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ECONOMÍA INTERNACIONAL

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UNA ESTRATEGIA

PARA EL DESARROLLO

NICHOLAS STERN

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This Work was originally published by the World Bank in English as A Strategy for Development in 2002.This Spanish language edition is not an official World Bank translation. The World Bank does notguarantee the accuracy of the Work and accepts no responsibility whatsoever for any consequence of itsinterpretation or use.

Este trabajo fue originalmente publicado por el Banco Mundial en inglés como Una estrategia para eldesarrollo, en 2002. Esta edición en castellano no es una traducción oficial del Banco. El Banco Mundialno garantiza la exactitud del trabajo y no acepta responsabilidad por cualquier consecuencia de suinterpretación o uso.

Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este estudio son enteramente de(los)autor(es) y no reflejan necesariamente las opiniones de los miembros de la Junta de Directores del BancoMundial, o de los gobiernos que ellos representan.

El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronteras, loscolores, los nombres y otra información expuesta en los mapas de este trabajo no denotan, por parte delBanco Mundial, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni aprobación oaceptación de tales fronteras.

Título original: A Strategy for DevelopmentPublicado originalmente por el Banco Mundial

Copyright © 2002 Banco Internacional de Reconstruccióny Fomento / Banco Mundial1818 H Street, N.W.,Washington, D.C. 20433, USA.Todos los derechos reservados

Para esta edición:© 2002 Banco Mundial en coedición con Alfaomega Colombiana S. A.

Primera edición en castellano: octubre de 2002

ISBN: 958-682-436-5

© 2002 ALFAOMEGA GRUPO EDITOR, S.A. de C.V.Pitágoras 1139, Col. Del Valle, 03100 México, D.F.

Traducción: Jesús Villamizar HerreraRevisión técnica: Luis Hernando GutiérrezDiseño de cubierta: Banco MundialEdición y diagramación: Alfaomega Colombiana S.A.Impresión y encuadernación: Quebecor World Bogotá

Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia

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CONTENIDO

PREFACIO vii

INTRODUCCIÓN ix

CINCUENTA AÑOS DE DESARROLLO 1Paul Collier, David Dollar y Nicholas Stern

Experiencias en regiones y países 4Lecciones de la experiencia 20Cambios del modo de pensar sobre el desarrollo 27Programas de acción y desarrollo 31

CREAR UN CLIMA FAVORABLE PARA LA INVERSIÓN, EL CRECIMIENTO

Y LA REDUCCIÓN DE LA PROBREZA EN INDIA 35Nicholas Stern

Globalización y países en desarrollo 37¿Qué contribuye a un buen clima de inversión? 39Clima para la inversión y reducción de la pobreza 43Variaciones del clima de inversiones entre los estados de India 48Conclusiones 50

GLOBALIZACION, REFORMA Y REDUCCIÓN DE LA POBREZA:UN RETO Y REPERCUSIONES PARA INDONESIA 53

Nicholas Stern

La globalización como una fuerza positiva para el desarrollo 54Instituciones y políticas complementarias 58El papel de los mercados internacionales y las secuencias 62Globalización en favor de los pobres 63Conclusión 66

vi UNA ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO

INVERSIÓN EN EDUCACIÓN E INSTITUCIONES: SENDERO HACIA EL CRECIMIENTO

Y LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA EN PAKISTÁN 67Nicholas Stern

Recuperación de la década perdida 67Fortalecimiento de las instituciones y políticas de Pakistán 70Récord de la educación en Pakistán: oportunidades perdidas

para un desarrollo más acelerado 75Sexo y educación: rendimiento de invertir en las mujeres 78Mejorar las políticas e instituciones educativas 81Conclusión: pueden ocurrir cosas buenas 86

REFORMA, REDUCCIÓN DE LA POBREZA Y EL NUEVO PROGRAMA DE CHINA 89Nicholas Stern

Crecimiento y reducción de la pobreza en China después de la reforma 89Fortalecer el sector privado 98Mayor integración interna y ataque a la pobreza 106Promoción de una integración externa: acceso a la Organización

Mundial de Comercio y el comercio 117Conclusión: los retos que quedan por delante 118

UNA ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO 123Nicholas Stern

El clima para la inversión 124Clima para la inversión, crecimiento, reducción de la pobreza 132Poder de participación, reducción de la pobreza 134Un programa de investigación en apoyo de la estrategia 137Conclusión 149

INVERSIÓN Y POBREZA: PAPEL DE LAS INSTITUCIONES

FINANCIERAS INTERNACIONALES 151Nicholas Stern

Hechos 151Análisis del clima para la inversión 153El papel de las IFI en la era de la globalización 155Conclusión 161

BIBLIOGRAFÍA 165

PREFACIO

En este momento la pregunta que muchos se hacen tiene que ver con el funciona-miento de la economía mundial y la participación de los pobres en el crecimiento ydesarrollo económicos. El significado mismo del desarrollo se está investigando a raízde los profundos cambios de la economía mundial durante los últimos 20 años, comoson los grandes avances en la política económica y crecimiento de numerosos paísesen desarrollo, más notables en los dos gigantes más poblados, China e India; losdeteriorados niveles de vida de muchos otros países en desarrollo; los devastadoresconflictos civiles, particularmente en África; el colapso del antiguo bloque soviéticocon la transición a una economía de mercado que para muchos ha resultado traumática;los enormes incrementos de flujos de capital; la aparición de la tecnología informáticay del Internet, así como también la rápida propagación del SIDA. Menos evidente perocon igual profundidad, las dos últimas décadas del siglo XX han coincidido en com-prender cada vez más lo que significa el desarrollo y la primera gran reducción sos-tenida de la proporción de gente que vive en la pobreza en alrededor de 200 años.

Estos cambios, junto con los cuestionamientos y nuestra mejor comprensión, cons-tituyen una oportunidad y un desafío para la comunidad de desarrollo internacional.Tenemos una oportunidad de “mejorar nuestra apuesta” en la lucha contra la pobrezay de trabajar juntos, con mayores recursos y mejores políticas, para hacer auténticosprogresos en la reducción de la pobreza. Para encarar este reto, es importante tenerun enfoque intelectual coherente del desarrollo para orientar nuestras acciones yasegurar que el trabajo realmente sí incluya a la gente pobre.

Durante su primer año como economista en jefe y primer vicepresidente del Ban-co Mundial, Nick Stern expuso claramente los principios generales de una nuevaestrategia para el desarrollo, en una serie de conferencias durante las visitas a nues-tros clientes, entre los cuales se encontraban varios de los países en desarrollo máspoblados del mundo. Sus observaciones son fruto del creciente acervo de conoci-mientos sobre la economía para el desarrollo, las investigaciones y la experienciaoperativa del Banco, así como también su rica experiencia personal como economis-ta, que incluye ocho meses que él dedicó como joven investigador en una empobreci-da aldea de India.

viii UNA ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO

Las conferencias exponen los puntos de vista personales de Nick, en el sentido deque no han sido desvirtuados ni confirmados por los directores ejecutivos del BancoMundial. Estoy seguro de que esta pequeña recopilación va a formar parte importan-te de la literatura sobre el desarrollo. Estamos ante un momento de entusiasmo y dereto en la medida en que nos aproximamos al futuro crecimiento de nuestro planeta;espero que el lector analice y juzgue este trabajo.

JAMES D. WOLFENSOHN

INTRODUCCIÓN

Cuando este libro iba en camino hacia la imprenta, unos aviones comerciales se-cuestrados destruían el World Trade Center de Nueva York y una parte del Pentágo-no en Washington, D.C. Es un momento de aflicción, un momento de reflexión. Paramí, como para muchos otros de mi generación, la magnitud de la tragedia y la angus-tia por los sucesos que vendrán, recuerdan los desafíos que enfrentaron nuestrospadres, la generación que llegó a la mayoría de edad durante la Segunda GuerraMundial.

Los sobrevivientes de esa terrible conflagración volvieron a acudir al diálogo ycooperación internacionales, para que las futuras generaciones pudieran ahorrarse elinmenso dolor de una guerra mundial. Ellos crearon organizaciones nuevas: las Na-ciones Unidas, para fomentar el diálogo y la cooperación políticos, así como tambiénel Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, con el fin de ofrecer las baseseconómicas para una paz duradera. Los europeos establecieron la Comunidad Euro-pea del carbón y del acero, la opaca base institucional de lo que se convirtió en laUnión Europea. La meta era crear un mundo que cohesionara y cobijara a todos, sinconflictos ni desigualdades. Era una afirmación de nuestra humanidad común.

Las instituciones creadas están lejos de ser perfectas y la protección contra laguerra que ellos sufrieron, ha estado muy lejos de ser completa. Guerras y hastaincluso genocidios han seguido ocurriendo a pesar de las sinceras promesas de “nun-ca más”. Y no obstante del éxito sin precedentes en reducir la pobreza y ampliar losbeneficios de salud y educación a casi tres mil millones de una población mundial deseis mil millones de seres humanos, vive con menos de dos dólares al día.

Sin embargo los esfuerzos para crear un mundo más equitativo y tranquilo no hansido en vano. Hace menos de una generación, el riesgo de una guerra nuclear entrelas grandes naciones industrializadas, ponía en peligro la misma continuación de lavida sobre la Tierra. Hoy esa amenaza se ha alejado. La comunidad internacionaltambién ha intervenido, si bien en forma inconsistente, para poner fin a los conflictoslocales, detener el genocidio y administrar justicia a los criminales que se burlan delos códigos internacionales de comportamiento civilizado, a nombre del nacionalismoo de ideologías, o por cualquier otra razón. En la década pasada, unas políticas

x UNA ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO

mejoradas e instituciones en los países pobres, ayudas más efectivas para el desarro-llo y un ambiente internacional más abierto para el comercio y la inversión, han hechoposible la reducción más rápida de la pobreza que se haya visto en la historia de lahumanidad. Desde 1980, el número total de gente pobre ha dejado de aumentar yrealmente ha caído en aproximadamente 200 millones (Figura 1).

El trabajo conjunto para combatir la pobreza puede reducir el conflicto de dosmaneras. El hecho de trabajar conjuntamente para alcanzar una meta superior deberecordarnos siempre que somos seres humanos iguales y que existe un mundo quetodos debemos compartir. Y algo aún más importante, un mundo más acogedor, másequitativo, de respeto mutuo y de colaboración entre diferentes naciones, culturas ycredos, indudablemente será un mundo donde el odio que alimenta al terrorismo y alconflicto, tiene menos probabilidades de prosperar.

Las lecciones de la Segunda Guerra Mundial, y los éxitos y fracasos de la coope-ración multilateral, junto con los esfuerzos por el desarrollo internacional que se hanhecho desde entonces, seguramente han servido de valiosa guía para la forma deproceder. En primer lugar, los problemas internacionales requieren una respuestainternacional. En segundo lugar, las ideas y los conocimientos son decisivos paraencontrar respuestas mejores. En la medida en que la comunidad internacional haaprendido más sobre el desarrollo –qué funciona, qué no y por qué– los gobiernos ybenefactores de un país en desarrollo han podido diseñar mejores políticas e institu-ciones y de esa manera utilizar mejor los recursos disponibles en la lucha contra lapobreza.

Creo que ya estamos ante un nuevo compromiso con tres ideas que se repiten entodo el libro: la importancia de tener instituciones internacionales efectivas para aten-der problemas internacionales, el valor del conocimiento y, sobre todo, la importanciade la lucha contra la pobreza y la falta de equidad, para construir un mundo mejor.

ALGO SOBRE ESTE LIBRO

Las conferencias incluidas en esta recopilación, todas dictadas desde que fui nom-brado economista en jefe del Banco Mundial en julio de 2000, reflejan ideas obtenidasa lo largo de más de tres décadas de estudio y trabajo en economía del desarrollo. Enconjunto, ellas tratan de ofrecer un análisis de la experiencia en desarrollo y un pro-grama de acción para los próximos años. Este ensayo introductorio tiene por objetoseñalar la evolución de mis propias ideas dentro del contexto de los cambios que enmi concepto han tenido lugar dentro de las ideas y estrategias del desarrollo.

Todos hemos recibido gran influencia de nuestros antecesores y colegas intelec-tuales y personalmente he recurrido a muchas corrientes de investigación en teoríaeconómica y economía del desarrollo. En particular, los lectores podrán reconocer lainfluencia de la obra de Joseph Schumpeter, Albert Hirshcman y Amartya Sen. Des-

xiINTRODUCCIÓN

de que llegué al Banco, me he beneficiado mucho del trabajo al lado de JamesWolfensohn, presidente del Banco Mundial.

Mis colegas en la Vicepresidencia de Economía del Desarrollo (DEC por su siglaen inglés) han jugado un papel definitivo para el desarrollo de las ideas expresadasen estas conferencias y de las conferencias propiamente dichas. Paul Collier yDavid Dollar son coautores del capítulo 2. Shahrokh Fardoust fue definitivo en elcapítulo 3 sobre India y el 5 sobre Pakistán. Davis Dollar y David Ellerman traba-jaron muy de cerca conmigo en el capítulo sobre China, y David Ellerman jugó unpapel clave en los capítulos 7 y 8. Coralie Gevers, Ian Goldin y Jo Ritzen colabora-ron en varios capítulos. Muchos otros colegas tanto de DEC como de otras depen-dencias del Banco, contribuyeron de manera importante y espero que todos aceptenmis agradecimientos. Halsey Rogers ayudó a crear y pulir las conferencias durantetodo el año y dirigió la edición de esta recopilación para reducir las repeticiones.Tengo una gran deuda con él. Expreso mis agradecimientos a Lawrence MacDonaldpor animarme a explicar estas ideas en el contexto de mi propia experiencia. Tam-bién agradezco a Nancy Levine por editar el manuscrito y a Heather Worley y a laOficina de Publicaciones del Banco Mundial por convertir el manuscrito en unlibro.

No obstante el enorme apoyo recibido de mis colegas en el Banco Mundial, tengoque ser muy enfático en el sentido de que los puntos de vista aquí expresados sonpersonales y no los del Banco Mundial.

REFLEXIONES SOBRE EL DESARROLLO: DE LA PLANEACIÓN

AL FUNDAMENTALISMO DEL MERCADO

Los años 60, periodo en el cual llegué a la madurez como economista, continuabansiendo una era de gobierno ambicioso y seguro. En todo el mundo, tanto el público engeneral como los funcionarios públicos creían que el gobierno podía entender bien laeconomía y dirigirla con decisión hacia determinadas direcciones. Dicha creenciatenía diversas expresiones políticas, desde las políticas activistas internas de las ad-ministraciones Kennedy y Johnson en Estados Unidos, hasta las políticas democráti-cas e intervencionistas de Europa Occidental, que eran aprobadas incluso porconservadores como De Gaulle. Y en todo el mundo en desarrollo, los años 60 cons-tituyeron una era en la que iba en ascenso la planeación central o al menos la ideasobre planeación central. La creencia de que la acción del gobierno podía superarcasi todas las fallas del mercado tuvo una amplia aceptación no sólo en las economíasdel bloque oriental y China sino también en India y los Estados recién independizadosde África. En resumen, predominaban los puntos de vista idealistas del gobierno,incluso en sociedades históricamente escépticas como Estados Unidos. Este idealis-mo en buena parte tenía sus orígenes en lo que se consideraba como el papel exitoso

xii UNA ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO

del gobierno en la lucha contra el fascismo y en la terminación de la depresión econó-mica durante las primeras décadas.

La fe en las posibilidades de la acción del gobierno se reflejó también en la econo-mía que nosotros hicimos: tanto en la economía teórica como en materia de políticas.Sobre el problema de cómo manejar mejor la economía interna, los modelos micro-teóricos hacían énfasis en las externalidades y otras fallas de los mercados que limi-taban su capacidad para responder por sí mismos y en el frente macro los modelosdestacaban los fracasos keynesianos de la demanda efectiva y por tanto de los méto-dos de Keynes para manejar los agregados económicos. Empíricamente, los modelosde planeación que todavía figuraban destacadamente, con India a la cabeza. En cuantoa la economía externa, tanto el trabajo teórico como el orientado hacia las políticas,expresaba sus dudas sobre los mercados globales que parangoneaban los mismoscuestionamientos sobre la eficacia de los mercados nacionales. Los escépticos res-pecto a lo que más tarde se denominaría globalización, liderados por Raúl Prebisch ysus colegas de la Comisión Económica para América Latina de las NU, destacabanlos posibles costos de abrir las fronteras a la competencia global, especialmente en elcaso de los países más pobres que todavía no habían logrado establecer una baseindustrial. Esta investigación fomentaba y reflejaba el movimiento hacia la industria-lización con sustitución de importaciones, en gran parte del mundo en desarrollo: elrápido crecimiento de economías latinoamericanas como las de Brasil y México, pa-recían confirmar estas ideas.

La confianza en la capacidad de un gobierno activista para mejorar el bienestar,mediante planes, que sancionados para el desarrollo de la economía nacional o através de barreras al comercio exterior o el manejo keynesiano de la demanda, ven-cerían cualquier resistencia durante las dos décadas siguientes. La teoría económicase dirigió a las causas del fracaso del gobierno, como al sistema de captación derentas y las expectativas racionales. Aún la literatura sobre planeación, con su benig-na opinión sobre el gobierno, empezó a abordar los problemas de los estímulos queplagaban la planeación, lo cual había eliminado cualquier papel real para los precios.Pero lo más extraordinario fue que el modelo Diamond-Mirlees intentó introducir elmecanismo de los precios en el nivel de planeación de una manera sistemática, creandoefectivamente una integración de plan y mercado.

Por el lado empírico, las evidencias pusieron de manifiesto que el fracaso estatalera realmente importante en el mundo en desarrollo. La planificación central estabasocavada tanto por sus colosales fallas (proyectos de elefantes blancos que resulta-ron no tener demanda alguna) como por las pequeñas y cotidianas alteraciones y gastosinútiles que surgían de la carencia de las señales de precios. Y aunque la sustitución deimportaciones contribuyó al colosal crecimiento de algunos países, el apoyo para eseplanteamiento se debilitó cuando los costos de la búsqueda de rentas y la dificultad decompetir en mercados internacionales, se hicieron cada vez más aparentes. La expe-

xiiiINTRODUCCIÓN

riencia de India explicaba ampliamente ambos puntos. La estabilidad macroeconómicay la capacidad empresarial básica mantuvieron en crecimiento la economía de India,pero las ineficiencias inducidas por la planificación y la falta de competencia extran-jera detuvieron el crecimiento y la reducción de la pobreza.

Con el derrumbe de la cándida confianza en el gobierno, surgió una excesivaconfianza en el mercado igualmente ingenua, una reacción que se produjo en muchospaíses industriales y se incrementó con la caída del bloque soviético a finales de losaños 80. Ésta también causó estragos en el mundo en desarrollo, donde el peligro delos daños era mayor. En varias conferencias públicas y artículos, a finales de ladécada del 80 y comienzos de los 90, traté de llamar la atención sobre la aceptaciónsimplista de un planteamiento de política impulsado por el mercado. Se necesitaríaotra década o dos para crear una nueva síntesis constructiva y viable que definieramejor el papel esencial pero necesariamente limitado del gobierno en el desarrolloeconómico.

APRENDER SOBRE EL TERRENO: PLANTACIÓN DE TÉ

EN PEQUEÑA ESCALA EN KENIA

La experiencia en el campo impulsó mi propio viaje a través de este panorama deldesarrollo, que empezó en los cultivos de té de pequeños propietarios en Kenia ycontinuó en los campos de trigo de India. Cualquiera podría preguntarse por quéalguien que se ha educado como economista matemático tiene que estar vagando porlos campos. La respuesta se encuentra en la convicción en el poder de la políticabasada en la teoría adecuada y en una evidencia seria para mejorar vidas. Comootros teóricos de mi generación, me dirigí hacia el sur con la convicción de que unasana política económica cosecharía altos rendimientos en los esperanzados pero de-sesperados países pobres de África y Asia.

Mi primera incursión en la economía práctica del desarrollo me llevó a Kenia en1969, donde desarrollé un trabajo de campo que culminó en un extenso estudio de laAutoridad de Desarrollo del Té de Kenia (KTDA sigla en inglés). La KTDA consistíaen un innovador programa para ayudar a los pequeños propietarios a cultivar, proce-sar y exportar té, el cual se llevó a cabo con gran éxito durante varios años. Se fundócon base en los esfuerzos de pequeños agricultores, principalmente mujeres, quehacían el trabajo manual de cultivar y cosechar el té. Éste es un cultivo que requieremucha atención. Las plantas sólo dan buenas cosechas al cabo de cuatro años des-pués de sembradas y logran un desarrollo completo al cabo de siete u ocho años. Lacalidad se logra en el campo y se puede deteriorar fácilmente si el té no se transportaa la factoría rápida y cuidadosamente. Por estas razones, generalmente se cree queel té es un cultivo estatal. Sin embargo, en Kenia la destreza y el entrenamiento de losgranjeros hizo posible un modelo basado en los pequeños propietarios.

xiv UNA ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO

Mas para que el modelo funcionara era necesaria una coordinación entre los pe-queños propietarios, el sector privado de mayor escala y el Estado. El gobierno sumi-nistró las extensiones agrícolas para ayudar a entrenar a los agricultores y a la veztuvo que proporcionar la infraestructura que incluía buenas carreteras. (El té crecesolamente en condiciones húmedas, pero esas mismas condiciones son desastrosaspara las enlodadas carreteras que generalmente se encuentran en las áreas rurales).El tercer socio, el sector privado de mayor escala, procesaba y vendía en el mercado.

La experiencia de la KTDA daba lecciones que se repetirían con frecuencia en mitrabajo futuro. En primer lugar, un desarrollo exitoso requiere tanto un sector privadodinámico como un sector público activo y eficiente. El sector público cuando operabien, ofrece el clima apropiado para la inversión (que incluye la promoción o la provi-sión de la infraestructura). Un clima de esta naturaleza estimula la acción colectiva ygenera confianza entre los participantes del mercado. En segundo lugar, “sector pri-vado” se refiere no sólo a multinacionales y grandes firmas nacionales sino tambiéna pequeños negocios y microempresas. La gente pobre, como los pequeños granje-ros, tienen gran capacidad para fortalecer el desarrollo económico; normalmente, loúnico que ellos necesitan es una ayuda para iniciar el trabajo, ausencia de presionesburocráticas y unas cuantas herramientas que les permitan participar en el creci-miento. En tercer lugar, cuando está combinada con un buen clima de inversión, laintegración con el mundo económico, en este caso los mercados mundiales de té,puede ampliar las posibilidades y acelerar el desarrollo.

En retrospectiva, el paquete KTDA parece todavía más valioso de lo que fue hacetres décadas. Pero no es un paquete fácil de armar y se puede desbaratar por mu-chas razones; por ejemplo, si los pagos a los granjeros no parecen confiables o si laautoridad pública se vuelve ineficiente o corrupta. Ciertamente, la historia más re-ciente de Kenia no ha sido amable con la KTDA, en la medida que la gobernabilidad sedeterioró y el Estado trastornó el equilibrio entre la sociedad pública y la privada.

APRENDER SOBRE EL TERRENO: UNA ALDEA EN INDIA

Poco después de mi permanencia en Kenia, en 1974 inicié una relación de toda la vidacon la aldea de Palanpur en el estado de Uttar Pradesh, India. Junto con ChristopherBliss, pasé ocho meses viviendo en la aldea recopilando datos sobre niveles de vida.Partiendo de una perspectiva metodológica, esta experiencia consolidó mi profunda feen la importancia de la buena información, pero también me demostró que la recopila-ción de tales datos no era una tarea fácil. Era evidente que con una sola encuesta dehogares no se podía capturar con exactitud la variada y dinámica experiencia de lascomunidades pobres. El análisis cuantitativo tiene que ir acompañado de una inter-pretación cualitativa profunda de lo que significan exactamente los datos, para que nopuedan ser mal interpretadas o se les puede dar demasiado peso.

xvINTRODUCCIÓN

Sustancialmente, mis experiencias en Palanpur corroboraron las lecciones sobrepolítica de Kenia, pero en gran parte, de manera negativa. Tal vez la lección másclara fue que así como un gobierno precavido y eficiente puede propiciar el desarrollodel sector privado aun en regiones pobres, un Estado demasiado intervencionista,indiferente e ineficiente, puede obstaculizar o al menos desviar el dinamismo de pe-queños empresarios y las energías de la gente pobre.

En los términos que voy a emplear a lo largo de todo este libro, la India rural en losaños 70 carecía de las dos columnas fundamentales del desarrollo: de un clima deinversión que condujera al crecimiento y la productividad, y de políticas e institucio-nes que permitieran a la gente pobre participar en el desarrollo. Es cierto que tenía laestabilidad macroeconómica que constituye el primer elemento de un buen climapara la inversión. Pero el clima para la inversión en India era deficiente en casi todoslos demás factores: competencia, una burocracia gubernamental receptiva, buenaestructura rural y un sistema legal eficiente y fácil de predecir. En este orden de ideasno debe sorprendernos que la India rural no mostrara la dinámica actividad del sectorprivado fuera de las granjas, que por lo general es esencial para un desarrollo ruralexitoso.

De otra parte, la gente de Palanpur y de aldeas similares, carecían casi de todaslas herramientas para participar en el crecimiento. Educación y salud eran totalmenteinadecuadas, y la gente pobre y otros grupos de muy bajas condiciones económicas,eran tratados con desdén por la gente rica y las autoridades. A sus problemas sesuma la profunda discriminación contra las mujeres y las castas inferiores, discrimi-nación contra la cual el Estado no hacía nada para desestimularla. No sorprende quelos pasos dados contra la pobreza fueran tan lentos durante la primera década de mivinculación con Palanpur.

Tanto en Kenia como en Palanpur, los problemas de participación eran decisivospara el desafío de la capacidad de participar y la reducción de la pobreza. En Keniael problema era de negros contra blancos; en esos primeros años de independencia,los blancos dominaban las altas esferas de la economía y las grandes granjas y el retoconsistía en asegurar que también se les diera a los negros esa oportunidad en igual-dad de condiciones. En Palanpur, el problema era la inclusión de las castas inferiores,y en ambos escenarios el género y la incapacidad física eran las principales barreraspara participar plenamente en la vida económica y civil.

VIVIR Y TRABAJAR CON EL CAMBIO Y LA TRANSICIÓN

En las décadas de los 80 y los 90, el foco central de mi trabajo se orientó hacia laseconomías de transición de China, Europa Oriental y Central y la antigua Unión So-viética. Tuve el gran placer de enseñar en la Universidad del Pueblo en Beijing du-rante el primer semestre de 1988. Aprendí mucho de mis alumnos: un grupo de gran

xvi UNA ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO

experiencia lograda en algunos casos durante los difíciles años de la Revolución Cul-tural. Lo que descubrí de primera mano en China y a través de mi estudio sobre latransición económica china, confirmó la importancia de eliminar los obstáculos parael mercado sin destruir las instituciones existentes.

La economía de China al iniciarse su transición en 1979 se distorsionó considera-blemente a raíz de una serie de iniciativas desastrosas, en especial el Gran salto haciaadelante y la Revolución cultural. Dichas distorsiones habían dejado al pueblo chinosumido en la pobreza, pero también facilitaron la reforma –evidentemente, inclusouna política mediocre sería un positivo avance en casi todos los campos. En conse-cuencia, el gobierno podía estimular el crecimiento acelerado por medio de dos refor-mas que eliminaban las barreras para la productiva capacidad empresarial: el Sistemade Responsabilidad del Hogar en la agricultura y el movimiento de empresa de muni-cipios y aldeas en los sectores fuera de las granjas y sectores urbanos. Estas inicia-tivas ayudaron mucho a desencadenar las enormes energías empresariales del pueblochino e incrementar la orientación de la economía de mercado durante una década.El hecho de que las reformas se hicieran sobre la base de instituciones existentes,ayudó a preservar la cohesión social que es decisiva para el desarrollo. Por ejemplo,China no privatizó o al menos al principio ni siquiera trató de restructurar el enormesector empresarial propiedad del Estado. Esa decisión tuvo costos evidentes, perotambién evitó una reacción contra la reforma por parte de los trabajadores cuyosempleos se hubieran visto amenazados.

Otra característica del afán de China para reducir la pobreza –que me impresionóa finales de los 80 y durante visitas más recientes– fue la efectividad de los mecanis-mos para incluir a la gente pobre del campo. Por ejemplo, en una reciente visita (juniode 2001) a la provincia de Shanxi (una región muy seca), vi terrazas que habían sidoconstruidas sobre empinadas laderas. Inversiones de este tipo en la tierra, con lacorrespondiente retención de agua, pueden elevar considerablemente las cosechas,pero se requiere una verdadera acción colectiva para cuya coordinación el gobiernoestá mejor preparado. También observé una acción colectiva en la forma de microcré-ditos de grupos de mujeres, que generaban cierto espíritu empresarial, de forma quepromovía los activos y las capacidades. Los grupos financiaban primero la compra deunos cuantos cerdos que debían criar los socios más hábiles. Los cerdos nacidos delos primeros animales se distribuían entre los demás miembros, que también se bene-ficiaban al observar y seguir el ejemplo que daban sus asociados. A la larga, esteproceso generaba suficientes utilidades que permitían a las mujeres invertir en otrasactividades microempresariales.

Los ejemplos anteriores indican el papel crucial del comportamiento y de las ins-tituciones: estos labriegos y comerciantes rurales no sólo demuestran gran espírituempresarial sino que también se comportan de una manera que fomenta la accióncolectiva. Además, ese comportamiento sirve de apoyo a las instituciones y se desa-

xviiINTRODUCCIÓN

rrolla a través de ellas. Aunque esta infraestructura rural y los mecanismos demicrocrédito todavía no se han logrado en todo el país, China ha ido mucho más lejosque la mayoría de países con bajos ingresos en cuanto a capacitar a la gente pobredel campo para participar económicamente.

Después de mi permanencia en China, pasé seis años dedicado a las economíasde transición de Europa y Asia Central, como economista jefe en el Banco Europeopara la Construcción y Desarrollo (EBRD, sigla en inglés). Esta experiencia consolidólas lecciones aprendidas en China e India, tanto en sentido positivo como negativo.

Los problemas y diferencias del clima para las inversiones, eran de suma impor-tancia para entender la transición en Europa Occidental y la antigua Unión Soviética(FSU, sigla en inglés). Allí las firmas sufrieron la rapiña burocrática y la corrupción engrande y pequeña escala, lo cual reducía las ganancias de la actividad empresarial ydesviaba las energías hacia la búsqueda de rentas. Aun cuando el gobierno sí lograra“quitarse de en medio”, su ausencia no era necesariamente constructiva. La traumáticaexperiencia de gran parte de la FSU confirma que el gobierno tiene que actuar yofrecer un clima propicio a la inversión para el sector privado en lugar de retirarse yesperar que su ausencia permita que el mercado prospere. Cuando el gobierno pos-soviético en la FSU descuidó deberes estatales básicos tales como garantizar seguri-dad a la ciudadanía, surgieron instituciones alternativas. Dichas alternativas, como elcrimen organizado, a menudo han desalentado la inversión productiva. La experien-cia en gran parte de Europa Oriental, fuera de la FSU, aunque difícil, ha sido muchomás positiva que la de la propia FSU, en gran medida debido a que el nuevo y liberadoEstado, y la organización política funcionaban mucho mejor.

La FSU también ha ofrecido impresionantes evidencias de que los comportamien-tos, y no sólo las instituciones políticas, son importantes en la transición. Las institu-ciones y los comportamientos fueron corroídas peligrosamente en las siete décadasde dominio soviético. Los comportamientos que habían sido adaptados bajo el Estadosocialista, tanto como el contrabando y la confianza en las conexiones, ahora blo-queaban los esfuerzos para establecer una sana base fiscal y una economía de mer-cado transparente. Durante los primeros años de la transición, los comportamientos ylas transiciones descendieron en espiral: las viejas conductas sabotearon la creaciónde nuevas instituciones y la falta de instituciones efectivas estimularon a la gentepara continuar confiando en los antiguos comportamientos. Los evidentes ímpetus dela oligarquía vieja y nueva para alcanzar o mantener posiciones de riqueza y privilegiocausaron profunda desilusión en la FSU, durante todo el proceso de la reforma detransición.

Durante todo este periodo, en las décadas de los 80 y 90, permanecí intelectual-mente comprometido con India. Aunque no era posible visitarla con la frecuencia conque me hubiera gustado, continué siguiendo el desarrollo de Palanpur por intermediode mis colegas Jean Dréze, Peter Lanjouw y Naresh Sharma. También estaba intere-

xviii UNA ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO

sado en la amplia transformación de la sociedad india. Y no es exagerado llamarlauna transformación. Durante la década pasada y algo más, India ha hecho mucho porreinventarse económicamente, con saludables resultados tanto para el crecimientocomo, aparentemente, para la reducción de la pobreza. La experiencia de India hademostrado cuál es la diferencia que pueden traer las mejoras políticas. El progresodesde la reforma de finales de los 80 ha sido máximo en el campo de la apertura: alreducir las barreras para la competencia, India ha estimulado el sector privado haciauna mayor productividad. El resultado ha sido una década de rápido crecimiento,mucho más alto que la denominada tasa hindú de crecimiento que predominó en lasdécadas anteriores. Sin embargo, gran parte de la reforma de India ha sido débil y aretazos y existen mayores beneficios que se pueden alcanzar. Una gran parte de lasociedad india, en especial en las áreas rurales, ha sido olvidada o se ha quedadorezagada.

Palanpur aparentemente no ha progresado tan rápidamente como el “promedio”de India. Siendo una comunidad con dos grandes desventajas –es rural y está locali-zada en Uttar Pradesh, un estado que ha demostrado relativamente pocos deseos dereforma– Palanpur ha visto muy pocos frutos del crecimiento. Cuando todavía estabaallá en una breve visita a la aldea en el otoño del 2000, me sentí impresionado alobservar progreso en varios indicadores empíricos casuales de la reducción de lapobreza. El progreso en dos de mis indicadores “visuales” favoritos, la relación zapa-to-pie y la relación casas de barro-casas de ladrillo, era innegable: aunque es imposi-ble la precisión parecía como si ambas relaciones hubieran subido 20 o 30 puntosporcentuales o más, desde mi primera visita en 1974 a la Palanpur de hojalata.

En el área del poder de participación, en especial la de las mujeres, la aldea tam-bién parecía haber avanzado. Hace unos 25 o 30 años, casi todas las mujeres, con laexcepción de las castas más bajas, nunca hubieran abandonado el círculo familiar.Pero ahora las mujeres estaban desarrollando sus propias actividades económicas ypasaban más tiempo fuera de casa. La electricidad y la televisión habían llegado a laaldea durante los últimos años y aparentemente ejercían influencia en el comporta-miento de las mujeres que llevaban una vida activa en el lugar de trabajo y en lasociedad en general. Evidentemente, se había producido un viraje en el equilibrio delpoder entre el hombre y la mujer. En una visita posterior (primavera del 2001), peromás hacia el este de Uttar Pradesh en el distrito de Bareilly, quedé asombrado alobservar a un grupo de aldeanas burlándose de buen grado de un hombre ya de edadque se lamentaba por los cambios: si hoy llegara algún visitante, decía, no encontraríauna sola mujer en casa para ofrecerle un té. Dada la condición históricamente humil-de de las mujeres de la región, su irreverente reacción hubiera sido inconcebible haceun cuarto de siglo. Pero nuestra experiencia en microdatos de Palanpur me ha ense-ñado a ser cauteloso con las impresiones que uno tiene de visitas tan rápidas. Sólocompilando cuidadosamente los conjuntos de microdatos uno puede llegar a tener

xixINTRODUCCIÓN

juicios confiables sobre las circunstancias y la forma como éstas van cambiando conel tiempo.

Estas transiciones continúan y sus lecciones siguen acumulándose. En China, lascoacciones impuestas por la política de confiar en las instituciones existentes, hanempezado a unir más estrechamente. China ha utilizado bien la flexibilidad y la adap-tación durante dos décadas, pero algunas de las instituciones heredadas, por ejemploel sistema bancario y la empresa estatal que lo abarca todo, ya han superado su vidaútil y se están convirtiendo rápidamente en obstáculos para un mayor crecimiento. EnRusia (verano del 2001), las recientes historias de gente que trata de desarrollarpequeñas empresas, indican que el reto de la transición todavía sigue profundamentearraigado. Estos empresarios se quejan de las visitas diarias de funcionarios querepresentan las numerosas oficinas gubernamentales cuyos permisos son necesa-rios. La persecución burocrática se ha llegado a institucionalizar, es de tal magnitudque los funcionarios gubernamentales trabajan ahora para evitar que otros depreda-dores, incluso el crimen organizado, invadan su lucrativo negocio.

