INFRAESTRUCTURA PORTUARIA: UN MODELO DEL ACCESO PARA LAS INSTALACIONES ESENCIALES

EXTRACTO

Lincoln FlorEnzo Defilippi

Este papel analiza las consecuencias principales en la eficacia del puerto causada por un régimen del acceso introducido recientemente por el regulador peruano para la infraestructura pública del transporte (OSITRAN).

Este modelo del acceso ha entrado en vigor desde enero de 2002. Su objetivo es hacer viable la competencia para los servicios que utiliza la "infraestructura de transporte esencial" como entrada. Se basa en dos contribuciones teóricas:El "teorema de Coase y la propuesta de Demsetz ", reduciendo al mínimo el riesgo de la intervención del gobierno.

TEOREMA DE COASE

El Teorema de Coase, atribuido al premio Nobel Ronald Coase, plantea que en un mercado en que los costos de transacción sean bajos o inexistentes, y que los derechos de propiedad establecidos en los fallos judiciales no permitan una solución económica suficiente, se producirá necesariamente una reasignación de estos derechos hacia aquellos que los valoran más, aunque las cortes fallen en contra de éstos. Con todo, son muchos los casos en que los altos costos de transacción impiden una reasignación de los derechos establecidos en los fallos judiciales.

El análisis económico del Derecho (en inglés: law & economics) es una corriente dentro de la teoría del Derecho que aplica métodos propios de la economía en el razonamiento jurídico. El análisis económico incluye el uso de conceptos económicos para explicar el efecto de las leyes, con el objeto de determinar qué reglas legales son económicamente eficientes, y predecir qué leyes deberían ser promulgadas.

PROPUESTA DE DEMSETZ

Otra manera de obtener un óptimo de segundo orden sin recurrir a una regulación directa por parte del Estado es la competencia por el mercado propuesta por Demsetz en 1968. Se trata de que los potenciales entrantes compitan por el derecho de abastecer un mercado. Siempre que exista un número suficiente de empresas interesadas, la competencia (mediante ofertas) para obtener o mantener la franquicia llevaran a que el precio se aproxime al costo medio unitario.

Este modelo es ampliamente utilizada en la Republica Argentina en especial en los corredores viales. El modelo de Demsetz es atrayente debido a que sugiere que la competencia puede ser posible inclusive cuando existen economías de escala. Otra de las características positivas de este modelo es la liberación del Estado de las tareas usuales de regulación.

En el sector del puerto, sus primeras consecuencias sugieren una mejora en el ambiente competitivo e institucional para la fuente de los servicios que utilizan la infraestructura portuaria. Ambos, los operadores portuarios y los abastecedores de servicios portuarios, ahora tienen incentivos para negociar condiciones del acceso cuando la competición permite, o a competir para un derecho de exclusividad cuando esto es deseable. Si los participantes no alcanzan un acuerdo dentro de un tiempo razonable, el regulador puede decretar un mandato del acceso que pierdan mucho cualquiera de los participantes, creando los incentivos para que alcancen un equilibrio de Nash.

El equilibrio de Nash o equilibrio de Cournot 1 o equilibrio de Cournot y Nash 2 es, en

la teoría de los juegos, un “concepto de solución” 3 para juegos con dos o más jugadores, que

asume que cada jugador a) conoce y ha adoptado su mejor estrategia y b) todos conocen las

estrategias de los otros. Consecuentemente, cada jugador individual no gana nada modificando

su estrategia mientras los otros mantengan las suyas: cada jugador está ejecutando el mejor

"movimiento" que puede dados los movimientos de los demás jugadores.

En otras palabras, un equilibrio de Nash es una situación en la cual todos los jugadores han

puesto en práctica -y saben que lo han hecho- una estrategia que maximiza sus ganancias

dadas las estrategias de los otros. Consecuentemente, ningún jugador tiene algún incentivo

para modificar individualmente su estrategia.

Es importante tener presente que un equilibrio de Nash no implica que se logre el mejor

resultado conjunto para los participantes, sino sólo el mejor resultado para cada uno de ellos

considerados individualmente. Es perfectamente posible que el resultado fuera mejor para

todos si, de alguna manera, los jugadores coordinaran su acción.

