reabilitaÇÃo urbana no bairro da ribeira: … · 2016-02-18 · monografia apresentada à...
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS, LETRAS E ARTES
DEPARTAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
BACHARELADO EM GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
LUIS RENATO NOGUEIRA DA ROCHA
NATAL
2015
REABILITAÇÃO URBANA NO BAIRRO DA RIBEIRA:
perspectivas de um centro urbano em transformação.
LUIS RENATO NOGUEIRA DA ROCHA
REABILITAÇÃO URBANA NO BAIRRO DA RIBEIRA:
PERSPECTIVAS DE UM CENTRO URBANO EM TRANSFORMAÇÃO.
Monografia apresentada à Universidade
Federal do Rio Grande do Norte, em
cumprimento às exigências legais, como
requisito parcial à obtenção do título de
Bacharel em Gestão de Políticas Públicas.
Orientador: Prof. Dr. Alexsandro Ferreira
Cardoso da Silva
NATAL
2015
UFRN / Biblioteca Central Zila Mamede
Catalogação da Publicação na Fonte
ROCHA, Luis Renato Nogueira da.
Reabilitação urbana no bairro da Ribeira : perspectivas de um centro urbano
em transformação / Luis Renato Nogueira da Rocha. – Natal, RN, 2015.
101 f.
Orientador: Prof. Dr. Alexsandro Ferreira Cardoso da Silva
Monografia (Graduação) – Universidade Federal do Rio Grande do Norte.
Centro de Ciências Humanas, Letras e Artes. Curso de Bacharelado Gestão de
Políticas Públicas.
1. Política Urbana - Monografia. 2. Reabilitação Urbana - Monografia. 3.
Habitação Social em Áreas Centrais – Monografia. 4. Centros Urbanos –
Monografia. 5. Ribeira - Monografia. I. Silva, Alexsandro Ferreira Cardoso da. II.
Universidade Federal do Rio Grande do Norte. III. Título.
RN/UF/BCZM CDU: 71
LUIS RENATO NOGUEIRA DA ROCHA
REABILITAÇÃO URBANA NO BAIRRO DA RIBEIRA:
PERSPECTIVAS DE UM CENTRO URBANO EM TRANSFORMAÇÃO.
Monografia apresentada à Universidade Federal do Rio Grande do Norte, em
cumprimento às exigências legais, como requisito parcial à obtenção do título de Bacharel em
Gestão de Políticas Públicas.
APROVADO EM:____/____/ 2015
BANCA EXAMINADORA
________________________________________
Prof. Dr. Alexsandro Ferreira Cardoso da Silva
(Orientador – UFRN/CCHLA/DPP)
________________________________________
Profa. Dra. Maria do Livramento Miranda Clementino
(Membro interno – UFRN/CCHLA/DPP)
________________________________________
Ms. Glenda Dantas Ferreira
(Membro externo)
NATAL
2015
AGRADECIMENTOS
Mesmo não me considerando uma pessoa religiosa, não poderia começar meus
agradecimentos sem citar Ele, que me dá, a cada dia, a oportunidade de viver e aprender cada
vez mais: obrigado, Deus!
Aos meus pais, Lita e Vavá, eu agradeço pela formação, aceitação, incentivo e puxões
de orelha que me dão todos os dias. Aos senhores eu devo a descoberta do verdadeiro sentido
do amor e dedico cada centímetro do caminho que eu estou trilhando. Obrigado por darem
sentido à minha vida.
Ao meu amigo Milson Santos, eu agradeço pela dedicação que teve a mim nos tempos
do ensino médio no Instituto Padre Miguelinho, me incentivando e aconselhando a nunca
desistir. A sua ajuda foi fundamental para que eu conseguisse ingressar na UFRN.
Dirijo um agradecimento especial ao meu orientador, o professor Alexsandro Ferreira,
pelos valiosos ensinamentos a respeito das políticas públicas, pelas divertidas histórias
contadas nas nossas reuniões, como também pela dedicação que teve à minha orientação
durante os meses de execução deste trabalho. Obrigado pela confiança!
Agradecimentos igualmente especiais vão para Maria Floresia, Secretária Adjunta de
Informação e Planejamento Urbanístico e Ambiental da SEMURB, ao professor João Galvão,
técnico de Planejamento Urbanístico da SEMURB, e à Violeta Quevedo, diretora do
Departamento de Ação Social e Projetos Especiais da SEHARPE. Os três deram grande
contribuição à execução deste trabalho.
Aos professores e demais funcionários do Departamento de Políticas Públicas da
Universidade Federal do Rio Grande do Norte, o meu sincero agradecimento.
Ao meu amigo Gleidson, o meu agradecimento sempre me receber com um sorriso
apesar do meu constante mau humor. A sua presença, o seu apoio e incentivo foram
fundamentais para a conclusão dessa fase da minha vida. Aos meus amigos de GPP Isaías, Mariana e Lília, eu agradeço pelo companheirismo,
pela paciência e pelo carinho que tiveram comigo durantes os anos de graduação. Foi um
período de muita diversão e aprendizado ao lado de vocês, meus “beagles enfezados”.
Às minhas amigas Juliete Bernardino, Márcia Aparecida, Fátima Abrantes e Andréa
Mousinho, que contribuíram diretamente para a elaboração deste trabalho, o meu imenso
agradecimento. As leituras e os apontamentos feitos por vocês foram essenciais. Muito grato!
Aos meus amigos da Secretaria Municipal de Planejamento (SEMPLA) Thiago
Augusto, Junior Freire, Bruna Duarte, Daniele Mariano, Luciana Raposo e Paula Cardoso, eu
agradeço por terem, cada um a seu modo, me ajudado na conclusão deste trabalho.
A todos um grande abraço.
Obrigado!
RESUMO
Este trabalho consiste em um estudo acerca dos programas e projetos de Reabilitação e
Revitalização urbana do bairro da Ribeira, em Natal/RN, cujos objetivos fundamentaram-se
na recuperação das atividades econômicas e das dinâmicas sociais da área em questão,
colocando o acesso à moradia como uma das condicionantes para se lograr o êxito pretendido.
Aborda-se, inicialmente, o desenvolvimento da Ribeira dentro do seu contexto histórico e a
partir das características que o colocam como um Centro Urbano com os traços e
problemáticas típicas de outras centralidades do mundo, a saber: o abandono populacional e a
deterioração de suas estruturar urbanas e sociais. Para efeito de análise e posterior
comparação com a atuação do poder público nos os dias atuais, tem-se como referência para
esta pesquisa o Programa ReHabitar em Natal e o Plano de Reabilitação de Áreas Urbanas
Centrais – Ribeira (PRAC/Ribeira), sendo este último fruto de um planejamento participativo
que mobilizou os diversos atores sociais interessados nos usos do referido território. Conclui-
se fazendo uma abordagem a respeito da atuação da Prefeitura do Natal frente ao
planejamento dos investimentos para o bairro, na tentativa de identificar as perspectivas
existentes por parte da gestão municipal para o futuro do bairro e se as respostas que estão
sendo dadas contemplam as frentes de ação tidas como fundamentais para a efetividade e a
eficácia dos projetos de revitalização dos centros, ou seja, o incentivo à habitação e o fomento
às atividades comerciais e culturais.
Palavras-chave: Política Urbana; Reabilitação Urbana; Habitação Social em Áreas Centrais;
Centros Urbanos; Ribeira.
ABSTRACT
This assignment consists in a study about urban revitalization and recovery of Ribeira
neighborhood, placed in Natal-RN, whose goals focused on the resumption of economic
activities and social dinamics in that area, supporting the access of housing as a condition to
success as expected. First, this assignment will approach the development of Ribeira,
considering its historical context and its features of an urban center, with issues of other urban
centers else, like populacional abandonment and urban blight. This study uses the program
“ReHabitar em Natal” and “Rehabilitation Plan of Central urban Areas (Plano de Reabilitação
de Áreas Urbanas Centrais - PRAC/Ribeira)” as a reference to analyze and make comparison
to the current government relations towards that issue. The latter program was created from a
collaborative planning, which mobilized several social actors who had interests on the using
of that area at issue. This study concludes with an approach about the actions of City
Government towards the budgeting directed to Ribeira neighborhood, attempting to identify
possible perspectives of the municipal management towards the future of the neighborhood.
Another point in this study is to identify if the answers that have been given by the authorities
are enough to fulfill the main demands of the urban recovery plans, such as habitation support
and economic and cultural support.
Keywords: Urban Policy, Urban Rehabilitation, Social habitation in Central Areas, Urban
Center, Ribeira.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
CF Constituição Federal
CEF Caixa Econômica Federal
COOPERE Coordenação de Projetos Estruturantes da Ribeira e do Entorno
CODERN Companhia Docas do Rio Grande do Norte
FNHIS Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social
FUNPEC Fundação Norte Rio-Grandense de Pesquisa e Cultura
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IPHAN Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional
IPLANAT Instituto de Planejamento Urbano de Natal
IPTU Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana
ISSQN Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza
MCidades Ministério das Cidades
MinC Ministério da Cultura
OAB Ordem dos Advogados do Brasil
OGU Orçamento Geral da União
ONG Organização Não Governamental
ONU Organização das Nações Unidas
OUR Operação Urbana Ribeira
PAC Programa de Aceleração do Crescimento
PAR Programa de Arrendamento Residencial
PDN Plano Diretor de Natal
PMCMV Programa Minha Casa Minha Vida
PNDU Política Nacional de Desenvolvimento Urbano
PRAC/Ribeira Plano de Reabilitação de Áreas Urbanas Centrais – Ribeira
PRI Perímetro de Reabilitação Integrada
PRSH Programa de Revitalização de Sítios Históricos
PT Partido dos Trabalhadores
PTS Projeto Técnico Social
SEMURB Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo
SEMUT Secretaria Municipal de Tributação
SNHIS Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social
SNPU Secretara Nacional de Programas Urbanos
SPH Setor de Patrimônio Histórico
UNESCO Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura
ZEP Zona Especial Portuária
ZEPH Zona Especial de Preservação Histórica
ZOPP Planejamento de Projetos Orientado por Objetivos
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1 - ESTAÇÃO RODOVIÁRIA DE NATAL (DÉCADA DE 1980). ........................................... 38
FIGURA 2 - RUA CHILE, RIBEIRA, NATAL/RN. .......................................................................... 40
FIGURA 3 - EDIFÍCIO BILA ......................................................................................................... 59
FIGURA 4 - EDIFÍCIO TAVARES DE LIRA..................................................................................... 59
FIGURA 5 - EDIFÍCIO GALHARDO/ARPEGE ................................................................................. 60
FIGURA 6 - EDIFÍCIO PARIS EM NATAL ...................................................................................... 60
FIGURA 7 - EDIFÍCIO NOVA AURORA ......................................................................................... 61
FIGURA 8 - PRIMEIRA OFICINA DO PRAC/RIBEIRA ................................................................... 65
FIGURA 9 - COMUNIDADE DO MARUIM AO LADO DO PORTO DE NATAL ..................................... 74
FIGURA 10 - RESIDENCIAL MARUIM, COM 32% DE OBRAS EXECUTADAS. .................................. 80
LISTA DE MAPAS
MAPA 1 - ZONAS ESPECIAIS (ZEP E ZEPH) .............................................................................. 35
MAPA 2 - ÁREAS DELIMITADAS PELA OPERAÇÃO URBANA (2007) NO BAIRRO DA RIBEIRA,
NATAL-RN. ............................................................................................................................... 47
MAPA 3 - PERÍMETRO DE REABILITAÇÃO INTEGRADA DEFINIDO PELO PROGRAMA REHABITAR56
MAPA 4 - ÁREA DE ABRANGÊNCIA E ÁREA DE ATUAÇÃO DO PRAC/RIBEIRA ........................... 67
MAPA 5 - ÁREAS PREDOMINANTEMENTE RESIDENCIAIS NO BAIRRO DA RIBEIRA ....................... 68
MAPA 6 - PROPOSTA 2: RELOCAÇÃO PARCIAL DO ASSENTAMENTO, COM PERMANÊNCIA DAS
EDIFICAÇÕES CONSOLIDADAS, INTEGRANDO-AS COM O PROJETO DE URBANIZAÇÃO DO CANTO DO
MANGUE.................................................................................................................................... 77
MAPA 7 - ATUAL LOCALIZAÇÃO DA COMUNIDADE DO MARUIM E LOCAL DE CONSTRUÇÃO
RESIDENCIAL MARUIM. ............................................................................................................. 81
LISTA DE QUADROS
QUADRO 1 - CARACTERÍSTICAS DAS ÁREAS DELIMITADAS PELA LEI OPERAÇÃO URBANA
RIBEIRA 2007. ........................................................................................................................... 48
QUADRO 2 - COMPARAÇÃO DOS USOS E CONDIÇÕES, ENTRE OS ANOS 2003 E 2015, DOS CINCO
EDIFÍCIOS SELECIONADOS PELO PROGRAMA REHABITAR. .......................................................... 57
QUADRO 3 - PRODUTOS DO PLANO DE REABILITAÇÃO DE ÁREAS URBANAS CENTRAIS – RIBEIRA
(PRAC/RIBEIRA). ...................................................................................................................... 71
QUADRO 4 - PROBLEMÁTICAS E CENÁRIO FUTURO PARA O BAIRRO DA RIBEIRA E A METAS DO
PLANO DE VALORIZAÇÃO TURÍSTICO-CULTURAL. .................................................................... 84
QUADRO 5 - PROJETOS DO PLANO DE VALORIZAÇÃO TURÍSTICO-CULTURAL DA RIBEIRA. ....... 86
LISTA DE TABELAS
TABELA 1 - MÉDIA, EM SALÁRIOS MÍNIMOS, DA POPULAÇÃO COM 10 ANOS OU MAIS DE IDADE. 75
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ...................................................................................................................... 16
1. DESENVOLVIMENTO URBANO NO BRASIL: UM BREVE HISTÓRICO PRÉ
E PÓS-MINISTÉRIO DAS CIDADES. ............................................................................... 20
1.1. Criação do Ministério das Cidades no contexto da Política Urbana do Governo Lula
(2003-2010). ......................................................................................................................... 22
1.2. Um novo olhar sobre o planejamento urbano no Brasil por meio da Política de
Reabilitação de Áreas Urbanas Centrais. ............................................................................. 26
2. O MUNICÍPIO DO NATAL E A CONSTITUIÇÃO DO SEU CENTRO
HISTÓRICO ........................................................................................................................... 32
2.1. O bairro da Ribeira como Centro Urbano Histórico: seus limites e desafios. ............... 36
2.1.1. Primeiros passos para a Revitalização Urbana para o bairro da Ribeira ................ 39
3. A NOVA POLÍTICA DE GESTÃO DOS CENTROS URBANOS APLICADA AO
BAIRRO DA RIBEIRA ......................................................................................................... 45
3.1. A Operação Urbana Ribeira e o Plano Diretor de Natal ............................................ 46
3.2. O Programa ReHabitar em Natal................................................................................ 52
4. DOS GABINETES ÀS RUAS: O PRAC/RIBEIRA COMO UMA PROPOSTA DE
REABILITAÇÃO INTEGRADA. ........................................................................................ 63
4.1. Uma abordagem metodológica do Projeto Técnico Social do PRAC/Ribeira. ......... 69
4.2. Moradia Social e Reurbanização Integrada: uma visão das propostas para a
comunidade do Maruim. ....................................................................................................... 72
4.3. Esforços por um Plano de Valorização Turístico-Cultural da Ribeira ...................... 83
CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................................. 89
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................. 93
APÊNDICES ........................................................................................................................... 98
16
INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988, que estabelece as diretrizes gerais da Política Urbana
brasileira, designa os municípios como os agentes executores da política de desenvolvimento
urbano e, nos diversos tópicos dessa política, a gestão do espaço urbano mostra-se um dos
grandes desafios, principalmente em se tratando da reabilitação dos centros urbanos, em
especial daqueles com valor histórico. Neste sentido, a promulgação da Lei 10.257/01,
conhecida como Estatuto da Cidade, constituiu um importante marco da Política Urbana,
como um todo, e para a reabilitação dos centros históricos das cidades brasileiras, pois em seu
artigo 2º inciso XII quanto à preservação dos elementos patrimoniais, históricos e de
relevância urbanística desses centros urbanos. Atender aos Programas de Reabilitação ou
Revitalização dos centros históricos é, desse modo, dever do Estado alinhado com as demais
políticas setoriais de promoção de bem-estar urbano.
Para avançarmos um pouco acerca dessas questões, consideramos a criação do
Ministério das Cidades (MCidades) e os esforços empreendidos para a elaboração da Política
Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), como um novo momento de pactuação
democrática os entes federativos e a sociedade civil organizada, em torno do tema Patrimônio
Histórico Urbano e Centros Históricos. Isso devido a importância de tratar o tema como uma
política setorial dentro do quadro de preocupações do MCidades, especialmente destacando a
“moradia social” como um importante eixo de trabalho.
A sinergia desses esforços a partir de 2004 foi no sentido de reverter o quadro
estabelecido pelos efeitos da crise urbana brasileira, que segundo Maricato (2006), tinha em
um dos seus principais problemas a enorme dificuldade do acesso à moradia pelos mais
pobres e no atendimento ao Déficit Habitacional. Essa problemática perpassava por outras
áreas e influencia no desenvolvimento das cidades e agrava a desordem urbana estabelecida,
seja nas periferias ou nos centros.
Nas grandes e médias cidades, especialmente naquelas cujos centros históricos
decorrem ainda do século XVII ao XIX, existem números consideráveis de imóveis ociosos e
subutilizados, reforçando a constituição da cidade ilegal, o que acarreta em diversos
problemas de ordem urbanística e social. Desse modo, associa-se a precariedade do ambiente
construído com a falta de moradia social adequada. Assim, uma das primeiras tarefas do
MCidades, em 2004, foi inserir a problemática moradia associada à recuperação das áreas
degradadas nas cidades brasileiras, ocupando os imóveis vazios ou subutilizados.
17
Na estrutura organizacional do Ministério das Cidades, o órgão responsável por dar
apoio aos municípios nas ações com vistas a reverter o atual quadro é a Secretaria Nacional de
Programas Urbanos (SNPU) que segundo Rolnik (2006), foi pensada no intuito de fomentar
as estratégias municipais em duas frentes de ação: as curativas e a preventivas, referentes ao
planejamento territorial urbano e à política fundiária dos municípios brasileiros. Ainda de
acordo com Rolnik (2006), a SNPU seria responsável por “mudar a agenda do planejamento e
gestão do solo urbano que, na maioria das cidades brasileiras, sempre esteve mais voltada
para a cidade formal, raramente dialogando com os mercados de baixa renda”.
Uma das preocupações dos governos a partir dos novos arranjos institucionais pós-
Ministério das Cidades, se referem à gestão dos centros urbanos, cuja formação está
intrinsecamente ligada a uma série de movimentos de forças centrípetas, que por meio da ação
coletiva ou individual do homem centraliza em determinadas áreas urbanas as suas atividades
econômicas e sociais (SILVA, 2013). No entanto, quando acontece o movimento contrário, e
não há a efetivação de ações preventivas, esses centros começam a sofrer as consequências
diretas da descentralização das atividades para outras regiões das cidades, a saber: o abandono
e a deterioração de suas estruturas urbanas e sociais, fazendo-se necessário a implementação
de ações curativas com vistas a reverter o processo de segregação sócio-espacial.
De acordo com Maricato (2001), as duas frentes de intervenção fundamentais para a
revitalização das áreas centrais se caracterizam pelo incentivo à habitação e a defesa do
pequeno negócio. Para tanto, ela considera importante a atuação dos municípios no que
concerne à legislação urbanística local, a partir de Operações Urbanas, como também a
implementação de programas de moradia.
Neste sentido, o presente trabalho objetiva estudar em que medida os projetos dessa
ordem foram implementados no bairro da Ribeira, em Natal/RN, cujas dinâmicas sociais e
estruturas urbanísticas se encontram em forte declínio, o que fez com o que o bairro fosse, nos
últimos vinte anos, alvo de projetos com vistas a sua revitalização, dentre os quais este
trabalho destaca o Programa ReHabitar, a Operação Urbana Ribeira e o Plano de Reabilitação
de Áreas Urbanas Centrais – Ribeira (PRAC/Ribeira), sendo este último fruto de um
programa homônimo da SNPU.
Este estudo se dá, também, na perspectiva de identificar em que medida se deu a
eficácia e a efetividade dos referidos projetos e qual a expectativa da gestão municipal acerca
do futuro do bairro da Ribeira, levando em consideração que, além da existência de propostas
18
e fonte de recursos para financiá-las, há também alguns projetos já sendo executados, seja por
parte da Prefeitura do Natal, seja por parte de iniciativas de outros órgãos e entidades, que
influenciarão nas dinâmicas e fluxos do bairro.
O presente estudo se justifica, portanto, pela importância conferida ao bairro da
Ribeira e o seu significado para a história da cidade do Natal, como também por ser
necessário identificar os motivos que fizeram o bairro continuar passando pelo processo de
segregação e abandono, mesmo com a implementação de projetos nos últimos vinte anos. O
estudo torna-se importante, também, para que se possa pensar a revitalização do bairro da
Ribeira de maneira a não repetir os erros cometidos, seja no processo de planejamento, seja no
processo de execução das referidas propostas.
Para se chegar ao resultado final deste trabalho, foram realizadas pesquisas
documental e bibliográfica que segundo Marconi e Lakatos (2003) possibilitam ao
pesquisador uma noção geral do campo de interesse, além de possíveis orientações para outras
fontes de informações. Sobre a pesquisa bibliográfica em si, realizada tendo como referencial
fontes secundárias, enfatiza-se a utilização deste método, uma vez que ele “propicia o exame
de um tema sob novo enfoque ou abordagem, chegando a conclusões inovadoras.” (idem,
2003, p. 183).
Ainda no campo dos recursos metodológicos utilizados, foram feitas visitas de campo
com vistas a identificar os atuais usos de cinco imóveis que foram alvos do Programa
ReHabitar, a fim de se fazer posterior comparação com os usos à época do projeto. Também
foram realizadas entrevistas semiestruturadas com os gestores da Prefeitura do Natal, entre
aqueles que trabalharam na época de planejamento e implementação dos projetos de
revitalização da Ribeira, e com outros que estão atualmente envolvidos com projetos que
prometem impactar nas dinâmicas do bairro. Ainda de acordo com Marconi e Lakatos (2003),
este recurso possibilita a obtenção informações mais precisas e de outros dados que não
constam em fontes disponíveis, de forma a dar mais credibilidade e veracidade aos resultados
obtidos.
Este trabalho está dividido em quatro capítulos, sendo o primeiro um resgate histórico
sobre o processo de gestão das políticas públicas de desenvolvimento urbano no Brasil nos
períodos pré e pós-Ministério das Cidades, como também se faz uma abordagem conceitual
sobre alguns tipos de intervenções urbanas existentes, dentre os quais destacamos a
revitalização, a renovação e a reabilitação do espaço urbano; no segundo, tem-se uma
19
referência ao bairro da Ribeira, no sentido de identificar a sua formação como um centro
urbano de valor histórico. Ademais, aborda-se no terceiro capítulo a nova política de gestão
dos centros urbanos (pós-MCidades) aplicada ao bairro; e por fim, no quarto capítulo, é
apresentado o Plano de Reabilitação de Áreas Centrais – Ribeira (PRAC/Ribeira), enfatizando
a metodologia de planejamento participativo utilizada na sua elaboração, como também
destaca-se três produtos oriundos do referido plano: o Projeto Técnico Social; o projeto
destinado à comunidade do Maruim; e o Plano de Valorização Turístico-Cultural, e a
posterior comparação dos dois últimos com as propostas mais recentes e atividades que estão
sendo desenvolvidas no bairro.
