rales constituciÓn regulaciÓn convenios …

TRANSPARENCIA EFICIENCIA CONTRATACIÓN PÚBLICA AEROPUERTO CDMX CONSTRUCCIÓN OBRA FINANCIAMIENTO EVALUACIÓN EFICA-CIA OBRAS PRELIMINARES “AVANCE GLOBAL” PROYECTOS PRESU-PUESTO TOTAL PROCEDIMIENTOS DISPONIBILIDAD DE INFORMA-CIÓN ATRIBUTO TRANSVERSAL COMPROMISO METROP BUENAS PRÁCTICAS GOBIERNO LEY DE OBRAS PÚBLICAS RECURSOS FEDE-RALES CONSTITUCIÓN REGULACIÓN CONVENIOS “COMPRANET” DISPONIBILIDAD TRANSPARENCIA EFICIENCIA CONTRATACIÓN PÚ-BLICA AEROPUERTO CDMXCONSTRUCCIÓN OBRA FINANCIAMIENTO EVALUACIÓN EFICACIA OBRAS PRELIMINARES “AVANCE GLOBAL” PROYECTOS PRESUPUESTO TOTAL PROCEDIMIENTOS DISPONIBILI-DAD DE INFORMACIÓN ATRIBUTO TRANSVERSAL COMPROMISO METROP BUENAS PRÁCTICAS GOBIERNO LEY DE OBRAS PÚBLICAS RECURSOS FEDERALES CONSTITUCIÓN REGULACIÓN CONVENIOS “COMPRANET” DISPONIBILIDAD TRANSPARENCIA EFICIENCIA CON-TRATACIÓN PÚBLICA AEROPUERTO CDMX CONSTRUCCIÓN OBRA FI-NANCIAMIENTO EVALUACIÓN EFICACIA OBRAS PRELIMINARES “AVANCE GLOBAL” PROYECTOS PRESUPUESTO TOTAL PROCEDI-MIENTOS DISPONIBILIDAD DE INFORMACIÓN ATRIBUTO TRANSVER-SAL COMPROMISO METROP BUENAS PRÁCTICAS GOBIERNO LEY DE OBRAS PÚBLICAS RECURSOS FEDERALES CONSTITUCIÓN REGULA-CIÓN CONVENIOS “COMPRANET” DISPONIBILIDAD TRANSPARENCIA EFICIENCIA CONTRATACIÓN PÚBLICA AEROPUERTO CDMXCONS-TRUCCIÓN OBRA FINANCIAMIENTO EVALUACIÓN EFICACIA OBRAS PRELIMINARES “AVANCE GLOBAL” PROYECTOS PRESUPUESTO TOTAL PROCEDIMIENTOS DISPONIBILIDAD DE INFORMACIÓN ATRI-BUTO TRANSVERSAL COMPROMISO METROP BUENAS PRÁCTICAS GOBIERNO LEY DE OBRAS PÚBLICAS RECURSOS FEDERALES CONSTI

Contrataciones públicas en el Nuevo Aeropuerto

OJOS A LA OBRA

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2018 México Evalúa, Centro de Análisis de Políticas Públicas, A. C.

Documento elaborado por Mariana Campos, Coordinadora del Programa de Presupuesto y Rendición de Cuentas y Diana Nava investigadora de ese programa . Agradecemos a todos los involucrados por su ayuda y seguimiento para la realización de este texto. Agradecemos también a Edna Jaime por su guía y confianza; a Alejandro García por su análisis de datos, a Cecilia Román por sus valiosas observaciones y trabajo de edición y a Miguel Cedillo por el diseño de este documento.

1

Presentación

Capítulo 1. El Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAIM)

Capítulo 2. Metodología de evaluación de contrataciones del NAIM Metodología Descripción de la muestra

Capítulo 3. Evaluación de la transparencia, eficiencia y eficacia en las contrataciones del NAIM Transparencia ¿Por qué es importante la transparencia en las contrataciones de obra pública del NAIM? ¿Cómo medimos el compromiso con la transparencia en las contrataciones de obra pública del NAIM? ¿Cuáles fueron los resultados?

Eficiencia ¿Porquéesimportanteanalizarlaeficienciaenlascontrataciones? ¿CómomedimoslaeficienciaenlascontratacionesdemayormontodelNAIM? ¿Cuáles fueron los resultados?

Eficacia ¿PorquéesimportanteevaluarlaeficaciaenlascontratacionesdelNAIM? ¿CómomedimoselcompromisodelEstadoconlaeficaciaenlascontratacionesdel NAIM? ¿Cuáles fueron los resultados?

Conclusiones

Recomendaciones Transparencia Eficiencia Eficacia

Bibliografía

Anexos

2

4

888

11

111112

17

27272931

414142

45

55

57575859

61

63

ME

ÍNDICE

OJOS A LA OBRA | Contrataciones públicas en el Nuevo Aeropuerto2 ME

nMéxico se construyen proyectos de obra pública con un alto riesgo deerosionarsurentabilidad;esdecir,quecuestenmuchomásdeloestimadoyterminen fuera del tiempo anunciado originalmente. Esto nos llama a revisar lasprácticasutilizadasenlaplaneaciónyejecucióndelosproyectosdeobrapúblicaparamejorarlas,asícomoafortaleceryaconstruirunaciudadaníaque se involucre de cerca en todo el ciclo de la obra pública.

Dandocontinuidadanuestrotrabajodeevaluacióndelascontratacionespúblicasen el TrenMéxico-Toluca y el PasoExprés, dentro del proyecto quehemosnombrado Ojos a la Obra, presentamos en esta ocasión el análisis sobre la transparencia, eficiencia y eficacia de una muestra de contratos para el Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAIM).

ElNAIMfueprevistocomoelproyectomásimportantede infraestructurapúblicadelosúltimos30añosenelpaís.Alavez,fueunproyectoqueseabordó con grandes ambiciones, no sólo desde el punto de vista económico, sino también en materia de transparencia. El objetivo de este reportees conocer, mediante la muestra a la que tuvimos acceso, cuáles son las lecciones más relevantes de las condiciones en las que se ha invertido el dinero público en el caso del Nuevo Aeropuerto.

De esta forma, analizamos el nivel de competencia de los procedimientos decontratación,loquedenominamoseficacia;elgradodecumplimientoentiempoy formadelprogramadecontratación,sueficiencia;yelniveldeinformación disponible, es decir, su transparencia.

Paraesteestudioanalizamosunamuestradelas30contratacionesdemayormonto a diciembre de 2017. En conjunto, los proyectos estudiados en lamuestrasumaron129mil582millonesdepesosyrepresentaron,enesemomento,el66%delmontototalcontratadoajuniodel2018.

Si bien estos tres proyectos de infraestructura presentan sus propiasparticularidades, también observamos rasgos similares que nos permiten concluir que la generación de obra pública en el país adolece de buenas prácticas. Por tanto, es urgente hacer los cambios necesarios para desarrollar los proyectos de infraestructura queMéxico requiere para su desarrollo:proyectospertinentes,apreciosrazonablesydecalidadsuficiente.

PresentaciónEDNA JAIME | DIRECTORA GENERAL DE MÉXICO EVALÚA

3ME

Hoy lo que tenemos es falta de planeación y preparación suficiente delos proyectos de obra pública antes de su construcción, lo que resultafrancamentepreocupanteporquehacepocoefectivoyeficienteelprocesodecontratación,desdelaadjudicacióndeloscontratoshastalaejecuciónde los mismos.

A partir de lo observado en este análisis, generamos recomendaciones para incrementarelvalorqueobtenemosacambiodelainversiónenobrapública:

1) Fortalecer los procesos de planeación de los proyectos públicos deinfraestructura,conundiseñoadecuadodelaslicitacionesyloscalendarios.

2) No sólo cumplir con las obligaciones de transparencia, sino generar de manera oportuna los espacios de diálogo con los distintos actores interesados yafectadosporlosproyectos.

3) Incrementar la competencia por los contratos; esto no sólo implica reducirelnúmerodeadjudicacionesdirectas,sinotambiénpromoverunacompetenciaefectivaenlaslicitaciones,valorandodemaneramáseficazlasofertaspresentadasyreduciendolosrequisitosinnecesariosparaevitarlasobredescalificación.

Más allá de casos individuales, desde México Evalúa llamamos a poner la mirada no sólo en la contratación de obras públicas, sino en la correcta planeacióndelosproyectosdeinfreastructura.

México necesita reducir la brecha de infraestructura si quiere superar su pobreza,desigualdadycorrupción.Invertirmásymejornoserásuficientepara abatir por completo estos problemas, pero sí absolutamente necesario.

Nada de esto se ve cerca si nuestras autoridades continúan avalando o descartandoproyectosapartirdesuposiciónpolítica,conperspectivasdecortoplazoylimitadasporloscicloselectorales.

EstetrabajofueposibleporeltrabajoydedicacióndelequipodePresupuestoy Rendición de Cuentas de México Evalúa. Particularmente de MarianaCampos,sucoordinadora,ydeDianaNava,investigadoradelprograma.

Presentación



lNAIM,deacuerdoconloproyectado,ocuparáunasuperficiede4mil431hectáreas al norte de la Ciudad de México, en los terrenos del antiguo Lago deTexcoco,enlosmunicipiosdeTexcocoyAtencoenelEstadodeMéxico.Se trata del proyecto de inversión demayormagnitud en la historia delpaís por elmonto de recursos invertidos, el número de obras públicas yservicios relacionados que comprende, así como el horizonte de tiempo que implica su conclusión. Dadas estas características, la Organización para la CooperaciónyelDesarrolloEconómicos(OCDE)hadefinidoalNAIMcomounmegaproyectodeinfraestructura1.

ElGrupoAeroportuariodelaCiudaddeMéxico(GACM),laentidadacargode su construcción, lo ha presentado como la obra de infraestructura más importantedelasúltimasdécadasenMéxicoycomounproyectoúnicoenelcontinente, entre los más grandes del mundo, con una obra arquitectónica socialyconreferenciaglobalensustentabilidad2.

Desdeuninicio,laSecretariadeComunicacionesyTransportes(SCT)informóqueelPlanMaestrodelNAIM,contodosloscomponentesysudistribución,sediseñaríadeformaqueelnuevoaeropuertoseconstruyeraporetapas,con crecimiento paulatino para atender el constante aumento de demanda de pasajerosytransacciones.Detalmanera,lainfraestructuraaeroportuariasedesarrollaríaencuatrofasesque,entotal,seestimabaquedurarían48años, enunhorizontede tiempode2014a2062. Las fases comprendendesdeprepararelterrenohastalaconstrucciónysuoperación.

Se espera que en las primeras fases de operación el nuevo aeropuerto atenderáa50millonesdepasajerosy410mil operacionesporaño, trespistasparalelassimultáneasenfuncionamientoy118plataformas.Enlafasedemáximodesarrollodaráservicioa120millonesdepasajerosy1millónde operaciones por año. Su capacidad aumentará a seis pistas en operación –tres de ellas operando de manera simultánea-, con 210 plataformas en la misma extensión de terreno.

El Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAIM)

C A P Í T U L O 1

E1 Organización para la Cooperación yelDesarrolloEconómicos [OCDE]. (2018).Segundo Informe de Avances sobre el Desarrollo del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México. París:OCDE.Recuperadode:http://www.oecd.org/gov/ethics/segundo-informe-avances-desarrollo-aeropuerto-internacional-mexico.pdf

2 Grupo Aeroportuario de la Ciudad de México [GACM].(Enero2018),páginadelNAIM,inicio,http://www.aeropuerto.gob.mx/nuevo_aeropuerto_conoce.php

Capítulo 1 | El Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAIM) 5ME

FASES DE DESARROLLO DEL PROYECTO DE CONSTRUCCIÓN DEL NAICM

Fuente: Elaborado por México Evalúa con base en información de las páginas web de GACM y SCT.

FASE 1(2015-2018)

Construcción de un aeropuerto con una capacidad de 50 millones de pasajeros y 410 mil operaciones por año.

FASE 2(2018-2020)

Etapa de pruebas pre-operativas.

FASE 3(2020-2062)

Entrada en funcionamiento como aeropuerto comercial.

FASE 4(2062- )

Aeropuerto con capacidad para atender la demanda de hasta 120 millones de pasajeros

2015 20202018 2062

MONTO CONTRATADO A DICIEMBRE DE 2017 RESPECTO DEL MONTO TOTAL PRESUPUESTADO PARA EL PROYECTO A AGOSTO DE 2018

Fuente: Elaborado por México Evalúa con base en información de las muestras de contratos disponible en CompraNet y la página del NAIM a diciembre de 2017. Además, con información disponible del proyecto en datos.gob.mx, Transparencia Presupuestaria, así como la página del NAIM, a agosto de 2018.

Monto total no contratado

58,867(30%)

Monto total contratado

136,133(70%)

31.2% (GACM)20% (GRUPO DE TRANSICIÓN)

LaSCT informóque laplaneacióndelNAIM inicióen2014,añoenelquese desempeñaron diversas acciones preparativas como la realización de estudios, elaboración del diseño arquitectónico, la obtención del título de concesiónafavordelGACM,elacuerdodelplandefinanciamientocon laSecretaríadeHaciendayCréditoPúblico(SHCP),lacaptacióndelosrecursosprovenientesdelosprimerosfondosprivadosylaconstitucióndelfideicomisodeadministraciónypagodelNAIMenNacionalFinanciera(NAFIN)3.

Alañosiguiente,en2015,comenzaronlostrabajosconelobjetivodeconcluirla primera fase de construcción -en principio- en 20184, para iniciar pruebas preoperativasycertificaciones,ycomenzaroperacionesen20205. Para esto, se definió que la estrategia de contratación sería realizar las licitacionesprincipales en paquetes que iniciaron de manera secuencial6. Se ordenaron 21 paquetes de 53 licitaciones7,quesedividieronbajotrescriterios:a)obraspreliminaresqueselicitaríanen2015,b)infraestructuraprincipal,en2016yc)obrasparalapuestaenmarcha,alicitarseen20178.

3 SecretaríadeComunicacionesyTransportes[SCT],comunicadodeprensa236de2014,Adecuada ubicación del nuevo aeropuerto en terrenos del Gobierno Federal: GRE,de5deseptiembrede2014,http://www.sct.gob.mx/despliega-noticias/article/adecuada-ubicacion-del-nuevo-aeropuerto-en-terrenos-del-gobierno-federal-gre/

4 GACM.(Enero2018),presentaciónResumen Ejecutivo. Estudios Ambientales y Sociales para dar cumplimiento a los Principios de Ecuador. PáginadelNAIM,http://www.aeropuerto.gob.mx/doc/acciones/18-resumen-ejecutivo-estudios-ambientales-y-sociales-para-dar-cumplimiento-a-los-principios-de-ecuador.pdf

5 GACM.(Enero2018),páginadelNAIM,inicio,http://www.aeropuerto.gob.mx/nuevo_aeropuerto_conoce.php

6 GACM.(Enero2018),presentaciónAvances y prospectivas 2015-2016,páginadelNAIM,http://www.aeropuerto.gob.mx/doc/conoce/4-avances-y-prospectivas-2015-2016.pdf

7 GACM.(Enero2018),presentaciónNuevo Aeropuerto de la Ciudad de México, página del NAIM, http://www.aeropuerto.gob.mx/doc/conoce/5-NAIM-marzo-2016.pdf

8 GACM.(Enero2018),estrategiadecontratacióndelasobras,páginadelNAIMhttp://www.aeropuerto.gob.mx/estrategia_de_contratacion.php?q=introduccion; o


En 2015, se contrataron las seis obras preliminares, que eran necesarias para que el terreno estuviera en condiciones de iniciar los trabajos deconstrucción.Estocomprendió:labardaycaminosperimetrales,remocióndeescombros,limpiezaynivelación,drenajepluvialtemporal,campamentode obra, así como caminos de acceso. Estas obras debieron concluir en 2016. Posteriormente, en ese año se contrató la realización de obras relevantes comolaspistas2y3,asícomolaconstruccióndeledificioterminalylatorrede control9.

Sin embargo, este plan no se ha cumplido en el orden, tiempo y costoplanteados inicialmente. La primera fase del NAIM debía estar terminada en 2018, pero el GACM reporta que el avance es de 31.8 % a agosto de este año-últimaactualización-,porloqueesmuyprobablequenoconcluyaeneltiempo prometido10.Elpresupuestotambiénsehamodificadoyactualizadoconstantemente.En2014,elanálisiscostobeneficiodelNAIMsehizoapartirde un monto de inversión de 168 mil 880 millones de pesos, que aumentó a 186 mil 92 millones de pesos al cierre de 201711.Enjuniode2018sereportóalCongresoqueelmontodeinversióntotalyaesde195milmillonesdepesos12, pero el GACM ha estimado que el costo será de 285 mil millones de pesos por el tipodecambiodeldólarde2014(12.7)a2018(18.5)yunredimensionamientodelproyecto13. Por su parte, el presidente electo ha declarado que el presupuesto puedesermayoryascendera300milmillonesdepesos,77%mayoralmontode inversión con el que se analizó su rentabilidad14.

A diciembre de 2017 se estimó que se gastaría 136 mil 133 millones de pesos15encontratarproveedoresdetrabajosdeobrapúblicaysusserviciosrelacionados,asícomoparacomprarotrosbienesyservicios.Enesafecharepresentóel73%delpresupuestodelproyectoreportadoenTransparenciaPresupuestaria (186mil 92millones de pesos) y a agosto de 2018 es el70%(195milmillonesdepesos).Estosrecursosaúnnosehanempleadoporcompletoporquegranpartedelostrabajosestáenejecución.ElGACMinformó que se han erogado 60 mil millones de pesos16 en obra y estáncomprometidos 100 mil millones de pesos más a agosto de 2018. Así se observa en los documentos que entregó al ingeniero Javier Jiménez Espriu -propuesto para ser el titular de la SCT en la siguiente administración- sobre laviabilidadyrentabilidaddelproyecto17.

En total, a diciembre de 2017, se otorgaron 321 contratos, con 220 proveedores diferentes,yentreéstos,eldelaconstruccióndeledificioterminalconuncostode84mil824millonesdepesos,querepresentóel62%delmontocontratadoaesafechaytieneunavancefísicode3.8%yfinancierode3.9%.

Lamayorpartedeldinerocontratadosehadestinadoacontratosdeobrapública,alrepresentarel96%delmontocontratado(131mil155millonesdepesos)adiciembrede2017.Siconsideramostambiénlacontratacióndeserviciosrelacionadosconobrapúblicasetrataríadeun97%(1.1%porunmontode1mil528millonesdepesos).El3%restantesehaempleadoparaadquirirbienesyserviciosdeotrotipo.

Encuantoalestadodeloscontratosyaotorgados,elNAIMsehadistinguidode otros proyectos de infraestructura porque ha reportado el estado deejecucióndecadauno,publicandosuporcentajedeavancefísicoyfinanciero.ElGACMhapublicadoestainformaciónenlapáginadelNAIMytambiénestá

9 Ibídem.

10 GACM.(Agosto2018),páginadelNAIM,avancefísicofinanciero,http://www.aeropuerto.gob.mx/avance_global.php

11 SecretariadeHaciendayCréditoPúblico[SHCP].Transparencia presupuestaria. Observatorio del gasto, Obra Pública Abierta, “Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México”, clave de cartera1409JZL0005,AnálisisCostoBeneficio,agosto2018,http://nptp.hacienda.gob.mx/NPTP/mapaOp/detallePpef.html?ID_PPI=42063&CVE_PPI=1409JZL0005&RAMO=9

12 SecretariadeHaciendayCréditoPúblico[SHCP],“AnexoXXI.AvanceFísicoyFinancierodelosProyectosdeInversión.ArchivoElectrónico”del Segundo informe trimestral sobre la Situación Económica,lasFinanzasPúblicasylaDeudaPúbica.http://finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/es/Finanzas_Publicas/Informes_al_Congreso_de_la_Union

13 GACM.(Enero2018),páginadelNAIM,Respuestaa Inquietudes Equipo de Transición, Mesas de Diálogo – Equipo de Transición, Plan Maestro, Cronograma,Conectividad,Finanzas,“GACM:CostoyFinanciamiento”http://www.aeropuerto.gob.mx/doc/transicion/mesas/GACM_CostoyFinanciamiento.pdf

14 Vídeodelaprimerallamadaaconsultaciudadanasobre la construcción del NAIM, publicado el 26 de agosto de 2018 en las redes sociales de Andrés Manuel López Obrador, presidente electo de México. CuentadeFacebook:https://www.facebook.com/lopezobrador.org.mx/videos/1060207037472748/

15 SecretariadeHaciendayCréditoPúblico[SHCP]. Transparencia presupuestaria. Observatorio del gasto, Obra Pública Abierta, “Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México”,clavedecartera1409JZL0005,agosto2018,http://nptp.hacienda.gob.mx/NPTP/mapaOp/detallePpef.html?ID_PPI=42063&CVE_PPI=1409JZL0005&RAMO=9

16 GACM.(Agosto2018),páginadelNAIM,RespuestasalasolicituddeinformacióndelingenieroJavier Jiménez Espriu para la atención de los temas ypuntosquesemencionanacontinuación,relativosalaconstruccióndelNAIMhttp://www.aeropuerto.gob.mx/doc/Inquietudes_del_equipo_de_transicion_respuestas_GACM.pdf http://www.aeropuerto.gob.mx/doc/Consecuencias_de_cancelar_el_NAIM_140818.pdf

17 Vídeodelaprimerallamadaaconsultaciudadanasobre la construcción del NAIM, publicado el 26 de agosto de 2018 en las redes sociales de Andrés Manuel López Obrador, presidente electo de México. CuentadeFacebook:https://www.facebook.com/lopezobrador.org.mx/videos/1060207037472748/

Capítulo 1 | El Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAIM) 7ME

disponible en datos.gob.mx18. Por ejemplo, al consultar en estas páginasloscontratosdelasseisobraspreliminaresquedebíanfinalizaren2016-labardaycaminosperimetrales,limpiezaynivelación,remocióndeescombros,asícomocaminosdeacceso,drenajepluvialtemporal,campamentodeobra,- sabemosquéadiciembrede2017, cincoyaestán concluidas, salvo loscaminos provisionales que tienen un avance físico de 77.5%.

Sinembargo,notenemoscertezasobreelporcentajedelasobrasnecesariasya contratadas y las que aún faltan. No es pública la ruta crítica deconstruccióndelNAIMyenrespuestaasolicitudesdeinformación,enabrilde2017,elGACMcalificócomoreservadoporcincoañosel“Cronogramamaestro del NAIM”, al estar relacionado de manera directa con un proceso deliberativosobrelaplaneación,construcciónyoperacióndelproyecto,queal primer semestre de 2017 no había concluido19.Aljustificarlareservaconuna “prueba de daño”, el GACM expresó que publicarlo pondría en riesgo al interés público o la seguridad nacional.

Estafaltadeinformaciónsobreelprogramadetrabajodificultaelseguimientodelproyecto,asícomolaevaluaciónsobrelaeficaciayeficienciaconlaquese desarrolla el mismo. En sentido estricto impide un proceso adecuado de rendición de cuentas.

Endiciembrede2017noeranpúblicas lascifrassobreelavance físicoyfinancierodetodoelproyectoaesafecha;fuehastajuniode2018queelGACM comenzó a reportar un “avance global” en la página del aeropuerto. Sin embargo, este dato no se publica en los informes trimestrales que la SHCP entregaalCongresodelaUnión,aúncuandoesobligatorioygeneralmentesísepublicaparaotrosproyectosdeinversión.

FASES DE DESARROLLO DEL PROYECTO DE CONSTRUCCIÓN DEL NAICM

Fuente: Elaborado por México Evalúa con base en información de las páginas web de GACM y SCT.

FASE 1(2015-2018)

Construcción de un aeropuerto con una capacidad de 50 millones de pasajeros y 410 mil operaciones por año.

FASE 2(2018-2020)

Etapa de pruebas pre-operativas.

FASE 3(2020-2062)

Entrada en funcionamiento como aeropuerto comercial.