En términos económicos es un tipo de equilibrio de competencia imperfecta que describe la

situación de varias empresas compitiendo por el mercado de un mismo bien y que pueden

elegir cuánto producir para intentar maximizar su ganancia. (ver “Historia” más abajo)

Asimismo, el modelo parece generar eficacia productiva y repartirla en los servicios portuarios, de esta manera contribuyendo a una reducción potencial en los costos de transporte marítimo del Perú.

INFRAESTRUCTURA PORTUARIA: UN MODELO DEL ACCESO PARA LA FACILIDAD ESENCIAL (**)

1. INTRODUCCIÓN

Las reformas emprendidas en varios países latinoamericanos durante los años 90 han conducido a una reducción de las barreras comerciales y a un aumento substancial en comercio entre los países de la región y el resto del mundo. De este contexto, la reducción de barreras de la tarifa han aumentado la significación relativa de los costos de transporte marítimo en el valor final de mercancías.

Los estudios recientes conducidos por el Banco Interamericano de Desarrollo, dieron a conocer que los costos de transporte marítimo están determinados, entre otros factores:Por la eficiencia del puerto; para lo cual las ineficacias actuales pueden convertirse en una barrera comercial potencial. A este respecto, la creciente participación privada en el suministro de servicios portuarios marítimos en países como el Brasil, Argentina, Chile y Perú, parece estar contribuyendo a mejorar sus eficiencias (1).Sin embargo, la solución crea la necesidad de considerar nuevos problemas, tales como la pérdida potencial de eficiencia causada por la extensión del poder monopólico del operador para mercados competitivos que usan infraestructura portuaria. En este nuevo contexto, a operador portuario puede tratar de proveer servicios integrales (directamente, o con apoyo de una empresa relacionada), y de esta manera tener incentivos para excluir a otras empresas de mercados competitivos.

* (*) Lincoln Flor (flor@ositran.gob.pe) y Enzo Defilippi (edefilippi@ositran.gob.pe). Este papel será presentado en la conferencia 2002 (Asociación Internacional del IAME de Economistas Marítimos). Ciudad de Panamá, noviembre de 2002. Los autores quisieran agradecer a A. Bullard, a C. García-Godos, a R. De la Cruz, a V. Paredes, a Juan Arbold y a un árbitro del anonimus. Las opiniones expresadas en este documento no reflejan necesariamente la opinión de OSITRAN.

1 () Esto se demuestra en los informes de Micco y Pérez (2002), Farromeque (2002) y el Corporación Andina de Fomento, que convienen, de diversas perspectivas, que la participación privada en puertos genera otras eficacias.

En Perú, la estrategia del ente regulador de infraestructura de transporte público es focalizarze en:

i) Acceso a infraestructura del puerto y la promoción de competencia siempre que esto sea posible, y

ii) Intervención limitada (riesgo regulatorio) a mercados donde la competencia no es ni posible ni deseable.(2)

La cuestión de acceso a infraestructura esencial ha sido desarrollada más ampliamente –desde una perspectiva teórica y práctica – en sectores como telecomunicaciones y energía, donde ha habido avances sobresalientes. En el sector de transporte, en contraste, la práctica precede a la teoría. Tradicionalmente, han sido desarrollados diferentes formas de análisis de acceso en la industria del transporte en un contexto unimodal. En algunos países, tales como México, las leyes desarrolladas separadamente para cada tipo de infraestructura regula el acceso. (3).En otros países, como Australia y los Estados Unidos, los reguladores de cada modo de transporte han seguido las leyes relacionadas con anti-monopolios. En Perú, un enfoque multi-modal ha sido tomado (4).

Este artículo analiza las principales consecuencias de la eficiencia portuaria de un modelo de acceso para infraestructura de transporte recientemente introducida en Perú. Como veremos más abajo, el mecanismo no sólo está ayudando a incrementar la eficiencia, sino también ha introducido más dinamismo dentro del sector público y privado, a pesar del hecho de que el proceso de concesión portuaria ha sido interrumpida por razones políticas.