20
1. DESENVOLVIMENTO URBANO NO BRASIL: UM BREVE HISTÓRICO
PRÉ E PÓS-MINISTÉRIO DAS CIDADES.
A questão urbana no Brasil tem sido alvo de debates há mais de cinquenta anos. Os
movimentos sociais pela reforma urbana1 tiveram início ainda na década de 1960, “quando
segmentos progressistas da sociedade brasileira demandavam reformas estruturais da questão
fundiária” (SAULE JUNIOR e UZZO, 2009), sendo estancado na época do regime militar,
tendo em vista o limitado espaço existente para a participação política no referido período,
que reprimiu os movimentos socais e cerceou as liberdades e os direitos individuais durante
mais de duas décadas.
Após o fim da Ditadura Militar, em 1985, os movimentos em defesa da reforma
urbana foram reorganizados. Os problemas urbanos causados pela ausência do Estado no
planejamento urbano das cidades e o baixo crescimento da economia do país nas décadas de
1980 e 1990, prejudicou o desenvolvimento urbano e estimulou os movimentos sociais a se
reorganizarem de forma mais consistente (MARICATO, 2006). Como efeito de uma política
neoliberal que fortaleceu o ajuste fiscal e comprometeu a atuação do Governo Federal na
elaboração de políticas públicas, além da existência de uma sociedade patrimonialista, na qual
prevalecia a cultura do acúmulo de terras e imóveis nas mãos dos mais abastados, as
dificuldades na elaboração de soluções claras para a questão urbana deu origem a um modelo
de desenvolvimento segregador.
O alto índice de crescimento populacional nas cidades, atrelado a um padrão de
desenvolvimento excludente e a uma política econômica desenvolvida por um Estado
autoritário, responsável por fomentar as injustiças sociais e urbanas, impactou de forma
negativa nas dinâmicas das cidades e regiões metropolitanas. Resultado disso foi a privação
da população de baixa renda de condições básicas de urbanidade, o que ocasionou o aumento
da desigualdade, dificultou o acesso dos mais pobres à cidade legal e à propriedade,
acarretando em problemas de acesso à moradia, “incentivando”, assim, o surgimento de
favelas, ocupações irregulares e cortiços. Esses acontecimentos ajudam-nos a entender o
porquê da articulação entre os diversos segmentos e atores sociais na luta pela Reforma
Urbana (GRAZIA e RODRIGUES, 2003; ROLNIK, 2006).
1 Os movimentos sociais pela reforma urbana eram integrados por “lideranças populares, lideranças sindicais,
lideranças profissionais, religiosos, intelectuais, parlamentares, pesquisadores acadêmicos, ONGs etc.”
(MARICATO, 2011, p.15).
21
Os problemas supracitados foram se agravando com o tempo e persistem até os dias de
hoje. As políticas de enfrentamento desses entraves do desenvolvimento social e urbano, pelo
menos até a década 1960, foram poucas e desarticuladas. No período dos governos militares
foi enfatizado o planejamento tecnocrata em detrimento do planejamento participativo, que
visava a implementação de ações normatizadoras para o desenvolvimento das cidades,
modificando o comportamento dos cidadãos e a atuação das gestões municipais (idem, 2003).
A partir da década de 1980, os movimentos sociais foram ganhando mais força no
Brasil, muito graças ao contexto existente naquela época: o de uma sociedade ávida por
liberdades políticas. Em janeiro de 1985 foi criado o Movimento Nacional pela Reforma
Urbana, fruto de uma articulação e unificação dos movimentos sociais e instituições de ideias
progressistas, e, no enredo do processo de redemocratização, uma emenda constitucional de
iniciativa popular pela Reforma Urbana foi apresentada na Assembleia Nacional Constituinte
para ser incorporada à Constituição Federal de 1988.
A inclusão da questão urbana na Carta Magna permitiu que estados e municípios
incluíssem em suas constituições e leis orgânicas propostas democráticas2 sobre as funções
sociais da propriedade e da cidade (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2004). Contudo, no
mesmo contexto da década de 1980, o Brasil enfrentava uma crise financeira, que combinada
com os planos econômicos do Governo Federal para a contenção da alta inflação da época,
colocou em segundo plano os rumos da Política Urbana no país, delegando aos municípios a
responsabilidade por enfrentar os problemas das cidades. (GRAZIA e RODRIGUES, 2003).
Face ao novo momento vivido pelo Brasil a partir da abertura das eleições diretas para
os prefeitos das capitais, em 1985, e da promulgação da Constituição Federal 1988, que
passou a permitir eleições diretas para a presidência da República a partir de 1989, alguns
municípios brasileiros passaram a adotar novos modelos de gestão que contemplavam a
participação popular e elaboração de programas cujos objetivos eram cobater a “desigualdade
social urbana” (MARICATO, 2011, p.10). Porém, segundo Grazia e Rodrigues (2003):
A ausência da questão urbana na agenda política nacional e a falta de interlocutores
claros, bem como a inexistência de uma instância nacional de negociação,
prejudicaram a atuação dos governos locais e a participação dos atores sociais na
formulação e implementação de políticas públicas voltadas para a cidade,
redundando na falta de diretrizes gerais para a política de desenvolvimento urbano,
cuja competência foi delegada à União pela Constituição de 1988.
2 Têm-se como “propostas democráticas” aquelas que contassem com a participação popular na sua formulação.
22
A inclusão de dois capítulos da Política Urbana na Constituição de 1988 foi
considerada uma importante vitória do Movimento Nacional pela Reforma Urbana. Outro
avanço no que se refere à questão urbana foi no ano de 2001, sob a gestão do então presidente
Fernando Henrique Cardoso, quando foi aprovado o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001),
que estabeleceu as diretrizes para a Política Urbana brasileira, dispôs sobre a atuação dos três
níveis de governo e regulamentou os artigos 182 e 183 da CF de 1988, norteando os caminhos
para o desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e da cidade, além do
desenvolvimento de gestões municipais democráticas (SAULE JUNIOR e UZZO, 2009).
No decorrer do processo das lutas sociais, algumas propostas de criação de instâncias
federais que gerenciassem as políticas urbanas do Brasil foram apresentadas, porém sem
muito êxito. Todavia, no ano 2000, a partir de uma articulação do Instituto Cidadania3, que
mobilizou especialistas, estudiosos, sindicalistas e lideranças sociais para a elaboração de um
projeto denominado “Projeto Moradia”, uma construção coletiva com base no diálogo entre os
diversos setores da sociedade no seu planejamento, surgiu a proposta de criação do Ministério
das Cidades4 (MCidades), que teria como um dos seus objetivos fazer o resgate social e
institucional da questão urbana no Brasil, mas que só fora concretizado no ano de 2003,
quando Luiz Inácio Lula da Silva (Lula) assumiu seu primeiro mandato de Presidente da
República.
1.1. Criação do Ministério das Cidades no contexto da Política Urbana do Governo
Lula (2003-2010).
Nas eleições presidenciais de 1994, a campanha do então candidato Luiz Inácio Lula
da Silva, do PT, apresentou em seu Programa de Governo uma proposta de gerenciamento da
Política Urbana brasileira, que foi formulada por meio da articulação dos militantes do
Movimento Nacional pela Reforma Urbana. A proposta compreendeu, entre outras
recomendações, uma reforma urbana baseada nos princípios do movimento, e a criação de
uma estrutura institucional denominada Ministério da Reforma Urbana, que atuaria as áreas
de habitação, de saneamento ambiental, de infraestrutura e de transporte urbano. O programa
3 O Instituto Cidadania era uma ONG presidida por Luiz Inácio Lula da Silva (PT), que foi eleito Presidente da
República em 2002, ganhando no segundo turno das eleições presidenciais, derrotando o ex-governador de São
Paulo, José Serra, do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB). 4 O nome “Ministério da Cidade” foi proposto inicialmente pelos militantes dos movimentos sociais pela reforma
urbana no ano de 1998. A proposta integrava o Programa de Governo da campanha do então candidato Luiz
Inácio Lula da Silva, do PT.
23
não logrou êxito, haja vista o candidato ter sido derrotado pelo ex-ministro da Fazenda
Fernando Henrique Cardoso, do PSDB. Na campanha de 1998, a estrutura federal novamente
proposta pelo candidato do Partido dos Trabalhadores denominou-se “Ministério da Cidade”,
porém, mais uma vez sendo derrotado, agora pelo então presidente e candidato à reeleição
FHC, a proposta não foi concretizada.
Como já elucidado anteriormente, o Ministério das Cidades foi fruto do Projeto
Moradia, proposta de iniciativa do Instituto Cidadania que tinha como um dos seus
integrantes o ex-metalúrgico e sindicalista Luiz Inácio Lula da Silva, eleito Presidente da
República 2002. Algumas das justificativas do projeto para a criação do MCidades foi
tentativa de planejar, de forma articulada com os demais níveis de governo, políticas públicas
para o combate às injustiças sociais e urbana nas cidades, que já castigavam cerca de 80% da
população brasileira, além de acabar com a “ausência de uma política urbana e de um espaço
institucional que se responsabilizasse por ela” (GRAZIA e RODRIGES, 2004).
A criação do Ministério das Cidades foi por meio da Medida Provisória 103 de 2003,
sendo institucionalizado em definitivo pela Lei Federal nº 10.683 do mesmo ano, período
correspondente ao primeiro ano de governo do então presidente Lula. O MCidades foi criado
dentro de um contexto de declínio do Estado provedor do bem-estar social e do abandono de
políticas públicas setoriais no campo da habitação, saneamento, infraestrutura e transporte
público (MARICATO, 2011, p.23). O Ministério das Cidades teve sua criação ligada a um
histórico de lutas sociais iniciadas na década de 1960, na qual era pujante o desejo pela
democracia que contemplasse a participação popular nos mais diversos aspectos das decisões
públicas, incluindo-se aí, evidentemente, as decisões sobre a Reforma Urbana. Maricato
(2011, p. 24) destaca que “o Ministério das Cidades foi fruto de um amplo movimento social
progressista e sua criação parecia confirmar, com os avanços, os novos tempos para as
cidades do Brasil.”.
O movimento social citado por Maricato envolveu um grande número de pessoas,
mobilizou lideranças políticas, profissionais e técnicos das mais diversas áreas, acadêmicos,
entidades eclesiais de base, partidos políticos de esquerda e sindicatos. Em suma, uma vasta
rede de ideias progressistas que, através de documentos, Projetos de Lei e plataformas
desenvolvidos por meio do Fórum Nacional de Reforma Urbana, pavimentaram o caminho
para a criação do Ministério das Cidades (idem, p.24), que surgiu com a função de levar o
Governo Federal para o centro das discussões sobre a Política e o Planejamento Urbano, antes
24
atribuições dos municípios. A intenção era que, a partir de então, os desafios urbanos do
Brasil fossem encarados como política de Estado. (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2004).
Levando em consideração os três principais problemas que afetam a população das
zonas urbanas, o Governo Federal estruturou o Ministério das Cidades em quatro Secretarias
Nacionais: a de Habitação, a de Saneamento Ambiental, a de Mobilidade e Transporte Urbana
e a de Programas Urbanos. As referidas secretarias ficaram responsáveis por desenvolver
ações planejadas, monitoradas e articuladas com a sociedade civil e os demais entes da
federação, a fim de desenvolver a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano. A Secretaria
Nacional de Programas Urbanos, em especial, foi responsável pelo planejamento territorial
junto aos municípios, mas de forma a coordenar, fomentar e financiar os estudos e as ações,
haja vista a questão territorial ser de competência das cidades. (MINISTÉRIO DAS
CIDADES, 2004; MARICATO, 2006; 2011, p. 25).
Alguns desafios foram postos às responsabilidades do Ministério das Cidades.
Desafios estes que foram se agravando com o tempo, haja vista o descaso com a questão
urbana no País e o aumento populacional nas áreas urbanas, que acarretou no crescimento
desordenado das cidades e no surgimento de áreas periféricas desprovidas dos serviços
públicos mais básicos, o que agravou o quadro de desigualdade social no país, caracterizando
a crise urbana brasileira. Grazia e Rodrigues (2003) destacam que “de 1980 a 1990, a
população que vivia em favelas passa de 2.248.336 para 5.020.517”. Dados do Censo
Demográfico do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) apontam que, no ano
de 2010, a população residente nos chamados aglomerados subnormais5 era de 11.425.644,
número que representava 6% da população brasileira.
A cultura patrimonialista existente na sociedade, atrelada à ausência de políticas
socioeconômicas e urbanas, segregou e impeliu a população pobre à marginalidade da cidade
ilegal, onde as carências urbanas são muito evidentes, fator que compromete as condições de
habitabilidade e dificulta o acesso à cidade formal. Considerando os efeitos da exclusão social
e urbana, fruto dessa mentalidade historicamente construída, que o Ministério das Cidades
recebeu a responsabilidade de viabilizar o desenvolvimento urbano por meio de um
crescimento com equidade e sustentabilidade. (GRAZIA e RODRIGUES 2003; MARICATO,
2006).
5 Aglomerado Subnormal, na conceituação do IBGE, “é um conjunto constituído de, no mínimo, 51 unidades
habitacionais (barracos, casas...) carentes, em sua maioria de serviços públicos essenciais, ocupando ou tendo
ocupado [...] terreno de propriedade alheia (pública ou particular) e estando dispostas, em geral, de forma
desordenada e densa.
25
Um dos obstáculos para a elaboração de políticas públicas que solucionassem os
problemas urbanos era a inexistência de uma integração federativa entre o Governo Federal,
estados e municípios. E o MCidades, na tentativa de estruturação de uma Política Nacional de
Desenvolvimento Urbano (PNDU), teria que buscar o diálogo com a sociedade civil e os
demais entes da federação, a fim de desconstruir o atual modelo excludente de urbanização e
de modificar o quadro de desordem urbana existente no Brasil, que tem como principal fator a
dificuldade no acesso à moradia. Maricato (2006) infere que “somente um pacto social e um
pacto federativo teria a durabilidade, a legitimidade e a eficácia para as transformações
pretendidas”.
O processo de construção da PNDU se deu a partir da realização da primeira
Conferência Nacional das Cidades, realizada no ano de 2003, que contou com a participação
popular, por meio dos delegados eleitos em conferências municipais e estaduais. Na
oportunidade houve a apresentação e discussão de proposições para a formulação da Política
Nacional de Desenvolvimento Urbano. Na primeira conferência nacional foi eleito o
Conselho das Cidades, que estabeleceu as diretrizes e os princípios da PNDU, e quatro
câmaras técnicas que começaram as suas atividades em 2004. Além de aprovar propostas de
origem popular para as áreas de habitação, saneamento ambiental, trânsito, mobilidade e
transporte urbano, o Conselho aprovou a Campanha Nacional pelos Planos Diretores
Participativos, entre outros assuntos. Essa construção de novos arranjos institucionais de
diálogo entre governo e sociedade passaria a permitir a gerência dos conflitos e a construção
de consensos no que se refere formulação de políticas públicas que visassem reverter o atual
quadro de exclusão social e urbana. (MARICATO, 2006; NACIMENTO et al., 2008).
A questão do acesso à moradia, considerada por Maricato (2006) o cerne da desordem
urbana, foi um dos destaques da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, tanto é que
em junho de 2005 foi sancionada pelo então presidente Lula, a Lei nº 11.124 que criou o
Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) e o Sistema Nacional de Habitação
de Interesse Social (SNHIS). O FHNIS6 e o SNHIS surgiram após a integração da política
habitação à política urbana, e foram vinculados ao Conselho Nacional das Cidades.
(NACIMENTO et al., 2008).
6 Segundo Nascimento et al. (2008), “O FNHIS é o principal instrumento para implementação da política de
habitação de interesse social e seu Conselho Gestor tem caráter deliberativo e é composto de forma paritária por
entidades do poder público e representantes da sociedade civil, todos pertencentes à representação do Conselho
Nacional das Cidades.”
26
A dificuldade de acesso à moradia e à terra regularizada e urbanizada obriga uma
parcela da população brasileira a viver em áreas de risco, que são caracterizadas por
ambientes insalubres e impróprios para a habitação. Um dos fatores que ajudam a reforçar
essa exclusão é a subutilização de edificações que poderiam servir de moradia para esse
contingente populacional. As grandes cidades, mais especificamente em suas áreas centrais,
têm números consideráveis de imóveis ociosos e subutilizados, reforçando a constituição da
cidade ilegal, o que acarreta em diversos problemas de ordem urbanística e social.
Na tentativa de dirimir os problemas causados pela crise urbana, o MCidades busca
dar prioridade, dentro da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, ao planejamento
territorial urbano e à política fundiária dos municípios brasileiros, tendo como norte o
disposto na Constituição Federal de 1988 e no Estatuto das Cidades. Para isso foi criada a
Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU), órgão integrante do Ministério das
Cidades que tema missão, segundo Rolnik (2006), de “mudar a agenda do planejamento e
gestão do solo urbano que, na maioria das cidades brasileiras, sempre esteve mais voltada
para a cidade formal, raramente dialogando com os mercados de baixa renda”. Considerando
que a Constituição Federal de 1988 responsabiliza os municípios brasileiros pela gestão do
solo urbano, a SNPU apoia e fomenta as ações municipais em duas frentes de ações: as
curativas e as preventivas (ROLNIK, 2006).
A atuação da Secretaria Nacional de Programas Urbanos foi pensada no intuito de
regularizar a situação dos assentamentos precários, como também de evitar que novos
territórios ilegais surgissem nas cidades. Para além da questão fundiária, a SNPU atuou
também na questão da preservação do patrimônio cultural e ambiental, por meio do incentivo
à utilização das edificações já existentes, da reabilitação e democratização das áreas urbanas
ocupadas, subutilizadas e degradadas. Para atingir os objetivos iniciais, foram criados quatro
programa nacionais no âmbito do Ministério das Cidades: Fortalecimento da Gestão Urbana,
Programa Papel Passado, Programa de Prevenção da Ocupação de Áreas de Risco e o
Programa de Reabilitação de Áreas Urbanas Centrais (idem, 2006).
1.2. Um novo olhar sobre o planejamento urbano no Brasil por meio da Política de
Reabilitação de Áreas Urbanas Centrais.
No Brasil, a partir do ano 2000, o Governo Federal começou uma série de iniciativas
para a revitalização dos centros históricos nas cidades brasileiras, inspirado, possivelmente, na
27
agenda internacional que colocou em voga, na década de 1990, a ideia de reutilização dos
centros tradicionais das cidades, na tentativa de estimular a competitividade das mesmas. Essa
mudança no alvo do planejamento urbano internacional se explica pela mudança no perfil e
no papel da economia urbana dos países e pelo desejo de pertencimento à rede de cidades
globais, por meio da renovação das infraestruturas, principalmente as ligadas às redes de
tecnologia de ponta, contribuindo para a construção uma imagem de cidade contemporânea e
moderna, ao mesmo tempo (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2004).
Nesse contexto de mudanças nas dinâmicas urbanas internacionais, a Caixa
Econômica Federal implantou o Programa de Revitalização de Sítios Históricos (PRSH) e o
Ministério da Cultural o Programa Monumenta, que era financiado com recursos do Banco
Interameticano de Desenvolvimento (BID) e do Governo Federal (com contrapartidas dos
municípios) e objetivava a restauração de imóveis integrantes de sítios históricos e criar ações
de fortalecimento institucionais dessas práticas, como o apoio à atualização de legislação
urbana, treinamento com equipes das prefeituras, formação de mão de obra para desempenhar
os trabalhos de restauração dos equipamentos e o incentivo às atividades econômicas. O
PRSH tinha a sua atuação focada em áreas consideradas patrimônio histórico e cultural e
procurou desenvolver parcerias para a reabilitação de edifícios para fins habitacionais. (idem,
2004).
Apesar das iniciativas dos programas supracitados, o Brasil não tinha uma política
nacional de reabilitação urbana, que só passou a ser pensada a partir da criação do Ministério
das Cidades no governo do ex-presidente Lula. Mas, antes de começarmos a falar sobre os
programas de reabilitação urbana pós-MCidades, é preciso, a priori, compreendermos o
conceito de reabilitação e as características que a diferenciam de outros tipos de intervenções
urbanas, como é o caso da revitalização e da requalificação. Em determinados casos, esses
termos chegam a ser confundidos, porém, segundo alguns autores, cada um deles, apesar das
similaridades, tem características específicas.
A partir da década de 1960, os projetos urbanos em locais construídos passaram a
reconhecer e dar importância ao valor histórico e cultural existente, fazendo um contraponto
às intervenções de períodos anteriores, que visavam tão somente a expansão urbana e a
substituição de usos de alguns territórios edificados. Esse novo método de intervenções no
espaço urbano ocasionou o surgimento de terminologias para caracterizar as ações realizadas
28
nos espaços urbanos. São elas requalificação, revitalização e reabilitação (VARGAS e
CASTILHO, 2009).
No campo da conceituação dos referidos termos, temos as cartas patrimoniais, que
surgiram ainda no século XX, oriundas de discussões internacionais entre Nações sobre a
preservação da memória e dos patrimônios históricos. Dessas discussões, também surgiram
instituições internacionais como a Organização das Nações Unidas (ONU), a Organização das
Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO), além de outras
organizações de luta pela preservação cultural (CALDAS e SANTOS, 2013). A Carta de
Lisboa7 (1995), fruto do 1º encontro Luso-Brasileiro
8 sobre o tema, conceitua Reabilitação
Urbana como um modelo estratégico de gestão urbana que deve priorizar o Homem,
centrando nele as suas preocupações, a fim de melhorar qualidade de vida nos Centros
Históricos, mantendo a identidade e as características locais:
Reabilitação urbana – É uma estratégia de gestão urbana que procura requalificar a
cidade existente através de intervenções múltiplas destinadas a valorizar as
potencialidades sociais, económicas e funcionais a fim de melhorar a qualidade de
vida das populações residentes; isso exige o melhoramento das condições físicas do
parque construído pela sua reabilitação e instalação de equipamentos,
infraestruturas, espaços públicos, mantendo a identidade e as características da área
da cidade a que dizem respeito (CARTA DE LISBOA, 1995 apud SOUSA E
KRUSE, 2012).
Ermínia Maricato (2001, p. 126), concordando com a referida carta patrimonial,
considera que a reabilitação “preserva, o mais possível, o ambiente construído existente”,
porém adaptando-o a uma nova realidade, possibilitando que as características locais
permaneçam e que não haja o rompimento da relação pessoa-lugar, considerando que os
maiores interessados no processo de reabilitação são os moradores locais.
A definição acima nos permite fazer a diferenciação entre reabilitação, requalificação
e revitalização. Esta última tida como ação para dar nova vida econômica e social a
determinadas localidades com atividades em declínio, mas sem o compromisso de manter a
identidade e características locais, contrapondo-se à reabilitação, que pensa as dimensões
7 A Carta de Lisboa (ou Carta de Reabilitação Urbana Integrada), elaborada no primeiro encontro luso-brasileiro,
é um documento que dispõe sobre as definições de conceitos de alguns tipos de intervenções urbanas, como
também os princípios norteadores das ações urbanísticas nos países de Portugal e Brasil. 8 O 1º Encontro Luso-Brasileiro aconteceu em Lisboa, no ano de 1995, e foi resultado de duas reuniões entre
especialistas portugueses e brasileiros, realizadas anteriormente em Lisboa, em 1993, e no Rio de Janeiro, em
1994.
29
econômicas, sociais e funcionais em conjunto, mantendo vivos os aspectos de origem
(SOUZA e KRUSE. 2012 p. 19).