CONCLUSIÓN: LA NUEVA SÍNTESIS Y SUS FRUTOS

Las jornadas personales me han dejado con un optimismo pragmático en cuanto a lasposibilidades de desarrollo, que en mi concepto ahora comparte el campo de la eco-nomía del desarrollo. Desde hace una década, cuando llegó a su punto culminante, lacorriente de popularidad del neoliberalismo ha decaído notablemente en medio deldesastre económico en gran parte de la antigua Unión Soviética y la creciente in-fluencia de China. Ahora compartimos la opinión de que Estado y mercado no sonsustitutos sino complementarios: el Estado tiene que sentar las bases para el mercadosi éste quiere prosperar y hacer funcionar su magia. Los mercados fuertes y la par-ticipación de la gente pobre en el desarrollo, requieren un Estado que funcione bien.La desaparición de esta línea divisoria ideológica sobre el papel del Estado, ha dadoun espacio para una política económica razonable.

Más allá de este avance intelectual, hay varios motivos para ser optimistas:

• Ya entendemos mejor lo que es una buena política de desarrollo. La estrategiapara el desarrollo de un país, requiere incluir políticas para mejorar el clima para lainversión con el fin de elevar la productividad y acelerar el empleo, y el mejora-miento de los salarios, así como políticas para equipar y habilitar a los pobres a finde participar en el desarrollo.

• Entendemos que el liderazgo y el compromiso total con las políticas son decisivospara el proceso de desarrollo. No basta diseñar buenas políticas. Si queremos quesu implementación sea exitosa, esas políticas deben tener el apoyo de líderes po-líticos y de los elementos más importantes de la población.

xx UNA ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO

• Ya sabemos más sobre la forma como las instituciones financieras internaciona-les, como el Banco Mundial por ejemplo, pueden operar como agentes del cambio.Las estrategias para el desarrollo necesitan ser amplias. Los préstamos debenhacer uso cuidadoso, bien enfocado y guardando el uso de la condicionalidad, querara vez puede ser sustituto de la propiedad nacional de una reforma. Ningunaentidad puede hacer todo –“ver el todo no es tratar de hacer todo”–. La participa-ción de actores y entidades, basada en ventajas comparativas, es definitiva.

Los países en desarrollo y los donantes por igual, han empezado a asimilar estaslecciones y estamos viendo los resultados de sus esfuerzos. Ahora cuando la planeacióngubernamental excesivamente prescriptiva y las economías estrechamente cerradasson en gran parte reliquias del pasado, los gobiernos se están dedicando más a hacerlo que tienen que hacer bien, para estimular el desarrollo. Los progresos de la estabi-lidad macroeconómica y de la apertura se están reforzando con mejoras de otroselementos del clima para las inversiones, en especial el buen ejercicio del poder. Laexpansión de las oportunidades para la educación al lado de la ola democrática que seha desencadenado en todo el mundo durante el último cuarto de siglo, han conducidoal menos a dar cierto poder de decisión a los pobres.

Para los países que han dado estos pasos, el resultado ha sido un crecimiento másrápido y un avance en la reducción de la pobreza. Pero estamos empezando a veruna separación real entre los países en desarrollo que están progresando mucho y losque no lo hacen. Los países de este segundo grupo (los que tienen una gobernabilidaddébil, poco poder de participación y una escasa integración con la economía mundial),continúan sufriendo. Los esfuerzos por alcanzar metas internacionales para la reduc-ción de la pobreza, dependerán de ayudas de estos países para hacerlo mejor. Haymuchas cosas que los países ricos pueden hacer para aumentar los beneficios de lareforma. Primero, pueden abrir sus mercados al comercio exterior y especialmente alos productos de los países más pobres. Las últimas medidas tomadas por la mayoríade los miembros de la Organización para la Cooperación Económica y Desarrollo(OECD, sigla en inglés) y confirmadas en la reunión de Génova del G8 en julio del2001, han adelantado este programa considerablemente. En segundo lugar, los paísesricos pueden y deben aumentar su ayuda –su disminución en las dos últimas décadasmoralmente no se puede justificar, en un momento en que está creciendo la prosperi-dad del mundo desarrollado. De otra parte, ellos pueden orientar su ayuda hacia usosmás efectivos, coordinar mejor sus programas de ayuda y ofrecer alivio para la cargade la deuda a países que destinen sus ahorros a la reducción de la pobreza. Finalmen-te, pueden contribuir con conocimientos y ayuda en la política –que cuando se com-bina con la autoría gubernamental de las políticas, pueden obtener mayores efectosque la ayuda financiera.

Colectivamente, tenemos la gran oportunidad de hacer una diferencia. Creo fir-memente que cuando los historiadores recuerden el pasado cuarto de siglo, van a

xxiINTRODUCCIÓN

señalar como el acontecimiento más importante y sin precedentes, la reducción de lapobreza que tuvo lugar en China. Durante la década pasada, India y muchos otrospaíses han empezado a hacer serias batidas contra la pobreza. Pero son muchos losque se han quedado por fuera, tanto en aquellos que en conjunto han hecho grandesprogresos, como en los que en general están mostrando poco crecimiento. Con per-severancia y concentración, podemos trasladar ese ímpetu de reducir la pobreza queahora vemos, directamente al mundo en desarrollo.

CINCUENTA AÑOS DE DESARROLLO

Paul Collier, David Dollar y Nicholas Stern*

(Reunión anual de la Asociación de Economía Latinoamericana y del Caribe,Rio de Janeiro, Brasil, octubre de 2000)

Nuestras perspectivas de desarrollo han cambiado radicalmente durante la mitad delsiglo pasado y en realidad durante la pasada década. Se ha profundizado más en lasevidencias, y los nuevos enfoques teóricos y el debate han dado un viraje. Compren-demos mucho mejor las relaciones entre mercados, buena gobernabilidad e institucio-nes. Nuestras técnicas para el análisis empírico y la disponibilidad de datos hanavanzado mucho; en realidad, una de las alentadoras características del análisis mo-derno del desarrollo es su respeto cada vez mayor por las evidencias. Ya tenemosuna visión mucho menos simplista de los niveles de vida y del bienestar y por tanto dela pobreza y de las desigualdades. A raíz de esto, hay un enfoque analítico muchomás marcado para entender los procesos económicos y sociales en pro de la educa-ción y la salud, factores clave que influyen en las capacidades de los individuos,incluso en su poder de gasto. En este ensayo ofrecemos un punto de vista que inter-preta las experiencias sobre el desarrollo en los últimos 50 años, más concretamenteen los 10 últimos (ya que se ha escrito bastante sobre los periodos anteriores).

¿Qué se opinaba hace diez años? Una encuesta de 1989 sobre la economía deldesarrollo nos hace un resumen:

La capacidad de los gobiernos para la planificación comprensiva y efectiva, hoy se con-templa con mucho más escepticismo que en los años siguientes a la Segunda GuerraMundial. Por ejemplo, para equilibrar la discusión, muchos pondrían igual o más énfasisen que la falla del gobierno ocasionaba el fracaso del mercado, y no ocurriría lo queafirmaban los escritores anteriores que todo lo atribuían casi exclusivamente al fracaso delmercado. El escepticismo era fruto de la experiencia, pero hay que tener cuidado y nogeneralizar demasiado. Hemos aprendido mucho sobre lo que efectivamente pueden hacer

* Los autores pertenecen a las siguientes entidades: Paul Collier. Universidad de Oxford y Banco Mundial;David Dollar, Banco Mundial; y Nicholas Stern a London School of Economics, Londres y BancoMundial. Los puntos de vista expresados corresponden a los autores y no necesariamente reflejan laopinión del Banco Mundial o de sus miembros. Los autores agradecen a Gerard Caprio, Aart Kraay yLyn Squire su valiosa colaboración. Una versión inicial de esta conferencia fue presentada en laConferencia anual del Banco Mundial sobre desarrollo económico en París en junio de 2000. La sección“Cambios en las ideas sobre el desarrollo”, fue una adaptación de Stern, 1997.

2 UNA ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO

los gobiernos, así como también dónde hay probabilidades de actuar sin éxito. Así comoes posible que puedan estar perjudicando la eficiencia y el crecimiento al tratar de ejercerun control detallado y universal sobre las decisiones de producción, los gobiernos pue-den ser efectivos directamente, elevando los niveles de educación, salud y esperanza devida y mejorando la infraestructura, por ejemplo, el abastecimiento de aguas, las carreterasy la generación de energía. Hay mucho que aprender sobre la forma de organizar esaactividad, pero ya sabemos lo suficiente para darnos cuenta de que son posibles logrosrealmente sustanciales y poder empezar a indicar cuáles clases de políticas van a funcio-nar y cuáles no (Stern 1989: 669).

Así pues, hace una década quienes trabajaban sobre el desarrollo, de una manerageneral, asimilaban las lecciones sobre la importancia de los mercados y no dejabande hacer énfasis en que en una economía de mercado, la acción pública tiene laposibilidad de transformar la vida de los pobres. ¿Qué ocurrió en la década del 90?Muchas, las economías en desarrollo pero de ninguna manera todas, y en transiciónllegaron a orientarse más hacia el mercado a raíz de la reforma de precios, las reduc-ciones del tamaño del sector público y la liberalización comercial. Algunos países,incluso los más grandes, lograron espectaculares reducciones de la pobreza, perootros se estancaron. Se deterioraron o sufrieron un colapso temporal. En promedio,funcionaron las reformas orientadas al mercado, pero no de manera confiable. Nues-tra lectura de los años 90 es que el proceso de reforma con demasiada frecuenciadescuidó los fundamentos institucionales necesarios cuando los mercados tienen queser efectivos para la reducción de la pobreza. No basta concentrar la atención en“lograr los precios correctos”; la acción pública se necesita “para lograr los merca-dos correctos”.

Los mercados dependen de una serie de instituciones públicas. Por ejemplo, losgobiernos deben estimular más que penalizar la capacidad empresarial y la compe-tencia, defender el estado de derecho, detener el desfalco burocrático y la corrup-ción. En resumen, deben ofrecer buen ejercicio del poder. Los servicios con grandesexternalidades o fallas del mercado, como el transporte, las telecomunicaciones y lainfraestructura de la energía eléctrica, requieren regulación. Este papel del gobiernocomo creador y proveedor de instituciones para una economía de mercado es el temadel Informe sobre el desarrollo mundial del 2002: creación de instituciones paralos mercados.

Pero ofrecer buena gobernabilidad y crear instituciones para mejorar el funciona-miento de los mercados es sólo una parte de la estrategia para promover el desarrollo.Los mercados tienen que funcionar para los pobres. Si los pobres deben cosechar losbeneficios del crecimiento orientado al mercado, ellos necesitan poder participar en losmercados. Por eso los gobiernos tienen especiales responsabilidades para asegurar elsuministro de educación y salud para los pobres. Además de esto, los gobiernos puedenayudar a proteger a los pobres contra la inseguridad; el temor de caer en la pobreza o

3CINCUENTA AÑOS DE DESARROLLO

volverse más pobres, inhibe a la gente para asumir los riesgos inherentes a la participa-ción en el mercado. Además, los pobres necesitan dotarse de los medios para participarpolíticamente, de tal manera que la acción pública se estructure según sus prioridades.Esta tríada de oportunidad, seguridad y facultades para participar, es el tema del Infor-me sobre el Desarrollo Mundial 2000/2001: Lucha contra la pobreza.

Una vez entendida esa tríada, es esencial aceptar que participación, habilitación yvulnerabilidad, no se refieren simplemente a elevar el poder de gasto. Más funda-mentalmente, tienen que ver con la capacidad de los individuos para estructurar supropia vida como prefieran. Educación, salud y derechos democráticos básicos, soncosas definitivas para alcanzar esa meta y no simplemente instrumentos para mejo-rar los ingresos.

Las principales lecciones que sacamos de las experiencias de los años 90, consis-ten en que la acción pública en las áreas antes destacadas, es más importante y másdifícil de lo que se decía al iniciarse la década. La acción pública efectiva es difícil porrazones económicas; es difícil diseñar instituciones efectivas con los incentivos acer-tados. (Por ejemplo, en los países ricos como en los pobres, surgen intensas contro-versias sobre la forma de organizar escuelas que impartan educación). También esdifícil por razones sociales y políticas: aun cuando creamos que sabemos cómo pres-tar servicio a los pobres, con frecuencia es imposible hacer una coalición política paraapoyar el cambio.

Los retos para mejorar el ejercicio del poder y la oferta de servicios públicos y suorientación hacia los pobres, destacan la importancia de las instituciones, las normasy las conductas para el desarrollo. Si tuviéramos que elegir una idea clave que sehaya destacado en el juicio sobre el desarrollo en los años 90, sería esa. No podemosdecir que sea una idea nueva; hace 30 años Moses Abramovitz ya hablaba sobre la“capacidad social para el desarrollo” y cómo estaba definida por la historia y la cultu-ra (ver Abramovitz y David 1973). El concepto también lo han admitido historiadoresde la economía como Schumpeter (ver por ejemplo Schumpeter 1962). Una sorpren-dente expresión de este punto de vista se puede ver en los famosos frescos de Sienadel siglo XIV por Ambrogio Lorenzetti sobre los “Efectos del gobierno bueno y malo”1.Lo que hemos observado en los últimos 10 años, con el reconocimiento cada vezmayor de la importancia de estos factores, es una profundización de su examen teó-rico y práctico. Pedimos atención para los ejemplos que siguen.

Un ejemplo especialmente elocuente sobre la importancia de las normas y delcomportamiento y su efecto sobre el desarrollo, es la actual propagación del SIDA.Esa propagación se puede controlar con cambios del comportamiento relativamente

1 Están representadas dos ciudades. El gobierno de una ciudad se guía por la justicia, la sabiduría y lacompasión, mientras que el de la otra se guía por el orgullo, la ira y la avaricia. La primera ciudad esordenada, feliz y próspera; la segunda, pobre, corrupta y oprimida.


simples, especialmente entre los grupos de alto riesgo como los trabajadores sexualesy sus clientes. Unos cuantos gobiernos, como los de Senegal y Tailandia, se hanconcentrado en el problema y han realizado exitosas campañas dirigidas al públicopara promover estos cambios. Pero en muchos otros lugares, incluso donde la inci-dencia del VIH es muy alta, los gobiernos pasan por alto el problema o no orientan susprogramas hacia los grupos de alto riesgo. Para algunos países africanos, las conse-cuencias de este descuido van a ser catastróficas. Este es un caso evidente en el cualla comunidad investigadora puede ofrecer una verdadera orientación, pero hasta ahorano ha podido convencer a los gobiernos de la importancia que tiene esta actividad.

En virtud de que las ideas sobre el desarrollo han cambiado, así ha ocurrido tam-bién con lo que hemos llegado a esperar de los organismos de desarrollo como elBanco Mundial. En aquella época en que gran parte de las ideas sobre el desarrollocolocaban la planeación en la fase central, el Banco ayudaba a financiar los grandesproyectos que constituían el meollo de numerosos planes. Cuando el énfasis se orien-tó hacia el mundo político, especialmente hacia “lograr los precios correctos”, elBanco estimuló la estabilización y la liberalización comercial y financió el ajuste es-tructural. Hoy el programa incluye mejor gobernabilidad y elementos institucionales,como ayudar a las sociedades a ofrecer servicios públicos efectivos orientados hacialos pobres. Esto requiere un papel diferente para el Banco: hacer todavía más énfasisen la educación y los conocimientos.

En muchos casos, las comunidades tienen que aprender solas la forma de diseñarinstituciones efectivas que funcionen en su medio particular. La agencias de desarro-llo pueden ayudar con algunos principios básicos de diseño y evaluación y natural-mente con financiación, pero para cada sociedad tienen que adaptarse localmenteinstituciones apropiadas. En consecuencia, la esfera de acción de un auténtico expe-rimento tiene que ser más amplia para una reforma institucional que, digamos, parauna reforma comercial o macroeconómica. El Banco, junto con sus socios, necesitaentonces combinar convicción en aquellas áreas de política donde las evidencias lagarantizan, con flexibilidad y un enfoque heurístico en aquellas áreas de diseñoinstitucional que requieran experimentación.

La próxima sección incluye un análisis de la experiencia global desde los puntosde vista que acabamos de describir. Esto nos lleva en la siguiente sección a un breveresumen de las formas en que han cambiado las ideas sobre el desarrollo. Conclui-mos con un programa de acción e investigación.

EXPERIENCIAS EN REGIONES Y PAÍSES

Antes de ahondar en las experiencias con regiones y países, es importante subrayarque a un nivel global, en décadas pasadas se vieron grandes avances en el desarrollo.La Tabla 1 resume estos avances de conformidad con diversas medidas de los ingre-


sos y diferentes a éstos. Muestra que todo el mundo en desarrollo ha visto un consi-derable crecimiento de los ingresos, con un crecimiento de éstos per cápita de másdel 118% durante los últimos 40 años. De igual importancia es que los países deingresos bajos y medios, han reducido considerablemente las tasas de mortalidadinfantil, han aumentado constantemente la esperanza de vida y han hecho grandescampañas contra el analfabetismo. Las cifras aquí dadas representan avances im-portantes, particularmente si se juzgan frente al ritmo de desarrollo que prevalecía encasi todas las partes del mundo antes de la segunda mitad del siglo XX.

Durante los últimos 20 años se produjo el primer descenso de las cifras totalesde pobreza en 200 años (ver Figura 1). Esto se ha debido en gran parte al creci-miento tan rápido de China durante estas dos décadas y a las elevadas tasas decrecimiento de India, sobre todo en los siete u ocho últimos años, cuando ambospaíses flexibilizaron las restricciones internas y se integraron más a la economíamundial. El ingreso per cápita de los países en desarrollo está subiendo más rápidoque en los países desarrollados y dadas las bases para observar los progresos enlos países en desarrollo, este mayor crecimiento tal vez continúe durante la próximadécada (ver Figura 2).

Tabla 1Indicadores del avance del desarrollo

(cambio total durante el período)

PIB (%) PIB Tasa de Esperanza Tasa de1960- (per mortalidad de vida analfabetismo2000 cápita) por debajo al nacer de adultos, 15

1960-2000 de 5 años (años) y más (puntos(por mil) 1960-1999 porcentuales)

1960-1999 1970-2000

Mundo 337 118 –112 16 –21

Países de ingresos altos 315 200 –31 8 –

Países de ingresos bajos y medios 456 156 –131 20 –22

Asia Oriental y Pacífico 1.207 554 –154 30 –30

América Latina y el Caribe 362 95 –116 13 –15

Oriente Medio y Noráfrica 131 16 –194 21 –35

Sur de Asia 499 148 –140 19 –23

África Subsahara 251 19 –95 7 –33

Nota: Las cifras en bastardilla indican un periodo más corto que el dado. Para el PIB y PIB per cápita, el periodo paraOriente Medio y Norte de África es 1974-99. Europa y Asia Central no están incluidas porque no se dispone de datossuficientes.Fuente: Cálculos del Banco Mundial.


19970

1

2

3

4

5

6

C ambio porcentual

Ind ustria l

En desarrollo

M u ndia l

1998 1999 2000 2001 2002 2003

Figura 2Crecimiento del PIB mundial, industrial y de los países en desarrollo, 1997-2003

Fuente: Datos y proyecciones del Banco Mundial.

Figura 1Pobreza mundial, 1820-1998

1.400D ep res ión/

II G uerra M undia l

Tenden ciahistó rica

N úm ero de personas que viven con m enos de U S$1 por día (m illones)

1 .200

1 .000

8001820 1840 1860 1880 1900 1920 1940 1960 1980 2000

Fuente: Datos y Proyecciones del Banco Mundial.


Pero también queda claro que las experiencias regionales y de cada país con elcrecimiento y reducción de la pobreza, varían enormemente. Veamos las cifras parala pobreza en ingresos, de que disponemos sólo para un periodo mucho más corto queel cubierto en la Tabla 1. En los 10 años entre 1988 y 1997, el índice de recuento dela pobreza en Asia Oriental (la participación de la población que vive con menos deun dólar al día), bajó en un 12% anual, mientras que en Europa Oriental y AsiaCentral, el índice de pobreza aumentó en cerca de 4% por año (Figura 3). El sur deAsia lo ha hecho relativamente bien en cuanto a estas estadísticas, pero la reducciónde la pobreza en África del Subsahara, el Oriente Medio y norte de África y AméricaLatina, ha sido modesta en el mejor de los casos. (Como éstos son promedios ponde-rados de población de experiencias en países individuales, los datos de Asia Orientalreflejan principalmente la experiencia de China y los datos del sur de Asia, los deIndia). Un cosa que evidentemente se destaca en la Figura 3, es que el crecimiento yla reducción de la pobreza tienden a ir de la mano. Su estrecha analogía refleja elhecho de que los mismos factores históricos, las instituciones y las políticas que creanun buen ambiente para el crecimiento, también lo ofrecen para que los hogares po-bres progresen (Dollar y Krray 2001).

Pero esta observación, aunque de gran importancia, no nos permite concluir quelas solas políticas que propician el crecimiento sean suficientes para reducir la pobre-za. En primer lugar, como lo hemos enfatizado, bienestar y pobreza son mucho másimportantes que el poder de gasto. En segundo lugar, el proceso de crecimiento pue-de excluir y desplazar grandes sectores de la población. De ahí la necesidad de que laacción pública fomente no sólo el crecimiento sino también la participación y la pro-tección.

En esta sección vamos a interpretar algunas de las experiencias sobre el desarro-llo en décadas recientes, utilizando ejemplos de cada región del mundo en desarrollo(aunque obviamente no podemos cubrir cada país). Nuestra encuesta revela que lavariación de las experiencias regionales refleja en parte el alcance de la reforma delmercado en diferentes países. Pero también queremos destacar que el impacto de lareforma del mercado depende en gran parte de las condiciones iniciales de los países,así como también del desarrollo de las instituciones complementarias que se necesi-tan para lograr que los mercados funcionen bien y equitativamente.

Asia Oriental: China

Empezamos con China porque su extraordinario crecimiento y reducción de la pobre-za se cuentan entre los desarrollos más importantes de los últimos 20 años. A finalesde la década del 70, este gigantesco país estaba saliendo de la crisis. Su reforma seinició en los años 70, con cambios radicales de los incentivos para los hogares y laspersonas. Lo más importante para esta sociedad casi toda rural, fue el retorno de la


agricultura a una base familiar, durante el periodo 1979-83. El ejercicio de los dere-chos sobre la tierra, junto con cierta liberalización significativa de los precios, trans-formó los incentivos individuales muy rápidamente, en tanto que dramáticamente subíanla producción agrícola y los ingresos familiares.

Un aspecto importante de la reforma china fue la introducción de nuevas institu-ciones. En realidad, las empresas municipales y locales (TVE, sigla en inglés) fueronclave para el crecimiento industrial en China después de 1983.(La Figura 4 explica elrápido crecimiento del empleo en las TVE durante este periodo).

Las TVE, aunque colectivas, ofrecían incentivos que las acercaban claramente a lapropiedad privada de fábricas de tamaño pequeño y mediano, en un momento en queexplícitos, abiertos derechos de la propiedad privada no hubieran sido políticamenteaceptables. Por la misma época, China empezó a abrir sus puertas al comercio exte-rior y a la inversión extranjera directa (FDI, sigla en inglés). La combinación de refor-

Nota: La tasa porcentual anual del índice de recuento de la pobreza se grafica contra la tasa anual de crecimiento delproducto interno bruto per cápita (PIB); el promedio ponderado de población de los países en cada región; y = 1.4837x –0.0087; R² = 0.883. El índice de recuento de la pobreza es la participación de ésta por debajo de una línea de pobreza deun dólar por día (paridad del poder adquisitivo).Fuente: Banco Mundial 2000.

Figura 3Crecimiento y reducción de la pobreza, por región, 1988-97 (%)

8%

4%

0%

0% 5%

Am érica La tina

Su das ia

As ia orie nta l

Eu ro pa yAs ia C entra l

Á fricaSu bsahara

O riente M ed io/N oráfrica C rec im iento

C am bio de la po bre za

10%–4%

–5%

–8%

–12%

–16%


mas agrícolas, TVE, mayor apertura y más generalmente el estímulo de la capacidadempresarial y la introducción de incentivos basados en el mercado, arrojaron notablesresultados. Después de dos décadas de estancamiento, la economía china empezó acrecer rápidamente y los beneficios iniciales se ampliaron sustancialmente hasta lapoblación rural, donde la pobreza era más aguda. Entre 1978 y 1995, 200 millones depersonas quedaron redimidas de la pobreza absoluta en China.

Diversas características especiales ayudan a explicar por qué China obtuvo tanespectaculares resultados con base en incentivos y mercados más abiertos. Parte dela estrategia económica de Mao Zedong había consistido en crear autosuficiencia encada provincia. (Cada provincia importante literalmente producía su propia marca decarro). Al lado de tan asombrosas ineficiencias relacionadas con esta estrategia,llegaron grandes ganancias potenciales del comercio interprovincial, que obligaron amayor especialización y a economías de escala. La autosuficiencia provincial tam-bién proporcionó cierta protección contra los vaivenes del cambio. La numerosa co-munidad china de ultramar, jugó un positivo papel en la reforma del país, ofreciendofinanciación, tecnología y conocimientos administrativos. Los empresarios de Hong

Figura 4Crecimiento empresas municipales y locales (TVE) en China

(decenas de miles)

Nota: Las barras indican el número de TVE, la línea indica el número de empleados.Fuente: Oficina estatal de estadística, Anuario estadístico de China, diversos años.

0

2 .000

4 .000

6 .000

8 .000

10.000

12.000

14.000

16.000

N úmero de (m illones)TVE N úmero de em pleados

30

25

20

15

10

5

0

19801981

19821983

19841985

19861987

19881989

19901991

19921993

19941995

1996


Kong que no tenían conflictos políticos con Beijing, abrieron el camino. Sus buenosresultados estimularon un posterior flujo de inversiones de empresarios que vivían enTaiwan, China2.

Las ventajosas condiciones iniciales de China, a pesar de la Revolución Culturalde 1966-67, también incluyeron elementos clave para la estabilidad política y la adhe-sión social al estado de derecho. De igual manera, hubo una base macroeconómicabastante sólida, proveniente de la alta tasa de ahorros del país y la macrogestióncautelosa. De todas las economías de transición, la de China fue prácticamente laúnica que no se vio acosada durante su periodo de reforma por la alta inflación. Estascondiciones iniciales eran importantes porque aseguraban que las reformas de incen-tivos y precios arrojaran resultados positivos y rápidos, creando así un amplio apoyopopular. La estabilidad política y macroeconómica, junto con la importancia del país yuna filosofía altamente pragmática, creaban también un ambiente en el cual el gobier-no podía darse el lujo de experimentar ciertas reformas antes de introducirlas en elámbito nacional3 .

Si bien China ha logrado hasta ahora resultados impresionantes, también en-cara importantes desafíos. Está empezando una nueva etapa en la cual su futurodesarrollo depende en gran parte del surgimiento de un “verdadero” sector priva-do. La era del crecimiento fruto de las TVE probablemente está llegando a sufinal. El ingreso de China a la Organización Mundial del Comercio (OMC) es unpaso muy positivo que servirá de soporte a las propuestas basadas en el mercado,como las reformas legales, que son necesarias para el desarrollo del sector priva-do. Pero el país sigue teniendo un gran número de empresas estatales ineficientesque emplean enorme fuerza de trabajo urbana. Dichas empresas se apoyan en unsistema financiero dominado por el Estado, que cada vez se ve más acosado porempréstitos que no generan buenos retornos. Hacer un seguimiento completode las reformas del mercado de la empresa y del sector financiero correspondien-te, es fundamental para mantener a China sobre una ruta exitosa hacia el creci-miento.

Aquí nos hemos limitado al crecimiento de China desde el punto de vista de lareforma y de las instituciones. Es importante reconocer que China entró al periodo dela reforma en medio de condiciones muy sólidas de educación y salud, para un paíscon sus ingresos. Por ejemplo, la esperanza de vida en 1987 era de 68.7 años y en1998 de 69.9.

2 El papel de una diáspora también ha sido importante para el desarrollo en otros países, pero su impacto,positivo o negativo, depende de los aspectos específicos históricos y políticos de la separación. Ver elanálisis de las diásporas de Europa oriental y Rusia en “Europa Oriental y Asia Central”.

3 Este pragmatismo se refleja en la famosa observación de Den Xiaoping: “No importa que el gato seablanco o negro con tal que cace ratones”.


Europa Oriental y Asia Central

Generalmente se dice que la reforma más o menos exitosa de China fue gradual.Describirla así es sumamente engañoso cuando uno se refiere al trascendental cam-bio de su sector agrícola a fines de los años 70 y comienzos de los 80, que trasformóla vida de centenares de millones. No obstante, el método de China y los resultados,a veces se contrastan con la experiencia de la transformación de Europa Oriental yde la antigua Unión Soviética, que se sometió a lo que frecuentemente se denomina“terapia de choque”. Pero en realidad, existen grandes similitudes entre China y losexitosos reformadores de Europa Oriental (como Estonia, Hungría y Polonia) e im-portantes contrastes entre ese grupo en términos generales exitoso y las reformasprofundamente problemáticas de las economías de Rusia, Ucrania y otras ex repúbli-cas soviéticas.

La “excesiva integración” estalinista de las economías del bloque soviético signi-ficó que el colapso de la Unión Soviética fue un choque económico tremendo paratodos los países de la región, algo que China no tuvo que recibir en sus primerasreformas. Pero países como Hungría y Polonia pudieron restablecer la estabilidadmacroeconómica con relativa celeridad, reorientando rápidamente sus exportacioneshacia la Unión Europea.

Los exitosos reformadores de Europa Oriental tuvieron algunas características encomún con China. El compromiso a largo plazo de reformar un sector muy amplio dela sociedad fue definitivo y nunca se puso seriamente en duda. La importancia decrear instituciones se entendió bien aunque en algunos países se siguieron diferentesenfoques. En Europa Oriental como en China, existía un vivo recuerdo de un sistemade mercado y las cuatro décadas del estalinismo no habían eliminado completamentela esencial fidelidad al estado de derechos (mandato de la ley). Allí también lasdiásporas constructivas aportaron capital y conocimientos. Así pues, en estas eco-nomías de Europa Oriental, el firme compromiso político a las reformas, la estabi-lización macroeconómica, el esmero en la creación de instituciones, los incentivosprivados más atractivos y la apertura comercial, dieron buenos resultados con relati-va rapidez.

Rusia y otros países de la FSU, infortunadamente tuvieron muchas menos condicio-nes favorables que los países de Europa Oriental. Allí, el partido comunista se habíaarraigado más y existía un verdadero temor, a comienzos de los 90, de que pudieraregresar al poder. Por una parte, eso estimuló a los reformadores a actuar con cele-ridad en una privatización masiva (seriamente defectuosa); por otra, resultó másdifícil atraer inversiones y hacer que las reformas tuvieran éxito. El problema de unaestructura económica rígida y cerrada era aun más profundo que en Europa Centraly Oriental. La diáspora rusa hacia Estados Unidos y Europa Occidental, en su mayorparte se remontaba a muchas décadas anteriores y no estaba muy conectada con el


suelo patrio. Lejos de tener entradas netas, Rusia sufrió la fuga masiva de capitalesdurante la década. El prolongado periodo del régimen comunista en comparación conEuropa Oriental, significaba que la solidaridad con el estado de derecho era endeble.Por otra parte, Rusia tenía aquellas clases de recursos naturales que al combinarsecon una tradición de captura del Estado o nomenklatura por parte de una élite cerra-da, tenían muchas posibilidades de quedar en manos de los oligarcas.

El resultado de todas estas influencias consistió en que dentro del contexto rusoera más difícil obtener buenos resultados de la reforma y por tanto más difícil hacer,apoyar y sostener reformas. En realidad, las primeras experiencias de la economíade mercado para la mayor parte de los rusos, quedaban estigmatizadas por los estra-gos de la hiperinflación y por el espectáculo de una apropiación de activos a enormeescala. El resultado ha sido una crisis fundamental de confianza en la reforma, lo cualpor sí solo es un obstáculo para seguir adelante.

Actualmente Rusia está disfrutando de un periodo de estabilidad política y de uncrecimiento imprevisto que ofrecen la oportunidad de un nuevo impulso. Aprovecharesa oportunidad requiere poner mucha atención en el clima para la inversión y en lareforma institucional, y en muchos casos implicaría enfrentarse con derechos adqui-ridos que se consolidaron con demasiada firmeza durante el periodo anterior a lareforma.

Sudasia: India

Pasando a Sudasia, la experiencia de India durante cinco décadas, es básicamente unmicrocosmos de los cambios en las ideas sobre el desarrollo. Aunque el sistemaformal de planeación iniciado a comienzos de los 50 había estado muy desacreditadoa mediados de los 60, durante las tres décadas siguientes a la Independencia, Indiatuvo un sistema económico dominado por la protección y regulación gubernamental,y en gran parte cerrado a la economía global. Cuando se combinó con antecedentesen India de políticas macroeconómicas estables, el sistema produjo un resultado bas-tante consistente pero nada espectacular: el crecimiento del producto interno bruto(PIB) tuvo un promedio de 3,5% al año. Con un crecimiento de la población del 2%anual, el ingreso per cápita subió lentamente y la reducción del alto nivel de pobrezafue apenas perceptible. Este ritmo del cambio también se podía observar en el nivelmicroeconómico; por ejemplo, en 1980 India estaba produciendo carros aparente-mente iguales a los modelos 50.

Durante las dos últimas décadas India abrió las puertas a la economía mundial. Larelajación de los controles macroeconómicos en la segunda mitad de los años 80,generó una crisis macroeconómica en 1991, que condujo a una reducción agregada,pero también a una aceleración de las reformas. India ha reducido sus barreras ex-ternas para el comercio exterior y la inversión extranjera y ha empezado a desmontar


muchas otras regulaciones y restricciones para la inversión y producción. Un puntoimportante en el análisis de India es que muchas de las restricciones son de nivelestatal y por eso el patrón de liberalización ha variado en todo el país.

Desde 1993 el crecimiento de India ha sido notablemente rápido, con un promediode cerca del 7% anual. La experiencia de los últimos seis o siete años indica que laIndia ya ha iniciado un intenso periodo de rápido crecimiento. Durante esos años,éste ha sido comparable o más rápido que el de China y mucho más rápido que el delos países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE).

India es el único entre los países en desarrollo que hace 50 años viene recopilandodatos de razonable calidad sobre la distribución de hogares. En una serie de docu-mentos basados en estas encuestas, Ravallion y Datt han estimado que la tasa depobreza disminuye en un 1% por cada 1% del aumento del producto interno bruto percápita y la descomposición de los cambios en la pobreza basada en datos indios,encontró que el 87% del descenso observado de la pobreza se explicaba según elcomponente del crecimiento y no según los cambios de la distribución (Datt y Ravaillon1998a, 1998b, Ravaillon y Datt 1999).

Así pues, la reforma ha producido crecimiento en India y éste a su vez ha reduci-do la pobreza. Sin embargo, reforma y crecimiento han sido desiguales en los esta-dos. Durante el periodo de la pos-reforma, la pobreza ha venido disminuyendo en losestados de Andhra Pradesh, Gujarat, Karnataka, Kerala, Maharashtra, Punjab yBegala Oeste, pero no en Bihar, Madhya Pradesh, Orissa, Rajasthan y Uttar Pradesh.Los estados del primer grupo tienen mejor capital humano y mejores indicadoressociales y, con excepción de Punjab, son costaneros (Srinivasan 2000). Por estas dosrazones están en mejores posiciones para beneficiarse de las reformas económicas.

Uno de nuestros proyectos importantes en el Grupo de Investigaciones del BancoMundial, es el estudio a través de encuestas empresariales sobre el clima para lanormatividad y las inversiones estatales en India. Los indicadores preliminares seña-lan que, en general, el primer grupo de estados donde la pobreza ha venido bajando,tiene menos regímenes reguladores onerosos y distorsionantes que el segundo. Unmejor ejercicio del poder, sobre todo en la prestación de servicios y una regulacióneficiente y buena ubicación, se está combinando con apertura para generar creci-miento y reducción de la pobreza en algunos estados. Los otros se rezagan.

Como siempre lo hemos recalcado, un mejor bienestar requiere mucho más quesubir los ingresos. Y algo aun más sorprendente y tal vez de mayor importancia, hansido los cambios en salud y educación en muchas partes de India. En Kerala, laesperanza de vida es superior que en China, y en Andhra Pradesh y Himachal Pradesh,los sistemas educativos se han transformado (ver Drèze y Sen más adelante).

Repetimos, con base en esta experiencia, vemos la importancia tanto de las bue-nas políticas macroeconómicas, de la estabilidad y la apertura, como de unagobernabilidad eficiente y la prestación de servicios a un nivel más micro, especial-mente la promoción de salud y educación.