2 ()Un acercamiento similar al acceso fue desarrollado por el regulador de puertos en el país de Australia del sur sin embargo, otros reguladores ha elegido diversas estrategias. En 1998, el "Superintendencia de Puertos de Colombia" fijó las tarifas para el remolque y el pilotaje en el puerto de Cartagena, aunque había tres surtidores en el mercado. En México, el acceso a la infraestructura del puerto es gobernado por una ley (Ley de Puertos).

3 () Ley de Puertos. 4 () Comparado con las agencias de regla unimodal, el

concepto de un cuerpo regulador multi-modal puede reducir los riesgos y los costos de regulación, pues utiliza la misma tecnología para generar un marco regulador para el acceso a los varios modos del transporte.

El resto del artículo está estructurado como sigue. La segunda sección presenta los elementos conceptuales que han servido como cimientos del modelo de acceso portuario. La tercera sección describe el modelo y sus principales consecuencias en los mercados de servicios portuarios. En la cuarta sección, las estrategias de los operadores y proveedores de servicio son analizadas usando la teoría de juegos, mientras que la sección quinta trata de pronosticar la evolución del mercado de los servicios portuarios a la luz de los nuevos acuerdos institucionales. Las conclusiones del artículo son presentados en la última sección.

2. USO DEL MECANISMO DE MERCADO CONTRA LA REGULACIÓN

Bajo cualquier marco de administración del puerto marítimo de no exclusividad (multi-operador o operador único), los operadores de servicio tales como remolques o estibadores necesitan usar parte (o todo) de la infraestructura portuaria para poder ofrecer sus servicios. Si esta infraestructura no puede ser reproducida eficientemente, ello se convertirá en un potencial cuello de botella o infraestructura esencial para el suministro de la cadena de transporte. (5).Bajo esas condiciones, una asimétrica relación es producida entre la entidad que administra la infraestructura esencial y las empresas que las usan. En este contexto, un operador portuario integrado verticalmente tiene incentivos para rechazar o discriminar la provisión de acceso para sus competidores. Si esto ocurriera, la pérdida de eficiencia social causado por exclusión de competidores puede ser significante, y sería esperado tener mayores precios, como también la subutilización de la infraestructura. Esto sugiere que reglas y salvaguardas son necesarias para garantizar acceso a las instalaciones esenciales del puerto.

El modelo adoptado en Perú propone un marco para el acceso basado en 2 contribuciones teóricas:i)El Teorema de Coase y ii)La propuesta de Demsetz. El Teorema de Coase indica que si los derechos de propiedad son bien definidos y no hay costos de transacción (o estos

5 () Otras características de las instalaciones esenciales son la carencia de substitutos, y la presencia de elementos de un monopolio natural geográfico. Bajo estas circunstancias, la duplicación no es económica.

son bastante bajos) la negociación entre las partes conducirá a una mejor asignación de recursos que si hubiera intervención del gobierno. En este contexto, la intervención del ente regulador es justificable solamente si sus costos administrativos son más bajos que los costos transacción de un acuerdo negociado entre las partes.

Como veremos más abajo, el mecanismo usado en este modelo limita la participación del regulador para casos en los cuales el acceso es necesario y las partes no logran llegar a un acuerdo. Considerando que la información de los costos de operación es necesariamente menor en las manos del ente regulador que aquella en las manos de las partes (a pesar que el ente regulador puede tener más información que normalmente estaría disponible a una tercera parte), el riesgo de que el ente regulador esté estableciendo condiciones de acceso caras, crea un incentivo para un acuerdo de equilibrio rentable entre los operadores del puerto y los proveedores de servicio. Este acuerdo tiene las características del equilibrio de Nash. (6)

En los casos en donde el acceso es limitado a uno o pocos proveedores de servicios, y hay más partes interesadas que infraestructura disponible (por seguridad, medioambiente, u otras razones), el modelo incorpora la contribución de H. Demsetz al requerir de proveedores de servicios para competir por derechos de acceso. Si los mercados para embarque o servicios de carga son (77) competitivos ex-ante, el acceso es concedido a aquellos dispuestos a pagar los más altos precios de acceso. Esta solución es eficiente porque concede los recursos escasos a quienes lo valoran más. Si el mercado final es un monopolio, el esquema propuesto reduce los costos sociales al conceder acceso al licitador que ofrece el precio final más bajo, el cual tendrá la particularidad de ser el más cercano al costo promedio, que es, la segunda mejor solución.