Quanto ao termo requalificação, Souza e Kruse (2012) discordam do conceito definido
pela Carta de Lisboa, que considera a sua aplicação em lugares próprios da habitação,
promovendo atividades ligadas a esses lugares. As autoras consideram que qualquer área
debilitada pode ser requalificada, independe das especificidades funcionais desempenhadas.
Consideram ainda que “a requalificação tem, assim, um significado mais geral, podendo
abrigar os dois tipos de intervenções: revitalização e reabilitação” (idem, 2012).
Existem algumas especificidades na reabilitação urbana, entre elas o diálogo entre
governo e sociedade civil e a integração de ações e organismos governamentais. O contato
com a população se faz pertinente tendo em vista que a reabilitação de bairros antigos não
deve modificar a composição social dos habitantes nem a do tecido urbano, e deve
proporcionar que todas as camadas sociais sejam beneficiadas pela intervenção realizada
(Carta de Amsterdã, 1975)9. Para isso, considera-se que a participação popular nos processos
de formulação, execução e avaliação dos planos, programas e projetos que causem impacto na
vida das pessoas seja de forma efetiva e eficaz.
Ainda no campo das conceituações dos tipos de intervenção, tem-se a renovação
urbana, que Maricato (2001, p. 126) considera a mais ofensiva ao desenvolvimento sócio
espacial, Ela infere que “na renovação ganha importância o grande capital imobiliário –
promotores, construtores, financiadores – e os proprietários imobiliários privados.” Fato este
que agrava o sistema excludente existente nas grandes cidades.
A expansão e o crescimento do espaço urbano nas últimas décadas causou, segundo
Vargas e Castilho (2009), o “processo de deterioração/degradação” dos centros, ocasionando
a necessidade de intervenção, seja por reabilitação, revitalização ou requalificação. Alguns
comportamentos que podem explicar a necessidade de intervir são o surgimento de outros
centros mais competitivos, fomentando a concorrência e promovendo a migração dos
moradores, principalmente os de classe média, devido à política habitacional de construção de
novas unidades habitacionais em detrimento da utilização dos imóveis existentes e que estão
relegados à ociosidade, dos comerciantes (formais ou informais) e das atividades mais
9 A Carta de Amsterdã foi fruto do Congresso de Amsterdã, realizado em 1975, celebrado por ocasião do Ano
Europeu do Patrimônio Arquitetônico, que ratificou a arquitetura europeia como patrimônio comum de todos os
seus povos e do mundo.
30
rentáveis para essas novas centralidades, acarretando o abandono e a periferização do lugar
inicial.
Considerando o caráter da reabilitação urbana, marcado pela existência de ações
integradas que visam, além do equilíbrio social e urbano, o desenvolvimento econômico das
localidades reabilitadas, podemos dizer que esse modelo de intervenção objetiva, também,
quebrar o paradigma de que reabilitar significa deslocar a população pobre para as áreas
periféricas sem condições de habitabilidade. Rolnik (2006) infere que “o desafio de reabilitar
os centros como estratégia de ampliação do espaço de urbanidade para todos é […] de enorme
complexidade”. Na mesma linha de pensamento de Rolnik, Choay (1988) entende que a
reabilitação urbana é mais do que realizar simples melhorias pontuais nos tecidos urbanos, e
sim um trabalho mais bem planejado e meticuloso, o que desestimula os governos, devido às
possíveis dificuldades que podem ser encontradas no período de elaboração e execução dos
planos (ROLNIK, 2006; CHOAY e MERLIN, 1988, p. 573).
O Governo Federal do Brasil, por meio do Ministério das Cidades, criou, no ano de
2003, o Programa de Reabilitação de Áreas Urbanas Centrais, dentro da Política Nacional de
Desenvolvimento Urbano, que objetivou dar suporte técnico e financeiro os municípios
brasileiros na elaboração de planos para reabilitação urbana de áreas centrais, seguindo os
princípios e diretrizes do Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257/2001) e em consenso com
os Planos Diretores Municipais, haja vista as especificidades de cada município. Os planos
visavam à melhoria da qualidade de vida nos centros urbanos das cidades, incentivando a
habitação nessas áreas com a permanência dos atuais moradores e a atração de novos
habitantes das diferentes classes sociais, além de estimular a diversidade funcional na busca
pelo desenvolvimento econômico, social e cultural. Pode-se quer que se buscava, também, a
quebra do estigma que de que as intervenções urbanísticas tinham como objetivo apenas
favorecer o turismo e o entretenimento.
Em geral, nos municípios brasileiros, as áreas centrais são formadas pelos bairros mais
antigos das cidades, que configuram os “Centros Históricos”. Esses bairros têm, geralmente,
diversas funcionalidades que vão desde a habitação até a oferta de comércio e serviços. Com
o passar dos anos, novas dinâmicas foram surgindo, provocando modificações nos fluxos
sociais dessas áreas, promovendo, em determinados casos, fenômenos como a degradação e
subutilização das estruturas físicas, causando prejuízo ao patrimônio histórico e arquitetônico;
o esvaziamento populacional, tanto no que diz respeito à habitação, quanto no tocante a
31
utilização dos serviços que outrora eram oferecidos, fazendo com que, nos períodos noturnos,
os centros fiquem abandonados.
Segundo o Ministério das Cidades, a Política Nacional de Reabilitação de Áreas
Urbanas Centrais partiu da hipótese de que reabilitar consiste no processo de devolver aos
cidadãos o direito de ter acesso à terra urbanizada e à cidade legal. Ainda de acordo com o
MCidades (2004):
[...] a política de reabilitação urbana deverá promover a diversidade de usos e de
atividades voltadas para o desenvolvimento urbano, social e econômico,
compreendendo a reutilização de edificações ociosas, de áreas vazias ou
abandonadas, subutilizadas ou insalubres, bem como a melhoria da infraestrutura,
dos equipamentos e dos serviços urbanos.
A Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU) definiu os princípios e diretrizes
do Programa de Reabilitação de Áreas Urbanas Centrais, que consistia, entre outros tópicos,
na priorização da gestão democrática das cidades, objetivando promover uma nova relação
dos governos locais com a sociedade no que se refere ao planejamento participativo da gestão
urbana e a inclusão socioespacial; a garantida do direito à cidade e à propriedade; a interação
intergovernamental entre os demais níveis de governo e instituições públicas e privadas;
promover a conservação do patrimônio construído (cultural e ambiental); fortalecer o vínculo
da população com o bairro onde residem, a fim de aumentar a coesão e a diversidade social;
reduzir o déficit habitacional por meio da recuperação e ocupação dos imóveis vazios; dar
apoio à inclusão e permanência da população de baixa renda no bairro reabilitado; e estimular
o desenvolvimento de atividades econômicas para fins de desenvolvimento e geração de
emprego e renda. Em suma, princípios que, se postos em prática, ajudariam a promover a
inclusão socioespacial e o desenvolvimento urbano com equidade.
32
2. O MUNICÍPIO DO NATAL E A CONSTITUIÇÃO DO SEU CENTRO
HISTÓRICO
Observando o desenvolvimento da cidade do Natal desde a sua fundação, em 1599,
pode-se inferir que a história social, econômica, política e urbana da cidade se explica na
narrativa do seu Centro Histórico. Luís da Câmara Cascudo (1999), relatou que “o chão
elevado e firme” onde Natal foi plantada é hoje a praça André de Albuquerque, no bairro
Cidade Alta, que compõe, junto com o bairro da Ribeira, o Centro Histórico do Natal. A
Cidade Alta concentrou o núcleo do poder religioso, administrativo e residencial da capital
potiguar, representado pela primeira igreja de Natal, a Matriz de Nossa Senhora da
Apresentação, e pelos palácios Potengi (que foi sede do Governo Estadual até a década de
1980) e Felipe Camarão (sede da Prefeitura Municipal até os dias de hoje). O bairro da
Ribeira, considerado a parte baixa de Natal, concentrou até meados dos anos 1860 as
atividades comerciais e de trânsito de pessoas que chegavam e saíam da cidade (IPHAN,
2010). A partir de 1870, com a transferência temporária da sede da administração provincial
para a Ribeira, o bairro começou a receber os fluxos antes pertencentes ao alto da cidade.
No contexto do desenvolvimento urbano, Natal ficou estagnada até meados dos anos
1900, tendo em vista que o seu território era restrito aos bairros da Ribeira e Cidade Alta. Esse
início tardio e lento de crescimento urbano explica a expressão urbanística da cidade, que tem
em algumas áreas ainda preservadas características do século XX. Entre 1903 e 1904, uma
grande seca castigou a população do estado, que na tentativa de fugir dos efeitos severos da
estiagem, migrou para Natal, causando, nos anos subsequentes, um boom demográfico10
considerável na cidade. Esse aumento populacional motivou o surgimento de novos territórios
habitacionais, entre eles áreas bastante precárias.
Já no início dos anos 1900, a expansão de Natal começou a ser pensada. O Master
Plan da Cidade do Natal (ou Plano Cidade Nova) previa surgimento de um terceiro bairro,
que hoje compreende os territórios dos bairros Tirol e Petrópolis. Esse novo bairro viria
formar um novo modelo de cidade, fazendo um contraponto aos dois primeiros bairros, em
especial ao da Ribeira, que na visão das autoridades locais representava o que havia de pior
para uma cidade: poluição, proliferação de doenças e desordem urbana. Pensado também para
abrigar a classe política dominante que procurava meios para se distanciar da situação
10
De acordo com o IBGE, entre nos anos 1900 e 1920, a população de Natal aumentou de 16.056 para 30.696.
33
precária11
que tomou conta da parte baixa da cidade, o que caracterizou um dos primeiros
fenômenos de segregação socioespacial, foi fator determinante para a primeira crise da
Ribeira, devido à descentralização das áreas no seu entorno (CASCUDO, 1999; SILVA,
2002; NASCIMENTO, 2012).
A cidade do Natal, que ainda em meados dos anos 1920 ainda respirava os ares do
século XVIII, só se direcionou para o caminho do século XX quando Omar O’Grady, com
suas tendências europeias e americanas no setor urbanístico (SOUZA, 2008), chegou à
presidência da Intendência Municipal em 1924. O governo O’Grady marcou uma nova fase
do desenvolvimento urbano da cidade, “caracterizada pela intensificação e sistematização de
ações reformadoras” (SIQUEIRA, 2012).
Segundo Cascudo (1999, p.149):
O aterro colonial foi lentamente sendo substituído por pedras soltas, empedrado,
trilha, calçada, paralelepípedo. Várias vezes o aclive foi rebaixado. A história
termina quando o prefeito Omar O’Grady venceu o barro, tirou as pedras e vestiu a
ladeira com o calçamento que resiste a tempo, água e esquecimento.
O prefeito Omar O’Grady pôs Natal no caminho do século XX. Estava no XVIII
[grifo do autor].
Além do projeto Master Plan (1903), do arquiteto Antônio Polidrelli, outros projetos
foram contribuindo para a expansão de Natal a partir dos bairros Ribeira e Cidade Alta, entre
eles o “Plano Geral de Systemização de Natal”, elaborado na gestão do então prefeito Omar
O’Grady em 1929. O referido plano visava ampliar os acessos aos bairros vizinhos como
Rocas, Alecrim, Cidade Nova, e às praias do Meio e Areia Preta. (MEDEIROS e LUNA,
2012). A ideia de sistematizar a cidade consistia também em controlar o crescimento
desordenado do espaço urbano por meio do zoneamento, dividindo a cidade em bairros com
especificidades diferentes (comercial, operário, jardim e residencial), além de planejar um
porto, um aeroporto e vias de tráfego humano para que as pessoas pudessem transitar sem
qualquer congestionamento. Porém, apesar de todo o planejamento do arquiteto italiano
Giácomo Palumbo, que assinou o projeto, e do empenho do prefeito O’Grady, o plano não
11
Segundo Cascudo (1999) além da ocupação dos retirantes migrados para Natal por ocasião da seca no estado,
o ambiente insalubre que tomara conta da Ribeira devido à situação caracterizada pelo então presidente Casimiro
José de Morais Sarmento (1847) como “pântano da campina da Ribeira” que proliferavam enfermidades e outros
males, afastou a classe dominante.
34
implementado integralmente. Segundo Souza (2008) “a Revolução de 1930, que tirou do
poder os idealizadores deste plano, impediu a sua [...] implementação”.
Com a abertura da malha viária e a ocupação de outros territórios nos quais foram
surgindo novos bairros e centralidades, a cidade antiga, representada pela Cidade Alta e
Ribeira, foi relegadas à perda de fluxos e dinâmicas dos anos anteriores. Como parte desse
abandono gradual dos primeiros bairros que compuseram Natal, o Centro Histórico começou
a adquirir características e problemáticas de outros centros urbanos do mundo, entre elas a
deterioração física. (SILVA, 2002; NASCIMENTO, 2012).
Outro período importante para o traçado da história de Natal é o da Segunda Guerra
Mundial (1939-1945), quando ela se transformou em base militar dos Estados Unidos da
América e cerca de 10 mil soldados norte-americanos se instalaram na cidade. Juntos às
tropas norte-americanas vieram o crescimento e a modernização por meio dos investimentos
em infraestrutura naval, vilas militares e abertura de estradas, uma delas interligando a capital
potiguar ao município de Parnamirim, que serviu como eixo norteador para o crescimento
urbano de Natal. Essa nova dinâmica fez com que um grande contingente de pessoas migrasse
para a cidade na busca por oportunidades de emprego, ocasionando um forte aumento
populacional na cidade:
A população da cidade que era cerca de 55 mil habitantes em 1940, foi acrescida, em
1942, de mais 10 mil pessoas, só de militares norte-americanos. A estes somaram-se
militares brasileiros das três armas. E um grande contingente de migrantes atraídos
pelas possibilidades de conseguir trabalho nas obras das instalações militares e
complementares, que estavam em andamento, ou expulsos dos sertões por causa da
seca [...] Entre 1941 e 1943 a população de 55 para 85 mil habitantes [...] Em 1950 a
população de Natal já era de 103 mil habitantes. (LIMA, 1998, p. 95 apud BORBA,
2007).
Todas essas transformações físicas, sociais e econômicas que acometeram Natal
durante décadas influenciaram na formação e no destino do seu Centro Histórico. Esses
acontecimentos tiraram do núcleo central inicial de Natal as suas características iniciais e têm
reflexos negativos até os dias de hoje, principalmente no que se refere ao bairro da Ribeira. A
área que deu origem à cidade do Natal sofreu com o impacto do desenvolvimento
desordenado da cidade e do mau planejamento da administração pública. A fim de viabilizar
alternativas para a reversão desse quadro de abandono e descaso, em 1990 a então prefeita
35
Wilma Maria de Faria Maia sancionou a Lei municipal nº 3.942, que definiu a Zona Especial
de Preservação Histórica (ZEPH) (Mapa 1) que abrange os bairros Ribeira e Cidade Alta.
Mapa 1 - Zonas Especiais (ZEP e ZEPH)
Fonte: SILVA, 2002.
A Zona Especial de Preservação Histórica dispõe sobre a preservação do patrimônio
histórico da cidade do Natal, que é constituído, segundo a referida lei, de “prédios, sítios
notáveis de valores históricos, arquitetônicos e paisagísticos” (NATAL, 1990). A partir de
então houve a viabilidade e embasamento legal para a elaboração de projetos de revitalização
das áreas que fazem parte da ZEPH.
36
2.1. O bairro da Ribeira como Centro Urbano Histórico: seus limites e desafios.
O Centro Urbano não é uma realidade simples. A sua formação está intrinsecamente
ligada a uma série de movimentos de forças centrípetas, que por meio da ação coletiva ou
individual do homem centraliza em determinadas áreas urbanas as suas atividades econômicas
e sociais (SILVA, 2013). A relação com o conjunto da cidade também interfere na
constituição do centro, a partir da ideia de que a capacidade de agrupamento de fluxos e
dinâmicas depende da realidade da urbe12
.
Dentre os autores que abordam a questão dos Centros Urbanos, Henri Lefebvre (1999)
destaca-se ao defender a ideia de que os centros concentram ao redor de si o vazio. A
centralização das atividades em apenas um espaço torna o centro um lugar segregado do resto
da cidade. No entanto, ele também defende que qualquer lugar no tecido urbano pode se
tornar um espaço de convergências e de interações sociais, ou seja, um lugar foco da
concentração de fluxos e fixos que pode ser ocupado até o seu limite.
O centro urbano é preenchido até a saturação; ele apodrece ou explode. Às vezes
invertendo seu sentido, ele organiza em torno de si o vazio, a raridade. Com mais
frequência, ele supõe e propõe a concentração de tudo o que existe no mundo, na
natureza, no cosmos: frutos da terra; produtos da indústria; obras humanas, objetos e
instrumentos, obras e situações, signos e símbolos. Em que ponto? Qualquer ponto
pode tornar-se o foco, a convergência (LEFEBRVE, 1999, p 44).
Entretanto, é interessante destacar que este processo de centralização de tudo que se
possa imaginar destina os centros urbanos, com o passar do tempo, ao enfraquecimento da sua
centralidade. Nas palavras de Henri Lefebvre (1999): ao apodrecimento.
Vasconcellos e Vaz (2012) também colocam o centro como o núcleo do crescimento
urbano das cidades, bem como destacam as características desses serem grandes
concentradores de atividades relativas ao setor de serviços. Ainda segundo as autoras, dentro
do recorte das áreas centrais há também outras urbanidades e particularidades, destacando-se
os centros históricos, que abarcam uma simbologia e uma das dimensões culturais das
cidades.
12
Do latim Urbs, que quer dizer Cidade.
37
Vargas e Castilho (2009, p. 2) têm sua compressão sobre o conceito de centro urbano
na mesma linha dos outros autores. Elas afirmam que:
A noção de centro urbano, como ponto para o qual convergem os trajetos ou as
ações particulares que facilita o encontro, o descanso e o abastecimento, definindo-
o, historicamente, como o lugar das trocas comerciais, conduz ao conceito de centro
de mercado. Agregando-se a este último outras atividades urbanas, como religiosa, a
de lazer, a política, a cultural, as atividades financeiras e as de comando [...]
Partindo do princípio das considerações dos autores supracitados, e observando as
características que compõe o bairro da Ribeira desde a sua origem, podemos inferir que este
se caracteriza como um Centro Urbano, e que hoje está alinhado às problemáticas que
atingem outros centros no mundo: a deterioração do patrimônio construído, o
enfraquecimento das atividades econômicas, o abandono no período noturno e o esgotamento
habitacional, mesmo o bairro nunca tido grande número de moradores13
.
A Ribeira mantém até os dias de hoje as características que adquiriu ainda na metade
do século XIX, quando as atividades comerciais de Natal eram concentradas no bairro. Entre
armazéns, hotéis e teatros, a área consolidou-se como um marco para a história e o
desenvolvimento de Natal. Segundo Cascudo (1999, p. 155) “a Ribeira conservou os grandes
hotéis da época, as casa comerciais, armarinhos, alfaiates, farmácias, clubes de danças, o
primeiro cinematógrafo da cidade, o Politeama”. Todos esses atributos foram potencializados
a partir construção do Porto de Natal que impulsionou o desenvolvimento urbano do bairro e
o consolidou como um centro comercial.
O potencial da Ribeira foi mantido até o período da segunda guerra mundial, quando a
cidade foi invadida por soldados e migrantes e se expandiu nos aspectos populacional,
territorial e econômico. Após a guerra, o bairro começou a entrar em declínio das suas
atividades comerciais e econômicas. Souza (2008, p. 247) relata que “com o desaparecimento
dos dólares americanos, muitos comerciantes foram embora de Natal”. Além disso, a
proibição das importações durante o governo Getúlio Vargas prejudicou a movimentação no
porto, causando a transferência dos bancos e firmas para a Cidade Alta, relegando a Ribeira a
um processo de esvaziamento.
Na década de 1960, com a Ribeira já em processo de ofuscamento, o então prefeito
Djalma Maranhão (1960-1964) iniciou um debate sobre a definição do local para a construção
13
Evolução populacional no bairro da Ribeira: ano 2000: 2.110 habitantes; ano 2010: 2.222 habitantes; ano
2012: 2.231 habitantes. (ANUÁRIO NATAL, 2013).
38
de um terminal rodoviário na capital. Essa discussão veio à tona devido ao início do processo
de desenvolvimento da indústria automobilística brasileira durando o governo do ex-
presidente Juscelino Kubistchek (1956-1960). Os grandes centros urbanos do Brasil passaram
a receber considerável número de viajantes que partiam de ônibus do interior para as capitais.
Em Natal, o local escolhido para abrigar a Estação Rodoviária (Figura 1) foi o bairro da
Ribeira, mais precisamente na Praça Augusto Severo. De acordo com Souza (2008) essa foi
uma tentativa – um pouco exitosa14
, diga-se de passagem – de revitalizar o bairro.
Figura 1 - Estação Rodoviária de Natal (década de 1980).
Foto: ANUÁRIO NATAL, 2013.
No entanto, na década de 1970, surgiram alguns conjuntos habitacionais na cidade,
abrindo caminho para a formação de novas centralidades, acarretando, assim, na
descentralização comercial da Ribeira. Outro agravante para esta situação foi a transferência
da Estação Rodoviária para a zona oeste de Natal, mais precisamente para o bairro Cidade da
Esperança. Silva (2002, p. 105) afirma que essa mudança “debilitou ainda mais o comercio
atacadista” no bairro. Com a decadência que se instalara na Ribeira, o poder público começou
a pensar alternativas para a reversão desse quadro. A partir de então, uma série de propostas e
marcos legais começaram a surgir no sentido de preservar esse patrimônio chamado Ribeira.
14
De acordo com Souza (2008) a ativação da Rodoviária no bairro da Ribeira fez crescer o fluxo de pessoas na
Praça Augusto Severo, o que acabou atraindo um número considerável que comerciantes individuais.
39
2.1.1. Primeiros passos para a Revitalização Urbana para o bairro da Ribeira
Na década de 1990, começa a se pensar um novo tipo de atuação sobre os centros
tradicionais das grandes cidades do mundo. O cenário globalizado da economia impôs um
planejamento para a agenda internacional da gestão dos centros urbanos. A ideia seria
trabalhar na perspectiva de fortalecer a capacidade competitiva das cidades e atrair
investimentos. Nesse contexto pode-se observar que o município de Natal, no que se refere à
gestão do seu centro histórico, agiu de acordo com a nova agenda mundial proposta. As ações
que visavam intervir no centro antigo da cidade, como poderemos ver a seguir, priorizaram a
restauração da vida econômica da área em questão, deixando de lado o desenvolvimento
social que é intrinsecamente ligado à qualidade de vida nos centros urbanos.
As ações com vistas à revitalização do sítio histórico de Natal tiveram início no
território do bairro da Ribeira. A escolha desse território é explicada por duas razões: o bairro
concentra o maior acervo pertencente ao patrimônio edilício da cidade em condições de ser
recuperado e foi a área que primeiro sofreu com o abandono e a desvalorização por causa dos
efeitos do surgimento de outros centros urbanos mais atrativos e competitivos. Podermos
observar que, com exceção do Programa de Arrendamento Residencial (PAR) – que será
abordado mais à frente – e dos projetos de lei que dispunham sobre a operação urbanizadora
da Ribeira, as ações executadas no bairro priorizaram o embelezamento e o desenvolvimento
econômico, deixando de lado a questão da moradia.
