschil over de
(uitvoering van) zorg?”
Dit onderzoek heeft laten zien dat op verschillende momenten in de procedure ter verkrijging
van (wenselijke) maatschappelijke ondersteuning problemen kunnen ontstaan die naar
complexiteit verschillen. Wanneer de burger zich meldt bij de gemeente met een verzoek om
ondersteuning, kan het voorkomen dat wordt vastgesteld dat de burger geen ondersteuning
nodig heeft, of dat hij, al dan niet na het onderzoek, wordt verwezen naar een algemene
voorziening. Er is dan geen besluit waartegen bezwaar en beroep openstaat. Het verdere verloop
van de procedure is afhankelijk van de inrichting van de cliëntondersteuning waarbij de
gemeente aanzienlijke beleidsvrijheid heeft. Die cliëntondersteuner moet de burger erop wijzen
dat hij een aanvraag tot een maatwerkvoorziening moet indienen om een appellabel besluit te
krijgen. Nog los van het feit dat de inrichting van de cliëntondersteuning problematisch kan zijn
aangezien cliëntondersteuners soms dezelfde mensen of collega’s zijn als degenen die het
onderzoek verrichten, is dit een bureaucratische en onwenselijke gang van zaken.
Wanneer de burger een maatwerkvoorziening toegekend heeft gekregen bestaat er op het eerste
46
gezicht geen probleem aangezien de maatwerkvoorziening wordt toegekend in de vorm van een
besluit in de zin van de Awb, waartegen de burger kan opkomen. De gemeente heeft echter
vrijwel altijd de feitelijke uitvoering van de zorg uitbesteed aan private aanbieders. Die private
aanbieders stellen, in het licht van het bieden van maatwerk, ook de concrete omvang van de
ondersteuning zoals die wordt geboden vast in een ondersteuningsplan. Gebleken is dat de
kwalificatie van dat ondersteuningsplan problematisch is. Afhankelijk van de
bevoegdheidsconstructie waarop het ondersteuningsplan is gebaseerd en de inhoud van het
ondersteuningsplan – is het een privaatrechtelijke en feitelijke uitvoeringshandeling of niet –
kan dit plan onder het bestuursrechtelijk regime vallen.
Los van de competentieproblematiek bestaan er nog andere formele knelpunten, zoals een
ongeschikte bezwaartermijn en uitspraakbevoegdheden van de bestuursrechter. Daarnaast zijn
er materiële knelpunten zoals de toetsingsmaatstaven waaraan het handelen van de private
aanbieder wordt getoetst, hetzij door de bestuursrechter, hetzij door de burgerlijke rechter.
De kern van de problematische rechtsbescherming onder de Wmo 2015 ziet eigenlijk op het
besluitbegrip dat centraal staat in het bestuursrecht, maar in de huidige overheidspraktijk niet
in alle gevallen goed werkt. Hierdoor is de afhandeling, oplossing of beslechting van de
problemen in de breedste zin van het woord onder de Wmo 2015 versnipperd. Zo werd al
opgemerkt dat een burger in zeker vier verschillende procedures kan belanden wanneer hij
aandacht vraagt voor zijn probleem. De door de wetgever bedoelde gedifferentieerde
implementatie van de Wmo-taken door de gemeenten kan naar mijn mening geen
gedifferentieerde rechtsbescherming tot gevolg hebben.
De rechtsbescherming ten aanzien van een burger die hulp vraagt onder de Wmo 2015 is, in
geval van een geschil over (de uitvoering van) zorg, dus niet gewaarborgd. In dat kader worden
in dit afsluitende hoofdstuk enkele aanbevelingen in de vorm van uitgangspunten gedaan. Deze
zijn mijns inziens cruciaal voor de gemeente, de private aanbieder dan wel de wetgever om een
meer effectieve geschilbeslechting onder de Wmo 2015 te realiseren.
Aanbeveling I - Laagdrempelig
In het denken over oplossingen voor gebreken in de geschilbeslechting dient continu in het
achterhoofd te worden gehouden dat de doelgroep van deze wet burgers betreft die
47
ondersteuningsbehoevend zijn, in welke vorm dan ook. Vaker niet dan wel zullen het juristen
zijn die goed de privaat- dan wel bestuursrechtelijke paden weten te bewandelen. Daarom dient
ernaar gestreefd te worden dat oplossingen toegankelijk en laagdrempelig zijn. De op grond
van de wet verplichte cliëntondersteuner kan daarin een grote rol spelen, mits diens positie in
de praktijk goed geregeld is. De cliëntondersteuner dient onafhankelijk te zijn, zoals ook is
bepaald in de toelichting, ongeacht hoe diens positie georganiseerd is. Zo dient hij los te staan
van het college die uiteindelijk de aanvraag tot een maatwerkvoorziening goed- of afkeurt, maar
ook van het sociaal wijkteam dat het onderzoek naar aanleiding van de melding uitvoert.