El mecanismo sugerido por Coase y Demsetz causarán que los precios por servicios esenciales se acerquen a su costo marginal o promedio (8),dependiendo de la importancia de

6 () Una situación en la cual los operadores y los abastecedores de servicio portuarios no tienen ningún incentivo para cambiar su estrategia.

7 () Por ejemplo, en la caja de abastecedores de las grúas en las literas que tienen características similares.

8 () Primero y en segundo lugar lo más mejor posible, respectivamente.

los costos hundidos, y que implique productividad y asignación incremental de eficiencia. Si las eficiencias ganadas en los servicios portuarios son producidas sistemáticamente, esto puede reducir los costos de transporte marítimo, tal y como sugirieron Micco y Pérez (2002).

Una consecuencia más directa del modelo es que hará a los mercados de los servicios portuarios más impugnables (9).Las condiciones institucionales mejoradas para el acceso al mercado al más bajo costo posible de transacción, hace imposible para empresas existentes de incrementar sus márgenes sin crear un incentivo para la entrada de más competidores. (10).

Es digno de atención que la entrada de muchos participantes dentro de un mercado pueda conducir a una reducción de incentivos para invertir y mantener adecuadamente la infraestructura portuaria. Esta compensación entre competencia e inversión es particularmente relevante en países como Perú, los cuáles tienen infraestructura sub-desarrollada y una gran necesidad para mayor competencia (intra e inter portuaria) (11).). En esta situación compleja, el modelo trata de alcanzar un balance entre 2 objetivos contradictorios (incentivos de inversión bajo monopolio y fomento de competencia) a través del uso de mecanismos de mercado, así evitar riesgos de congestión y reducir incentivos para “free riders” y “cherry pickers”. En otras palabras, promoviendo la competencia donde ésta sea posible.

3. El modelo peruano de acceso para infraestructura marítima de puertos.

3.1 La regulación de acceso.

En 1998, como parte del un programa de reformas institucionales, fue creado OSITRAN (Organismo Supervisor

9 () Esto refiere al aumento en la competición potencial que ocurre cuando no hay barreras a la entrada causada por costes hundidos.

10 () Las discusiones sobre mercados contestable fueron desarrolladas por Baumol, Panzar y Willig. (1982).

11 () Desemejante de algunos países desarrollados, que no tienen déficit significativo en la inversión, sino requerir más competición.

de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público), como el ente responsable para la regulación de mercados de uso de infraestructura pública de transporte. Éste también supervisa contratos de concesiones para puertos marítimos, aeropuertos, vías férreas y autopistas y carreteras en Perú.

Como se muestra en el Apéndice 1, los puertos públicos peruanos son operados por 2 organizaciones: una administración del estado (ENAPU) y una compañía privada verticalmente integrada (TISUR). Bajo ciertas circunstancias, ambos deben proporcionar acceso a la infraestructura portuaria hacia terceros para suministrar ciertos servicios.

El Modelo Regulatorio de Acceso ha estado vigente desde enero del 2002. Su objetivo es hacer viable la competencia de servicios que usen infraestructura de transporte como entrada. Siguiendo los lineamientos para aeropuertos y puertos marítimos establecidos en Australia, la Regulación de Acceso clasifica los servicios como “esencial” o “complementario”, diferenciándose entre ellos de acuerdo a si forman o no un vínculo en la cadena de suministro de transporte, y la dificultad de duplicar la infraestructura necesitada para ofrecer a ellos. Para que un servicio califique como esencial, las siguientes preguntas específicas deben ser respondidas afirmativamente:

a) ¿Es necesario el servicio para completar la cadena de transporte logístico?

b) ¿Es esencial garantizar acceso a parte de una infraestructura, porque no hay una alternativa viable técnica o económica?