No ano de 1993, iniciou-se, durante o Seminário Ribeira Velha de Guerra, uma série
de discussões em torno da elaboração do Plano Diretor do município do Natal, que foi
sancionado um ano após, em 1994, na gestão do então prefeito Aldo Tinoco15
. Além dessas
discussões, também estiveram na pauta dos debates as ideias de intervenções visando à
preservação e à recuperação do bairro da Ribeira. Participou do seminário a Arquiteta e
Urbanista Raquel Rolnik, que viria a chefiar, anos depois, a Secretaria Nacional de Programas
Urbanos do Ministério das Cidades.
Fruto do seminário, surgiu o projeto Viva Ribeira, o qual deu origem à iniciativa
denominada Fachadas da Rua Chile, que propunha, pela primeira vez, intervenções no
conjunto arquitetônico das edificações de Natal. Ao todo foram recuperadas 45 fachadas de
prédios na Rua Chile (Figura 2). Esse projeto incitou na população natalense o interesse pelo
15
Aldo Tinoco governou o município de Natal entre nos anos de 1993 e 1996.
40
centro histórico da cidade. A partir dele, as ações de intervenção urbanística para a Ribeira
ganharam as atenções dos estudiosos, acadêmicos e interessados no tema.
Figura 2 - Rua Chile, Ribeira, Natal/RN.
Foto: Fábio Pinheiro.
A importância do Fachadas da Rua Chile para o cenário urbano do sítio histórico de
Natal e a ideia inicial de tornar esse projeto um ponto de partida para a elaboração de um
programa de desenvolvimento urbano para a capital potiguar (SILVA, 2002) não impediram a
sua paralisação. A mudança na gestão municipal, que levou Wilma de Faria16
de volta ao
comando do Poder Executivo da cidade, impactou negativamente no andamento do projeto, e
o organismo responsável pela gerência das ações de revitalização urbana na Ribeira foi
desativado, impossibilitando a continuidade da execução. Porém, a nova gestão deu início ao
processo de discussão da Operação Urbana Ribeira que prometeu levar inovações para o
bairro. Vejamos a seguir.
No campo legislativo, leis específicas para a preservação do patrimônio histórico
foram instituídas. Silva (2002, p. 109) afirma que elas foram “os primeiros passos concretos
no tocante à [...] revitalização” da Ribeira. Durante as décadas de 1980 e 1990, foram
16
Wilma de Faria foi prefeita de Natal por duas vezes: a primeira entre os anos de 1989 e 1993; a segunda entre
1997 e 2002 (seu segundo mandato duraria até 2005, mas ela renunciou para disputar o cargo de Governadora do
Rio Grande do Norte).
41
aprovados os seguintes marcos legais: o Plano Diretor de 1984, que estabeleceu as Zonas
Especiais de Natal, mas que só foram regulamentadas nos anos de 1990 (Zona Especial
Portuária – ZEP, lei nº 4.069) e 1992 (Zona Especial de Preservação Histórica – ZEPH, lei nº
3.942); o Plano Diretor de 1994, citado anteriormente, estabeleceu os bairros Cidade Alta e
Ribeira como áreas de Operação Urbana, e em 1997, com a aprovação da lei nº 4.932
(Operação Urbana Ribeira – OUR), o disposto no PD de 1994 foi regulamentado.
A OUR de 1997 compreendia um conjunto de ações integradas coordenadas pela
Prefeitura Municipal do Natal em parceria com os demais níveis de governo e a sociedade
com vistas à revitalização urbana do bairro da Ribeira (NATAL, 1997). Era, talvez, a
possibilidade de retomada, doravante de forma mais bem estruturada e ampliada, da gestão do
centro histórico da cidade, desta vez com um diferencial: a preocupação com a questão da
moradia estava presente.
O art. 2º da Lei nº 4.932/1997 estabelece quais são os objetivos da Operação Urbana
Ribeira:
Art. 2º - A Operação Urbana Ribeira tem como Objetivos a promoção do
desenvolvimento urbano, a melhoria da qualidade de vida dos seus moradores e
usuários, o incentivo ao uso residencial, às atividades turísticas, culturais e artísticas,
a valorização do patrimônio histórico, artístico, cultural, arquitetônico e urbanístico,
mediante a melhoria da infraestrutura local e da qualidade ambiental da área.
O proposto pela OUR estava alinhado às necessidades do bairro, porém, como exposto
por Silva (2002), as ações iniciadas pela Operação Urbana Ribeira foram paralisadas e não
tiveram continuidade. Umas das explicações dadas pela Arquiteta da SEMURB Ana Miriam
Machado de S. Freitas (2001) sobre a ineficácia da OUR consiste na afirmação de que não
houve marketing das ações previstas na Lei que, por conseguinte, perdeu fôlego. Ela retala o
seguinte:
[...] falta uma coisa de marketing, uma coisa mais bem explicativa, mais abrangente,
uma coisa mais real, mostrando realmente como é que pode ser feito, mostrando, por
exemplo, numericamente como é que ele [o empresário] pode investir aqui, o
retorno que ele pode ter, eu acho que é mais ou menos por aí [...] (FREITAS, 2001
apud SILVA, 2002, p.121).
42
O relato de Freitas (2001) confirma a incapacidade da gestão municipal da época em
gerir de forma eficaz e eficiente os projetos para a Ribeira. De acordo coma agenda
internacional para as intervenções nos centros urbanos, a estratégia do marketing está ligada
às políticas de revitalização dos centros das grandes cidades e é importante para chamar a
atenção do público que possa, tanto contribui para a valorização da área, quanto para usufruir
dos serviços que outrora pudessem ser oferecidos. Serviços estes muitas vezes inacessíveis a
determinadas camadas sociais.
Observando o cenário da época, podemos identificar que, apesar de uma integralidade
de ações previstas na lei, a busca pelo desenvolvimento econômico foi posta em primeiro
lugar. Uma crítica feita à Operação Urbana Ribeira e ao modo da Prefeitura do Natal enxergar
a revitalização do bairro diz respeito à priorização do capital no processo de revitalização.
Silva (2002) afirma que:
Identificamos nessa realidade específica dois pontos que merecem destaque: o
primeiro se refere ao errado entendimento [grifo do autor] de que o capital,
necessariamente, revitalizará a área; e o segundo diz respeito ao equívoco de reduzir
a revitalização urbana ao aspecto econômico, ou, simplesmente, acreditar que o
processo deva iniciar por ele. Tal fato é preocupante, pois [...] atrair capital privado a
uma determinada área sem mecanismos de controle pode gerar resultados
urbanísticos conflituosos e negativos. (SILVA, 2002, p. 121-122).
Ainda em 1997, destacou-se o Projeto Djalma Maranhão, instituído pelo Decreto nº
6.108/1997, que também proporcionava incentivos fiscais às atividades culturais na cidade. O
Decreto não se tratou de uma legislação específica para centros históricos, mas de certa
maneira também poderia beneficiar o bairro da Ribeira.
Outra medida institucional de relevância para a preservação do sítio histórico de Natal
foi a criação, em 1999, do Setor de Patrimônio Histórico, Arquitetônico e Arqueológico
dentro da estrutura administrativa da Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo. O
setor foi responsável por desenvolver estudos e projetos urbanísticos para Natal. Um desses
projetos foi o denominado “Projeto Ribeira: reabilitação urbana”. A SEMURB tentou incluir
o referido projeto dentro dos programas do Governo Federal que disponibilizavam recursos
para intervenções urbanas cujos objetivos eram preservar o patrimônio histórico construído.
Dentre esses programas, destacam-se o Monumenta/BID, o URBIS e Reabilitação do
Patrimônio Cultural Urbano do Ministério da Cultura (MinC).
43
Também vale destacar um projeto que não é da Ribeira, mas que atinge diretamente o
bairro: a ampliação do Porto de Natal, que vem sendo discutida desde meados dos anos 1990
e, segundo a Companhia Docas do Rio Grande do Norte (CODERN), a ampliação visa o
desenvolvimento econômico do estado. Algumas implicações desse projeto, como por
exemplo, a necessidade de espaço para o armazenamento de carga; o aumento do fluxo de
transporte pesado; e o crescimento de atividades ligadas ao transporte marítimo vão de
confronto aos planos da gestão municipal, que, oficialmente, priorizava para a área da Ribeira
atividades relativas ao fomento da cultura, do uso residencial, artístico e áreas afins.
Também é importante frisarmos as iniciativas que partem de fora do âmbito da
administração pública e que tentam, na medida do possível, atrair a população para o bairro.
Isso aconteceu quando da criação, em 2001, da Casa da Ribeira, idealizado pelo grupo teatral
Clowns de Shakespeare. O Espaço Cultural teve apoio da iniciativa privada e foi beneficiado
diretamente pelas Leis nº 8.313/199117
(Lei Rouanet) e nº 7.799/199918
(Lei de Incentivo à
Cultura Câmara Cascudo). Essas iniciativas de fomento à cultura ajudam parte da população a
olhar para a Ribeira numa outra perspectiva. Silva (2002) coloca que “as pessoas vivem em
mundos diferentes, embora compartilhem a mesma localidade [...]. Aquilo que é
agradavelmente antigo para um pessoa é decadente e arruinado para outra.” (WRICHT, 1985
apud SILVA, 2002, p. 115).
Identificou-se na Ribeira, no período de elaboração e execução dos projetos, a
ausência de uma medida fundamental para a efetividade e eficácia dos planos, programas e
projetos gerenciados pela administração pública: a inexistência de mecanismos que
possibilitassem a participação popular. Essa deficiência contrariava a própria lei da Operação
Urbana Ribeira (1997), que previa a participação social por meio do Comitê Gestor. A carta
de Nairóbi coloca participação popular como elemento fundamental para o sucesso das
intervenções urbanas nas cidades: “a participação e a implicação dos habitantes de toda a
cidade são indispensáveis ao sucesso da salvaguarda [...] e nunca se deve esquecer que a
salvaguarda das cidades e bairros históricos respeita, em primeiro lugar, aos seus habitantes”
(UNESCO... 1976 apud SILVA, 2002, p. 118).
Silva (2002) faz uma pertinente observação sobre a gestão pública do município do
Natal:
17
Lei Federal, sancionada pelo Presidente da República em 23 de dezembro de 1991. 18
Lei Estadual sancionada pelo Governador do Estado do Rio Grande do Norte em 30 de dezembro de 1999.
44
A ausência de mecanismos de participação observada nas últimas administrações
municipais vem resultando ações definidas por um grupo de técnicos da Prefeitura
sem o envolvimento de, ao menos, os interessados nas questões do bairro, como
pesquisadores, representantes vinculados a entidades organizadas, entre outros. Tal
resultado certamente compromete o resultado das ações levadas a efeito pela
Prefeitura do Natal [grifo do autor], contrariando a própria lei de Operação Urbana
Ribeira, que prevê a participação da sociedade civil no Comitê Gestor. (SILVA,
2002, p. 119).
O afastamento da gestão municipal da população resultou na realização de ações
desconexas e isoladas que, ao invés de levar o bairro da Ribeira a um novo patamar, o fez
submergir a atual decadência e abandono. O autor destaca que “[...] o êxito de uma operação –
como da envergadura que se propõe o Projeto Ribeira – passa pela participação social, o que
pouco tem acontecido nas gestões municipais de Natal [grifo do autor].” Como embasamento
para a sua afirmação, e justificando a execução de “ações descontextualizadas” desenvolvidas
na Ribeira, Silva (2002) apresenta, também, a afirmação do arquiteto e ex-consultor do
Projeto Ribeira, João M. F de Miranda, que fez o seguinte relato: “existe em Natal um
distanciamento dos administradores públicos e o povo, fato que não existe em lugar nenhum
do mundo.” (MIRANDA, 2000 apud SILVA, 2002).
Com o intuito de incentivar o uso habitacional na Ribeira, a Prefeitura Municipal do
Natal, por meio da Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo (SEMURB), iniciou
uma parceria com a Caixa Econômica Federal (CEF) para trabalhar em cima do Programa de
Arrendamento Residencial (PAR) do Governo Federal, que objetivou, por meio do
arrendamento de imóveis novos ou usados, atender a população que tinha renda familiar
mensal de até seis salários mínimos. A prioridade do PAR era a construção de conjuntos
habitacionais em vazios urbanos; a reutilização de edifícios existentes, que era apenas mais
uma das suas frentes de ação, foi insignificante. Contudo, o PAR é considerado um programa
inovador, partindo do princípio de que os projetos anteriores eram apenas no intuito de
preservar o patrimônio histórico (BONATES, 2009).
Apesar da atuação da Prefeitura do Natal em revitalizar o seu centro histórico pelas
mais diferentes vias, foi só a partir da criação do Ministério das Cidades, em 2003, e da
construção coletiva de uma Política Nacional de Desenvolvimento Urbano que a cidade
passou a ter como base para os seus projetos destinados ao sítio histórico, diretrizes nacionais
que visavam à execução de ações integradas com o foco na inclusão social e urbana.
45
3. A NOVA POLÍTICA DE GESTÃO DOS CENTROS URBANOS APLICADA
AO BAIRRO DA RIBEIRA
A criação do Ministério das Cidades, como elucidado no primeiro capítulo deste
trabalho, foi um divisor de águas para a política urbana brasileira. Adotou-se, a partir de
então, um novo modelo de gestão das cidades, em especial dos centros urbanos, que
contemplava, entre outras coisas, a priorização da gestão democrática e da habitação de
interesse social. Em Natal não foi diferente. Começou-se a formular uma agenda que
contemplava a política habitacional e a recuperação urbanística do centro histórico nos
moldes das diretrizes e princípios da Política Nacional de Reabilitação Urbana de Áreas
Centrais, gerenciada pela Secretaria Nacional de Programas Urbanos.
A orientação da nova política do Governo Federal era, entre outros aspectos,
democratizar o acesso à cidade; aperfeiçoar o uso da infraestrutura e serviços públicos
existentes; atuar de maneira a reabilitar os imóveis ociosos e utilizá-los para fins
habitacionais, indo na contramão de antigas propostas que visavam a construção de novas
moradias; e promover a diversidade social e funcional das áreas reabilitadas (BONATES,
2009).
Algumas ações com vistas à reabilitação das áreas centrais, com foco na reutilização
do acervo construído, foram viabilizadas por meio do Programa de Arrendamento Residencial
(PAR), citado anteriormente, e outras com recursos próprios do Orçamento Geral da União
(OGU). Pode-se citar dois exemplos, ambos no município de Natal/RN: o Programa
ReHabitar em Natal, financiado pelo PAR, e o Plano de Reabilitação de Áreas Urbanas
Centrais (PRAC/Ribeira), financiado pelo OGU. Essas duas propostas estavam alinhadas à
nova política de gestão dos centros urbanos.
No caso de Natal, além do ReHabitar e do PRAC/Ribeira, existem dois atos
normativos que dispõem sobre a política e o planejamento urbano do município. São eles a
Lei Complementar nº 79, de 05 de Janeiro de 2007 (segunda versão da Operação Urbana
Ribeira) e a Lei Complementar nº 82, de 21 de Junho de 2007 (Plano Diretor). Ambas as leis
abordam o território do bairro da Ribeira, foco dos dois projetos supracitados, e definem um
novo modelo de zoneamento que “privilegia o controle de densidade e pressupõe a mistura de
usos” (NATAL, p. 14, 2010).
46
3.1. A Operação Urbana Ribeira e o Plano Diretor de Natal
A legislação urbanística que passa vigorar em Natal a partir do ano de 2007 consiste
em dois instrumentos normativos: a Lei de Operação Urbana Ribeira – OUR (Lei
Complementar nº 79/2007) e o Plano Diretor de Natal – PDN (Lei Complementar nº
082/2007), sendo esta primeira o instrumento de ordenamento urbano que tem como principal
objetivo aumentar a densidade populacional e recuperar o ambiente de urbanidade
exclusivamente do bairro da Ribeira. Atrelada a este propósito, e como meios para consegui-
lo, tem-se a pelo desenvolvimento sócio-espacial e a utilização, para fins de moradia e de
comércio, do acervo edificado existente. Também está na lista de objetivos da OUR a
valorização da identidade cultural e arquitetônica do bairro da Ribeira. O Art. 2º da Lei
Complementar nº 79/2007 define que a Operação Urbana Ribeira:
[...] tem como objetivos a promoção do desenvolvimento urbano, a melhoria da
qualidade de vida dos moradores e usuários, o incentivo ao uso residencial,
comercial e de serviços, às atividades turísticas, culturais e artísticas, a valorização
do patrimônio histórico, artístico, cultural, arquitetônico e urbanístico, mediante a
melhoria da infraestrutura local e da qualidade ambiental do bairro.
Tendo como referência a definição acima, como também o detalhamento de ações que
a referida lei propõe, pode-se inferir que a proposta OUR está em alinhamento com os
princípios e diretrizes da Política Nacional de Reabilitação Urbana, que segundo o Ministério
das Cidades:
[...] deverá promover a diversidade de usos e de atividades voltadas para o
desenvolvimento urbano, social e econômico, compreendendo a reutilização de
edificações ociosas, de áreas vazias ou abandonadas, subutilizadas ou insalubres,
bem como a melhoria da infraestrutura, dos equipamentos e dos serviços urbanos.
(MINISTÉTIO DAS CIDADES, p. 77, 2004).
A Lei nº 079/2007 definiu que as ações da Operação Urbana Ribeira seriam
articuladas entre a Prefeitura Municipal do Natal – sob a coordenação da Secretaria Municipal
de Meio Ambiente e Urbanismo (SEMURB) – em parceria com os Governos Estadual e
Federal, e contariam ainda com a participação popular, valorizando a gestão democrática das
cidades, um dos marcos norteadores da Política Urbana instituída pelo Ministério das
Cidades.
47
Para viabilizar o controle sobre a gestão do solo urbano face ao novo contexto da
política urbana existente no país após a criação do Ministério das Cidades, a OUR dividiu o
território da Ribeira em três (Mapa 2) e definiu as funções e especificidades para cada área:
Mapa 2 - Áreas delimitadas pela Operação Urbana (2007) no bairro da Ribeira, Natal-RN.
Fonte: Elaborado pelo autor com base na ferramenta digital Google Earth, 2015.
No quadro abaixo, podemos identificar as características das áreas delimitadas pela
Operação Urbana Ribeira – 2007:
Área de Recuperação Histórica
LEGENDA Área de Renovação Urbana
Área Adensável
48
Quadro 1 - Características das áreas delimitadas pela Lei Operação Urbana Ribeira 2007.
Área de Recuperação
Histórica Área de Renovação Urbana Área Adensável
Localidade do bairro da
Ribeira que guarda sítios e
edificações de importância
histórica, cultural e
arquitetônica, que, em parte,
está coberto pela Zona
Especial de Proteção
Histórica - ZEPH, definida na
Lei 3.942, de 9 de julho de
1990.
Área do bairro da Ribeira que
reúne condições de maior
adensamento, embora com
coeficientes menores do que
na Área Adensável, e
consequentemente otimização
da infraestrutura existente no
bairro.
Refere-se à delimitação da
área de intervenção da Lei
Operação Urbana Ribeira, de
acordo com o Plano Diretor
de Natal - PDN, para o
bairro.
Fonte: NASCIMENTO, 2012.
Não que se refere à Área de Renovação Urbana e à Área Adensável, a Operação
Urbana Ribeira prevê incentivos fiscais19
a fim de incentivar o uso e aumentar o potencial
construtivo. Tem-se o seguinte:
Art. 18 – Para consecução dos objetivos desta Lei são concedidos incentivos fiscais
para realização de investimentos na restauração, recuperação e manutenção do
patrimônio construído e na instalação de atividades produtivas voltadas para o
comércio, turismo, cultura, lazer e uso residencial, localizada, exclusivamente, na
Área de Intervenção da Operação Urbana Ribeira. (NATAL, Lei nº 079, de 04 de
janeiro de 2007).
O que se entende a partir dessa divisão é que a OUR age na perspectiva de conciliar,
no território da Ribeira, os usos referentes à renovação e preservação do bairro. Nascimento
(2012, p. 56) considera que a divisão nessas três áreas consiste em uma “ferramenta
estratégica para o seu uso e sua ocupação” que poderia, de forma planejada, levar o bairro a
um novo patamar dentro das perspectivas da Política Nacional de Reabilitação Urbana.
Um dos entrevistados no decorrer do processo de elaboração deste trabalho foi o
professor João Galvão do Nascimento Neto20
, Arquiteto e Urbanista, que exerceu por mais de
vinte e sete anos a função de técnico de planejamento urbanístico na Prefeitura do Natal,
19
A Lei nº 079/2007 prevê, em seu Artigo 28, que os benefícios fiscais poderiam ser revogados caso fosse
constatado que o beneficiário não estivesse cumprindo com os objetivos da OUR. 20
João Galvão exerce hoje a função de professor de Língua Inglesa no Instituto Federal do Rio Grande do Norte
(IFRN).
49
tendo ingressado na gestão municipal desde os tempos do Instituto de Planejamento Urbano
de Natal21
(IPLANAT) e permanecido após a transformação da referida instituição na hoje
Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo (SEMURB).
Segundo João Galvão, a intenção da Prefeitura era "incentivar quem tinha imóvel [na
Ribeira] a fazer a recuperação e ganhar benefícios". Ainda de acordo com o professor, na
OUR de 2007 foi incorporado mais itens ao código de obras, se comparado com a de 1997, a
fim de aumentar o leque de opções para os incentivos às pessoas que quisessem investir na
Ribeira. Com a variação de opção havia possibilidades de escolha sobre o que fazer e o que
ganhar de benefícios do poder público.
Além dos novos recortes territoriais citados anteriormente, a Operação Urbana de
2007 também trouxe outras inovações. As parcerias público-privadas com a finalidade de
viabilizar intervenções urbanas estruturantes, como também foram considerados incentivos
aos usos para fins habitacionais, comerciais e de serviços são umas delas. A Lei Operação
Urbana Ribeira de 1997 previa apenas o incentivo ao uso para fins de moradia.
Mesmo munida de todo um arcabouço legal, a atuação da administração pública
municipal no tocante ao que fora estabelecido pela Lei da Operação Urbana Ribeira é
questionável. Segundo Sá (2011) a Operação Urbana Ribeira fugiu ao seu objetivo inicial e
priorizou, junto à iniciativa privada, a construção de novas edificações, promovendo um
processo de verticalização no bairro. A chamada Ribeira Alta (Área Adensável), parte do
bairro que faz fronteira com o bairro de Petrópolis, sofreu um intenso adensamento
populacional proporcionado pela OUR. Além disso, cerca de 57% dos moradores e
comerciantes da Ribeira desconheciam as propostas da operação urbana (SÁ, 2011).
O desconhecimento da Operação Urbana Ribeira deu margem à realização de ações
que favoreceram majoritariamente o capital privado, suscitando na construção de
condomínios de alto padrão. Resultado também desse desconhecimento foi a inexistência da
participação popular no processo de definição das ações que seriam executadas pela OUR, o
que acarretou na exclusão dos moradores e comerciantes do bairro como beneficiários diretos
do que foi posto em prática, comprometendo a implementação da referida política pública. Sá
(2011, p. 11) infere que:
21
Segundo o professor João Galvão, o IPLANAT era não apenas um instituto de planejamento urbanístico, mas
também o órgão responsável por fazer licenciamento das demais obras da cidade, o que ele considera um erro. O
professor infere que talvez tivesse sido mais proveitoso se o IPLANAT fosse apenas um setor de planejamento, o
que acarretaria na centralização de mais esforços na resolução dos gargalos urbanísticos da cidade.
50
[...] observou-se que a falta de divulgação da Operação Urbana Ribeira alijou a
participação dos empresários e moradores do bairro, repercutindo nos resultados das
primeiras ações de revitalização do bairro, que não favoreceram esses atores, pois
[...] alguns pontos do projeto foram implantados, outros não, numa seletividade das
ações que permitem inferir os verdadeiros beneficiados por essas intervenções: o
mercado imobiliário.