Aanbeveling II – Gemeentelijke eindverantwoordelijkheid
Wanneer de burger een probleem ervaart en daarvoor aandacht vraagt bij de gemeente, kan de
gemeente de burger niet zonder meer naar de private zorgaanbieder verwijzen, tenzij dat gezien
de aard van het probleem redelijk zou zijn. Dat laatste is bijvoorbeeld het geval bij
bejegeningsklachten of een technisch mankement van een hulpmiddel. Over het algemeen dient
de gemeente echter de touwtjes in handen te nemen bij de afhandeling of beslechting van het
probleem.
Aanbeveling III – Geïntegreerde voorprocedure: los van het besluit
Op basis van de uitkomsten van dit onderzoek, verdient het aanbeveling om in te zetten op een
geïntegreerde voorprocedure, geïnspireerd door het in het vierde hoofdstuk besproken advies
van regeringscommissaris Scheltema. Vanuit de Wmo 2015-gedachte dat de burger centraal
moet staan moet er sprake zijn van een integrale aanpak van de problematiek die de burger aan
de orde stelt en die verder gaat dan de bestuursrechtelijke toets op rechtmatigheid en
doelmatigheid. Belangrijke kenmerken van een dergelijke procedure zijn snelheid,
laagdrempeligheid, flexibiliteit en integraliteit.
Daarbij moet naar mijn mening de classificatie van het probleem als bezwaar en klacht zoals
de Awb die definieert worden losgelaten. Dat betekent dat er in de Awb een nieuwe regeling
moet worden gecreëerd en de bestaande regelingen buiten toepassing moeten worden gelaten
voor de Wmo 2015. De bestaande bepalingen dienen als uitgangspunt voor de behandeling van
het probleem, maar worden toegespitst op de problematiek in het sociaal domein vanuit het
perspectief van de burger. Deze regeling schetst slechts de buitengrenzen waaraan het
gemeentelijk beleid voor probleemoplossing moet voldoen, zoals termijnen en de wijze van
48
verslaglegging. De rol van de private aanbieder daarin dient in de Wmo 2015 of diens
Uitvoeringsbesluit te worden opgenomen. Op die manier leidt een gedifferentieerd beleid onder
gemeenten niet tot gedifferentieerde rechtsbescherming, maar bestaat tegelijkertijd ruimte om
in de probleemoplossing maatwerk te leveren. Tevens biedt het de betrokken partijen houvast
in hetgeen men van elkaar kan verwachten, alsook de bestuursrechter voor het geval partijen er
in de voorprocedure niet samen uitkomen.
Aanbeveling IV – Integrale geschilbeslechting door de bestuursrechter
Wanneer de partijen er in de geïntegreerde voorprocedure niet samen uitkomen moet de gang
naar de bestuursrechter openstaan. Nu van een bezwaarprocedure in de zin van de Awb geen
sprake is geweest, en dus niet het besluit van de gemeente centraal heeft gestaan, kan ook in de
beroepsfase het besluit niet de toegangspoort zijn. Dat hoeft ook niet, nu de op de Wmo 2015
toegesneden voorprocedure dat kan zijn. In lijn met ontwikkelingen als de nieuwe
zaaksbehandeling, finale geschilbeslechting en het idee van responsief bestuursrecht en
wederom geïnspireerd door bovengenoemd advies van Scheltema kan een
verzoekschriftprocedure in de zin van de Awb hier uitkomst bieden. Ook in deze fase, waarin
de bestuursrechter zich als onafhankelijke derde mengt, dient ernaar gestreefd te worden dat
partijen ter zitting tot een oplossing komen. Mocht dat niet het geval zijn, dan heeft de
bestuursrechter verdergaande uitspraakbevoegdheden.
Kenmerkend voor de problematiek van de geschilbeslechting onder de Wmo 2015 is de rol van
de private aanbieder. In beginsel strekt de rechtsmacht van de bestuursrechter zich niet uit over
de private aanbieder. Toch hoeft dat niet altijd bezwaarlijk te zijn voor diens betrokkenheid bij
de procedure. Wanneer het gaat om het handelen van de private aanbieder, kan hij, afhankelijk
van de (de facto) mandateringsconstructies, aangemerkt worden als b-orgaan waardoor de
aanbieder toch onder de rechtsmacht van de bestuursrechter komt. In het geval dat de private
aanbieder niet als b-orgaan kan worden aangemerkt, dient hij een rol in de procedure te krijgen,
maar dan naast of in samenwerking met de gemeente, omdat de gemeente eindverantwoordelijk
is en te allen tijde kan worden aangesproken door de burger. Wat betreft de toetsingsmaatstaven
die het handelen van de private aanbieder, niet zijnde een bestuursorgaan, normeren dient een
nieuwe set te worden gecreëerd, bij voorkeur bij wet.