La infraestructura aludida en la segunda pregunta, es considerada una “instalación esencial” o “infraestructura esencial”. Acceso a infraestructura, la cual no califica como esencial es dejado para ser determinado por la negociación entre partes.

La lista de servicios considerados como esencial es flexible, y depende de las condiciones de mercado, como también del dinamismo de la tecnología asociada con su producción. La Regulación de Acceso permite a OSITRÁN incluir o excluir servicios e infraestructura de la lista si las condiciones cambian.

En el caso de los puertos marítimos, los servicios e infraestructura consideradas como esenciales son los siguientes:

Tabla 1:Puertos marítimos: Servicios e infraestructura considerados como esenciales

Servicios Esenciales Infraestructura Esencial Remolque. Practicaje. Amarre y desamarre. Embarque y desembarque. Estiba y desestiba. Manejo de orilla (tienda de

buque). Pesaje. Servicios complementarios:

suministro de combustible, electricidad, limpieza y recolección de basura.

Área marítima adyacente. Muelles. Amarraderos. Maniobras de áreas

interiores. Grúas fijas y móviles con

restricciones de posición. Máquinas para pesaje. Bandas transportadoras. Almacenes especializados para

productos peligrosos.

Por ejemplo, el remolque es considerado ser un servicio esencial no sólo porque es necesario para completar la cadena logística (un buque no puede atracar si este servicio no es provisto), sino porque éste no podrá ser ofrecido a menos que el proveedor tenga acceso a los amarraderos y las áreas marítimas adyacentes (canales y radas) al puerto. Almacenaje, por otro lado, no es considerado como un servicio esencial, aunque es razonablemente necesario para completar la cadena logística, pero también puede ser proveído fuera del puerto.

Es importante notar que el Reglamento de Acceso no modifica los contratos de concesiones firmados antes que entre en vigencia, aunque es aplicable si hubieran temas importantes que no están cubiertos de forma específica en los contratos de concesiones.

3.2. El Contrato de Acceso y los Cargos Asociados.

La Regulación de Acceso establece un grupo mínimo de elementos que los contratos de acceso deben contener. Los contratos serán mantenidos en el Registro Público, con el fin de brindar suficiente información a los proveedores potenciales de servicio para que tomen sus decisiones.

Asimismo, la Regulación de Acceso describe situaciones en las cuáles es razonable denegar acceso (como una

consecuencia de limitaciones técnicas, físicas o económicas) e incluye lineamientos para determinar las condiciones de concesiones, como seguro, requerimientos técnicos, y duración de contrato, entre otros. Estas condiciones son los fundamentos del concepto de “acceso razonable”.

Con el fin de determinar el cargo de acceso, la Regulación presenta 4 principios básicos para llegar al cargo óptimo (monto que no desalienta la inversión o el acceso a la infraestructura), que se aplica si el contrato es negociado entre las partes, como consecuencia de una subasta, o impuesto por OSITRAN:

a) Mantener los incentivos para inversiones en infraestructura.

b) Minimizar los costos de manutención y operación de la infraestructura.

c) Brindar incentivos para la entrada de competidores eficientes.

d) Minimizar los costos de regulación.

3.3. Procedimientos de Acceso.

El procedimiento de acceso busca usar mecanismo de mercado para definir condiciones de acceso, limitando la intervención de OSITRAN para aquellos casos donde el acceso es negado o las partes no pueden llegar a un acuerdo. El procedimiento es como sigue:

a) La empresa interesada presenta una solicitud de permiso de acceso al operador portuario.

b) Si el operador portuario rechaza la solicitud, la empresa interesada puede apelar al Tribunal de Solución de Controversias de OSITRAN.

c) Si el operador acepta la solicitud, o el Tribunal de Solución de Controversias lo ordena, es hecho público de modo que otras empresas puedan presentar sus solicitudes.

d) Si no se presentan más solicitudes, o el operador del puerto puede conceder acceso para todas las empresas interesadas, las partes son libres de negociar el contrato de acceso con transparencia.

e) Si el número de solicitudes es mucho mayor que la capacidad de la infraestructura, deberá efectuarse una subasta supervisada por OSITRAN.

f) En el caso en que las partes sean libres de negociar y no se llegara a un acuerdo, o si el operador portuario

se negara a firmar el contrato, OSITRAN puede promulgar un “Mandato de Acceso” (una orden que concede acceso).