FASE 4(2062- )

Aeropuerto con capacidad para atender la demanda de hasta 120 millones de pasajeros

2015 20202018 2062

MONTO CONTRATADO A DICIEMBRE DE 2017 RESPECTO DEL MONTO TOTAL PRESUPUESTADO PARA EL PROYECTO A AGOSTO DE 2018


Monto total no contratado

58,867(30%)

Monto total contratado

136,133(70%)

31.2% (GACM)20% (GRUPO DE TRANSICIÓN)

18 Contrataciones abiertas, Nuevo Aeropuerto InternacionaldelaCiudaddeMéxico[NAIM].(Enero2018),https://datos.gob.mx/nuevoaeropuerto/

19 Grupo Aeroportuario de la Ciudad de México [GACM].(Enero2018),documentoÍndice de Expedientes Reservados Primer Semestre 2017, enero – junio,páginadelNAIM,http://www.aeropuerto.gob.mx/doc/pdf_transparencia_focalizada/Indice_de_Expedientes_Reservados_1er_Semestre_2017_Enero-Junio.pdf



etodología

Seestudióunamuestradecontratacionesdeobrapúblicademayorprecioparaevaluaraspectosdelatransparencia,eficienciayeficaciadelascontratacionespúblicasdelproyecto.Deestamanera,fueposiblevalorarlascondicionesenlas que se ha invertido el dinero público en la construcción del NAIM.

Para evaluar la eficacia analizamos el nivel de competencia observado en los principales procedimientos de contratación, como un indicador del grado de esfuerzo para conseguir el máximo valor posible a cambio del dinero púbico.

Para evaluar la eficiencia analizamos el grado de cumplimiento, en tiempo yforma,delprogramadecontratación,comounindicadordelacapacidaddeprevisiónybuenusodeltiempoyrecursosdisponiblesparaoperarlosprocedimientosdecontratacióndelproyecto.

Para evaluar la transparencia analizamos el nivel de información disponible, comounindicadordelcumplimientodelasobligacionesdetransparenciaydelesfuerzovoluntarioporpublicarinformaciónadicional,paraajustarsealos estándares internacionales de transparencia.

Descripción de la muestra

Para hacer el análisis se utilizó una muestra de las 30 contrataciones de mayormontoadiciembrede2017.Enconjunto,losproyectosestudiadosenlamuestrasumaron129mil582millonesdepesos.Representaronel95%

Metodología de evaluación de contrataciones del NAIM

C A P Í T U L O 2

M

Capítulo 2 | Metodología de evaluación de contrataciones del NAIM 9ME

REPRESENTACIÓN DE LA MUESTRAMONTOS A AGOSTO DE 2018

PROPORCIÓN DE LA MUESTRA DENTRO DEL MONTO CONTRATADO EN OBRA PÚBLICA A DICIEMBRE DE 2017

Fuente: Elaborado por México Evalúa con base en los contratos de la muestra y Datos.gob.mx. Datos.gob.mx, “Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México”, https://datos.gob.mx/contratacionesabiertas/contratos/


Monto contratado en OP de los

procedimientos que no son de la

muestra

3,102(2%)

Monto contratado en OP de la muestra

129,583(98%)

Monto de inversión restante

$65,418(33.5%)

Monto de inversión en procedimientos de la muestra

$129,582(66.5%)

86%respecto del total contratado en obra pública

84% respecto del total contratado

delmontototalcontratado(136mil133millonesdepesos)aesafechayel84%delocontratadoaagostode201820(153mil769millonesdepesos).Dentrodelmontototalquesepresupuestóparaelproyectoaesafecha(186mil192millonesdepesos),loscontratosdelamuestrarepresentaronel70%alamismafechayaagostode201821,el66.4%.

Loscontratosclasificadoscomo“ObraPública”sonelprincipaldestinodelgastoenelNAIM.Lamayorpartedeldinerocontratadoadiciembrede2017sehadestinadoacontratosdeesterubro.Aesafecha,serealizaron14922 contrataciones de obra pública por un monto de 132 mil 177 millones de pesos, que representan el 97% del total contratado. De manera desglosada, 131mil155millonesdepesoscorrespondenacontratosdeobrapúblicay1mil 528 millones de pesos, a servicios relacionados con obra pública. El 3% restanteseempleóparaadquirirbienesyserviciosdeotrotipo.

Las 30 contrataciones de lamuestra son de obra pública y sus serviciosrelacionadosydentrodelmontocontratadoenesosrubrosrepresentaronel 97.66% a diciembre de 2017. La misma cantidad representa el 86% del monto contratado en este rubro a agosto de 2018.

20 A agosto de 2018 el NAIM, con clave de cartera 1409JZL0005,representaunmontototaldeinversión de $195,000,930,270. [SHCP], “Anexo XXI. Avance Físico y Financiero de los Proyectos de Inversión. Archivo Electrónico” del Segundo informe trimestral sobre la Situación Económica, las FinanzasPúblicasylaDeudaPúbica,97p.http://finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/es/Finanzas_Publicas/Informes_al_Congreso_de_la_Union

21 A agosto de 2018 GACM reporta que el monto contratadoenelproyectoesde$153,769,110,191,en461procedimientosdecontratacióny366proveedores. Contrataciones abiertas, Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México [NAIM].(Agosto2018),https://datos.gob.mx/nuevoaeropuerto/

22 A diciembre de 2017, eran 53 contratos de obrapública(131,155millonesdepesos)y96deserviciosrelacionadosconéstas(1,528millonesdepesos),Contratacionesabiertas,NuevoAeropuertoInternacionaldelaCiudaddeMéxico[NAIM].(Enero2018),https://datos.gob.mx/nuevoaeropuerto/


DOCUMENTOS DE LA FASE DE CONTRATACIÓN CUYA PUBLICACIÓN NO ES OBLIGATORIA Y DEBERÍAN ESTAR DISPONIBLESProcedimientos competidos (licitaciones públicas e invitaciones a cuando menos tres)

Bases de contratación completas (Estudios completos de factibilidad técnica, económica, ambiental y social)

Proposiciones presentadas

Procedimientos no competidos (adjudicaciones directas)

Solicitud de proposición

Bases de contratación

Acta de apertura de proposiciones

Proposiciones/cotizaciones presentadas

Acta de fallo

PROCEDIMIENTOS DE LA MUESTRA POR TIPO DE CONTRATACIÓN Y MONTO

Fuente: Elaborado por México Evalúa con base en información de la muestra de contratos al cierre de 2017, así como información del NAIM disponible en CompraNet, datos.gob.mx y la página del NAIM, a agosto de 2018.

Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de “MeTrOP: antídoto vs. la corrupción”, así como la información de los contratos de la muestra disponible en CompraNet, datos.gob.mx y en la página del NAIM a diciembre de 2017.

15

2

(2)

(9)

(7)

(12)

1

5

7

1

33

4

4

PROCEDIMIENTOS: 30

$117,098 (90.36%)

$6,575 (5.07%)

$4,829 (3.72%)

$1,079 (0.83%)

11 3 1

Licitación pública Invitación a 3 Adjudicación directa

Convenio de colaboración entre dependencias

TIPO DE PROCEDIMIENTO DE CONTRATACIÓN POR AÑO

Fuente: Elaborado por México Evalúa con base en los contratos de la muestra.

2014 2015 2016 2017

La muestra la conformaron: 15 licitaciones públicas, 11 convenios decolaboración entre dependencias, tres adjudicaciones directas y una“invitaciónacuandomenostres”(olicitaciónrestringida).Deloanteriorsedesprendequeenlamuestrahayunavariedaddetiposdeprocedimientosde contratación.

Lamayoríadeloscontratosdelamuestraseotorgaroneneltranscursodetresaños,de2014a2017.En2016seadjudicóel40%deloscontratos.Sefirmarondoscontratosen2014,nueveen2015,12en2016ysieteen2017.La descripción de los 30 contratos que comprende la muestra se encuentran en el anexo A.

Capítulo 3 | Evaluación de la transparencia, eficiencia y eficacia en las contrataciones del NAIM 11ME


ransparencia

¿Por qué es importante la transparencia en las contrataciones de obra pública del NAIM?

Cuando los documentos de la construcción de una obra pública son públicos disminuyenlosriesgosdecorrupción,yaquesepromuevelarendicióndecuentas. La transparencia en las decisiones implica hacer del conocimiento detodosquélasmotivóyporquésejustifican;esdecir,queseexponganlossucesosyresultadosdelasdecisionesdenuestrasautoridades.Ensentidoopuesto, la corrupción ocurre en la opacidad. La posibilidad de decidir sin tenerquejustificarlopúblicamente,condetalleysustento,daunmargendeactuacióndifícildeseguiryevaluar.Portanto,laopacidadreduceelcostode cometeractosde corrupciónydeldesempeño institucionaldeficiente,puestoqueimpideevaluarlosproyectosydificultalacontraloríainstitucionalysocial23.

La disponibilidad de información sobre las decisiones de infraestructura promueve que se construyan obras que benefician a las personas y a laeconomía,quesecontratenapreciojustoyconlacalidadnecesariaparafuncionar adecuadamente. La trasparencia reduce los riesgos de corrupción ycontribuyeapromoverelmejorusodeldineropúblico.

De acuerdo con la OCDE24, la transparencia es un atributo transversal, que debe estar presente en todas las fases del ciclo de la contratación pública, el cualsedivideentresgrandesetapas:laprecontratación(quecomienzaconlaidentificacióndelasnecesidadesdeinversión),lacontratación(quecubre

Evaluación de la transparencia, eficiencia y eficacia en las contrataciones del NAIM

C A P Í T U L O 3

T23 México Evalúa. (2016).MeTrOP:antídoto vs. la corrupción. Ciudad deMéxico:MéxicoEvalúa, 6 p.

24 OCDE(2016).RecomendacióndelConsejosobreContratación Pública. Consultar en:https://www.oecd.org/gov/ethics/OCDE-Recomendacion-sobre-Contratacion-Publica-ES.pdf


elprocesodeasignacióndelcontrato)ylapostcontratación(queincluyelaejecucióndelcontratoyterminaconlaevaluacióndelaobraterminadaysuoperación).

De tal manera, deben publicarse los documentos de todas las fases para responder las siguientes preguntas: ¿Por qué era necesaria la obra?¿Cómosabemosqueesviableconstruirla?¿Quién la realizaráyporqué?¿Cómo avanza su construcción? ¿Terminará a tiempo? ¿Avanza dentro del presupuesto establecido?

El gobierno es transparente cuando podemos conocer las respuestas a éstas yotraspreguntassobrelajustificación,desarrollo,operación,contrataciónyresultadosdeunproyectodeinfraestructura.Latransparencianospermiteconocerdemaneraoportunayperiódica cómoavanzaelpresupuesto,elcalendariodeejecuciónylasdecisionestomadasenelavancedelaobra.

¿Cómo medimos el compromiso con la transparencia en las contrataciones de obra pública del NAIM?

De acuerdo con los hallazgos de la Métrica de Transparencia de la Obra Pública (MeTrOP),publicadaporMéxicoEvalúaen2016,enMéxicolapolíticadeobrapúblicapermitelaopacidadsinajustarsealosestándaresinternacionales,nocontienesuficientesobligacionesdetransparenciaycarecedemecanismospara promover el cumplimiento de las obligaciones que sí establece, de tal forma que con frecuencia se incumplen. Ante este contexto, la promesa del Gobiernofederal-enpalabrasdelPresidentedelaRepúblicaydeltitulardelaSCT-fueampliarsucompromisoconlatransparenciadelNAIMycumplirlasobligacionesqueexijanlosmejoresestándaresinternacionales.

Parte de este compromiso fue adoptar la práctica del “Estándar de Datos paralasContratacionesAbiertas”(EDCA)ypublicardatosdetodaslasfasesde cada contratación en formatos para ser reutilizados facilmente. Desde 2013, organizaciones e instituciones públicas como el Instituto Nacional de Transparencia,Accesoa la InformaciónyProteccióndeDatosPersonales(INAI)sehanesforzadoporqueseadopteestáprácticaenelpaís.Enelmarcode laAlianzapara lasContratacionesAbiertasenMéxico (ACA)serevisó y tradujo el estándar global de datos de contrataciones abiertas(ContractingDataStandardOCDS), con lo que se generó una línea basepara México de acuerdo al marco normativo federal. El NAIM fue uno de los primerosproyectosenlosqueseimplementóestaprácticaenMéxico25.

En efecto, el compromiso con la transparencia se muestra al cumplir las obligaciones de transparencia de acuerdo con los estándares internacionales, quegeneralmenteprevénmayoresexigenciasdegobernanzaypublicidadque el marco normativo nacional.

El compromiso del gobierno con la transparencia en contrataciones de obra públicaesevidentecuandolasdecisionesylosprocesosparatomarlasseexhiben en condiciones que pueden ser comprendidas y analizadas. Estoes:a)queladeterminaciónconsurespectivajustificaciónestándisponiblesal público (disponibilidad); b) que cada decisión se toma en un contextode gobernanza institucional apropiado para generar convicción sobre su razonabilidad(buenasprácticas);yc)quesepublicanencondicionesparaserconsultadasyempleadasconfacilidad(accesibilidad).

25 Coordinación de Estrategia Digital Nacional - PresidenciadelaRepúblicadeMéxico,TransparenciaMexicana(@IntegridadMx)-CapítulodeTransparenciaInternacionalenMéxico&BancoMundial - Práctica Global de Gobernabilidad, Hacia contrataciones abiertas en México, octubre 2015, https://datos.gob.mx/blog/hacia-contrataciones-abiertas-en-mexico?category=casos-de-uso&tag=finanzas-y-contrataciones


En cuanto a disponibilidad, garantizar la publicidad de todos los documentos de la contratación; sobre buenas prácticas, que los documentos sean válidos por ajustarseacriteriosdedecisiónexplícitos,institucionalesyconcontrapesos,yaccesibles porque la información se presente en formatos que permitan su análisis.

El compromiso con la transparencia de los procesos de contratación pública, en las tres dimensiones, se muestra en el marco normativo; por una parte al obligarlapublicacióndeunconjuntoampliodedocumentosconinformaciónrelevante del proyecto o sus contratos. Por otra, con el cumplimiento dedichasobligacionesporlaautoridadylapublicacióndemayorinformaciónalarequeridayconmejoresestándaresdelosqueseexigen.

Enestaocasiónmedimoselcompromisodelasautoridadesdelproyectoconla transparencia de las contrataciones de obra pública del NAIM a partir de la dimensión de disponibilidad –dimensión básica de la transparencia-.

Se trata de una primera aproximación a la transparencia, pues sólo nos enfocamosenverificarqueestuvierandisponibleslosdocumentosdetodaslas fases de contratación de una muestra de contratos26, sin profundizar en si éstos se elaboran en un contexto de gobernanza institucional apropiado o sisondisponiblesalpúblicoconcondicionessuficientesdeaccesibilidadparafacilitarelconsumoylosprocesosdeanálisisdelainformación.

En2014MéxicoEvalúadiseñóunamétricaparaevaluarel compromiso del gobierno con la transparencia de las contrataciones de obras públicas en términos del marconormativoylaimplementación.MeTrOPanalizasi los distintos ordenamientos establecen la obligación depublicarcadaunodelosdocumentosrelevantesy,además,evalúasienefectofueronpublicadosbajolasmejoresprácticasyenformatosaccesibles.

El compromiso se analizó a partir de revisar si el marco normativo contiene suficientes obligacionesde transparencia de acuerdo con los estándares internacionales propuestos por distintos organismos también internacionales, como la OCDE. Por ejemplo,enel casode la contratacióndeunaobrapública por medio de una licitación pública, el ciclo de contratación que plantea MeTrOP comprende la publicaciónde55documentos:20deprecontratación,13decontratacióny22depostcontratación.

Por otro lado, se analizó si dichas obligaciones de transparenciaseimplementaronenlapráctica,yaseaen cumplimiento de las obligaciones existentes en el marco normativo o bien como un proceso de naturaleza más espontánea. En este aspecto, México Evalúa

verificó empíricamentesi están publicados los documentos que plantea MeTrOP en un muestra de contratos de más de 100 millones de pesos en 2014.Analizó99contratosotorgados por medio de licitaciones públicas y 38contratos otorgados por medio de adjudicacionesdirectas.

A partir de este ejercicio se concluyó que la fasedeprecontratación fue lapeor calificadaenbuenasprácticasyaccesibilidadporqueelmarconormativono regula la realización de los documentos de acuerdoalosmejorescriteriosrecomendadosanivelinternacional. En cambio, la fase de contratación es la de mayor compromiso con la transparenciaentretodaslasfases.Yfinalmente,lafasedepost-contratación es la más opaca al ser la de menor información disponible, por no exigirse la publicación de información relevante e incumplir las obligaciones existentes.

MÉTRICA DE TRANSPARENCIA DE OBRA PÚBLICA (METROP)

antídoto vs.la corrupción

MeTrOP:

Métrica de Transparencia de la Obra Pública

MeTrO

P: a

ntíd

oto

vs. l

a co

rrup

ción

26 Analizamos la disponibilidad de los documentos a diciembre de 2017.


El compromiso del gobierno con la “disponibilidad de documentos” es proporcional a la información que es pública sobre el ciclo de contratación. Por tanto, verificamos la informacióndisponible enelNAIMy,para identificar sisuperó el nivel de disponibilidad que normalmente se registra en contratos de igual magnitud, comparamos su nivel con el que se reportó en MeTrOP al estudiar latransparenciaencontratosmayoresa100millonesdepesosen2014.

En2014MéxicoEvalúaobservóenMeTrOPqueelcompromisodelgobiernocon la transparencia es reprobatorio, pues el desarrollo completo del ciclo de contratación de una obra pública no es transparente, en ninguno de los esquemas con los que se puede contratar.

Enprimerlugar,nohayobligacióndepublicarensutotalidadlosdocumentosde la contratación de obras públicas que tendríamos que conocer. Por ejemplo,aldecidirquiénrealizarálaobrasinhacerlicitaciones,nosepublicael dictamen de excepción a la licitación pública con la información de esta decisión, a pesar de ser discrecional.

Esto se explica, en parte, porque la regulación de las obligaciones de transparencia esdeficienteyconalgunasinconsistencias.Losprocedimientosdecontrataciónobedecen a diferentes obligaciones de transparencia y, paradójicamente,los procedimientos de excepción están sujetos a menos obligaciones detransparencia que las licitaciones públicas. Esta práctica, observada en MeTrOP, nosejustificapueslaresponsabilidadenelusoderecursospúblicosdebeserla misma en todos los procedimientos de contratación .

UnamuestraeslaLeydeObrasPúblicasyServiciosRelacionadosconlasMismas(LeydeObras),queregulacondetallelaslicitacionespúblicas,especificandolosactosquecomprendenylosdocumentosquedebenpublicarse,sinsujetarcon la misma exigencia a las adjudicaciones directas y las invitaciones acuandomenostres.Incluso,endichaleynosedefineelprocedimientodelaadjudicacióndirecta,yporende,noseestablecenlosactosquecomprendeesteprocedimiento de contratación, su duración, ni cómo deben documentarse. A pesar de que en los lineamientos del sistema electrónico de contratación pública “CompraNeT”27 seobliga lapublicaciónde la informaciónde laadjudicacióndirecta,alnoestarespecificadoslosdocumentosquedebenproducirsenisualcance,enlaprácticasutransparenciaestámuylimitadadeorigen.

DOCUMENTOS DE LA FASE DE CONTRATACIÓN CUYA PUBLICACIÓN NO ES OBLIGATORIA Y DEBERÍAN ESTAR DISPONIBLESProcedimientos competidos (licitaciones públicas e invitaciones a cuando menos tres)

Bases de contratación completas (Estudios completos de factibilidad técnica, económica, ambiental y social)

Proposiciones presentadas

Procedimientos no competidos (adjudicaciones directas)

Solicitud de proposición

Bases de contratación

Acta de apertura de proposiciones

Proposiciones/cotizaciones presentadas

Acta de fallo

PROCEDIMIENTOS DE LA MUESTRA POR TIPO DE CONTRATACIÓN Y MONTO

Fuente: Elaborado por México Evalúa con base en información de la muestra de contratos al cierre de 2017, así como información del NAIM disponible en CompraNet, datos.gob.mx y la página del NAIM, a agosto de 2018.

Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de “MeTrOP: antídoto vs. la corrupción”, así como la información de los contratos de la muestra disponible en CompraNet, datos.gob.mx y en la página del NAIM a diciembre de 2017.

15

2

(2)

(9)

(7)

(12)

1

5

7

1

33

4

4

PROCEDIMIENTOS: 30

$117,098 (90.36%)

$6,575 (5.07%)

$4,829 (3.72%)

$1,079 (0.83%)

11 3 1

Licitación pública Invitación a 3 Adjudicación directa

Convenio de colaboración entre dependencias

TIPO DE PROCEDIMIENTO DE CONTRATACIÓN POR AÑO

Fuente: Elaborado por México Evalúa con base en los contratos de la muestra.

2014 2015 2016 2017

27 Las disposiciones que se deberán observar para la utilización de CompraNet exigen que las adjudicacionesdemásdetrescientasveceselsalario mínimo publiquen su información en esta plataforma. Acuerdo por el que se establecen las disposiciones que se deberán observar para la utilización del Sistema Electrónico de Información Pública Gubernamental denominado CompraNet, publicadoenelDiarioOficialdelaFederaciónel28dejuniode2011.


Ademásde losprocedimientosanteriores, laLeydeObrastambiénprevélos “convenios de colaboración entre dependencias” como otra opción para contratar con recursos federales. Es el procedimiento excepcional -por ser diferente a licitación pública-,más opaco. Lamisma Ley deObras prevéque la firma de convenios de colaboración no debe sujetarse a esta leyy ninguna otra norma detalla cómo deben realizarse, lo que incumple laexigencia constitucional de que todo procedimiento para contratar con recursospúblicossedefinaenley.

Se tratadeunesquemadiscrecionalalalcancedeunaautoridad(yaseade laadministraciónpública federaloestatal)paraqueacuerdeconotraautoridad que realice una obra pública a su cargo. Las decisiones no están sujetas a procesos y condicionesmínimas determinadas en una ley paraasegurarqueseadoptenconeficiencia,honradezytransparenciacomoexigela Constitución. Además, estos convenios se efectúan en opacidad porque no estánsujetosaobligacionesdetransparenciaparapublicitarlainformación.Porejemplo,noesobligatoriopublicardocumentosenlosquesejustifiquelaadopcióndeestemecanismoylaidoneidaddetaldependenciaoentidadparadesempeñarlostrabajos.

Otra de las razones por las que no están disponibles todos los documentos de los diferentes procedimientos de contratación es la no publicación de algunos de éstos, aun cuando sí están obligados a ser públicos. Este es el caso del fallo, pues se publicó en cuatro de cada 10 procedimientos de la muestra de contratos analizada en MeTrOP. De igual forma, en MeTrOP se reportó que sóloendosdecada10licitacionessepublicantodaslasjuntasdeaclaraciónde la convocatoria.

Lasdeficienciasdelsistemaelectrónicodecontratacionespúblicasfederales“CompraNet” son otro aspecto que merma el desempeño de la política de transparencia en materia de obra pública. No ha cumplido con ser una plataformaenlaquesepubliqueinformaciónperiódica,completayoportunasobre todo el proceso de las contrataciones. Su empleo se limita a los documentosde laadjudicacióndelcontratode las licitaciones;esdecir,auna de tres fases que comprende la contratación, con poco énfasis en la informacióndelaplaneaciónyejecucióndeloscontratos.

Almismotiempo,losdocumentospublicadosenCompraNetsonmodificadossin un control confiable; se publican versiones nuevas y se eliminan lasanteriores, impidiendo que los archivos de las contrataciones sean un expediente.

Estas condiciones describen la magnitud del reto que enfrentó el gobierno al prometer que la transparencia en la construcción del NAIM cumpliría con los máximosestándaresinternacionalesyasí,losciudadanospodríanconocerlas contrataciones de todas las obras que comprende el nuevo aeropuerto.

¿El NAIM destaca por su compromiso con la disponibilidad de información de acuerdoconestándaresinternacionales?¿Enesteproyectosehanpublicadolosdocumentosqueexigeelmarconormativoyexisteunesfuerzoadicionalpor publicar documentos relevantes que normalmente no son públicos?

Para hacer la comparación de la disponibilidad de contratos del NAIM con la de otros contratos federales nos enfocamos en 20 documentos28 cuya

28 EnMeTrOPfueronevaluadosuntotalde64documentos que abarcan las tres fases de la vida delaobra:lapre-contratación,lacontrataciónylapost-contratación.ElanálisisselimitóalosproyectosregidosporlaLeydeObrasPúblicasyServiciosRelacionadosconlasMismas,demodoquenoentranlasexcepcionesaestaLey.Dentrodeéstos,parael NAIM evaluamos especialmente la publicación de 20 documentos que se han generado a partir del proyectoyencadaprocedimientodecontratacióndelamuestra,ycuyapublicaciónestáacargodelGACM.