É reconhecido que houve, nos últimos anos pós-Operação Urbana Ribeira, alterações
nas dinâmicas urbanas em uma parte do Centro Histórico de Natal. Modificações estas
relativas aos investimentos do mercado imobiliário que passou a direcionar suas atenções à
área central da cidade, mais precisamente para o bairro da Ribeira. Confirmando essa
tendência, Sá (2011) expõe os aspectos assinalados pelos agentes imobiliários ao escolherem
o bairro como local de investimento: a) o potencial construtivo; b) a vista fantástica; c) a
infraestrutura; e c) a centralidade do bairro. O autor destaca, ainda, que não houve, por parte
dos agentes, a justificativa referente ao valor do solo urbano que, na Ribeira, é inferior ao
valor das áreas circunvizinhas.
Observando o local dos investimentos imobiliários, entende-se que eles podem ter
viabilizados pela modificação na legislação da OUR, que como explicitado anteriormente,
instituiu a Área Adensável no bairro da Ribeira. Neste sentido, Sá (2011) observa que “a
canalização significativa de investimentos e incentivos públicos [...] tornou o bairro da
Ribeira atrativo às atividades imobiliárias e lugar de moradia das classes mais favorecidas da
cidade”, o que nos faz entender que houve na Ribeira um processo de segregação sócio-
espacial, contrariando a própria a Lei da Operação Urbana Ribeira.
No tocante à recuperação do patrimônio histórico pouco se tem registro, apesar dos
planos e projetos pensados para o bairro, que tiveram como referência os marcos legais
existentes. São eles o ReHabitar em Natal e o Plano de Reabilitação de Áreas Urbanas
Centrais – Ribera (PRAC/Ribeira), que serão explicitados mais à frente.
Sobre a crítica direcionada à ausência de participação social na execução das ações da
OUR, entende-se que a não instituição das estruturas administrativas inicialmente previstas na
Operação Urbana Ribeira – a lei previa o Escritório Técnico e o Comitê Gestor da Operação –
foi um fator dificultador do acesso do público interessado às propostas e benefícios previstos,
comprometendo a efetividade e eficácia da Operação. A equipe seria responsável por planejar
e gerir o processo de revitalização do bairro da Ribeira. A representante da SEMURB, Maria
51
Floresia Pessoa de Souza e Silva22
, afirma que existia um grupo de gestores na secretaria que
respondia pelo Setor de Patrimônio Histórico do município, e não sobre a Ribeira em si, como
orientara a OUR.
“[...] um problema básico foi que nunca implementaram o grupo gestor da lei de
Operação Urbana Ribeira. Porque esse grupo gestor era [...] quem faria a gestão de
perto de tudo. Na verdade era para criar um “Escritório Técnico”, que existia dentro
da SEMURB [...] mas não se formalizou. A gente era o Setor de Patrimônio
Histórico, mas não o Escritório Técnico da Ribeira”. (informação verbal23
).
Em suma, podemos compreender que as dificuldades referentes à baixa efetividade da
Operação Urbana Ribeira tem a ver com problemas de gestão na aplicabilidade do disposto na
Lei de Operação Urbana Ribeira. Os instrumentos normativos e as proposições da Política
Urbana existiram, porém a ausência de um aparato institucional que possibilitasse colocar em
prática tudo o que a lei previa, foi um indutor da inércia no sentido de realizar o que o projeto
realmente propunha, ou seja, o desenvolvimento urbano e a melhoria da qualidade de vida dos
moradores e usuários do bairro.
Contudo, não podemos deixar de considerar que as modificações existentes no
cenário urbano da Ribeira, a partir dos investimentos imobiliários mais recentes, consistem
numa forma de revitalização do bairro, e o coloca como um espaço social em transformação,
o que, de certo modo, contempla um dos objetivos da OUR, porém não contemplando o
principal objetivo da operação.
Ainda em relação à legislação urbanística, tem-se a revisão do Plano Diretor de Natal
(PDN), que por meio da Lei Complementar nº 082, de 21 de junho de 2007, dispõe sobre os
rumos da política urbana do município. Entre questões que versam sobre a preservação e
proteção do meio ambiente e da paisagem urbana, as quais seus aspectos normativos buscam
atingir o objetivo maior do PDN, que, de acordo com o Art. 2º, é o “desenvolvimento das
funções sociais e ambientais da cidade e da propriedade”, a fim de promover a justiça social e
urbana, temos a atenção voltada ao sítio histórico de Natal. O Plano Diretor subdividiu a
cidade em áreas com normas específicas para a atuação tanto do poder público, quanto da
22
Secretária Adjunta de Informação e Planejamento Urbanístico e Ambiental da SEMURB, que integrou a
equipe do Programa ReHabitar, na época ocupando a chefia do Departamento de Planejamento Urbanístico e
Ambiental. Entrevista realizada em 20 de abril de 2015. 23
Entrevista concedida ao autor, pela titular da Secretaria Adjunta de Informação e Planejamento Urbanístico e
Ambiental da SEMURB, no dia 20-04-2015.
52
iniciativa privada. A criação da Zona Especial de Interesse Histórico – ZEIH, que compreende
a totalidade dos bairros Cidade Alta e Ribeira, é exemplo disso.
A ZEIH compreende um perímetro mais abrangente do que o instituído pela lei nº
3.952/1990, que dispõe sobre a Zona Especial de Preservação Histórica – ZEPH que continua
em vigência até os dias de hoje. O Plano Diretor de 2007 apenas reforçou a visão de
patrimônio histórico sobre os bairros Cidade Alta e Ribeira, que já estavam elevadas a uma
posição de destaque no cenário urbano municipal e na normativa urbanística (NATAL, 2010).
Apesar da criação da ZEIH, não foi observada, ainda, efeitos práticos sobre a sua constituição,
haja vista que o plano não define parâmetros nem diretrizes para a área, sendo o único
destaque referente à ZEIH a questão da aplicação do direito de preempção. Porém, o PDN
abre a possibilidade de realização de Planos Setoriais e Operações Urbanas que podem dispor
sobre regulamentação específica dos usos e ocupações de determinadas áreas, entre elas o
sítio histórico, como ocorrido nas duas operações urbanas para o bairro da Ribeira, em 1997 e
2007, sendo esta última aprovada antes mesmo da sanção do Plano Diretor do mesmo ano.
3.2. O Projeto ReHabitar em Natal
Dentro do histórico de projetos, programas e políticas públicas de intervenções
urbanas para o bairro da Ribeira, temos três propostas que prometiam modificar as dinâmicas
sociais e econômicas do bairro. São elas a já citada Operação Urbana Ribeira (2007), o
Programa ReHabiar em Natal o Plano de Reabilitação de Áreas Urbanas Centrais – Ribeira
(PRAC/Ribeira). Os três alinhados à proposta da Política Nacional de Desenvolvimento
Urbano no tocante à gestão dos centros urbanos.
A Ribeira, cuja simbologia e o significado para a história do município de Natal é
incontestável, foi alvo, durante anos, de projetos que buscaram reverter o quadro de declínio
de suas estruturas sociais, econômicas, culturais e edilícia. Porém, mesmo com a gama de
propostas e algumas ações pontuais, o bairro não conseguiu se reerguer e seus problemas
perduram até os dias de hoje. Neste sentido, o programa propunha uma série de ações com
vistas ao incentivo do uso de algumas edificações do bairro para fins de moradia, fazendo um
contraponto à política de produção habitacional que se consolidou no Brasil.
O programa segue os princípios das políticas preservacionistas que visam a
preservação do patrimônio arquitetônico construído e pregam a utilização da infraestrutura
existente que estejam em situação de ociosidade, a fim de promover o equilíbrio da cidade
53
(NATAL, 2007). A sua atuação estava prevista para ser promotora da reestruturação do bairro
da Ribeira a partir de investimentos públicos e privados e do incentivo à habitação. De acordo
com o depoimento de Maria Floresia Pessoa de Souza e Silva, representante da SEMURB, a
intenção da Prefeitura do Natal era, a princípio, “trazer habitação pra Ribeira”, e com isso
fomentar o surgimento de novas ofertas de serviços no bairro. Ainda segundo ela, o ReHabitar
ajudaria a consolidar uma política de habitação no Centro Histórico, principalmente no bairro
da Ribeira, área mais carente de população.
De acordo com o relato da técnica da SEMURB, o mote do programa ReHabitar não
era a habitação de interesse social em si, mas havia a preocupação da gestão municipal em
realocar a população da comunidade do Maruim e dos cortiços instalados no prédios
abandonados na Ribeira, que consistiam num contingente com perfil de interesse social. Ela
justifica que:
Como a gente focava a Ribeira, e naquela época a gente observou que havia
pouquíssima habitação no bairro, que consistia basicamente na comunidade do
Maruim, mais um pouco perto do Salesiano e alguns cortiços, habitações bem
precárias mesmo, em alguns prédios abandonados, o objetivo do programa não
consistiu em habitação de interesse social, mas havia [o dilema] sobre o que fazer
com o Maruim. Teríamos que reestruturar [...] E essas pessoas que moravam nesses
cortiços teriam que ser acomodadas nos mesmos locais depois da reforma. Então a
ideia era que mesmo reformando, aquelas pessoas teriam que ser reacomodadas,
independente do imóvel [passar a ter] outros moradores.
Dentre alguns autores que colocam a questão habitacional como fator intrinsecamente
ligado ao processo de revitalização urbana de áreas históricas, destaca-se Jane Jacobs. A
autora ressalta o valor da habitação e coloca a diversidade de usos e funções das edificações
(também objetivo do Programa ReHabitar, que visava proporcionar o uso misto dos imóveis
no bairro, porém priorizando o uso habitacional) como fator decisivo para a efetividade do
processo de revitalização. Jacobs (2000, p. 222) infere que:
As pessoas que habitam o distrito também constituem em geral uma grande
porcentagem das pessoas que utilizam as ruas, os parques e os estabelecimentos
locais. [...] Sem dúvida, as moradias de um distrito (como qualquer outro uso do
solo) precisam ser complementados por outros usos principais, de modo que haja
uma boa distribuição de pessoas nas ruas em todas as horas do dia, [...] vida atrai
vida.
54
Concordando com a ideia de Jacobs, Costa (2006) faz uma abordagem acerca o reuso
de imóveis em áreas de interesse histórico, colocando a habitação como “um elemento
impulsionador de processos de revitalização de áreas históricas degradadas”, e defende que o
“mix de funções” se insere dentro do processo de revitalização, partindo do princípio de que
“a presença de pessoas durante todo o dia estimula e incrementa todo o processo de
revitalização dessas áreas” (COSTA, 2006, p. 117). Dito isto, pode-se inferir que programas
que promovem os usos residenciais nos centros são fundamentais para vencer a ociosidade e o
abandono, funcionando como indutores eficazes do processo de recuperação das áreas
degradadas (MARICATO, 2000).
Considerando os aspectos e conceitos acima, e relacionando-os ao depoimento da
representante da SEMURB e aos documentos obtidos durante execução deste trabalho, pode-
se inferir que, de fato, a gestão municipal da época tinha a intenção de modificar em
profundidade as dinâmicas e o cenário social e urbano do bairro da Ribeira, e o Programa
ReHabitar seria a via pela qual essas transformações aconteceriam.
Firmado por um convênio de cooperação técnica entre a Prefeitura Municipal do Natal
e o Programa Cidade Brasil da Caixa Econômica Federal e da Embaixada a França, o
Programa ReHabitar tem como base jurídica a Lei nº 5.567, de 2 de julho de 2004 e foi
estruturado a partir de duas frentes de ação (Operações Imobiliárias e Intervenções Urbanas)
que abarcavam seis vertentes, a saber: reuso de imóveis públicos e privados, tendo como foco
o uso habitacional; reabilitação de espaços públicos; dinamização de atividades culturais, de
lazer, sociais, turísticas e econômicas; qualificação ambiental, incluindo a preservação do
acervo arquitetônico e cultural; acessibilidade; e recuperação de vantagens imobiliárias
provenientes dos investimentos públicos. Os recursos de financiamento habitacional que
deram suporte ao ReHabitar eram provenientes do Programa de Arredamento Residencial da
Caixa Econômica Federal.
Apesar de ter sido elaborado de forma independe do Ministério das Cidades, o
Programa ReHabitar seguias as diretrizes da Política Nacional de Habitação24
, que ganhou um
novo sentido a partir do governo do ex-presidente Lula e da criação do MCidades, quando
passou-se a pensar a implementação de programas habitacionais nas áreas centrais que, além
almejar a democratização do acesso à cidade legal por meio de incentivos à habitação de
24
A PNH apresenta seus eixos de ações estruturantes centrados em questões fundamentais para o acesso à
moradia e à terra urbana, dentre os quais é destacado o eixo de produção habitacional, norteado por quatro
tópicos que versam sobre a aquisição de imóveis novos e usados; locação social; reabilitação de áreas urbanas
centrais; e melhorias habitacionais. (NAIME, 2010)
55
interesse social, busca a otimização do uso das infraestruturas e da oferta de serviços
existentes.
Na atuação do programa na frente de ação de Operações Imobiliárias, a SEMURB
utilizou-se de uma pesquisa25
feita no ano 2000, que identificou uma grande quantidade de
imóveis desocupados, subutilizados e degradados, dos quais foram selecionados 15 edifícios
para serem alvos de estudos específicos de viabilidade, cujos conteúdos continham
informações, propostas e projetos de reuso que foram apresentados aos seus referidos
proprietários com a finalidade de negociar possíveis vendas ao poder público ou a outros
interessados (NATAL, 2007). Após este mapeamento, a equipe do ReHabitar definiu a área
denominada Perímetro de Reabilitação Integrada (PRI) e empreendeu esforços para elaborar a
lei26
que instituiu o Programa. Lei esta que “representa um marco importante na
reestruturação das áreas centrais do Município [e] surgiu a partir da necessidade de uma base
legal para a concretização das operações imobiliárias propostas.” (NATAL, 2007, p. 43).
De acordo com a Operação Urbana Ribeira (Lei nº 79/2007), o PRI está submetido ao
Direito de Preempção, que confere à Prefeitura Municipal do Natal a preferência pela
aquisição de imóveis desde que haja interesse do proprietário em se desfazer do bem.
Salienta-se que este direito é garantido desde que o objetivo da compra seja a preservação ou
conservação do imóvel. (NASCIMENTO, 2012).
As intervenções previstas no ReHabitar seriam priorizadas na área de interesse social27
na qual o Perímetro de Reabilitação Integrada (Mapa 3), se insere, e que segundo
informações da SEMURB, tinha o uso do solo predominantemente destinado ao setor de
serviços. Essas ações de revitalização da área definida pelo PRI seriam dotadas de
instrumentos de desenvolvimento urbano na perspectiva de médio e longo prazo, a partir das
revisões do Plano Diretor Municipal e da Operação Urbana Ribeira. (NATAL, 2007).
25
Nessa pesquisa foram identificados mais de 54 quadras que englobam mais de 1300 imóveis, dentre os quais
grande parte estavam desocupados, subutilizados e degradados. (NATAL, 2007). 26
Lei nº 5.567/2004. 27
O ReHabitar define a área de interesse social para a sua atuação.
56
Mapa 3 - Perímetro de Reabilitação Integrada definido pelo Programa ReHabitar
Fonte: NATAL, 2007.
Como parte inicial do programa, foram escolhidos cinco imóveis dentre os quinze
previamente selecionados para estudos de viabilidade. São eles o Edifício Bila, o Tavares de
Lira, o Galhardo/Arpege, o Paris em Natal e o Nova Aurora. Todos localizados no PRI. Esses
imóveis foram analisados e tiveram documentadas informações relevantes à consecução dos
objetivos do programa.
Analisando a situação do referido grupo de imóveis à época da pesquisa feita pela
equipe do programa, em 2003, e comparando com o seu estágio atual, em 2015, conclui-se
que o ReHabitar não logrou o êxito pretendido no que se refere à frente de ação de operações
imobiliárias. O mesmo pode-se identificar nas ações de requalificação do espaço urbano.
Porém, a exemplo do Edifício Bila, que passou por uma intervenção via ReHabitar, pode-se
identificar que existe o interesse em residir na Ribeira, haja vista todos os cômodos do
edifício (depois de reformado) foram ocupados, e, segundo Souza (2013), a procura por
apartamentos foi maior do que a disponibilidade existente no edifício.
O Edifício Bila passou por um longo processo de deterioração e se encontrava em
condições relativamente precárias quando da definição dos imóveis que comporiam o acervo
do programa ReHabitar. A reforma pela qual ele foi submetido preservou a sua arquitetura
57
original e priorizou o uso residencial (TRIBUNA DO NORTE, 2006; 2015). Os demais
edifícios não passaram pelo processo de revitalização via ReHabitar. Contudo, tem-se o caso
do Edifício do Hotel Central que foi adquirido pelo município no ano de 2007, dentro do
contexto do ReHabitar, mas só em 2010 a Prefeitura do Natal transformou-o em um Albergue
público para atender pessoas em situação de rua (SOUZA, 2013).
No quadro abaixo, pode-se encontrar as informações referentes aos usos e condições
das cinco edificações do programa da época de início dos planejamentos do ReHabitar,
comparadas com informações atuais. Percebe-se que não houve muitas modificações nas
estruturas e nos usos. Em alguns, o a situação se agravou.
Quadro 2 - Comparação dos usos e condições, entre os anos 2003 e 2015, dos cinco edifícios selecionados pelo
programa ReHabitar.
Nome do
edifício e
endereço
Uno
instalado
(2003)
Uso
instalado
(2015)
Condições encontradas
(2003) Condições
encontradas (2015)
BILA –
Avenida Duque
de Caxias, nº
110.
Misto:
Residencial,
Comercial e
Prestação de
Serviços.
Misto:
Residencial,
Comercial e
Prestação de
Serviços.
Subutilizado; Presença de
questões trabalhistas;
Risco de incêndio;
Estulhos e sujeira; Dívidas
de IPTU; e Serviços de
abastecimento de água e
energia suspensos.
Reformado em 2006.
Serviços de água e
energia elétrica
restabelecidos.
TAVARES DE
LIRA –
Avenida
Tavares de
Lira, nº 57.
Misto:
Comercial e
Prestação de
Serviços
Sem uso
Situação de risco, com
imóveis em ruínas; Serviço
de abastecimento de água e
energia elétrica suspensos;
Não há dívidas de IPTU;
Péssimas condições de
tranalho; Subutilização
Abandonado e
deteriorado.
GALHARDO/
ARGEPÊ – Rua
Chile, nº 161. Sem uso Sem uso
Desocupado; Serviço de
abastecimento de água e
energia elétrica suspensos;
Dívidas de IPTU
Desocupado; em
ruínas; tombado pelo
IPHAN em 2010; em
2011 partes de sua
estrutura desabou
devido a
desmoronamento de
um galpão vizinho;
58
PARIS EM
NATAL –
Praça Augusto
Severo, nº, 250.
Misto:
Residencial,
Comercial e
Prestação de
Serviços.
Misto:
Residencial e
comercial
Situação de risco nas
instalações elétricas;
Serviço de abastecimento
de água e energia
suspensos; Péssimas
condições de trabalho, de
higiene, insalubridade,
pobreza, desemprego,
prostituição; Subutilização.
Subutilizado, situação
de risco nas instalações
elétricas, estrutura
danificada pelo tempo.
NOVA
AURORA –
Rua Dr. Barata,
nº 241.
Misto:
Residencial,
Comercial e
Prestação de
Serviços.
Comercial
Situação de risco nas
instalações elétricas;
Serviço de abastecimento
de água e energia
suspensos; Péssimas
condições de trabalho;
Imóvel abandonado pelo
proprietário; Os ocupantes
não pagam aluguel;
Subutilização
Subutilizado, situação
de risco nas instalações
elétricas, estrutura
danificada pelo tempo.
Não há residentes.
Fonte: Elaboração própria com base nas informações do Programa ReHabitar, do Jornal Digital Tribuna do
Norte e visita de campo realizada no dia 18/04/2015.
A área onde esses imóveis estão localizados tinha o uso das suas edificações
predominantemente destinado ao setor de prestação de serviço privado e comércio, enquanto
outra parcela não tinha nenhum uso. O número de imóveis destinados para fins de moradia era
insignificante28
, de acordo com o levantamento feito pela Secretaria Municipal de Meio
Ambiente e Urbanismo. As características do recorte territorial justificaram e tornaram a área
propícia à implementação das ações do Programa ReHabitar.
28
A SEMURB identificou que os principais usos dos imóveis no PRI eram no setor de prestação de serviço
privado, 53%; e comércio, 18%. Outra quantidade, 14%, não tinha uso, e os que desempenhavam funções de
residência representavam 1%. (NATAL, 2007, p. 51).
59
Figura 3 - Edifício Bila
Fonte: Acervo do autor, 2015.
Figura 4 - Edifício Tavares de Lira
Fonte: Acervo do autor, 2015.
60
Figura 5 - Edifício Galhardo/Arpege
Fonte: Acervo do autor, 2015.
Figura 6 - Edifício Paris em Natal
Fonte: Acervo do autor, 2015.
61
Figura 7 - Edifício Nova Aurora
Fonte: Acervo do autor, 2015.
No decorrer da entrevista com a técnica da SEMURB, ela esclareceu que um dos
principais entraves que prejudicaram a efetiva execução do ReHabitar foi a intervenção do
Ministério das Cidades no processo de negociação entre a Prefeitura do Natal, a Caixa
Econômica Federal e o Governo Francês: “[...] o MCidades dizia que toda e qualquer parceria
[que envolvesse organismos do Governo Federal] teria que passar pelo ministério. [...] Isso foi
um dos motivos que fez a parceria da [Prefeitura do Natal e] Caixa com o Governo Francês
perder força”.
Motivos também citados pela gestora foram referentes à dificuldade que o município
teve em acessar recursos federais e de negociar com os proprietários dos edifícios, tendo em
vista que alguns imóveis eram espólios e tinham muitos donos, o que gerava conflitos internos
e prejudicavam as negociações. Em alguns casos, os proprietários não foram identificados. A
inexistência do Escritório Técnico e do Comitê Gestor também consistiram num obstáculo à
efetiva implementação do programa.
Mesmo com todos esses entraves elucidados pela gestora da SEMURB, a proposta do
ReHabitar continuou viva. O ambiente de renovação que se instalou na Ribeira, com outros
62
estudos e projetos para a sua revitalização, fez com que surgisse a necessidade de um plano
macro de ações integradas que unisse todos os esforços empreendidos até determinado
momento na tentativa de elevar o bairro a um novo patamar, que possibilitasse o
desenvolvimento urbano com inclusão social. Dentro desse contexto, e aproveitando a
abertura, por meio do Ministério das Cidades, do Programa Nacional de Reabilitação Urbana,
foi possível a realização do Plano de Reabilitação de Áreas Urbanas Centrais – Ribeira
(PRAC/Ribeira), que incorporou, conforme o disposto na Lei nº 5.768, de 28 de dezembro de
2006, as ações do Programa ReHabitar, dando um sentido mais amplo à proposta de
revitalizar o bairro da Ribeira.
63
4. DOS GABINETES ÀS RUAS: O PRAC/RIBEIRA COMO UMA PROPOSTA
DE REABILITAÇÃO INTEGRADA.