América Latina y el Caribe

La experiencia latinoamericana tiene paralelos interesantes con India. En las déca-das del 60 y del 70, la estrategia económica latinoamericana, bajo la influencia de lasideas de pesimistas en exportaciones como Raúl Prebish, se enfocó en la sustitución deimportaciones. Simultáneamente, el continente vino a depender más del capital impor-tado que India. La combinación de protección para importaciones y el endeudamientoexternos, a la larga dieron lugar a una inestabilidad económica: déficit fiscales insosteniblesy deuda externa, alta inflación y tasas de cambio volátiles. Por eso, la reforma clavepara la región ha sido la estabilización macroeconómica combinada con mayor apertu-ra comercial. La tasa promedio de inflación de las economías latinoamericanas bajó54 puntos porcentuales entre el periodo 1986-90 y el periodo 1991-93.

Como ocurrió en India, las reformas macroeconómicas latinoamericanas han sidoalentadoras y decepcionantes. Por el lado positivo, el incremento de las tasas decrecimiento en América Latina es lo que se podría predecir con base en los análisisde crecimiento comparados entre países: crecimiento superior a 2 puntos porcentua-les sobre el término medio (Easterly, Loayza y Montiel 1997). Por el lado negativo,los beneficios del crecimiento se redujeron en virtud del lento crecimiento de laseconomías de la OECD en los años 90, que tuvo un gran efecto secundario sobre elmundo en desarrollo. Además, con las hazañas del “milagro” del sudeste asiáticocomo referencia, varios países de la región (y de otras partes) pueden haber espera-do muchísimo más de las reformas. Paul Krugman utilizó la experiencia latinoameri-cana para afirmar que “el verdadero desempeño de la economía en los países queacababan de adoptar políticas del consenso de Washington... fue claramente decep-cionante” (Krugman 1995: 41).

El problema consistía en que los economistas del desarrollo atribuían demasiadaparte del éxito de Asia Oriental a la estabilidad macroeconómica y la apertura. Admi-timos que éstos son ingredientes importantes, pero es preciso complementarlos con eldesarrollo institucional, en especial mejoras en el suministro de servicios públicos yeficiencia en el sector público, como en realidad ocurrió en Asia Oriental. Por otraparte, el mayor crecimiento en América Latina y la reducción de la pobreza, se vie-ron obstaculizados por la muy desigual distribución de activos de tierras y de capitalhumano. Estos son problemas que se pueden resolver por medio de instituciones ypolíticas gubernamentales efectivas. Con reformas macroeconómicas en gran parterealizadas, la importancia de estos otros factores parece mucho más definitiva.

Oriente Medio y Norte de África

El Oriente Medio y Noráfrica fueron víctimas de la paradoja de la gran inversión decapital físico y humano yuxtapuesto al estancamiento. El PIB per cápita bajó al 0,8%


anual en los años 80 y llegó sólo al 1,1% anual en la década del 90. Y con todo, lastasas de inversión en el mundo árabe han sido impresionantemente altas, con unpromedio de más del 28% del PIB entre 1974 y 1985 y más del 22% entre 1986 y1997. Aunque estas son más bajas que las tasas tan altas logradas en Asia Oriental,son varios puntos porcentuales más altas que en otras regiones en desarrollo (Makdisi,Fattah y Liman 2000). De igual manera, la región ha visto un impresionante creci-miento de los resultados escolares de su población. La tasa bruta de matrícula a nivelsecundario pasó de un 42% en 1980 al 64% en 1996. Están muy cerca de las de AsiaOriental y mejores que las de otras regiones (Banco Mundial 1999a).

Tomando en cuenta estas estadísticas, el gran interrogante que se le presenta acualquier estudiante de desarrollo en el Oriente Medio y Noráfrica tiene que ser: ¿porqué esas tasas de inversión tan altas en capital físico y humano han generado tanpocos resultados adicionales? Aunque las respuestas detalladas deben ser específi-cas para cada país, sobresalen dos causas generales. En primer lugar, la inversiónfísica no se ha dirigido hacia las actividades más productivas, en gran parte porque hasido manejada por el sector público y a menudo dominada por influencias políticas yno del mercado. En segundo lugar, la estructura del mercado laboral sistemáticamenteha asignado ineficientemente la fuerza laboral, en especial la educada, básicamentepor la misma razón. Veamos estos factores uno por uno.

La medida más simple del tamaño del Estado en la actividad económica es larelación gastos públicos - PIB. En 1977 esta relación era del 38% en Oriente Medio yNoráfrica; ya para 1997, todavía tenía un considerable 28%. A manera de compara-ción, la participación de América Latina en 1977 era del 19% y en Asia Oriental del12% (Salehi - Isfahani 2000). Los aumentos del precio del petróleo de la década del70, permitieron a los exportadores de petróleo y a quienes recibían ayuda de lospaíses exportadores, financiar una estrategia de desarrollo dominada por el sectorpúblico. El empleo en ese sector era numeroso y bien remunerado. A comienzos delos 90, los costos salariales del gobierno central ascendían a casi el 10% del PIB en laregión. Esa participación era menos del 5% en cualquier otra región, excepto enÁfrica del Subsahara, donde llegaba al 6,7% (Pissarides 2000).

La inversión en el sector público rara vez se sometía a la prueba de mercado y lacalidad de la inversión era muy deficiente. Además, se adoptaban políticas para pro-teger y alimentar al creciente sector público en detrimento de la inversión privada ydel espíritu empresarial. En consecuencia, las transferencias privadas netas en algu-nos países eran negativas a pesar del ingreso de las remesas de los trabajadores,pues el capital se enviaba al exterior. En Egipto, por ejemplo, el valor de los ahorrosdepositados en el exterior, se estimaba en US$83.000 millones de 1991 o sea el 27%del PIB (Diwan y Squire 1995). Esta combinación de inversión pública improductiva yla fuga de capitales privados, contribuye mucho a explicar los decepcionantes resul-tados del crecimiento.


En relación con el capital humano, la estructura institucional del mercado laboralera de tal naturaleza que para muchos individuos el sistema de captación de rentasproducía ingresos más altos que en las actividades más productivas y promotoras delcrecimiento. En el Oriente Medio y Noráfrica, eran especialmente importantes doselementos del mercado laboral. Primero, los altos salarios oficiales atraían al personalmás calificado hacia el sector público. Segundo, la flexibilidad del mercado se veíalimitada por varias medidas establecidas para proteger el empleo existente, con elresultado final de que las economías eran lentas para ajustarse a circunstancias cam-biantes.

La necesidad de conseguir un ambiente más productivo para la capacidad empre-sarial, mayor eficiencia en el sector público y complementariedad entre los sectoresprivados y públicos, es la principal lección que se debe sacar de la experiencia de laregión. Algo se ha avanzado; por ejemplo, la caída del precio del petróleo ha obligadoa muchos países a reducir sus sectores públicos. Sin embargo, todavía falta estable-cer un buen clima para la inversión privada. Se han disminuido importantesdesequilibrios macroeconómicos en la mayor parte de los países, pero las reformasestructurales están avanzando lentamente, en el mejor de los casos. Algunos datosrevelan que desde mediados de los años 90, la región ha tenido el crecimiento másbajo de la inversión extranjera directa de cualquier región del mundo y hoy su partici-pación en los flujos totales de la FDI a los países en desarrollo, es sólo del 2,5% (Nabli2000).

África Subsahara

África Subsahara ha venido sufriendo una catástrofe económica y social. En prome-dio, el PIB per cápita es hoy menor que en 1980, aunque en la década del 90, losresultados llegaron a ser más divergentes, viéndose un rápido crecimiento en algunospaíses y un acelerado descenso en otras partes. En el campo social, la esperanza devida ya está empezando a descender y las consecuencias del conflicto civil son altasy siguen en ascenso. La catástrofe económica estaba relacionada con un ambientehostil al capital y unos servicios públicos deficientes.

La región ha sufrido una masiva fuga de capitales: en 1990, alrededor del 40% delas riquezas privadas se mantenían fuera del continente, en mayor proporción quecualquier otra región (Collier, Hoeffler y Pattillo 2001). A manera de corolario, Áfri-ca tenía menos capital privado por trabajador que otras regiones. A pesar de estaescasez de capital, las evidencias indican que el rendimiento de la inversión ha sido demás o menos un tercio menos en África que en otras regiones (Collier y Gunning1999, para el periodo 1965-89). Evidentemente, los africanos sacaron sus riquezasdel país, en parte al menos debido a que su rendimiento era poco atractivo, además delos riesgos. África, con las peores calificaciones de riesgo para los inversionistas de


cualquier región, la han considerado los propios africanos y los inversionistas extran-jeros, como un ambiente hostil para el capital.

La baja inversión privada se compensaba con alta inversión pública, parte de lacual se financiaba con ayuda; África tiene la más alta relación de capital público yprivado de cualquier región. Sin embargo, la alta inversión estatal no ha producidobuenos servicios públicos. Según muchos indicadores, como educación, salud e infra-estructura, África se compara desfavorablemente frente a otras regiones.

Varios factores se han conjurado para propiciar ese ambiente hostil con el capital.Un argumento de geografía económica (por ejemplo, Bloom y Sacha 1998) dice queuna combinación de malaria, suelos pobres y la lejanía de la costa para gran parte dela población, intrínsecamente perjudica al continente. Pero a pesar de esos seriosinconvenientes, África creció razonablemente rápido hasta mediados de los 60 y al-gunas partes el continente sin salida al mar y agobiadas por la malaria, prosperaronen la década de los 90. El Banco Mundial se ha concentrado primordialmente en losproblemas de las instituciones ineficaces y las políticas deficientes. En Políticas delos países y evaluación institucional, documento a través del cual el personal delBanco Mundial evalúa anualmente la política en más de 100 países, África siempreha tenido las peores calificaciones. La sobrevaloración de las monedas y los altosgravámenes a las exportaciones, han sido políticas características de África, aunquedurante la década del 90 hubo un progreso importante. Una explicación final dice quela inversión privada se ha desestimulado debido a los malos servicios públicos, espe-cialmente el de telecomunicaciones, el suministro de energía eléctrica y el transporte.En la medida en que mejoran las políticas macroeconómicas, parece que los deficien-tes servicios públicos, la débil gobernabilidad y las débiles instituciones, son las cau-sas de obligatorias restricciones.

¿Por qué el suministro de los servicios públicos y el ejercicio del poder son tanproblemáticos? A nivel general, parece que los gobiernos se han preocupado más porutilizar el sector público para mantener su influencia política por medio de empleosque por ofrecer buenos servicios. Por ejemplo, un estudio sobre Ghana descubrió queen el sector público, los salarios tenían un 25% más si el trabajador pertenecía a unatribu localmente dominante (Collier y Garg 1999). Los gastos para insumos talescomo libros de texto y medicinas, representan sólo la mitad en relación con el presu-puesto salarial en África como en el sur de Asia.

Si el sector público ofrecía empleos, no estaba sujeto a minuciosos escrutinios.Por ejemplo, una encuesta en Uganda de 1991 descubrió que sólo el 2% del dineroentregado por el Ministerio de Finanzas llegaba en realidad a las escuelas (Reinika2001). En casos extremos, los empleados públicos no sólo dejaban de prestar losservicios como supuestamente debían ofrecerlos, sino que cuando lo hacían resulta-ban peligrosos. En Costa de Marfil, el sector privado se declaró en huelga contra laextorsión de la Policía y se llegó a la conclusión de que las actividades se desarrolla-ban más fácilmente con la Policía confinada en sus cuarteles que en la calle.


Con todo, la experiencia de los años 90 indica que se puede dar marcha atrás a lacatástrofe económica de África. Uganda ofrece un ejemplo alentador. Una vez queel gobierno reformó las políticas macroeconómicas y comerciales, el país estuvo encondiciones de repatriar el capital ugandés; cerca del 17% de la riqueza privada serepatrió entre 1993 y 1997 (Collier, Hoeffler y Pattillo 2001). La dotación de mediospara la población rural ha ayudado a mejorar los servicios públicos. Por ejemplo, elMinisterio de Finanzas de Uganda empezó a poner sobre aviso a las comunidadeslocales cada vez que entregaba dinero a las escuelas, enviándoles letreros con infor-mación; ya en 1999 el 90% estaba llegando a su destino. Esta mejor transparencia delpresupuesto es un ejemplo aleccionador de la forma como un cambio institucionalpuede mejorar los servicios.

La catástrofe social de una menor esperanza de vida, en gran parte se puedeatribuir a la rápida propagación del SIDA. Repetimos, es cuestión de políticas. Lapropagación del SIDA refleja una falla de los servicios públicos para encarar definiti-vamente el problema. La epidemia puede disminuir radicalmente si se logra conven-cer a las prostitutas de usar condones y se sometan a chequeos médicos: son cambiosde comportamiento cuya efectividad se ha demostrado en las campañas de saludpública (Banco Mundial 1997). Países africanos como Uganda, han avanzado eneste problema, pero otros siguen aferrados al rechazo.

La catástrofe social del conflicto civil tiene raíces en las fallas económicas. Lafrecuencia de los conflictos en África puede explicarse desde el punto de vista decinco características de su economía, como lo señalan Collier y Hoeffler en el 2000:a) la alta dependencia de las exportaciones de productos básicos primarios, ofreceoportunidades para que las organizaciones insurgentes se financien por medio delsaqueo; b) las grandes y descontentas diásporas son una fuente de financiación de lainsurgencia; c) los bajos ingresos debilitan las posibilidades del gobierno para finan-ciar la defensa; d) el lento crecimiento ofrece oportunidades de empleo poco atracti-vas para la juventud sin educación; y e) la dispersión geográfica de la población ledificulta más al gobierno el control de su territorio. El ambiente hostil para el capitalfue la causa del conflicto civil. Un crecimiento rápido y la consiguiente diversifica-ción económica, la creación de empleo y la urbanización, pueden hacer radicalmentemás seguras las sociedades africanas.

Desarrollos internacionales

Además de estas experiencias regionales y de países individuales, se han presentadoimportantes desarrollos en el ámbito internacional que sin duda influyen en la estrate-gia para el desarrollo. El mayor cambio ha consistido en el surgimiento de flujos decapital privado de los países ricos hacia los pobres. Los modelos económicos siemprehan sugerido que el capital privado debe fluir de localidades donde el capital sea


abundante hacia sitios donde sea escaso. Sin embargo, en las décadas del 60 y del 70,esos flujos siguieron siendo modestos a cualquier escala. Según nuestro punto devista, esos flujos se vieron restringidos por las debilidades de los mercados internacio-nales de capitales y, como ya se observó, por las deficientes políticas e institucionesinternas que desestimulaban los negocios y el espíritu empresarial en muchos paísesen desarrollo. Durante los últimos 20 años, y en especial en los últimos 10, se hapresentado una tremenda oleada de flujos de capital privado hacia el mundo en desa-rrollo, o sea el resultado de instituciones de mercado de capitales más eficientes yreformas de políticas en numerosos países en desarrollo.

Estos flujos de capital tienen posibles externalidades, positivas y negativas. Por ellado positivo, especialmente la inversión directa puede ser un vehículo importantepara llevar nuevas tecnologías y habilidades administrativas al mundo en desarrollo.Por el lado negativo, los potenciales efectos secundarios adversos de los flujos decapital se hicieron muy evidentes en la reciente crisis financiera del este asiático. Sinduda, se cometieron errores de política macroeconómica. Lo que es nuevo para elmundo en desarrollo, es la forma como los errores políticos aparentemente insignifi-cantes, se amplificaron ante las reacciones del mercado de capitales y se convirtie-ron en crisis de grandes proporciones. La crisis financiera de Asia Oriental fue unaexperiencia que puso de relieve un tema clave de este ensayo: la importancia decomplementar la reforma macroeconómica, el comercio y la cuenta de capital con eldesarrollo institucional, en este caso, el desarrollo de las instituciones para vigilar,regular y supervisar bancos, otras instituciones financieras y mercados de crédito.

Un desarrollo internacional fundamental de los últimos 10 años, fue el final de laGuerra Fría y la aparición en todo el mundo de instituciones políticas democráticas.Virtualmente, cada región del mundo en desarrollo ha tenido importantes revolucio-nes democráticas. A comienzos de los 90, existía la esperanza de que la liberalizaciónpolítica conduciría a una reforma económica y a mejores servicios públicos. Pero laexperiencia de los 90 demostró que debemos ser muy cautelosos cuando afirmamosla existencia de un vínculo estrecho e inexorable entre la reforma política y la econó-mica. Algunos de los mejores ejecutores desde el punto de vista de la reforma eco-nómica y la reducción real de la pobreza (China y Vietnam), no fueron muy famosospor instituciones democráticas formales, en tanto que otros de los prominentesdemocratizadores (Nicaragua, y Rusia, por ejemplo) siguen azotados por las defi-cientes políticas económicas. Por el lado positivo, nunca se ha presentado una hambrunaen un país democrático con prensa libre y elecciones regulares (ver Drèze y Sen1995). Las libertades políticas y las instituciones democráticas ofrecen protección yparticipación. Estudios recientes sobre las relaciones a largo plazo entre la estructurapolítica y los resultados económicos, indican que la democracia es de especial impor-tancia para sociedades étnicamente diferentes (Collier 2000; Elbadawi y Sambanispróximamente; Reynal-Querol próximamente). Por desgracia, la región con mayordiversidad étnica, África, hasta la fecha ha tenido un mínimo de política democrática.


Finalmente, se ha producido una revolución en la tecnología informática, en lascomunicaciones internacionales y en el transporte mundial. Las ideas se difundenmucho más rápido por innovaciones como el Internet. Los cambios en el transporte ylas telecomunicaciones han generado tan abundante producción global que hace 40años nadie se imaginaba. El comercio de bienes ha cambiado, pues los diversos compo-nentes de un determinado producto se elaboran fácilmente en diferentes sitios del mun-do de manera coordinada. Sin duda estos cambios han tenido más incidencia en laindustria de servicios. Hoy es mucho más fácil el comercio internacional de productosfinancieros o servicios de consultoría que hace solamente una década. Las compañíasde software en California pueden transmitir programas de computador a firmas deBangalore: se trabajan durante el día en India y se devuelven para el siguiente díalaboral en California. Los desarrollos tecnológicos ofrecen una oportunidad sin prece-dentes para la integración de los países en desarrollo con la economía global.

LECCIONES DE LA EXPERIENCIA

Con base en experiencias regionales y desarrollos internacionales de la década del90, sacamos las siguientes lecciones clave:

1. El crecimiento puede estimular la reducción de la pobreza.2. La estabilidad macroeconómica, los regímenes de comercio abierto y un vibrante

sector privado, facilita el crecimiento.3. Un buen ejercicio del poder y buenas políticas tienen un papel crucial en estos

procesos. Los gobiernos deben ofrecer o fomentar instituciones que hagan fun-cionar eficientemente los mercados, promoviendo así la capacidad empresarial, lacompetencia y un clima positivo para la inversión. Las instituciones débiles, unapobre gobernabilidad y políticas erróneas, pueden hacer que las reformas delmercado no sigan el camino correcto, con enormes costos sobre todo para lospobres.

4. Combatir la pobreza quiere decir mucho más que promover el crecimiento orien-tado hacia un mercado sólido. Eso incluye:• Mejorar las capacidades, especialmente en educación y salud, que son funda-

mentales para el bienestar y facilitar la participación en oportunidades de mer-cado.

• Estimular la participación de la gente (su influencia en el ambiente político,social y económico), que es de importancia fundamental para el bienestar ydefensa de la participación.

• Dar protección contra las vulnerabilidades económicas, políticas, sociales ynaturales, incluso contra aquellas que surjan de reformas del mercado.

Vamos a hacer unos comentarios breves sobre ciertos aspectos de estas lecciones.


Política macroeconómica y comercial

No se necesita entrar en mayores detalles sobre las políticas macroeconómicas ycomerciales, porque, en general, las lecciones relevantes ya las sacaron los formu-ladores de políticas de los países en desarrollo. Easterly (2000) comenta una ampliagama de indicadores de macroeconomía política, como el nivel de inflación, la primadel mercado negro y la intensificación financiera, señalando no sólo que la calidadpromedio de la política ha mejorado en el mundo en desarrollo sino que la dispersiónde políticas se ha reducido enormemente. Por ejemplo, la tasa de inflación media delos países en desarrollo se redujo a la mitad entre 1982 y 1997, del 15 al 7%. Y algomás importante, al final de los años 90, sólo el 5% de todos los países en desarrollotenían inflación por encima del 10%. También se ha presentado una dramática bajade la prima del mercado negro, lo cual indica la inestabilidad macroeconómica y lasrestricciones del régimen comercial. El 95% del intervalo de confianza sobre laprima del mercado negro, se amplió del 10 al 40% a mediados de los 80, pero ya afinales de los 90, había bajado a un rango del 2-8%. En la práctica, esto significaque hoy existen más países en desarrollo donde las firmas operan en un ambientede precios estable y pueden comprar fácilmente divisas para participar en la eco-nomía global.

Instituciones

Con la gran batalla en buena parte ganada, la atención se ha desviado hacia la impor-tancia de las instituciones y de la gobernabilidad para crear un buen clima de inversio-nes. Nuestro anterior análisis enfatizaba que si bien un gran número de países endesarrollo había hecho reformas macroeconómicas, las respuestas de la inversión ydel crecimiento habían sido diferentes. Ellas son el resultado, en gran parte, de dis-crepancias en el funcionamiento del sistema tributario, de las regulaciones, del impe-rio de la ley y de la infraestructura y, a su vez, esas discrepancias pueden estar en lasinstituciones públicas y en el comportamiento. No existe una bala mágica que aumen-te la inversión privada después de una reforma macroeconómica. Las evidencias delas encuestas indican que problemas diferentes restringen la inversión en diferentespaíses y en el mismo país en diferentes épocas. Un gobierno efectivo crea un meca-nismo para lograr una continua retroinformación de los inversionistas nacionales ymantenerse informado sobre los diferentes problemas. Esta es una de las razones porlas cuales no es sensato darle importancia a posibles inversionistas extranjeros cre-yendo que los nacionales ya están cautivos. Tanto el gobierno como los posiblesinversionistas extranjeros obtienen, o al menos deberían obtener, su información so-bre las condiciones de inversión, preferiblemente de los inversionistas locales. Entérminos generales, lo que es bueno para la inversión nacional, también debe serbueno para los extranjeros.


Los inversionistas buscan un ambiente institucional estable que se rija por el esta-do de derecho y no por órganos decisorios burocráticos y arbitrarios. Con demasiadafrecuencia, el pillaje burocrático debilita el espíritu empresarial y la efectividad de lainversión. En tales circunstancias, los acuerdos laborales conseguidos con sobornoentre un inversionista extranjero y un ministro de Comercio o Finanzas, no son lasolución. Una firma a la cual le ofrecieran alguna componenda atractiva, con todarazón podría temer que si alguien entrara después, tal vez estaría en condiciones deasegurar términos más favorables y sacarlo del negocio. Antes de hacer inversiones,la firma tiene que recibir alguna compensación por esos riesgos mediante beneficiosmuy honestos, que son costosos para la sociedad y tal vez para el gobierno. Para laestabilidad y posibilidad de predicción de un gobierno, es esencial un tratamientoigual. A veces los gobiernos tratan de dar seguridad a los inversionistas, pero en susintentos a veces lo que hacen es agravar el problema.

Veamos lo que decía Mikhail Gorbachev en 1990, cuando era presidente de laUnión Soviética, tratando de persuadir a los inversionistas extranjeros para que secomprometieran:

• Estas [compañías] que nos acompañan tienen ya buenas posibilidades de partici-par en nuestro gran país... [mientras que quienes esperan] seguirán siendo obser-vadores en los próximos años: ya nos ocuparemos de eso. International HeraldTribune, 5 de junio de 1990; se agregan itálicas).

Evidentemente, Gorbachev tenía claridad sobre el problema de que las empresascon gran incertidumbre, sencillamente se demorarían en hacer compromisos irrever-sibles. Pero su intervención tal vez empeoró las cosas. Al amenazar a futurosinversionistas con medidas arbitrarias no especificadas, estaba confirmando los peo-res temores de sus interlocutores.

Un segundo argumento para conseguir un tratamiento igual es que de no ser así,los gobiernos pueden causar daño a los inversionistas nacionales. En ambientes dealto riesgo, los inversionistas extranjeros tienen diversas estrategias para reducirlos:pueden conseguir seguros contra el riesgo político y utilizar los canales diplomáticospara obtener cierta protección. Esta es una de las razones por las cuales losinversionistas extranjeros crean consorcios internacionales, pues si se presenta algúnproblema, muchos gobiernos extranjeros y grandes bancos pueden presionar al go-bierno anfitrión. A veces los inversionistas nacionales no tienen esta protección. Ellosbuscan socios extranjeros o simplemente se llevan sus activos al exterior. La soluciónno consiste en hacer retribuciones altas por el manejo político con propósitos co-merciales, sino en reducir esas retribuciones para los inversionistas nacionales y ex-tranjeros.

Los gobiernos con bajas calificaciones de riesgo, muchas veces tratan de com-prometerse con procedimientos basados en reglas que aparecen en códigos naciona-


les de inversión. Los que se consideran más peligrosos –especialmente gobiernosafricanos y europeos orientales– pueden lograr una adicional credibilidad que da lasuscripción de códigos internacionales. En realidad, como las acciones de un gobier-no seguramente inciden en la forma como los inversionistas perciben los riesgos enlos países vecinos, los efectos externos que se presenten podrían justificar algúnesfuerzo que coordine la disciplina internacional. Sin embargo, los esfuerzos de hacedos años por redactar un código de este tipo, se abandonaron debido a la oposición dealgunos gobiernos de países en desarrollo. Otra razón para una acción internacional-mente (o al menos regionalmente) coordinada es tratar de evitar “correr hacia elprecipicio” en los acuerdos con los inversionistas. Esto es de especial importancia enlos bloques comerciales sur-sur. La combinación de grandes barreras externas ycomercio libre interno, coloca a los gobiernos en desventaja frente a los inversionistas.Un inversionista extranjero puede hacer arreglos entre los gobiernos del bloque,localizándose en el país que ofrece más mientras hace transacciones dentro de todoel bloque y consigue los beneficios de la protección.

Sin embargo, muchos de los riesgos que afrontan los inversionistas, no provienende las políticas gubernamentales sino de las maniobras de la burocracia oficial. Si lostribunales comerciales son corruptos, los inversionistas incorporarán un margen paracubrirse de las incertidumbres de la ejecución del contrato. Si los recaudadores deimpuestos son corruptos, los inversionistas tendrán un margen para la incertidumbrede las liquidaciones. Si los funcionarios de la aduana arbitrariamente demoran losembarques de insumos, las firmas tendrán en existencia grandes inventarios, peroincorporarán un margen para el costo de su financiación. Todos estos márgenes aca-ban con la inversión y la distorsionan. Hay claras evidencias entre los países de queel mandato de la ley y los correspondientes problemas de rapiña burocrática, la crimi-nalidad y la corrupción, tienen un enorme efecto sobre la inversión privada nacional yextranjera.

Servicios públicos

Como lo hemos dicho, una gobernabilidad y unas instituciones débiles se comportancomo un impuesto a los inversionistas, que implicaría un rendimiento esperado másalto para justificar una inversión y el resultado es menos inversión de la que se reque-riría en otras circunstancias. El suministro deficiente de servicios públicos tiene unefecto parecido. Algunos servicios, como la infraestructura del transporte y las redesde energía eléctrica, afectan directamente a empresas e inversionistas; las encuestasa empresas revelan a menudo que ellos constituyen verdaderos estrangulamientos.La falta de confianza en el servicio de energía de muchos países en desarrollo, signi-fica que cualquier inversión importante requiere una planta eléctrica propia; estopuede duplicar los costos de la energía eléctrica para la empresa, si se compara con


la cantidad que pagaría en caso de comprar confiablemente el servicio a una empre-sa pública eficientemente regulada y gerenciada.

Otros servicios públicos, especialmente salud y educación, tienen beneficios di-rectos para las personas e indirectos para el clima de inversión. Una fuerza laboraleducada y saludable, es decir un vigoroso capital humano, puede hacer una grandiferencia en cuanto a confiabilidad y operaciones efectivas, complementando así lainversión física.

La oferta de servicios públicos efectivos necesita recursos. Sin embargo, cadavez hay más evidencias de que en muchos casos la falta de recursos no es el proble-ma principal para el suministro de los servicios. No es posible analizar aquí en detalleesta evidencia, pero la Tabla 2 indica que una reforma deficiente también puede estarligada a unos gastos ruinosos y pobre suministro.

La tabla destaca cinco países en desarrollo que son notorios reformadores. Elconsumo del Estado en estos países, en promedio, ha sido relativamente bajo (8,8%del PIB en 1990) y prácticamente no ha cambiado en la década (9,5% del PIB en1998). También se incluyen algunos países en desarrollo que no lo han hecho tan biencon la reforma. Estos “otros” en la tabla se inclinaban hacia un mayor consumogubernamental a comienzos de los 90 (18,7% del PIB), y esta cifra subió durante ladécada al 21,3% en 1998.

Tabla 2Consumo del Estado, selección de países en desarrollo, 1990 y 1998.

(porcentaje del PIB)

País 1990 1998

ReformadoresGhana 9.3 10.3India 11.4 10.5México 8.4 9.4Uganda 7.5 9.6Vietnam 7.5 7.6Promedio 8.8 9.5

OtrosAngola 34.5 34.7Burkino Faso 14.9 14.7Rep. Congo 13.8 14.3Jamaica 14.0 21.6Kenia 18.7 16.1Ucrania 16.5 26.1Promedio 18.7 21.3

Nota: El consumo gubernamental incluye gastos militares, administración y subsidios, así como también gastos eneducación y salud.Fuente: datos del Banco Mundial.


Aunque los países reformadores registraron cerca de la mitad del nivel de gastosperiódicos del gobierno, como los “otros” (que se han comprometido menos con lareforma), ellos lo hicieron mucho mejor en los años 90, al ofrecer servicios socialesrealmente críticos. En el grupo de reforma, la mortalidad infantil bajó de 74.3 por milnacimientos vivos en 1990 a 64.8 en 1998 y la tasa de matrícula en educación secun-daria aumento del 55,1% a 59,9% durante el mismo periodo. Entre los reformadoreslentos, la tasa de mortalidad infantil aumentó entre 1990 y 1998 de 46,0 a 54,2% y latasa de matrícula en secundaria, bajó de 54,2 a 47,4%4.

La verdad es que muchos países gastan una gran cantidad de dinero en serviciospúblicos, pero con pocos resultados. Muy a menudo, el sector público se ha utilizadocomo un medio de padrinazgo para gente bien conectada, a través de empleos, enlugar de servir como instrumento para el suministro de servicios a toda la comunidady a los pobres. Pero aun cuando el gobierno quiera utilizar fondos públicos en benefi-cio de los pobres, es difícil proyectar instituciones que logren este objetivo. Si lasnormas de responsabilidad social no son suficientes para los empleados públicos, talvez se necesiten grandes incentivos o sanciones a fin de cambiar el comportamiento.Cada vez hay más evidencias de que el liderazgo político y la acción pública puedentener trascendentales efectos (ver Banco Mundial 2000a). Ejemplos que ofrece In-dia son la positiva influencia de las tarjetas de registros públicos de Bangalore de lasorganizaciones para los servicios locales así como la expansión de la inscripción yservicios educativos en Andhra Pradesh y Himalach Pradesh.

La lección que sacamos de la experiencia es que la eficiencia de los serviciospúblicos es al menos tan importante como el volumen de recursos dedicados a ellos.El ejemplo de los fondos escolares en Uganda, antes citado, es algo que viene al caso:no tiene la menor importancia cuánto dinero del presupuesto se asigne para la educa-ción primaria, si sólo el 2% realmente llega a las escuelas. El simple cambio de hacerpública la cantidad de dinero que va a llegar a la escuela, tenía un enorme efectosobre el comportamiento y sobre los servicios educativos finalmente entregados a lacomunidad.

Sector financiero

La importancia del sector financiero se deduce de nuestro estudio sobre experien-cias. En primer lugar, algunos países (por ejemplo, en el Oriente Medio y Noráfrica)

4 El lector podría preguntarse por qué el nivel de mortalidad infantil es tan alto para los reformadores. Larazón es que nosotros deliberadamente incluimos algunos de los países más pobres que se volvieronreformadores en la década del 90. Para el grupo reformador (población ponderada) el PIB per cápita erade US$1.732 en 1990, menos de la mitad del US$3.930 promedio para los reformadores más lentos.Aunque los países con reforma estaban gastando mucho menos por persona en todos los servicios delgobierno, venían progresando considerablemente.


han hecho grandes inversiones y el crecimiento es poco, lo cual indica que la eficien-cia de la inversión ha sido mediocre. Una reciente investigación ha establecido que elsector financiero juega un papel importante, no para aumentar directamente la canti-dad de inversión, sino más bien para mejorar su calidad. Es decir, no existe un vínculosignificativo entre reforma financiera y ahorros, pero sí hay una real evidencia (dedatos a nivel de empresa, la industria y de corte transversal de países) de que lossistemas financieros mejores y más estructurados, estimulan el crecimiento por me-dio de una mejor distribución de los ahorros. Por ejemplo, estudios recientes indicanque los países con sistemas financieros más estructurados, hicieron un mejor trabajosuspendiendo el crédito a las empresas que daban pérdidas y reasignándolo a inver-siones más productivas.

Otra experiencia clave de los últimos años relacionada con el sistema financierofue la crisis del Este asiático. La débil supervisión y las normas deficientes de unsistema financiero, pueden ocasionar no sólo una mala asignación en épocas favora-bles, sino también contribuir a una auténtica crisis cuando se presentan fenómenosexternos adversos.

Cuando se maneja bien, el financiamiento contribuye mucho a la eficiencia de lasinversiones y al crecimiento. Cuando funciona mal, como se ha demostrado en nume-rosas crisis recientes en todo el mundo, no sólo se deterioran las inversiones sino quelos bancos se retiran, generalmente por algún tiempo después de esas crisis. ¿Quépueden hacer los países en desarrollo para que el financiamiento funcionen bien?

El financiamiento es diferente de otros sectores por su combinación característicade asimetrías en la información (los proveedores de fondos saben menos sobre elempleo final del dinero que los usuarios) y por la transacción intertemporal (un eurohoy a cambio de la promesa de un euro, más alguna ganancia mañana). Dado esteproblema de información, que afecta a gente informada y no informada, los sistemasfinancieros vigorosos –sistemas que pueden servir de apoyo al crecimiento y no lle-van a ninguna crisis– son aquellos en los cuales, como lo anotó el World DevelopmentReport 1998, hay muchos “ojos vigilantes” supervisando a los intermediarios.

Hay tres posibles supervisores: los propietarios, los mercados y los supervisores.Las autoridades pueden hacer más para fortalecerlos a todos. Los propietarios ten-drán el incentivo de obtener y guiarse por la información si tienen algo en juego: suactual capital en el banco, utilidades futuras o posibles obligaciones en caso de algúnfracaso. Por el contrario, cuando los banqueros pueden tomar prestado el capital deellos, de suerte que puedan incumplir con los préstamos sin que pierdan nada y tras-ladar sus pérdidas fácilmente al gobierno, no debemos esperar una supervisión signi-ficativa de parte de los propietarios.

El mercado, en la forma de acreedores, puede actuar también como supervisor. Silos acreedores creen que van a perder su inversión cuando el banco falle, y si tieneninformación pronta y confiable, las investigaciones muestran que ellos disciplinarán a


los bancos retirándose cuando surjan los riesgos. Obligar a los bancos a tener deudassubordinadas (no respaldada) a intervalos regulares, es una forma prometedora deestimular esta vigilancia.

Finalmente, los supervisores necesitan ayuda. Si les pagan de acuerdo con casitodas las escalas del servicio civil, se quedarán muy atrás de su contraparte en elsector privado; en el mejor de los casos bajos niveles de capacitación y en el peor,corrupción. Muchos países industrializados pagan a los supervisores y a los banque-ros del Banco Central por encima de la escala del gobierno. Atar las manos de losreguladores –lo cual requiere ciertas intervenciones cuando el patrimonio neto realde los bancos baja– puede también ser una idea cuya hora ha llegado.

Si todos estos supervisores trabajan en conjunto, la banca tiene una posibilidad defuncionar bien. Una fuerte intermediación también requiere diversificación, pero casitodos los países en desarrollo son demasiado pequeños para que esto sea posibledentro de sus límites. Sesenta países tienen sistemas financieros que en total soniguales o más pequeños que el balance general de algunos bancos cooperativos, y dospaíses de cada tres, con una población total de 800 millones, tienen sistemas financie-ros cuyos activos son inferiores a US$10.000 millones (Banco Mundial 1998). Auncuando los bancos se diversifiquen al interior de esos sistemas pequeños, se seguiránquebrando regularmente. La clave consiste en mayor diversificación a través de sis-temas bancarios y abrir las puertas a buenos bancos extranjeros (como en el sur deÁfrica, Argentina y México).