LaConstituciónsubrayalaimportanciadeotorgarloscontratos públicos en un contexto de competencia, enelqueseeligealparticipantequeofrezcalamejorpropuestaentérminosdeprecioycalidad,entreotrascondiciones. Por esa razón, ordena que estos contratos se adjudiquen a través de concursos, es decir, delicitacionespúblicas,ysóloexcepcionalmente,cuandono es el esquema idóneopara obtener lasmejorescondiciones de contratación, permite que los contratos seadjudiquenmedianteotrotipodeprocedimientos,perosiempreycuandoéstosseanreguladosenlaley.

La licitación pública es el procedimiento que la Constituciónordenaensuartículo134paracontratarbienes, serviciosyobrapúblicademanera regular.Se trata de un concurso que inicia con la publicación de una convocatoria abierta a participar para obtener la adjudicación de un contrato público. En México,la leydefineel procesode las licitacionespúblicas,en lo general; regula las bases, reglas, requisitos, transparencia y demás elementos para acreditarla economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad yhonradez con los que se pretende garantizar las mejorescondicionesdelEstado.

Si un ente público contrata mediante un proceso competitivo, debe sujetarse a la ley, cumplir contiempos regulados en ésta, y someterse a lavigilanciayescrutiniopúblico.Encambio,sicontrataa través de un convenio de colaboración, se le otorga discrecionalidad,puedemanejarelprocedimientodecontrataciónenfuncióndesucomodidad,tiemposyconveniencia,ademásdebeneficiarsedelaopacidad.

Por ejemplo, puede iniciar obras que aún no estánpreparadas, elegir una dependencia para realizar los trabajos sin justificar su capacidad, determinar

el alcance de los trabajos a exigir, aceptar preciosexcesivosyfijarcalendariosdetrabajopocorealistas.

Además,sehadocumentado*queunavezfirmadoelconvenio de colaboración, las entidades o dependencias obligadasadesempeñarlostrabajossubcontratansurealización para que otro con capacidad realice los trabajos.Estosepuedeatribuiralafaltadecapacidadpara realizarlo por sí mismas. Se subcontrata en una opacidad preocupante porque no existe obligación de publicar información sobre las subcontrataciones que se pactan y cuando han sido auditadas, la ASF hadetectado daño al erario.

De esta manera, la política pública premia la falta de competencia, pues existen fuertes incentivos para preferir los procedimientos de excepción. Ante la opacidad en su contratación, no podemos saber cuántasobrasyserviciosrelacionadossecontratanbajoesteesquema.Nosorprenderíaquesuusoseatan frecuente como el de otros procedimientos de excepción como la adjudicación directa, que sóloen2017, fueelmedioparaadjudicarel68%de loscontratos con recursos federales, de acuerdo con la OCDE(2018)**.

Lo deseable sería limitar la contratación mediante ese esquema. En caso de permitirse, sólo debe ser posible con una regulación estricta en ley,por ser una excepción y, sobretodo, porque así loexige la Constitución. Por ser un procedimiento de contratación de uso excepcional, su empleo debe justificarseconunainvestigacióndemercado,debelimitarse a un monto de recursos reducido, como el delaadjudicacióndirecta,yacasosquedemuestrenlaconvenienciadesuuso,yporsupuesto,debeestarsujetoaampliasobligacionesdetransparencia.

CONVENIOS DE COLABORACIÓN: LEJANOS DEL ESTÁNDAR CONSTITUCIONAL

* Animal Político y Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad. (2017). La Estafa Maestra: Graduados en desaparecer dinero público. Recuperado de https://contralacorrupcion.mx/estafamaestra/ index.html

** En un estudio publicado en 2018, la OCDE cita datos de la Secretaría de la Función Pública (SFP), según los cuales 68% de los contratos adjudicados en 2017 con recursos federales (que representaban 25% de los recursos públicos destinados a inversión en infraestructura ese año) fueron otorgados mediante adjudicaciones directas. Solamente 18% de los contratos (que representan 64% de la inversión pública anual) se otorgaron mediante licitaciones públicas.

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos [OCDE]. (2018). Estudio del Sistema Electrónico de Contratación Pública de México: Rediseñando CompraNet de manera incluyente. París: OCDE. Recuperado de: http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/governance/estudio-del-sistema-electronico-de-contratacion-publica-de-mexico_9789264287938-es#.WoMrAK2ZOi4


publicación dependía de la voluntad del GACM, como entidad contratante yejecutora.VerificamossisepublicaronenlascontratacionesdelNAIMycomparamos los resultados con el reporte de MeTrOP sobre la publicación de estos mismos documentos en los 137 contratos que evaluó en 201629.

¿Cuáles fueron los resultados?

A 3 años del inicio de construcción de la obra, se observa que sí ha sido mayor el compromiso del Estado Mexicano con la transparencia en lascontratacionesdelNAIMcomparadoconotrosproyectosdeinversióndegranmagnitud como el Tren México-Toluca o con los contratos de obra pública de la muestra del estudio de la MeTrOP. Sin embargo, aún no es acorde con los mejoresestándaresinternacionales.

DISPONIBILIDAD DE DOCUMENTOS DE PROCEDIMIENTOS COMPETIDOS (licitaciones públicas e invitaciones a cuando menos a tres) de acuerdo con MeTrOP (Métrica de Transparencia de la Obra Pública)*

Calificaciónimplementación NAICM

0.6

10

10.0

10.0

9.3

0.0

10.0

10.0

10.0

10.0

0.0

5.0

3.1

0.0

5.0

0.0

0.0

0.0

Calificación de implementación MeTrOP

0.0

4.2

9.8

2.1

9.7

0.0

4.0

0.1

10.0

7.6

10.0

0.0

0.0

0.0

10.0

0.0

0.0

0.0

Documento

Investigación de mercado

Requisitos de integridad (Registro de certificación para funcionarios de temas de integridad)

Convocatorias de licitaciones públicas e invitaciones a cuando menos tres

Actas de juntas de aclaraciones

Acta de apertura de proposiciones de licitaciones e invitaciones a cuando menos tres

Proposiciones de las licitaciones e invitaciones a cuando menos tres

Fallo de licitaciones públicas e invitaciones a 3

Contrato de licitaciones públicas e invitaciones a 3

Encuesta de opinión anual sobre los procedimientos de contratación

Testimonios de los testigos sociales

Informe de avance físico y financiero de los proyectos de inversión.

Convenios modificatorios de licitaciones o procedimientos competitivos**

Informe ejecutivo de la ejecución de los contratos

Informe de la auditoria en inversión física de la ASF

Informe de atención de recomendaciones, solicitudes y observaciones de la ASF

Subcontrataciones

Pagos

Informes de supervisión

Fase

PRE-CONTRATACIÓN

CONTRATACIÓN

POST-CONTRATACIÓN

Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de “MeTrOP: antídoto vs. la corrupción”, así como la información de los contratos de la muestra disponible en CompraNet, datos.gob.mx y en la página del NAIM al cierre de 2017.

Verde: la mayor calificación aprobatoria en la implementación o en la que ambos se calificaron con “diez”.

Amarillo: las calificaciones qué siendo reprobatorias, fueron las de mayor puntaje, y también las calificaciones reprobatorias del NAIM.

Rojo: las calificaciones reprobatorias, que son iguales o menores a las reportadas en MeTrOP

* La calificación de “implementación de disponibilidad” se hizo a partir de la efectiva publicación de tales documentos en el sistema público de contrataciones con recursos federales “CompraNet”, la página datos.gob.mx y la página del NAIM. Al momento de otorgar las calificaciones distinguimos los documentos sobre el proyecto, en general, y los que corresponden a cada procedimiento de contratación. La publicación de los documentos que se realizan para todo el proyecto, por ser uno solo los calificamos así: “cero” documento no disponible, “cinco” documento no disponible, pero sí uno similar, y “diez” documento disponible. Los documentos en los que su publicación se analizó en cada uno de los procedimientos de contratación, la calificación fue del “cero” al “diez”, según la proporción de procedimientos en los que sí se publicó.

** No podemos calificar sobre 10 la disponibilidad de los convenios modificatorios en las contrataciones del NAIM porque no conocemos el universo de convenios modificatorios. No tenemos información sobre los contratos que se ajustaron por medio de convenios modificatorios y tampoco en cuantas ocasiones, a diciembre de 2017.

*** A diciembre de 2017 han reportado avance físico del 100%, solo 4 de los 30 contratos de la muestra. Se trata de 4 convenios de colaboración y solo en uno de estos se publicó el acta de finiquito.

29 Elcontrastefueapartirdeunacalificaciónquese le asigna a cada documento por ser público o no, con base en la métrica de MeTrOP. Consultar MeTrOP paramayordetalleendocumentosydimensionescalificadas,asícomoresultados.MéxicoEvalúa.(2016).MeTrOP: antídoto vs. la corrupción. Ciudad deMéxico:MéxicoEvalúa,anexo5:calificacionespordocumento,http://mexicoevalua.org/cajanegra/content-documentos/MeTrOP.pdf


DISPONIBILIDAD DE DOCUMENTOS DE PROCEDIMIENTOS NO COMPETIDOS (adjudicación directa y convenios de colaboración entre dependencias) de acuerdo con MeTrOP (Métrica de Transparencia de la Obra Pública)*

Calificaciónimplementación NAICM

1.4

0.0

10.0

10.0

5.0

0.0

0.0

0.0

Calificación de implementación MeTrOP

0.3

0.3

0.0

0.0

5.2

0.0

0.0

0.0

Documento

Investigación de mercado

Escrito con justificación para la excepción a la licitación pública

Contrato de adjudicaciones directas

Convenios de colaboración celebrados por GACM

Convenio modificatorio de adjudicación directa**

Subcontrataciones

Pagos

Informes de supervisión

Fase

PRE-CONTRATACIÓN

CONTRATACIÓN

POST-CONTRATACIÓN

Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de “MeTrOP: antídoto vs. la corrupción”, así como la información de los contratos de la muestra disponible en CompraNet, datos.gob.mx y en la página del NAIM al cierre de 2017.

Verde: la mayor calificación aprobatoria en la implementación o en la que ambos se calificaron con “diez”.

Amarillo: las calificaciones qué siendo reprobatorias, fueron las de mayor puntaje, y también las calificaciones reprobatorias del NAIM.

Rojo: las calificaciones reprobatorias, que son iguales o menores a las reportadas en MeTrOP

* La calificación de “implementación de disponibilidad” se hizo a partir de la efectiva publicación de tales documentos en el sistema público de contrataciones con recursos federales “CompraNet”, la página datos.gob.mx y la página del NAIM. Al momento de otorgar las calificaciones distinguimos los documentos sobre el proyecto, en general, y los que corresponden a cada procedimiento de contratación. La publicación de los documentos que se realizan para todo el proyecto, por ser uno solo los calificamos así: “cero” documento no disponible, “cinco” documento no disponible, pero sí uno similar, y “diez” documento disponible. Los documentos en los que su publicación se analizó en cada uno de los procedimientos de contratación, la calificación fue del “cero” al “diez”, según la proporción de procedimientos en los que sí se publicó.

** No podemos calificar sobre 10 la disponibilidad de los convenios modificatorios en las contrataciones del NAIM porque no conocemos el universo de convenios modificatorios. No tenemos información sobre los contratos que se ajustaron por medio de convenios modificatorios y tampoco en cuantas ocasiones, a diciembre de 2017.

*** A diciembre de 2017 han reportado avance físico del 100%, solo 4 de los 30 contratos de la muestra. Se trata de 4 convenios de colaboración y solo en uno de estos se publicó el acta de finiquito.

A pesar de que sí se han publicado documentos que usualmente no conocemos enlosproyectosdeobrapública-comolosconveniosmodificatoriosa loscontratos-,elgobiernosiguesinpublicarotrosquesonmuyrelevantesysugeridos en los estándares internacionales. También existen datos que normalmente sí conocemos, comoenel proyectodelTrenMéxico-Toluca,pero en el caso del NAIM no son públicos. Este es el caso de las cifras del avancefísicoyfinancierodelproyecto30. El contraste en la disponibilidad de documentos se observa en la tabla anterior31.

a) Cumplimiento de obligaciones de transparencia de NAIM

Entre los aspectos positivos a mencionar, el GACM se ha destacado por un mayorcumplimientodeobligacionesdetransparenciayponeradisposicióndelpúblicolosiguiente:

1. Publicación de los documentos de las licitaciones

Conocemosmejorcómoseeligióquiénrealizaríalasobras,puessepublicaroncasitodoslosdocumentosdelas16licitacionesdemayorcuantía,desdelainvitaciónaparticiparhasta lafirmadelcontrato(Convocatorias,actadepresentaciónyaperturadeproposiciones,falloycontrato).

30 En reuniones con el GACM en el transcurso del 2018 se comprometió a publicar las cifras que reportanelavancefísicoyfinancierodelproyecto.

31 Lacalificaciónde“implementacióndedisponibilidad” se hizo a partir de la efectiva publicación de tales documentos en el sistema público de contrataciones con recursos federales “CompraNet”,lapáginadatos.gob.mxylapáginadelNAIM.Almomentodeotorgarlascalificacionesdistinguimoslosdocumentossobreelproyecto,engeneral,ylosquecorrespondenacadaprocedimiento de contratación. La publicación de los documentos que se realizan para todo el proyecto,porserunosolo,lacalificamosasí:“cero” documento no disponible; “cinco” documento nodisponible,perosíunosimilar;y“diez”documento disponible. Para los documentos en los que su publicación se analizó en cada uno de losprocedimientosdecontratación,lacalificaciónfue del “cero” al “diez”, según la proporción de procedimientos en los que sí se publicó.


Normalmenteseobservaquelosfallosnosepublican–ocurresóloen4de10 licitaciones- pero en este caso sí se publicaron todos. Sólo en una de las licitacionesnoestácompletalahistoria,puesenlalicitación“Trabajosdeterraceríasypavimentosparaconservar loscaminosprovisionales”nosepublicóelactadepresentaciónyaperturadeproposiciones,quecontieneelnúmero de licitantes que presentó propuestas inicialmente.

Además, en la mayoría de los concursos de la muestra se hicierontransmisiones en vivo de actos relevantes. En 81% de los 16 concursos transmitiólapresentacióndelaspropuestasdelosconcursantesyen56%la emisión del fallo con la decisión del ganador.

2. Publicación de convenios modificatorios

En 2017, el GACM publicó los convenios modificatorios con ajustes alplazoy/oalmontodediversoscontratosyconveniosdecolaboraciónquecelebró con otras dependencias y entidades. En total, fueron publicadoslosconveniosmodificatoriosde10delas15contratosqueseadjudicaronpor medio de licitaciones públicas en la muestra. La publicación en estas circunstancias es obligatoria en la Plataforma de Transparencia del Instituto NacionaldeTransparencia,AccesoalaInformaciónyProteccióndeDatosPersonales(INAI),entérminosdelaLeyGeneraldeTransparenciayAccesoalaInformaciónPública(LGTAIP),aprobadaen201532. Sin embargo, se ha considerado que tal obligación aun no es exigible porque la plataforma no está en operación por completo.

ElGACMhapublicadolosconveniosmodificatoriossinimportarelesquemaenelqueseadjudicóelcontrato.Sinserobligatorio, tambiénpublicó losconveniosmodificatoriosdelúnicocontratodelamuestraqueseadjudicócon una invitación a cuando menos tres, así como de dos de los tres contratos enqueseempleóadjudicacióndirectaydelos11conveniosdecolaboraciónde la muestra.

Sinembargo,nopodemoscalificarsobre10ladisponibilidaddelosconveniosmodificatorios en las contrataciones del NAIM porque no conocemos eluniverso de convenios modificatorios. No tenemos información sobre loscontratosqueseajustaronpormediodeconveniosmodificatoriosytampocoen cuántas ocasiones, a diciembre de 2017.

Esta información no se conoce en tiempo real porque los convenios modificatoriosnosonpublicadosalfirmarse.Aquellosqueestándisponiblesse publicaron en 2017, aunque algunos ajustes se realizaron en 2015.Por ejemplo, a partir de reuniones con autoridades del GACM tenemosconocimientodequeelconveniodecolaboraciónqueen2015firmaronGACMySEDENAparalarealizacióndel“ProyectoIntegraldeBardaPerimetralysusrelacionados”hasidoajustadopormediodecincoconveniosmodificatoriosa diciembre de 2017, pero en la página del NAIM sólo son públicos cuatro a la misma fecha.

Para dar certeza sobre estos datos es necesario que en cada contrato se especifiquesihasidomodificadopormediodeconveniosono,asícomoelnúmerodeconveniosmodificatorios.

32 Artículo70,fracciónXXVIII,incisoa,número11delaLeyGeneraldeTransparenciayAccesoalaInformación Pública.


3. Publicación de testimonios sociales

El testimonio del testigo social es obligatorio en las licitaciones públicas e invitacionesatresdemásde701millonesdepesos(10millonesdesalariosmínimos),perosólosepublicaen70.6%delaslicitacionesenquesedeberealizar, de acuerdo con MeTrOP.

El GACM publicó el testimonio social en las siete licitaciones de la muestra, en las que era obligatorio. Sin considerar el monto, también lo publicó en las ocho licitaciones de la muestra, de monto menor a 701 millones de pesos. Este documento no está disponible sólo para la licitación “conservación de loscaminosprovisionales”,de422millonesdepesos.

4. Certificación de la integridad de los funcionarios públicos de la agencia

Es obligatoria la publicación de indicadores relacionados con el Código deConductaynormalmente lasdependencias lospublican juntoconunaevaluación de sus resultados. Para el NAIM el GACM emitió su propio código de conducta y lo publicó33, también estableció un Comité de Ética y dePrevencióndeConflictosdeIntereses,delosquehapublicadoactas(2016y2017)einformesanualesdeactividades(2015a2017).Adicionalmente,elGACM publicó un Protocolo de Actuación de los Servidores Públicos del GACM en Contrataciones Públicas34.

El9deenerode2015elGACMylaOCDEfirmaronunacuerdoparafomentarlaintegridad,latransparenciaylasbuenasprácticasdecontrataciónpúblicaen el desarrollo de la construcción del NAIM. En diciembre del mismo año, laOCDErealizóunaprimeraevaluacióndelNAIMyemitiórecomendacionespara mejorar la integridad en el desarrollo del proyecto35. Dicha organización constató posteriormente que el GACM adoptó algunas de sus recomendaciones;porejemplo,modificósucódigodeconducta,“establecióunadeclaracióndeconflictodeinterésaplicableafuncionarios,consultoresylicitantes”,yconformóuncomitédeética36.

b) Esfuerzo de autoridades por publicar documentos relevantes no exigidos por la ley, ajustándose a estándares internacionales

El GACM también ha destacado por esfuerzos voluntarios al poner a disposicióndelpúblicodocumentoscuyapublicaciónnoesobligatoria.Entreéstos,sedistinguenlossiguientes:

1. 14 contratos de la muestra otorgados sin concurso:

SepublicaronloscontratosqueGACMadjudicósinrealizarunconcurso-11medianteconveniosdecolaboraciónentredependenciasytresadjudicacionesdirectas-,.Así,estánpublicadoslosacuerdosinicialesentreelgobiernoylosproveedoressobreelprecioyeltiempopararealizarcadaobra,asícomolasgarantíasyobligaciones.

Adiferenciadeotrosproyectos,sípodemosconocerlamayoríadeconveniosdecolaboraciónfirmadosporelGACMparaconstruirelNAIM.Enlapáginadatos.gob.mxsereportanloscontratosquehacelebradoyelprocedimiento

33 GACM.(Enero2018),documentoCódigo de Conducta. Grupo Aeroportuario de la Ciudad de México, S.A. de C.V. Enero 2017, página del NAIM, http://www.aeropuerto.gob.mx/doc/pdf_programas/Codigo_de_Conducta_GACM.2017.pdf

34 GACM.(Enero2018),documentoProtocolo de Actuación de los Servidores Públicos, . Grupo Aeroportuario de la Ciudad de México, S.A. de C.V. Enero2017,páginadelNAIM,http://www.aeropuerto.gob.mx/doc/pdf_protocolos_de_actuaciones/protocolo-contrataciones.pdf

35 OCDE,“Desarrolloefectivodemegaproyectosde infraestructura. El caso del Nuevo Aeropuerto InternacionaldeMéxico”,(París;OCDE,2015),p.134-147.Recuperadode:http://www.oecd-ilibrary. org/docserver/download/49cd61cc-es.pdf?expires=1521238320&id= id&accname=guest&checksum= B3C9D2A21FDD5F0288919B5C155D0BC3

36 OCDE, “Primer informe de avances sobre el desarrollo del Nuevo Aeropuerto Internacional de laCiudaddeMéxico:Haciaunaejecuciónefectiva”,(París;OCDE,2016),p.16.,Recuperadode:http://www.oecd.org/gov/ethics/primer-informe-avances-desarrollo-nuevo-aeropuerto-mexico.htm


queempleó.Delas321contratacionesdelNAIMadiciembrede2017,44son convenios de colaboración celebrados por GACM con otras dependencias yentidades.Dentrodelmonto contratado, representanel 13.7%,porunmontode8mil741millonesdepesos.Comounesfuerzovoluntario,elGACMhapublicado41delos44conveniosdecolaboraciónreportadosenlapáginadatos.gob.mx.

2. Investigaciones de mercado de la industria de construcción

De acuerdo con MeTrOP, la investigación de mercado es un informe del proceso enelqueserecabayanalizainformacióndelascaracterísticasyestructuradel mercado de una obra pública. Dicha información permitiría determinar elementos como: la tendencia de la oferta y demanda de los principalesinsumos; los rangos de precios correspondientes a partir de los cuales seríaposibledeterminar la aceptabilidadde losmismosyel presupuestode las obras; la existencia de contratistas a nivel nacional o internacional ylascondicionesdecontratacióndelosmismos.Tambiéndeberíapermitirunaverificacióndelaexistenciadebienes,arrendamientososervicios,deproveedoresanivelnacionalointernacionalydelprecioestimado,basadoen la información que se obtenga de organismos públicos o privados, de fabricantes de bienes o prestadores del servicio, o una combinación de dichas fuentes de información.

La investigación de mercado es un requisito para emprender cualquier procedimiento de contratación, pero no está obligada la publicación de su documento. Sin embargo, sí es deseable que ésta se realice en todos los procedimientos de contratación.

Este documento es clave en los contratos que se otorgaron sin realizar una licitación abierta, pues de sus resultados debe desprenderse la conveniencia deelegiralosproveedoresfueradeeseesquemaypreferirunorestringidoo elegirlos directamente.Sin embargo, enMeTrOP se concluyóqueen lapráctica,unicamente2.63%de lasadjudicacionesdirectasdemásde30millones de pesos publican un resumen de la investigación de mercado en CompraNetyningunadelaslicitacioneseinvitacionesamásdetresmayoresa 100 millones de pesos lo hace.

El GACM no ha publicado la investigación de mercado de ninguna licitación pública de la muestra, pero se esforzó por publicarla en la única invitación a cuandomenos tres y en dos de las tres adjudicaciones directas. Sinembargo, no la publicó para los 11 convenios de colaboración, aun cuando era deseable porque fueron los procedimientos de excepción más frecuentes.

3. Encuestas y sondeos sobre la transparencia en las contrataciones públicas

La encuesta de opinión sobre los procedimientos de contratación más recienteesde2015y la realizó laSecretaríade laFunciónPública (SFP)para documentar la opinión de diversos actores sobre los procedimientos de contratación.Adiferenciadeotrosproyectos,elGACMrealizósondeossobrela percepción en materia de transparencia de las contrataciones del NAIM en particular. A diciembre de 2017 ha publicado los informes de los tres sondeos queharealizado(mayo2016,eneroyjulio2017)37.

37 GACM.(Enero2018),documento“SONDEO DE PERCEPCIÓN EN MATERIA DE TRANSPARENCIA, RESPECTO DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN INFORME DE RESULTADOS”, página delNAIM,http://www.aeropuerto.gob.mx/sondeos_transparencia.php


4. Información de las obras y servicios más relevantes, así como del proyecto en general

En la página datos.gob.mx38, se han publicado gráficas interactivas paradimensionartodoelproyectodeconstruccióndesdediversasperspectivas,comoelpreciodelasobrasylaformaenqueseeligieronlosproveedores.

El NAIM tiene su propia página de internet, lo que es novedoso. En esta página hanpublicadográficasyfotografíassobreelavancedelaconstruccióndelasobrasyserviciosmásrelevantes.Sonesfuerzosinnovadoresquenosehanvistoeneldesarrollodeotrosproyectosdeinfraestructura.

Sinembargo,lainformaciónnoseactualizaperiódicamenteyseadviertenciertasincongruenciasentrelosdatosquereportanylosdocumentosquepublicanen lamismapágina, loquehacecuestionarsuconfiabilidad.Porejemplo,lacéduladeavancedelabardaperimetralmuestraqueelcostodelabardafuede1mil980millonesdepesos,perodelregistrodelosajustesen losconveniosmodificatoriossedesprendeuncosto totalde2mil930millones de pesos.