Observando a necessidade de um projeto de intervenção que levasse o bairro da
Ribeira se desenvolver de forma integrada, contemplando os diversos setores que compõem o
seu território, a Prefeitura Municipal do Natal empreendeu esforços para elaboração de uma
proposta de intervenções que se traduziu no Plano de Reabilitação de Áreas Urbanas Centrais
– Ribeira (PRAC/Ribeira). O referido Plano consistiu numa proposta que viria nortear os
caminhos para os investimentos a serem realizados no bairro, na tentativa de preservar o meio
ambiente, de recuperar o patrimônio histórico e cultural, e de fomentar o desenvolvimento
econômico e social da área (NATAL, 2007).
Antes de iniciarmos a análise da proposta do PRAC/Ribeira, é pertinente retornar à
discussão inicial deste trabalho sobre os tipos de intervenções urbanas existentes. Para efeito
de comparação, destacamos dois modelos antagônicos: a renovação e a reabilitação urbana.
As diferenciações entre um modelo e outro nos faz refletir sobre qual método é mais
adequado para determinados lugares. Para isso, deve-se observar a realidade local antes de
definir o plano de intervenções a ser realizado.
A Carta de Lisboa (1995) coloca a reabilitação urbana como uma estratégia de gestão
urbana que objetiva modificar a realidade de determinados territórios a partir de mudanças
que potencializem a economia e as funcionalidades, de modo a melhorar a qualidade de vida
dos moradores e usuários dos espaços urbanos, “mantendo a identidade e as características da
área”. Ermínia Maricato (2001, p. 126), concordando com a referida carta patrimonial,
considera que a reabilitação “preserva, o mais possível, o ambiente construído existente”,
porém adaptando-o a uma nova realidade, possibilitando que as características locais
permaneçam e que não haja o rompimento da relação pessoa-lugar, considerando que os
maiores interessados no processo de reabilitação são os moradores locais.
A escolha pelo modelo de reabilitação implica em resultados mais conectados às
necessidades da comunidade da área reabilitada. Há também a influência sobre o modo como
proceder no processo de implementação das ações, que vai desde o planejamento até a
execução da proposta, sendo necessário que haja uma relação entre as etapas e os agentes
envolvidos. Para que seja possível essa conexão, faz-se premente o que Maricato (2001, p.
126) coloca como “valores que predominam sobre o mercado”, ou seja, a participação social e
a cooperação entre os atores sociais.
64
Com relação ao fenômeno conhecido por renovação do espaço urbano, a sua escolha
oportuniza a total ou parcial modificação do perfil social, econômico e urbanístico de
determinadas localidades. Este modelo, que prioriza o capital e o mercado imobiliário de alto
padrão, pode causar consequências danosas à população de baixa renda que porventura habite
o lugar alvo das mudanças. Essas consequências se caracterizam, geralmente, pela expulsão
desse contingente populacional para a periferia das cidades.
Maricato (2001, p. 126) infere que:
Na renovação ganha importância o grande capital imobiliário – promotores,
construtores, financiadores – e os proprietários imobiliários privados. A valorização
imobiliária é alta criando forte dinâmica de mercado. As atividades culturais, os
shoppings centers, os museus, as galerias de arte, as sedes das grandes corporações
são novos usos e predominantes.
Observando as colocações dos autores e relacionando-as à proposta do PRAC/Ribeira,
vê-se que a Prefeitura do Natal optou pelo modelo de reabilitação urbana, evitando, assim, o
processo de renovação conforme apontado por Maricato (2001) logo acima. De acordo com
Ramos (2006) o Plano de Reabilitação da Ribeira surgiu na perspectiva de uma gestão
democrática, na qual se priorizou o planejamento participativo, considerado aqui como “um
instrumento que vai nortear uma intervenção promotora de mudanças” (idem, p. 30), a partir
da organização dos atores sociais interessados.
Tendo como princípio norteador a participação popular na definição das ações, a
equipe de pesquisadores29
responsáveis pela elaboração do PRAC/Ribeira utilizou-se da
metodologia ZOPP – Planejamento de Projetos Orientado por Objetivos (SANTOS, 2006),
que consiste em um:
Processo de planejamento participativo e transparente orientado para as necessidades
dos parceiros e dos grupos-alvo e na noção de que um projeto ou programa constitui
um processo cujos elementos principais tem que ser desenvolvidos passo a passo em
equipes que contam com a participação dos indivíduos ou grupos afetados pelo
projeto e que têm de ser documentado30
de forma facilmente reproduzível (GTZ,
1997, p. 2).
29 O processo de elaboração do Plano de Reabilitação de Áreas Urbanas Centrais – Ribeira se deu por meio da
contratação de uma consultoria de pesquisadores da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN),
através da Fundação Norte Rio-Grandense de Pesquisa e Cultura (FUNPEC) e tinha como órgão coordenador a
então Secretaria Municipal de Planejamento, Orçamento e Finanças (SEMPLA). 30
Sendo fiel à metodologia ZOPP, as informações referentes ao PRAC/Ribeira estão documentadas e
disponíveis no endereço virtual: <http://cchla.ufrn.br/rmnatal/relatorios.htm>.
65
O método ZOPP estabelece quatro etapas para o planejamento dos projetos de
desenvolvimento, sendo a primeira referente à análise do projeto; a segunda à concepção do
plano e do projeto; a terceira consiste na execução do projeto; e a quarta no monitoramento e
na avaliação. A primeira etapa, na qual são identificados os grupos diretamente ligados à
proposta, possibilitando elencar os principais problemas, identificar o nível de participação da
comunidade e as expectativas da população local em relação ao plano, como também fazer
uma análise dos objetivos pretendidos, foi fundamental para o início do planejamento do
PRAC/Ribeira.
Seguindo as orientações do modelo ZOPP, a equipe do plano realizou oficinas (Figura
8) de trabalhos com o intuito de ampliar o debate sobre o PRAC/Ribeira com a sociedade
civil. Os encontros tiveram objetivos diversos e específicos, entre eles a apresentação da
proposta, a identificação das lideranças e das demandas mais urgentes, a construção coletiva
das alternativas e a definição do plano de ação para a reabilitação do bairro. O desafio era
equipar o município com argumentos técnicos que permitissem viabilizar a proposta, como
também contar com a participação popular na elaboração do conjunto de intervenções que
viriam a ser executadas no bairro, para que as mesmas pudessem ser traduzidas em resultados
efetivos e eficazes (SANTOS, 2006).
Figura 8 - Primeira Oficina do PRAC/Ribeira
Fonte: SANTOS, 2006.
66
Almejando atingir seus objetivos e romper com o planejamento e gestão setorial, o
Plano previa a realização de ações integradas e multidisciplinares – planejadas em articulação
com os demais entes públicos que atuavam no bairro – que estivessem em sintonia com o
fenômeno de expansão metropolitana. (TINÔCO et al., 2008). Concordando com a ideia,
Virgínia Ferreira, então secretária municipal de planejamento de Natal, alegou que “a Ribeira
[não] pertence somente a Natal, pertence à região metropolitana. As intervenções na cidade
não são só de responsabilidade da Prefeitura de Natal, mas também do Governo Federal e do
Governo do Estado”. (TRIBUNA DO NORTE, 2008). Renato Balbim, à época a frente da
Coordenação Nacional do Programa de Reabilitação de Áreas Urbanas Centrais, declarou que
“a intenção do projeto é fazer isso [as intervenções no espaço urbano] de maneira coordenada.
E não fazer obras pontuais que acabam por não surtir o efeito esperado, que é a recuperação
do bairro da Ribeira.” (idem, 2008).
As ações do Plano foram planejadas seguindo os princípios do planejamento territorial
e urbano do município do Natal, e o seu intuito era ampliar o espaço de urbanidade da Ribeira
para todos os indivíduos que, à sua maneira, tivessem interesse em usufruir do bairro. Nesta
perspectiva, buscou-se promover o uso e a ocupação do solo de forma democrática, na medida
em que fosse preservada a permanência dos atuais moradores, independente de classe social, e
atraído novos grupos populacionais. (TINÔCO et al., 2008).
Uma das preocupações do Plano, segundo Tinôco et al., (2008, p. 25), era “romper o
paradigma de que reabilitar é sinônimo de excluir qualquer traço da presença de segmentos de
baixa renda”, como também potencializar a diversidade social e funcional do bairro. Neste
sentido, o PRAC/Ribeira também se preocupou com a questão do direito à moradia, e
articulando-se com a Política Nacional de Habitação, prometeu priorizar os usos residenciais
no bairro. Ações estas já previstas no Programa ReHabitar e que foram incorporadas ao
PRAC pela Lei nº 5.768/200631
.
A área de atuação do Plano de Reabilitação, no âmbito de todos os projetos existentes
para a região, compreendia todo o território do bairro da Ribeira. Porém, justificando-se pelo
fato de também serem alvos de outros projetos, e por estarem na mesma Área de Expansão
Demográfica (AED), segundo o IBGE, os bairros Rocas e Cidade Alta integraram a Área de
Abrangência do PRAC/Ribeira, como podemos observar no Mapa 4.
31
Segundo o inciso VII da Lei nº 5.768/2006, serão incorporadas ao PRAC/Ribeira as ações referentes ao
Perímetro de Reabilitação Integrada – PRI, Projeto Becos e Travessas e Programa ReHabitar.
67
Mapa 4 - Área de Abrangência e área de atuação do PRAC/Ribeira
Fonte: SANTOS, 2006.
No campo da habitação, para que se pudesse ter controle sobre o espaço a ser trabalho,
a equipe de planejamento do Plano de Reabilitação identificou as áreas predominantemente
residenciais da Ribeira e subdividiu o bairro em três regiões (Mapa 5), obedecendo a
classificação dos setores censitários estabelecida pelo IBGE para o Censo Demográfico de
2000, a saber: região 9 – Ribeira Alta; região 10 – Ribeira Baixa; e região 11 – Comunidade
do Maruim.
LEGENDA
Limites dos bairros
Área de abrangência
Área de atuação
68
Mapa 5 - Áreas predominantemente residenciais no bairro da Ribeira
Fonte: SANTOS, 2006.
A área de atuação do Plano de Reabilitação foi resultado de um mapeamento dos
principais projetos e problemas sociais no território da Ribeira. Considerando a diversidade
das demandas existentes, o PRAC pautou-se numa série de articulações de políticas públicas
que perpassam por diversas áreas, indo desde a Política de Recuperação da Identidade
Cultural e do Patrimônio Histórico Local até a Política de Habitação de Interesse Social e a de
Desenvolvimento das Atividades Econômicas.
Todo esse encadeamento de intenções configurou-se no surgimento de quatro produtos
que norteariam os caminhos para (re)desenvolvimento da Ribeira, a saber: 1) Plano Técnico
Social; 2) Plano de Reabilitação das Edificações Públicas e Privadas; 3) Plano de Valorização
Turístico-Cultural; e 4) Plano de Intervenções Físicas. Para se chegar até este resultado, foi
traçado um longo caminho com estudos e pesquisas que fundamentaram o plano.
69
4.1. Uma abordagem metodológica do Projeto Técnico Social do PRAC/Ribeira.
O Governo Federal, por meio do Ministério das Cidades, tem como regra comum para
os projetos que são desenvolvidos via seus planos e programas de desenvolvimento urbano, a
elaboração de Projetos Técnicos Sociais – PTS, que de acordo a Portaria ministerial nº 21, de
22 de janeiro de 2014, é um documento que deve ser desenvolvido através de uma
metodologia participativa, devendo conter um diagnóstico socioterritorial da área alvo do
projeto, apresentando informações relevantes à execução da proposta. Entre outros
apontamentos, o PTS orientado pelo MCidades recomenda o incentivo à organização
comunitária, à autonomia e ao protagonismo social dos beneficiários direto dos projetos,
como também a viabilização da participação desses atores no processo de planejamento e
implementação das ações, para que sejam traduzidas em resultados efetivos e eficazes.
O instrumento que sistematizou a proposta de planejamento do Plano de Reabilitação
de Áreas Urbanas Centrais – Ribeira (PRAC/Ribeira) caracterizou-se como um Projeto
Técnico Social – PTS que, de acordo com Clementino (2006, p. 2), tratou-se de “um
documento temático, de caráter metodológico e indicativo das ações que serão desenvolvidas
durante esta etapa de planejamento visando o processo de validação social e comunitária e
que perpassa todo o processo de planejamento do Plano”. Ressalta-se, no entanto, que o PTS
do PRAC/Ribeira diferiu de um PTS normal de acompanhamento de obras físicas – como é
comumente elaborado para os projetos via MCidades – que geralmente utiliza metodologia
diferenciada, porém com igual foco na participação social (idem, 2006).
Neste sentido, tem-se o PTS como um instrumento de contato com “a comunidade”.
Fazendo uma rápida visita à literatura, encontramos algumas denominações ligadas à
expressão “comunidade” que nos remetem a identificar a existência de dois fundamentos que
são capazes de romper a cultura individualista da sociedade. São eles “o sentido da
solidariedade e a ideia de identidade comum” (ANDRADE, 2006, p.12), e esta era a
concepção que a equipe do PRAC/Ribeira queria passar aos moradores do bairro: que aquele
local onde o convívio e as relações sociais acontecem pertence a eles e que era papel de todos
ajudar e participar das definições sobre o futuro do bairro.
Sobre o PTS32
do PRAC/Ribeira, a equipe de planejamento elaborou-o de acordo com
os princípios contidos no Termo de Referência – TR do Programa de Reabilitação de Áreas
32
O PTS para o bairro da Ribeira consistiu no “planejamento das ações de discussão dos trabalhos de elaboração
do Plano e do seu planejamento junto com a comunidade” do bairro, o que o diferencia de um PTS “comum” no
âmbito de intervenções por obras físicas, que utiliza metodologias diferentes. (CLEMENTINO, 2006).
70
Urbanas Centrais do Ministério das Cidades, que seguia os preceitos do planejamento
participativo colocando “a participação da comunidade no processo de construção, discussão
e implementação das alternativas de intervenção” como um objetivo a ser alcançado, e que
sistematizaria o trabalho social a ser desenvolvido no bairro da Ribeira no contexto do Plano
de Reabilitação. (Termo de Referência apud CLEMENTINO, 2006).
Neste sentido, o PTS do PRAC/Ribeira foi o documento temático que indicou quais as
ações e como elas deveriam ser desenvolvidas no período de elaboração do Plano. As
atividades contidas no Projeto Técnico Social foram pensadas no sentido de possibilitar que a
população do bairro da Ribeira, que seria diretamente afetada pelas consequências da
implementação do Plano de Reabilitação, participasse do seu planejamento.
Tido como a “célula mater” do planejamento participativo do Plano de Reabilitação da
Ribeira, a atuação do Projeto Técnico Social objetivava, de acordo com Clementino (2006): a)
discutir com a população da Ribeira as perspectivas de seu futuro; b) garantir a população
interessada no bairro as informações sobre o mesmo durante o período de formulação da
proposta de intervenção ä sua reabilitação c) Fomentar a organização comunitária d) Atrair
interesse pelo bairro para fins de moradia e de atividade econômica e) Estimular o surgimento
de uma cultura crítica sobre o futuro do bairro f) Estimular atitudes da população frente a
manutenção do patrimônio histórico e cultural.
Para que se conseguisse atingir tais objetivos, a equipe do PTS do PRAC/Ribeira
adotou uma metodologia que permitiu a coleta de informações para dar subsídio às discussões
referentes ao Plano. Uma das orientações era no sentido fazer a identificação das
características socioeconômicas33
da população residente no bairro da Ribeira e da
comunidade do Maruim34
. Para isso, foram realizadas suas pesquisas: uma quantitativa e outra
qualitativa sócio-organizativa, sendo a primeira, em sua fase inicial, consistindo em um
levantamento de dados secundários e posteriormente uma pesquisa censitária com as famílias
das referidas localidades. Ainda neste processo, foram catalogados e cadastrados os imóveis
do bairro, separados por suas funcionalidades: domiciliar, não domiciliar, histórico entre
outros.
A Pesquisa Qualitativa Sócio-Organizativa, cuja metodologia consistiu em três fases e
tinha como objetivo formular possibilidades de envolvimento da sociedade civil por meio da
33
Para maior detalhamento dos dados, ver CLEMENTINO, 2006. 34
Devido ao pouco número de domicílios no Maruim, optou-se por fazer uma pesquisa censitária exclusiva na
comunidade.
71
identificação de lideranças, fomentando o planejamento participativo que, como dito
anteriormente, era tido como a marca do PRAC/Ribeira. As fases da pesquisa foram: 1ª
Levantamento da História Oral; 2ª Mapeamento dos Grupos Organizados da Sociedade Civil;
e 3ª Realização de Oficinas com a Participação da Sociedade Civil.
As oficinas realizadas faziam parte do Método ZOPP utilizado no planejamento do
PRAC/Ribeira. Ao todo a equipe realizou quatro encontros que geraram informações sobre os
principais problemas do bairro (Anexo 2), que serviram como subsídios para a construção de
um cenário futuro para o bairro, caracterizado nos quatro produtos finais (Quadro 4) do Plano
de Reabilitação de Áreas Urbanas Centrais – Ribeira (PRAC/Ribeira).
Quadro 3 - Produtos do Plano de Reabilitação de Áreas Urbanas Centrais – Ribeira (PRAC/Ribeira).
Produto Abordagem
Plano Técnico Social
Estratégias e instrumentos de participação
social no processo de formulação do Plano de
Reabilitação da Ribeira
Plano de Reabilitação das Edificações
Públicas e Privadas
Definição das metas para ações de curto,
médio e longo prazos quanto ao uso dos
prédios situados na área central, com
indicação das propostas para as praças, becos,
travessas e pontos de apreciação do Rio
Potengi.
Plano de Valorização Turístico-
Cultural
Aborda as estratégias e planos de curto,
médio e longo prazo com o de potencializar a
Ribeira como um bairro que abriga atividades
culturais e de interesse turístico,
Plano de Intervenções Físicas Projetos e obras com estudos complementares
e prioridades dos investimentos.
Fonte: elaboração própria com base em TINÔCO et al., 2008.
Como observado no quadro acima, um dos produtos do Projeto Técnico Social (PTS-
1)35
do PRAC/Ribeira foi um Plano Técnico Social (PTS-2). A partir das pesquisas realizadas
para execução deste trabalho, chegou-se a conclusão de que havia dois momentos dentro de
uma mesma preocupação em relação do Plano de Reabilitação da Ribeira: a necessidade de
um PTS cuja atuação compreendesse desde a elaboração até a implementação do Plano, e de
outro PTS que abrangesse o processo de execução, o monitoramento e avaliação das ações.
35
As denominações “PTS-1” e “PTS-2” têm funções meramente explicativas.
72
Apesar das nomenclaturas diferentes, o objetivo de um e de outro ainda eram convergentes e
necessários ao planejamento e à implementação do PRAC/Ribeira.
Em suma, o traçado metodológico definido pela equipe de planejamento do Plano de
Reabilitação de Áreas Urbanas Centrais – Ribeira (PRAC/Ribeira) possibilitou que a
sociedade civil organizada e os moradores do bairro da Ribeira participassem diretamente da
construção da proposta que levaria o bairro a uma nova realidade.
O desafio que se colocou após a conclusão das primeiras atividades contidas no
Projeto Técnico Social do PRAC/Ribeira, ou seja, as duas fases iniciais do método ZOPP – a
Análise do projeto e a Concepção do plano e do projeto – foi a execução, por parte da
Prefeitura do Natal, das duas últimas etapas da referida metodologia de elaboração do Plano: a
Execução do Projeto (os demais produtos oriundos do PTS) e o Monitoramento e Avaliação36
do Projeto. A partir daí é que se verificaria se a proposta teria sido traduzida em resultados
concretos, efetivos e eficazes e se teria a sustentabilidade desejada.
4.2. Moradia Social e Reurbanização Integrada: uma visão das propostas para a
comunidade do Maruim.
A comunidade do Maruim, após a sua ocupação por volta da década de 1940, foi
caracterizada por conflitos junto ao poder público e à administração do Porto de Natal, tendo
em vista que o terreno onde estão situadas as suas unidades habitacionais pertence à União e
está dentro dos limites da gerência da unidade portuária, cujo início das operações data do ano
1930. A polêmica que se coloca é que a CODERN, órgão que administra o Porto, quer
ampliá-lo para a área onde está localizada a comunidade do Maruim, a fim de utilizar o
terreno para estoque contêineres.
A questão que se põe é que ambas as construções desempenham funções sociais e têm
o direito de ocuparem a área e requererem, junto ao Patrimônio da União, a regularização
fundiária devido ao tempo de ocupação (TINÔCO et al., 2008). Existem, porém, alguns
marcos normativos que conferem poderes legais ao Porto de Natal sobre as suas áreas
adjacentes. Para efeito de esclarecimento sobre a legislação, temos a Portaria do Ministério
36
A metodologia ZOPP prevê um acompanhamento e uma avaliação contínua dos projetos, e não apenas do
produto final.
73
dos Transportes nº 1.029/199337
; na esfera municipal, tem-se a Zona Portuária instituída pelos
Planos Diretores de 1984, 1994 e 2007. Entretanto, a população da comunidade do Maruim
também encontra segurança jurídica e proteção por meio do Estatuto da Cidade, da Medida
Provisória nº 2.220/200138
, da Lei nº 11.481/200739
e dos Planos Diretores de Natal dos anos
de 198440
, 1994 e 200741
.
Não somente pelo conflito existente com o Porto de Natal, mas também por outras
características que compõem aquela área, a comunidade do Maruim merece atenção especial
da sociedade e do poder público. Segundo Tinôco et al., (2008, p. 180):
[...] a comunidade do Maruim se insere num quadro de alta vulnerabilidade social,
enquadrando-se em três tipologias principais que exigem atenção especial quanto ao
risco de violação do direito à moradia, ou seja: (i) apresenta grande precariedade no
atendimento do direito à moradia, sobretudo pela insegurança da posse e pelo baixo
nível de habitabilidade; (ii) possui características socioculturais relevantes em sua
relação com a colônia de pescadores e o mercado do peixe do Canto do Mangue;
(iii) possui características físico-territoriais especiais pela localização adjacente ao
Porto de Natal.
O Plano de Reabilitação de Áreas Urbanas Centrais – Ribeira (PRAC/Ribeira), na
tentativa de gerir o conflito existente entre Porto de Natal e Comunidade do Maruim, propôs
uma séria de medidas que contemplariam os interesses de ambas as partes. As propostas
foram no âmbito do Plano de Intervenções Físicas, que orientou uma série de projetos para
modificações estruturantes de ordem urbanística, habitacional e de mobilidade urbana no
bairro da Ribeira. A intenção era incorporar essas proposições a outras propostas existentes,
porém com escopos e orçamentos próprios. Para a comunidade do Maruim, uma das
alternativas apontadas foi a relocação total ou parcial das moradias e equipamentos para outra
área com a posterior urbanização do espaço onde, porventura, permanecessem unidades
habitacionais.
Como dito no início deste capítulo, um dos objetivos do Plano de Reabilitação da
Ribeira era a ampliação do espaço de urbanidade no bairro, criando condições para que a
Ribeira tivesse como manter os atuais habitantes e atrair novos moradores, democratizando o
37
A Portaria-MT nº 1.029/1993 define as áreas de abrangência do Porto de Natal, que compreende a sua
totalidade e regiões adjacentes, portanto, incluindo oficialmente a Comunidade do Maruim dentro do espaço de
responsabilidade da administração do Porto. 38
A Medida Provisória nº 2.220/2001 autoriza a regularização fundiária em áreas públicas para fins de moradia. 39
A Lei nº 11.481/2007 prevê medidas voltadas à regularização fundiária de interesse social em imóveis da
União. 40
O Plano Diretor de 1984 colocou a Comunidade do Maruim como Área Especial de Recuperação Urbana. 41
Os Planos Diretores de 1994 e 2007 definiram a Comunidade do Maruim como Área Especial de Interesse
Social.