La comunidad internacional aquí tiene un papel que jugar. El Banco Mundial y elFondo Monetario Internacional (FMI) han desarrollado conjuntamente un programade evaluación del sector financiero para descubrir las principales vulnerabilidades yproblemas de desarrollo de los sistemas financieros. También están participando ennumerosos foros a fin de ayudar en el desarrollo de normas internacionales paracontabilidad, auditoría, supervisión de bancos, regulación de mercados de capitales,gobernabilidad corporativa y otras dimensiones. La aplicación de estas normas endiferentes contextos requiere un método de sentido común más bien que guiado porfórmulas. Queda mucho por hacer para frenar poco a poco cosas que tienen dema-siados riesgos y volver a escribir normas para intermediarios de tal manera que sepuedan moderar los auges y colapsos de los flujos internacionales de capitales. Mien-tras los países en desarrollo puedan estimular este movimiento, el mejoramiento desus propias condiciones regulatorias será esencial para mitigar las crisis y estimular elcrecimiento.

CAMBIOS DEL MODO DE PENSAR SOBRE EL DESARROLLO

En este ensayo hemos puesto mucho énfasis en las experiencias del desarrollo y enlas lecciones que de ellas sacamos. Este énfasis refleja nuestro criterio de que los


cambios en el modo de pensar sobre el desarrollo provienen fundamentalmente de laexperiencia. Aquí, deseamos hacer un esquema de la forma como las ideas sobre eldesarrollo han venido cambiando a través de las décadas, como respuesta no sólo alas experiencias que antes subrayamos sino también a los desarrollos de la economía.En realidad, nuestro énfasis y las palabras para describir el cambio han sido decidida-mente micro y estructurales. Una razón para ello son los cambios que han ocurridoen las percepciones sobre el significado de la pobreza. Otra razón es el cada vezmayor enfoque de la profesión sobre la forma como funcionan los mercados y lasorganizaciones en un mundo imperfecto y cómo se produce el cambio. Hasta ciertopunto, este viraje ha reflejado los desarrollos de otras ciencias sociales.

Muchos economistas en las décadas del 50 y del 60, sostuvieron desde diversospuntos de vista que los mercados y los incentivos funcionaban inadecuadamente enlos países en desarrollo y que en consecuencia los gobiernos deberían desempeñar unpapel más importante para determinar la asignación de los recursos y especialmentede la inversión. En este aspecto, los economistas de los años 50, estaban reaccionan-do ante las experiencias del colonialismo y de la Gran depresión, las cuales indicabanque los mercados externos no fomentarían el desarrollo en sentido amplio de la eco-nomía y de la sociedad en los países pobres. Ellos también estaban bajo la influenciade la Unión Soviética –una perspectiva que debía cambiar con el tiempo– y de laexperiencia de la planificación en tiempos de guerra en Reino Unido. Los economis-tas no estaban de acuerdo con las estrategias para la dirección del gobierno –porejemplo, en los debates sobre el crecimiento equilibrado y desequilibrado– pero laconveniencia de la intervención del gobierno en las economías de los países en desa-rrollo, despertaba un completo acuerdo. No obstante, existían desacuerdos en esteaparente consenso: por ejemplo, en el desarrollo económico por parte de Peter Bauery Gottfried Haberler y contra la planeación por parte de filósofos políticos estabanFriedrich von Hayek (ver por ejemplo, Bauer 1972; Haberler y Koo 1985: Hayek1984).

Numerosos economistas tanto de países industrializados como en desarrollo, ve-nían estudiando las técnicas de planeación y dando consejos sobre ellas. Las prefe-rencias por la planificación y los controles directos en la profesión, en muchos casosvenían acompañadas por el pesimismo relacionado con las perspectivas de las expor-taciones de los países en desarrollo; un pesimismo asociado especialmente con HansSinger (1950) y Raúl Prebisch (1950). Así pues, la industrialización por sustitución deimportaciones era recomendada por muchos, aun cuando los problemas relacionadoscon la planificación y la sustitución de importaciones eran lógicamente diferentes.

Un punto de vista muy importante sobre la macroeconomía del desarrollo quedóformalizado en el modelo de las dos brechas, en el cual Hollis Chenery desempeñó unpapel importante (ver Bruno y Chenery 1962). Las dos brechas se encontraban entreel ahorro y la inversión y en el equilibrio del comercio. El pesimismo de las exporta-


ciones estaba incorporado en una restricción que se observaba sobre las exportacio-nes; las inflexibilidades internas se manifestaban en requerimientos de importacionesfijas para la inversión. La ayuda extranjera, vista a través de la óptica de estosmodelos, podía ser productiva al permitir expandir la inversión superando la restric-ción sobre su componente de divisas. Tanto en el modelo de planificación como enel de las dos brechas, los precios tenían un mínimo papel y las técnicas de produc-ción ofrecían pocas opciones, pues los coeficientes fijos eran un supuesto bastanteuniversal.

Las décadas del 50 y del 60 trajeron un intenso trabajo sobre modelos agregadosdel crecimiento económico tanto para los países industrializados como para los paísesen desarrollo. Los de los países industrializados eran ante todo para un solo sector,pero los correspondientes a los países en desarrollo le daban una prominente funciónal dualismo. De especial influencia fue el modelo de crecimiento económico de Lewis(1954) con ofertas ilimitadas de mano de obra. En éste, el proceso de desarrollo sedescribía como una transferencia de recursos de un sector tradicional a un sectoravanzado y el crecimiento del sector avanzado era impulsado por la inversión deutilidades generadas en ese sector. Atando todos estos cabos, el debate económicode los años 50 y 60 se puede considerar como enfocado en el crecimiento mediantela industrialización y la sustitución de importaciones, con un gobierno jugando unpapel fundamental en el proceso.

Hacia finales de los años 60 y 70 se vio un mayor énfasis en la aplicación de losprincipios microeconómicos básicos. La preocupación por decisiones industriales yproyectos dudosos tomadas a pesar de los distorsionados precios internos o sin teneren cuenta los precios, hizo que muchos economistas trabajaran sobre la medición dela distorsión de los precios y sobre la evaluación de las consecuencias de algunaspolíticas industriales y comerciales que se habían seguido durante décadas anterio-res. Sobre esos temas se produjeron muchos estudios como la protección efectiva, elcosto de los recursos internos y los precios sombra. En teoría económica, los acadé-micos estaban preocupándose más que antes por los problemas de información eco-nómica e incentivos y la forma como se desarrollaban los convenios contractualespara encarar o aliviar estos problemas. Desde este punto de vista, durante la décadadel 70 hasta la del 80 se inició un estudio sumamente intenso sobre mercados einstituciones de factores rurales, con especial enfoque en la mano de obra, tierra ycrédito. Sin duda, en esta investigación teórica la perspectiva de las “instituciones”resultó bastante estrecha y se enfocó más en planes contractuales que en diseño depolíticas y creación de instituciones.

Durante los años 1960 y 1970, se desvió la atención hacia la base conceptual parala medición de la pobreza y la desigualdad, con énfasis en la dimensión de los ingre-sos. La distribución de los ingresos se estudió en modelos formales. Hubo muchasdiscusiones acerca de la influencia de la distribución de los ingresos sobre los ahorros


y el crecimiento y de la forma como el propio crecimiento influiría en esa distribución.(Gran parte de esta discusión se basó en la obra de Arthur Lewis y Simon Kuznets;ver por ejemplo, Lewis 1955; Kuznets 1971). En este periodo creció mucho el interéspor el estudio empírico de la pobreza y la distribución del ingreso5.

En los años 80 se produjo un viraje en las inquietudes, ocasionado en parte por ladisponibilidad de datos y la tecnología informática y en parte por los deficientes resul-tados de las políticas estatales que habían conducido a un lento crecimiento, a agudosproblemas de ajuste estructural y deuda, o ambas cosas. Gran parte del trabajo em-pírico se hizo sobre ajuste estructural. Hacia mediados de los años 80, volvió a salir aflote un creciente interés por las teorías del crecimiento, en parte debido a los desa-rrollos de la teoría sobre organización industrial y en parte como una consecuenciadel trabajo empírico que había utilizado gran cantidad de datos de corte transversalentre países recientemente disponibles, en particular los estudios de Pensilvania deKravis, Summers y Heston (Kravis, Heston y Summers 1982, Summers y Heston1988, 1991). El trabajo empírico con estos conjuntos de datos macro estuvo orientadoentre otras cosas hacia la comprensión de los factores que creaban un buen régimen deincentivos para inversiones eficientes. Los datos, cálculos y avances econométricostuvieron en cuenta el desarrollo de estudios empíricos que utilizaron datos de encuestasde hogares. Estos conjuntos de datos tenían fines múltiples y se aplicaban a modelos decomportamiento de individuos y hogares, así como también a la evaluación de las con-secuencias de diferentes políticas para distribuciones de ingresos y niveles de vida.

Las investigaciones de los años 90, incluida la del Banco Mundial, se orientaronhacia el papel de las instituciones en el desarrollo. Se estableció la importancia deinstituciones tales como las relacionadas con el mandato de la ley (estado de dere-cho) y los sistemas financieros. También se trabajó bastante en la economía políticade las reformas de las políticas y la creación de instituciones. La cohesión social seconsidera hoy como una base importante para políticas e instituciones sólidas (Easterlyy Levine 1997).

El término capital social se ha utilizado generalmente para referirse a normas,asociaciones y redes que influyen en la forma como los individuos y las comunidadesreaccionan ante diversas clases de incentivos y oportunidades. En el nivel más bási-co, darnos cuenta de su ausencia puede ayudarnos a entender la clase de saqueo queocurrió en los años 90 en algunos de los países de la antigua Unión Soviética. Másconstructivamente, vemos cómo la gente pobre depende de sus redes para crearcrédito y riesgos sociales. A nivel de comunidad, se han hecho esfuerzos innovadorespara medir el capital social y demostrar su importancia para el abastecimiento deservicios públicos (Narayan y Pritchett 1999).

5 Robert McNamara, como presidente del Banco Mundial, pronunció su famoso discurso en Nairobi sobrela distribución de los ingresos y la pobreza en 1974.


Todos estos esfuerzos constituyeron la base para volver a examinar el papel de laayuda extranjera en el desarrollo. En virtud de que el progreso en varios países se havisto frenado más por las instituciones y políticas deficientes que por la falta de recur-sos, la financiación de las “brechas” no produjo buenos resultados. Por otra parte, elcambio de políticas se ha convertido en un fenómeno político y social y por eso serequieren ideas más profundas que simplemente condicionar la asistencia a medidasdetalladas de políticas. El éxito de algunos programas de reformas apoyados por elBanco Mundial, ha dependido más de factores fundamentales de economía políticaque de esfuerzos del Banco o de otros promotores de fuera (Dollar y Svenson 2000).

Mirando hacia el futuro, tenemos que ir más allá del reconocimiento de la impor-tancia de las instituciones y preguntarnos cómo crear unas instituciones efectivaspara ese desarrollo. Análogamente, sobre el capital social, tenemos que preguntarcómo se determina y si existen políticas o intervenciones que ayuden a crearlas.

PROGRAMAS DE ACCIÓN Y DESARROLLO

La naturaleza de los problemas políticos que encaran los países en desarrollo cambióen la pasada década, en parte por factores externos (como flujos internacionales decapital) pero más que todo debido a que estos países han avanzado en las reformasmacroeconómicas y comerciales y han pasado a un conjunto más complejo de pro-blemas. En los años 80 podíamos insinuar a los países que se estabilizaran y se abrie-ran al comercio y les sugeríamos cómo hacerlo. Los programas de reformas eranbastante similares de conformidad con estas dimensiones y los consejos eran en granparte sanos.

Hoy los consejos para los países son estos: mejorar el clima de inversión, asegurarla participación de los pobres (salud y educación, vitales por derecho propio, serán laclave para esta participación) y dar cierta protección a los pobres contra el desplaza-miento y los riesgos. En estas áreas se pueden dar consejos generales: por ejemplo,sobre la importancia de los regímenes tributarios y la administración de impuestos ysobre la reducción de la corrupción y mejoramiento del clima para las inversiones.Pero las cosas específicas son de gran importancia. Los gobiernos necesitan diag-nosticar dónde están específicamente sus problemas, diseñar y construir institucionesy programas para atender los puntos débiles y hacer continua retroinformación paraver si los servicios están mejorando.

Clima para las inversiones

En el terreno del clima para las inversiones, no existe un sustituto de la informaciónsistemática por parte de las empresas. Todos los países industrializados realizan en-cuestas empresariales, pero incluso en los países en desarrollo más avanzados es


raro que el gobierno encueste sistemáticamente. Las consultas informales tambiénson útiles, pero corren el riesgo de dar excesivo peso a las grandes firmas y a lasindustrias existentes, mientras que las empresas pequeñas y medianas (SME, por susigla en inglés) y las industrias nuevas serán importantes para el crecimiento futuro.Las buenas encuestas no se guían por las opiniones de los hombres de negocios y seconcentran en los hechos: ¿Cuánto tiempo se requiere para pasar bienes por la adua-na? ¿Con qué frecuencia hay interrupciones del servicio eléctrico? ¿Cuántos permi-sos y licencias se requieren para que el negocio empiece a funcionar? ¿Cuánto hayque pagar por sobornos para diferentes decisiones? Esta clase de información esnecesaria para evitar los estrangulamientos en el clima de inversiones. La compara-ción de esta información entre países es sumamente reveladora y muy útil para esti-mular el apoyo para el cambio.

Normalmente, los problemas clave del clima para la inversión varían de un país aotro (y de una región a otra dentro del país). En un lugar el cuello de botella estará en lassemanas necesarias para pasar la aduana; en otro será desconfianza en la energíaeléctrica. En la mayor parte de los casos, el problema fundamental será una fallainstitucional que incluya, por ejemplo, corrupción o normas ineficaces o escasos incen-tivos en el sector público, cuya solución necesitará del diseño de nuevas medidasinstitucionales con incentivos y supervisión adecuados, además de mecanismos regula-res de retroinformación. Aquí debemos incluir entre los problemas, las normas de com-portamiento tanto de funcionarios públicos como de personal privado. Ciertamente, enfuturas investigaciones será de gran importancia el examen de las interacciones entrelas reformas de políticas, el cambio institucional y las normas de comportamiento.

Participación de los pobres

Es posible destacar puntos similares respecto a la participación de los pobres en eldesarrollo. El análisis se inicia con el diagnóstico de problemas específicos que pue-dan tener acceso a la educación, la salud, la tierra, el financiamiento o mecanismosde seguro. En muchos casos, se necesitan encuestas sistemáticas entre individuos yhogares para poder hacer el diagnóstico. Como ocurre con el clima para la inversión,es probable que los principales obstáculos provengan de problemas institucionales:mercados débiles y estructuras organizacionales deficientes para servicios de la tie-rra o para créditos pequeños o suministro deficiente de servicios públicos en lascomunidades pobres. Las soluciones consistirán en diseño, creación y fomento deinstituciones que realmente funcionen.

La comunidad internacional

¿Cuál es el papel del Banco Mundial y de la gran comunidad internacional en elapoyo de estos esfuerzos? En nuestro concepto es cuádruple. Primero, la comunidad


internacional debe ofrecer financiamiento a los países de bajos ingresos que hayaniniciado resueltamente las reformas “de primera generación” en el ajuste macroeconó-mico y liberalización del régimen comercial. Las investigaciones han demostrado quela ayuda financiera puede tener gran impacto sobre el crecimiento y la reducción dela pobreza en este contexto (Burnside y Dollar 2000). En los últimos años los donan-tes han reaccionado haciendo más selectivas sus cuotas de ayuda. Sin embargo, elvolumen total de ayudas continúa en niveles históricamente bajos y nosotros queremosurgir a los países ricos para que sean más generosos. Nosotros estamos sugiriendo quelos donantes piensen en abandonar una condicionalidad tan detallada de una granserie de políticas (en general, la práctica actual) y más bien condicionen el nivel deayuda a unas cuantas políticas clave que evidentemente tienen clara efectividad.Hemos aprendido que la ayuda para el desarrollo puede prestarse a los pobres.

Segundo, la comunidad internacional debería apoyar el suministro de bienes públi-cos globales o regionales. Una interpretación de las recientes presiones sobre lasinstituciones financieras internacionales (IFI) consiste en que hay una gran coaliciónentre los países industrializados y en desarrollo para reducir la pobreza. En este sen-tido muy constructivo, la reducción de la pobreza es un bien público global y nuestrasrecomendaciones tienen que ver con él. Existen otros bienes públicos como el controlde la malaria o una vacuna contra el SIDA que contribuirían mucho al bienestar delmundo. Evidentemente, muchos de estos bienes públicos globales no tienen fondossuficientes.

Tercero, nosotros creemos que una agencia de desarrollo como el Banco Mundialpuede ayudar a los países en el proceso de diagnóstico, diseño institucional y retroa-limentación. El Banco ha desempeñado un liderazgo en el desarrollo de encuestas dehogares para ayudar en el análisis de la pobreza y el diseño de programas antipobreza.Una de las actuales iniciativas del grupo de investigaciones consiste en ayudar a lospaíses a recopilar más sistemáticamente información de estas empresas que seacomparable con los demás países. Esto promete ser una herramienta de diagnósticode gran valor para estimar el clima para las inversiones y ayudar en el diseño institucionaly otras mejoras. Gran parte de la participación sectorial detallada del Banco, estádestinada a fortalecer las instituciones que tienen que ver con el clima para las inver-siones o con la participación de los pobres. Vemos el papel del Banco en el procesode diagnóstico, diseño y retroalimentación, en gran parte como una función de “cono-cimiento” que no incluye necesariamente finanzas o condicionalidad. Lo que el Ban-co puede ofrecerle al proceso es un amplio conocimiento de lo que se ha ensayado yde lo que ha funcionado en otros países. Países y comunidades necesitan adaptareste conocimiento a su propia situación local. Al hacerlo así, es importante que agen-tes y agencias diferentes comprendan claramente la forma en que sus actividadescomplementan las de otros en las dimensiones clave para la acción. Esta es unacontribución fundamental de un Marco Comprensivo de Desarrollo.


Cuarto, y el preferido para los corazones de quienes trabajamos para el Grupo deinvestigación, creemos que el Banco, con su perspectiva y experiencia internaciona-les, tiene una especial responsabilidad y una posición para lograr un activo programade investigación en ciencias sociales y vincularlo a esfuerzos para fortalecer la capa-cidad de investigación del mundo en desarrollo. Desarrollar programas comparativosde investigación tiene enormes ventajas sobre otras instituciones; en realidad tieneuna posición única para hacerlo así y valerse de las mejores ideas conceptuales yempíricas y de los mejores investigadores del mundo. Con frecuencia, esas investiga-ciones requieren un examen básico y creativo de los planteamientos teóricos funda-mentales.

La investigación está íntimamente relacionada con el proceso de diagnóstico, di-seño y retroalimentación, pero no es lo mismo. Sobre algunos de los nuevos proble-mas importantes que surgieron en los años 1990, es difícil hacer recomendacionesporque nuestras bases conceptuales y de conocimiento son limitadas. Por ejemplo,hemos ido más allá del simple reconocimiento de la importancia de las instituciones,pero estamos sólo en las primeras etapas para entender la forma de crearlas. Algu-nas partes de las investigaciones han demostrado que en las sociedades étnicamentediferentes, la calidad de los servicios públicos tiende a ser baja, y esto indica quepuede haber algún capital social importante que esté afectando el suministro de ellos.Sin embargo, estamos sólo empezando a examinar qué es lo que determina el capitalsocial o qué medidas institucionales podrían mitigar el impacto del bajo capital social.

Hemos identificado en este documento una gran cantidad de áreas en las cualesel conocimiento cada vez más amplio podría arrojar grandes beneficios prácticos. Siel Banco Mundial debe desempeñar el papel de un socio versado que ayude a lascomunidades en el proceso diagnóstico, diseño y retroinformación, entonces el es-fuerzo requerirá una base para la investigación. Simultáneamente, el éxito para esepapel de conocimiento va a fortalecer profundamente la capacidad del Banco paraseguir investigando problemas a la vanguardia del desarrollo.

CREAR UN CLIMA FAVORABLE PARA LA INVERSIÓN,EL CRECIMIENTO Y LA REDUCCIÓN DE LA PROBREZA EN INDIA*

Nicholas Stern

(Banco de Exportaciones e Importaciones de India, marzo 22, 2001)

Es un gran placer encontrarme aquí en el Banco de Exportaciones e Importacionesde India (EXIM), para dictar la conferencia anual del Día de la Inauguración. Desdehace mucho tiempo el EXIM viene desempeñando un papel clave para la presenciacada vez mayor de India en el escenario mundial y sin duda tiene un programa deactividades cada vez más amplio e importante. Durante mucho tiempo he venidosiguiendo los progresos de India y me siento muy comprometido con este país. Comoinvestigador, viví y trabaje en la pequeña población de Uttar Pradesh de Palanpurdurante gran parte del año agrícola 1974/75 y he podido regresar en muchas ocasio-nes durante los últimos 25 años. Ver el crecimiento y el cambio de Palanpur me haenseñado mucho de lo que sé sobre el desarrollo (Lanjouw & Stern 1998). Las causasclave de su crecimiento, aunque importante y accidentado, han sido el empleo porfuera de las fincas en empresas pequeñas y medianas y la productividad agrícola. Enlos años 1980 y 1990 también estudié la planeación de políticas económicas a nivelcentral y estatal y observé la forma como venían cambiando las percepciones sobreel papel del sector privado. En este proceso y en mi trabajo sobre la India rural, he sen-tido enorme admiración por el espíritu empresarial de India en todas las categorías.

De muchas formas, la experiencia de India ha incorporado y orientado el cambioen las ideas sobre el desarrollo. Su programa ha pasado de ser relativamente partida-rio del estatismo y la planificación a uno más liberal y abierto. Como ha ocurrido enotros países en desarrollo, India ha generado resultados positivos de sus reformas. Enrealidad, el tema principal de mi charla será que basándose en este progreso y pro-fundizando las reformas, India tiene ahora grandes oportunidades para acelerar elcrecimiento y reducir la pobreza.

La agenda de reforma que voy a analizar se puede condensar bajo el título de“mejorar el clima para la inversión”. Ahora cuando se han llevado a cabo las refor-mas macroeconómicas y comerciales (o están en marcha) y han rendido frutos, el

* Esta conferencia fue publicada anteriormente en The Economics of Transition, volumen 9, Nº 2, 2001. Lacolaboración de David Dollar y de su equipo y la de Peter Lanjouw fueron muy valiosas para prepararla.También agradezco mucho las colaboraciones de Shahrokh Fardoust, Hasley Rogers, Hope Neighbor y OeindrilaDube.


interrogante principal es ¿qué otros cambios a un nivel más institucional y micro senecesitan para crear un clima fecundo para la inversión, el crecimiento de la pro-ductividad y la creación de empleo?

Tengo optimismo y creo que India está respondiendo esta pregunta de una mane-ra clara y constructiva. Voy a analizar algunas áreas concretas en las cuales un mayorprogreso va a generar grandes dividendos. Para introducir este análisis quiero sermuy claro sobre dos puntos. En primer lugar, cuando empleo el término “clima parala inversión”, estoy hablando del clima para la productividad y la inversión en áreasrurales y urbanas. En realidad, el espíritu empresarial en el campo es clave paravencer la pobreza en India. En segundo lugar, la lucha contra la pobreza no se puedelibrar solamente a través del clima para la inversión. Hay que trabajar también paradotar de los medios a la gente pobre e invertir en ella para asegurar que van a poderparticipar plenamente en el proceso de crecimiento y las retribuciones que éste ofre-ce. Aunque tendré que decir hoy algo sobre ambos temas, la historia de la dotaciónde medios tiene que ser tema de otra conferencia.

En un esfuerzo por responder la pregunta que hice hace unos instantes, voy aplantear cuatro puntos generales:

• La globalización ha creado grandes oportunidades para India y las está aprove-chando sólo parcialmente.

• El reto principal para cosechar mayores beneficios de la globalización consiste enmejorar el clima para la inversión, es decir, establecer reglas sólidas para la indus-tria que incluyan la promoción de la competencia; superar la lentitud e ineficienciaburocráticas; luchar contra la corrupción y mejorar la calidad de la infraestructura.

• Si el clima para la inversión es evidentemente importante para empresas grandesdel sector formal, lo es también, si no más, para empresas de tamaño pequeño ymediano (SME, por su sigla en inglés), para el sector informal, la productividadagrícola y la generación de empleo fuera de las fincas. Por estas razones, el climapara la inversión es por sí solo un aspecto clave para la reducción de la pobreza.

• Existen variaciones considerables en todos los estados de India en cuanto a lacalidad del clima para la inversión y la solidez de las reformas; los estados con unclima positivo están logrando un crecimiento más rápido y una reducción acelera-da de la pobreza. El reto para los estados que están rezagados es aprender conbase en la experiencia del primer grupo.

Estos puntos requieren en su mayor parte resultados micro y estructurales. Al exa-minar los resultados micro, estoy valiéndome de la investigación con que colaboró elBanco Mundial y de los investigadores de India, así como también de las comparacio-nes de estos resultados entre todos los estados de India. El análisis apunta hacia la clasede reformas políticas que pueden proporcionar a India un clima para la inversiónmucho más positivo y alentar el crecimiento de la producción total.

37CREAR UN CLIMA FAVORABLE PARA LA INVERSIÓN

GLOBALIZACIÓN Y PAÍSES EN DESARROLLO

Voy a decir sólo unas cuantas palabras sobre mi primer punto, relacionado con lasposibilidades que ofrece la globalización, porque en mi concepto es el menos polé-mico. Lo que quiero decir con globalización es la creciente integración económicaentre las naciones, que se refleja en abundancia de comercio, de servicios, inversiónextranjera, gente e información. Debemos anotar que estos mismos procesos tam-bién pueden traer crímenes, conflictos, enfermedades e inestabilidad. Pero no tienesentido pensar que las fuerzas de integración puedan dar marcha atrás; el reto consis-te en sacarles el máximo provecho mientras se atenúan los riesgos.

Las fuentes de esta integración se encuentran en parte en las innovaciones tecno-lógicas. Pero muchos países en desarrollo también han logrado integración gracias auna clara opción política, basada en el propio análisis de su experiencia y de la de losdemás, a su mayor participación en la economía global mediante la disminución delas barreras para el comercio y la inversión. En su mayor parte, ha sido el fruto de unaopción sólida basada en un sólido análisis.

Los dos países más poblados del mundo, India y China, son los ejemplos mássorprendentes e importantes de este viraje de la política hacia la apertura. En el casode India, los primeros planes quinquenales estaban mucho más enfocados en el desa-rrollo dirigido por el Estado y orientado hacia él. Pero lo que India y otros países endesarrollo han descubierto es que mientras el modelo dirigido por el Estado puedegenerar tasas de inversión bastante altas y acumulación de capital, no han tenidoéxito en estimular el crecimiento sostenido de la productividad que sigue siendo elsello distintivo del desarrollo económico a largo plazo en casi todas las economíasavanzadas. Algo que constantemente me recordaba esto en mis numerosas visitas aIndia era que el eterno Ambassador era el mismo modelo de carro, el Morris Oxford,que yo había conocido cuando niño en el Reino Unido en los años 50.

En las tres décadas que se inician en 1950, China cerró sus puertas al mundoexterior aun más definitivamente que India. Por medio de su alta inversión en educa-ción y capital físico, se las arregló para crecer más rápidamente que India, a pesar desufrir los traumas del gran salto hacia adelante y la hambruna de los años 60, asícomo también la Revolución Cultural de fines de los 60 y comienzos de los 70. Laexperiencia de India y China muestra realmente que el modelo dirigido por el Estadopuede por algún tiempo generar crecimiento orientado a la acumulación. Pero elmodelo no es eficiente ni dinámico.

China e India, cada una a su manera, sacaron sus conclusiones de la experienciade las tres décadas a partir de 1950. El único desarrollo más importante en la econo-mía mundial de los últimos 20 años, ha sido el giro de estos dos países hacia estrate-gias de desarrollo más orientadas al exterior y la liberación del espíritu empresarial.Ambas economías han descubierto que de la reforma salieron resultados importantes


y positivos. La tasa anual de crecimiento promedio del ingreso real per cápita enIndia pasó del 1% en los años 70 a casi el 4% en los 80 y 90, y la tasa de crecimientodel ingreso per cápita en China se aceleró de más o menos un 2% en los 60 hasta casiel 3% en los 70 y luego el 9% en los 80 y los 90. Esta tendencia es sumamentenotable porque lo que ocurrió con la tasa de crecimiento de los países de altos ingre-sos como grupo, ha sido exactamente lo contrario; de acuerdo con los datos del Ban-co Mundial, su crecimiento per cápita bajó constantemente de 4.5% en los 60 a 1,6%en los 90 (ver Figura 1). Así pues, entre 1960 y 1980, India y China descendían cadavez más ante las economías avanzadas, pero desde 1980 han empezado a cerrar labrecha.

Figura 1Tasas de crecimiento del producto interno bruto real per cápita (PIB):

China, India y países de altos ingresos, 1960-1990

10Pa íse s d e a lto ingreso

Ind ia

C hina

Prom edio anu al

8

6

4

2

01960s 1970s 1980s 1990s

Fuente: Datos del Banco Mundial.

Ahora bien, mientras India lo ha hecho razonablemente bien con su programa dereforma, algo que sorprende es que ha atraído tan poca inversión extranjera. Losbeneficios pueden provenir de muchos tipos de integración –de más comercio y ma-yor uso del Internet, por ejemplo –pero un vehículo importante para estos beneficioses la inversión extranjera directa (FDI). Las evidencias macro y micro indican queeste es un importante conducto para nuevas tecnologías, así como también para laexperiencia gerencial y el acceso a los mercados. En realidad, fue la inversión ex-


tranjera de Suzuki la que finalmente introdujo en India un carro auténticamente nue-vo, que pronto se convirtió en el modelo de mayores ventas.

La inversión extranjera ha ido a parar principalmente a las grandes economíasque han reformado. En 1998, los datos del Banco Mundial indican que China recibióuna FDI que ascendió al 5% de PIB. Las cifras correspondientes eran del 4% para elBrasil, 2,5% para México, y para India, menos de la mitad de 1%. En otras palabras,China, con un PIB dos veces el de India, recibió 20 veces más de FDI (CII 2000). Estay otras evidencias indican que India no se está beneficiando tanto de la globalizacióncomo podría hacerlo, y esto me lleva al segundo punto.

¿QUÉ CONTRIBUYE A UN BUEN CLIMA DE INVERSIÓN?

La cantidad y calidad de la inversión en India y en cualquier otro país en desarrollo,dependen de las utilidades que esperan los inversionistas y de las incertidumbresrelacionadas con esas utilidades. Resulta útil pensar en los tres componentes princi-pales e interrelacionados que forman estas expectativas: la situación macroeconómica,la gobernabilidad y la infraestructura.

Problemas macroeconómicos. En primer lugar están los problemas macroeconómicoso temas a nivel del país que tienen que ver con la estabilidad política y la políticanacional frente al comercio exterior y la inversión. En esto, India parece estar bien;en realidad, son estas reformas de nivel macro las que en gran medida impulsaron elmayor crecimiento de los años 90. La relativa estabilidad macroeconómica y políticay la liberación comercial con adicionales compromisos dentro de la OrganizaciónMundial de Comercio (OMC), integran un definitivo conjunto de ingredientes paraestimular la inversión y el crecimiento de la productividad.

Pero crear un buen clima para la inversión incluye también otros dos factores: lasinstituciones con gobernabilidad económica y los fundamentos de una infraestructu-ra básica (energía, transporte, telecomunicaciones, etc.).

Es usual que los países en desarrollo empiecen con macrorreformas que a menu-do producen buenos resultados en comparación con anteriores desempeños. Pero siel país no avanza en los programas institucionales y de infraestructuras, el creci-miento generado por la macrorreforma probablemente disminuye paulatinamente.Creo que hoy se reconoce francamente en la India que el país ha llegado a un puntocrucial y que el reto ahora consiste en seguir adelante en su agenda institucional y deinfraestructura.

Vale la pena mirar que The Competitiveness Yearbook coloca a India en un con-texto internacional en estas materias. El anuario (Instituto internacional para desa-rrollo gerencial 2000), clasifica 47 países, básicamente, los miembros de la OECD,además de unas economías de mercado que están surgiendo, por una serie de factores


y el reformador que va a la cabeza es el número 1. Las posiciones se basan en lasopiniones de 3.000 ejecutivos. De los 47 países, India tiene el puesto 43 y China el31 (Figura 2). India tiene un excelente puntaje en medidas tales como el suministrode personal calificado, en el cual ocupa el puesto 12. Lo hace menos bien en aquellasáreas identificadas en la encuesta como particularmente importantes para la reforma,que son elementos clave en un buen clima para la inversión: reducción de la corrup-ción (45), mejora en la implementación efectiva de las políticas del gobierno (42) einfraestructura (47). Las cifras de la inversión extranjera antes citadas indican quelas empresas están actuando sobre estas percepciones.

Figura 2Clasificaciones en competitividad, China e India, 2000

(clasificación de países, 1-47, con los 47 mejores)

150

Tota l

M ano de obra calificada

Sistem a lega l

Im p lementación efectivade decis iones del gobierno

Corrupción

In fraestructura

M ejor Peor

Ind ia (43 )

C hina (31)

30 45

Fuente: Basada en el Instituto Internacional de Desarrollo Gerencial 2000.

Ejercicio del poder. Volviendo al componente de gobernabilidad para el clima deinversión, voy a plantear primero los problemas institucionales. Obviamente, todoslos países necesitan reglamentar las empresas de alguna manera, por ejemplo, paraincendios, seguridad, contaminación y prácticas monopolísticas. Esto es así para to-das las economías de mercado. Los temas de discusión son la extensión y naturalezade la reglamentación, su efectividad y transparencia y la corrupción asociada conestos factores. Las evidencias muestran grandes variaciones entre los países en de-


sarrollo. Para tomar un ejemplo, de acuerdo con la Encuesta sobre el ambiente mun-dial de los negocios, que cubre una gran cantidad de países, los gerentes reportan ungasto de aproximadamente un 5% de su tiempo haciendo arreglos con funcionariosdel gobierno en los países latinoamericanos y casi el doble de eso con las economíasde transición en Europa Oriental, muchas de las cuales son muy conocidas por suburocracia y corrupción (Banco Mundial 2000f). Para India el tiempo calculado en laencuesta fue del 16% del tiempo gerencial. Quienes han trabajado en India saben quede veras puede ser muy difícil lograr que se hagan las cosas. La rapacidad burocráti-ca puede constituir una especie de arte, un bien de consumo especial del que disfru-tan muchos burócratas; el dinero no tiene que cambiar de manos para darse cuenta dela satisfacción psíquica del humillante ceremonial. (Una vez dicho esto, también lescontaré que algunas de las personas y amigos que más admiro en el mundo prestansus servicios en la administración de India).

Otras dos áreas que tienen que ver con las reglamentaciones y que deseo destacar,son la salida o la quiebra de las empresas y la superabundancia de mano de obra. Losprocedimientos de liquidación y quiebra en India son notoriamente engorrosos ysegún recientes estimativos indican que más del 60% de los casos de liquidación antelas Altas Cortes han estado en proceso por más de 10 años (Mathur 1993). La cargasobre las SME en cuanto a redundancia de mano de obra se ha reconocido y se tiene encuenta en el nuevo presupuesto con propuestas de que el tope por debajo del cual lasempresas no necesitan permiso del gobierno para reducir el número de trabajadores,se elevó de 100 a 1.000 empleados. Estas áreas reglamentarias son de gran importan-cia, pues gran parte del crecimiento de la productividad que proviene de una econo-mía abierta y competitiva surge del traslado de capital y de fuerza laboral de actividadesmenos productivas a otras más productivas. Si las reglamentaciones dificultan elajuste de la mano de obra y del capital, se pierde gran parte de los beneficios poten-ciales de la apertura. Pero debo dejar muy en claro que este razonamiento no va encontra de la mano de obra; los derechos de los trabajadores son muy importantes.Más bien, va a favor del empleo productivo y del crecimiento.

Les daré un ejemplo concreto. Un estudio reciente de la industria de máquinas-herramientas hecho por John Sutton de la London School of Economics, descubrióque algunas firmas indias eran muy competentes en la producción de tornos numé-ricamente controlados por computador (CNC, sigla en inglés) (Sutton 2000). Cuan-do Sutton comparó las firmas indias con las de máxima práctica en Taiwan (China)y Japón, descubrió que la productividad real de las mejores firmas indias habíamejorado frente a la competencia internacional. Su productividad ya estaba cercadel nivel de Taiwan, cuyas firmas son líderes en el mercado mundial para esteproducto. Como los salarios para la mano de obra calificada empleada en este cam-po son seis veces más altas en Taiwan, las mejores firmas indias son muy compe-titivas, a nivel nacional e internacional. Pero Sutton también descubrió enormes


variaciones de la productividad entre los fabricantes indios; mucho más que entre lasfirmas taiwanesas.