Al het bovenstaande overwegende moet geconcludeerd worden dat de rechtsbescherming van
de om ondersteuning vragende burger onder de Wmo 2015 behoorlijke gebreken kent. Het
49
verdient daarom aanbeveling een nieuwe regeling zoals hierboven geschetst in de Awb op te
nemen, specifiek voor de Wmo 2015. Onderzocht dient te worden of een dergelijke regeling op
het gehele sociaal domein kan worden toegepast. Door deze regeling in de Awb op te nemen
kan het ook dienen als experiment in de ontwikkelingen rondom een meer effectieve
rechtsbescherming in (andere gebieden van) het bestuursrecht.
50
Literatuurlijst
Boeken
Leenen e.a. 2017
H.J.J. Leenen, J.C.J. Dute, J.K.M. Gevers, J. Legemaate, G.R.J. de Groot, M.E. Gelpke en
E.J.C. de Jong, Handboek Gezondheidsrecht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2017.
Marseille, ‘Weg van het besluit en het bestuur in het sociaal domein: gevolgen voor de
rechtsbescherming.’ 2018
A.T. Marseille, ‘Weg van het besluit en het bestuur in het sociaal domein: gevolgen voor de
rechtsbescherming’ in: R. J. N. Schlossels, B. A. Beijen, A. M. M. M. Bots, & J. A. F. Peters
(red.), In het nu... over toekomstig bestuursrecht, Den Haag: Wolters Kluwer 2018, p. 45-60.
Tijdschriften
Brand, NTB 2018/5
J. Brand, ‘Voldoet de gereedschapskist van de bestuursrechter in het sociale domein niet
langer?’ NTB 2018/5, afl. 1, p. 11-13.
Den Ouden, NTB 2018/10
W. den Ouden, ‘Toetsingsmaatstaven voor geschillen bij integrale besluitvorming: het
perspectief van de private zorgaanbieder,’ NTB 2018/10, afl. 1, p. 28-31.
Ettekoven, van, NTB 2016/50
B.J. van Ettekoven, ‘‘Herrie rond de keukentafel.’ Over de WMO 2015 en maatschappelijk
adequate rechtsbescherming,’ NTB 2016/50, afl. 10, p. 373-377.
Heukelom-Verhage, van, NTB 2018/4
S. van Heukelom-Verhage, ‘Integrale geschilbeslechting vanuit gemeentelijk perspectief,’
NTB 2018/4, afl. 1, p. 8-10.
Huisman & Van Ommeren, NTB 2018/7
P.J. Huisman & F.J. Van Ommeren, ‘De bestuursrechtelijke rechtsbetrekking in het sociaal
domein,’ NTB 2018/7, afl. 1, p. 18-21.
Jak, NTB 2018/49
N. Jak, ‘Bestuursrechtelijke rechtsbescherming jegens private aanbieders: het sociaal domein
als proeftuin,’ NTB 2018/49, afl. 6, p. 267-277.
Klein Egelink, NTB 2018/11
E. Klein Egelink, ‘De toetsing door de bestuursrechter bij integrale besluitvorming in het
sociaal domein,’ NTB 2018/11, afl. 1, p. 32-35.
Klein Egelink & Vermaat, NTB 2015/43
E. Klein Egelink & M.F. Vermaat, ‘Mag ik wat vragen? De meldingsprocedure en de
besluitvorming in de Wmo 2015 nader beschouwd,’ NTB 2015/43, afl. 10, p. 324-329.
Koelewijn & Schaake, De Gemeentestem 2014/2
W.I. Koelewijn & E.E. Schaake, ‘De Wmo 2015: minder compenseren, meer participeren,’
De Gemeentestem 2014/2.
51
Marseille, NTB 2018/12
A.T. Marseille, ‘Aanpassing Awb ten behoeve van integrale geschilbeslechting in het sociaal
domein?’ NTB 2018/12, afl. 1, p. 37-40.
Marseille & Vermaat, Handicap & Recht 2017/1
A.T. Marseille & M.F. Vermaat, ‘Burgers op zoek naar rechtsbescherming in het sociaal
domein, Handicap & Recht 2017/1, afl. 1, p. 9-15.
Mingels, TvGR 2018/1
A.T.H.J. Mingels, ‘Alternatieve geschilbeslechting bij zorgcontractering: snel, laagdrempelig
en effectief?’ TvGR 2018/1, afl. 1, p. 23-35.