5. Información sobre la ejecución de los trabajos

ElGACMsíhapublicadoinformacióndelaejecucióndecadacontratodelamuestra, por separado, lo que en la práctica no suele ocurrir.

Delos30contratosdemayormonto,16correspondenatrabajosdeobraysóloparaseis(37.5%)sehapublicadoinformacióndesuavance.EnlapáginadeinternetdelNAIM,elGACMhapublicadoinformacióndelavancefísicoyfinancierodelasobrasmásrelevantes,concedulasdescriptivasconelobjetodelostrabajos,elmontodelcontrato,losconveniosmodificatorios,lafechadeinicioyfin,asícomolasituaciónactual,conimágenesdelavanceylafechade supervisión. Sin embargo, la información no se actualiza periódicamente ysólosereportalaejecucióndelúltimoconveniomodificatorioynodetodalaobrayajustes.

Además, el GACM ha mostrado esfuerzo por concentrar las licitaciones que están relacionadas con la misma obra o servicio. Ha publicado el desarrollo deciertasobrasyservicios,haciendoreferenciaalosdiferentescontratosqueadjudicópararealizarlos,describiendolostrabajos,asícomoalgradodeavanceyhageneradovideossobresudesarrollo.

6. Acta finiquito y acta de entrega de algunos contratos

No es obligatoria la entrega de un informe de conclusión de las obras, sinounactadesuentrega-recepciónfísicaenlaquesehayaverificadosucalidadcuandoseentregaron lostrabajos.En laprácticaestedocumentono es público. En contraste, el GACM mostró compromiso con transparentar documentos similares, y por tanto, con dar certeza sobre la terminacióndeobrasyservicios.Adiciembrede2017hapublicadoelactafiniquitoydeentrega-recepción,enunodeloscuatrocontratos,cuyostrabajosyasereportaroncomoconcluidosenlapáginadelNAIMyconunavancefísicodel 100%.

38 Contrataciones abiertas, Nuevo Aeropuerto InternacionaldelaCiudaddeMéxico[NAIM].(Enero2018),https://datos.gob.mx/nuevoaeropuerto/


c) Documentos relevantes pendientes de publicar, así como datos importantes

A pesar de los esfuerzos mencionados, ante los estándares internacionales sobretransparenciayrendicióndecuentasqueunproyectodelatalladelNAIMdebeobservar,resultaninsuficientes.Esdeseablequetambiénseanpúblicoslossiguientesdocumentos:

1. Documentos de justificación de excepción a la licitación pública

Losdocumentosdejustificacióndelaexcepciónalalicitaciónpúblicasonde gran relevancia porque dan razones para prescindir de la licitación que ordena la Constitución. Además, contienen argumentos sobre la conveniencia paraoptarporotrasformasdecontratación.Lajustificacióndeestadecisiónreduce la discrecionalidad y obstaculiza que, sin sustento, se eviten laslicitaciones públicas. En ninguno de los 16 procedimientos de excepción de la muestrasepublicóeldocumentoenquesejustificataldecisión,nitampocoel de autorización, aún cuando esta opción fue empleada en cerca de la mitad de las contrataciones.

2. Las propuestas desechadas

Sibienlaleynoobligaapublicarlasproposicionesocotizacionespresentadasen las licitaciones, el GACM no ha mostrado un esfuerzo en adoptar la recomendación internacional de publicar las propuestas que se presentaron inicialmenteenlas16licitaciones(15púbicasy1restringida).Enespecial,es importante conocer las propuestas que se desecharon porque son el 73% de las propuestas recibidas inicialmente.

Porlogeneral,enlascontratacionesdelNAIMelganadorseeligióentremuypocaspropuestas,enunnivelbajodecompetenciaquesedebeevaluar.Enpromedio,serecibieron13propuestasporconcurso,perosólocinco(38%)cumplieroncontodoslosrequisitosyentreésasseeligiólaganadora.

Enelcasodelasproposicionesocotizacionesdelasadjudicacionesdirectas,aunquelaleytampocoobligaapublicarlas,enlaprácticasísepublicaun2.6%deellas.Sinembargo,elGACMnomostróunesfuerzosimilarynopublicó las cotizaciones de las tres adjudicaciones directas ni de los 11convenios de colaboración de la muestra.

3. Información sobre los convenios de colaboración con otras dependencias

Nosehahechopúblico,paraconveniosentreelGACMydependenciascomoSEDENAyCFE,siéstashansubcontratadopartedelostrabajosa entregar. Esta información no está disponible en CompraNeT o en la páginadelNAIM,auncuandoestaplataformahatenidoelobjetivodepublicar toda la información sobre las contrataciones de los trabajos.Junto con los convenios de colaboración que ha celebrado el GACM, sólo hapublicado losconveniosmodificatoriosen losquesehanajustado,pero no se informa si las dependencias o entidades han realizado subcontrataciones.


A partir de la formulación de solicitudes de información a las dependencias oentidadesquefirmaronconveniosdecolaboraciónconelGACM,sabemosque estos sí se han realizado. La Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM)respondióquerealizódosadjudicacionesdirectasparacumplirconlos objetivos del convenio de colaboración con el GACM “Investigacionesyestudiosespecialesrelacionadoscon losaspectosgeotécnicosdelNAIMenelvasodelexlagodeTexcoco,ZonaFederal”.Afirmóquelostrabajosrequirieron la contratación de servicios externos que no están dentro de sus capacidades, como el uso de grúas de plataforma para maniobras de esas piezas39.

4. Un informe mensual o periódico sobre la ejecución de los contratos

En el caso del NAIM, la información que ha publicado el GACM no da un panorama general del cumplimiento de los contratos, con lo que carecemos deunafuenteoficialypuntualsobreestosaspectos.

Es deseable, pero no obligatoria, la publicación periódica de un informe ejecutivo de la ejecución de los contratos. En este se debe ofrecer unpanorama general del cumplimiento de los contratos, reportar los cambios másrelevantesy lasupervisiónpormediodevisitas físicas,asícomounreportedeavancefísicoyfinancierodeloscontratos,yunadescripcióndelosprincipalesproblemasyriesgosenfrentados.

EjemplodecontingenciasquesehanpresentadoalejecutarloscontratosdelNAIMhansidoladepreciacióndelpesoylosparossindicalesdetransportistasporlosquesebloqueóelaccesoynosesuministrópetróleo,obligandoasuspender la construcción por cierto tiempo. Sin embargo, el gobierno no ha informado sobre estos eventos; los conocemos a través de los medios de comunicación.

En 2015, cuatro de los 30 contratos de la muestra se ajustaron porcontingencias fuera del alcance de los contratistas -como la falta de estudios deplaneación-perooficialmentetuvimosconocimientodeestashasta2017,conlapublicacióndelosconveniosmodificatoriosenlosquesejustificanlosajustesaloscontratos.Porejemplo,asípudimosconocerquelascondicionesinadecuadas del terreno implicaron trabajos adicionales para realizar lostrabajosdelconveniodecolaboraciónquefirmaronelGACMylaComisiónFederaldeElectricidad(CFE)paraqueestaúltimarealizaralacampañadeexploración geotécnica de campo40. También tuvieron que realizar estudios adicionalesparatenermejorconocimientodelascaracterísticasdelsubsuelo.Por esto en 2015 aumentó más del 100% el plazo acordado en el convenio decolaboración,peroesteajusteloconocimosen2017cuandosepublicóel convenio.

Enmayode2016seacordóelaumentodelplazodelcontratopara“construireldrenajepluvialtemporal”porquelaobratuvoquesuspendersedurante26 días en que no se suministró petróleo por conflictos sindicales detransportistas.Enjuliodelmismoaño,seaumentóelplazoparaejecutarlostrabajosdelcontrato“Nivelaciónylimpiezadelterreno”porcircunstanciascomo la liberación de la zona donde rescataban flora y fauna, así comobloqueos al acceso que impedían llevar materiales. Y en marzo de 2017, aumentó 102 días el plazo para “la construcción de los caminos provisionales”, yenparte,sejustificóporparossindicalesgeneralesdetransportistas.

39 RespuestadelaUNAMalasolicituddeaccesoalainformaciónconnúmerodefolio6440000014418.Fechaderespuesta:21defebrerode2018.

40 Estecontratocomprendíatrabajoscomomuestreoysistemasdemediciónenelsubsuelodezonasdeaeropistas,callesderodajeycaminosinternos del NAIM.


Contingenciascomoéstasysusefectossobreelproyectopodríandarseaconocerenuninformedeejecuciónperiódicoconinformaciónrelevanteparatodos los interesados.

5. Actualización periódica del avance global

Adiciembrede2017,concuatroañosdetrabajosenelproyecto,nocontábamoscon cifras concretas y periódicas sobre el avance en el presupuesto y elcalendariodetodoelproyecto.Fuehastajuniode2018quesepublicóelporcentajede“avanceglobal”,quenoseactualizóaagosto.

Portratarsedeunproyectodeinversiónconrecursosfederales,laSHCPyel GACM están obligados a informar periódicamente al Congreso el grado de avancefísicoyfinancierodelNAIM.ApesardequeestainformacióndelosproyectosnormalmenteestaríadisponibleenlosinformestrimestralesquepublicaelCongresodelaUnión,elNAIMreportaenceroelavancefísicoyfinancierobajoelargumentodequesedesarrollapormediodeunfideicomiso.Así, el gobierno se ha separado de las obligaciones de rendición de cuentas delosproyectosqueprevélaLeyFederaldePresupuestoyResponsabilidadHacendaria41(LFPRH)sinunarazónsuficiente,yaquetambiénenlosproyectosquesedesarrollanmedianteunfideicomisosedebenpublicaresascifras.

Si bien el Gobierno federal sí publica información del NAIM en los informes trimestrales, no cumple con informar al Congreso periódicamente el grado deavancedelpresupuestoydelcalendariodetrabajos.

En cuanto al presupuesto, el Gobierno federal ha publicado trimestralmente cuánto dinero entra y sale del fideicomiso con el que se paga, pero esinformacióninsuficiente,puesnoestádetalladaynoserelacionaconmetasoplanesdegastodelproyecto.Lomismosucedeconelavance físico:elgobierno reporta el estado de los contratos, pero no lo liga con el grado de cumplimiento del calendario o plan de evolución del NAIM, que tampoco son públicos.

Antelaausenciadeestascifrassobreelestadodelproyecto,MéxicoEvalúarealizó diversas solicitudes de información al GACM. En septiembre de 2017, en una solicitud de información preguntamos al GACM sobre el avance físico totaldelproyectodeconstrucciónyelGACMsolicitóprórrogapararesponder, lo que ocurrió en noviembre del mismo año, cuando respondió queelavancefísicodelproyectoera10.2%,al31deagostodeeseaño42. Estefueelavancereportadoadosañosymediodeiniciaroperacionessegúnel calendario original43.

Realizamosnuevamentelapreguntael16deenerode2018y,despuésdeuna prórroga, el 28 de febrero de este año el GACM respondió que el avance globaldelproyectoerade22.67%al31dediciembrede201744, con algunas precisionessobreelcálculodelporcentaje.

Ensu respuesta,elGACMexplicóqueelporcentajedeavanceglobal seobtuvo con una metodología que consideró el avance físico de cada rubro en el tiempo, con un peso específico según su valor en el proyecto. Detal manera, consideró como parte de este avance desde actividades de planeación-comolosestudiosyloscostosdelterreno-,hastalaejecuciónde trabajos y la puesta en marcha. También fue un aspecto relevante

41 Artículo107,fracciónI,delaLeyFederaldePresupuestoyResponsabilidadHacendaria

42 RespuestadeGACMalasolicituddeinformación094500082417.Fechaderespuesta:9denoviembrede 2017.

43 RespuestadeGACMalasolicituddeinformación094500082417.Fechaderespuesta:9denoviembrede 2017.

44 RespuestadeGACMalasolicituddeinformación094500000318.Fechaderespuesta:28defebrerode 2018.


la estrategia de construcción, según la cual la fecha de conclusión es el último trimestre de 2020. Además, afirmó que la velocidad de avancede megaproyectos como el NAIM no es lineal y que estará reportandoaceleracionesporencontrarseen laetapadeejecución.Tambiénexplicóqueexistenaspectosdeterminantesdelproyectoquenosereflejanenesedato,comolaobtencióndelfinanciamiento.

En reuniones a lo largo de este año, el GACM se comprometió a publicar unacifraquereporteelavanceglobaldelproyectoenlapáginadeinternetdelmismo.Yefectivamente,enjuniode2018,endichositiosepublicóun31% de avance global con las mismas precisiones sobre la metodología señaladas por el GACM en las respuestas a las solicitudes de información. Sinembargo,estacifranosehaactualizadomensualmentecomoseafirmaenel sitio,puesaagostode2018se reportaelmismodatoa juniodelmismo año45.

Sibienlacifradelavanceglobaldainformaciónsobreelestadodelproyecto,seguimossindetallesespecíficossobreelpresupuestoylaevoluciónenlaejecucióndelostrabajos.Aunquenosedifundenpúblicamenteestascifrasde avance, sabemos que pueden ser calculadas. El GACM cuenta con la tecnologíaparapublicarensupáginadeinternetelavancefísicoyfinancierodelNAIM, incluyendoherramientaspuntualesparadeterminar,en tiemporeal,elgradodeavancede laconstrucciónysusdimensiones físicas,detiempoycosto.

El GACM pagó 2 mil 692 millones de pesos por el contrato de gerencia de proyecto,mismoquepermitequelaconsultoraParsonsloacompañeenlaplaneación,organizaciónycontroldecadafase.ElGrupotambiénadquirió,por 136 millones de pesos, un modelo de información de la construcción denominado“BIM”(Building Information Modeling), mediante el cual tiene informacióninmediatayprecisadecadaobraydelproyecto,entodassusdimensiones. A esto se suma que, en enero de 2018, la OCDE reportó que elGACMsehadestacadoporcontarconelsoftware“SistemadeControldeObrayProyectos(SCOP)”,elcualgenerainformacióndelavance,losflujosdetrabajoyelimpactodelasdesviaciones,conrepresentacionesgráficas46.

6. Resultados de la vigilancia y supervisión de la SFP (Secretaría de la Función Pública)

La LGTAIP obliga a publicar los informes de las auditorías al ejerciciopresupuestaldecadasujetoobligadoysusrespectivasaclaraciones,entrelas que deberían incluirse como obligatorias las auditorías internas a cargo de la SFP47.

Si bien está pendiente la operación de la Plataforma Nacional de Transparencia en la que se cumplirán las obligaciones ordenadas en la LGTAIP, no se ha observado un esfuerzo voluntario del Gobierno federal por hacer públicos tales documentos. La SFP no ha publicado los hallazgos de las revisiones que harealizadoalNAIMdesde2014,sólosabemosqueharealizadorevisionesehizoobservaciones,peronosobrequéfueronysisecorrigieron.Porello,no tenemos certeza respecto a la efectividad de estas acciones en evitar el desvíoderecursosodecisionesenperjuiciodelacalidaddelaobra.

45 GACM.(Agosto2018),páginadelNAIM,avancefísicofinanciero,http://www.aeropuerto.gob.mx/avance_global.php

46 OCDE.(2018).Segundo Informe de Avances sobre el Desarrollo del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México.París:OCDE.Recuperadode:http://www.oecd.org/gov/ethics/segundo-informe-avances-desarrollo-aeropuerto-internacional-mexico.pdf, 21 p.

47 Artículo70,fracciónXXIV,delaLeyGeneraldeTransparenciayAccesoalaInformaciónPública.


7. Los oficios que muestran que han atendido las observaciones y solicitudes de aclaración de la Auditoria Superior de la Federación (ASF)

Esto,apesardequeesobligatorialapublicacióndelosOficiosdeConclusióndePliegosdeObservaciones,asícomodelDictamenTécnicoSimplificadodelas Solicitudes de Aclaración cuando las acciones han sido atendidas, como lo ha exigido el INAI48. No obstante, no se ha cumplido con publicar los documentos que constaten que se atendieron las observaciones por la ASF ensusrevisionesde2015y2016.

A pesar de los recursos tecnológicos al alcance del GACM, no se han concretado las altas expectativas sobre la información que se publicaría del NAIM. Con los documentos disponibles no podemos conocer por completo las contratacionesdelproyectonidelasobrasmásrelevantes.

Eficiencia

¿Por qué es importante analizar la eficiencia en las contrataciones?

Ademásdecumplirconelobjetivodecontrataralmejorpostor,esdecir,de obtener las mejores condiciones de contratación para el Estado, esimportanteempleardemaneraóptimalosrecursoshumanosyfinancierosenlosprocesosadministrativosparamantenercontroladosloscostosytiemposdeldesarrollodelproyecto.Laeficienciasugierequesedebecumplirconelobjetivosindesperdicioderecursosportrabajosadicionalesoinnecesarios.Debeaclararsequeesimportanteoperardemaneraeficientealolargodetodalacontratación:enlapreparacióndelproyectoycontratos,durantelafasedeadjudicación,yensuejecución.

El gobierno debe preparar y programar sus procesos de contratación demaneraimpecable;debepreverlosrecursosdetiempo,humanos,financierosytecnológicosqueletomaráelegiralmejorpostorparaeldesempeñodelcontratoencuestión.Esto,desdelaplaneacióndelproyecto,hastalaentregadelostrabajosylapuestaenoperacióndelaobrapública.

Los procedimientos de contratación del NAIM se desarrollaron de acuerdo conlaLeydeObras,mismaquepresentadiversasáreasdeoportunidadparagarantizarlaeficienciaalcontratar.Comoyaseadvertía,enlaleypredominala regulaciónde laetapade contrataciónyadjudicacióndel contrato, sinregularadetallelaplaneacióndelostrabajos,asícomosuejecución.Portanto, desde la ley no se garantiza una adecuada administración de losrecursosdesdeel iniciodel ciclodecontrataciónyestoexplicaquegranpartedelosproblemasdeineficienciaseoriginenenlaplaneación.Laleynoes estricta en exigir la planeación completa de las obras públicas, aun cuando lafaltadeinformacióncondicionaelempleoóptimodeltiempoyelcontroldecostosenelciclodecontratación.Además,laleydetallaactospresencialesyrequisitosquesedebencumplircondocumentaciónquedebeserrevisadaen cada licitación, lo que requiere recursos que podrían minimizarse.

Existeninstrumentosútilesparamejorarlaeficienciaenlacontrataciónfederalquereduciríancostosdetransacción.Porejemplo,adoptarprocedimientoselectrónicos en los que se lleve a cabo cada transacción podría reducir el

48 Instituto Nacional de Acceso a la Información [INAI],ExpedienteRRA4412/16,2demarzode2017.


papeleo y los costos de los actos presenciales. También sería unabuenamedidacontarconunpadróndeproveedoresquevalidesuinformaciónylesotorgueunaprecalificacióntemporalparaparticiparenlicitaciones,sinque tengan que asumir los costos de entrada en cada una. La inversión de recursos también se puede optimizar si se garantiza que sean administrados por personal profesionalizado, lo que es posible con un servicio profesional de carrera.Deigualforma,sepodríadesarrollarunsistemademejoracontinúaque analice la ejecución de lo procedimientos y genere recomendacionesparaobtenerahorrosybuenosindicadoresdedesempeño.

Seponeénfasisengarantizarlaplaneacióncompletadelproyectoporquecontar con información completa, suficiente y clara sobre la obra es unacondición importante para la adecuada administración de los recursos al operar procesos de contratación. Esto implica contar con la propiedad de terrenosdisponibles,especificacionestécnicasdelaobraqueseconstruirá,loscostosestimadosylosestudiosquedemuestrenqueesviableconstruirladesdeelpuntodevistalegal,ambiental,financieroysocial,ademásdelosplanosarquitectónicosydeingeniería.

Losconcursosolicitacionesconlosqueelgobiernodebeelegiralosmejoresproveedores, como regla general, inician con una convocatoria o invitación quedebecontenertodalainformacióndelproyecto.Paracumplirconestose debió realizar una buena planeación de cada obra, conceptualizando a detalle,enlotécnicoyeconómico.Sóloasíesposiblediseñarconvocatoriascon especificaciones idóneas y requisitos necesarios para que la obra sedesarrolledeacuerdoalosplanesylascondicionesdelsitio.Estotambiénpermitedefinirdemanerarealistatodaslastransaccionesquedebenrealizarlicitantesyautoridades,asícomoloscalendariosdetrabajoypagos.Brindarinformación de esta forma es benéfico tanto para las áreas contratantescomoparalasempresasparticipantes,porqueevitaeltrabajoinnecesariooadicionalporfaltadeinformación.Deestamanerasecontribuyeaevitareldesfase de tiempo o presupuesto.

Deigualforma,desdelaconvocatoriadebenprecisarseelmétodoycriteriosdeevaluaciónquelasautoridadesvanautilizarparavalorarlasofertasypoderelegiraunganador,asícomouncalendarioconlospasosyfechasquedebenseguirlosinteresadosenparticipar,hastalaemisióndefalloyensucaso,lafirmadelcontrato.

Después de la publicación de la convocatoria inicia un periodo para que los proveedores interesadosexpongansusdudasyelGobierno lasresponda,además de realizar aclaraciones adicionales. En esta fase, a menudo se pierde elcontrolsobreeltiempo,yaquesepresentaunnúmeroconsiderabledepreguntasysonfrecuenteslasquepidenaclaracionessobrelaplaneación,comoderechosdevía,proyectosejecutivosy losrequisitosacumplir.Nootorgar toda la información a tiempo implica ajustar el calendario inicial,provocando un efecto en cadena que puede implicar atrasos en las fechas siguientes e incluso la postergación de la conclusión de la obra.

Ademásdelejemploanterior,lafaltadeinformacióncompletayclara-comolaquebrindaunaplaneaciónadecuada-originaotrosproblemasdeineficienciaenlafasedecontratación.Porejemplo,puedevolverinútillaevaluacióndepropuestas, así como el tiempo que se destina a esto. Sin conocer a detalle las características de la obra pública que se realizará, es difícil distinguir qué


criterios deben valorarse en cada propuesta para identificar al contratistaidóneo. Así, el diseño del mecanismo de evaluación no está asociado a la obra públicaqueserequiereysuscircunstancias.Elmecanismodeevaluacióndejadeserunmedioparagarantizarbuenascondicionesdecalidad,tiempoyprecio.

Laplaneacióninadecuadadelasobrastambiéntieneimpactoenlaeficienciade laejecuciónde lostrabajos.Sinoseespecificaelalcancedelproyecto,esto seguramente implicará más trabajo, por actividades no consideradasinicialmente,ore-trabajoparaajustarlaconstrucciónalascondicionesrealesdelsitio,loquerepresentaráunamayorinversiónentérminosdecosto.Además,talescondicionesimpidenrealizarlostrabajossininterrupción,derivandoennecesitar más tiempo del programado, lo que implica ampliar los plazos para terminarlaobra.Montosyplazosporencimadelopactadosonevidenciadelaineficaciadelacontrataciónpública,puesmermanelvalorquedebengenerar.

La falta de control sobre el costo de la obra y el tiempo para realizarlase vuelven limitantes para obtener la calidad necesaria para que opere funcionalmente.Losrecursossedispersanpararesolverlosimprevistosyno se destinan en la medida necesaria a lograr la calidad de la obra, que es loprioritario.Aestacomplicaciónesnecesarioagregarque losproyectosde inversióndegranmagnitudcomoelNAIMsonpropensosacambiosycontingencias fuera del alcance de autoridades.

¿Cómo medimos la eficiencia en las contrataciones de mayor monto del NAIM?

Evaluamoslaeficienciaconlaqueseotorgaronlos30contratosdemayormontoyconquesehanrealizadolostrabajospactadosenéstos.

Se analizó si las contrataciones se realizaron en el tiempo previsto, yaque esto sugiere qué tan bien organizados y administrados fueron losprocedimientos de contratación. En consecuencia, a partir del cumplimiento delasconvocatorias,seanalizólaeficienciaconlaqueseadjudicóelcontratoenlas16licitacionesdelamuestra(queincluyelas15licitacionespúblicasylaúnicainvitaciónacuandomenostres,queesunalicitaciónrestringida).Enparticular,serevisócómoelGACMadministróeltiempoylosrecursospara operar las licitaciones.