Esta es una característica común de las economías cerradas altamente reguladas:grandes diferencias en productividad entre firmas que producen la misma cosa. Conuna estrategia más abierta, lo que esperaríamos que ocurriera en esta industria seríaun asentamiento y las firmas más exitosas se agrandarían y tal vez absorberían aalgunos competidores y probablemente otros saldrían del negocio. Reconozco queexisten costos sociales reales implícitos en estos ajustes y que es importante tenerbuenas políticas de protección social para ayudar a los trabajadores y especialmentepara su reajuste. Pero la palabra clave aquí es ajuste. Si las regulaciones traen dificul-tades para que las firmas reorganicen sus fuerzas laborales o para que entren o salgancuando sea necesario, los beneficios de la globalización se verán seriamente restrin-gidos. Sutton también anota que en la nueva situación creada por la exposición de laindustria de máquinas-herramientas a una mayor competencia extranjera, es unaempresa nueva –Indu– la que es la número uno y la que crece más aceleradamente.

No solamente los estrictos reglamentos de las relaciones laborales y la entrada ysalida de las empresas son los que dificultan la competencia de las firmas indiasexistentes; estos reglamentos tienen que ser una de las primordiales razones por lascuales India ha visto inversiones extranjeras tan inferiores a las de otras grandeseconomías que se están reformando. Los obstáculos procedimentales que afrontanfuturos inversionistas extranjeros nos dan un sorprendente ejemplo. La Confedera-ción de Industrias Indias (CII) dice que un proyecto típico de energía necesita obtener43 autorizaciones a nivel de gobierno central y 57 a nivel estatal. Para proyectos de laindustria minera se requieren 37 y 40. El resultado es que, en conjunto, sólo unacuarta parte de las inversiones extranjeras aprobadas en realidad se concretaron entre1991 y 1999 (Ministerio de Industria 1999). Pero no estoy solicitando privilegiosespeciales para las inversiones extranjeras. Lo más importante es generar la produc-tividad y la inversión que se requieran para un crecimiento sostenido y son las em-presas indias antes que nada las que harán esto. Lo que es bueno para las empresasindias es bueno también para las inversiones extranjeras. Los inversionistas extranje-ros no necesitan privilegios especiales, y no es necesario ofrecer esos alicientes. Loque cuenta es el clima para las inversiones.

Infraestructura. La infraestructura es el tercer factor de importancia en el clima parala inversión. Las fallas del suministro de energía en India son muy conocidas. Aun-que este problema es un factor disuasivo para los grandes inversionistas, muchos deellos de todas maneras esperarían tener sus propias plantas de energía.

Uno de nuestros proyectos importantes en el Grupo de Investigaciones del BancoMundial ha sido trabajar con la Confederación de las Industrias Indias mediante unaencuesta sobre 1.000 empresas de manufactura y software en 10 estados indios (CCI


y el Banco Mundial 2000). También hemos realizado encuestas similares sobre elclima para inversiones en otros países. India es bastante notable porque la mayorparte de las SME que encuestamos tenía sus propios generadores de energía, algo quees mucho menos común, digamos en la República de Corea o Tailandia (Hallward-Diremeier 2001). Es necesario tener un sector de SME lleno de vitalidad y una redpública de plantas eléctricas que funcionen. Una de las cosas positivas sobre la inver-sión extranjera a gran escala es que a muchas compañías multinacionales les gustatener un conjunto de proveedores locales de partes y esto es un gran estímulo para elsector de SME. Pero si la estructura económica básica es pobre, el país recibe menosinversión extranjera y hay menos beneficios secundarios para las SME de la inversiónque ella atrae.

Otro problema de la infraestructura que quiero mencionar es la operación de lospuertos marítimos. Aquí se cruzan la gobernabilidad y la infraestructura. Lagobernabilidad es importante porque el comercio internacional tiene que pasar porlas aduanas. Hemos descubierto en nuestras encuestas que las empresas de Indiatienen un tiempo promedio para el despacho aduanero de bienes de más o menos eldoble de los mercados emergentes de Corea o Tailandia o tres a cuatro veces mayorque en Singapur o los más eficientes países de la OECD. Por otra parte, hay muchasvariaciones en el tiempo requerido. Para cualquier empresa, esta demora y las varia-ciones exigen un alto costo como si fuera un impuesto. Una empresa necesita mante-ner grandes inventarios para protegerse contra estas demoras y mantener inventarioscuesta dinero. Y en India el costo del crédito es especialmente alto.

Además del paso por la aduana, existe el problema de qué tan bien operan lospuertos. Los puertos ineficientes se combinan con los costos del transporte para quelos países sean menos competitivos. Como se ve en la figura 3, enviar un cargamentoidéntico de textiles para Estados Unidos desde India, cuesta en promedio un 20%más que desde Tailandia y 35% más que desde China.

CLIMA PARA LA INVERSIÓN Y REDUCCIÓN DE LA POBREZA

Mi tercer punto es que el clima para la inversión juega un papel definitivo en lareducción de la pobreza. Cuando los países en desarrollo mejoran sus climas para lasinversiones, se benefician los pobres. ¿Cómo ganan?

En primer lugar, algunos miembros de los hogares pobres obtienen empleo enempresas del sector formal que se expanden en un buen clima para las inversiones.Los pobres tienen más posibilidades de emplearse en empresas de tamaño medianodel sector formal que en las empresas muy grandes, las cuales pueden seleccionar lostrabajadores más educados y más calificados. Mi experiencia personal cuando estu-dié la diversificación económica en la población de Palanpur, Uttar Pradesh, ha indi-cado que el empleo en SME, a veces está al alcance de gente sumamente pobre de


áreas rurales, aunque es preciso reconocer que los más educados y mejor conectadosen ocasiones tienen ventajas para obtener esos empleos. Si hay una estructura buenade transporte (en el caso de Palanpur, una conexión de ferrocarril con pueblos cerca-nos como Moradabad y Chandausi), el empleo en panaderías, en tiendas para pulirmetales, textilerías y otras fábricas, no sólo es posible sino muy apreciado por hoga-res campesinos que tratan de equilibrar su portafolio de actividades (Lanjouw y Stern1998). Ya he observado que los problemas de la burocracia, la corrupción y la estruc-tura deficiente cobran los más altos peajes a este sector de las SME. Las grandes empre-sas con frecuencia pueden encontrar mecanismos para evitar los problemas de burocraciae infraestructura, pero las pequeñas tienen menos opciones. En nuestra encuesta con laCII descubrimos que el impacto de un clima pobre para la inversión sobre la productivi-dad de las empresas es mayor para las SEM que para las grandes empresas.

En segundo lugar, un clima positivo para la inversión trae beneficios para lossectores informales, que son el sitio donde con frecuencia tienen más oportunidadesde encontrar empleo. El empleo en el sector formal crea nueva demanda para laexpansión del sector informal, así como también para la producción agrícola a mejo-res precios. A su vez, los incrementos de la productividad agrícola y de los ingresosen el campo, generan más oportunidades de empleo fuera de las fincas. El empleo

Figura 3Ahorros de costos en el transporte marítimo de un cargamento de textiles

a Estados Unidos de algunos países en comparación con India

50

Porcen taje

40

30

20

10

–10Bras il C h ina Indonesia R ep. de C orea Tailand ia

0

C osta e ste de E U C osta o este de E U Estad os U nido s

Fuente: Departamento de Transporte de E.U. Banco de datos de importaciones marítimas de E.U.


fuera del campo es definitivo para combatir la pobreza rural. Vamos a echar un vis-tazo a ciertas evidencias sobre este particular en India.

Las investigaciones llevadas cabo por el Banco Mundial en colaboración con elConsejo para la investigación económica aplicada (Ncaer, sigla en inglés) en Delhi,muestran que en 1994 aproximadamente una tercera parte del ingreso de los hogaresen las áreas rurales de India resultaba de fuentes no agrícolas (Lanjouw y Shariff2000). Este promedio nacional oculta considerables variaciones, sobre las cualesvolveré. Los ingresos no agrícolas provienen de una variedad de sectores, como elcomercio, la manufactura y los servicios, y tienen su origen en empleos con salariosde medio tiempo, así como también en actividades de empresas propias. Las eviden-cias de estudios sobre aldeas documentan que los hogares rurales dan mucho valor aesos ingresos no rurales, no sólo porque contribuyen enormemente a los ingresosgenerales sino también porque pueden reducir el peligro a que se exponen los hoga-res ante posibles terribles fluctuaciones de los ingresos que resultan de la variabili-dad de las cosechas.

La elevación de los ingresos no agrícolas está relacionada con la creciente de-manda y altos precios de los cultivos comerciales como son las frutas y los vegetales.Por otra parte, sólo hasta que el sector no agrícola pueda ofrecer a los hogares cam-pesinos una fuente estable de ingresos, los agricultores preferirán las opciones decosechas que maximicen la utilidad esperada más que minimizan el riesgo.

Aunque hay evidencias de que incluso los pobres encuentran algunas veces em-pleos en la economía no agrícola, por lo general carecen de ciertas condiciones, espe-cialmente los niveles educativos necesarios para tener acceso a esos empleos. Elestudio hecho por el Banco Mundial y Ncaer indica que el pobre también puedetropezar con otras barreras relacionadas con el bajo estatus social y la poca riqueza.Estos hallazgos concuerdan con mis observaciones sobre Palanpur, donde el accesoa empleos regulares no agrícolas depende definitivamente de una red de contactosque dan información sobre vacantes y pueden estar en condiciones de dar referen-cias. Por lo general, son los hogares de estatus superior los que tienen acceso a esasredes. Además, a los aldeanos de Palanpur con frecuencia se les pide que paguensobornos para obtener trabajos no agrícolas más atractivos. En consecuencia, lospobres, por lo general, están limitados a empleos casuales en actividades fuera delcampo que no necesitan mayor preparación o se dedican por cuenta propia y comoúltimo recurso a las actividades que quedan. Esto subraya el punto que mencioné alcomienzo: mejorar el clima para la inversión es definitivo para la reducción de lapobreza, pero eso no es la historia completa. También tenemos que dotar de losmedios a los pobres e invertir en ellos si se quiere que tomen parte en el proceso decrecimiento y de superación de esa pobreza (Lanjouw y Stern 1998).

Las investigaciones hechas en el Banco Mundial por Martin Ravallion y GauravDatt explican cómo estos mecanismos encajan en un panorama global del desempe-


ño de la economía en todos los estados de India (Ravaillon y Datt 1999)1. Los autoresdemuestran que en el periodo comprendido entre 1960 y 1994, el ritmo de la reduc-ción de la pobreza varió mucho en todos los estados. La contribución para la reduc-ción de la pobreza de la productividad agrícola y los gastos en desarrollo, no variaronmucho en los estados, pero el impacto del crecimiento no agrícola sí varió enorme-mente. Aquellos estados con productividad agrícola inicialmente superior, una bre-cha más pequeña entre los niveles de vida rural y citadina y mejores niveles educativos,tuvieron un crecimiento que evidentemente estuvo más en favor de los pobres. Laeducación básica era especialmente importante para explicar por qué el crecimientono agrícola tenía más de un efecto sobre la pobreza en unos estados que en otros. Lacomposición sectorial del crecimiento (especialmente, cuánto proviene de la agricul-tura) es clave, especialmente en los estados con poco desarrollo de los recursos hu-manos. Quiero reiterar: el clima para la inversión, o sea las tres dimensiones en quehe hecho énfasis, estabilidad y apertura, gobernabilidad e infraestructura, es tan im-portante para quienes invierten en sus granjas y en actividades agrícolas como paraquienes invierten en cualquier otra actividad.

Da cierta tranquilidad notar que aunque el pobre todavía no goza de un accesofácil a las oportunidades de empleo no agrícola, la expansión de este sector aúnpuede contribuir a la reducción de la pobreza. Como lo demuestra el estudio delBanco Mundial y Ncaer, el crecimiento del empleo no agrícola con frecuencia seasocia con la elevación de las tasas de los salarios agrícolas. El estudio indica queeste efecto es especialmente poderoso en el sector de la construcción, donde losaumentos en éste conduce a una contracción del mercado de mano de obra agrícola,que da como resultado un incremento salarial en el campo. Un hecho simple muyconocido sobre la pobreza rural en India es que los labriegos están muy bien repre-sentados entre los pobres rurales en casi todo el país. Con más de 250 millones depersonas, que conforman más de dos tercios de toda la fuerza laboral de India, aúnempleados en la agricultura, es evidente que un sector no agrícola en expansión queejerce presión alcista sobre los salarios agrícolas, puede desempeñar un papel crucialen la reducción global de la pobreza, incluso a través de esta ruta indirecta (Lanjouwy Shariff 2000).

En India la expansión del sector no agrícola ha sido sostenida y la participacióndel empleo no agrícola aumentó del 19% en los años 70 a cerca del 24% en 1997(Achayra y Mitra 2000). En Palanpur fui testigo directo de este proceso. Mientras laeconomía aldeana sigue orientada principalmente hacia la agricultura, el empleo encargos no agrícolas regulares y semirregulares ha aumentado dramáticamente, tantoen número como en rango de actividades desde los años 50, dando como resultado

1 Ver “The India Poverty Project: Poverty and Growth in India, 1952-1994” http:www.worlbank.org/poverty/data/indiapaper.htm


una contribución a los ingresos de la aldea (dependiendo de la calidad de la cosecha)en más de un tercio (Lanjouw y Stern 1998).

Esta expansión del empleo no agrícola en India es bienvenido, pero es más lentoy más desigual de lo que podría esperarse. En China las empresas no agrícolas cre-cieron a un ritmo rápido después de haberse introducido las políticas de liberaliza-ción a fines de los años 70 y comienzos de los 80, primero en la agricultura y luegoen otras actividades. La tasa anual de crecimiento de China en empleo no agrícoladurante los últimos 20 años, o algo así, ha sido del 12% frente al 2% observado enIndia.

En sumo grado, el lento progreso de India en este aspecto se puede atribuir a laestrategia de desarrollo que ha seguido. Una gran parte de la inversión total no agrí-cola se ha dedicado a proyectos de obras públicas, especialmente durante la décadadel 80. Estos proyectos con frecuencia combinan el abastecimiento de la infraestruc-tura con una red de seguridad para los pobres en forma de empleos. Su importanciapara mitigar la pobreza se ha observado ampliamente.

El sostenimiento de estos gastos durante los años 90 ha sido difícil, frente a lasrestricciones fiscales, y esto ha conducido a un retraso en la reducción de la pobrezaimpulsada por la inversión pública en los últimos años. Sin embargo, los proyectosque generan empleo seguramente son mucho más importantes que los subsidios tanruinosos como los de la infraestructura, la energía eléctrica en particular o los fertili-zantes.

Los proyectos para obras públicas también han desempeñado un papel en China ylo que ha sido en especial digno de mención es el grado hasta el cual esa infraestruc-tura ha venido acompañada de un clima para la inversión a favor del campo, que hahecho posible una gran expansión del empleo rural no agrícola. Actualmente, unestimado 31% de la fuerza laboral rural en China está empleada en industrias rurales,en comparación con el 18% en India (Lele, Gandhi y Gautun 2001). Las empresasrurales en China han sido un motor importante del crecimiento económico y una fuerzapoderosa para la reducción de la pobreza rural durante las dos últimas décadas.

Para resumir las conclusiones con base en el examen de este tercer punto y paradestacar una parte clave de lo que hoy quiero decir, existe un gran potencial en Indiapara mejoras del clima para la inversión, que se pueden traducir en más avances parareducir la pobreza. Una expansión del empleo formal e informal, particularmente enlas áreas rurales y en los pequeños centros urbanos que les prestan servicio, puedeofrecer mucha demanda de empleo entre los pobres. Una expansión de esta naturale-za también puede ajustar los mercados laborales en general, permitiendo beneficiar-se incluso a aquellos que siguen empleados en la agricultura. La inyección de ingresosno agrícolas en las áreas rurales también impulsa la agricultura y pone en marcharondas adicionales de eslabonamientos. Hasta el punto en que el mejor clima para lainversión vaya acompañado de políticas que mejoren la capacidad de los pobres de


participar en el sector no agrícola (la educación será central en este punto), hay fun-damentos para esperar que el desempeño en la reducción de la pobreza al menos seancomparable con el de China.

VARIACIONES DEL CLIMA DE INVERSIONES ENTRE LOS ESTADOS DE INDIA

El último punto que deseo mencionar en este análisis es la enorme variedad de cli-mas para la inversión que hay en los estados de India. La reforma a nivel nacionalestá produciendo sus mayores beneficios en estados que están complementando esareforma con mejoras en el clima para las inversiones a nivel micro.

Tener ideas sobre el impacto de las diferencias de los climas para la inversión anivel de Estado, fue una motivación decisiva para entender la encuesta sobre 1.000firmas con la CII. La encuesta cubrió 10 estados indios. Entre otras preguntas, pedi-mos a los empresarios que identificaran los estados con los mejores climas para lainversión y calcularan el ahorro de costos al operar en esos sitios frente a los estadosque tenían los peores climas. Reconozco que esto es subjetivo, pero es un punto departida para observar las diferencias en el clima para la inversión.

En primer lugar, descubrimos puntos de vista bastante consistentes. Delhi estabaaproximadamente en la mitad, lo cual la convertía en un punto útil de referencia. Losempresarios consideraron a Maharashtra, Karnataka, Gujarat, Tamil Nadu y AndhraPradesh, como los mejores sitios para producir que Delhi, mientras que a Punjab,Kerala, Bengala Oeste y Uttar Pradeshse las consideraron como los peores (ver Figu-ra 4). La diferencia estimada de costos en los mejores y los peores estados, se consi-deraba en cerca del 30%, lo cual es un gran obstáculo para que los estados con políticasmediocres la superen tratando de atraer inversiones.

Otro descubrimiento importante fue que los datos objetivos sobre productividadconcordaban bien con estos puntos de vista; los empresarios, incluso de firmas pe-queñas, están bastante bien informados sobre las variaciones de los problemas y delos cuellos de botella. De modo que en el mismo sector y controlando por el tamaño,descubrimos que las empresas en los estados con buen clima tenían cerca del 30%más de valor agregado por trabajador que las empresas de estados con clima pobre.Un punto que veo muy interesante es que el capital por trabajador es en realidad unpoco más alto en los estados de clima pobre. Para mí esto tiene sentido porque unaempresa que opera en ambientes de clima pobre, por ejemplo, tiene más probabilida-des de necesitar su propio generador, un desembolso de gran capital.

Los estados con buen clima tienen salarios más altos, un descubrimiento que va-mos a examinar más de cerca en nuestra investigación. Tal vez esto refleja el empleode mano de obra de superior calidad (es decir, más educada o más experimentada),ya que los mejores trabajadores se van hacia los sitios que tienen buena producción.O eso puede reflejar remuneraciones más altas para los mismos talentos en estados


con buen clima, lo cual indicaría que algunas de las ganancias por productividad porcausa del mejor clima, están llegando hasta los trabajadores. Tal vez ambas explica-ciones vienen al caso. La CII y el Banco Mundial acaban de producir un informecompleto, “Mejora del clima para inversión en India”, sobre la base de esta encuestay otras informaciones.

Las empresas de los estados con buen clima tienen mayor productividad total delos factores, lo cual es una medida de la forma como el capital y la mano de obra seestán combinando para producir valor. Es posible seguir el rastro de estas diferenciasde la productividad y llegar a problemas específicos en el clima para la inversión.Algunos de los estados con clima pobre tienen problemas especialmente agudos conla red pública de energía eléctrica. En Uttar Pradesh el 98% de las empresas encues-tadas tenían sus propios generadores y en general las empresas incluidas obteníansólo el 50% de su energía de la red pública. En Maharashtra, por el contrario, sólo el44% de las empresas tenían sus propios generadores y, en conjunto, ellas tomaban el90% de su energía de la red pública. Deseo hacer énfasis de nuevo en la carga tanpesada que es para una empresa pequeña la incertidumbre del servicio de energía yen que la generación de su propia energía es extremadamente costosa e intensiva encapital.

La carga reguladora del gobierno también varía según el estado. El número deveces al año que las empresas reciben visitas de los funcionarios del gobierno es másdel doble en los estados de climas pobres que en los buenos climas.

10

U tta rPrad esh

Be ngalaO este Ke ra ta Pu nja b

An dhraPrad esh

Tam ilN ad u

G uja ra t Ka rn a-taka

M a ha-rashtra

20

Porcentaje

0

–10

–20

Figura 4Superioridad de costos en relación con Delhi, 10 estados indios

Fuente: CII y Banco Mundial 2001.


Naturalmente, estas diferencias se convierten en diferencias en las tasas de inver-sión y crecimiento en los estados. Para nuestra muestra de empresas, la tasa prome-dio de crecimiento real en los 5 últimos años fue del 9% al año en los estados de buenclima pero sólo del 2% en los demás. Las cifras de crecimiento agregado para estosestados es totalmente consistente con este patrón.

Voy a terminar uniendo mis dos últimos puntos: el clima para las inversionesvaría en los estados de India y los mejores climas para la inversión llevan a unareducción más rápida de la pobreza. La combinación de políticas abiertas a nivelnacional y un buen ejercicio del poder y una buena infraestructura a nivel micro, hancumplido con el programa de los años 90 para la reducción de la pobreza; los datosdisponibles indican que los estados con buen clima, como grupo, redujeron la pobre-za a ritmos mucho mayores que los de clima pobre.

CONCLUSIONES

Cuando hago alguna charla concreta sobre el clima para las inversiones, existe elpeligro de que me consideren erróneamente como un campeón de las grandes empre-sas y se me malinterpreten cuando digo que un programa para el clima de las inver-

Figura 5Brechas de productividad entre estados con climas suaves y malos

para la inversión, según fuente de productividad, India

Nota: TFP, Productividad total de los factores.Fuente: CII y Banco Mundial 2001.

20Brecha proporc iona l en re lación con De lh i (% )

Valor agregado/traba jador

Capital/traba jador

Sa la rio /traba jador

Fuentes

TFP

Bu en c lim a p ara la invers ión

M a l c lim a p ara la inversión15

10

5

–5

–10

–15

–20

0


siones es todo lo que se requiere para reducir la pobreza. Eso no es lo que estoydiciendo. Hay un programa igualmente importante que tiene que ver con los proble-mas de educar y dotar de los medios a la gente pobre, especialmente en las áreasrurales, y prestarle ayuda para que participe en la economía de mercado. He escrito yhablado bastante sobre esa actividad y queda mucho por decir en este tema. Real-mente, en esto consistió el razonamiento que apareció en World Development Report2000/2001: Attacking Poverty.

Ese programa de dotar de medios y educar va a tener un mayor impacto si seprosigue simultáneamente con las clases de reformas del clima para la inversiónque hemos analizado aquí. Por la misma razón, las reformas del clima para lasinversiones serán mucho más efectivas si la población rápidamente se educa más,tiene más participación y son más capaces de participar en la economía de mercado.

Creo que en algunas entidades hay una tendencia en creer que el programa delclima para las inversiones tiene que ver con la agenda para el crecimiento, y la parti-cipación, la educación y el desarrollo rural con la reducción de la pobreza y la distri-bución. Lo primero se considera como estructural y lo último como social. Esta es laforma equivocada de pensar sobre la manera como interactúan estos dos programas.Mejorar el clima para las inversiones tiene tanto efecto sobre la reducción de la po-breza como cualquier acción directamente orientada hacia la pobreza. En muchoscasos del mundo real, mejorar el clima para las inversiones será lo único importanteque se puede hacer para aliviar la pobreza masiva.

De la misma manera, facilitar a la gente pobre la educación y ayudarla a conse-guir los medios y herramientas para poder participar en la economía de mercado, noson simplemente medidas para la reducción de la pobreza; son también cosas defini-tivas para el crecimiento de toda la economía. El éxito de reducir la pobreza rápida-mente, requiere un progreso real del clima de inversión y de la habilitación de lagente pobre. Creo que India está logrando este progreso y tiene que continuar adelan-tando más. Si lo hace así, en las dos próximas décadas progresará a grandes pasos enpos de la reducción de la pobreza. Reducir a la mitad las tasas de pobreza en India enlos cinco años venideros, es perfectamente posible. Será un maravilloso galardónpara India y para el mundo.

GLOBALIZACION, REFORMA Y REDUCCIÓN DE LA POBREZA:UN RETO Y REPERCUSIONES PARA INDONESIA

Nicholas Stern

(Instituto de Investigación Económica y Social, Facultad de Economía,Universidad de Indonesia, diciembre 15, 2000)

En la última década del siglo XX, se vio una notable aceleración en el ritmo de laglobalización. Por globalización entiendo la creciente integración de información,ideas, actividades, tecnologías, bienes, servicios, capital y personas. La historia deIndonesia, que ha sido una encrucijada de gente y culturas durante muchos siglos,nos enseña claramente que la globalización no es un fenómeno nuevo. Pero tambiénes cierto que la globalización ha tenido flujos y reflujos en diversos periodos; porejemplo, llegó a un punto culminante en la primera parte del siglo XX y sólo vino adeclinar cuando la guerra y la depresión hicieron que los países se retiraran de losmercados mundiales. No obstante, en la década pasada vimos no sólo otra oleada deglobalización sino cambios verdaderamente extraordinarios, en especial en las tec-nologías de comunicaciones, de las cuales el Internet es la más sorprendente.

El mayor flujo de información por sí solo, habría tenido un impresionante efectosobre las economías y las sociedades. Pero la revolución de las comunicaciones tam-bién ha venido acompañada de disminución en los costos del transporte y de políti-cas más abiertas hacia el comercio internacional y los flujos de capital. El resultadoes una economía mundial mucho más integrada de la que teníamos hace sólo diezaños. Los flujos de capital han aumentado considerablemente en la última década yel comercio ha crecido mucho más rápido que los ingresos. En Perspectivas econó-micas globales 2001, el Banco Mundial calculaba que los volúmenes del comerciomundial aumentarían en un 12,5% en el 2000, la tasa más rápida de crecimiento quese haya visto antes del choque petrolero de 1973.

El tema principal de mi charla es que la mayor integración ofrece tremendas opor-tunidades para los países en desarrollo, pero también trae consigo serios riesgos. Yosostengo que con políticas e instituciones adecuadas, los beneficios de aprovecharlas oportunidades superarán con creces los posibles riesgos y costos. Sin embargo, alestablecer estas políticas e instituciones, tenemos que prestar mucha atención al aná-lisis de los riesgos y a los costos del ajuste.

Los riesgos y costos son de diferentes tipos. Sin políticas e instituciones adecua-das, puede haber gran volatilidad con grandes oscilaciones de los ingresos. Esta po-sible volatilidad evidentemente acrecienta los temores de mucha gente de todo el


mundo que está poniendo a prueba la globalización. Sus temores van más allá de lapreocupación por los ingresos. Muchos de quienes se oponen a la mayor integra-ción están inquietos por sus efectos sobre la cultura, el medio ambiente, las enfer-medades, la movilidad de la gente y el crimen y la violencia, así como también porla pérdida de control sobre su propia vida. Aunque muchos de estos temores yangustias son comprensibles, tenemos que aceptar que los aspectos clave de laglobalización son esencialmente irreversibles, en especial aquellos relacionadoscon la información, las ideas y las comunicaciones. Esta irreversibilidad y la mag-nitud de los posibles beneficios, con seguridad nos están diciendo que el interro-gante más importante es cómo manejar y aprovechar el proceso y no cómorechazarlo.

Hoy quisiera evaluar lo que sabemos sobre el impacto de la globalización: suimpacto sobre los países en desarrollo en general y sobre la pobreza en particular,puesto que ese es el punto central del trabajo del Banco Mundial. Según mi evalua-ción, voy a hacer énfasis en cuatro puntos:

• En términos generales, la globalización es una fuerza positiva para el desarrollo yla reducción de la pobreza, aunque hay medidas específicas que los países ricospodrían tomar para hacerla mucho más favorable para el desarrollo.

• Para darse cuenta del gran potencial de la globalización, los países necesitan ins-tituciones y políticas complementarias.

• Estas instituciones y políticas se pueden fortalecer solas mediante la participa-ción de los países en los mercados internacionales. Dicha perspectiva suscita in-mediatamente problemas de secuencias: qué tipos de apertura hay que emprenderprimero con el fin de reducir al mínimo los riesgos asociados con la globalización.

• Finalmente, existen medidas específicas que los países pueden tomar para asegu-rar que la gente pobre participe en la globalización y se beneficie de ella.

LA GLOBALIZACIÓN COMO UNA FUERZA POSITIVA PARA EL DESARROLLO

Hay nítidos contrastes entre los países en muchas de las dimensiones de la integra-ción que antes mencioné. Un ejemplo es el grado hasta el cual los países han acogidoel Internet y la comunicación abierta: más del 30% de la población en Estados Uni-dos tiene acceso al Internet, pero en el Oriente Medio y Noráfrica, América Latina,África, Asia y Europa Oriental sólo del 1 al 2% de la población goza del mismoservicio. Los países en desarrollo, muchos de los cuales hasta hace 20 años teníanpolíticas muy restrictivas con el comercio y las inversiones extranjeras, han abiertosus puertas al mercado global en grados muy diferentes. Estas diferencias en todoslos países proveen evidencias para nuestro examen del impacto de la globalizaciónsobre el desarrollo.

55GLOBALIZACIÓN, REFORMA Y REDUCCIÓN DE LA POBREZA

Experiencias de los países: China, India y otros globalizadores

Las evidencias de los dos países más poblados, China e India, son de especial impor-tancia; ambos han preferido abrirse más al comercio a las inversiones extranjerasdurante las dos últimas décadas. Hay otros ejemplos muy dicientes de países que danpasos decisivos hacia la apertura de sus economías, que también voy a mencionar: enAsia, los países de la Asociación de Naciones Asiáticas del Sudeste (Asean), inclusoIndonesia; en América Latina, Argentina y México; en Europa Oriental, Hungría yPolonia, y en África, Ghana y Uganda.

Las tasas de crecimiento de estos recientes globalizadores por lo general se hanacelerado en la medida en que los países se han abierto más. La tendencia es suma-mente clara para China e India. Estos son los dos países con los cuales he estadopersonalmente más involucrado en mi trabajo de investigaciones y políticas comoeconomista del desarrollo. Su población total representa más de una tercera parte deltotal mundial y es más de dos quintas partes de la población del grupo de países endesarrollo. El crecimiento de su ingreso agregado per cápita se aceleró aproximada-mente de un 2% en los años 70 a un 3% en los 80 y 5% en los 90. Esta aceleración esla más extraordinaria de todas, pues las tasas de crecimiento de los países ricos baja-ron durante este periodo de un 3 a un 2,5%. Muchos de los demás globalizadores hanvisto también acelerarse sus tasas de crecimiento; México, Uganda y Vietnam sonejemplos.

De esta manera, en los años 90, por primera vez la mayor parte de la población delos países en desarrollo estaba viviendo en economías que crecían claramente másrápido que las economías de los miembros de la Organización para la CooperaciónEconómica y Desarrollo (OECD), es decir, estaban poniéndose al día. Una de las ca-racterísticas más notables de esas economías en desarrollo que funcionaron bien,fue su mayor participación en el comercio y la inversión. A la inversa, en el grannúmero de países que tenían pobre crecimiento o un descenso de los ingresos de losaños 90 –países como Pakistán, Nigeria y algunas de las antiguas repúblicas soviéti-cas– el comercio y la inversión no estaban creciendo.

Responsabilidades de los países ricos y la comunidad internacional

Como lo demuestran las evidencias, la integración con el mercado internacional pue-de ser efectiva para ayudar a aumentar los ingresos. Sin embargo, el hecho de quealgunos países hayan tenido éxito con este método, no nos debe cerrar los ojos a laposibilidad de que el régimen de inversión y comercio internacional pueda hacersemás favorable para el desarrollo. Me concentraré en tres áreas en las cuales los paísesricos y la comunidad internacional en general, pudieron dar pasos para incrementarlos rendimientos del desarrollo para la liberación del comercio: barreras comercia-les, normas internacionales y derechos de propiedad intelectual.


Barreras comerciales. Aun después de la Ronda Uruguay de liberalización co-mercial, los países de la OECD siguen manteniendo importantes barreras para el co-mercio de los países en desarrollo. Los derechos arancelarios promedio en EstadosUnidos, Canadá, Unión Europea y Japón – las economías Quad– oscilan entre sólo4,3% en el Japón y 8,3% en Canadá, pero sus derechos de aduana y las barrerascomerciales son más elevadas para muchos productos exportados por los países endesarrollo. Los productos sujetos a altos aranceles en los países Quad incluyen pro-ductos agrícolas de alimentos básicos como carne, azúcar y productos lácteos, paralos cuales las tasas de importación con frecuencia superan el 100%; los frutos yvegetales como el banano, que se castigan a veces hasta con más del 100% en laUnión Europea cuando exceden las cuotas; y los textiles, vestuario y calzado, paralos cuales los derechos de aduana oscilan entre el 25 y el 30% para muchos produc-tos. Todos estos son sectores en los cuales los países en desarrollo tienen una ventajacomparativa.

En la última investigación del Banco Mundial sobre comercio, estimamos que lasbarreras tarifarias y no tarifarias impuestas por los países ricos, junto con los subsi-dios agrícolas que otorgan a sus agricultores, cuesta a los países en desarrollo muchomás de los US$50.000 millones o más que estos países reciben anualmente en ayudaextranjera. En el Banco Mundial vemos esto como una de las contribuciones másimportantes que los países industrializados podrían hacer para el desarrollo: la aboli-ción de una vez por todas de las barreras comerciales y de los subsidios que impidena los productos de los países en desarrollo llegar hasta sus mercados. Es toda unahipocresía de los países ricos estimular a los países pobres para que liberen el comer-cio y aborden los problemas relacionados con el ajuste, mientras sucumben al mismotiempo a los grupos poderosos en sus propios países que buscan perpetrar la pro-tección de su estrecho egoísmo. Esa protección perjudica tanto a las economías delos propios países ricos como a las economías de los pobres cuyo desarrollo dicenapoyar.

Normas ambientales y laborales

Varias de las normas que se están proponiendo para incluir en la Organización Mun-dial del Comercio (OMC), especialmente normas ambientales y laborales, podríanconvertirse en nuevos vehículos para el proteccionismo de los países industrializados.Tomemos el caso de la mano de obra infantil. No existe la menor duda sobre laimportancia de que los niños asistan a la escuela y reciban una buena educación enlugar de estar en el mercado laboral. No hay duda de la importancia que tiene laasistencia de los niños a la escuela para recibir una buena educación en lugar de estaren el mercado laboral. En realidad, la educación es al mismo tiempo un objetivocentral de desarrollo, un fin por sí solo y una poderosa fuerza para lograr ingresos;


por eso es una prioridad clave en el trabajo del Banco Mundial. Pero si tratamos deabordar el problema laboral infantil a través de la OMC, hay un verdadero peligro deque los grupos de interés de los países ricos vayan a maniatar en los tribunales a lospaíses pobres con este problema. El resultado sería menos comercio y menos desa-rrollo, y probablemente más mano de obra infantil.

En contraste con el enfoque negativo de las sanciones comerciales, veamos unosmedios más positivos. Los padres envían a sus niños a trabajar cuando son pobres yno tienen más opciones. Bangladesh ha tratado de atacar las causas radicales de lamano de obra infantil y las trampas de la pobreza a través de su programa de alimen-tos y educación, que ofrece buenos subsidios a las familias pobres que envían a sushijos a la escuela. Este programa ha tenido éxito para reducir el trabajo infantil a lamitad en las comunidades donde se ha puesto en marcha. El Programa distrital deeducación primaria, recientemente inaugurado en India con el apoyo del Banco Mun-dial, hoy cubre 55 millones de niños. Con este programa, India ha visto enormesincrementos en la asistencia de niños a la escuela, especialmente de las niñas, y en lacalidad de la educación. Lo importante es que si nosotros nos preocupamos por eltrabajo de los niños, hay programas constructivos que podemos apoyar, pero esorequiere recursos. Si los países ricos tienen seriedad en este problema del trabajo delos niños, deben apoyar esos programas. Las sanciones impuestas a través de la OMC

no son un sustituto eficaz.