3.4. Consecuencias de los mercados de servicios portuarios.

Desde que la Regulación de Acceso ha estado vigente sólo un corto periodo (enero del 2002), es difícil obtener evidencia convincente de sus consecuencias. No obstante, es posible describir algunos de sus efectos preliminares:

a) Parece que el nuevo régimen de acceso ha incrementado la respuesta del mercado para servicios en los modos de transporte regulados por OSITRAN. Dentro de esto, el impacto ha sido mayor en el sector portuario, debido, presumiblemente, a la gran competitividad de proveedores y a la cantidad de operaciones que envuelve.

b) Solicitudes de acceso han sido presentados para remolque y servicios de amarre en varios puertos, como también para instalar grúas en el puerto del Callao.

c) El efecto mayor parece estar en los servicios de amarre. Antes de la Regulación de Acceso, ésta fue un área tradicional reservada para el operador portuario.

d) Se espera que TISUR tenga incentivos para denegar el acceso con el fin de favorecer sus operaciones y aquellas de sus compañías subsidiarias, mientras que probablemente se espera que la compañía estatal permanezca neutral. No obstante, también se ha visto a ENAPU tratando de retrasar o restringir el acceso cuando encaran una inminente pérdida de su poder de mercado (como en servicios de amarre), o cuando expresan su deseo para invertir (a pesar de la escasez de fondos públicos) como en grúas para el puerto del Callao.

e) La dinámica del mercado está desafiando a las autoridades, los cuáles no reaccionan a la misma velocidad del sector privado. Por ejemplo, a pesar del interés mostrado por varias empresas en proveer servicios de amarre, los permisos no pueden ser concedidos porque la autoridad marítima aún no ha definido los requerimientos técnicos para conceder las licencias respectivas.

f) Aunque la Regulación de Acceso fue publicado por adelantado para su discusión, y desde entonces el ente Regulador ha hecho grandes esfuerzos para darlo a

conocer, una gran cantidad de proveedores de servicios todavía ignoran sus beneficios potenciales.

g) La Regulación de Acceso ha encontrado considerable oposición de algunas organizaciones emprendedoras, incluyendo las agencias marítimas pequeñas y medianas como también las compañías estibadoras. Estos mercados están fuertemente concentrados en pocas compañías grandes que tienen una considerable participación de mercado, y muchas compañías pequeñas compitiendo por la participación restante, generando sólo márgenes modestos. La oposición puede ser una consecuencia de los altos estándares ahora requeridos para obtener acceso, los cuáles no podrán ser cumplidos por las empresas pequeñas.

Es también importante tomar en cuenta que el actual clima político se ha hecho adverso para las reformas orientadas al mercado. Esta circunstancia, combinada con un frágil estado de la economía peruana, puede haber mitigado algunos efectos positivos de la Regulación. De hecho, una reciente licitación pública para la operación de terminales de almacén en el puerto del Callao fue suspendida en respuesta a una petición de los licitadores, quiénes temían que el paso de la legislación propuesta que regularía el trabajo de puerto, incremente substancialmente sus costos.

4. Análisis de las estrategias de acceso.

La teoría de juegos puede ser útil para analizar las estrategias de acceso de los operadores portuarios y los proveedores de servicios, lo cual luego puede servir como un input cuando se pronostique las consecuencias de la implementación del modelo.

La figura siguiente muestra los posibles resultados de la interacción entre los operadores portuarios y los operadores de servicio.