EntalescondicionesempleamosdosindicadoresparaevaluarlaeficienciaenlaslicitacionesdelNAIM:

1) Elnúmerodejuntasdeaclaraciónyelnúmerodepreguntashechasenéstas:consideradocomoindicadordeeficienciadelprocedimientode contratación, ya que amayor número de juntas de aclaraciónypreguntas,sepuedesuponermenorsuficienciayclaridaden lostérminos de referencia o bases de la licitación, condiciones para una operacióneficiente;

2) El número de días de desfase en el cumplimiento del calendario de las licitaciones49,asícomolosajustesenlasfechasparaadaptarelcalendariodurantelalicitación:unmayornúmerodecambiosydíassepuedeatribuiratrabajoytiempoadicionalporfaltadeorganizacióndel proceso, o bien de claridad e información incompleta, entre otros factores.

49 1. Período de aclaración: inicia con la emisión de la convocatoria, respecto de la que se presentan interrogantesquesonresueltasenlasjuntasdeaclaración. Termina con las aclaraciones de la última juntadeaclaraciones.

2. Período de preparación de proposiciones: iniciaaldíasiguientedelaúltimajuntadeaclaraciones.Terminaconelactodepresentaciónyapertura de proposiciones.

3. Período de evaluación de proposiciones: iniciaconelactodepresentaciónyaperturadeproposicionesyculminaundíaantesdelaemisióndel fallo, en el que consta la evaluación de las proposiciones presentadas.

4. Período de firma del contrato: Da inicio con laemisióndelfalloenelqueseadjudicóelcontratoalparticipantevencedoryterminaconlafirmadelcontrato.


Tambiénevaluamoslaeficienciaenlaejecucióndelostrabajosdecontratación.Para ello analizamos el cumplimiento de las fechas acordadas en el contrato yestablecimoscomoindicadoreselnúmerodedíasdedesfaseentiempoparalarealizacióndetrabajosyelaumentodeprecioporcircunstanciascuyaprevenciónoresolucióndependíadelcontroldelGACMsobreelproyecto.

Esimportanteaclararqueelanálisishechoalafasedeejecucióndelcontratoserealizóparauncasoenparticular:lostrabajosdeunodelosconveniosdecolaboraciónquefirmóGACMconSEDENA,paraqueestaúltimarealizaralabardaperimetral delNAIMyotrasobras, así como servicios relacionados.Hasta el cierre de este documento, es la única obra del NAIM que ha sido completamenteedificada.Evaluamossilostrabajosserealizaronempleandodemaneraóptimalosrecursosdisponiblesysiesteformatodecontratacióncontribuyealaeficienciaenlagestióndecontratosylaejecucióndelasobras.

Enlaevaluacióndelaeficienciaenlascontratacionesesnecesarioconsiderarla estrategia anunciada por la SCT en 2015, a fin de dimensionar lasconsecuenciasdelosproblemasdeadministraciónderecursosyorganización

Fuente: Elaborado por México Evalúa con información del proyecto en la página del NAIM y en documentos de la OCDE.

PROGRAMA DE LICITACIONES EN PAQUETES SECUENCIALES

PAQUETE 1LICITACIÓN:

(01/08/15 - 09/12/15)

Nivelación del terreno

PAQUETE 3LICITACIONES:

(01/11/15 - 10/03/16)

Torre de control

(01/11/15 - 06/04/16)

Pistas de aterrizaje y pistas de carrete


(01/04/16 - 09/08/16)

Ducto de distribución de combustible

(01/04/16 - 28/08/16)

Plataformas para pasajeros

(01/04/16 - 07/09/16)

Terminal de combustible


(01/06/16 - 18/10/16)

Estación de bomberos


(01/09/16 - 19/01/17)

Conexiones de vías de acceso. Primera etapa


(01/10/15 - 08/02/16)

Drenaje pluvialSubestación eléctrica

(01/10/15 - 01/03/16)

Cimientos de la terminal


(01/02/16 - 14/07/16)

Estructura del edificio terminal


(01/05/16 - 08/09/16)

Ayudas para la navegación

Túnel central

(01/05/16 - 18/09/16)

Señales visuales


(01/07/16 - 18/11/16)

Edificios de apoyo

(01/03/16 - 28/07/17)

Estacionamiento para empleados

Centro de operación

(01/03/16 - 02/08/17)

Centro de transporte multimodal


(01/03/16 - 08/07/17)

Estacionamientos

Conexiones de vías de acceso. Segunda etapa

2015 2016 2017

12

3

45

6

78

910


enelproyecto.El8dejuliode2015,enuneventopúblico,laSCTanuncióquelaestrategiaconsistiríaenagruparlaslicitacionesenpaquetessecuencialesyexplicó que con esta concentración se pretendía recibir propuestas de calidad.

Al programar los paquetes de licitaciones unos tras otros, la mala administraciónderecursoscomoeltiempoylosproblemasdeorganización,podrían tener un efecto dominó y trascender de un paquete a otro. Elatraso de algunas contrataciones o paquetes posiblemente impactaron el iniciodelossiguientesyporende,tambiéneneldesarrollodelproyectoengeneralysucalendario.Lospaquetesprincipalesqueseincluyeronenunaprogramación anunciada inicialmente fueron los de obras preliminares, obras deinfraestructuraprincipalyobraspuestaenmarcha50.

LaOCDE,enelreporte“Desarrolloefectivodemegaproyectosdeinfraestructura.ElcasodelNuevoAeropuertodelaCiudaddeMéxico”,enuncióygraficólasecuenciade los procesos competitivos que anunció la SCT, a partir de la información que proporcionólamismadependencia.LaOCDEconcluyóque,conelplanpublicado,todo el ciclo de contratación de las obras se realizaría en dos años, de agosto de 2015 a agosto de 2017. En ese horizonte de tiempo se programaron las 12 licitacionesenpaquetesyfechascomoindicaelgráficopasado51.


El programa de licitaciones secuenciales que inició en 2015 no se cumplió a cabalidad. Las contrataciones empezaron con atraso, en relación con el plan ylaestrategiadecontratacióninicial.Enelprogramaseidentificanochodelas16licitacionesdelamuestrayensietedelasnueve(88%)existióundesfase.Lasiguientegráficamuestralosdíasdeatrasoinicial.

AJUSTES AL PROGRAMA DE LICITACIONES DE 2015 DÍAS ADICIONALES Y REDUCIDOS EN OCHO LICITACIONES DE LA MUESTRA

DÍAS PLANEADOS Y EFECTIVOS EN LAS LICITACIONES DE LA MUESTRATiempo promedio de los actos de los procesos de contratación (16 procesos del NAICM)

Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de los contratos de la muestra disponible en CompraNet, datos.gob.mx y en la página del NAIM a diciembre de 2017. Además, con información del proyecto en documentos de la OCDE.

Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de las licitaciones de la muestra, disponible en CompraNet, datos.gob.mx y en la página del NAIM a diciembre de 2017.

31 may. 10 jul. 19 ago. 28 sep. 7 nov. 17 dic. 26 ene. 6 mar. 15 abr. 25 may. 4 jul. 13 ago. 22 sep. 1 nov. 11 dic. 20 ene. 1 mar.

NIVELACIÓN Y LIMPIEZA DEL TERRENO

SUBESTACIONES ELÉCTRICAS

CONSTRUCCIÓN DEL DRENAJE PLUVIAL TEMPORAL (RELATIVOS)

LOSA DE CIMENTACIÓN DEL EDIFICIO TERMINAL

PISTA 3

PISTA 2

EDIFICIO DE LA TORRE DE CONTROL

EDIFICIO TERMINAL

Planeado Observado

2015 2016 2017

Convocatoria y proceso de aclaración

+43 días +7 días +13 días

+75%

-6 días

Preparación y entrega de proposiciones Evaluación y fallo Firma del contrato

ESTIMADO

81DÍAS

TOTAL

OBSERVADO

142DÍAS

TOTAL

22 27 21 15

65 21 28 28

+5

+242

-122

+294

+215

+187

+354

+180

50 SecretaríadeComunicacionesyTransportes[SCT], comunicado de prensa 288, Anuncia SCT 21 paquetes de licitaciones organizados en secuencia constructiva del NAIM,de8dejuliode2015,http://www.sct.gob.mx/despliega-noticias/article/anuncia-sct-21-paquetes-de-licitaciones-organizados-en-secuencia-constructiva-del-NAIM/

51 OCDE,“Desarrolloefectivodemegaproyectosde infraestructura. El caso del Nuevo Aeropuerto InternacionaldeMéxico”,(París;OCDE,2015),100p.Recuperadode:http://www.oecd-ilibrary.org/docserver/download/49cd61cc-es. pdf?expires=1521238320&id=id&accname= guest&checksum= B3C9D2A21FDD5F0288919B5C155D0BC3,Laconformación del paquete está marcada por la fecha de inicio de las licitaciones.


Además de este atraso inicial, los desfases se acumulan porque los procedimientos de licitación duraron más de lo estimado y los trabajostambién han requerido tiempo adicional, como se explicará en esta sección.

a) Eficiencia en la adjudicación del contrato

Ningúncontratoseadjudicóenelperiododetiempoprevisto.Conbaseenunanálisis de los 16 concursos más importantes por su monto, observamos que todos ocuparon más tiempo del programado en la convocatoria. Aunque el gobierno diseñó las licitaciones para que, en promedio, duraran 81 días cada una, contra sus pronósticos sólo 2 de las 16 se hicieron en este margen de tiempo(en72y76días),aunquetambiénexcedieroneltiempodesupropiocalendario.Enpromedio,cadaconcursosehizoen142días(75%másdeloestimado).

AJUSTES AL PROGRAMA DE LICITACIONES DE 2015 DÍAS ADICIONALES Y REDUCIDOS EN OCHO LICITACIONES DE LA MUESTRA

DÍAS PLANEADOS Y EFECTIVOS EN LAS LICITACIONES DE LA MUESTRATiempo promedio de los actos de los procesos de contratación (16 procesos del NAICM)

Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de los contratos de la muestra disponible en CompraNet, datos.gob.mx y en la página del NAIM a diciembre de 2017. Además, con información del proyecto en documentos de la OCDE.


31 may. 10 jul. 19 ago. 28 sep. 7 nov. 17 dic. 26 ene. 6 mar. 15 abr. 25 may. 4 jul. 13 ago. 22 sep. 1 nov. 11 dic. 20 ene. 1 mar.

NIVELACIÓN Y LIMPIEZA DEL TERRENO


CONSTRUCCIÓN DEL DRENAJE PLUVIAL TEMPORAL (RELATIVOS)


PISTA 3

PISTA 2


EDIFICIO TERMINAL

Planeado Observado

2015 2016 2017

Convocatoria y proceso de aclaración

+43 días +7 días +13 días

+75%

-6 días

Preparación y entrega de proposiciones Evaluación y fallo Firma del contrato

ESTIMADO

81DÍAS

TOTAL

OBSERVADO

142DÍAS

TOTAL

22 27 21 15

65 21 28 28

+5

+242

-122

+294

+215

+187

+354

+180

Tras la publicación de las convocatorias, los proveedores interesados presentaronvariasdudassobrelainformacióndelproyecto.Lagrancantidadde preguntas recibidas por convocatoria es síntoma de falta de claridad en lasconvocatoriasporposibleindefinicióndelalcancedelaobraoservicioencuestiónylafaltadeespecificacionesdelosproyectos,conelgradodedetalleylaclaridadnecesariaparalapreparacióndepropuestassolventes.Tambiénimplicamayortiempoparaadjudicarelcontrato,loquepromueveun desfase del calendario.

En promedio, los proveedores presentaron más de mil preguntas por convocatoria, sobre las 16 convocatorias a participar en las licitaciones demayorcuantíadelNAIM.Setratadeunnúmeroaltoencontrasteconotros megaproyectos de infraestructura contemporáneos, como el TrenMéxico-Toluca que además empezó sus contrataciones con una planeación insuficiente,yrecibióunmenornúmerodepreguntas,enpromedio239porlicitación52. La diferencia es más evidente si consideramos la licitación con mayornúmerodepreguntasdelNAIM,lacorrespondientealedificioterminal,paralacualserecibieronmásde4,500preguntas.

52 Enlas14licitacionesdelTrenMéxicoToluca,mayoresa100millonesdepesosadiciembrede2017, se presentaron 239 preguntas en promedio. En 4licitacionessepresentaronmásde400preguntas.Porejemplo,elmayornúmerodepreguntasfuede646enlalicitación“Suministro,instalaciónypuesta en marcha del material rodante, sistemas ferroviarios,sistemasdecomunicaciones,boletaje,centro de control, sistemas electromecánicos del túnelydelviaducto,vía,sistemadeenergíayconstrucción de dos subestaciones de tracción 25 kvyedificiostécnicosenlínea,deltreninterurbanoMéxico-Toluca”. Consultado en CompraNet.


Enconsecuencia,elgobiernotuvoquehacervariasjuntasdeaclaraciónquenohabíaprevistopararecibirlaspreguntasydestinómásdíasdelosquehabíaestimadopararesponderlas.EnlasconvocatoriaselGACMfijósólounafechaparaestefin,perorealizóunamediadecuatrojuntasdeaclaraciónporcadaconcurso. Y aunque programó, en promedio, 19 días para responder preguntas sobrelaconvocatoria,realmenteutilizó65días,242%más.Destacaelcasodelconcurso“DesarrollodeIngenieríaaDetalleyconstruccióndeSubestacionesyAcometidaEléctricadelNAIM”,pueslosposiblescontratistashicieronllegar1,124preguntasalaconvocatoriayelgobiernotuvoquerealizardiezjuntaspararesponderlas,cuandoloesperadoerauna.Paraesto,destinó224días-194másdelos30díasquehabíancontemplado-.

Es importante destacar que, entre los efectos más nocivos de estos desfases, hubieron otrasmedidas de ajuste para acomodar los tiempos excesivos.Es decir, no sólo se ampliaron los tiempos, sino que se recortó el tiempo asignadoaotrasetapasqueintegranelprocesodeadjudicacióndelcontrato.

Esto fue especialmente evidente en la preparación de ofertas, pues se redujoeltiempopromedioprevistoparaello,unavezterminadoelprocesodeaclaración.Estehechoposiblementedificultóaloscontratistascumplircabalmenteconlosrequisitosexigidos,yaquealmenosenteoríalostiemposde la licitación se diseñan considerando el tiempo que toma realizar la proposición u oferta esperada. Así, aunque en las convocatorias se señalaba que se destinarían 27 días para la preparación de proposiciones, realmente se asignaron, en promedio, 21 días para dicha etapa. A su vez, este tipo deineficienciapudomermarlacalidaddelasofertas,alreducireltiempodisponible para prepararlas.

Un caso notorio en este sentido fue la licitación de la losa de cimentación del edificioterminal,enlaqueelGACMempleó66díasadicionalesalosestimadospara aclarar las convocatorias, con lo que se restaron 52 días al tiempo estimado paraprepararypresentarpropuestas.Lomismoseobservóenseislicitacionesdelamuestra(detrabajosrelativosalospilotes,caminosprovisionales,losade cimentación del edificio terminal, así como su construcción y tambiénsupervisión,yconstruccióndeledificiodetorredecontrol).

En términos generales, los problemas de planeación en cada licitación se agravan con la estrategia de concentrarlas en bloque. Al ejecutar elprograma de contrataciones en paquetes, el GACM aclaró la convocatoria de siete licitaciones al mismo tiempo, entre las que están las seis que referimos anteriormente53 en las que se redujo el tiempo de preparación de laspropuestas. En consecuencia, observamos que un gran reto atender la cantidad depreguntasporlicitaciónyquelaestrategiadepaquetessecuencialespudocomplicarsurespuesta,puesrequiriómúltiplesajustesparadisponerdemástiempo.Lacapacidadderespuestatuvoqueredistribuirseentreunmayornúmero de preguntas de todas las licitaciones del bloque.

ElGACMtambiénempleómástiempodelopensadoencalificarlaspropuestasyenelegiralganador,habiendoprevisto21díasparaevaluaryfallar,perorealmente requiriendo 28, en promedio.

Elmismopatróndeajustesalcalendarioydeatrasosucediódespués,alfirmarelcontratoparaempezarlaconstrucción.Apesardehaberprevistofirmarelcontrato15díasdespuésdeemitirelfallo,enrealidadserequirieron

53 Realizacióndelasubestacióneléctrica,lostrabajosrelativosalospilotes,lalosadecimentacióndeledificioterminal,laconstruccióndeledificioterminal,losserviciosdesupervisiónparaeledificioterminal,asícomolasdelapista2ylapista3.


13díasmás,casieldobledelinicial.Lamayoríadeloscontratos(10de16)sefirmódespuésdelos15díassiguientesalaeleccióndelganador,superandoel plazo que se había previsto en la convocatoria. Sin embargo, en seis casos sefirmódespuésdeldía30,empleandoeldobledetiempo.

AJUSTE AL CALENDARIO DE LAS LICITACIONESDIFERENCIA POR AUMENTO Y/O REDUCCIÓN DE DÍAS


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50

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Convocatoria y proceso de aclaración Preparación y entrega de proposiciones Evaluación y fallo Firma del contrato Diferencia de días

216

117

89

6558 55 54 51 47 45 40 39

31 2620 15

60

Alparecer,seprogramaronlicitacionesconuncalendariodemasiadojustoparalacomplejidadylainsuficienteclaridaddelainformaciónofrecidaparapreparar propuestas.

Así, es posible concluir que desde la calendarización del procedimiento de contratación se administraron los recursos con una perspectiva diferente a la realidad que se presentaría. Puesto que se subestimó el tiempo necesario para adjudicar loscontratosdelamuestra, loquetuvounimpactoenel iniciodelos trabajos,sólo trabajandomásen lamismacantidaddetiemposepodríacompensar en la construcción de las obras. Sin embargo, si el problema de raíz fueunaplaneaciónopreparacióninsuficientedelosproyectosdeobra,estonoseráposible.Alcontrario,enesecasopodríanesperarsemayoresatrasos.


b) Eficiencia en la gestión de los contratos y la verificación de la ejecución de los trabajos

Unalimitantealanálisisdelaeficienciaenlaejecucióndelostrabajoseslafalta de información a detalle. En MeTrOP se evidenció que ésta es la etapa más opaca del ciclo de contratación de obra pública. Si bien existe avance por parte delGACMenpublicarmayorinformaciónqueenotrasobras,aunestápendientehacer públicos documentos relevantes como los reportes de auditoria interna.

Muestradelafaltadeinformaciónsobrelaejecucióndeloscontratosesquenosereportan todos los datos que exige el Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas(EDCA).Esteestándar,enversiónuniversal,exigepublicar274camposde información sólo sobre la implementación de los contratos, en formato de datosabiertos.Lamayorpartedeestoscamposnosonpúblicosenloscontratosdel NAIM; el resto se publican en formatos poco accesibles, pues sólo es posible utilizarlos con cierta especialización técnica para procesar e interpretarlos.

Sonejemplosdeinformaciónqueexigeelestándar,peronoespúblicaenelproyecto:lalistadetransaccionesdepagoporcontratocondetalleportransacción;lainformaciónsobreelproveedorcondirecciónfiscalydatosdecontacto; la precisión de que el contrato tiene otros contratos relacionados ylainformaciónparaidentificarlos;loseventosdurantelaejecucióndeloscontratos, con el reporte de su avance; e incluso documentos importantes comoavisosyformatosdescargablesparacontratistas.

En estas condiciones, nuestra principal fuente de información precisa son los informes de la Auditoria Superior de la Federación con los resultados de las revisionesalejerciciodelosrecursosfederalesenunamuestradecontratosdelNAIM.LaASFdetallaconcifrasyfechasloshechosyprácticasdelGACMrelacionadosconlagestióndeloscontratosylaejecucióndelostrabajos.Además,precisalainformaciónqueutilizó,asícomolasrecomendacionesyaccionesrealizadastrasverificarsielmarconormativosecumplió.

Con base en los informes de auditoría de 2015 a 2017 y en los conveniosmodificatoriosaloscontratosdelamuestra-quehapublicadoelGACM,observamosquelaejecucióndelostrabajostambiénsedesfasó.Sibienelcalendarioparaestaetapayasehabíaafectadoporelatrasoenlalicitaciónylaadjudicacióndelcontrato -que se ilustró en la sección anterior- también se desfasó por sus propios problemasylimitaciones.En9delos16contratosdemayorcuantíalostrabajosno pudieron iniciar en la fecha pactada porque el gobierno no cumplió con otorgar las condiciones para empezar, como dar acceso al sitio.

Así, semodificaron los plazos y las fechas acordados en el contrato porcausasquedependíandelGACMyque,auncuandoestabanbajosucontrol,nolasaseguróatiempo.Ensietecontratosdelamuestra,elGACMfirmóconveniosmodificatoriosparaaumentarelmontoinicialdelcontratoyampliarlosplazosyjustificóestosajustesporquehubieronatrasosenlarealizacióndelostrabajos.Encincodeestoscontratos,seseñalóqueelGACMentregóconretrasoelanticipoysinéstenosepudieroniniciarlostrabajos.

Además, el GACM ha enfrentado problemas para cumplir a tiempo con los términos delcontratoporcircunstanciasquesurgierondurantelarealizacióndelostrabajos,peroqueparecequepudieronhaberseprevistoyevitadoconunamejorplaneaciónypreparacióndelostrabajos.Ellorefuerzalanecesidaddetomarconseriedad


losdiferentesestudiosdefactibilidaddelproyecto,sinquesóloseantrámitesacumplir.Porejemplo,enelcontrato“Carga,acarreoydescargafueradelpolígonodelmaterialexistente”fueronnecesariostrabajosadicionalesalosconsideradosinicialmenteporafectacionesen la infraestructuradelMunicipiodeTexcocoyconflictosviales.Lasexternalidadesenlasvialidadesdeaccesoalsitiodebieronser parte de los estudios de planeación, así como de las medidas para evitar una afectación a las zonas aledañas. Estos cambios posteriores representaron un aumento de más del 50% del costo del contrato inicial.

En2015secomplicólaejecucióndecuatrodelos30contratosdelamuestraporcircunstanciasquepudieronresolversedurantelaplaneacióndelproyecto,empleandolosestudiosdefactibilidadysuanálisis.Porejemplo,elplazodeejecucióndelconvenioconCFEparalacampañadeexploracióngeotécnicade campo aumentó 100%, debido a las condiciones inadecuadas del terreno yporqueserequeríanestudiosadicionalesparatenermejorconocimientodelascaracterísticasdelsubsuelo.Otroejemploclaroeselaumentodelplazoparaejecutarlostrabajosdelcontrato“Nivelaciónylimpiezadelterreno”porcircunstanciascomolaliberacióndelazonadonderescatabanflorayfauna,así como bloqueos al acceso que impedían llevar materiales, circunstancias que pudo prever el estudio de factibilidad.

Estos problemas en la ejecución de contratos de obras preliminares hanafectado la construcción de obras que se construirían posteriormente. En los informes de auditoría de 2016, la ASF observó que el GACM no consideró quelaconstruccióndeledificioterminaldependía,primero,delavancedeloscontratosde“construccióndelalosadecimentacióndeledificioterminal”y“lostrabajosdepilotes”.Estomismoocurrióconlacimentacióndeledificiodelatorredecontrolyladelcentrodetransporteterrestre.Estosugiereque posiblemente se atrasen también ambas obras.

LaASFafirmóqueestosretrasoseranevidenciadeladeficienteplaneaciónycalendarizacióndelostrabajosdelproyecto.Hizounaobservaciónenelmismosentidosobre laejecucióndelcontrato“Instalaciónde la instrumentacióngeotécnicaenlaprecargadelaspistas2y3”;afirmóquesuejecuciónseprogramósinconsiderarquecondicionabanelinicioylarealizacióndelostrabajosdecolocacióndecapasdetezontleydelaprecargadelaspistas.

Además, mediante la información de las revisiones de la ASF, tenemos conocimientodequeelGACMnohagestionadoconeficiencialaejecuciónde varios trabajos. En 14 contratos de lamuestra la ASF observómalasprácticascomo:laautorizacióndepagossincomprobarlarealizacióndelostrabajosenlostérminosacordados,realizarpagosduplicadosporservicioscomprendidosenotroscontratos,pagosportrabajosnoejecutados,asícomopagosinjustificados-comoelajustedesalariosencasosquenoprocedía-,ypagossincomprobarenlosperiodosobligatorios.Poresto,laAuditoríahasolicitadoalGACMqueaclaremásde3milmillonesdepesosyhadeterminadoalrededor de 100 millones de pesos como presunto daño al erario.

Porejemplo,laASFdeterminóqueenelcontrato“Proyectodepistas,rodajesyplataformasyayudasalanavegaciónyotrasinstalacionesdelNAIM”,elGACMpagócasi694millonesdepesossinverificarsielproveedorhabíacumplidoconloespecificadoysilostrabajoslosrealizóelpersonalacordado.PormediodeunasolicituddeinformaciónalaASFsupimosqueelGACMyaatendió el cuestionamiento de la ASF requirió por este monto54.