Derechos de propiedad intelectual. En este momento se espera que los países endesarrollo que participan en la OMC, adopten un conjunto oficial de leyes sobre laprotección de la propiedad intelectual. Este es un campo en el cual realmente dudo deque una sola medida se ajuste a todo. Entre las recomendaciones clave del recienteLibro blanco del Reino Unido sobre la globalización, hay una propuesta para que unanueva comisión sobre derechos de propiedad intelectual “examine cómo los regíme-nes nacionales de propiedad intelectual deben estar mejor preparados para beneficiara los países en desarrollo y cómo el conjunto de normas internacionales podría mejo-rarse y desarrollarse”. Esta es una valiosa iniciativa y espero que las investigacionesdel Banco Mundial puedan hacer una útil contribución para el entendimiento de di-chos problemas y para establecer unas políticas.

Para resumir mi primer punto: la integración con la economía mundial es un ve-hículo poderoso para el crecimiento y la reducción de la pobreza de los países endesarrollo, pero sería aún más poderoso si los países ricos abrieran con más genero-sidad sus propias economías. Los países en desarrollo están interesados en trabajarpara ampliar la apertura del régimen comercial y participar en la OMC. Mirando haciael futuro, debemos apoyar la activa participación de los países en desarrollo estable-ciendo la agenda para la siguiente ronda de charlas sobre la liberalización del comer-cio a fin de ocuparse de estos problemas del proteccionismo OECD, las normas laborales


y ambientales y derechos de propiedad intelectual. El Banco Mundial está deseosode participar en este esfuerzo y nosotros hemos orientado gran parte de nuestra in-vestigación comercial en años anteriores en ofrecer a los países en desarrollo losdatos y las ideas necesarias para una participación efectiva en las negociaciones.

INSTITUCIONES Y POLÍTICAS COMPLEMENTARIAS

Mi segundo punto consiste en que los mismos países en desarrollo pueden adelantarsus acciones para asegurarse un beneficio más amplio a raíz de la globalización,sobre todo elaborando instituciones y políticas que puedan servir de apoyo y com-plementar la expansión comercial.

Abrir mercados

Antes de pasar a estas medidas complementarias, deseo hacer énfasis en que laspropias políticas de un país en desarrollo sobre comercio e inversión, pueden resultarperjudiciales para la integración y el desarrollo. A veces resulta tentador impulsar laapertura de mercados en otros países mientras se estén protegiendo las industrias ylos servicios nacionales. Una estrategia de esta naturaleza tal vez pueda impedir eldesarrollo más bien que promoverlo. Los países se benefician de la apertura de suspropios mercados de varias formas. Una es tecnológica y gerencial: la inversión di-recta extranjera trae consigo innovaciones en productos, procesos y tecnologíasorganizacionales, mientras que la importación de bienes trae tecnologías incluidas yacceso a insumos y bienes de consumo de producción menos costosos. Otro benefi-cio es la mayor eficiencia: la competencia del exterior estimula a la industria nacio-nal a hacer mejoras en productividad, promoviendo crecimiento y empleo a medianoplazo. Por tanto sería un error para los países en desarrollo, acudir a la hipocresía delas políticas comerciales de los países ricos como una excusa para dilatar la aperturade mercados. La liberalización cuando va acompañada de políticas apropiadas y re-formas institucionales, ayudará al país que se libera, pero esas ganancias serían aúnmayores si los países ricos redujeran su protección.

Un clima sano para la inversión

Ahora sí pasaré a esas políticas e instituciones complementarias. Las políticas deinversión y comercio abierto generan pocos beneficios si no existen otras institucio-nes y políticas. Deseo resumir estas otras políticas con la frase “clima para la inver-sión”. El clima para la inversión se ve afectado por varios factores: la estabilidadmacroeconómica; el grado de rapiña burocrática, especialmente en la administraciónde normas e impuestos; la fortaleza de las instituciones financieras; el estado de


derecho, e incluso su cumplimiento; la incidencia de la corrupción y el crimen; lacalidad de la infraestructura, como energía y telecomunicaciones; la efectividad delgobierno para ofrecer sólidas estructuras reglamentarias para el sector privado; elsuministro efectivo de servicios públicos o la estructura para esos servicios y la cali-dad de la fuerza laboral. Con este último punto quiero referirme no sólo al nivel dehabilidades sino a la cultura prevaleciente del trabajo y el estado de las relacioneslaborales. Si uno tiene un suministro de energía poco confiable, ninguna solidezfinanciera, demasiado hostigamiento por parte de los funcionarios gubernamentales,un alto nivel de corrupción y una base muy escasa de talento, entonces las políticasmás abiertas de comercio y de inversiones, por benéficas que puedan ser, es impro-bable que generen grandes incrementos de inversión productiva y empleo.

La investigación de los determinantes clave del clima para inversiones y la formade mejorarla, es una de las áreas importantes en las cuales estoy tratando de ampliarel programa de investigación en el Banco Mundial. Hemos venido tratando de enten-der mejor el clima para la inversión ayudando a los clientes a supervisar sistemáti-camente a las firmas privadas, concentrándose especialmente en empresas de pequeñoy mediano tamaño (SME). Por lo general son estas empresas las que más sufren cuan-do el clima para las inversiones resulta hostil. La experiencia en el desarrollo quetiene el Este asiático, especialmente Japón y China, nos ha demostrado la gran im-portancia de las SME para conducir el crecimiento económico.

Me permito compartir con ustedes los resultados de nuestra reciente encuesta enIndia, que se realizó con la colaboración de la federación de industrias. India hallegado a abrir más sus puertas a nivel nacional, pero a nivel estatal está viendoresultados heterogéneos porque el clima para las inversiones varía mucho entre losestados. Nuestra encuesta llegó a 10 estados y descubrimos un modelo claro. Algu-nos estados tienen un clima deficiente para la inversión; por ejemplo, suministro deenergía eléctrica no confiable, normas onerosas y visitas impertinentes y destructivasde parte de funcionarios del gobierno, todo lo cual va sumando para elevar los cos-tos. Estimamos que para algunos estados estos costos son análogos a un impuestoadicional de un 20 o 30%. No debe sorprendernos que los estados con mal clima parala inversión tengan menos inversiones, menos crecimiento y menos reducción de lapobreza (CII y Banco Mundial 2001).

Creo que este es un campo clave en el cual debe concentrarse el Banco Mundial:ayudar a los países a analizar y mejorar sus climas para las inversiones de modo queatraigan entre sus propios compatriotas y entre extranjeros, inversiones eficientesque produzcan empleos, mayores ingresos y reducción de la pobreza.

Libertad y globalización

Como estoy refiriéndome al tema de las instituciones que complementan laglobalización, me gustaría tratar por encima el tema de la libertad, tanto económica


como política. No hay duda de que la libertad económica es vital para el desarrollo yla reducción de la pobreza. A largo plazo, las sociedades en las cuales los individuos,los hogares y las empresas tienen la libertad de tomar decisiones clave que los afec-tan directamente, siempre han superado en realizaciones a aquellas donde el gobier-no se ha apropiado de esas decisiones. Las economías no pueden tener éxito singobiernos que funcionen razonablemente bien y, en realidad, esta clase de gobiernosson vitales para la libertad económica. Pero las economías tampoco pueden teneréxito si los gobiernos se extralimitan de tal manera que arruinen los incentivos en prodel dinamismo del sector privado.

Las libertades políticas y la democracia en general, pueden promover el desarro-llo de varias maneras. Primero, sirven de baluarte para proteger las libertades econó-micas. La libertad de expresión y la libertad de reunión hacen posible la organizacióncontra las decisiones del gobierno que tal vez reduzcan el dinamismo de toda laeconomía para beneficiar a unos pocos. Segundo, los sistemas políticos democráti-cos tienen los flujos de información y la comprensión necesarias para evitar que sepresenten los peores tipos de volatilidad económica; como lo ha destacado AmartyaSen, las democracias no sufren de hambrunas (Sen 1999). Tercero, existen algunasevidencias de que las democracias reaccionan y se adaptan más rápidamente a losimpactos económicos externos, como el que golpeó a Asia Oriental en 1997, porquepueden compartir los costos del ajuste de una forma que se considera justa. De lamisma manera, las democracias pueden estar mejor capacitadas para mediar en lastransacciones o en los conflictos que inevitablemente se presentan durante el desa-rrollo. Por ejemplo, la apertura bien manejada elevará los ingresos y reducirá supobreza.

Los efectos de la apertura sobre una cultura tal vez son impredecibles. Dentro deuna sociedad, algunos valorarán la influencia externa sobre la cultura positivamente;otros lo harán negativamente. Ningún economista o técnico puede decidir si el bene-ficio neto de la apertura para la reducción de la pobreza es mayor que cualquier costoneto en términos de cultura; sólo la participación democrática puede hacer esa elec-ción efectivamente. Desde mi punto de vista, la participación democrática es vitalpara manejar las tensiones políticas y sociales que inevitablemente acompañan a laglobalización.

Finalmente, la historia nos cuenta que la libertad política tiene un gran valor comoun fin en sí, por encima de cualquier efecto que pueda tener sobre cualquier otradimensión del desarrollo.

Principios de la descentralización

Como muchos otros países, Indonesia se está descentralizando y globalizando simul-táneamente. Con base en nuestros trabajos en otras partes, sabemos que la descen-


tralización y la mayor participación local que tal vez genere, puede mejorar la rendi-ción de cuentas y el suministro de los servicios públicos. En América Central y enIndia, en recientes visitas he visto que la mayor participación de los padres en elmanejo de las escuelas, ha mejorado los resultados de los estudiantes. La descentra-lización también puede dar oportunidades para políticas locales y experimentos deproyectos, lo cual puede conducir a innovaciones que luego puedan imitar otros esta-dos. Aquí en Indonesia, el Proyecto de Desarrollo Kecamatan y el correspondienteProyecto de Infraestructura de Aldeas, han dotado de medios a los aldeanos ponien-do en sus propias manos directamente todas las decisiones para el desarrollo quesean posibles, con altas tasas de rendimiento. Sin embargo, hay riesgos con la des-centralización. Por ejemplo, las decisiones presupuestales irresponsables que tomenlos estados y las localidades, pueden resultar en inestabilidad macroeconómica y lacompetencia tributaria entre ellos puede llevar a una “carrera hasta el fondo” que nobeneficie a nadie. Finalmente, la descentralización, si se maneja inadecuadamente,tal vez agrave las desigualdades regionales.

Cuando Indonesia se embarque en un programa de descentralización rápida yradical, estos nuevos retos van a enfrentar a los líderes y las instituciones no sólo anivel de distrito sino también a nivel de gobierno central. Un centro que es fuertefiscalmente y en otros aspectos en relación con las provincias y los distritos, es partede la historia de Indonesia y sus instituciones. Los distritos con fondos delegadostendrán nuevas responsabilidades, mas para el impredecible futuro, mantendrán unaenorme responsabilidad en la distribución de esos fondos. Esta función tiene impor-tantes consecuencias no sólo para la equidad y los beneficios directos de los gastossino también para la forma como el gobierno central actúa estableciendo una estruc-tura de incentivos para que los distritos hagan todo lo mejor posible dentro de susmedios. Los mecanismos para la transparencia y rendición de cuentas a nivel local,aunque importantes, no remplazarán completamente la rendición de cuentas del cen-tro. Por el contrario, los dos se desarrollarán y cambiarán conjuntamente.

Al crear nuevas instituciones, será importante dejar en claro las responsabilida-des, tanto en los impuestos como en los gastos. En primer lugar, es muy convenienteque las bases tributarias a nivel nacional y subnacional se mantengan por separado.De otra manera, habrá oportunidades para que los dos niveles dilapiden en el jue-go, lo cual hará daño a los incentivos para recaudar los ingresos, propiciarádistorsiones y creará la posibilidad de hostigar a los contribuyentes. En segundolugar, la asignación de la responsabilidad del gasto se debe emparejar en cuantosea posible con la habilidad de llevarlo a cabo eficientemente. En este caso, lacapacidad administrativa es de gran importancia, como son los efectos externos en-tre entidades subnacionales, incluso los efectos externos de los sistemas de redes y lacoordinación. Los problemas de hacer que la descentralización funcione, son gran-des, urgentes y difíciles.


EL PAPEL DE LOS MERCADOS INTERNACIONALES Y LAS SECUENCIAS

Mi tercer tema se refiere a que los mercados internacionales pueden utilizarse parafortalecer las instituciones y las políticas.

La importancia de crear instituciones y políticas complementarias para cosecharlos beneficios de la integración global, inevitablemente da lugar a la pregunta: ¿de-ben asegurarse primero los países de que todas sus instituciones sean fuertes para laapertura? La respuesta obvia es no.

Los países en desarrollo que han obrado bien, se han acercado paulatinamente a laliberación de diferentes tipos de divisas. Voy a explicar la importancia de esto con lapropia experiencia de Indonesia. Creo que hoy existe un gran consenso en que unode los factores para la crisis financiera de Indonesia fue la letal combinación de unacuenta abierta de capital, débiles instituciones financieras nacionales y deficientegestión económica. Ya sabemos, y tal vez lo hubiéramos debido saber antes, que estacombinación puede llevar a serios problemas de volatilidad de las monedas y crisisbancarias. La experiencia de Rusia es otro ejemplo importante de que las institucio-nes débiles combinadas con una cuenta abierta de capital, causan problemas.

Es posible pensar en esto como un problema secuencial. Inteligentemente utiliza-do, el mercado internacional para servicios financieros, legales y contables, puedeayudar a desarrollar un sólido sector financiero y una mejor gobernabilidad econó-mica. Entonces, la salida práctica es qué pasos hay que dar primero, y no si hay quebuscar integración o aislamiento. Las transacciones en servicios financieros no es lomismo, y realmente no necesitan estar ligadas a las transacciones en derechos finan-cieros. Indonesia tenía políticas restrictivas respecto al suministro de servicios a fir-mas y consumidores nacionales por parte de instituciones financieras extranjeras.Los hechos evidentes de otros países nos dicen que la participación de institucionesfinancieras foráneas fortalece el sistema financiero. Lo que ocurrió en Indonesia enlos años 90, consistió en que a las instituciones financieras nacionales se les permitíaacceder fácilmente a los mercados internacionales de capitales. Ahora sabemos queesta secuencia puede ser desastrosa.

El rápido crecimiento del comercio en servicios es uno de los desarrollos intere-santes de la década pasada. Estos mercados se pueden utilizar para asegurar buensuministro de energía, telecomunicaciones y servicios contables e incluso adminis-tración de aduanas e impuestos, así como también servicios financieros. Aumentan-do la eficiencia y disminuyendo los costos de los servicios comerciales básicos, laapertura en estas áreas fomenta directamente una mejor productividad y competitividaden otras manufacturas y servicios corrientes abajo.

¿Cuáles son las consecuencias para Indonesia? Sencillamente, la gran prioridadtiene que ser fortalecer las instituciones financieras, con la ayuda de mayor utiliza-ción del comercio de servicios. Con un sector financiero más sólido, una cuentaabierta de capital puede ser un instrumento correctivo útil para la política económica.


Sin esas mejoras, la apertura de la cuenta de capital puede transformarse una vez másen volatilidad financiera y recesión.

GLOBALIZACIÓN EN FAVOR DE LOS POBRES

Mi tema hoy es la globalización y la pobreza, y este tema, al menos implícitamente,se ha mencionado muchas veces en lo que he dicho. Pero voy a volver sobre él másdirectamente. ¿Los pobres en realidad se benefician de la globalización?

Globalización, desigualdad de los ingresos y reducción de la pobreza

Hoy una de las afirmaciones más comunes es que la globalización en general condu-ce a una mayor desigualdad de los ingresos dentro de los países y sus beneficios porlo tanto paran en manos de los ricos. Esta afirmación sencillamente no es cierta; enrealidad, este es uno de los grandes mitos del movimiento contra la globalización. Síes cierto que hay elocuentes ejemplos, especialmente China, de que la apertura haido de la mano con una creciente desigualdad, pero eso no ha sido un patrón general.En muchos países en desarrollo, por ejemplo Ghana, Uganda y Vietnam, la integra-ción con el mercado internacional ha coincidido con desigualdad estable o disminu-ción de la desigualdad. Por otra parte, en el caso de China, la mayor desigualdad tuvoque ver más con el establecimiento de incentivos orientados hacia el mercado en unaeconomía antes centralmente planificada, que con la apertura del país a los mercadosinternacionales.

Cuando la liberación comercial va acompañada de desigualdad estable o en dis-minución, los beneficios para los pobres son enormes. En Vietnam, el ingreso percápita de los pobres ha venido subiendo en un 5% al año, desde que se inició laapertura del país a comienzos de los 90. La participación de la población en la pobre-za (es decir, vivir por debajo de una línea de pobreza de 2.000 calorías por día) sedisminuyó a la mitad al cabo de una década, del 75% en 1988 al 37% en 1998. En elcaso de Vietnam, tenemos un conjunto de datos muy buenos para analizar los efectosde la reforma y hemos descubierto que del 5% de los hogares más pobres en 1992 (aliniciarse la reforma), un increíble 98% estaba en mejores condiciones seis años des-pués. En este caso, el vínculo del comercio con la reducción de la pobreza era muyevidente: Vietnam ha llegado a ser un importante exportador de arroz y muchospobres tienen arrozales. Por otra parte, se ha convertido en un importante exportadorde prendas de vestir y calzado y los empleos que surgieron en estos sectores enexpansión tienen mejor remuneración que los de las fábricas antes de la apertura.Ghana y Uganda son otros elocuentes ejemplos del mundo de los bajos ingresos; encada caso, el ingreso de los pobres ha venido aumentando en un 3 o 4% por añodurante las reformas. Los mejores precios que los agricultores obtienen por la expor-


tación de productos como cacao y café es una suficiente razón de que la apertura habeneficiado a muchos pobres en estos países.

Aun donde ha aumentado la desigualdad, la globalización sigue reduciendo rápi-damente la pobreza. China es tal vez el mejor ejemplo. Pero los beneficios de laglobalización para los pobres son muy significativos donde la desigualdad perdura oempieza a disminuir. Paso ahora a ese interrogante tan importante de cómo hacer quela globalización y el crecimiento beneficie a los pobres.

Hacer que la globalización sea más favorable para los pobres

Si bien es importante darnos cuenta de que aun sin medidas especiales dentro de lospaíses, la globalización, según la anterior definición, por lo general beneficia a lospobres, no hay razón para que debamos quedar satisfechos con esos resultados. Lospaíses pueden dar pasos para que la globalización y el crecimiento sean más favora-ble para los pobres. Los tres caminos más importantes para hacer esto son la educa-ción básica, las medidas de protección social para enfrentar los ajustes y las medidaspara asegurar que todas las regiones de un país estén conectadas con la economíaglobal. Esta última cosa es de suma importancia en un país tan extenso y variadocomo Indonesia.

Educación. La educación básica es decisiva para asegurar que todo el mundo puedaparticipar y se beneficie del crecimiento y de la globalización. Para el desarrolloson importantes numerosos factores, pero quisiera hacer énfasis en la combinaciónde un sano clima para las inversiones y una buena educación básica. Estos doselementos son complementarios. Una fuerza laboral saludable y que sepa leer yescribir, aumenta el crecimiento que resulta de un clima sano para las inversionese incrementa notablemente los beneficios de la reducción de la pobreza con base enese crecimiento. También debemos recordar que la educación es por sí sola unameta, una dimensión del desarrollo, por encima y más allá del efecto del alza de losingresos.

El Banco Mundial ha hablado sobre la educación durante mucho tiempo, pero yoquisiera un enfoque más preciso para nuestro trabajo. Naturalmente, nosotros sabe-mos que el problema con la educación, por lo general, va más allá del factor dinero;tiene que ver cómo se organiza la manera de educar. Como ya lo mencioné, este es unterreno donde las comunidades del mundo están innovando. Hay muchos ejemplosde nuevos métodos que entusiasman, a veces más descentralizados que los de anti-guas estructuras, con un control inmediato y participación de los padres de familia.Entendiendo y aprendiendo de estas experiencias, el Banco Mundial puede ayudarcon el diseño de innovaciones, su financiación y, muy importante, con la evaluacióny divulgación de las lecciones.


Protección social. Al analizar los beneficios de la apertura, no deseo subestimar losproblemas del ajuste. Gran parte de los beneficios de la apertura llegan a través demercados más competitivos. Cuando los países abren las puertas a mercados particu-lares, con frecuencia vemos un patrón común, del cual la industria de las máquinas-herramientas de la India, estudiada por Sutton (2000), ofrece un ejemplo concreto.Cuando se redujo la protección de la industria a comienzos de los 90, lo primero queocurrió fue la toma por parte de las empresas taiwanesas de más o menos una terceraparte del mercado de la India. Esa fue una bendición para las empresas que necesita-ban máquinas-herramientas de alta calidad, pero obviamente crearon un tremendoproblema para la gran industria nacional de este tipo de máquinas. (Recordemos queuna cuota es un subsidio para los productores de un bien por parte de los consumido-res de ese mismo bien). Después de casi una década de políticas más abiertas, lo queha ocurrido es que algunos productores indios se han adaptado; han aumentado enor-memente la productividad, han introducido nuevos productos, recuperado gran partedel mercado y empezado a exportar. La mayor productividad y mejor calidad delproducto están entre las fuentes de ganancias por cuenta de la apertura.

Pero durante el ajuste, algunos trabajadores y propietarios de empresas perdieronsu empleo y sus ingresos. Durante cualquier proceso de liberalización van a pre-sentarse ganadores y perdedores, entre los pobres y no pobres por igual. Para ayudara evitar que la gente caiga en la pobreza y para mitigar el proceso de ajuste, sonesenciales medidas de protección social adaptadas a las circunstancias del país. Sibien el seguro de desempleo puede ser importante para los trabajadores del sectorformal, otros métodos, como los planes para obras públicas en su variedad de ali-mentos por trabajo, tienen muchas más probabilidades de llegar hasta los verdadera-mente pobres. Una buena protección social no es sólo un paliativo a corto plazo sinoun verdadero apuntalamiento de una economía de mercado, para hacer que funcionebien y hacer participar a la gente pobre en las oportunidades que ella crea. Sin buenaprotección social, la gente pobre tal vez es incapaz de asumir algunos riesgos queforman parte de la participación en una economía de mercado, incluso cuando estánlistos para ganar. Los gobiernos deben proporcionar liderazgo cuando avanzan haciala apertura. En virtud de que siempre habrá intereses miopes o intereses creadosopuestos a la reforma, los gobiernos deben estimular a la gente para que aprecie losbeneficios a largo plazo de la apertura y no simplemente los costos del ajuste a cortoplazo. Al mismo tiempo, los gobiernos necesitan ofrecer protección social para com-partir y reducir al mínimo los costos del ajuste.

Políticas regionales. Una simple frase para darse cuenta de los grandes beneficios dela globalización, podría ser: “crea un clima sano para la inversión y ofrece educaciónpara todos”. Pero gran parte de lo que ocurre dentro del clima para la inversión es unproblema local, como las normas gubernamentales y la calidad de la infraestructura.Me valí de India como un ejemplo de la forma como estos factores pueden variar


dramáticamente de un estado a otro. Los estados o distritos con climas malsanos paralas inversiones, tienden a convertirse en núcleos de pobreza. Una medida clave o unconjunto de medidas para estar seguros de que la gente se beneficie de la globalización,es fortalecer el clima para las inversiones en todo el país y no sólo en los estados demás alta capacidad (a menudo los más ricos).

CONCLUSIÓN

Indonesia ha avanzado mucho en el camino hacia la integración con la economíaglobal. A diferencia de muchos otros países, Indonesia aceptó hace varias décadasque la integración es un ingrediente vital para el desarrollo a largo plazo y la reduc-ción de la pobreza. Vio oportunamente que la demasiada dependencia en las exporta-ciones de petróleo no era el tipo de integración que llevaría al posible desarrollo másacelerado y dio los pasos necesarios para librar una lucha con el mundo, promovien-do exportaciones de manufactura e inversiones extranjeras directas. Yo les recomenda-ría no permitir que las graves y recientes dificultades debiliten ese punto de vista odetengan su entusiasmo hacia la integración. Las últimas crisis han destacado la impor-tancia de seguir reformas políticas y especialmente lograr los elementos clave para elcorrecto ejercicio del poder. Pero al mismo tiempo, tanto la historia a largo plazo deAsia Oriental como sus recuperaciones de crisis han demostrado precisamente qué tanefectiva puede ser la globalización para alcanzar las metas del desarrollo.

Con la mayor economía y libertad política que ahora tiene y con el sagaz liderazgo,Indonesia tiene la oportunidad de hacer los ajustes necesarios y seguir avanzando. Hehablado de cuatro pasos a lo largo del camino: abrir la economía, crear las institucionesde apoyo y las políticas necesarias, seguir las reformas adecuadamente y adoptar másmedidas necesarias para hacer que la globalización cada vez sea más para los pobres.La historia pasada de Indonesia me hace pensar que será posible dar todos estos pasoscon tremendos resultados a largo plazo, para que se reduzca la pobreza. Y nos unire-mos y presionaremos a los países ricos para que acaben con su protección.

Voy a terminar haciendo énfasis de nuevo en el papel que en mi concepto es clavepara el Banco Mundial y para la ayuda del desarrollo en general: apoyar a los paísesy las comunidades para propiciar un clima sano para la inversión y asegurar que hayaeducación para todos. Un crucial problema hoy consiste en que no pocos países po-bres y gente pobre dentro de ellos, sencillamente no están participando en laglobalización, debido a que las políticas de comercio e inversión son demasiadorestrictivas o porque otros factores importantes, como la infraestructura, el mandatode la ley o la educación están ausentes. El problema para muchos pobres no son losefectos de la globalización sino más bien las consecuencias de haber quedado porfuera de ella. Tenemos que trabajar conjuntamente para asegurarnos de que los po-bres puedan participar plenamente y cosechar los beneficios de esa globalización.

INVERSIÓN EN EDUCACIÓN E INSTITUCIONES:SENDERO HACIA EL CRECIMIENTO Y LA REDUCCIÓN

DE LA POBREZA EN PAKISTÁN*

Nicholas Stern

(Taller nacional sobre el programa de reducción de la pobreza en Pakistán,Islamabad, marzo 29, 2001)

Es un placer tener la oportunidad de regresar a Pakistán. En la década de los años 80visité este país con frecuencia y descubrí que era un sitio con enormes posibilidades.En aquella época los agregados macroeconómicos indicaban que Pakistán estabatrabajando bien. La economía había crecido mucho durante los años 60 y 70, contasas promedio de 6,8% en los 60 y 4,5% en los 70. Aun entre 1980 y 1985, la tasa decrecimiento promedio de Pakistán era un respetable 6,7% (Figura 1), y durante esosaños la pobreza había disminuido verticalmente.

Sin embargo, desde el inicio de los 90, el crecimiento de Pakistán había disminui-do hasta sólo un 3,7% al año durante 1995-2000. Con el aumento de la población enun rápido 2,5% al año, el crecimiento de los ingresos per cápita había descendido unpoco por encima del 1%. Las tasas de pobreza, en una tercera parte, han regresado alos niveles de hace unos 20 años. Parece que las ganancias de los 80 se hubieraneliminado en los 1990. Otros indicadores sociales también se han deteriorado. Amenos que retrocedan estas tendencias negativas y que lo hagan rápidamente, lastensiones sobre la estructura social de la nación podrían llegar a ser insoportables.

RECUPERACIÓN DE LA DÉCADA PERDIDA

Retrospectivamente, esta desaceleración del crecimiento no debe sorprendernos.Cuando volvemos la mirada hacia el periodo comprendido entre los años 60 y co-mienzos de los 80, es evidente que el crecimiento recibió su impulso de factoresexternos como los flujos de ayuda, las transferencias y la tecnología de la Revolu-ción Verde, más bien que de un gran ambiente nacional de reforma para el creci-miento. Cuando los flujos del exterior empezaron a secarse completamente a fines de

* Estoy muy agradecido con Elizabeth King por su colaboración en la preparación de esta conferencia. Tambiénestoy en deuda de gratitud con Shahrokh Fardoust, Emmanuel Jiménez, Harold Alderman, Hope Neighbor,Andrew Mason, Hasley Rogers, William Byrd, John Panzer y William Easterly, por sus colaboraciones.


los años 80 y comienzos de los 90, y cuando las innovaciones agrícolas se habíanabierto paso por el sistema, el crecimiento empezó a disminuir.

Esto no quiere decir que la desaceleración fuera inevitable. La experiencia deIndia durante el mismo periodo subraya este punto. Pakistán creció más rápidamenteque India en los años 80, pero desde comienzos de los 90, India ha crecido a un ritmomucho más rápido, cerca de un 6% anual, en comparación con el 3,7% en Pakistán.Lo que hizo posible el rápido crecimiento de India fue un programa de reformas queincrementó la apertura y la competitividad, mientras se mejoraban los elementos másimportantes del clima para la inversión, tanto a nivel nacional como en algunos esta-dos. India también dio los pasos necesarios para aumentar el crecimiento expandien-do la educación que ya incluyó al sexo femenino. En consecuencia, su tasa dealfabetización ha subido durante la última década y el alfabetismo entre las mujeresha sido considerable.

Los impactos negativos que sufrió Pakistán (o mejor el final de los impactospositivos) hicieron evidentes sus problemas en estas áreas del clima para la inversióny la participación de la gente. Pero en contraste con India, Pakistán dejó de dar los

Figura 1Crecimiento del producto interno bruto (PIB), Pakistán, 1966-69

Fuente: Base central de datos WDI del Banco Central.

12

%

10

8

6

4

2

0

1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998

Por

cent

aje

69INVERSIÓN EN EDUCACIÓN E INSTITUCIONES

pasos necesarios para superar estos problemas. Como lo sostuvo el gobernador delBanco del Estado en Karachi al principio de este año y como lo dijo el ministro definanzas en un reciente foro para el desarrollo de Pakistán en Islamabad, los años 90fueron “una década perdida para Pakistán”.

Este es un verdadero momento para el reto. La tarea que tiene por delante Pakistánes voltear esa página de decepciones de la década pasada con el clima para la inver-sión, el crecimiento y la reducción de la pobreza. Hoy quisiera hablar sobre cómoPakistán podría no sólo regresar a los niveles superiores de crecimiento sino tambiénasegurar que el crecimiento beneficie a los pobres. Creo que Pakistán puede haceresto, pero requiere un esfuerzo concertado a fin de mejorar el clima para la inversión,ampliar el radio de acción del crecimiento a través de la educación y cerrar la brechaque en este campo existe entre los sexos.

Para desarrollar este razonamiento, voy a destacar cuatro puntos:

• Primero, Pakistán puede mejorar su clima para la inversión, es decir, cambiar susinstituciones y políticas con el fin de estimular la inversión y permitir que el paíslogre más altos rendimientos con base en su capital humano y físico.

• Segundo, la educación es de capital importancia: Pakistán logrará un crecimientoeconómico más rápido y sostenido sólo si tiene éxito en mejorar la calidad de sufuerza laboral. La educación también ampliará el campo de acción del crecimiento.

• Tercero, el mayor reto de Pakistán en el campo educativo es mejorar los nivelesde educación de los pobres, de la gente campesina y especialmente de las niñas.Reducir la brecha de los sexos en la educación, produce enormes dividendos; másadelante analizaré detalladamente cómo se podría lograr esto.

• Cuarto, existen algunas bien definidas reformas de políticas e instituciones edu-cativas que ya han demostrado ser exitosas, fuera y dentro de Pakistán, y quepodrían estimular la innovación, mejorar la calidad de la escolaridad y profundi-zar más en la base del capital humano.

Pakistán es un país con un potencial tremendo. En el pasado ha demostrado quepuede crecer rápidamente y que tiene grandes reservas de gente capaz (a propósito,he tenido el gusto de compartir con algunos la vida académica y en el Banco Mun-dial). Lo esencial es crear una política y un ambiente institucional que aproveche estepotencial, que estimule el uso productivo del capital físico y humano y asegure quetodos los pakistaníes pueden participar y contribuir al crecimiento subsiguiente. SiPakistán puede hacer esto, no hay razón para que no sea factible un rápido desarrollocomo lo han hecho sus vecinos China e India en las dos últimas décadas. Ambospaíses emprendieron ambiciosas reformas en medio de difíciles circunstancias.Pakistán también puede convertir sus actuales dificultades en un catalizador para elcambio.


FORTALECIMIENTO DE LAS INSTITUCIONES Y POLÍTICAS DE PAKISTÁN

Si Pakistán va a emprender el camino hacia el crecimiento y la reducción de la pobre-za, es fundamental que mejore su clima para las inversiones. Como lo repitió variasveces el ministro de Finanzas en su discurso en el Foro para el desarrollo de Pakistán,el restablecimiento del crecimiento económico es una parte fundamental de la propiaestrategia del gobierno para mejorar el nivel de vida de su pueblo. Pero el crecimien-to depende de más inversiones privadas y uso más productivo del capital (físico yhumano), cosas que a su vez se fortalecen con un sano clima para las inversiones.Con clima para las inversiones quiero decir el ambiente político e institucional, ac-tual y esperado, que tiene incidencia sobre los rendimientos y riesgos asociados conla inversión.

Visto dentro de este amplio panorama, el clima para la inversión claramente de-pende de numerosos aspectos diferentes de la acción pública y privada. Es útil agru-par los elementos del clima para la inversión en tres categorías:

• Estabilidad y apertura: la estabilidad económica, la apertura comercial, los mer-cados nacionales cooperativos y la estabilidad social y política.

• Gobernabilidad e instituciones: una buena estructura legal y reglamentaria; go-bierno eficiente; bajos niveles de rapiña burocrática y corrupción, especialmenteen las áreas de las regulaciones y sistema tributario; gobernabilidad corporativaefectiva; instituciones financieras seguras y fuertes; fuerza laboral de alta calidad;buenas relaciones laborales; suministro efectivo de servicios públicos; un sistemajudicial imparcial, que funcione bien, y bajo nivel de criminalidad.

• Infraestructura: un sistema moderno de telecomunicaciones, servicios confiablesde acueducto y energía y una gran infraestructura del transporte.

Muchos países del mundo en vía de desarrollo han hecho grandes avances enestabilidad y apertura durante las dos últimas décadas. La mayor parte de las econo-mías son más abiertas: los niveles promedio de derechos arancelarios han bajado casiverticalmente en todas las regiones en desarrollo desde la primera mitad de los años80 y la dispersión de aranceles también se ha reducido en muchos países. Las tasasde inflación han bajado mucho tanto en nivel como en variabilidad y este desarrolloha aumentado la estabilidad macroeconómica y tranquilizado a los inversionistasnacionales y extranjeros. Por el lado político, el número de países del mundo que sondemocracias, se ha duplicado en el último cuarto de siglo, reduciendo así posiblesperturbaciones a raíz de transiciones gubernamentales. Sigue habiendo gran espaciopara la mejora de la estabilidad y la apertura; por ejemplo, las restricciones comer-ciales se podrían reducir en casi todos los países en desarrollo, y también en lospaíses industriales, pero deben aceptarse y acoger con beneplácito todos los últimosavances.


La mayor estabilidad y apertura han contribuido a un desarrollo más rápido endiversas economías, incluso las de los gigantes vecinos de Pakistán. Sin embargo,muchísimos países que han puesto en marcha macrorreformas, dejan de tomar encuenta la esperada aceleración de la inversión, del crecimiento y de la reducción de lapobreza. Las razones se pueden encontrar normalmente en las fallas de los otros doselementos importantes del clima para la inversión: el buen gobierno y las buenasinstituciones, así como también la infraestructura.

La gobernalidad y las instituciones, tienen un gran efecto sobre el rendimiento espe-rado de la productividad para la inversión; influyen en la dificultad o facilidad pararegistrar e iniciar empresas con el fin de importar o exportar bienes en el país a travésde las aduanas y pagar impuestos de una manera justa y trasparente. Por ejemplo, unamala gobernalidad y una excesiva rapiña burocrática han sido los mayores obstácu-los para la inversión y el crecimiento en Europa Oriental y Asia Central; de acuerdocon nuestras encuestas, los gerentes de empresas de esa región tienen que gastar eldoble de tiempo con los funcionarios del gobierno como ocurre con sus contrapartesen América Latina.

La calidad de los diferentes tipos de infraestructura, energía, puertos, telecomu-nicaciones, ferrocarriles, etc., también es una parte fundamental del argumento. Unainfraestructura deficiente se traduce directamente en mayores costos para los pro-ductores, reducción de su productividad y seriedad como proveedores. Un ejemplolo tenemos en encuestas detalladas de empresas realizadas en India (CII y BancoMundial 2001). En los estados con el peor clima para las inversiones en general, quesin sorpresa son los que tienen las menos confiables plantas de energía, prácticamen-te todas las empresas han tenido que invertir en sus propios generadores de corrienteeléctrica. Esta obligación y doble gasto resultan muy onerosos, especialmente paraempresas pequeñas y medianas (SME) y directamente disminuye la vitalidad de estesector.