FIGURA Página 9

Resultados:Inicialmente el operador portuario es el suministrador exclusivo de servicios portuarios. Después de la implementación del modelo de acceso, él puede asumir una actitud pasiva o activa. Se espera que un operador portuario público sea más pasivo (en términos estratégicos) que un operador privado verticalmente integrado, dado que

los derechos de propiedad son mejor definidos por éste último y que la integración genera incentivos para adoptar una estrategia activa. Otros factores son la naturaleza conservadora de la burocracia, la escasez de incentivos para la toma de riesgos en el sector público, etc. Muchos de los monopolios públicos portuarios son muy efectivos en la prevención de competencia, incluso donde hay subvenciones para los privados, como en Filipinas o India.

En una segunda etapa del diagrama, los incentivos creados por un régimen de acceso hacen a algunos mercados potencialmente más competitivos que antes (amarre, alquiler de grúas, remolque, etc). Competidores potenciales pueden decidir entrar (o no hacerlo) dentro del mercado, independientemente de la actitud del operador portuario. Como consecuencia, pueden ser obtenidos 10 resultados de estrategias diferentes (equilibrios), de los cuáles 6 son claramente competitivos. Sólo una clara salida anticompetitiva puede ser alcanzada, en caso de colusión entre el operador del puerto y un competidor. Sin embargo, este resultado será un problema menos importante si las partes no pueden garantizar estabilidad para el cártel, lo cual probablemente ocurrirá si no hay barreras importantes de entrada.

Es poco probable que resultados como una guerra de precios causará en una situación predadora si las barreras de entrada son insignificantes. Incluso si el operador portuario pudiera temporalmente reducir el precio de un servicio por debajo de su costo, éste probablemente sería incapaz de recuperar sus pérdidas después de expulsar a la competencia porque el incremento en precios incentivaría la entrada de nuevos competidores (o el regreso de las empresas que habían salido del mercado).

Si el operador portuario decide no competir, sino dejar a otros proveedores de servicio para que lo hagan, en cualquier caso éste recibirá ingresos por cargos de acceso, resultando en la práctica ganancias mayores a cero.

Si el operador portuario es integrado hacia abajo, podrá conceder acceso a terceros con las mismas condiciones o tratará de discriminar a favor de sus empresas asociadas. En el primer caso, las partes fácilmente deben llegar a un acuerdo. En el segundo caso, hay una amenaza de un mandato promulgado por el ente Regulador. Sin embargo, este resultado probablemente sea más caro que un acuerdo negociado, y es propenso a generar resultados sub-óptimos debido a la información asimétrica entre el ente Regulador

y las partes. Estas asimetrías también reducen los incentivos para más competencia y pueden beneficiar a una parte sobre la otra y, de esta manera, generar más distorsiones. Sin embargo, un resultado no deseado puede generar negociaciones adicionales con la idea de remplazar el mandato.

Si el número de proveedores potenciales es limitado, es posible que una subasta produzca diferentes cargos de acceso entre los competidores (a menos que haya colusión). No obstante, este resultado no produciría ineficiencias porque cada competidor tendría incorporado este componente dentro de su función de costos en el momento de la licitación.

Otro resultado interesante es que el incremento en la disputabilidad de los mercados puede generar una situación en la cual un servicio es proveído sólo por un suministrador (probablemente el operador portuario), pero con precios competitivos por la dificultad de incrementar los márgenes debido a la amenaza de entrada de nuevos contendores. Esta condición castigará al operador del puerto, produciendo ganancias competitivas (Um-a,0).

En el caso en el cual el operador adopte una actitud activa, él probablemente incurre en costos (denotado ‘c’) de protección de él mismo contra nuevos competidores. Estos costos pueden tomar la forma de sobre-inversión, gastos de lobby, investigación de mercados, etc. En este caso, el resultado será similar a aquel obtenido cuando el operador del puerto adopte una actitud pasiva, con la única diferencia del costo ‘c’.

Un resultado que no constituye un equilibrio eficiente corresponde a la situación donde las negociaciones son unilateralmente retrasadas o no se logra un acuerdo. Como se indicó antes, en estas circunstancias el ente Regulador puede amenazar con promulgar un mandato, dando a las partes un periodo para que lleguen a un acuerdo.