54 Respuestaalasolicituddeaccesoalainformación número 0110000003718, de 16 de febrero de 2018


AJUSTES A LOS CONTRATOS CON CONVENIOS MODIFICATORIOSAUMENTO DE DÍAS EN PLAZO DE ENTREGA Y % DE AUMENTO AL PRECIO DEL CONTRATO

MONTO OBSERVADO POR LA ASF POR ACLARAR Y POR PRESUNTO DAÑO

Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de las licitaciones de la muestra, disponible en los informes de fiscalización de la Auditoría Superior de la Federación a diciembre de 2017.

Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de las licitaciones de la muestra, disponible en CompraNet, datos.gob.mx, en la página del NAIM y en los informes de fiscalización de la Auditoría Superior de la Federación a diciembre de 2017.

Atraso por condiciones iniciales Aumento en plazo durente los trabajos Aumento en precio %

# de Convenios modificatorios

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4 3 3 2 2 2 2 2 2 1 1 1

20.8% 47.5% 83% 5.3% 46.7%

49 15 1792

50 14 21

300210

152

180

63

678

102

359

73

PRESUNTO DAÑO

MONTO POR ACLARAR

3,054

CARGA, ACARREO Y DESCARGA DE MATERIAL

CAMINOS PROVISIONALES

GERENCIA DEL PROYECTO (INTEGRADOR)

PROYECTO EJECUTIVO DE PISTAS Y OTRAS INSTALACIONES

PROYECTO EJECUTIVO ARQUITECTÓNICO DE LA TERMINAL, TORRE DE CONTROL Y ESTACIONAMIENTO

206 2

1,522

758

701

8126


Deestoseadvierteque laeficienciaen lagestiónde loscontratosesunestándartodavíadifícildelograr.Estohaimpedidorealizarlostrabajossininterrupcionesyademás,ha requerido trabajosadicionales,derivandoenmásdíasdetrabajoyportanto,desfasedelafechadeconclusión.

-Convenios de colaboración celebrados por el GACM con dependencias y entidades. Estudio de caso: la barda perimetral del NAIM

Para asegurar el NAIM se creó el proyecto de la barda perimetral quecomprendió:unabardade33kmalrededordelNAIM,caminosde31kmenelmismoperímetroalinterior,lainstalaciónde14mil331luminariassolares,laconstruccióndedoscasetas(unadevigilanciaydeaccesoyotradeaccesodecarga),serviciodealumbrado,asícomootrosserviciosinducidos55 que no seespecificaronenelconvenio.PorlacomplejidaddelasgrandesobrasdelNAIM,comolaspistasdeaterrizajeoeledificioterminal,labardaperimetralesdelasobrasmássencillasdelproyecto.

El GACM decidió no realizar un concurso para buscar un proveedor. En su lugar, celebróunconvenioconlaSecretaríadelaDefensaNacional(SEDENA),justificandola“urgencia”por“cercar”elterrenoanteconflictosconlascomunidadesaledañas.Sin embargo, como se explicará más adelante, esta misma urgencia precipitó el inicio de la construcción de la barda sin haberla preparado.

El 18 de febrero de 2015 el Gobierno federal, a través del GACM, celebró un conveniodecolaboraciónconSEDENApor1mil547millonesdepesosparaqueconstruyeraelproyectointegraldebardaen563días.Sinembargo,laobranoconcluyóatiemponidentrodelpreciopactadoinicialmente,loqueesunindicadordeineficienciaenlaejecucióndelostrabajos.Elconveniodecolaboraciónseajustóencincoconveniosmodificatorios,delosquesehanpublicadocuatro.Desuconsultaadvertimosqueelmontofinales87%mayoralinicialmentepactado(2mil930millonesdepesos)ysuduración53%mayoralaestimada(300díasmásdelos563estimados).

Fuente: Elaborado por México Evalúa con información relativa al convenio de colaboración que firmaron GACM y SEDENA, disponible en la página del NAIM, en los informes de auditoria 2015 a 2017 de la Auditoria Superior de la Federación y solicitudes de información a GACM, al cierre de 2017.

Presupuesto Incremento

BARDA PERIMETRAL DEL NAIM (SOBRECOSTO Y TIEMPO ADICIONAL)

0 500 1,000 1,500 2,000 2,500

$1,547millones de pesos

$1,383millones de pesos

89% de sobrecosto

563días

300días

53% de tiempo adicional

MONTO (TOTAL 2,930 MDP)

DÍAS (TOTAL 863)

55 De acuerdo a las cedulas de avance de la obra, que ha publicado GACM en la página del NAIM, lostrabajosdeconstruccióndeobrasinducidasconsistenenlaejecucióndelareddebajaymediatensión,ademásdealreddefibraóptica,teniendocomoalcancelosductosyregistros.http://www.aeropuerto.gob.mx/obras_preliminares_estudios_7.php


La construcción de la barda integral es un ejemplo de que contratar alproveedorsin licitaciónpúblicaycon ladiscrecionalidadde losesquemasexcepcionales no necesariamente promueve buenos resultados. Los esquemas excepcionales no garantizan que estén debidamente planeadas las obras antes de ser contratadas, que los recursos se administren adecuadamente yademás,queserindancuentasdelasdecisiones.Laejecucióntienesuspropiosretosquesuelensersignificativamentemáscomplejoscuandolosproyectosnosepreparanbienantesdeiniciarlaconstrucción.

¿Cuáles fueron los problemas de eficiencia en la ejecución de trabajosy la gestión del convenio de colaboración para realizar la barda? La ASFevidenciófaltadepreparaciónenelproyectodelabarda,loqueocasionóvarios retrabajos y dificultó realizar las obras demanera ininterrumpida,contribuyendoasuatraso.

En los informes de 2015, la ASF56 evidenció que el convenio se formalizó sin laplaneacióncompletadelproyecto,puesnosecontabaconlosproyectosejecutivoscompletosdecadaunadelasobras.DelosdocumentospublicadosporelGACMyenespecial, del cronogramade construccióndel proyectointegral de barda57, advertimos que fue hasta seis meses después de la fechaenqueseiniciaríanlostrabajoscuandoseobtuvoelproyectoejecutivodelabarda,asícomoestudiostopográficosqueerannecesariosantesdeformalizarelconvenioyrealizarlostrabajos.

La urgencia por cercar el terreno precipitó la construcción de la barda. El GACM celebró con SEDENA el convenio de colaboración sin contar aún con el Plan Maestro del NAIM, que contiene las dimensión de las obras que integraránelproyectoconstructivo,asícomosudistribuciónyubicaciónenel terreno. Al no tener certeza sobre estos aspectos, no había infomación respectoacuáleseranlossitiosidóneosparaubicaryhabilitarlaspuertasycasetas de acceso al terreno.

La ASF evidenció que el GACM celebró el convenio de colaboración sin asegurar lasmejorescondicionesdecontrataciónsobreelprecio,calidadytiempo.ElGACMpactóelprecioporlostrabajossincontarconunestudiodemercadoconelquepudieranegociaryasegurarpreciosreales,comosepuedeexigirenloscontratosordinarios.Tampocofueespecíficoencuantoalprogramadelostrabajosaejecutar,loquelimitólafiscalizacióndelcumplimientodelconvenio.Porejemplo,el conveniono incluyósancionespor retrasoen laentregadetrabajos.Tampocoseestablecióconclaridadlafechadeinicioydeconclusióndelostrabajosydesusdistintasetapas,niseasegurólacalidadde la obra, al no prever estándares de construcción para garantizar su calidad.

Llama la atención que para contratar se haya empleado el esquema deconvenio de colaboración entre dependencias, eligiendo así a SEDENA como ejecutorde laobra.Dada la relativasimplicidaddelproyectode labardaperimetral, era posible elegir al contratista entremuchos proveedores yofertas, como se aspira en procedimientos competidos, a fin de que laconstrucciónserealiceapreciosdemercadoydecalidad.Así,noquedaclaropor qué el GACM decidió descartar las conveniencias de otorgar el contrato en condiciones de competencia.

La ejecución de los trabajos tampoco se caracterizó por ser eficiente.Se observó una planeación tardía y por ende una ejecución atropellada

56 Auditoría Superior de la Federación [ASF]. (2017).GrupoAeroportuariodelaCiudaddeMéxico,S.A.deC.V.ConstruccióndelNuevoAeropuertoInternacional de la Ciudad de México. Auditoría deInversionesFísicas:15-2-09KDH-04-0407.Auditoría407.CiudaddeMéxico:ASF.

57 Respuestaalasolicituddeaccesoalainformaciónnúmero0945000077417,del10deoctubre de 2017.


que implicó atrasos y retrabajos. Existe evidencia para respaldar que lainadecuadaplaneaciónderivóenunusoineficientedelosrecursospúblicos.Enelcasodelabardaperimetralalgunostrabajossetuvieronquehacerdosveces,sehicierontrabajosinnecesariosytrabajoadicionalalcontempladooriginalmente.Porejemplo:

1.Labardaseconstruíaporpartesenelsitioy,mástarde,sedecidióinstalarmaterialprefabricado,loquerequiriótrabajosadicionales.

2. Eltrazodelabardarequirióajustesporque,aldesconocerelPlanMaestro y la distribución definitiva de las obras en el terreno, nose tenía certeza de aspectos relevantes de las obras, como todo el espacio que requeriría la construcción de la pista 6. Por tanto, se tuvoqueretirarpartedelabardayvolverarealizarparaampliarelespacio disponible de la pista.

3. Se retiró parte de la barda para instalar puertas de acceso que en un inicionosehabíanprevistoytambién,paraincorporarunasubestacióneléctrica que suministrara energía durante la construcción, lo que volvióamodificareltrazo.

4. La Comisión Nacional del Agua (Conagua) tenía instalaciones enoperación en los sitios destinados a la barda que no se consideraron. Tomarlasencuentaimplicótrabajosadicionalesymayortiempoalprevisto.

5. Seconstruyódosvecespartedeloscaminosperimetrales.Despuésde haber inciado los trabajos, se decidió que fueran caminos detránsitodefinitivos,conmaterialesdemayorcalidad.Enconsecuencia,tuvieronqueretirarpartedelaconstrucciónyrealizartrabajosqueno se tenían contemplados.

LaASFobservóproblemasenlagestióndeloscontratosylarealizacióndelostrabajos,registradosenlosinformesdeauditoriade201558y201659. A la fechadeliniciodelostrabajosnosecontabaconunserviciodesupervisiónde las obras y la ASF reportó que los trabajos iniciales se realizaron sinserverificados.TambiénevidencióqueelGACMautorizópagossinverificarsi los trabajossehicieronen lacantidadycon lacalidadacordadas,quepagótrabajosquenoserealizaronytambiénrealizópagossincomprobarlosperiódicamente.

Estecontrato llamalaatenciónpor la formaenquesecontratóyporquepor su falta de planeación derivó en un proceso de construcción de “prueba yerror”.Deestaforma,nosirviódemuchosacrificarlapreparacióndelaobraporlaurgenciadecercarelterreno,yaqueenlaprácticalabardaseterminódeconstruiralrededorde300díasdespuésdeloestimadoy,comoyasemencionó,conunpresupuestodecasideldoble.

Dichoaumentoenelpresupuestoessuperioralosmayoresdesfasesque,en promedio, se realizaron en los 80 contratos de más de 100 millones de pesosdetodaunadecada(1999-2000).Enunestudiodelaproblemáticaenlaobrapública,laASFidentificóqueelmayoraumentoenelmontoinicialfuede51%,enpromedio,ymuyporencimahaaumentadoelpresupuestodel convenio para realizar la barda, con un desfase del 87%60.

58 Ibidem.

59 Auditoría Superior de la Federación [ASF]. (2018).GrupoAeroportuariodelaCiudaddeMéxico,S.A.deC.V.Construccióndelabardaperimetralparala construcción del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México. Auditoría de Inversiones Físicas:15-2-09KDH-04-0407.Auditoría354.CiudaddeMéxico:ASF.

60 En un análisis que realizó la ASF sobre una muestra de 80 contratos de más de 100 millones depesosejecutadosentre1999y2010,observóquetuvieronajustessustantivosconrespectoalosmontosderecursosytiemposdeejecuciónoriginalmenteplaneados(ASF,2012,p.10)6.En promedio, las obras aumentaron 36.3% sus presupuestosysetardaron126%másdeloprogramadoparaconcluir.Másespecíficamente,67.5% del total de los 80 contratos tardó por lo menos un año más de lo debido. Auditoría Superior delaFederación[ASF].(2012).Problemática general en materia de obra pública. Ciudad de México:ASF.Recuperadode:https://www.asf.gob.mx/uploads/61_Publicaciones_tecnicas/Separata_ObraPublica.pdf


Como lo demuestra el caso de la barda perimetral, es fundamental garantizar que lasobraspúblicasseencuentrenmejorplaneadasantesde iniciarsuconstrucción,asícomoblindarelprocesodetomadedecisión,deejecucióny modificación de contratos, especialmente cuando las obras tienendeficiencias de planeación, ya que éstos se acentúan en perjuicio de lasmejorescondicionesdecontratación.

El uso de convenios entre dependencias, que regularmente gozan de excesiva flexibilidad para decidir cómo administrar los recursos de un proyecto,puede facilitar el desarrollo de obras sin cumplir con una planeación mínima. Además, este proyectomuestra la urgencia de revisar la funcionalidad oincluso cuestionar la existencia de dichos los convenios entre dependencias, sisebuscaincrementarlaeficienciadelgastopúblicoenMéxico.

Ladiscrecionalidadqueotorgalafaltaderegulaciónenleydelosconveniosdecolaboraciónnose traduceenunamayoreficienciade recursosyportanto,obrasdecalidadybuenprecio.Portanto,noidentificamosunarazóncontundenteparaevitarlasconvenienciasdelaslicitacionespúblicasyoptarpor estos mecanimos de contratación.

Eficacia

¿Por qué es importante evaluar la eficacia en las contrataciones del NAIM?

Lacontrataciónpúblicaesuninstrumentodeejecucióndelgastopúblicocuyouso racional determina el impacto que tendrá en el bienestar de la población. Puesto que la contratación también debe ser vista como una actividad económica en sí misma, deberá considerarse su impacto económico. En los paísesdelaOCDE,ésterepresentaenpromedio13%delPIB,mientrasqueenMéxicolesentre5%y20%delpresupuestopúblico61.

La Constitución señala que el gobierno debe obtener las mejorescondicionesdecontrataciónencuantoaprecio,calidadyoportunidaddelasobrasyservicioscontratados.Por tanto,elproveedorquerealizaráuna obra o servicio para el gobierno debe elegirse en un contexto de competencia. Esto implica adjudicar los contratos en licitacionescompetidas, y asegurarse de que cada procedimiento de adjudicaciónde un contrato cuente con las condiciones adecuadas que permitan la competenciayevitenlasimulación,paragarantizarquesemaximiceeldinero público invertido.

La rivalidad genera incentivos para que los competidores se esfuercen en prepararseymostrarsusmejorescapacidadesparaobtenerelcontrato,tambiénpromueveunmayornúmerodeofertasentrelasquesepuedeelegirallicitanteidóneo,conunapropuestademejorcalidadyprecio.En contraste, con un menor número de participantes incrementan las posibilidades de que se alcancen acuerdos sobre quién debe ser el ganador, volviéndose una competencia simulada.También es importante promoverprocesosdecontratacióncompetitivosparaincentivarmejoresprácticasenlasempresasproveedoras: la innovación,costo-eficienciay la mejora de los productos contratados en beneficio de todos losconsumidores.

61 OrganizaciónparalaCooperaciónyelDesarrolloEconómicos[OCDE].(2017).GovernmentataGlance - 2017 Edition. Public Procurement [Gobierno de un vistazo - Edición 2017. Contrataciones públicas].Recuperadode:https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=GOV_2017


Lacontratacióneseficazsiselograncontratarserviciospertinentesalobjetodelcontrato,apreciosrazonablesyconlacalidadsuficienteparadesempeñarsu función. Para conseguirlo es fundamental promover la libre concurrencia de proposiciones u ofertas solventes en la licitación, tener absoluta claridad sobreelobjetodelcontrato,evaluarlasproposicionesenfuncióndecriteriosconsistentesconésteyadministrarsuejecuciónadecuadamenteparaquelaobra cumpla con los términos en la práctica.

¿Cómo medimos el compromiso del Estado con la eficacia en las contrataciones del NAIM?

Analizamos el compromiso del Estado con otorgar los contratos de las obras de mayormontoenuncontextoderivalidadsuficienteparaconsiderarquehubocompetencia entre los contratistas interesados en obtener el contrato. Con esteobjetivo,evaluamossiselogróelegiralasofertasganadorasentreunacantidaddeofertassuficienteparagarantizaruncontextodecompetencia.

Deestaforma,ladescalificacióndeparticipantesesunfactorimportante;sólo pueden competir por los contratos de obra pública los participantes que presenten proposiciones de construcción que cumplan con todos los requisitosquesefijanenlasconvocatoriasoinvitacionesaparticipar.Estasproposiciones se llaman propuestas solventes, frente a las insolventes que sondesechadaspornohaberlossatisfecho.Enestascondiciones,amayordescalificación,disminuyelarivalidaddelproceso.

Las propuestas presentadas en las licitaciones de la muestra de contratos paraelNAIMpasaronporunprocesodecalificaciónoevaluaciónobligatorio,regulado en lineamientos de la SFP. El proceso de calificación constó decinco pruebas que los participantes debían ir superando para competir por el contrato.Serealizaronenelsiguienteorden:

1. Severificóelcumplimientoderequisitoslegalesyadministrativos.

2. Severificóquecumplieranlosrequisitostécnicos.

3. Secalificólapropuestatécnicadecadacompetidor,asignandounpuntaje a partir de diversos criterios como la calidad de la obra,lacapacidaddel licitanteysuespecialidad.Sesumóelpuntajedecada uno de estos rubros y solo pasaron a la siguiente etapa losparticipantescuyapropuestasuperóelpuntajemínimoquesefijóen la convocatoria.

4. Severificóelcumplimientoderequisitoseconómicos.

5. La propuesta económica debe ser menor al límite del presupuesto aprobado para la obra. Por tanto, las propuestas que sí estuvieron dentrodelpresupuestosecalificaronconunpuntaje,enfuncióndelprecio.Seotorgóelmayorpuntajeposiblealapropuestamásbarata,reduciendoproporcionalmenteelpuntajede lasdemáspropuestaseconómicas, conforme se encarecían.

6. Finalmente, se sumó el puntaje de la propuesta técnica y el delapropuestaeconómicade cadaparticipantey fueel ganadordelcontratoelqueobtuvolacalificaciónmásalta.


Lacompetenciaporelcontratosóloesentrelosparticipantescuyapropuestaes solvente por cumplir todos los requisitos legales, administrativos, técnicos y económicos, superar la prueba técnica y estar dentro del presupuestoautorizado(pasos1a5).Estoesasí,puesseelegiráelganadorentreaquelloscuyapropuestaseanalizóycalificóporcompleto,enlotécnicoyeconómico.

El indicador para determinar si existieron condiciones reales de competencia en las licitaciones es el nivel de rivalidad al momento de elegir al ganador delcontrato,determinadaporelnúmerodecompetidorescuyapropuestafueanalizadaporcompleto.Silarivalidadfuesuficienteesposibleafirmarque los contratos se otorgaron en licitaciones realmente competidas con los beneficiosqueimplicaparalacalidadyelpreciodelaobra.

La Unión Europea establece que un nivel de rivalidad aceptable en concursos restringidos se da entre cinco competidores cuando menos, por lo que si se tratadeunconcursoabiertoconsideramosqueesdeseableunmayornúmero62.

De tal manera, se calificará como “competencia aceptable”, aquellaslicitaciones en las que compitieron por el contrato seis o más licitantes con propuestas solventes, calificadas por completo. Por el contrario, seconsiderará “competencia escasa” si el ganador del contrato se eligió entre dosocincolicitantesy,“sincompetencia”cuandosólounlicitantepresentópropuesta solvente, pues éste ganará de facto, sin rivalidad.

Entalescondiciones,evaluamoslatasadedescalificaciónen las licitaciones del NAIM y verificamos su nivel derivalidad a partir del número de participantes cuyapropuestasífuesolventeyanalizadaporcompleto-enlotécnicoyeconómico-.Posteriormente,analizamoscómose valoraron las propuestas solventes al elegir entre éstas al ganador de las licitaciones y evaluamos si sepromovióunacompetenciasana,priorizandolasmejorespropuestasencalidad,precioytiempo,deacuerdoconlacomplejidadtécnicaylasexigenciasdeunproyectodela magnitud del NAIM.

Esdecir, comounsegundoanálisis, verificamossi en losmecanismosdeevaluación que utilizó el GACM para valorar las propuestas que compitieron porelcontrato,empleócriteriosdestinadosaobtenerelmejorbalancedecondicionesdecontrataciónpara lasexigenciasdelproyecto,apartirdelpeso que estos tienen en la decisión del ganador.

Es necesario aclarar que, lamentablemente, el GACM no pudo diseñar mecanismosdeevaluaciónapartirdelascaracterísticasdelostrabajosydelproyecto.Lanormativa63 lo obligó a usar los mecanismos de evaluación con losquesecalificanlasproposicionesuofertasentregadasporlosposiblescontratistas en toda contratación con recursos federales. Sólo era posible modificarlos con autorización expresa de la SFP y no existe documentopúblico o información sobre peticiones del GACM en ese sentido.

En estos mecanismos de evaluación ordinarios los valores asignados a la propuestatécnicayalaeconómicaenlacalificaciónsonfijos,puesestándelimitados en los lineamientos que emitió SFP para regular la aplicación del

AUMENTO DEL PLAZO Y MONTO DEL PROYECTO INTEGRAL DE LA BARDA (MDP)

Gráfica 7. Fuente: Elaborado por México Evalúa.

Fuente: Elaborado por México Evalúa.

DESCRIPCIÓN DEL NIVEL DE COMPETENCIA

Nivel de competencia

Competencia aceptable

Competencia escasa

Sin competencia

Número de licitantes

6 o más licitantes con propuestas solventes

2 a 5 licitantes con propuestas solventes

1 licitante con propuesta solvente

VALOR DE LOS CRITERIOS PARA EVALUAR LAS PROPUESTAS EN LAS LICITACIONES DE LA MUESTRA

Gráfica 10. Fuente: Elaborado por México Evalúa con base en las actas de fallo de los procedimientos de contratación competitivos de la muestra.

400

600

800

1,000

PRIMER PLAZO SEGUNDO PLAZO

563 días$1,547mdp

863 días$2,930mdp

Capacidad del licitante

10%Experiencia y especialidad

15%Calidad del proceso de construcción

20%Cumplimiento de contratos

5%

Propuesta económica o precio

50%

62 Se adoptó el criterio empleado en las prácticas de contratación de la Unión Europea. La COFECE también se ha pronunciado sobre un mínimo número de competidores para que el nivel de competencia sea efectivo en los concursos restringidos, pero propone que sean cuando menos tres. Directiva 2014/24/UEdelde26defebrerode2014sobrecontrataciónpúblicayporlaquesederogaaDirectiva2004/18/CE.DiarioOficialdelaUniónEuropea.2014(L94)65.Recuperadodehttps://www.boe.es/doue/2014/094/L00065-00242.pdf

63 Los Lineamientos para la aplicación del criterio de evaluación de proposiciones a través del mecanismo depuntosoporcentajesenlosprocedimientosdecontratación establecen que tales lineamientos son para los procedimientos de contratación regulados porlaLeydeAdquisiciones,ArrendamientosyServiciosdelSectorPúblicoylaLeydeObrasPúblicasyServiciosRelacionadosconlasMisma,estando obligados las autoridades que contratan con recursos públicos federales.


mecanismodepuntosyporcentajes64. En las licitaciones de obras públicas lapropuestaeconómicarepresentael50%delacalificaciónylapropuestatécnicaelotro50%;yenlaslicitacionesdeserviciosrelacionadosconobrapública, representan 60 y 40%, respectivamente. Como se observa, lacapacidad técnica no es priorizada.