El clima para inversiones en Pakistán

¿Qué aspecto tiene Pakistán cuando la vemos a través de la lente del clima para lasinversiones? Como ya lo insinué, el panorama no es el mejor. En cuanto a la políticacomercial y macroeconómica, Pakistán ha hecho algunos avances en la estabiliza-ción de la economía y su progreso hacia un régimen comercial más abierto. En polí-tica comercial, ha disminuido sus máximos derechos arancelarios a un 35% (reducidosya a 30% en julio del 2001) y sólo quedan unas cuantas restricciones cuantitativas.Pero estas tasas arancelarias siguen siendo relativamente altas según niveles interna-cionales (por ejemplo, en comparación con países industriales de Asia Oriental) ytodavía hay oscilaciones en cuanto a una efectiva protección, en su mayoría productodel cabildeo que hacen las industrias de sustitución de importaciones.


Otro desarrollo positivo es que la flotación del tipo de cambio interbancario enjulio del 2000 dio como resultado una moderada depreciación, que mejoró los incen-tivos de precios para los exportadores. Y durante algún tiempo la inflación ha estadoen el rango más bajo de un dígito.

Pero otros elementos de la combinación de políticas macro no parecen tan bue-nos, como en el caso de la estabilización fiscal producida por recortes de gastos (másbien que por rentas fiscales superiores de una mayor base impositiva) y altas tasasreales de intereses sobre préstamos recibidos del sector financiero. En general, lasprobabilidades de que las actuales políticas macroeconómicas y las políticas comer-ciales sean suficientes para reactivar el crecimiento, no parecen muy altas. Por otraparte, la producción agrícola de Pakistán y su crecimiento económico en general acorto plazo, se están viendo seriamente afectados por la sequía que afecta la provin-cia de Balochistan y partes de la provincia de Sindh y por las precipitacionessubnormales que están reduciendo la disponibilidad de agua en el sistema del ríoIndus.

Aparte de estos problemas, se acepta en general que la sola corrección de laspolíticas macro y micro no será suficiente; estas políticas necesitarán del apoyo deun conjunto complementario de reformas políticas e institucionales que mejoren elresto del clima para las inversiones. El clima consistentemente malsano para las in-versiones, que se deterioró a finales de los 90, ha contribuido a debilitar el rendi-miento económico y a una caída de las inversiones en capital humano, que sonesenciales para el crecimiento sostenido a largo plazo de Pakistán.

La competitividad de los sectores agrícolas e industriales de Pakistán se ha perju-dicado con las numerosas intervenciones estatales a nivel micro, a través de un nítidocomplejo de proteccionismo, exenciones tributarias, garantías y crédito e insumossubsidiados. Como ocurre en muchos otros países, grupos de intereses especiales sepueden apoderar de esas políticas o éstas se pueden ir debilitando con la corrupción.Las empresas en Pakistán se quejan del chantaje cada vez mayor y del recibo desobornos por parte de numerosas agencias gubernamentales que regulan sus activi-dades. No sólo los servicios que dichas agencias supuestamente deben ofrecer, sonde pésima calidad o inexistentes, sino que también la corrupción intrínseca y el pilla-je son una enorme carga para el sector privado y nunca hay incentivos para la inver-sión. Los comerciantes también se quejan de la incertidumbre de las políticas, de susfrecuentes revocatorias y de unos atractivos hechos a la medida, que distorsionan elambiente en que trabajan y les quitan el ánimo de invertir.

Aunque Pakistán no es el único país que ha tenido dificultades para reformar lasinstituciones del sector público, está muy por debajo del promedio en aspectos clavedel clima para inversiones, según los análisis hechos en muchos países (Figura 2)que tienen niveles de ingresos similares. Una reciente investigación del Banco Mun-dial indica que a Pakistán le va peor de lo que normalmente ocurre en países con


ingresos parecidos, en lo concerniente a dimensiones clave en el ejercicio del poder;por ejemplo, tiene un gobierno menos efectivo y mayor número de sobornos. Preci-samente los resultados de este tipo de indicadores son los que van a determinar siPakistán puede estimular la inversión productiva, nacional y extranjera y sacar pro-vecho de las inversiones.

Figura 2Comportamiento de Pakistán sobre indicadores clave para una buena gobernabilidad

Media comparada entre países = 0; el rango es aproximadamente –2.5 a 2.5)

0.0

–0.1

–0.2

–0.3

–0.4

–0.5

–0.6

–0.7

–0.8Efect iv ida d

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Fuente: Kaufmann, Krray y Zoido-Lobatón 1999a, 1999b.

Crear un clima favorable para las inversiones

El gobierno está luchando por propiciar un ambiente comercial positivo para revivirla inversión y el crecimiento, esta vez sobre una base sostenible. Mejorar el climapara las inversiones por medio de un mejor gobierno ha sido una de sus máximasprioridades y en algunos campos se ha progresado. Por ejemplo, el gobierno ha tra-bajado para recuperar su credibilidad haciendo un seguimiento a sus políticas, evi-tando retrocesos en lo posible, restableciendo y adhiriendo a un programa deestabilización apoyado por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y aceptando unareprogramación del servicio de la deuda con el Club de París. Tal vez lo más notablees que el litigio tan prolongado con la Hub Power Company, que en gran parte habíaenvenenado la atmósfera para la inversión extranjera, finalmente se resolvió. El go-bierno también está tratando de acelerar sus programas de privatización, especial-mente en el sector bancario y está estableciendo estructuras normativas y preciospara estimular la inversión privada en el sector energético especialmente en gas.


Estos son los pasos hacia la dirección correcta, pero cambiar totalmente el climapara las inversiones tomará tiempo y se necesita mucho más para hacerlo. El objetivoprincipal es reducir los costos innecesarios para hacer negocios en Pakistán, los cua-les tienen que ver con excesivas normas, la mala gobernabilidad, el distorsionantesistema tributario y la pesada carga que es fruto de ineficientes empresas del sectorpúblico. También es sumamente importante tener un ambiente transparente que sirvapara todas las industrias y empresas en lugar de ofrecer incentivos específicos paracada una de ellas.

Más desregulación, mejor gobernabilidad y menos corrupción, todo ayudará abajar el costo de hacer negocios. De gran importancia son las mejoras para lograr unabuena gobernabilidad en aquellas partes del sector público que interactúan directa-mente con los negocios privados, como las autoridades tributarias y aduaneras, laPolicía y el ejército de inspectores gubernamentales de la clase obrera, de la seguri-dad, del medio ambiente, etc. La restructuración total (o general) de la Junta Centralde Ingresos y su transformación en una institución moderna y amable con los contri-buyentes, harán una enorme diferencia para mejorar el ambiente de los negocios. Enel terreno de la normatividad, la enorme cantidad de leyes y regulaciones que inter-fieren con el sector privado, necesita racionalización, modernización y simplifica-ción. Esto no solamente aliviaría la onerosa obligación para el sector privado decumplir con las normas sino que también reduciría el radio de acción de la discrimi-nación, el hostigamiento y la corrupción.

Es preciso poner en marcha los planes del gobierno para una acelerada privatiza-ción. Los primeros éxitos en unas cuantas transacciones importantes de privatización–telecomunicaciones, banca y energía– enviarían una señal sumamente importantesobre el compromiso del gobierno y por sí solas mejorarían el clima para las inver-siones. Antes de seguir avanzando con esas transacciones, es necesario que el go-bierno establezca primero estructuras confiables de precios y normas y complete lanecesaria restructuración corporativa, financiera y laboral.

La privatización también ayudará a reducir los costos y a mejorar para el sectorprivado la calidad de bienes y servicios que actualmente están a cargo de empresasdel sector público. La ineficiencia de la infraestructura del transporte para el sectorpúblico, como los ferrocarriles, los puertos, las aerolíneas y las carreteras, imponesignificativos costos sobre las actividades y exportaciones del sector privado. Laprotección arancelaria en Pakistán para los mediocres productores del acero del sec-tor público, quiere decir que los usuarios en la cadena productiva del acero paganprecios muy por encima de los que predominan en los mercados mundiales. La pri-vatización o donde ésta no es factible, el cierre de los productores del sector público,reducirá costos para el sector público y mejorará el clima para las inversiones en elsector privado.

Finalmente, algunos sectores tienen reales posibilidades de atraer grandes canti-dades de inversiones extranjeras con bastante rapidez. El ejemplo más notable es el


gas natural, con el cual la explotación de los recursos descubiertos hace pocos años,pudo mejorar la balanza de pagos de Pakistán en US$500 millones o más por año,mediante la sustitución del petróleo importado por gas. El gobierno ya ha anunciadodos aumentos sustanciales del precio del gas y está desarrollando un adecuado marcoregulatorio e institucional.

RÉCORD DE LA EDUCACIÓN EN PAKISTÁN: OPORTUNIDADES PERDIDAS

PARA UN DESARROLLO MÁS ACELERADO

Ahora voy a hacer un análisis del rendimiento escolar y de la reforma educativa. Laeducación ocupa el centro del escenario en cualquier análisis sobre la estrategia deldesarrollo, por dos razones. En primer lugar, la cantidad y la calidad de la educacióninfluyen enormemente en la fuerza laboral, la buena gobernalidad y el funciona-miento de la mayor parte de las instituciones. La educación es entonces un determi-nante clave del clima para la inversión. Las empresas, nacionales o extranjeras, estánmás dispuestas a invertir cuando saben que podrán contar con una fuerza laboralcalificada para hacer productiva la inversión. En segundo lugar, el acceso universal ala educación básica es fundamental para asegurar que todos los segmentos de lasociedad se beneficien del crecimiento macroeconómico.

Estudios realizados en diversas partes del mundo confirman que los beneficios dela educación para la productividad son grandes: sólo un año adicional de educaciónpuede incrementar la productividad del empleo asalariado en un 10%, incluso encomparación con otros factores. ¿Por qué esta relación es tan enfática? Una de lasrazones es que la persona bien educada es más flexible; asimila información nuevamás rápido y aplica elementos desconocidos y procesos nuevos con mayor efectivi-dad. En el ambiente incierto y dinámico de los cambios técnicos tan rápidos, lostrabajadores mejor educados tienen una gran ventaja. Más educación y más habilida-des le permiten a la gente adoptar y aprovechar nuevas oportunidades de trabajo ynuevas tecnologías.

Por otra parte, existen muchos aspectos complementarios entre capital humano yotras formas de inversión. En escenarios donde los niveles promedios de educaciónson tan bajos como los de Pakistán, todos los rendimientos de la inversión física,privada o pública, no serán una realidad sin las inversiones concomitantes en educa-ción. Quienes son más educados están en condiciones de beneficiarse de las oportu-nidades que les ofrece un capital extra, mientras los medianamente educados(generalmente por sus escasos ingresos) no lo están. Por ejemplo, en el Vietnam ruralhay evidencias de fuentes complementaridades entre la infraestructura de la irriga-ción y la educación primaria, que afectan el rendimiento de la expansión de la irriga-ción (Van de Valle 2000) y por tanto tienen un efecto directo sobre el crecimiento delos ingresos de los pobres. Tener una fuerza de trabajo que sepa leer y escribir y con


buena salud, aumenta el volumen de crecimiento que hacen posible las inversionesfísicas, además de contribuir mucho al beneficio de la reducción de la pobreza que esfruto de ese crecimiento.

La educación también puede ser un bastión para los pobres contra la inestabili-dad. Incluso las habilidades fundamentales aprendidas en la escuela primaria puedenhacer una gran diferencia para la supervivencia de las familias cuando escasean losservicios en el gobierno o en tiempos de crisis económicas. La educación no sólo esuna herramienta para elevar o mantener los ingresos de los pobres; también es un finpor sí solo. Se acepta cada vez más que la pobreza es una privación a lo largo demúltiples dimensiones, de tal manera que la sola falta de educación es una forma depobreza. La facilidad de acceso a la educación puede entonces ayudar a erradicar lapobreza aun antes de empezar a producir réditos en el mercado laboral.

La educación mantiene firme la promesa de mayor productividad y participación.¿El sistema educativo de Pakistán ha logrado lo prometido? Evidentemente no; se-gún los niveles internacionales, el rendimiento general de la educación ha sido defi-ciente. Como lo muestra la Figura 3, en Pakistán las tasas de matrícula en primariaestán muy por debajo de lo esperado para su nivel de ingresos. En la región de Sudasia,Pakistán queda muy rezagada en relación con sus vecinos en matrícula escolar: lastasas netas de matriculados en primaria en Bangladeh son del 75%, del 77% en Indiay 100% en Sri Lanka, pero sólo del 50 o 51% en Pakistán. En virtud del lento creci-miento de los niveles educativos para la magnitud de su fuerza laboral, Pakistán haperdido importantes oportunidades económicas que muchos países en desarrollo,incluidos sus vecinos, han aprovechado. Y aunque en Pakistán las tasas de alfabetismode los adultos son similares a las de sus vecinos, sus bajas tasas de alumnos matricu-lados significa que los niveles de ese alfabetismo quedarán rezagados en el futuro.Esto debilitará más la competitividad de Pakistán en la economía mundial, así comotambién la posibilidad de sus pobres para participar en el proceso de desarrollo.

El sistema educativo de Pakistán no está nada mejor en lo concerniente a promo-ver la participación. Las evidencias micro muestran gigantescas discrepancias entrelos grupos sociales sobre el acceso a la educación. Las estadísticas del número dematrículas revelan tres grandes divisiones sociales. La primera es la enorme brechaentre tasas de matrícula escolar para niños que viven en las ciudades y en el campo(Figura 4). En la provincia de Sindh, por ejemplo, las tasas de matrícula para niñosurbanos son casi dos veces las de los niños campesinos. La segunda brecha relacio-nada, es la que existe entre los niños de familias ricas y familias pobres. La tasa dematrícula en educación primaria es sólo el 40% del 10% de la población más pobre osea 60 puntos porcentuales más baja que para el 10% de los más ricos, quienes prác-ticamente han logrado matrícula universal. El tamaño de la brecha de ricos y pobresvaría entre las provincias de Pakistán, pero en todas partes sigue el mismo patrón:una gran proporción de niños hoy en edad escolar no están adquiriendo los conoci-


Figura 3Matrícula neta en primaria de países de bajos ingresos, 1997

Nota: PIB, producto interno bruto; PPP, paridad del poder adquisitivo. Las cifras de la matrícula para Pakistán son para1999. Los países de bajos ingresos son aquellos con PIB per cápita menos de US$755, método Atlas del Banco Mundial.Fuente: Banco Mundial 1999ª; Encuesta de hogares integrados de Pakistán (PIHS) 1998-99.

Figura 4Desigualdades entre la ciudad y el campo para la educación primaria,

Pakistán, provincias seleccionadas, 1997

Nota: NWFP = Provincia fronteriza del noroeste.Fuente: PIHS 1998-99.

80

Tasa neta de m atrícula en p rim aria

70

60

50

40

30

20

10

Punjab Sindh NW FP Baloch istan0

U rbana

R uralProm edio en pro vinc ia

5000

0

20

40

60

80

100

120

Tasa de m atrícula neta en prim aria

PIB PPPper cápita,

1 .000 1.500 2.000

Ind ia

Pa kistá n

Ba ngladesh

2 .500 3.000


mientos y habilidades fundamentales que les permitirían participar plenamente en eldesarrollo económico, social y político de su país. La tercera división social impor-tante en la matrícula se encuentra en la discriminación de los sexos, que voy a expli-car más detalladamente.

SEXO Y EDUCACIÓN: RENDIMIENTO DE INVERTIR EN LAS MUJERES

En conjunto, las fallas de la formación educativa en Pakistán se pueden atribuir engran parte a su récord tan insignificante de educación para las niñas. Solamente enPunjab, las tasas de matrícula de niñas a nivel primario se aproximan al 50%, mien-tras que en Balochistán sólo hay matriculada una tercera parte de las niñas que debe-rían estar en la escuela primaria (Figura 5). Aunque las tasas medianas de matrículade los niños tampoco son altas, especialmente entre los pobres, los niveles educati-vos generales no se pueden mejorar sin avanzar definitivamente en la educación delas niñas.

Figura 5Desigualdad de los sexos en educación, Pakistán, provincias, 1997

Nota: NWFP = Provincia fronteriza noroeste.Fuente: PIHS.

70

Tasa ne ta de m atrícula en p rim aria

60

50

40

30

20

10

Punjab Sindh NW FP Baloch is tan0


Hace 10 años, Lawrence Summers, a la sazón jefe económico del Banco Mundial,hablaba aquí sobre la definitiva importancia que tenía la educación de las niñas en eldesarrollo de Pakistán, y en realidad para el desarrollo de cualquier país. Él definíaeducación como “la inversión de más alto rendimiento que pueda tener el mundo endesarrollo”. En la década pasada, las evidencias a favor de esta aseveración han lle-gado a ser más exactas, de más amplio radio de acción y más influyentes. En estaetapa del desarrollo de Pakistán, invertir en la educación de la mujer es un eslabónimprescindible para las perspectivas que tiene Pakistán de mayor crecimiento y másresultados sobre varios indicadores del desarrollo humano.

Con base en numerosos estudios sabemos que el analfabetismo de las madres y lafalta de instrucción escolar perjudican directamente a sus hijos. Los niños menoresde cinco años tienen más probabilidades de sobrevivir si las madres tienen algunainstrucción escolar primaria que cuando no han recibido ninguna y la probabilidadde sobrevivir es aun más alta si ellas tienen alguna educación secundaria. De hecho,en Pakistán la escolaridad de la madre es casi tan importante como los ingresos de lafamilia para mejorar la nutrición de los niños (Alderman y García 1994). Un recienteestudio comparativo entre 63 países saca la conclusión de que las ganancias prove-nientes de la educación de las mujeres, hicieron la máxima contribución para dismi-nuir la deficiente alimentación en los años 1970-95, incluyendo el 43% del total(Smith y Haddad 2000). Esto se debe a que las madres con más educación tienen másprobabilidades de adoptar prácticas apropiadas para promover la salud y están mejorcapacitadas para enfrentar los impactos adversos , como los cambios de precios, quepodrían reducir el consumo de alimentos dentro de la familia. Por el contrario, unamadre analfabeta está privada del conocimiento y de la confianza en sí misma y almismo tiempo está débil para alimentar y proteger a sus hijos. Tengamos en cuentatambién el gran costo social de las correspondientes oportunidades perdidas paraestimular el desarrollo de las habilidades mentales, emocionales y motoras de loshijos, oportunidades que nunca se pueden recuperar.

Las evidencias en cuanto a los efectos profundamente perjudiciales de los bajosniveles de educación para las mujeres, van mucho más allá de la mala nutrición y deldesarrollo atrofiado del niño. Una educación deficiente también reduce la producti-vidad de las inversiones y debilita el ejercicio del poder. Por ejemplo, en Indonesialas diferencias de sexo en los salarios no reflejan exactamente esas diferencias de laescolaridad sobre la productividad (especialmente cuando hay prejuicios en el mer-cado laboral) y por eso no se estimulan las inversiones adecuadas en el capital huma-no. La educación de la mujer vale la pena: a pesar de sus bajos salarios, en promedio,las mujeres reciben incrementos salariales por cada año adicional de escolaridad, queson superiores a los que aumentan a los hombres por cada año adicional de educa-ción (Behrman y Deolalikar 1995). A nivel secundario, el impacto de la educaciónsobre los salarios de las mujeres es 50% más significativo que el de los hombres. Un


gran número de estudios de otros países repiten este hallazgo para Indonesia (Schultz1993,1998). En agricultura, la elevación de los niveles de educación e insumos de lasagricultoras en relación con los de los agricultores, podría elevar considerablementeel rendimiento total de las fincas (Quisumbing 1996); con frecuencia, educar a lasmujeres tiene mayor impacto marginal que educar a los hombres.

Los beneficios de la instrucción escolar se reflejan también en las comparacionesentre países, las cuales revelan que el mayor nivel de escolaridad de las mujeres y lamenor brecha educativa entre hombres y mujeres contribuyen a un mejor crecimien-to. Por ejemplo, un estudio calculaba con cuánta más celeridad hubieran podido cre-cer los países de Sudasia si hubieran empezado con la misma brecha de sexo en laescolaridad que prevalecía en Asia Oriental en 1960 y hubieran cerrado esa brechatan pronto como lo hizo Asia Oriental entre 1960 y 1992. El estudio descubrió que elcrecimiento anual en ingresos per cápita podría haber estado cerca de un punto por-centual más alto, un aumento sustancial sobre las tasas reales de crecimiento (Klasen1999). Otro estudio, después de controlar la educación secundaria masculina y otrasvariables comúnmente relacionadas con el crecimiento, estimaron que aun en lospaíses de ingresos medianos y altos con niveles educativos iniciales superiores, unaumento de 1 punto porcentual en la participación de la mujer con educación secun-daria se asoció con un incremento de 0.3 puntos porcentuales en el ingreso per cápita(Dollar y Gatti 1999).

También quiero mencionar otro beneficio de los niveles de escolaridad de lasmujeres, el cual me hace retroceder a mi punto anterior sobre la importancia de lacalidad de la buena gobernabilidad y de las instituciones para el clima de inversionesy el crecimiento de un país. Elevar los niveles de escolaridad de las mujeres las dotade mejores medios, les permite participar más amplia y efectivamente no sólo en laeconomía en general sino también en la construcción de normas políticas y guberna-mentales. Como lo muestra la Figura 6, esta participación tiene efectos positivossobre las perspectivas de desarrollo de un país.

Algunos estudios recientes han empezado a demostrar esto con documentos. Sa-can como conclusión que los gobiernos y los negocios son más limpios cuando lasmujeres intervienen más en la política y los negocios (Dollar, Fisman y Gatti próxi-mamente; Swamy y otros 2000). Los países con más mujeres en el parlamento nor-malmente tienen inferiores niveles de corrupción. Swamy y otros (2000), utilizandoel Índice de corrupción de la Guía de riesgos para los países y el Índice de percepcio-nes de corrupción de Transparencia Internacional, descubrieron que un incrementode 1 en una desviación estándar de la proporción de mujeres en las cámaras bajas delparlamento (con base en el promedio mundial del 11%), va acompañado de no me-nos de un 10% de disminución de la corrupción. Esto fue lo que ocurrió después decontrolar el ingreso nacional y otros factores que demostraron afectar la corrupción,como la extensión de las libertades civiles y el grado de apertura del comercio. Los


hallazgos sugieren que las mujeres son una fuerza efectiva para la buena gobernabilidady para la confianza en los negocios. Pero si va a aumentar la participación de lasmujeres en la toma de decisiones políticas, ellas necesitan instrucción, lo cual quieredecir que deben ir a la escuela mayor número de niñas y quedarse allí más tiempo.

MEJORAR LAS POLÍTICAS E INSTITUCIONES EDUCATIVAS

Queda claro, entonces, que los mejores resultados en Pakistán, en especial entre lasniñas y las mujeres, podrían tener grandes rendimientos desde el punto de vista deldesarrollo del sector educativo. ¿Pero sabemos cómo lograr esos resultados? Yo sos-tengo que hay muchas cosas que hemos aprendido sobre la respuesta a esta preguntade “cómo”. Naturalmente, la política actual y las reformas institucionales que se handiseñado e implementado, será una cuestión que Pakistán decidirá, pero aquí voy amencionar una serie de opciones en las cuales se podría pensar: un muestra de inicia-tivas que han sido exitosas en mejorar el desempeño de sistemas educativos. Muchosde estos modelos aquí podrían ser efectivos y, ciertamente, algunos de ellos provie-nen del propio Pakistán.

Aunque no hay una sola solución universalmente aplicable, sí hay una lecciónque se podría sacar de la experiencia internacional: como la reforma macroeconómica,

Figura 6Desigualdad de géneros y corrupción

Fuente: Banco Mundial 2001a; Kaufmann, 1998.


la reforma educativa sostenida y efectiva gira alrededor de una combinación de cam-bios políticos e institucionales. Es importante invertir las cantidades correctas paralos tipos apropiados de educación, pero ellas tiene que venir acompañadas de unacomprensión del contexto institucional. Los temas de gobernabilidad que afectan latransferencia de educación son fundamentales para una acción efectiva. Sabemos,por ejemplo, que cuando la calidad de la educación disponible mejora y los estudian-tes aprenden, las familias reaccionan positivamente enviando a sus hijos a la escuelay apoyándolos en su aprendizaje. También sabemos que la calidad mejora en unaescuela cuando la comunidad local participa más activamente en su funcionamiento.

Pakistán recientemente ha tenido algunos éxitos que apuntan a las oportunidades,pero que también sirven de advertencia sobre la forma como se pueden dilapidar.Voy a hablar primero sobre los éxitos. En un periodo de cinco años desde 1992 hasta1997, el número de niñas matriculadas en la escuela primaria de Balochistán se du-plicó, gracias a una combinación de programas innovadores. En áreas rurales de laprovincia, el programa animó a los padres de familia a participar en el establecimien-to de escuelas y a subsidiar el nombramiento de mujeres maestras de la comunidadlocal (Kim, Alderman y Orazem 1998). En Quetta, se invitó a los vecinos a abrirescuelas privadas que recibirían apoyo de acuerdo con la matrícula de niñas. Esteprograma urbano aumentó la matrícula femenina en una tercera parte (Kim, Aldermany Orazem 1999). Y el entusiasmo por el incremento de la educación de niñas diocomo resultado mayor matrícula de niños , aun cuando no había subsidios para ellos.

¿Qué hizo funcionar estos programas? ¿Qué podemos aprender de esto y de pro-gramas exitosos de otros países? Aquí resumimos algunas lecciones.

1. Si los programas están adecuadamente diseñados, es decir, si tienen en cuenta lastradiciones, los valores culturales y las condiciones económicas de las familias yde las comunidades que influyen en la demanda de educación, pueden tener éxitoen atraer niñas a la escuela. Al comienzo de los años 90, varias encuestas enPakistán descubrieron que los padres se negaban a enviar a sus hijas a las escuelasporque éstas quedaban muy lejos, no había suficiente personal de mujeres maes-tras y las escuelas eran mixtas (Summers 1992). En los últimos años, un programade becas a nivel nacional para niñas campesinas en Bangladesh, que tenía proble-mas similares, se hizo famoso porque elevó las tasas de matrícula de las jóvenesen educación secundaria hasta niveles similares a las de los muchachos: una granhazaña. Además de construir escuelas con instalaciones que aseguran privacidadpara las niñas, de contratar más mujeres maestras y financiar los derechos dematrícula para las mujeres, el programa facilita la apertura de cuentas bancarias anombre de ellas. Mensualmente se consignan los estipendios en estas cuentas.Las mesadas no son grandes, pero les permiten a las niñas comprar los elementospersonales y escolares necesarios para asistir a la escuela; y esas mesadas envían


claras señales a las familias sobre la importancia de la educación femenina. Elprograma ha sido financiado por diversas agencias donantes, entre ellas el BancoMundial, pero sus raíces son locales; se inició en los años 80 en dos comunidadespor iniciativa de un líder local. Es un tremendo ejemplo de la forma como lascomunidades locales y las organizaciones no gubernamentales (ONG) pueden ayu-dar a superar los obstáculos relacionados con la cultura para el éxito de serviciospúblicos como es la educación.

2. Como lo demuestra el programa de Balochistán mencionado, incluso comunida-des pobres con un bajo nivel promedio de educación entre adultos, pueden orga-nizarse y ofrecer educación a sus hijos y mejorar el rendimiento escolar.Experiencias de otras partes confirman esta lección. Por ejemplo, el Programa deescuelas manejadas por la comunidad de El Salvador, ha venido ampliando laeducación a áreas rurales enganchando y financiando equipos administrativos dela comunidad para que manejen las escuelas. Los equipos, conformados por lospadres de familia y elegidos por la comunidad, son los responsables de contratary despedir maestros y por el equipo y mantenimiento de las escuelas, quedandotodo bajo su responsabilidad. La experiencia con este programa demuestra quelos incentivos provenientes de la comunidad, pueden animar a los maestros adesempeñarse mejor (Jiménez y Sawada 1999). La escuelas con este programatienen menos ausentismo de maestros y alumnos que las escuelas tradicionales,porque la comunidad local se encarga de la vigilancia de estas cosas. Efectosparecidos se han observado con el Programa de educación primaria distrital deIndia (también apoyado por el Banco Mundial pero ideado en India), en el cualhay una gran participación de la comunidad e incentivos indirectos para que sematriculen las niñas.

3. Como lo muestra también el programa de Balochistán, hay un radio de acciónpara que los sectores públicos y privados colaboren en la educación y tengancomo objetivo los hogares de bajos ingresos. Dejar abiertas las puertas para losdonativos particulares con el apoyo del sector financiero público, puede aumentarel acceso y mejorar el capital financiero. Este apoyo puede llegar a las propiasescuelas, como en Balochistán, o a los individuos, como ocurre con los progra-mas de becas y cupones de Chile y Colombia (Kijing, Orazem y Wohlgemuth1999).

Hay pocas dudas acerca de si esa ayuda aumenta la matrícula, ¿pero sí se benefi-ciarán los hogares de bajos ingresos? Con base en la experiencia, la respuesta es queprestando mucha atención al diseño del programa, los pobres en realidad pueden serlos principales beneficiarios. El programa en Colombia, por ejemplo, para seleccio-nar a los participantes, utiliza tanto los ingresos de los beneficiarios como los dere-chos de matrícula que cobra la escuela.


Incluso en Pakistán ya se están creando escuelas privadas para hogares con bajosingresos. Dos terceras partes de todos los estudiantes de los vecindarios de bajosingresos en Lahora, asisten a escuelas privadas. Esta alta participación en el mercadode escuelas privadas es posible en parte por sus bajos costos, pues los derechos dematrícula en muchos de esos establecimientos no son considerablemente más eleva-dos que los derechos y otros costos de las escuelas gubernamentales, en parte porquelos salarios de sus maestros son inferiores a los de las escuelas oficiales. Pero lademanda de escuelas privadas refleja también la respuesta a la calidad de la enseñan-za. Aunque las escuelas privadas reciben niños de familias con bajos ingresos, enpromedio, sus estudiantes sobresalen más en las pruebas de lenguaje y matemáticasque los estudiantes de las escuelas oficiales en comparación con la educación e in-gresos de los padres (Alderman, Orazem y Paterno 2001). Hasta este momento, laexpansión de la educación privada entre los hogares de bajos ingresos es en granparte un fenómeno urbano y la mayor parte de los pobres de Pakistán en las áreasrurales, todavía no se han beneficiado. Pero lo que se ve en las ciudades también vaa entusiasmar a los que viven en el campo para que aprovechen esas oportunidadescuando estén a su alcance.

4. Mejorar la rendición de cuentas en el servicio civil, puede contribuir a que elsistema educativo funcione mejor. En casi todos los países, la mayor parte delservicio civil atiende el sector de la educación. Cuando falla la gobernabilidad delos servidores públicos, las consecuencias son peores para la educación.

Casi todos nosotros estamos enterados del fracaso de Pakistán en el ofrecimientode adecuados incentivos para que personas más preparadas se conviertan en maes-tros y directores y desempeñen bien sus cargos una vez nombrados. Un estudio re-ciente hecho en áreas rurales demostró que de 125 escuelas visitadas por lossupervisores sólo 96 estaban abiertas en el momento de la visita. Y más aún, de estas96 escuelas, sólo la mitad estaba clasificada como de tiempo completo, y en casi unacuarta parte de ellas, menos de la mitad de los maestros estaban presentes (Gazdar2000). Un maestro de escuela del gobierno con un año de experiencia, puede legal-mente faltar al 18% del periodo escolar, pero los maestros también toman muchaslicencias no autorizadas. En Lahora, más del 40% de los directores de escuelas ofi-ciales creen que el ausentismo entre maestros es un problema serio comparado con el23% de directores de escuelas privadas, y los efectos se reflejan en los resultados delas pruebas que presentan los estudiantes (Banco Mundial 1996).

El ausentismo de los maestros es sólo un ejemplo de la forma como unagobernabilidad débil amenaza la calidad de la educación en todo Pakistán, pero esees un ejemplo muy importante. Cuando los maestros aparecen en los salones de cla-se, los estudiantes hacen lo mismo, con efectos muy efectivos para el aprendizaje.Cuando el aprendizaje aumenta, vemos que más estudiantes siguen en la escuela y


terminan más años de educación. Estos efectos son mayores para las niñas que paralos niños porque la demanda de educación para el sexo femenino es más sensiblecuando verdaderamente se quiere aprender (King, Orazem y Paterno 1999).

¿Cuáles son los instrumentos más efectivos para aumentar la rendición de cuen-tas? Debido a que otros países están tratando de resolver el mismo problema, noso-tros podemos aprovechar muchas experiencias que se han tenido dentro y fuera dePakistán para dar una respuesta. Lo que estamos aprendiendo es que un sistema edu-cativo que funcione bien se basa en una combinación de presión social, presióninstitucional y sistemas de pago adecuadamente estructurados. Ya mencioné el papeltan importante que puede tener la supervisión de la comunidad a través de comitésescolares locales donde el cuerpo de inspectores es deficiente, como sucedía en losejemplos de Balochistán y El Salvador. Cuando los padres se interesan por sus es-cuelas locales y tienen derecho a expresarse sobre el funcionamiento, la presión quese ejerce puede ayudar a asegurar que las escuelas estén abiertas durante el númerode días obligatorios, que los estudiantes reciban sus textos escolares y que los maes-tros vayan a la escuela.

Al mismo tiempo, es importante mejorar la supervisión oficial de las escuelas yacompañarla de un sistema efectivo de recompensas para el buen rendimiento, algoque destaque la importancia de obtener resultados. En Pakistán evidentemente hacefalta un sistema de esta naturaleza en las escuelas públicas. Aunque los maestros delas escuelas públicas reciben dos veces el salario de los privados, su rendimiento espeor y se ausentan por el doble de días que sus colegas en las escuelas privadas. Nosasalta la duda de si este comportamiento va a cambiar mientras los niveles salarialestienen tan poco que ver con el rendimiento y no hay castigos claros por faltar altrabajo. Esto no quiere decir que la paga deba ser la única motivación: la enseñanzaes una vocación y los docentes son más efectivos cuando se sienten motivados enparte por una cultura del profesionalismo y un deseo de ayudar a que los estudiantesaprendan. No obstante, el plan de los sistemas de pago debe reforzar y no debilitar elprofesionalismo.

5. Finalmente, poner en marcha las reformas para mejorar los resultados educativosen Pakistán, requeriría una gran dedicación del cuerpo docente como agentes delcambio. Incluso en países mucho más ricos que invierten bastante en la educa-ción, como Estados Unidos, Reino Unido y Singapur, los líderes políticos siguenmencionando las mejoras en la educación como una de sus más altas prioridades.Este mensaje de los más altos niveles del liderazgo envía una inequívoca señal alos funcionarios del gobierno y a las familias sobre la decisiva importancia de losresultados educativos para el futuro del país.

A nivel laboral del sistema educativo, Pakistán tiene verdaderos líderes einnovadores con ideas y energías. Estos líderes merecen el mejor apoyo de las esfe-


ras superiores. Un sistema de promoción en el cual la antigüedad sea uno de loscriterios predominantes, y esto parece ser lo que ocurre en Pakistán en todos losniveles educativos, ahoga la creatividad y el rendimiento.

Los nombramientos que dependan de las conexiones políticas pueden menosca-bar el éxito del sistema. Recordemos el interesante ejemplo de Balochistán que antesmencioné. Ese programa era una importante innovación, pero por más pasos que sehubieran dado hacia delante, la mala gobernabilidad y el liderazgo de la corrupcióndio como resultado un gigantesco retroceso. El apoyo de los donantes (incluido elapoyo del Banco), se evaporó cuando surgió la figura de contratar maestros no cali-ficados, a veces hasta analfabetos que no habían pasado el requisito del examen. Araíz de esto, hubo necesidad de terminar la financiación con el pretexto de contraór-denes y desautorizaciones en la interpretación. Con la desaparición de este programade vida corta, se detuvo el alentador crecimiento de las matrículas para niños y niñasque había florecido entre 1992 y 1997.

Además de darles apoyo a los líderes innovadores y reformadores dentro del sis-tema, es importante darles suficiente tiempo para poner en marcha verdaderas refor-mas. En Pakistán cambian con frecuencia a los secretarios de Educación; en los sieteaños antes de mayo del 2000, el ejercicio del cargo promedio fue de 8 meses a nivelfederal, 9 meses en Sindh, 10 meses en la Provincia de la frontera noroeste y AJK, 6meses en Balochistán y 13 meses en Punjab. Uno podría sacar la conclusión de quetan pronto como un programa de reforma empieza a tomar forma –lo cual inevitable-mente amenaza los intereses de algún grupo atrincherado y poderoso– el secretarioqueda despedido y la reforma una vez más pierde su impulso inicial.