Scheltema, NTB 2018/3
M. Scheltema, ‘Advies integrale geschilbeslechting in het sociaal domein,’ NTB 2018/3, afl.
1, p. 4-7.
Scheltema, NTB 2016/49
M. Scheltema, ‘Uitbesteding van overheidstaken: wegbestemming van rechtsbescherming?’
NTB 2016/49, afl. 10, p. 369-372.
Scheltema, NTB 2015/37
M. Scheltema, ‘Bureaucratische rechtsstaat of responsieve rechtsstaat?’ NTB 2015/37, afl. 9,
p. 237-289.
Tollenaar & Vonk, TRA 2016/69
A Tollenaar & G.J. Vonk, ‘Decentralisaties in het sociale domein: de reactie van de Centrale
Raad van Beroep,’ TRA 2016/69, afl. 8/9, p. 10-15.
Vermaat & Homan, Handicap & Recht 2017/2
M.F. Vermaat & J.J. Homan, ‘Resultaatgericht indiceren binnen het sociaal domein: een
kronkelige weg. Moet de Algemene wet bestuursrecht worden aangepast?’ Handicap & Recht
2017/2, afl. 2, p. 35-39.
Vonk, NTB 2018/43
G. Vonk, ‘Privatisering en decentralisatie in het sociaal domein en de menselijke maat,’ NTB
2018/43, afl. 5, p. 228-230.
Winter, NTB 2018/8
H. Winter, ‘Geïntegreerde voorprocedures zijn óók nodig!’ NTB 2018/8, afl. 1, p. 22-26.
Jurisprudentie
Rb. Amsterdam 5 april 2016, ECLI:NL:RBAMS:2016:1920.
CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:1491, AB 2016/263.
Rb. Zeeland-West-Brabant 3 februari 2017, ECLI:NL:RBZWB:2017:561, m.nt. E.E. Schaake.
CRvB 5 april 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1259, m.nt. M.F. Vermaat.
CRvB 18 oktober 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3633, m.nt. C.W.C.A Bruggeman.
52
Rapporten en Evaluaties
Bergen, van, 2016
A. van Bergen, J.W. van de Maat & M. Hurkmans, Evaluatie Hervorming Langdurige Zorg –
Onafhankelijke cliëntondersteuning: een kwalitatief onderzoek naar de ervaringen van
onafhankelijke cliëntondersteuners, Movisie & Vilans, november 2016.
Eijkel, van, e.a. 2015
R. van Eijkel, W. van Ommen, N. Uenk, Taken uitbesteed, maar dan? De gemeente als
inkoper binnen het sociaal domein, Centraal Planbureau, Den Haag: december 2015.
Feijten 2017
P. Feijten, R. Schellingerhout, M. de Klerk, A. Steenbekkers, P. Schyns, F. Vonk, A.M.
Marangos, A. de Boer, L. Heering, Evaluatie Hervorming Langdurige Zorg – Zicht op de
Wmo 2015: Ervaringen van melders, mantelzorger en gespreksvoerders, Sociaal en Cultureel
Planbureau, Den Haag: oktober 2017.
Ham, van der, e.a. 2018
L. van der Ham, M. den Draak, W. Mensink, P. Schyns, E. van den Berg, Evaluatie
Hervorming Langdurige Zorg – Wmo in de Praktijk, Sociaal en Cultureel Planbureau, Den
Haag: januari 2018.
Nationale ombudsman 2017
Nationale ombudsman, Terug aan tafel, samen de klacht oplossen, Rapport 2017/035, 2 maart
2017.
Pommel & Boelhouwer 2016
E. Pommel & J. Boelhouwer, Overall rapportage sociaal domein 2015, Sociaal en Cultureel
Planbureau, Den Haag: mei 2016.
Raad van State 2016
Raad van State, En nu verder! Vierde periodieke beschouwing over interbestuurlijke
verhoudingen na de decentralisaties in het sociale en fysieke domein, Advies, 30 september
2016.
Parlementaire bronnen
Kamerstukken I 2013/14, 33841, G.
Kamerstukken II 1999/00, 27286, 1.
Kamerstukken II 1997/98, 25837, 3.
Kamerstukken II 1997/98, 25837, 5.
Kamerstukken II 2003/04, 29538, 1.
Kamerstukken II 2004/05, 30131, 3.
Kamerstukken II 2012/13, 30597, 296.
Kamerstukken II 2013/14, 33841, 2.
Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3.
Kamerstukken II 2013/14, 33841, 63.
Kamerstukken II 2013/14, 33841, 64.
Kamerstukken II 2017/18, 32402, X.
Website
www.cbs.nl