Al ser obligatorio el uso de estos mecanismos, con la misma ponderación se calificaron laspropuestasen las licitacionesdelNAIM,con independenciade la complejidad ymagnitud de los trabajos. Esto implicó que, bajo loslineamientos administrativos de la SFP, las propuestas del NAIM se evaluaran bajounesquemarígidoqueforzosamenteledaalapropuestaeconómicael50 o 60%. Adicionalmente, en todos los casos se privilegió obtener precios bajos, dando ventaja al licitante que presentó la propuestamás barata.Obedeciendo a los lineamientos de la SFP, automáticamente se asigna todo el porcentajeposibledelapropuestaeconómica(50%)alapropuestademenorprecio,reduciendoproporcionalmenteelpuntajedelasdemáspropuestaseconómicas, conforme se encarecen.

Loanterior,sindarunmargenparaaumentarconflexibilidadelvalordelapropuestatécnica,porlaimportanciadelcumplimientodelasespecificacionestécnicas y las normas de calidad. Las características del terreno y lasexigenciasdeingeniería,porejemplo,debieronsermotivosdeterminantesparaseguirelmandatodeleydeprivilegiarlacapacidadtécnica,sinqueelobjetivoprincipalseaobtenerpreciosbajos.

Comoseobserva,alestarsujetosaunformatofijo,laspropuestasdelNAIMno fueronevaluadasapartirde indicadoresdecalidadydesempeñoquetuvieranrelaciónconlasparticularidadesdelobjetodecadacontrato.Así,la calificaciónqueseasignóa cadapropuestano cumplió con reflejar sucontribuciónenofrecerlasmejorescondicionesparasatisfacerlanecesidadquecubrecadatrabajodentrodelproyecto.


Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de las licitaciones de la muestra, disponible en CompraNet, datos.gob.mx, en la página del NAIM, a diciembre de 2017.

Calidad

18%

Capacidad

12%

Experiencia y especialidad

15%

Cumplimiento de contratos

5%

Precio

50%

BARDA PERIMETRAL DEL NAIM (SOBRECOSTO Y TIEMPO ADICIONAL)

64 SecretariadelaFunciónPública[SFP].(2010).Acuerdo por el que se emiten diversos lineamientos enmateriadeadquisiciones,arrendamientosyserviciosydeobraspúblicasyserviciosrelacionadosconlasmismas.DiarioOficialdelaFederación,9deseptiembrede2010.Recuperadodehttp://www.funcionpublica.gob.mx/unaopspf/doctos/comunes/dof09-09-2010.pdf


Detalmanera,eldiseñodeestemecanismonoesacordeconelartículo134constitucionalqueordenaobtener“lasmejorescondicionesdisponibles”alcontratar. Como se explicó, en el caso del NAIM se debió permitir el diseño de mecanismos de evaluación, en el que el valor de las propuestas dependiera de lascaracterísticasdelostrabajos,sucomplejidad,magnitudyoriginalidad,sin tener que seguir una fórmula única.

Esto es también contrario a la LOPSRM, que le da una importanciapreponderante a la calidad técnica sobre las demás condiciones de contratación, para lograr las mejores disponibles. El último párrafo delartículo36,ordenapreferirlaespecialidad,experienciaycapacidadtécnicade los interesados, así como su historial de cumplimiento, sobre cualquier otra circunstancia, reconociéndolos como presupuestos indispensables para asegurarobrasdecalidad,oportunasyabuenprecio.Estapriorizacióndelacapacidad técnica debería tener impacto en la evaluación de las proposiciones presentadasporlosparticipantesyenlaadjudicacióndelcontrato,dándolemayorpesoalapropuestatécnica,quealaeconómica.

Además,elprivilegiarlaspropuestasbaratasnosignificaquelostrabajosdeobrapúblicasepaguenapreciosbajos.Esfrecuentequeporproblemasdeplaneación el precio de la obra aumente, incluso por encima de las propuestas más caras que concursaron. Por tanto, el privilegiar propuestas baratas realmente es una decisión costosa ante el riesgo de perder propuestas de calidad, sin garantizar que el precio se conserve tal como se pactó en un inicio.

Este espíritu economizador por entregar el contrato al proveedor con el preciomásbajoespreocupantesiconsideramosquenotenemosconstanciade que se realicen investigaciones de mercado para contrastar los precios ofrecidos por los contratistas con los precios de mercado. Una decisión mayoritariamente economizadora puede ser el medio para corromper elproceso de contratación, pues el presupuesto de la obra es la única carta conlaquejuegalibrementeelgobiernoenlalicitación.

En tales condiciones, el indicador de este segundo análisis fue la distribución de la calificaciónentreloscriteriostécnicosyeconómicosparaevaluarlaspropuestasenlaslicitacionesdelNAIM.Entremayorpesotienelacalificacióntécnicaesmayorlaimportanciadelacalidaddelaobrayportanto,promuevelapresentacióndebuenas propuestas técnicas, sobre buenos precios. Esto es conveniente en obras de grancomplejidadytamaño.Yviceversa,priorizarpropuestaseconómicasincentivapropuestas que se caractericen por ser baratas, lo que puede ser conveniente en obrasmenoscomplejas,enlasquealcanzarlacalidaddeseadanoesunreto.


¿Existió el nivel de competencia deseable en el mayor monto de los contratos del NAIM?

Evaluamos el nivel de competencia con una muestra de las 30 contrataciones demayormontoadiciembrede2017yobservamosqueel91%delmontode la muestra se contrató con proveedores que se eligieron en licitaciones oconcursos,queenprincipiosonprocedimientoscompetitivos(16de30).Sólo el 9% restante se contrató con proveedores que el Gobierno eligió en procedimientos no competitivos, como los convenios de colaboración entre dependenciasylasadjudicacionesdirectas.


Esunabuenanoticiaquelamayorpartedelmontosehayacontratadopormedio de licitaciones públicas.

Sin embargo, no ha sido el procedimiento de contratación empleado con mayor frecuencia, como ordena la Constitución. Sólo 15 de las 30 obraspúblicas y servicios demayor cuantía se contrató por estemedio, por loque no representan una opción regular. Las 15 contrataciones restantes correspondenainvitacionesacuandomenostres(1),adjudicacionesdirectas(3)yconveniosdecolaboracióncelebradosporGACMconotrasentidadesodependencias(11).Entérminosdelmontodelamuestra, losesquemasexcepcionalesrepresentanel9.7%(12mil484millonesdepesos).

Ahora, para el 91% del monto contratado en licitaciones, existió en promedio unaaltatasadedescalificaciónyportanto,pocarivalidadentrelosparticipantesdelas16licitacionesdemayorcuantía.Nopodemosdecirquelaslicitacionesfueron competidas si se ganaron con poca rivalidad; el ganador se eligió entre el 38% de las propuestas presentadas en promedio. De las 13 propuestas que, en promedio, se recibieron por licitación, sólo cinco realmente competían por el contrato, al ser las únicas que cumplían los requisitos.

En la muestra, sólo 27% de los participantes iniciales presentó propuestas que cumplieroncontodoslosrequisitosypudieronserevaluadasporcompleto,enlotécnicoyeconómico.Estosignificaque73%delosparticipantesfuerondescalificados.

MONTO DE LOS PROCEDIMIENTOS COMPETITIVOS Y NO COMPETITIVOS DE LA MUESTRA

Fuente: Elaborado por México Evalúa con base en información de las muestras de contratos disponible en CompraNet, datos.gob.mx y la página del NAIM a diciembre de 2017.

Monto de procedimientos competitivos y no competitivos

CALIFICACIÓN DE PROPUESTAS EN LICITACIONES DEL NAICM

Gráfica 7. Fuente: Elaborado por México Evalúa con base en las actas de fallo de los contratos de la muestra.

Descalificadas

73%213

Administrativas

45%97 Técnicas

43%91

Adjudicación

12%25

Solventes

27%79

Monto de procedimientos competitivos

91%($118,178 mdp)16 procedimientos Monto de procedimientos

no competitivos

9%($11,404 mdp)14 procedimientos

CAUSAS DE DESCALIFICACIÓN DE LAS PROPOSICIONES

Gráfica 8. Fuente: Elaborado por México Evalúa con base en las actas de fallo de los contratos de la muestra.

15PROCEDIMIENTOS: 30

$117,098 (90.36%)

$6,575 (5.07%)

$4,829 (3.72%)

$1,079 (0.83%)

11 31


¿Cuáles fueron las principales razones de descalificación?

Delestudiodelfallodelas16licitacionesdemayorcuantíaadvertimosqueexistióunaaltadescalificaciónporfaltadecumplimientoderequisitoslegalesyadministrativos.Enel45%delaspropuestasdescartadas,lacausafueincumplimientos de trámite como la presentación de documentos, sin antes haber valorado el cumplimiento de los requerimientos técnicos relacionados conlacapacidaddelosparticipantespararealizarlostrabajos.Portanto,esposiblequedentrode losdescalificadosexistieranmejorespostoresalosfinalmenteelegidos.Sólo55%delaspropuestasfueronvaloradasenlotécnicoydeestas116propuestas,el12%fuerondesechadasposteriormentepor incumplir requisitos económicos que también son de forma o trámite.

Fuente: Elaborado por México Evalúa con base en información de las licitaciones de la muestra, disponible en CompraNet, datos.gob.mx y la página del NAIM a diciembre de 2017.


ADMINISTRATIVAS TÉCNICAS ECONÓMICAS

45%97 43%

91

12%25

CALIFICACIÓN DE PROPUESTAS EN LICITACIONES


79 solventes27%

213 descalificadas73%



ADMINISTRATIVAS TÉCNICAS ECONÓMICAS

45%97 43%

91

12%25



79 solventes27%


Ante el riesgo de perder propuestas de postores capaces por trámites, debería priorizarse la valoración técnica del cumplimiento efectivo del requisito más alládelpapelyreducir la“tramitología”.Tambiénseríadeseableevitar ladescalificación temprana por estas razones y comenzar el análisis por lomás relevante, que es el contenido de la propuesta, y no la entrega dedocumentos.Paracomprenderlapérdidadevalorporlaaltadescalificaciónpor cuestiones de trámite es importante el orden de las etapas del proceso de evaluación.


Además, se observó que se exigen requisitos innecesarios y de trámitequenogeneranvaloralprocesodeseleccióndelosmejorespostoresparadesempeñar los contratos, pero sí pueden eliminar de la licitación a quien no los cumple. Entre los más de 37 documentos que, en promedio, pidió el gobierno, exigió la presentación de una carta en la que manifestaran el interés enparticipar,cuandoestoquedódemostradoalpresentarseacompetiryhacer una propuesta de construcción. El gobierno descartó a dos empresas en las licitaciones de la muestra por carecer de este documento. También pidió un escrito en el que los proveedores debían manifestar que eran de nacionalidad mexicana, cuando esto podía desprenderse de los informes del representante legal de cada proveedor, en los que podía deducirse que el acta constitutiva fue expedida enMéxico. El gobierno descalificó a 34empresas de la muestra por carecer de este documento en las licitaciones analizadas.

El gran porcentaje de descalificación por documentos de trámite espreocupante de ser consecuencia de una falta de claridad por parte del GACM respectoaquiénseríaelresponsablederealizarlostrámitesydocumentosparaquelostrabajospudieranllevarseacabo.

Enelcasode lostrámitescomopermisosyderechosdevía, laregla esqueelGACMestéacargodeobtenerlos.LaLeydeObras65 prevé que los permisos,licenciasyderechosdebancosdematerialesdebensertramitadosyobtenidosporlasdependenciasyentidadesantesderealizarlostrabajos.En caso de que los contratistas deban realizar ciertos trámites, estos deben precisarse en la convocatoria, lo que no se cumplió totalmente para el NAIM. EstafaltadeprecisiónporpartedelGACMseobservaenquelamayorpartedelasdescalificacionesporrazonestécnicasfuepor“incumplir”requisitostécnicos como la entrega de documentos comprobatorios de trámites de planeación(62%).

Endoslicitacionesesclaraladescalificacióninjustificadaaparticipantesqueincumplieronrequisitosdeestetipo,quenofueronfijadosconclaridadenlas convocatorias. En las licitaciones “Construcción de caminos provisionales de acceso al NAIM” y “Carga, acarreo y descarga” se descalificaron 23participantes, en total, porque no acreditaron que el banco de tiro que proponían estuviera autorizado por la Secretaría del Medio Ambiente del EstadodeMéxicocompetenteyqueestuvieravigentedichaautorización.Sin embargo, este requisito no se solicitó con claridad en las convocatorias respectivas.

Lo anterior se observa claramente en la licitación “Construcción de caminos provisionales”, en la que 16 de los 19 participantes descalificados por incumplir requisitos técnicos (84%), lo fueron por no entregar laautorización vigente de la Secretaría del Medio Ambiente del Estado de México del “banco de tiro” o terreno al que llevarían los materiales de desperdicio. Sin embargo, observamos que este requisito técnico, que parece más administrativo, no fue exigido en la convocatoria. En cambio, seestablecióenelcatálogodeconceptos,perosinprecisiónygenerómuchasdudasenlasjuntasdeaclaración66. De la lectura de las actas

65 Artículo19delaLeydeObrasPúblicasyServiciosRelacionadosconlasMismas

66 :“…2.CORTECUANDOELMATERIALSEDESPERDICIE;INCLUYE:“BANCODETIROAUTORIZADOPORLADEPENDENCIA…”


correspondientes se observa que los participantes no tenían claro si se tratabadeunrequisitoysidebíaautorizarloladependenciaambientallocal.

En la primera juntadeaclaracióndel 16deoctubrede2015, elGACMprecisóque loscontratistasseharíancargode lospermisosy licenciasnecesarios,sinespecificarcuáles.TambiénseafirmóquelaautorizacióndelosbancosdetiroseríaporSEMARNAT(SecretaríadeMedioAmbienteydeRecursosNaturales)yeltrámiteestaríaacargodeloscontratistas.Enlasiguientejuntadel26deoctubre,fueronfrecuenteslaspreguntasalrespectoyelGACMdiounalistadebancosautorizadosporSEMARNAT.Enlatercerajuntadeaclaracióndel5denoviembre,antelareiteracióndepreguntassobreelbancodetiroyporcomentariossobrelainconsistenciaen la información brindada al respecto, el GACM aclaró que no recomendaba nisugeríabancosdematerialesysueleccióneraresponsabilidaddeloslicitantes.

Con lo anterior es claro que incluso después de superar la fase de requisitoslegalesyadministrativos,lacorrectaentregadedocumentosaún fue determinante al evaluar la propuesta técnica, por encima de su contenido.

Lo mismo se observó en la evaluación de las propuestas económicas, pueselGACMvaloróunconjuntoderequisitoseconómicosasícomoelprecio ofertado. Descartó a 8% de los participantes de las 16 licitaciones de la muestra por no entregar los documentos comprobatorios de los requisitoseconómicos,auncuandotodosyahabíanprobadosucapacidadal superar la prueba técnica. Los requisitos económicos se incumplieron, por ejemplo, por no calcular adecuadamente el impuesto denómina ono presentar con número y letra los precios unitarios del catálogo deconceptos, aspectos subsanables que no evidencian falta de capacidad económica.

También hubieron contratistas que fueron descalificados por presentarun presupuesto que excede el disponible,mismoqueno se definió en laconvocatoria. Exigir este requisito implicaría vigilar que el presupuesto del contratotampoco incrementedurante laejecucióndelmismo,comopasafrecuentemente. Sin embargo, si bien el precio tuvo un claro impacto en la decisión del ganador en las licitaciones de la muestra, el precio inicial aumentódurantelaejecucióndelcontrato.

Eseespírituo criterioahorradornosemantuvoen laejecuciónde loscontratos.En10de los16contratosde lamuestraqueseadjudicaronpormediode licitaciónpúblicasemodificóelmontoy/oplazopactadoinicialmente, aun por encima de las propuestas más caras desechadas. En dos de estos contratos (“carga, acarreo y descarga dematerial” y“proyectoejecutivodepistasyotrasinstalaciones”),elprecioaumentóporencimadel75%,excediendoellímitequepermitelaleyparahacermodificaciones sin aplicar un procedimiento de excepción (ajustesmayoresa25%).


La inconsistencia del espíritu economizador a lo largo del ciclo de contratación pública,haceaúnmásinjustificadoqueenlaslicitacionesdelamuestrasepriorice la propuesta económica por encima de la técnica. Es cuestionable queentrabajostancomplejoscomolosdelNAIMsehayasacrificadocalidadtécnica por privilegiar un precio que no se conservaría.

Además, la priorización de criterios económicos por encima de los técnicos difieredelasmejoresprácticasenlaasignacióndecontratosdeproyectosaeroportuarios.UnejemploenestesentidoeslaconstruccióndelaeropuertodeHongKong,paralacualelmecanismodeevaluacióncontemplaba60%devalorparalapropuestatécnicay40%paralafinanciera.Sinembargo,enlasobrasqueseconsiderabancomplejas,lapropuestatécnicavalía80%,mientrasquelafinanciera,20%67.

EncincodelaslicitacionesdemayorcuantíadelamuestraparaelNAIM,el contratoseadjudicóalproveedorqueademásdeofrecer lapropuestamásbarata,tambiénobtuvolamejorcalificaciónencapacidadtécnica.Enprincipio, esto es positivo, pero no se puede valorar como un esfuerzo del Gobierno, ya que el contratista ganador se eligió entre un númeromuyreducidodeparticipantes.Comoejemplo,enlalicitacióndela“subestacióneléctrica” el ganador fue el único participante con propuesta solvente. En la licitacióndeledificioterminal,queeseldemayormontodelamuestra,elcontratista ganador se eligió entre dos proveedores con propuestas solventes, siendoquevariosyahabíansidodescalificadosporrequisitoseconómicos.

En el contrato para la construcción de la Pista 3, el ganador del contrato fue el delapropuestamásbaratayeltercerdesieteenelranking decalificacionestécnicas,auncuandoporeltipodetrabajoshubierasidopreferiblequeelcontratoseotorgaraaunlicitanteconunapropuestatécnicamejorcalificada.El mecanismo de evaluación que utilizó el gobierno no le permitió elegir a la

0 500 1000 1500

AUMENTO DE MONTOS A CONTRATOS, SUPERIORES AL 75% (Muestra de 16 contratos otorgados por medio de licitaciones)

AUMENTO DE MONTOS A CONTRATOS, SUPERIORES AL 75% (Muestra de 16 contratos otorgados por medio de licitaciones)

Descripción

TOTAL de 16 contratos

Subtotal 2 contratos

1. Carga, Acarreo Y Descarga De Material

2 . Proyecto Ejecutivo De Pistas Y Otras Instalaciones

Monto(mdp)

118,178

1,573

494

1,079

Conv modificatorios

22

5

3

2

Monto final (mdp)

119,443

2,798

903

1,895

Aumento en monto %

78%

83%

76%

Aumento en monto (mdp)

1,265

1,225

409

816

Tabla 8. Fuente: Elaborado por México Evalúa con información del GACM y Compranet.

Fuente: Elaborado por México Evalúa con información del GACM y Compranet.

LICITACIONES EN LAS QUE SE ELIGIÓ AL GANADOR CON LA MEJOR CALIFICACIÓN TÉCNICA Y ECONÓMICA (Tasa de descalificación y nivel de competencia) Procesos elegidos con mejor calificación técnica y económica

Descripción

TOTAL de 16 contratos

Subtotal 5 contratos

1. Edificio Terminal

2. Edificio De La Torre De Control

3. Subestaciones Eléctrica

4. Proyecto Ejecutivo De Pistas Y Otras Instalaciones

5. Carga, Acarreo Y Descarga De Material

Total

18

10.8

3

7

3

4

37

Solventes

4.9

2.2

2

3

1

3

2

Propuestas Nivel de competencia

escaso

escaso

nulo

escaso

escaso

Monto (Suma mdp)

118,178

88,758

84,828

1,242

1,115

1,079

494

Tasa de descalificación

60.5%

55.4%

33%

57%

67%

25%

95%

Tabla 9. Fuente: Elaborado por México Evalúa con información del GACM y CompraNeT.

Presupuesto Incremento

$494mdp

$409mdp

$1,079mdp

$816mdp

83% de sobrecosto

CARGA, ACARREO Y DESCARGA DE MATERIAL (TOTAL 903 MDP)

PROYECTO EJECUTIVO DE PISTAS Y OTRAS INSTALACIONES (TOTAL 1,895 MDP)

76% de sobrecosto

67 PeterRookeyMichaelH.Wiehen,“HongKong:The Airport Core Program and the Absence of Corruption”,TransparencyInternational,December1999,http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/APCITY/UNPAN013116.pdf





Escasa

$84,828


NIVEL DE COMPETENCIA EN EL MONTO LICITADO (MDP)

2 solventes67%

1 descalificadas33%

Escasa

$1,242

Escasa

$1,115

Escasa

$1,079

Escasa

$494

3 solventes43%

4 descalificadas57%

1 solventes33%

2 descalificadas67%

3 solventes75%

1 descalificadas25%

2 solventes5%


EDIFICIO TERMINAL





7% (11)

2015 2016 2017

34% (52)

17% (26)

42% (63)

1% (1)33% (26)

48% (38)

18% (14)

21% (13)21% (13)

26% (17)

32% (20)

PROPORCIÓN DE PROPUESTAS SOLVENTES Y DESCALIFICADAS (POR TIPO)(% de las Propuestas presentadas por año)

Solventes Económicas Técnicas Administrativas

propuestaconlamejorcalificacióntécnica,auncuandoelprecio que se ofreció en esta proposición era sólo 6.3% más alto al de la propuesta ganadora.

En contraste, no se observó una preocupación similar por economizarenelpagoporlaejecucióndeloscontratos.De acuerdo con información de las revisiones a la Cuenta Pública hechas por la ASF68, el GACM no fue tan cauteloso almomentodeautorizarlospagosynoaplicópenalidadesacontratistasporatrasosdelaobraquelessonatribuibles.Porejemplo,laASFdeterminóqueenelcontrato“Proyectodepistas,rodajesyplataformasyayudasalanavegaciónyotrasinstalaciones”elGACMpagócasi694millonesdepesossinverificarsielproveedorhabíacumplidoconloespecificadoysilostrabajoslosrealizóelpersonalacordado.Asimismo,laASFafirmóqueenelcontratode“Construcciónde caminos provisionales de acceso al NAIM” existieron atrasos respecto de los programasautorizadosyelGACMnoaplicólasretencionescorrespondientes69.

68 Auditoría Superior de la Federación [ASF]. (2017).GrupoAeroportuariodelaCiudaddeMéxico,S.A.deC.V.ConstruccióndelNuevoAeropuertoInternacional de la Ciudad de México. Auditoría de InversionesFísicas:15-2-09KDH-04-0407.Auditoría407.CiudaddeMéxico:ASF.

69 Auditoría Superior de la Federación [ASF]. (2017a).GrupoAeroportuariodelaCiudaddeMéxico,S.A.deC.V.ConstruccióndelNuevoAeropuerto Internacional de la Ciudad de México. AuditoríadeInversionesFísicas:15-2-09KDH-04-0407.Auditoría356.CiudaddeMéxico:ASF.

AUMENTO DEL PLAZO Y MONTO DEL PROYECTO INTEGRAL DE LA BARDA (MDP)

Gráfica 7. Fuente: Elaborado por México Evalúa.

Fuente: Elaborado por México Evalúa.

DESCRIPCIÓN DEL NIVEL DE COMPETENCIA

Nivel de competencia

Competencia aceptable

Competencia escasa

Sin competencia

Número de licitantes

6 o más licitantes con propuestas solventes

2 a 5 licitantes con propuestas solventes

1 licitante con propuesta solvente


Gráfica 10. Fuente: Elaborado por México Evalúa con base en las actas de fallo de los procedimientos de contratación competitivos de la muestra.

400

600

800

1,000

PRIMER PLAZO SEGUNDO PLAZO

563 días$1,547mdp

863 días$2,930mdp

Capacidad del licitante

10%Experiencia y especialidad

15%Calidad del proceso de construcción

20%Cumplimiento de contratos

5%

Propuesta económica o precio

50%


Laconjuncióndeunesquemadeevaluaciónqueprivilegiepropuestasbaratas,conlaposibilidaddeaumentarelpreciodurantelaejecucióndelcontratogeneraun incentivo para que los competidores reduzcan al máximo el precio a ofrecer, inclusosiéstossoninsostenibles.Esposiblerealizarconveniosmodificatoriosprácticamente sin límite a los contratos públicos pactados originalmente para incrementarelpresupuestodeunproyectoenelmomentodesuejecución.

Porejemplo,elmontodelcontrato“Carga,acarreoydescargafueradelpolígonodelmaterialexistente”aumentócasi58%,acausadetrabajosadicionalesalosconsiderados inicialmente como cambiar el lugar de depósito de desperdicios porafectacionesen la infraestructuradelMunicipiodeTexcocoyconflictosviales. Estas contingencias se hubieran podido prever. Con una planeación completadelaobrayestudiosdefactibilidadsobreelefectodelaobraenlaszonas aledañas se pudieron haber adoptado medidas previas sobre la vialidad, en vez de pagar los costos generados por arreglarlos sobre la marcha.