74
acesso ao seu território. E uma das preocupações do Plano era com a Habitação de Interesse
Social, tendo em vista que uma parte da população do bairro da Ribeira, em especial a
população da comunidade do Maruim (Figura 9), vivia em condições inadequadas de
habitabilidade (TINÔCO et al., 2008).
Figura 9 - Comunidade do Maruim ao lado do Porto de Natal
Fonte: TRIBUNA DO NORTE, 201142
.
A comunidade se enquadra nas características das áreas prioritárias para a atuação do
PRAC/Ribeira, definidas pelo Termo de Referência do Programa do Ministério das Cidades,
que estabelece como prioridades os “pontos onde se concentram problemas sociais como
prostituição, tráfico de drogas, moradores de rua e de habitações precárias que demandam
intervenções do Poder Público, como os cortiços, cômodos cedidos ou improvisados” (idem,
2008).
De acordo com pesquisa realizada pela equipe de planejamento do Plano de
Reabilitação, como parte do Projeto Técnico Social, identificou-se que a população da
comunidade do Maruim apresentava as maiores condições de vulnerabilidade social do bairro
da Ribeira. Nos indicadores de renda, identificou-se que o rendimento per capita das pessoas
com 10 anos ou mais de idade era inferior a meio salário mínimo (Tabela 1), caracterizando a
situação de pobreza extrema (TINOCO et al., 2008). Índice que colocou a comunidade da
42
Disponível em: < http://tribunadonorte.com.br/noticia/moradores-do-maruim-aguardam-
transferencia/197075>. Acessado em: 08 de maio de 2015.
75
Área Especial de Interesse Social do município de Natal, que abriga famílias com renda
familiar de até 3 (três) salários mínimos.
Tabela 1 - média, em salários mínimos, da população com 10 anos ou mais de idade.
Setor Pessoas de 10 anos ou mais
Total Renda média (R$) Renda média em SM
9 679 1259,9 3,6
10 714 1220,6 3,5
11 279 147,6 0,4
Fonte: TINÔCO et al., 2008.
Os dados apresentados na tabela acima indicam que a comunidade do Maruim era alvo
dos objetivos da Política de Habitação de Interesse Social do município de Natal, uma vez que
o Plano Diretor, no Inciso XXIII do art. 6º, define Habitação de Interesse Social como sendo
“aquela destinada a famílias [grifo do autor] que auferem renda inferior ou igual a 6 (seis)
salários mínimos, que vivem em favelas, vilas, loteamentos irregulares e frágeis urbanas que
apresentam fragilidade em termos de habitabilidade”. Foi nesta perspectiva que o
PRAC/Ribeira fez suas proposições para a resolução dos conflitos e problemas envolvendo a
comunidade do Maruim.
O Plano de Reabilitação da Ribeira considerou alguns aspectos relevantes antes de
propor as intervenções sobre a comunidade, entre eles a função social de moradia; a inserção
do Maruim no marco jurídico de proteção à habitação social; o tempo de ocupação pelos
moradores, que é equivalente ao tempo de operação do Porto de Natal; a configuração
urbanística consolidada; e a identidade cultural formada devido à relação dos moradores com
o local (TINÔCO et al., 2008).
Considerando a situação da comunidade frente aos desafios apontados pelo
PRAC/Ribeira, verifica-se a real necessidade de intervir neste espaço e mudar a realidade
apresentada. Porém, antes de ser tomada qualquer decisão sobre o tipo de intervenção, era
necessário ponderar o desejo da população que habitava no local. Para tanto, era
imprescindível que houvesse a participação popular na tomada de decisões, obedecendo ao
disposto no Estatuto da Cidade, que coloca a gestão democrática das cidades como diretriz
para a formulação, implementação e avaliação das políticas públicas de desenvolvimento
urbano.
76
Ao analisar a proposta do PRAC/Ribeira para a comunidade do Maruim, caracterizada
pela apresentação de procedimentos administrativos e urbanísticos, constata-se a orientação
para o poder público ouvir a população a fim identificar as principais demandas e, a partir daí,
definir-se o tipo de intervenção a ser realizada no local, que poderia ser desde a urbanização e
melhorias habitacionais da comunidade, até a relocação parcial ou total dos moradores para
alguma área próxima à ocupação de origem.
Os procedimentos administrativos43
propostos pelo PRAC/Ribeira foram no sentido de
criar condições para a Prefeitura do Natal resolver os problemas da comunidade do Maruim.
Sobre os procedimentos urbanísticos, a equipe do Plano levou em consideração a localização
dos dois tipos de habitação na comunidade: as mais consolidadas e as mais precárias. Neste
sentido, foram apresentadas três alternativas, a saber: i) a urbanização da área onde está
instalada a comunidade, integrando-a ao Canto do Mangue; ii) a relocação parcial do
assentamento, com permanência das edificações consolidadas, integrando-as com o projeto de
urbanização do Canto do Mangue (já previsto pela Prefeitura do Natal), liberando parte
terreno para a ampliação do Porto; e iii) seria a relocação total do assentamento em área
próxima, possibilitando integração com o Canto do Mangue.
Das soluções acima, a recomentada pelo PRAC/Ribeira foi a segunda (Mapa 6), uma
vez que contemplaria tanto a comunidade, quanto o Porto de Natal, além de viabilizar a
criação do “Conjunto Urbano Sociocultural do Canto do Mangue”, também projeto do Plano.
É curioso observar que o PRAC/Ribeira foi sensível ao buscar manter os laços dos moradores
da Comunidade do Maruim com a Colônia dos Pescadores, o Marcado do Peixe e o Canto do
Mangue, ao colocá-los como referência em todas as alternativas. Como dito anteriormente, há
uma relação sociocultural forte da comunidade com estes ambientes, principalmente em se
tratando dos pescadores, que além de morarem, tiram de lá o sustento para as suas famílias.
43
Procedimentos administrativos sugeridos pelo PRAC/Ribeira: (i) constituição do comitê de resolução formado
por atores qualificados para atuar na mediação, a exemplo de: Gestores, representantes dos moradores, assessoria
técnica dos moradores, Ministério Público, Defensoria Pública; OAB/RN; (ii) cadastramento das famílias com a
natureza da propriedade (posse, aluguel, compra e venda); (iii) aplicação do princípio do devido processo legal –
direito à ampla defesa, acesso as informações dos procedimentos adotados e garantia de assessoria técnica e
jurídica à comunidade; (iv) definição de alternativas e instrumentos para negociação de conflitos, fundadas no
marco jurídico do direito à moradia; (v) no caso da solução encaminhada pelo Comitê de resolução vir a ser a
relocação, deve-se garantir a moradia no local de origem até a efetivação da solução apontada (construção de
nova moradia, permuta de imóveis, indenização, outros); (vi) acompanhamento das condições socioeconômicas e
de habitabilidade da população deslocada, se for o caso (TINÔCO et al., 2008).
77
Mapa 6 - Proposta 2: Relocação parcial do assentamento, com permanência das edificações
consolidadas, integrando-as com o projeto de urbanização do Canto do Mangue.
Fonte: TINÔCO et al., 2008.
Mesmo com a existência das propostas do PRAC/Ribeira, que datam de 2008, e apesar
de toda pressão exercida pela administração do Porto, os resultados concretos referentes ao
destino da comunidade do Maruim só começaram a aparecer em 2014.
Em entrevista com realizada com Violeta Odete Ribeiro de Quevedo, atual diretora do
Departamento de Ação Social e Projetos Especiais (DASPE) da Secretaria Municipal de
Habitação, Regularização Fundiária e Projetos Estruturantes (SEHARPE), constatou-se que
não há, na secretaria, nenhum registro da proposta PRAC/Ribeira. Porém, verificando o
projeto atual destinado à Comunidade do Maruim, e comparando-o à proposta do Plano de
Reabilitação da Ribeira, evidenciou-se que os princípios continuam os mesmos: habitação
adequada para todas as famílias da comunidade e a reurbanização e a integração daquela área
à praça Pôr do Sol (Canto do Mangue).
78
Os dois projetos propunham a utilização de uma parcela do terreno onde se localiza a
comunidade para fins de reurbanização e integração ao Canto do Mague, sendo que o do
Plano de Reabilitação da Ribeira considerava a permanência de algumas famílias que
ocupavam a área com moradias mais consolidadas, enquanto o atual projeto propõe que uma
parte da área se destine à instalação de equipamentos de comércio e serviços para serem
ocupados pela população, garantindo, assim, a sustentabilidade econômica das famílias.
Segundo Violeta Quevedo, a atual gestão do Prefeito Carlos Eduardo44
encontrou, no
ano de 2013, o atual projeto de reassentamento da Comunidade do Maruim em fase de
modificação na Caixa Econômica Federal e no Ministério das Cidades, tendo em vista que o
modelo anteriormente adotado pela prefeitura estava-se mostrando de difícil execução. A
técnica da SEHARPE alega que a administração anterior45
tinha dado início à remoção das
famílias e que ficaria a cargo delas a indicação dos locais (leia-se das residências) onde seriam
abrigadas. Após a indicação, a prefeitura legalizaria o imóvel – se necessário – e alojaria a
família.
Nós [equipe da SEHARPE] pegamos o barco andando. O projeto do Maruim ele
vem desde 2007 para 2008, a primeira versão. Então ele já passou por várias
modificações. A última que eu tenho conhecimento, e que data da gestão anterior,
foi de que o reassentamento seria individualizado. Cada morador veria para onde
queria ir. Teria que encontrar um imóvel, obviamente dentro das limitações de preço
imposta pelo projeto [grifo do autor] e [que seria, caso necessário] regularizado
para o município poder adquirir e reassentá-lo. Então, era uma coisa um tanto quanto
complexa para você realocar mais de 100 famílias na cidade (informação verbal)46
.
Sob esta metodologia, de acordo com a entrevistada, foram reassentadas cerca de
dezessete famílias em três bairros47
de Natal. A discussão que se coloca a partir da fala da
técnica da SEHARPE é se havia a aceitação das famílias por este método utilizado pela
prefeitura e que tipo de imóvel essas famílias poderiam escolher, tendo em vista que eles [os
imóveis] deveriam seguir as especificações do projeto. Sobre essa proposta, a então prefeita
de Natal Micarla de Sousa, justificou o seguinte ao jornal Tribuna do Norte (2010) 48
:
44
O Prefeito Carlos Eduardo estava à frente do Poder Executivo Municipal na época de elaboração do
PRAC/Ribeira, tendo exercido seu mandato no período de 2002-2008. Após quatro anos afastado da prefeitura,
ele retornou ao cargo no ano de 2013. 45
Gestão da ex-prefeita Micarla de Sousa (2009 – 2012). 46
Entrevista concedida ao autor no dia 18 de maio de 2015. 47
A entrevista só lembrou-se de dois dos três bairros nos quais algumas famílias da Comunidade do Maruim
foram reassentadas: Quintas, na região oeste; e Nossa Senhora da Apresentação, na região Norte. Porém, em
pesquisas documentais, verificou-se que o terceiro bairro que recebeu famílias da comunidade é o Nordeste,
também na região oeste da cidade. 48
Disponível em: <http://www.tribunadonorte.com.br/noticia/mais-tres-familias-do-maruim-recebem-casas-nas-
quintas/147293>. Acesso em: 18 de maio de 2015.
79
O Maruim foi uma das comunidades de Natal que mais sofreram com a falta de
infraestrutura. Com a mudança das famílias para as novas casas, estamos resgatando
a dignidade e a cidadania dessas pessoas, que já recebem o imóvel completamente
regularizado e estão vivendo no lugar que escolheram.
Dando embasamento à justificativa da ex-prefeita, tem-se o relato de uma das
moradoras que foram reassentadas, a senhora Almira Lau da Costa, de 68 anos, que alegou o
seguinte: “Estou muito feliz. Lá [na Comunidade do Maruim] eu vivia como um animal
abandonado e sempre ficava doente por causa da sujeira. Aqui nas Quintas tenho toda a
estrutura que preciso. É a minha casa, nunca sairei daqui”. No entanto, mesmo com a aparente
aceitabilidade das famílias reassentadas, o projeto precisou ser revisto devido a sua
complexidade. Neste ínterim, houve a mudança de gestão na Prefeitura do Natal e com o
aperfeiçoamento da proposta que estava em negociação com o Governo Federal.
A técnica da SEHARPE informou que o ano de 2013 foi basicamente para reformular
a proposta, que originou a ideia de conjugar a concepção de reassentamento de famílias em
áreas precárias com o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV). Depois de meses de
trabalho a prefeitura conseguiu, por meio do Programa e Aceleração do Crescimento (PAC) e
do PMCMV viabilizar recursos para o financiamento das obras de construção do Residencial
Maruim (Figura 10), que segundo a entrevistada, acontecerão em duas frentes de trabalho,
sendo a primeira a construção de empreendimento com 200 apartamentos (que já se encontra
em execução) para abrigar as famílias que hoje residem na comunidade do Maruim; e a
segunda consiste na reurbanização da praça Pôr do Sol (Canto do Mangue) e na construção do
Centro de Descasque de Camarão, que abrigará outros pontos de atividades econômicas,
possibilitando também melhores condições de trabalho à população.
80
Figura 10 - Residencial Maruim, com 32% de obras executadas.
Fonte: Fotografia cedida ao autor.
Foto: Rosa de Fátima, 2015.
A partir da nova concepção do projeto aprovada pelo Ministério das Cidades, a
SEHARPE iniciou o estudo da proposta objetivando contemplar todos os moradores da
comunidade, tendo em vista que a prefeitura não queria realocar apenas parte das famílias,
deixando ainda moradores naquela área com baixas condições de habitabilidade. A ideia era
contemplar todas as famílias e realocá-las para um local próximo do “original”, a fim de não
romper com os laços existentes.
A gente já sabia, pelos projetos anteriores, que a grande maioria não gostaria de sair
da região. Então a gestão foi trabalhar no sentido de encontrar um local próximo
aonde já moravam para manter os laços de vizinhança, de uso dos equipamentos
sociais já existentes e a estrutura de trabalho já instalada (informação verbal).49
Em entrevista ao jornal Tribuna do Norte (2014)50
, o secretário de habitação do
município de Natal, Homero Grec, afirma que a construção do empreendimento irá solucionar
problemas refentes à moradia, ao oferecer à população um lugar em condições adequadas de
habitabilidade. E no que se refere à sustentabilidade econômica dos moradores, o secretário
alega que o Residencial Maruim está sendo construído em um terreno (Mapa 7) a menos de
49
Entrevista concedida ao autor no dia 18 de maio de 2015. 50
Disponível em: < http://tribunadonorte.com.br/noticia/a-a-vez-do-minha-casaa/293559>. Acessado em: 10 de
maio de 2015.
81
700 metros de distância da atual comunidade, não prejucando, assim, a relação deles com o
ambiente de trabalho.
Mapa 7 - Atual localização da Comunidade do Maruim e local de construção Residencial Maruim.
Fonte: elaboração própria com base na ferramenta digital Google Earth. Imagens do dia 25/01/2015.
Como forma de manter contato prévio com os beneficiários do projeto, está sendo
executado o Plano Técnico Social. A sua implementação está sendo feita paralelamente em
duas frentes de ação, sendo a primeira a parte da realocação das famílias e todo o processo
que envolve esta ação; na segunda tem-se a atuação do PTS em relação ao comércio e o
fomento à sustentabilidade econômica das famílias realocadas. Segundo Violeta Quevedo, a
SEHARPE pretende no período de atividades pós-obras, dar início às ações de formação
voltadas principalmente para os jovens, que consistirão, entre outras a atividades, no fomento
à Educação Patrimonial e Ambiental, e formação profissional no setor de turismo, tendo em
vista os projetos de revitalização do bairro da Ribeira e o seu potencial para o turismo
cultural.
Levando em consideração a proposta de reurbanizar e integrar aquela área, a técnica
da SEHARPE informou a secretaria está desenvolvendo também, dentro das ações do Plano
Técnico Social, a elaboração de um diagnóstico da área destinada ao comércio das famílias, a
LEGENDA:
Comunidade do Maruim Praça Por do Sol (Canto do Mangue)
Residencial Maruim Trajeto entre comunidade e empreendimento
82
partir da identificação das tipologias locais, dos usos de imóveis para fins de comércio como
bares, restaurantes, quiosques de tapioca, sucata, costura dentre outros, a fim de definir os
eixos deste processo na área de reurbanização integrada (Mapa 8).
A SEHARPE está desenvolvendo ações. A gente tem uma equipe que está lá toda
semana. Têm atividades, as visitas [técnicas] para identificação de comércio, uso
misto [dos imóveis], quem tem moradia e desenvolve alguma atividade de geração
de renda dentro de casa (informação verbal).
Mapa 8 - Área de reurbanização integrada e expansão do Porto de Natal
Fonte: elaboração própria com base na ferramenta virtual Google Earth e nas informações obtidas na entrevista
realizada com a técnica da SEHARPE, em 18 de maio de 2015.
No entanto, mesmo com todos os benefícios prometidos pela gestão municipal às
famílias do Maruim, ainda se identifica certa resistência por parte de alguns moradores da
comunidade. O senhor Francisco Antônio Ferreira, de 38 anos, que alegou não concordar com
o projeto, porém, como não serão transferidos para um local muito longe do atual, contenta-
se: “Não queremos sair porque o nosso sustento vem daqui. Desde pequeno pesco, criei meu
filho pescando tainha no rio, e indo pra longe é difícil. [O local do empreendimento] é longe,
mas melhor do que ir pra mais longe ainda”.
Área de expansão do Porto de Natal Área de Reurbanização Integrada
Área de instalação de equipamentos para comércio das famílias Mercado do Peixe
Praça Por do Sol (Canto do Mangue)
83
Entretanto, a partir do exposto neste tópico, entende-se que a Prefeitura do Natal está
buscando conciliar os interesses da Comunidade do Maruim e do Porto de Natal, o que acaba
por contemplar a ideia de revitalizar o bairro da Ribeira. O desafio que se coloca a partir de
então é que essas ações, em especial as do empreendimento Residencial Maruim e da
reurbanização integrada, tenham sustentabilidade. Para tanto, é necessário que haja o
acompanhamento permanente por parte da gestão municipal, a fim de garantir a efetividade e
eficácia das intervenções.
4.3. Esforços por um Plano de Valorização Turístico-Cultural da Ribeira
O desafio de revitalizar os centros urbanos perpassa por algumas questões que devem
ser minuciosamente observadas e colocadas à sujeição daqueles que serão direta e
indiretamente atingidos pelas ações a serem desenvolvidas. Alguns tópicos dessas colocações
versam sobre vertentes fundamentais para a efetividade e eficácia das ações de revitalização, a
saber: o incentivo à habitação, que consequentemente gera demandas por outros serviços; e o
incentivo à diversidade de usos dos equipamentos públicos e mobiliários disponíveis, que por
sua vez podem se traduzir em atrações para novos visitantes, entre eles moradores da própria
cidade e turistas.
As questões postas merecem especial atenção, principalmente em se tratando de
intervenções em sítios históricos, uma vez que a articulação entre novos usos e funções e a
preservação do patrimônio deve existir nos projetos de intervenção nesses espaços. Para tanto,
alguns autores, dentre os quais podemos destacar Ramos e Ferraz (2010), colocam a
participação popular como elemento fundamental para elaboração de propostas de
revitalização urbana, uma vez que estas, como colocam Vasconcellos e Mello (2009, p. 59),
podem ter suas atuações pautadas “na privatização de áreas públicas e de gestão do meio
ambiente por meio de parcerias, nas quais o capital privando prevalece”, visando, de forma
implícita, a recuperação econômica de áreas degradadas em detrimento da preservação do
patrimônio e do desenvolvimento social.
Considerando as características do bairro da Ribeira, e chamando atenção para o fato
relatado acima, Ramos e Ferraz (2010, p. 6) inferem que “vitalidade urbana não é garantia da
conservação do patrimônio”, uma vez que surgem necessidades de modificações estruturais
na arquitetura devido às exigências dos setores de comércio e serviço. Portanto, as autoras
apontam para a importância da participação popular nas ações de planejamento e
84
acompanhamento de projetos culturais para que estes não se caracterizem como ameaças à
preservação do patrimônio histórico local.
Relacionado à discussão supracitada aos projetos de revitalização urbana do bairro da
Ribeira, temos o Plano de Valorização Turístico-Cultural, fruto do PRAC/Ribeira, que
objetivava transformar os elementos de cultura do bairro em produtos turísticos, promovendo
a diversidade funcional e social do bairro, de maneira a considerar a sua identidade cultural e
buscando a vitalidade econômica da área. A referida proposta teve sua estrutura pensada a
partir dos apontamentos da população sobre os principais problemas que afetam direta e
indiretamente o bairro e os seus moradores. No quadro abaixo podemos conferir as
informações foram colhidas por meio das já citadas oficinas e possibilitaram a construção de
um diagnóstico e a elaboração de um cenário futuro para a Ribeira, como também as metas a
serem atingidas a partir da implementação das ações propostas (TINÔCO et al., 2008).
Quadro 4 - Problemáticas e cenário futuro para o bairro da Ribeira e a metas do Plano de Valorização Turístico-
Cultural.
Problemas
prioritários51
Cenário futuro Metas do Plano de Valorização
Turístico-Cultural
Falta de
segurança; Falta
de iluminação;
Falta de incentivo
fiscal; Falta de
área de lazer;
Falta de
estacionamento;
Prédios vazios;
Falta de
drenagem nas
ruas.
Bairro com moradias e com infraestrutura
para a fixação dessas moradias (os grupos
concluíram que essa estrutura virá em
consequência das reivindicações dos futuros
moradores); Patrimônio Histórico valorizado
e restaurado (identificação do que deve ser
restaurado e trabalhado para o turismo);
efetivação de um turismo cultural (que
valorize todo o potencial histórico);
valorização do Rio com o aproveitamento de
sua beleza como um potencia turístico; um
rio que possibilite passeios fluviais/prática de
esportes náuticos; Porto com Terminal de
Passageiros no Largo da Rua Chile; Bairro
Boêmio (com vida noturna, Casas de
Shows/Eventos)/Polo Cultural de Natal);
imagem recuperada de Centro Histórico e de
detentor de valorosas memórias de Natal;
drenagem e limpeza pública eficientes
(erradicação desses problemas); um bairro
seguro, com uma polícia comunitária
eficiente.
Promover a requalificação da
Ribeira como Produto Turístico-
Cultural, de forma que as
intervenções possam significar a
emergência de uma identidade para
o bairro como centro histórico e
cultural de Natal consolidado pela
valorização do Patrimônio Histórico
e pelo o aproveitamento do espaço
para lazer cultural e entretenimento,
privilegiando as manifestações
culturais e proporcionando
qualidade de vida para a população.
Proporcionar a transformação da
Ribeira em espaço para o
desenvolvimento do
empreendedorismo, do exercício da
cidadania e para a geração de
emprego e renda através dos
princípios do turismo sustentável.
Fonte: elaboração própria com base em TINÔCO et al., 2008.
51
Ao todo foram elencados 26 principais problemas que afetam o bairro da Ribeira, dentre os quais foram
destacados 7 como prioritários. Ver TINOCO et al., 2008.
85
Considerando as informações do quadro acima, podemos identificar que alguns
apontamentos feitos pela população são compatíveis com as ressalvas feitas pelos autores.
Nas três colunas há a indicação de que a própria população estava querendo a transformação
do bairro em um produto turístico, fazendo surgir uma alternativa ao chamado “turismo de
céu e mar”, possibilitando que outras áreas se beneficiassem com os seus resultados mais
imediatos: geração de emprego e renda.