Puede ser visto que en casi todos los casos, los mercados portuarios están haciéndose potencialmente más competitivos, independientemente de la actitud del operador portuario. La única excepción es la colusión, la cual tiene una baja probabilidad de ocurrencia y es probable que sea efímera debido a la divergencia de objetivos entre las varias partes envueltas. Visto desde una perspectiva social, cualquier equilibrio competitivo es deseable, a pesar de si ello es logrado a través de negociación o

subasta (licitación). Vale notar los incentivos causados por el mandato, el cual tiende castigar a las partes si los equilibrios competitivos no se logran.

Apéndice 1:

El sistema de puerto marítimo peruano

Perú tiene 7 puertos públicos, distribuidos a lo largo de 2,500 km de costa. El más importante es el Callao, localizado en las inmediaciones de Lima, el cual registró en el 2001 un movimiento equivalente al 70% de la carga movilizada de todos los puertos marítimos. Otros importantes puertos son General San Martín, Matarani y Paita, los cuales movilizan 3.7 millones métricas de toneladas (MT).

Terminal Facturación(US $

millones)

Toneladas Métricas (000)

Callao 64.51 11,336Gral. San Martín 2.91 1,473Matarani 8.71 1,428Paita 4.06 812Salaverry 3.63 871Chimbote 3.86 520Ilo 1.06 142

TOTAL 88.74 16,582

Source: ENAPU, TISUR

Desde 1970, los puertos marítimos peruanos han sido operados por ENAPU S.A. Esta es una compañía del estado que depende del Ministerio de Transporte y Comunicaciones. En 1999, las concesiones de puertos

marítimos empezaron con la concesión del puerto de Matarani a TISUR. Desde entonces, el proceso ha sido suspendido como una consecuencia de un clima político adverso a reformas orientadas de mercado.

La operación pública de los puertos marítimos peruanos tiene muchas deficiencias que reducen la competitividad del comercio exterior peruano. Primero, ENAPU tiene un número excesivo de empleados, el cual, como Callao solo, alcanza 700 cuando un adecuado número sería entre 150 y 200. Otro problema es que ENAPU es responsable de todos los pagos de retiro para sus empleados antiguos, los cuales representan 30% de sus costos anual. Estos problemas resultan en tarifas que están entre los más altos de la región, como se muestra por un reciente estudio conducido por OSITRAN, el cual indica que las tarifas de servicios en el puerto del Callao son casi 3 veces el promedio latinoamericano.

Otro negativo efecto de la administración pública es su inhabilidad para hacer necesario inversiones que sigan el ritmo de los avances tecnológicos. Por ejemplo, el puerto del Callao no tiene grúas ni suficiente profundidad de agua para permitir atracar buques grandes, a pesar de manejar 85% del cargamento de contenedores del país. Es calculado que la inversión necesaria para modernizar el principal puerto marítimo excede los US$ 270 millones, una suma que el Tesoro no puede afrontar.

Desde mediados de los 80s, ENAPU no ha suministrado exclusivamente ciertos servicios. Esto ha permitido a las empresas privadas incrementar su participación en algunos mercados de servicios portuarios, los cuales, generalmente, son altamente concentrados. Por ejemplo, 5.5% de los agentes marítimos representan 80% de las operaciones en el Callao, mientras 12% de empresas estibadoras representan 70% del mercado en Matarani. En otros puertos, la situación es similar.

Actualmente, las tarifas de servicios portuarios cubren todos sus costos, incluidos aquellos que pudieran ser cubiertos por un cargo de acceso independiente. El siguiente cuadro muestra los cargos de acceso que en este momento son cubiertos por las tarifas de embarcadero, amarradero y remolque.

Cargos de Acceso actualmente cubiertos por las tarifas de los servicios portuarios

La tarifa de embarcadero cubre cargos de acceso a:

La tarifa de amarradero cubre los cargos de acceso a:

La tarifa de remolque cubre los cargos de acceso a:

Almacenamiento y descarga.

Manejo de orilla (tienda de barco).

Papeleo administrativo (cargamento)

Papeleos administrativos (barco).

Servicios complementarios: suministro, limpieza y recolección de basura, etc.

Pilotaje