Obligarelusodeestosdosmecanismosdeevaluacióninflexiblesesunamalaprácticaqueestádificultandooinclusoimpidiendolasmejorescondicionesde contratación de obras públicas, pues no permiten diseñar criterios de evaluación pertinentes para atender las necesidades de los proyectos deobra, ni para adaptarlos a las características del mercado de la construcción.

Esfuerzos del GACM

Cabe destacar que, acompañado por la OCDE, el GACM hizo esfuerzos importantes parapromovermayor efectividad en sus contrataciones. Porejemplo,estandarizó losdocumentosparacomprobar los requisitos,yde




Escasa

$84,828



2 solventes67%

1 descalificadas33%

Escasa

$1,242

Escasa

$1,115

Escasa

$1,079

Escasa

$494

3 solventes43%

4 descalificadas57%

1 solventes33%

2 descalificadas67%

3 solventes75%

1 descalificadas25%

2 solventes5%


EDIFICIO TERMINAL





7% (11)

2015 2016 2017

34% (52)

17% (26)

42% (63)

1% (1)33% (26)

48% (38)

18% (14)

21% (13)21% (13)

26% (17)

32% (20)

PROPORCIÓN DE PROPUESTAS SOLVENTES Y DESCALIFICADAS (POR TIPO)(% de las Propuestas presentadas por año)

Solventes Económicas Técnicas Administrativas


PORCENTAJE DE PROPUESTAS DESECHADAS POR MONTO DE LOS CONTRATOS

Nota: En rojo se encuentra el contrato para la construcción del edificio terminal, con un monto superior a $84 millones de pesos y una tasa de descalificación de 33.33%.


0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

Monto del contrato (en cientos de millones de pesos)

Por

cent

aje

de d

esec

hada

s

ACARREO DE MATERIAL

LIMPIEZA Y NIVELACIÓN


PISTA 2PISTA 3

CAMINOS PROVISIONALES

CONSERVACIÓN DE CAMINOS PROVISIONALES

LOSA DE CIMENTACIÓN DE TRANSPORTE TERRESTRE

SUBESTACIONES Y ACOMETIDA ELÉCTRICA

DRENAJE PLUVIAL

SUPERVISIÓN DE CONSTRUCCIÓN DE INFRAESTRUCTURA

CONSTRUCCIÓN DE LA TORRE DE CONTROL

PILOTES PARA TORRE DE CONTROL, EDIFICIO TERMINAL Y CENTRO DE TRANSPORTE TERRESTRE

SUPERVISIÓN DE CONSTRUCCIÓN DE EDIFICIO TERMINAL

CONSTRUCCIÓN DE EDIFICIO TERMINAL

PROYECTO EJECUTIVO DE PISTAS, RODAJES Y PLATAFORMAS

2015a2017cayó12.49%(de83.44%a73.02%)elporcentajedelicitantesdescalificados.Aúnasí,éstesemantuvoaltoy,siloanalizamossegúneltipodedescalificación, observamosquenoeshomogéneo,puesdisminuyó ladescalificaciónporincumplirrequisitosadministrativosylegales(25%),perosubióporincumplimientoderequisitoseconómicos(183%).

También se observó que los tres principales procedimientos de contratación porsumontopresentaronunadescalificaciónmenoralpromedioobservado.Se asocia la disminución de licitantes descalificados por licitación con elaumento del monto de cada una. Esto se observó en las cuatro licitaciones de mayormonto,incluidoeledificioterminalcuyomontoesde84milmillonesdepesos.Porejemplo,enelcontratoparalacarga,acarreoydescargadematerialfueradelpolígono,quevalía493.92millonesdepesos-elcuartoconcursomásbarato,sedesecharon94.59%delaspropuestaspresentadas.Encontraste,paralaconstruccióndeledificioterminal,enelconcursoporelcontratomáscaroconvalorde$84,828.38millonesdepesos,sólo33.33%delaspropuestaspresentadasfuerondescalificadas.


Lamentablemente,de2015a2017disminuyólaconcurrenciadeinteresadosenlos concursos del NAIM. En promedio, en 2015 se recibieron 30 propuestas por concurso,mientrasqueesacifrafuede11en2016y16en2017.Estoesunmalsíntoma porque se busca maximizar la libre concurrencia de proposiciones para queelgobiernopuedaelegirentreunamayorofertadepropuestasviables.

Unatasadedescalificacióntanaltaexplica,enparte,porquésóloel20%delmontodelamuestrasehayacontratadoconproveedoreselegidosencondiciones de competencia real, mientras que en el 79% se otorgó a un proveedorelegidosinrivalidadsuficienteyel1%sinrivalidad.

Detalforma,esimprecisoafirmarqueel91%delmontocontratadoseotorgóen condiciones de competencia por haberse contratado en licitaciones. En realidad, sólo se contrató en condiciones de competencia real el 20% del monto contratado a diciembre de 2017.

Es necesario que el gobierno promueva la libre concurrencia de los interesados para el desarrollo de las obras públicas, pues no ha brindado las condiciones adecuadas para elegir en un contexto de competencia a los proveedores de obras tan relevantes como el NAIM.


PROPUESTAS PRESENTADAS POR LICITACIÓN, EN PROMEDIO, AL AÑO

201530

201611

201716

Aceptable

$23,826 (20%)Escasa

$93,236 (79%)Nula

$1,115 (1%)


PORCENTAJE DE PROPUESTAS DESCALIFICADAS POR AÑO

201583%

201652%

201774%

55MEConclusiones

nelproyectodeconstruccióndelNuevoAeropuertoInternacionaldelaCiudaddeMéxico se han observado esfuerzos por hacer más transparentes las contrataciones, peroestonoessuficienteparaobtenerelmayorvalorposibleacambiode losrecursospúblicosinvertidos.Alanalizarlaeficienciayeficaciadelascontratacionesde obra pública del NAIM observamos que existieron riesgos innecesarios, como los quesepresentanalprogramaryrealizarobrassinplaneación,loquehaimplicadoajustesalosmontosdeloscontratosydesfasedelasfechasdeconclusióndelasobras.

Al evaluar la transparencia de las contrataciones del NAIM observamos que existen esfuerzos notables por publicar documentos relevantes y demanera amigable,pero no se cumplió la promesa de publicar información de acuerdo con los máximos estándares internacionales de transparencia de obra pública. En ninguna de las etapas del proceso de construcción se publicaron documentos suficientes paraevaluar la construcción oportunamente.

Sobrelaeficienciaenlascontrataciones,observamosqueexistenindicadoresdeunmalmanejodelosrecursosdisponiblesparaconstruirelNAIM,mismosquesonrecurrentesenproyectosdemontossimilares.UnodelosprincipalesproblemasdecontrataciónpúblicaenMéxicoeslafaltadeplaneaciónylapreparacióninadecuadade los procedimientos de contratación.

En el proyecto del NAIM no se observaron esfuerzos significativos para evitarestasmalasprácticas,aúncuandosoncontrariasalobjetivodeconstruirobraspertinentes,apreciosdemercadoyconlacalidadsuficienteparaserfuncionales.

Observamos que las licitaciones de mayor monto de la muestra se realizaronenmástiempodelestimado,yaqueelGACMasignótiempoinsuficienteacadalicitación.Recibióunagrancantidaddepreguntassobrelaconvocatoriadecadalicitaciónyprogramócuatrojuntasdeaclaración,enpromedio,encadauno.Estosugiere problemas en la preparación de las licitaciones por falta de información yqueelGACMnorealizóuncálculorealistadeltiempoparaaclararlonecesariosobrelacomplejidaddelostrabajos,conlacapacidadquedisponíaporrealizarlaslicitaciones en paquetes secuenciales.

Además,laeficienciarequieredeunmanejoadecuadodelosrecursos.Porestoesimportanteunagestiónoportunadeloscontratos,conlasmejoresherramientastecnológicas disponibles y apoyos fundamentales como servidores públicosespecializados, con conocimiento técnico. A pesar de los recursos al alcance del GACM,comoelBIMyelacompañamientodeempresascomoParsons,nosehanreportadoperiódicamenteelavancedecadacontratonielavancedelproyecto.

Conclusiones


DeloobservadoporlaASFenlosinformesdeauditoríade2015y2016concluimosquehanexistidofallasenlaejecucióndelostrabajos.LaASFhaobservadoqueelGACM no ha controlado la calidad, al autorizar pagos sin comprobar si efectivamente se realizaron conforme a las especificaciones particulares. Aun cuando habíamostradolaintencióndeobtenercostosbajos,elGobiernotampocohasidodiligenteycautelosoconqueseobtenganlostrabajosenlostérminosacordados.

LoscontratossefirmaronconatrasoyelGACMocasionónuevamenteeldesfasedel iniciode los trabajospor incumplir las fechasacordadasynodar todos loselementosparainiciarlostrabajosentiempo.

Portanto,eliniciodeoperacionesyapresentaunatrasodesdelaeleccióndeloscontratistasparalasobrasmásrelevantes.ElGACMfijólafechadeiniciopartiendode que las contrataciones serían mucho más breves, pero esto ha sido imposible de cumplir. De esta forma, existe también el riesgo de que la misma desaceleración se presentedurantelaconstrucción.Apesardequeel19dejuniode2017elsecretarioRuizEsparzaafirmóquelaconstruccióndelNAIMvaentiempoyforma,yquea“finalesde2020,estaráenoperaciones”,elavancealafechaindicaqueesprobableque se postergue la fecha de inauguración.

Comouncasoespecíficodeineficienciaenlaejecucióndeloscontratospresentamosel caso de la construcción de la barda perimetral. El aumento del 87% del monto inicialyde53%delplazo,sonindicadoresdefaltadeplaneaciónymanejoadecuadode los recursos, lo cual ha sido corroborado por la ASF. Además, observamos que elesquemadecontrataciónempleadonocontribuyóamejorarlascondicionesdecontratación. Lasdecisionessobreelprecio,el contratistay losajustes sehanrealizado sin una efectiva rendición de cuentas. Este contrato muestra la urgencia de revisar la funcionalidad o incluso cuestionar la existencia de los convenios entre dependenciassisebuscaincrementarlaeficienciadelgastopúblicoenMéxico.

Deigualforma,alanalizarlaeficaciadelascontratacionesporobtenerobrasconelmayorvalorposible,observamosqueelganadordecadacontratonoseeligióencondicionesquegarantizaránsuidoneidadpararealizarlostrabajos.AuncuandoelproyectodelNAIMsecaracterizóporque lamayorpartedeldinero invertidose contrató por medio de licitaciones públicas, en éstas no existieron condiciones de competencia aceptables. Incluso, en uno de los concursos sólo compitió un participantequeganódefacto,comosisetrataradeunaadjudicacióndirecta.

Estoseexplicaporqueexistióunaaltatasadedescalificaciónynoseprivilegióvalorarlamayorcantidaddeproveedorescalificados,auncuandoesloquemásagrega valor. La competencia de las licitaciones se vio reducida por privilegiar el cumplimientode requisitos administrativos y legales, a pesar dequeello nonecesariamentesignificaquerealmenteseincumplaelrequisitoexigido,porloquesepuedendescalificarproveedorescapacessinsaberlo.

En la elección del ganador tampoco se privilegió la capacidad técnica que requería un proyecto complejo como el NAIM, sino un espíritu economizador que no semantuvoenlarealizacióndelostrabajos.Seprivilegióelpreciomásbajo,dándolemayorpesoquealasbuenaspropuestastécnicas,auncuandosehaobservadoqueelprecionoesrespetadoyresultanobrasencarecidasydisfuncionales.

ElmontoinicialdelproyectodeconstruccióndelNAIM,120milmillonesdepesos,yapasóa186milmillonesdepesos,(55%más)comosereportaenTransparenciaPresupuestariaysilascondicionessiguencomohastaahora,seguiráaumentando.

57MERecomendaciones

ransparencia

Cumplir con las obligaciones de transparencia en mayor medida, como lapublicacióndelavancefísicoyfinancierodelproyecto,yesforzarseporadoptarmedidas adicionales que permitan conocer todo el proceso de las contrataciones públicas, con independencia del esquema que se trate.

a) Publicar toda la información del proyecto y contratos que establecen los estándares internacionales

RecomendamosatodaslasautoridadesqueparticipandeunauotraformaeneldesarrollodelNAIMcoordinarseyesforzarseenpublicartodoslosdocumentosde las contrataciones que establecen los estándares internacionales.

Tal comoseestableceenMeTroP, lapost-contrataciónes laetapaconmayoropacidad pues no existen obligaciones de transparencia exhaustivas con las que podamosdarseguimientoalavancedelcalendariodelasobrasydelpresupuesto.Portanto,elesfuerzoportransparentarlaconstruccióndelNAIMdebesermayor.

Además, la mayoría de las obras y servicios más relevantes por monto seencuentranenprocesodeejecución,porloqueelGACMdebemostrarunesfuerzoexcepcionalyadoptarmedidasespecialesparahacerpúblicalainformaciónsobreesa última etapa del proceso de construcción.

Como se afirmó, existen esfuerzos como la publicación de los conveniosmodificatorios-quenoocurrenormalmente-,conlosqueconocemoslosajustesalprecioyelcalendariodelasobras,peroesnecesarioadoptarmedidasadicionalesparaqueseatransparentelaejecucióndelostrabajos.

Conelobjetodeaumentarlatransparenciayrendicióndecuentas,seproponeadoptarmecanismosdegobernanzaempleadosenReinoUnidoyotrospaíses,con buenos resultados en la transparencia de las obras públicas. Uno de éstos es la conformación de comités multisectoriales para tomar decisiones sobre la transparencia en la construcción del NAIM, que han adoptado diversos países de manera exitosa.

EstamedidahasidoimpulsadaporCoST,unthinktankinglésquetrabajacongobiernos,industriaycomunidadeslocalesalrededordelmundo,paraaumentarlatransparenciayrendicióndecuentassobrelainfraestructurapública,afinde

Recomendaciones


queseobtengamayorvalordelainversiónenesterubro.Haconformadogruposmultisectorialesparatomardecisionesdetransparenciayrendicióndecuentaspor lasventajasquerepresentacombinardiferentesperspectivasy legitimarcambios. La adopción de este esquema permitiría determinar los problemas específicosylosretosatransparentar,yapartirdeesto,definirlosestándaresdetransparenciayparticipación.

El GACM debería conformar comités multisectoriales que incluyan arepresentantesdelgobierno,sectorprivadoysociedadcivil,quecontribuyanparaquesepubliqueinformaciónconfiable,tomandodecisionessobretransparencia,validandoeinterpretandolainformaciónenconjunto,paraconstruircapacidadesderendicióndecuentasyquesepubliqueinformaciónclave.Además,deberánmonitorear los esfuerzos llevados a cabo en materia de transparencia.

Eficiencia

Afindequeexistaunamayoreficienciaeneldesarrollode losproyectosdeinfraestructura,resultacrucialmejorarlaplaneacióndelasobrasyservicios,conundiseñoadecuadodelaslicitacionesyloscalendarios.

a) Planear los proyectos de obra pública adecuada y completamente antes de contratar proveedores para su construcción

Los proyectos que se contratan sin haberse planeado y preparado generanineficiencia durante su contratación y su ejecución, lo que impide obtenerlasmejorescondicionesdecontratación:precio,calidadypuntualidadenlasobras.Alnocontarconlasespecificacionestécnicassuficientesparaquelosproveedores puedan cotizar su construcción, surgen muchas dudas sobre las convocatoriasybasesdelosconcursos,ylosfuncionariosnotienenparámetrospara valorar las propuestas entregadas. Además, la urgencia por empezar obrasquenosehanplaneadoocasionatrabajoadicional,gastosinnecesarios,unuso ineficientedel tiempoyatrasosen loscalendarios,detal formaquelos contratos incrementan de precio llegando a ser más caros que varias de laspropuestasdepreciodescalificadasenlaslicitacionesporsermayoresalprecio ganador.

Parapromoverobrasdecalidadyapreciosrazonables,esnecesarioplanearlasobraspúblicasadecuadamenteyprepararlasconvocatoriasparaqueincluyantodalainformacióntécnicarequerida,yasípromoverquelosaumentosenelmontodeloscontratossólosedencuandosetratedecontingencias,ynoporlavoluntaddelcontratistaylaautoridadcontratante.

b) Diseñar las licitaciones de manera adecuada y utilizar instrumentos para promover la eficiencia y una mejor toma de decisión en los procesos de contratación

EnMéxicosecontratanobrasyserviciossinladebidapreparacióndelosproyectosynosegeneraninstrumentosquepuedenayudaracontratardemaneramáseficiente.LaplataformaelectrónicadecompraspúblicasCompraNetpresentaseriaslimitacionesentransparenciayserequieremejorarlainformaciónque

59MERecomendaciones

incluye,elregistrodeproveedoresylosprocesosdeinteligenciademercadosque no están bien desarrollados.

Entalescondiciones,sesugieremejorarCompranetparaqueseconviertaenuna herramienta transaccional que facilite la publicación de documentos de proyectosdeinversióncomoelNAIM,yqueagilicelainteracciónentreusuarios,elprocesamientodelainformaciónylatomadedecisiónoportuna.

Por ejemplo, incluir en CompraNet un mejor registro de proveedores yprocesos de inteligencia de mercados bien desarrollados, así como informes quejustifiquenlosaumentosalmontoy/oplazodeloscontratos.Paraestoesimportante dar seguimiento a las recomendaciones que la SFP aceptó en 2017 paramejorarlatransparenciaylaeficienciaenlascontratacionesmedianteelusodeCompraNet.EstasrecomendacionessonproductodeltrabajoconjuntodelaOCDE,lasociedadcivilyelsectorprivado,quienesgeneraronelreporte“EstudiodelSistemaElectrónicodeContrataciónPúblicadeMéxico:RediseñandoCompraNetdemaneraincluyente”70.

Las recomendaciones incluidas en dicho estudio contemplan medidas de corto, medianoylargoplazoparaasegurarlapublicacióndeinformaciónparatodoslosusuarios,asícomosuintegridadyconfianza;modernizarelsistema;mejorarlainteracciónconproveedores;fomentarsuusoparapromovercompetenciaydesarrollodecapacidades;mejorarsueficienciayeficacia,asícomolaconfianzaenelprocesamientodequejasydenuncias.LaimplementacióndeestasaccionesporpartedelaSFPestácontempladaapartirde2018yalolargode10años.MéxicoEvalúa,quienparticipóenesteproyecto,consideraqueestehorizontede tiempo propuesto por la SFP es excesivo.

c) Cuidar los tiempos de la ejecución de los trabajos

Esnecesarioquelasautoridadesbrindenlosanticiposenlasfechasestipuladasyapliquenlaspenalidadesaloscontratistasporretrasosafindequelostrabajosserealicenytermineneneltiempoestablecidoenelcontrato.

d) Sólo autorizar pagos al comprobar si efectivamente se han realizado los trabajos en los términos adecuados

A fin de que los contratistas tengan incentivos de realizar los trabajos concalidadyeneltiempoesperado,recomendamosrealizarpagossólocuandolostrabajosseterminaronporcompleto,tienenlacalidadadecuada,cumplenconlasespecificacionestécnicasynoseconsideranenotrocontrato.

Eficacia

Es vital que aumente la competencia en los procedimientos para elegir al contratistaconlosbeneficiosdeuncontextoderivalidadycompetencia.Paraestosedebepromoverunamayorparticipacióndeempresasenlaslicitaciones,asícomoabordarlascausasdeladescalificacióntanaltadeparticipantesy,alvalorarlaspropuestassolventes,atenderlasparticularidadesdelostrabajos,asícomosucomplejidad,paraquelaobrasearealizadaporelcontratistaconelperfilidóneo.

70 OCDE, Estudio del Sistema Electrónico de Contratación Pública de México. Rediseñando Compranet de Manera Incluyente,(París;OCDE,2018).


a) Fomentar la evaluación completa de un mayor número de participantes en las licitaciones

Esimportantepromoverlaconcurrenciadelosparticipantesafindeidentificaralmejorproveedorparadesempeñarelobjetodelcontrato.Paraello,esimportantediseñarconvocatoriasadecuadasyconinformacióncompletayclarasobrelosserviciosyobrasacontratar,asícomoevitarrequisitosexcesivosoabsurdosquederivenendescalificacionesinnecesarias.

Los requisitos de trámites de autorizaciones, permisos y derechos deben serprincipalmente de las autoridades. Para un mejor empleo del tiempo y losrecursos, deberían ser parte una tarea de coordinación entre distintos niveles de gobiernoynoalgoquecalificaralacapacidaddelasempresasparahacerlaobra.

La claridad en la convocatoria es parte de las condiciones que debe generar el gobierno para que acuda al concurso un número considerable de interesados bien preparados,especialmenteenobrasyservicioscomplejoscomolosquerequiereun aeropuerto de la talla del NAIM.

b) Diseñar los criterios de evaluación de propuestas en función de las necesidades y características de las obras y servicios a contratar

Para obtener lasmejores condiciones de contratación no deben utilizarse losmismos criterios de evaluación para todo tipo de proyecto, pues esto no esefectivoparaidentificaralosproveedoresidóneos.Frecuentementeesnecesarioprivilegiarlaexperiencia,especialidadycapacidadtécnicasobreelprecioparagarantizarquelosproveedoresqueganenelcontratorealicenlostrabajosenlostérminos,tiemposymontosacordados.

LaSFPobligaapriorizarelprecioenlaevaluacióndepropuestas.Porejemplo,elGACMbrindóelmayorpuntajealapropuestamásbarata(50puntosde100enlosconcursosdeobrasy40enlosdeservicios).

Recomendamosquelasinstitucionesencargadasderealizarlasobrasyproyectosestén facultadas para determinar los criterios de evaluación de las propuestas, deacuerdoalasnecesidadesdelosproyectosdeobrayalascaracterísticasdelmercado.ParaestolaSFPdebedarlineamientosyestándaresbásicos,deformaquegaranticelaobtencióndelasmejorescondicionesdecontratación.

61MEBibliografía

BIBLOGRAFÍA

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OrganizaciónparalaCooperaciónyelDesarrolloEconómicos[OCDE],“PrimerinformedeavancessobreeldesarrollodelNuevoAeropuertoInternacionaldelaCiudaddeMéxico:Haciaunaejecuciónefectiva”,(París;OCDE,2016),p.16.,Recuperadode:http://www.oecd.org/gov/ethics/primer-informe-avances-desarrollo-nuevo-aeropuerto-mexico.htm

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Plataforma Nacional de Transparencia. Respuesta de solicitudes de acceso a la información: 094500082417,094500000318,0110000003718.


PeterRookeyMichaelH.Wiehen,“HongKong:TheAirportCoreProgramandtheAbsenceofCorruption”,TransparencyInternational,December1999,http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/APCITY/UNPAN013116.pdf

Secretaría de Comunicaciones y Transportes [SCT], comunicado de prensa 288, Anuncia SCT 21 paquetes delicitacionesorganizadosensecuenciaconstructivadelNAICM,de8dejuliode2015,http://www.sct.gob.mx/despliega-noticias/article/anuncia-sct-21-paquetes-de-licitaciones-organizados-en-secuencia-constructiva-del-naicm/

SecretariadeHaciendayCréditoPúblico[SHCP].Transparenciapresupuestaria.Observatoriodelgasto,ObraPúblicaAbierta,“NuevoAeropuertoInternacionaldelaCiudaddeMéxico”,clavedecartera1409JZL0005,diciembre2017,http://nptp.hacienda.gob.mx/NPTP/mapaOp/detallePpef.html?ID_PPI=42063&CVE_PPI=1409JZL0005&RAMO=9

Ordenamiento Jurídico

Acuerdo por el que se establecen las disposiciones que se deberán observar para la utilización del Sistema Electrónico deInformaciónPúblicaGubernamentaldenominadoCompraNet,publicadoenelDiarioOficialdelaFederaciónel28dejuniode2011.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

LeyFederaldePresupuestoyResponsabilidadHacendaria

LeyGeneraldeTransparenciayAccesoalaInformaciónPública

LeydeObrasPúblicasyServiciosRelacionadosconlasMismas

63MEAnexos

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28/1

1/20

141

México Evalúa, Centro de Análisis de Políticas Públicas, A.C.Octubre, 2018

www.mexicoevalua.org

Twitter: @mexevalua / Facebook: mexicoevalua

Censo educativo. Radiografía del dispendio presupuestal 1

Octubre, 2018

www.mexicoevalua.org

rales constituciÓn regulaciÓn convenios …

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