As ações pensadas a partir do diagnóstico participativo foram sistematizadas em dez
projetos (Quadro 5) para o bairro da Ribeira, dentre os quais destacamos o de “Educação
Patrimonial” e o da “Ribeira Organizada”. A importância desses dois projetos se reflete na
sustentabilidade que eles podem conferir aos demais, sendo este primeiro uma referência à
valorização do patrimônio histórico e cultural por parte da população da cidade, como
também o fortalecimento das identidades locais. Essas ações são importantes uma vez que “a
comunidade quando toma consciência de seu patrimônio, o valoriza, gerando novos
conhecimentos num processo contínuo de enriquecimento individual e coletivo” (RAMOS e
FERRAZ, 2010, p. 7). No que se refere ao tópico “Ribeira Organizada”, enfatizou-se a
necessidade dos grupos da Sociedade Civil Organizada se organizarem para atuarem na
implementação do Plano de Valorização Turístico-Cultural, a fim de buscar a garantia da
efetividade e da eficácia dos projetos.
86
Quadro 5 - Projetos do Plano de Valorização Turístico-Cultural da Ribeira.
Classificação Projeto Objetivos
Pri
ori
da
de
mu
ito
alt
a
Educação
Patrimonial
(1) a formação de educadores patrimoniais que possam exercer seu papel
permanentemente na sociedade natalense, estimulando a valorização da história e do
patrimônio; (2) o conhecimento do papel da Ribeira na história do Município de Natal e
do Rio Grande do Norte; (3) o reconhecimento dos ícones presentes na Ribeira que
remetem a determinados contextos históricos, restabelecendo relações referenciais de
tempo/espaço; (4) a conscientização da importância do Patrimônio Histórico para a
identidade de um grupo social e seu papel enquanto cidadão nesse processo.
Ribeira
Organizada
(1) Estimular a organização da sociedade civil para o acompanhamento das ações do
Plano de Valorização Turístico Cultural; (2) promover a gestão conjunta do espaço, de
forma a viabilizar a participação dos grupos envolvidos no processo; (3) identificar a
Ribeira com um espaço democrático de exercício da cidadania e participação popular.
Pri
ori
da
de
alt
a
Novos roteiros
de visitação
(1) proporcionar ao turista ou excursionista o conhecimento dos diferentes espaços
(praças, monumentos, imóveis) inseridos em um contexto histórico e em um sentido,
permitindo sua valorização; (2) permitir aos receptivos de Natal que possam conduzir
os turistas por um roteiro que proporcione conhecimento do local, entretenimento e
segurança; (3) consolidar a Ribeira como um Produto Turístico que possa atender
satisfatoriamente a demanda por história e cultura presente nos diferentes grupos de
turistas.
Rio Potengi
(1) possibilitar a transformação do Rio Potengi em atrativo turístico valorizando as
paisagens em seu percurso; (2) promover o aproveitamento do Rio para passeios de
barco monitorados para grupos de turistas e visitantes.
Rua da Cultura
(1) estimular a identificação da Ribeira com Arte e Cultura; (2) proporcionar um espaço
para artistas potiguares se apresentarem aos finais de semana promovendo a
possibilidade de divulgarem sua arte e obterem reconhecimento junto à população; (3)
estimular a aproximação da população com a arte popular promovendo sua valorização.
Cinema de Arte
(1) proporcionar a circulação na Ribeira de um público interessado em cultura; (2)
promover a criação de um espaço na Ribeira para o estímulo ao cinema de arte e o
acesso permanente ao circuito cultural de cinema exibido no país.
Centro Cultural
Poliesportivo
(1) estimular a prática do esporte e as atividades culturais para a população de Natal; (2)
promover a circulação na Ribeira de um público permanente que realizará cursos
diferenciados de artes e praticará esportes em um espaço determinado para esse fim; (3)
proporcionar a identificação da Ribeira como um local aonde se vai para adquirir
cultura, saúde e qualidade de vida para a população.
Atividades
Esportivas
(1) Estimular a prática de atividades físicas para a população de Natal; (2) Promover a
rua como espaço de sociabilidade e interação; (3) Proporcionar aos finais de tarde
atividades esportivas monitoradas como tai chi, aeróbica, dança, caminhada, etc, com
educadores físico que podem também oferecer orientações sobre saúde e qualidade de
vida para a população; (4) Estimular a circulação das pessoas na Ribeira e a
sociabilidade no espaço público.
Lazer com Arte
(1) Integrar a população natalense no espaço da Ribeira por meio da oportunidade do
aprendizado de atividades artísticas; (2) Valorizar as praças como espaço de interação e
sociabilidade; (3) estimular a circulação das pessoas e a sociabilidade no espaço
público; (4) Promover espaço para a revelação de novos talentos; (5) estimular artistas
locais; (6) desenvolver habilidades artísticas na população.
Noite Boêmia
(1) resgatar a identidade da Ribeira como “Bairro Boêmio”, voltado para um público
interessado em arte e cultura; (2) promover a ocupação do espaço com cantinas, bares e
restaurantes de pequeno porte que ofereçam serviços diferenciados e com qualidade; (3)
estimular o empreendedorismo; (4) desenvolver um circuito gastronômico.
Fonte: Adaptado pelo autor com base em TINÔCO et al., 2008.
87
Uma das medidas tomadas pela gestão municipal no sentido de viabilizar parte dos
projetos postos acima foi a elaboração da Lei de Operação Urbana Ribeira (2007), que previa
incentivos fiscais para quem quisesse morar ou fazer outros investimentos no bairro da
Ribeira. Os incentivos previstos pela OUR compreendiam desde a redução de taxas referentes
ao Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), ao Imposto sobre Serviços
de Qualquer Natureza (ISSQN) e à Taxa de Licença decorrente da localização e da execução
de obras em estabelecimentos.
O art. 18 da Lei de Operação Urbana Ribeira de 2007 estabelece que:
Para a consecução dos objetivos desta Lei são concedidos incentivos fiscais para
realização de investimentos na restauração, recuperação e manutenção do
patrimônio construído e na instalação de atividades produtivas voltadas para o
comércio, turismo, cultura, lazer e uso residencial, localizada, exclusivamente, na
Área de Intervenção da Operação Urbana Ribeira.
No entanto, apesar da reivindicação popular e da lei aprovada, a demanda por
incentivos que realmente impulsionem modificações no cenário social e urbano do bairro da
Ribeira ainda é baixo. Em entrevista ao Jornal Nominuto.com no ano de 2010 (três anos após
a sanção da Lei), o então secretário municipal de Tributação André Macedo, afirmou que a
maior demanda era sobre a redução do ISSQN, porém destinados a grupos artísticos que se
apresentariam no Teatro Alberto Maranhão, ou seja, sem impacto sobre as dinâmicas do
bairro. Referente ao IPTU, o secretário afirmou que a Secretaria Municipal de Tributação
(SEMUT) não tinha registros de solicitação de incentivos: “não sei se falta divulgação, o fato
é que não recebemos esses pedidos de isenção no IPTU nos últimos anos” (JORNAL
NOMINUTO.COM52
).
É interessante a colocação do hoje ex-secretário municipal de Tributação, uma vez que
ela retoma a fala da técnica da SEMURB, Ana Mirian Machado de S. Freitas, que relatou a
Silva (2002), a falta de marketing nos projetos da Prefeitura do Natal para a Ribeira, fazendo
com que o empresariado não olhasse o bairro como um lugar promissor para os investimentos.
Neste sentido, podemos afirmar o mesmo em relação às pessoas com possível interesse em
morar na Ribeira, uma vez que a SEMURB tem, em seus arquivos, cadastros de milhares de
interessados em residir no bairro, porém, não existe hoje no município de Natal, uma política
pública destinada ao incentivo à habitação no Centro Histórico, o que acaba por comprometer
as tentativas de reabilitação do bairro da Ribeira.
52
Disponível em:< http://www.nominuto.com/noticias/cidades/mesmo-com-incentivos-fiscais-ribeira-ainda-nao-
atrai-moradores/62966/>. Acessado em: 15 de maio de 2015.
88
Outro relato importante foi o do professor João Galvão que justificou a não efetividade
das ações da Operação Urbana Ribeira dizendo que "nós temos um empresariado que,
infelizmente, não está interessado em investir no bairro não53
". Fato que nos leva a fazer uma
reflexão a respeito das limitações que são impostas aos usos das edificações no bairro da
Ribeira ou até mesmo como o poder público tem trabalhado para despertar o interesse por
parte desse contingente que tem a capacidade de investir.
Olhando para os projetos propostos pelo Plano de Valorização Turístico-Cultural e
comparando com a realidade da Ribeira hoje, verificamos que nada foi implementado. O
bairro continua com baixa expressividade cultural e não há vida noturna. O que se tem em
alguns períodos do ano são festivais de música e literatura que acontecem no largo do Teatro
Alberto Maranhão e nas ruas do bairro. Eventos geralmente gratuitos que abrem a
possibilidade da interação entre os diversos públicos.
O Circuito Cultural Ribeira, um dos eventos que movimentam o bairro, acontece
geralmente no primeiro domingo de cada mês e tem a iniciativa privada como principal
patrocinadora, apesar do município também investir no evento. Também acontecem no bairro
a Virada Cultural de Natal, o Festival Literário de Natal (Flin) e os shows do evento “Natal
em Natal”, ambos realizados pela Prefeitura, por meio da Fundação Capitania das Artes
(FUNCART) e da Secretaria Municipal de Cultura (Secult).
No entanto, é preciso que haja mais investimentos do poder público no sentido de
garantir além da continuidade desses eventos, o surgimento de novas ações que permitam dar
vida noturna constante ao bairro, possibilitando a interação dos indivíduos de todas as classes
sociais e o acesso à cultura. Desta maneira, se estará dando ao bairro da Ribeira um novo
sentido de Centro Urbano: aquele que mescla funções e usos e garante benefícios econômicos
ao conjunto da cidade, seja por meio do turismo cultural ou pela simples movimentação de
pessoas que o bairro receberá. Além disso, tem-se o incentivo à diversidade e à inclusão
social, como também se estará fazendo justiça à história do bairro e ao seu significado para a
cidade do Natal.
53
Em entrevista ao autor no dia 28 de abril de 2015.
89
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os projetos de revitalização para o bairro da Ribeira, sobretudo aqueles que surgiram a
partir da década de 2000, mostram-se ser propostas claras e bem definidas, cujos objetivos
estavam de acordo com os princípios e diretrizes do Ministério das Cidades, que versam sobre
“a diversidade de usos e de atividades voltadas para o desenvolvimento urbano, social e
econômico, compreendendo a reutilização de edificações ociosas, [...] bem como a melhoria
da infraestrutura, dos equipamentos e dos serviços urbanos” (MINISTÉRIO DAS CIDADES,
2004). Além dessas colocações, fazemos referências aos preceitos colocados por alguns
autores, dentre os quais destacamos Maricato (2001), ao considerarem fundamental o
incentivo à moradia e o fomento ao pequeno negócio e às atividades culturais nos centros
urbanos que sofrem com o esvaziamento e a deterioração de suas estruturas sociais e urbanas.
Verificou-se, no entanto, que apesar das propostas existentes, poucas ações se
concretizaram, relegando o bairro da Ribeira, durante mais de vinte anos – se considerarmos
também os períodos anteriores à gestão de Carlos Eduardo Alves (2002-2008) – a projetos
malsucedidos que não tiveram seus resultados traduzidos em melhorias perceptíveis das
condições de vida e do habitat da população local. Temos ainda hoje um bairro que sofre com
os efeitos de décadas de forte abandono residencial e que vem, ao longo dos últimos meses,
passando por um processo mais acentuado de declínio de suas atividades com a saída de
pontos de comércio e repartições públicas, fato que agrava mais a situação, haja vista serem
esses dois os principais tipos de serviços que asseguram, ainda, o pouco dinamismo que o
bairro possui.
Apesar da inefetividade e ineficácia dos antigos projetos para o bairro da Ribeira,
constatou-se que foi deixado para o município um “legado institucional” e a abertura dos
caminhos que devem ser seguidos para uma efetiva revitalização. A troca de experiências com
outros gestores, inclusive internacionais, possibilitou à equipe da Prefeitura do Natal adquirir
valioso aprendizado na elaboração e no planejamento de ações de revitalização de centros
urbanos. A crítica que se faz, no entanto, é sobre o descompasso existente entre o
planejamento e a execução das propostas.
Sobre o “legado institucional” o qual nos referimos acima, identifica-se que a
Prefeitura do Natal não está sabendo aproveitar de maneira a garantir a efetivação de ações de
recuperação do Centro Histórico. Não há, na gestão municipal, o fortalecimento das estruturas
governamentais e técnicas, fato evidenciado pela extinção, em 2014, por meio da Reforma
90
Administrativa na Prefeitura, do Setor de Patrimônio Histórico (SPH) da Secretaria Municipal
de Meio Ambiente e Urbanismo. Este fato, de acordo com uma das gestoras entrevistadas54
,
fez a gestão perder em muitos sentidos, tendo em vista que alguns profissionais capacitados
deixaram a administração e outros mudaram de setor, prejudicando o andamento das
atividades referentes a alguns projetos para a Ribeira.
Apesar disso, vê-se hoje sendo construído um novo cenário para o bairro da Ribeira.
Com o tombamento pelo Iphan e a criação do Programa de Aceleração do Crescimento –
Cidades Históricas (PAC Cidades Históricas) viu-se abrir uma nova janela de oportunidades
para o bairro. Tem-se novamente uma gama de novos projetos que podem influenciar na
atratividade turística e habitacional da Ribeira, desta vez sob a responsabilidade de diversos
órgãos (Iphan, UFRN, Governo do Estado e Prefeitura do Natal).
Saindo do campo das ideias, vemos hoje algo concreto acontecendo na Ribeira. Este
estudo identificou algumas ações e projetos que estão dando, paulatinamente, uma maior
visibilidade ao bairro nos aspectos culturais e urbanísticos. Eventos que permitem a interação
entre os diversos públicos e colocam as noites do bairro em evidência, mesmo que de forma
ainda insuficiente. Sobre as atuais mudanças de ordem urbanística, tem-se o projeto da
comunidade do Maruim, que este estudo considera como o maior passo concreto atualmente
rumo à revitalização da Ribeira, haja vista que o mesmo já se encontra em execução e, se
implementado completamente, terá considerável impacto sobre as dinâmicas do bairro.
Sobre a atuação da iniciativa privada no processo de recuperação imobiliária, é
perceptível o aumento do estoque habitacional em uma parte da Ribeira, caracterizado pelo
processo de verticalização existente no bairro e nas suas áreas limítrofes55
, que de certa
maneira impactam nas dinâmicas do bairro em si. Este processo é evidenciado pela oferta, nos
últimos anos, de empreendimentos de alto padrão na chamada Área Adensável instituída pela
Lei de Operação Urbana Ribeira de 2007.
As dinâmicas demográficas e de mercado também influenciam no processo de
evolução imobiliária da Ribeira. O tombamento, por parte do Iphan, tornou mais difícil as
modificações nas estruturas físicas do bairro, limitando o interesse do setor privado da área. O
único local que ainda se pode implementar modificações profundas é na Área Adensável. O
54
Em entrevista concedida ao autor no dia 18 de abril de 2015. 55
Ver NASCIMENTO, 2012.
91
que o poder público deve fazer é gerenciar os diversos interesses em torno do bairro, a fim de
garantir que haja o desenvolvimento sustentável.
No campo das iniciativas legais, identificou-se que a gestão municipal pretende,
segundo informações da representante da SEMURB, reeditar a Lei de Operação Urbana
Ribeira, cuja última versão, de 2007, teve sua vigência terminada em 2013. Além disso, o
mais novo fato foi a publicação no dia 28 de maio de 2015, no Diário Oficial do Município,
do Decreto nº 10.706, que dispõe sobre a regulação do Grupo de Trabalho para Projetos
Estruturantes da Ribeira e do Entorno. O grupo, vinculado à Secretaria Municipal de Meio
Ambiente e Urbanismo (SEMURB), tem a missão de promover a integração entre os órgãos
da Administração Municipal, Estadual, Federal e demais e demais setores da sociedade civil
com vistas á formulação, implementação e acompanhamento de projetos, estudos e ações para
a revitalização da Ribeira e do seu entorno.
Dito isto, as principais percepções que se pode tirar acerca do resultado deste trabalho
evidenciam que não é por falta de propostas, dentre as quais destacamos alguns projetos e
marcos normativos, que o bairro da Ribeira se encontra na atual situação de abandono e
deterioração do seu patrimônio histórico. No entanto, é premente a necessidade de efetivação
de uma política pública de incentivo à habitação no bairro, de forma a dar novos usos aos
prédios abandonados, a fim de promover a sustentabilidade das ações de revitalização e a
recuperação efetiva do bairro.
Ademais, verifica-se que as perspectivas para o bairro da Ribeira são boas. Projetos
existem, no entanto, é preciso que o poder público trabalhe no sentido de evitar alguns
fenômenos como o aprofundamento da crise urbana em que o bairro se encontra no caso da
não efetividade dos projetos; e no caso da efetivação das ações, deve-se trabalhar no sentido
de evitar o processo conhecido por gentrificação, um fenômeno viabilizado por meio de
transformações sociais, culturais, habitacionais e econômicas (HAMNET, 1984 apud
BIDOU-ZACHARIASEN, 2006, p. 23) que geralmente tem efeitos “perversos” causando a
expulsão do contingente populacional de baixa renda e atraindo a classe média das áreas
“gentrificadas”, quando o ideal é que haja a convivência dos indivíduos das diversas classes
sociais no mesmo espaço.
Segundo Vargas e Castilho (2009), o processo de melhoria nos centros urbanos, além
de ser destinado aos cidadãos locais, deve contar com o envolvimento deles na construção e
recuperação do espaço. Dito isto, considera-se fundamental que as instituições responsáveis
92
pelos novos projetos trabalhem de forma articulada e busquem o diálogo com a sociedade
civil, a fim de se obter resultados efetivos e eficazes e construir novos tempos para a Ribeira,
este centro urbano em gradual transformação.
93
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98
APÊNDICES
99
APÊNDICE A – ROTEIRO DE ENTREVISTA COM FLORÉSIA PESSOA
ROTEIRO DE ENTREVISTA
Pesquisador: Luís Renato Nogueira da Rocha
Prof. Orientador: Alexsandro Ferreira Cardoso da Silva
Curso: Gestão de Políticas Públicas
INFORMAÇÕES DO ENTREVISTADO
Nome Maria Floresia Pessoa de Sousa e Silva
Instituição Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo – SEMURB
Função Secretária Adjunta de Informação e Planejamento Urbanístico e
Ambiental
Data ____/____/____; Hora: ____ : ____.
PERGUNTAS
1) Há quanto tempo a senhora trabalha na gestão municipal?
2) Recuperando a memória dos dois últimos projetos destinados à revitalização da Ribeira,
encontra-se o Programa ReHabitar e o Plano de Reabilitação de Áreas Urbanas Centrais –
PRAC/Ribeira. Qual a sua leitura a respeito desses dois documentos?
3) Tendo como referência as propostas do ReHabitar e do PRAC/Ribeira, e observando a
situação atual do bairro, identifica-se que os projetos não foram efetivados. Por quê? O que
deu errado?
4) Ainda em relação ao ReHabitar e ao PRAC/Ribeira, houve algum desdobramento
institucional que deu resultado positivo ao à gestão municipal? Se sim, qual?
5) A mudança de gestão em 2009 influenciou na implementação das propostas? Se sim, de que
forma?
6) Há, atualmente, na estrutura administrativa da SEMURB algum setor/departamento
destinado a gerir os projetos para o Centro Histórico de Natal?
7) Há projetos para de revitalização do Centro Histórico de Natal viabilizados pelo PAC –
Cidades Históricas? Se sim, como a Ribeira será contemplada?
8) Há, no município de Natal, alguma política de Revitalização Urbana para o bairro da
Ribeira? Se sim, o que constitui essa política?
100
APÊNDICE B – ROTEIRO DE ENTREVISTA COM JOÃO GALVÃO
ROTEIRO DE ENTREVISTA
Pesquisador: Luís Renato Nogueira da Rocha
Prof. Orientador: Alexsandro Ferreira Cardoso da Silva
Curso: Gestão de Políticas Públicas
INFORMAÇÕES DO ENTREVISTADO
Nome João Galvão do Nascimento Neto
Instituição Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo – SEMURB
Função Servidor aposentado da SEMURB (foi membro da equipe técnica do
Programa ReHabitar em Natal.
Data ____/____/____; Hora: ____ : ____.
PERGUNTAS
1) Por quanto tempo o senhor trabalhou na SEMURB?
2) Qual função o senhor desempenhava lá?
3) Recuperando a memória dos dois últimos projetos de revitalização da Ribeira,
encontramos o ReHabitar e o PRAC/RIBEIRA. Qual a leitura do senhor sobre essas
duas propostas?
4) O senhor participou da construção da proposta do PRAC/Ribeira?
5) Qual foi o papel da SEMURB na construção do PRAC/Ribeira? E na construção do
ReHabitar?
6) Com a criação do Ministério das Cidades, houve alguma mudança no modo como o
município pensava a revitalização do bairro?
7) Com a atualização da Lei Operação Urbana Ribeira, em 2007, houve mudança no
modo de planejar da revitalização do bairro?
8) Como a gestão municipal via a questão da Habitação no centro? Falava-se em
Habitação de Interesse Social?
9) Como o senhor vê o Centro Histórico de Natal, e em especial o bairro da Ribeira, nos
dias de hoje?
10) Quais as expectativas do senhor para o futuro da Ribeira?
101
APÊNDICE C – ROTEIRO DE ENTREVISTA COM VIOLETA QUEVEDO
ROTEIRO DE ENTREVISTA
Pesquisador: Luís Renato Nogueira da Rocha
Prof. Orientador: Alexsandro Ferreira Cardoso da Silva
Curso: Gestão de Políticas Públicas
INFORMAÇÕES DO ENTREVISTADO
Nome Violeta Odete Ribeiro de Quevedo
Instituição Secretaria Municipal de Habitação, Regularização Fundiária e
Projetos Estruturantes – SEHARPE.
Função Diretora do Departamento de Ação Social e Projetos Especiais
Data ____/____/____; Hora: ____ : ____.
PERGUNTAS
1) Há na SEHARPE algum registro da proposta do Plano de Reabilitação de Áreas Urbanas
Centrais – Ribeira (PRAC/Ribeira) para a comunidade do Maruim?
2) Foi realizada uma pesquisa para identificar qual destino os moradores da comunidade do
Maruim queriam para si? Se sim, o que eles propuseram?
3) Considerando a realocação, as famílias da comunidade do Maruim participaram da escolha do
local do empreendimento?
4) Por que a opção por realocação?
5) Quantas famílias residem na comunidade do Maruim, hoje? Desse universo, quantas serão
realocadas?
6) Quais os critérios adotados a escolha das famílias que serão realocadas?
7) Considerando o fato de que ainda permanecerão famílias no Maruim, quais intervenções
estão sendo planejadas para evitar a reocupação?
8) O que contempla o Residencial Maruim em termos de infraestrutura e social? Há
equipamentos públicos no entorno do empreendimento, que possibilite o acesso fácil dos
moradores?
9) Como a SEHARPE vê a questão da habitação no bairro da Ribeira, considerando que o bairro
tem potencial e características que permitem sua expansão habitacional?
10) A SEHARPE tem algum projeto para Habitação no bairro da Ribeira? Se sim, é no âmbito
dos projetos de Habitação de Interesse Social?