CONCLUSIÓN: PUEDEN OCURRIR COSAS BUENAS

Quiero terminar con una nota de optimismo. Pakistán alcanzó un rápido crecimientoantes de 1990. Tiene gran potencial y talentosos empresarios y sus agricultores hicie-ron grandes innovaciones durante la Revolución Verde. Está moviéndose en la direc-ción correcta en varios campos: está mejorando el buen gobierno, trabajando bien enuna estrategia para mejorar los servicios sociales y sosteniendo un estimulante gradode estabilidad macroeconómica.

El progreso ha sido sumamente lento para revivir la inversión y el crecimiento.Para acelerar ese progreso, será importante que Pakistán mantenga una combinaciónadecuada de política macroeconómica. Los elementos de dicha combinación proba-blemente son:

• Una política fiscal severa basada en una relación más alta de impuestos/PIB (queresulte de la expansión de la base gravable y mejores recaudos, frente a tasastributarias más elevadas).


• Gastos públicos de capital más altos y más efectivos, de conformidad con loslogros frente a la movilización de recursos.

• Una prudente política monetaria que evite tasas reales de interés excesivamentealtas que pudieran sofocar la recuperación de la inversión.

• Una política cambiaria para estimular las exportaciones.

Sin embargo, como dijimos, se requerirán otras reformas políticas e institucionalesa fin de mejorar el clima para inversiones. Más desregulación; privatización acelera-da (con algunos primeros éxitos); mejor gobernabilidad, especialmente en adminis-tración tributaria y proyectos para atraer la inversión extranjera en sectores clave conalto potencial, por ejemplo, gas natural, serán elementos definitivos para mejorar elclima para la inversión.

En el terreno de la educación, aunque la situación actual es poco satisfactoria y elcamino que falta es difícil, hemos visto el nacimiento de opciones de reformasinstitucionales y promisorias políticas, que se han destacado en Pakistán, como lohan hecho en otros países. Estas iniciativas han involucrado a las comunidades loca-les, los padres de familia y agencias no gubernamentales que trabajan con la finan-ciación del gobierno para llenar grandes vacíos que existen en la oferta de escolaridad,especialmente para los pobres, las mujeres jóvenes y las juventudes campesinas. Paragrupos sin voto o sin derecho a voto y grupos vulnerables, las iniciativas localespueden arrojar resultados de mucho alcance. Esas iniciativas tienen varias ventajas:se basan en la motivación y conocimiento directo de los padres de familia y de lascomunidades para hacer cumplir más efectivamente el contrato implícito con losmaestros, reducir su ausentismo y hacer más esfuerzos; conducen a medios paradiseñar programas que atiendan los intereses sociales y culturales de los grupos vul-nerables y ayudan a movilizar recursos locales.

Si Pakistán tuviera éxito en mejorar todos los niveles educativos ¿cuál sería elefecto sobre su crecimiento? Los estimativos del crecimiento que se vieron en estedocumento indican que si en Pakistán se pueden cerrar las brechas creadas por ladiscriminación sexual, más o menos en la proporción en que se cerraron en los paísesasiáticos, las tasas de crecimiento podrían ser alrededor de 1 punto porcentual másalto durante un periodo considerable.

Este efecto sobre el crecimiento, naturalmente es sólo una parte de la historia. Losmejores resultados en la educación contrarrestarán otras amenazas para el desarrollohumano, como la desnutrición, ocurrencia frecuente de enfermedades y mortalidadinfantil. Y cada vez hay más evidencias de que la educación de las niñas mejora lagobernabilidad y así se promueven más inversiones, estimula un círculo virtuoso degobernabilidad y mejor clima para las inversiones, al igual que mayor crecimiento ymenos pobreza.

Pakistán no puede permitirse otra década de oportunidades desperdiciadas porculpa de un malsano clima para las inversiones, deficientes resultados en la educa-


ción y grandes brechas entre hombres y mujeres. Ya estamos más enterados quenunca sobre la gobernabilidad y las bases institucionales del crecimiento, sobre elvalor de la educación y de las desventajas de la discriminación por sexos para elcrecimiento económico y la reducción de la pobreza y sobre la forma como interactúanestas fuerzas. Los avances en el programa social de mejorar los servicios públicos ydotar de los medios a los pobres y a las mujeres para participar, pueden ser una grancontribución para el crecimiento. Análogamente, los resultados del programa estruc-tural orientados a mejorar el clima para las inversiones, son vitales para la reducciónde la pobreza. Estoy seguro de que este país puede avanzar decididamente haciaambos frentes y, si esto sucede, creo que Pakistán podría entrar en un largo periodode muy rápido crecimiento y desarrollo.

REFORMA, REDUCCIÓN DE LA POBREZA

Y EL NUEVO PROGRAMA DE CHINA*

Nicholas Stern

(Universidades de Beijing y Qinghua, Beijing, China, junio de 2001)

Es un gran placer para mí poder hablar hoy con ustedes. Después de pasar seis de losmás fascinantes meses de mi vida enseñando en Beijing en 1988, siempre gozo re-gresando al vivificante ambiente de una ilustre universidad china. En aquellos mesesen China, descubrí que los estudiantes combinaban el talento técnico, una sed poraprender, preguntas fundamentales y una extraordinaria capacidad por el trabajo duro:una irresistible combinación para un profesor como yo.

Mi tema hoy es crecimiento y reducción de la pobreza. Voy a repasar brevementeel impresionante crecimiento pasado de China y luego me concentraré con más detallesen el cuadro de la pobreza: las conquistas anteriores y los problemas que quedan. Lapobreza en un mundo de abundancia es el reto más grande de nuestra época. ¿Quémejor lugar para venir a analizar la pobreza y aprender la forma de superarla queChina, que en los últimos años ha establecido un récord de crecimiento y reducciónde la pobreza, que no tiene paralelo entre las naciones ni en los últimos siglos de lahistoria de ese país? Finalmente, expondré lo que consideramos los más grandesdesafíos que le quedan a China y sugeriremos un programa para más reformas quepuedan mantener el ímpetu inicial de crecimiento y de reducción de la pobreza.

CRECIMIENTO Y REDUCCIÓN DE LA POBREZA EN CHINA DESPUÉS DE LA REFORMA

Un récord de éxitos

Desde el punto vista del número de personas que escapan a la indigencia absoluta deingresos, sin duda alguna China ha hecho la máxima contribución para la reducciónglobal de la pobreza que pueda hacer cualquier país durante los últimos 20 años.

* Este capítulo contiene los discursos pronunciados en la Universidad de Beijing y en la Universidad de Qinghuaen junio de 2001. Quisiera agradecer a Deepak Bhattasali, Shaohua Chen, Robert Crooks, David Dollar, MarkDorfman, David Ellerman, Athar Hussain, Peter Lanjouw, Tamar Manuelyan Atinc, Alan Piazza, MartinRavaillon, Halsey Rogers y Juergen Voegele por sus colaboraciones y comentarios. Se extrae de un trabajorealizado con Athar Hussain y Joseph Stiglitz (ver Hussain, Stern y Stiglitz 2000).


Utilizando las líneas oficiales de pobreza de ingresos como referencia, el número depobres en China rural bajó de 250 millones en 1978, el primer año de las reformaseconómicas, a cerca de 34 millones en 19991. Más o menos la mitad de esta hazaña seconsiguió entre 1978 y 1985 (Figura 1). Estos logros son impresionantes no sólo porsí solos sino también en comparación con las tendencias en casi todo el resto delmundo. En realidad, las cifras más elocuentes dicen que mientras el número de po-bres a nivel mundial cayó en 8 millones entre 1978 y 1988, el número de pobresfuera de China en realidad creció en 82 millones.

La locomotora que arrastra a toda esta gente fuera de la pobreza ha sido, natural-mente, en China las dos décadas de crecimiento extraordinariamente rápido de losingresos. Las reformas orientadas hacia el mercado lanzadas en 1979, mejoraronmucho el dinamismo de las economías rurales y urbanas. Los cálculos hechos por elBanco Mundial hace unos años, mostraron que si las provincias de China se hubierantratado como países separados, que no es una idea descabellada, dado su tamaño, los20 países de más rápido crecimiento en el mundo entre 1978 y 1995 hubieran sidochinos2. Este crecimiento tan compartido redujo la pobreza de manera dramática.

Al examinar la notable experiencia de China, algunos han observado que si hu-biera sido posible mantener constante la desigualdad mientras todavía se lograbanestas tasas de crecimiento, la reducción de la pobreza hubiera sido todavía más rápi-da. Sin embargo, éste no es un caso hipotético razonable. Dado el punto de partida deuna economía centralmente planificada, pocos incentivos individuales y una distri-bución muy igualitaria de los ingresos, la mayor desigualdad de los ingresos no erasólo inevitable sino también conveniente en el proceso de reforma, puesto que ayu-daba a ofrecer los incentivos económicos necesarios para gran parte del crecimientoque ha ocurrido en los últimos 20 años. No obstante, es útil entender cómo surgió ladesigualdad, puesto que esto es fundamental para entender el proceso del crecimien-to. Ha sido un proceso continuo pero a veces desigual y analíticamente es útil divi-dirlo en dos fases, así:

• Desde 1978 hasta mediados de los años 1980, el crecimiento en gran parte tuvolugar en el sector rural. El Sistema de Responsabilidad de los Hogares mejoró laproductividad y los precios para los productos agrícolas se mantuvieron altos. Ladesigualdad descendió entre las áreas urbanas y rurales cuando estas últimas em-pezaron a alcanzar a las primeras.

1 Para ser más precisos, la línea oficial de pobreza utilizada en China en los últimos años es una línea híbridaingreso-consumo y está aproximadamente un 30% por debajo del US$1 estándar por día utilizado general-mente por el Banco Mundial y en muchos apartes de este libro.

2 Obsérvese que el cálculo no trae estimativos comparablemente desagregados para India, otro enorme país deprovincias con tamaño de países (en India, estados) que también creció rápidamente durante gran parte de esteperíodo.

91REFORMA, REDUCCIÓN DE LA POBREZA Y EL NUEVO PROGRAMA DE CHINA

• Desde mediados de los años 80 hasta mediados de los 90, el rápido crecimientofue estimulado por la expansión de las empresas en municipales y locales (TVE).Este crecimiento tuvo especiales beneficios en la intersección de las áreas ruralesy urbanas, cuando la mano de obra rural viró hacia la economía no agrícola. Losgastos públicos, incluso el régimen tributario, favorecieron las áreas costanerasdurante este periodo y esas áreas crecieron rápidamente. Entre tanto, las áreasmás remotas sufrieron continuos retrasos en el crecimiento.

• A mediados de los años 1990, el sector rural de nuevo disfrutó de una oleada decrecimiento impulsada por los mejores términos del comercio para la agriculturacuando los precios de adquisición del grano subieron (es decir, se acercaron a losniveles del mercado). En consecuencia, la pobreza rural cayó más rápidamenteque en los periodos anteriores.

• Desde mediados de los años 90 hasta hoy, China ha regresado a una ruta decrecimiento caracterizada por mayor dinamismo en el sector urbano y en las re-giones costaneras que en cualquier otra parte. La reducción general de la pobrezasigue adelante, pero las áreas más remotas y los grupos de población más pobresno están disfrutando de mejoras proporcionales en sus niveles de vida.

Figura 1Número de pobres absolutos en China rural, 1978-99

Fuente: Oficina Nacional de Estadística (2000).

Número de pobres (en m illones)

300

250

200

150

100

50

0

19781979

19801981

19821983

19841985

19861987

19881989

19901991

19921993

19941995

19961997

19981999


Además de los ingresos, el periodo de reforma también ha visto sustanciales me-joras en los indicadores del desarrollo humano. Los estimativos oficiales de la tasade analfabetismo entre adultos han caído en más de la mitad, de un 37% en 1978 amenos del 17% en 1999. En cuanto a la salud, las tasas de mortalidad infantil tam-bién han bajado aunque menos drásticamente; la tasa de mortalidad infantil bajó de41 por mil nacimientos vivos en 1978 a 30 en 1999. Estas estadísticas son sólo indi-cativas, pues ellas merecen más atención cuando estén disponibles mejores datos.(En realidad, espero tener más información en mi próxima visita a China).

Este es pues el telón de fondo contra el cual es preciso considerar los retos de lapobreza que hoy enfrenta China: un récord de gran éxito, pero con desniveles en sudistribución sectorial y geográfica. Debemos reconocer, sin embargo, que este desni-vel ha sido una parte inherente de un proceso dinámico para reducir la pobreza.

Elementos del éxito de China

La economía china presenta una mezcla de características de una economía de mer-cado entrelazada con las de una economía dirigida. Tres elementos institucionalesfueron la clave durante los últimos 20 años de reformas: descentralización, reformasrurales y experimentación e innovación que incluían nuevas empresas como las TVE.Cada elemento es decisivo para entender la manera como China pudo utilizar sucapital social y organizacional para transformar la economía y generar crecimiento.

La descentralización, con sus numerosas facetas, permitió la experimentación yla innovación sin trastornos masivos. El gran sector rural también vio una descentra-lización fundamental. El sector contribuyó al crecimiento de la productividad en lasprimeras etapas de la transición de China y sirvió como una fuente de mano de obrapara el crecimiento industrial durante todo el periodo. A su vez, la descentralizacióny las instituciones y tradiciones rurales sentaron las bases para empresas nuevas, engran parte colectivas, rurales e industriales que orientaron el crecimiento de China amediados de los años 80.

El análisis de la descentralización, la economía rural y las nuevas empresas, ofre-ce un contexto y una razón de ser de la aproximación evolutiva y exitosa de Chinahacia la transición, que se puede resumir en una forma generalizada desde el puntode vista de cuatro principios u observaciones.

• Basarse en las instituciones existentes. La experiencia china muestra que un pro-ceso de transición con fines de adaptación, si se procede paso por paso, puedeconservar el capital social y organizacional desarrollado en etapas previas de de-sarrollo y transformarlo de tal suerte que mejore la eficiencia y la productividad.A veces el método paso a paso o incremental se entiende mal como si fuera “gra-dual” o lento. Sin embargo, las reformas agrícolas de 1978-84 tal vez representan


el cambio más grande y exitoso en el campo social y económico durante elperiodo más corto de tiempo contemplado alguna vez en la historia. Las reformasmaduraron con experimentos de abajo hacia arriba que se basaban en vivasremembranzas de la gente que evocaba la labranza familiar. Se empezaron a ex-tender horizontalmente en un proceso de aprendizaje social y luego fueron esca-lando hasta que el gobierno las tomó a su cuidado en todo el país. En contraste, lapretensión rusa de “legislar”, casi instantáneamente una gran serie de institucio-nes para una economía de mercado (de la cual la población no tenía recuerdo vivoalguno) tal vez pueda tomar mucho más tiempo para lograr la meta de una eco-nomía de mercado en buen funcionamiento. Los procesos utilizados en Rusiacondujeron a un mayor deterioro del ya frágil capital social del país, del compor-tamiento social y de las estructuras institucionales y debilitaron los incentivospara la innovación, la inversión y el cambio estructural.

• Adoptar un modelo de aprendizaje. Existían poderosos argumentos a favor deseguir un enfoque evolutivo: argumentos basados en información, comporta-miento y comprensión. Al comienzo de un proceso de reforma, no es posibleprever y menos aún resolver todos los problemas que surgen en etapas posterio-res. Así pues, el cambio tiene que ser un proceso de aprendizaje con fines deadaptación y no seguir un anteproyecto ya establecido. Los franceses tienen paraesto una expresión: para aprender se hace camino al andar; es decir a medida quese avanza. El 13 de junio de 1987, el People’s Daily cita estas palabras de DenXiaoping:

En términos generales, nuestras reformas rurales han avanzado muy rápido y losagricultores han estado muy entusiasmados. Los que nos tomó completamente porsorpresa fue el desarrollo de las industrias de la ciudad y el campo. En el campo tuvoauge toda clase de pequeñas empresas, como si de repente hubiera aparecido sinsaber de dónde un extraño ejército. Esta no es una proeza de nuestro gobierno central.Cada año, las empresas de la ciudad y del campo logran el 20% de crecimiento. Estoes algo en lo que nunca había pensado. Los otros camaradas tampoco. Fue una sor-presa. (Citado en Becker 2000:68).

China ha tenido éxito en permitir que las regiones hagan experimentos y luegoampliar los que tengan éxito al nivel nacional.

• Aceptar que la reforma y el cambio no son lineales. La ruta de la reforma puede irmás en zigzag que en línea recta y en el pasado China ha aceptado que las circuns-tancias del cambio requieren otro método. Para acudir a un ejemplo actual, elsector financiero fue muy tolerante en las primeras etapas de la reforma, cuandolas fuentes de energía fueron liberadas en los sectores agrícolas y de las TVE, peroahora necesita adaptarse a las reglas básicas de la economía de mercado en lamedida en que las opciones entre las empresas y los proyectos cada vez son máscomplejas y la viabilidad del sistema financiero se ve amenazada. Las empresas


de propiedad del Estado (SOE, sigla en inglés), anteriormente jugaron un papelimportante en el bienestar social para los trabajadores, pero la red de seguridadbasada en la empresa ahora es un obstáculo para la flexibilidad del mercado labo-ral y disminuye el crecimiento. Y mientras la descentralización del poder delsistema tributario ha traído algunos beneficios para estimular las localidades conrecursos energéticos, ahora puede llevar a una caótica falta de financiación y hos-tigamiento por parte de las autoridades tributarias.

• Mantener la cohesión social. El cambio puede exigir grandes esfuerzos a unasociedad, y es importante mantener un nivel de cohesión social que permita a lagente continuar actuando conjuntamente. Quedé bastante impresionado por lacapacidad de China para lograr una acción colectiva durante todo el periodo de lareforma, en una variedad de situaciones como las iniciativas de desarrollo rural ylas TVE. Por ejemplo, en mi reciente visita a la provincia de Shanxi quedé sor-prendido con la habilidad de las mujeres del campo para actuar en conjunto yefectivamente en un programa de microempresas financiado por microcréditos ypor los agricultores y funcionarios para trabajar sobre la organización colectivade terrazas.

A medida que China avanza en su camino hacia la reforma, resulta importanterecordar y mantener estos principios generales. El fracaso de las reformas en muchasotras economías en transición fue fruto de falsas esperanzas de encontrar atajos quellegaran a reformas institucionales casi de la noche a la mañana (un ejemplo es laprivatización mediante cupones). China ha evitado la tentación de aferrarse a pana-ceas y la misma inclinación le servirá muy bien para encarar los actuales desafíos.Hay que encontrar nuevas soluciones, al buscar esas soluciones es importante noabandonar los principios básicos que han demostrado tener éxito hasta hoy. La res-tructuración y la privatización requieren tiempo y cuidado, y es importante hacerlasbien. Pero esto no debe causar vacilaciones: precisamente porque las reformas nece-sitan tiempo, hay buenas razones para seguir adelante con ellas tan pronto como seaposible.

La pobreza que queda

A pesar de los grandes éxitos de los últimos 20 años, subsiste una enorme pobreza enChina. Quisiera regresar a las estadísticas sobre la pobreza de ingresos ya menciona-da. Para comenzar, necesito un momento para explicar la forma como se calculan laslíneas de pobreza de los ingresos para poder entender las diferencias entre las distin-tas líneas que se pueden utilizar.

Con frecuencia, una oficina de estadística empieza calculando el costo de unacanasta familiar mínimamente aceptable para un hogar de un tamaño dado: una fami-


lia de cuatro personas, digamos3. Luego calcula la participación normal de los ali-mentos en los presupuestos hogareños y se utiliza esa relación para balancear elpresupuesto de los alimentos con un costo mínimo del consumo total para el hogar.El paso final consiste en utilizar la participación promedio de consumo sobre losingresos para llevarla a una línea de pobreza de consumo.

Utilizando esta metodología, la línea oficial de pobreza de los ingresos para Chi-na se ha fijado en US$0.70 por día (calculada en 1993 PPP o precios internacionales)4.Esta es una línea completamente baja de pobreza según los estándares mundiales. Sitomamos los estándares internacionales más comúnmente usados para la pobrezaabsoluta, o sea US$1 al día, encontramos que el número de pobres según ingreso enChina en 1999 llega a 98 millones, en comparación con la cifra oficial para ese añode 34 millones (o de 35 a 40 millones, utilizando un método más comparable deestimativo basado en los ingresos). Esta diferencia también explica que un gran seg-mento de la población, unos 60 millones de personas, vive de cero a 30 centavos dedólar al día por encima de la línea oficial.

La dimensión del desafío puede ser aun más grande de lo que indican estas cifras.En cuanto a la línea de pobreza de China, el consumo es menor que el ingreso, demodo que la medición del problema de pobreza absoluta es mucho más alta cuandoutilizamos este sistema métrico. En 1999, 240 millones de personas en China vivíanen familias con consumo por persona de menos de US$1 al día.

La batalla contra este remanente de pobreza requiere entender muy bien cuálesson las personas que quedan, dónde viven y cómo las afectan los desarrollos econó-micos y los programas del gobierno. Simplemente, ¿qué sabemos sobre la gente po-bre que queda? Pensemos en los siguientes elementos clave del perfil de pobreza deChina.

Características individuales y familiares de los pobres. Los análisis de la pobrezaen otros países han descubierto cierta uniformidad en las características de los indivi-duos que conforman hogares pobres. Aunque no tenemos acceso a datos detalladosde los hogares para China, otros tipos de evidencias indican que se mantienen patro-nes similares.

• A nivel mundial, las minorías étnicas tienen muchas más probabilidades de serpobres. En China esas minorías suman menos del 9% del remanente de pobresabsolutos (Banco Mundial 2001a:9). Esta preponderancia de las minorías entrelos pobres se refleja en la pobreza de todo el país: los distritos autónomos de

3 “Mínimamente aceptable” se puede definir de varias maneras, pero en los países pobres con frecuencia se basaen alimentos nutritivos clave y se empieza con las calorías.

4 PPP se refiere a la paridad del poder adquisitivo. Los estimativos de PPP, que se basan en encuestas internacio-nales sobre los precios de bienes cuidadosamente especificados, tratan de hacer comparaciones significativasentre países ajustando diferencias en el costo de vida.


minorías representan más del 40% de los que se denominan distritos pobres anivel nacional. Gran parte de esta pobreza, como lo veremos, puede estar relacio-nada con fenómenos geográficos.

• Los hogares menos educados, tienen su máxima representación entre los pobres.Incluso agregados al nivel provincial, las diferencias entre ricos y pobres en Chi-na son muy grandes en esta dimensión: los años promedio de escolaridad vandesde 3.5 en las provincias más pobres hasta cerca de 8 en las más ricas (Chen yWang 2001).

• Los hogares dirigidos por mujeres, en muchos países, tienen más posibilidadesde ser pobres que los demás. Que este sea el caso de China, depende de la confor-mación de esos hogares. Si consisten principalmente en hogares que no incluyenhombres adultos fuertes y sanos, entonces, dadas las desventajas que tienen lasmujeres en el mercado laboral, esos hogares tienen más posibilidades de ser po-bres. Si, por el contrario, los hogares dirigidos por mujeres en las áreas rurales,tienen un hombre adulto que ha ido a trabajar en la ciudad y está haciendo remesas,esos hogares pueden estar en mejores condiciones que el promedio. Las pocasevidencias de que disponemos en China indican que las mujeres no tienen quetolerar la pobreza a tan altos niveles como los hombres, lo cual quiere decir que laprimera historia no es la que se debe tener en cuenta (Banco Mundial 2001a: 8).

• La invalidez está muy correlacionada con la pobreza. En China, el análisis de lasevidencias que tenemos, indican que la gente inválida representa una parte consi-derable y ascendente de los pobres. Los cálculos nos dicen que de 60 millones depersonas inválidas en 1997, 17 millones eran absolutamente pobres y 12 millonesestaban entre los pobres5 absolutos del campo, lo cual significa que los inválidostienen muchas más probabilidades de ser pobres que la población en general.

Las investigaciones cuidadosas basadas en datos confiables son definitivas paraentender las características y la situación de quienes viven en la pobreza. China esafortunada al tener datos básicos de alta calidad en numerosos frentes, pero hay mu-chas posibilidades de mejorarlos en cantidad y calidad con investigaciones basadasen esos datos, como lo veremos.

Características sectoriales y geográficas de los pobres. Que un hogar sea pobredepende no sólo de quién vive allí sino también de su localización. Esto es cierto entodos los países: por ejemplo, en los países en desarrollo, las áreas rurales por logeneral son más pobres que las urbanas, y esta desigualdad es una de las causas de laemigración del campo a la ciudad. Pero en China, más que casi todos los demáspaíses, las discrepancias espaciales tienen posibilidades de ser más duraderas. Esto

5 Banco Mundial (2001a). 10, citas estadísticas de la Federación de gente inválida en China.


se debe a que el sistema de empadronamiento y la falta de un mercado de viviendabien desarrollado ha restringido mucho la movilidad de los trabajadores (incluso másallá de las barreras naturales para la movilidad que se encuentra en casi todos lospaíses), debilitando así las fuerzas naturales que equilibran la migración laboral. Acausa de esto, en parte, han surgido varios tipos importantes de desigualdades espa-ciales:

• La ciudad y el campo. China tienen enormes desigualdades entre la ciudad y elcampo en cuanto a niveles de pobreza y de ingresos, mucho más grandes que lasde India, por ejemplo. Mientras que el 27% de la población rural tenía un consu-mo total de menos de US$1 al día en 1999, esto le ocurría sólo al 0,5% de lapoblación urbana registrada6. Incluso teniendo en cuenta un costo de vida que seaun 25% más alto en las áreas urbanas que en las rurales, la proporción de residen-tes urbanos que viven con menos de US$1 al día se eleva sólo a un 1%.

• Provincias de la costa y del oeste. Dentro de las áreas rurales hay grandes diferen-cias en la incidencia de la pobreza entre y dentro de las provincias, pero dondemás se observan es entre las provincias de la costa y las del occidente. La Figura2 da un ejemplo de la variación de la pobreza según las provincias.

• Distritos de la montaña y otros distritos pobres. Más o menos el 30% de todos losdistritos en China a nivel nacional se distinguen como distritos pobres y otroscomo “relativamente pobres” dentro de las provincias. Más o menos la mitad delos pobres de China viven en los llamados distritos pobres: 53% en 1999 (BancoMundial 2001a). Muchos de estos distritos están en las zonas montañosas, dondeel desafío de integrarse con las economías nacionales e internacionales es bastan-te grande.

La nueva agenda para la reforma

Como es evidente, aun después del tremendo crecimiento y reducción de la pobrezade las dos últimas décadas, queda mucho por hacer. Los grandes desafíos restantes sepueden agrupar en tres categorías:

• Fortalecer más el sector privado creando las instituciones necesarias para pro-mover la competitividad, aumentar la productividad y crear oportunidades detrabajo.

• Aumentar la integración interna de la economía para ayudar a atacar directamentelos grupos aislados de pobreza que quedan.

6 Más adelante volveré sobre el problema de obtener datos sobre la población no registrada de los emigrantesrurales que viven en áreas urbanas.


• Promover la integración externa mediante la implementación de los compromi-sos de la Organización Mundial de Comercio (OMC) y el logro de un mayor papelinternacional.

Como últimamente se ha oído hablar tanto de la OMC, me voy a ocupar ante todode los dos primeros retos. Pero que no haya malentendidos en cuanto a la elecciónque hago de los temas. La entrada de China a la OMC es de gran importancia no sólopara China sino para el mundo entero.

FORTALECER EL SECTOR PRIVADO

El primer reto del fortalecimiento del sector privado es el incremento de lacompetitividad. Algunas de las primeras fuentes del crecimiento de la productividad,como las que surgen simplemente de mitigar las restricciones de la economía dirigi-da, tuvieron grandes efectos iniciales pero en algunos aspectos están quedando sinfuerza.

El segundo gran reto es la creación de empleos. Las estimaciones varían mucho,pero durante esta década se van a tener que generar más de 100 millones de empleosnuevos para ocupar trabajadores que ya no se necesitan en la agricultura, aquellosque vienen saliendo de las SOE (SOE = campo de atención especial de las operaciones)y TVE, y aquellos que acaban de ingresar a la fuerza laboral. Este tipo de creación deempleo sólo puede venir de una mayor apertura de la economía de mercado interna yexterna y de no inflar más el empleo en el sector público.

La mayor productividad y el crecimiento del empleo dependen de reformas im-portantes del sector financiero, de los servicios comerciales y de la infraestructura(por ejemplo, telecomunicaciones y energía). Las instituciones que sirven de apoyoen una fase de la reforma, si siguen iguales, se convierten en trabas para la siguiente.La agenda de la nueva reforma requiere una metamorfosis de las instituciones exis-tentes. Las funciones financieras y sociales de las empresas y bancos necesitan sepa-rarse para que China alguna vez tenga:

• Bancos que hagan préstamos para propósitos (fines) comerciales. (Ellos no pue-den seguir apoyando la carga de las SOE y seguir siendo viables como bancos).

• Empresas que operen flexiblemente sobre una base de mercado (no como provee-dores rígidos exclusivos de bienes públicos locales), con desembolsos sociales“al descubierto” y sobre presupuesto y con vivienda, educación y servicio médicoseparados de las empresas para mejorar la movilidad de la mano de obra.

• Un sistema de seguridad social que se maneje públicamente y esté separado de lasempresas de modo que éstas se puedan restructurar y la población reciba un ade-cuado nivel de protección. Esto también les permitirá a las personas ser empresa-riales en esta opción de actividad y ocupación.


Todo esto es un reto serio, pero es más fácil con los éxitos de los últimos 20 años.Ahora existe allí una nueva economía que puede dar oportunidades de donde obtenerfactores y dar una base para la fijación de impuestos.

Empresas, competencia y el clima para la inversión

Un elemento importante para fortalecer el sector privado consiste en asegurar quehaya una competencia fuerte y que esa competencia se extienda hasta los sectores demás arriba que ofrecen servicios financieros y comerciales. Las empresas pequeñas ylas que se están poniendo en marcha juegan un papel importante en este proceso. Quelas empresas puedan entrar y salir con más facilidad es decisivo para la competencia.

Entrada: SME como propulsores del nuevo crecimiento y de la creación de empleos.La vitalidad económica tiene que venir ante todo de adentro: de mejorar el clima parala inversión nacional y dar rienda suelta cada vez más a las energías creativas yempresariales del pueblo chino7. ¿Por qué hay todavía tantas regulaciones y restric-ciones para la entrada de nuevos negocios formales? Una razón es que los gobiernosa nivel nacional, provincial, de ciudad y local, quieren actuar como los buenos pa-dres de familia que siempre tratan de proteger a los “niños” contra cualquier posibi-lidad de que alguien los lastime. Los negocios nuevos tienen que pasar toda clase depruebas y salvar toda clase de obstáculos. A veces estos obstáculos se conviertenen las mayores fuentes de corrupción. En lugar de tratar al sector de pequeñosnegocios como una guardería para unos cuantos niños mimados o vacas lecheraspara funcionarios locales, el gobierno podría hacen una mejor labor tratándolo comoun campo de desove para millones de peces, con la convicción de que sólo unoscuantos medrarán.

¿Qué consecuencias traerá este enfoque para el papel del gobierno? Las interven-ciones del gobierno deberían tener como objetivo capacitar más bien que restringir ovolverse paternalista. Por ejemplo, el gobierno podría dedicarse a reformar los ban-cos para que ellos puedan hacer préstamos pequeños o eliminar restricciones sobrelos movimientos de modo que los trabajadores acudan donde haya más empleos. Lasempresas y la estructura de la industria son elementos para dar oportunidades y pro-piciar el crecimiento. Los mercados competitivos pueden impulsar ese crecimientode la productividad, pero hacerlo también con los ajustes estructurales de empresasen problemas. Al principio esto puede parecer duro, pero lo que importa es el nivelde vida de la gente y no la supervivencia de determinadas empresas. Esta es la razónpor la cual algunos elementos de la protección social no son precisamente “progra-

7 Ya analicé otros aspectos del clima para la inversión en mi conferencia “Una estrategia para el desarrollo”dictada en la Universidad del Pueblo de China en Beijing durante esta misma visita a China.


mas sociales” sino componentes económicos clave en una vigorosa economía demercado. En resumen, hay que “Proteger al pueblo, no a las empresas”.

Los programas de reformas en Europa Oriental nos han dado muchas leccionesnegativas, como evitar intentos de construir instituciones de la nada y de la noche a lamañana, pero también hay algunas positivas. Una de las lecciones más importantesha sido la vitalidad y el éxito en general del sector empresarial de tamaño mediano ypequeño (SME) en países como Hungría y Polonia.

Ya he hecho énfasis en la importancia de eliminar las restricciones burocráticaspara que puedan surgir y florecer nuevos negocios pequeños. Sin embargo, es impor-tante recordar que las SME no provienen sólo de abajo (poner en marcha negocios)sino también de arriba. La reforma de las empresas de propiedad del Estado es unafuente de negocios de tamaño mediano y pequeño (transferencias de activos o diso-luciones). Las empresas de tamaño mediano serían las líneas más importantes deproductos o los componentes de las SOE originales. Los pequeños negocios genera-dos por una SOE podrían tener su origen en cualquier aspecto de la empresa que lopudiera manejar contractualmente un negocio pequeño. Por ejemplo, los camiones ylos furgones se les podrían vender con el tiempo a sus conductores, y así se crearíanpequeños negocios de transportes que no sólo les prestarían servicios a las empresasoriginales sino que también podrían encargarse de otros negocios y de otros trabaja-dores8. Análogamente, el taller de reparación de vehículos en la gran empresa sepodría reorganizar como un pequeño negocio que suministrara servicios a la empre-sa. De esta manera, muchas partes de una gran SOE se podrían dividir en pequeñasfirmas o micronegocios, que luego se fortalecerían para crecer y tomar bajo su cuida-do otras empresas. A nivel de pequeña empresa una unidad especial en la SOE podríafuncionar como una “incubadora interna” para transferir activos a estos pequeñosnegocios de servicios o proveedores de repuestos.

Los gobiernos locales pueden ayudar a reformar el clima de inversiones para SME,simplificando, haciendo transparentes y facilitando el proceso de transferencias deactivos y arranque de negocios. Con un claro mandato público desde arriba paramejorar el clima local de los negocios, las asociaciones de pequeños comerciantespueden estimularse para que presionen a los gobiernos locales desde abajo.

Otro elemento para facilitar el clima de las inversiones es la capacitación a travésde educación y entrenamiento. Los gerentes y empresarios de nuevas cesiones o denegocios incipientes en su mayor parte serán personas que ya han estado trabajan-do pero que tienen poca experiencia para dirigir una empresa basada en el mercado.

8 Esas micro transferencias de activos formaron parte del programa de restructuración en las Acería Ispat-Karmer en Kazakhstan que fue apoyado por el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (ERBD) y laCorporación Financiera Internacional (IFC).


De ahí que deba hacer énfasis en la importancia de retener gente para microne-gocios, negocios pequeños y medianos. Las organizaciones de educación públicao privada y los servicios de extensión necesitan hacer frente a este reto. Lasnuevas tecnologías informáticas para la educación a distancia podrían ser útilesen este campo.

Salida: destrucción creativa. En su gran visión del desarrollo impulsado por el mer-cado, Joseph Schumpeter empleaba la frase “destrucción creativa” para hacer énfasisen que nacimiento y muerte son por igual parte de la vida económica. A nivel desociedad como un todo, hay un proceso de “destrucción creativa” que se traslada deuna etapa de la reforma a la otra. La solución institucional creativa en una etapapuede convertirse en un impedimento que necesita transformarse para pasar a la si-guiente etapa.

La destrucción creativa también es necesaria a nivel micro de la empresa. Cuandola creación de oportunidades para empleos es un imperativo de primer orden, podríaparecer contradictorio destacar la necesidad de desarrollar procedimientos viables dequiebra. Pero los empleos que se conservan sólo por medio de subsidios que dilatanla quiebra son empleos estériles: no conducen a ningún crecimiento nuevo y no pue-den ser multiplicadores. Modernizando los mecanismos para restructurar o reciclarlos viejos activos, y volviendo a entrenar a los trabajadores, se pueden crear muchosmás trabajos nuevos, verdaderos empleos.

Como estoy seguro de que los lectores han oído suficientes conferencias genera-les de economistas occidentales sobre el fortalecimiento de la quiebra, voy a referir-me a dos puntos específicos. Una de las virtudes sociales de restructurar grandescompañías y formar varias de tamaño mediano (por ejemplo cesiones), es el hechode facilitar el cumplimiento de las restricciones presupuestales haciendo que las com-pañías pequeñas sean “susceptibles de quiebra”, mientras la gran SOE original podríajugar el juego “demasiado grande para quebrar”. Los gerentes de nivel medio seenfrentan a una disyuntiva: la transferencia de activos les da mayor libertad y capaci-dad para innovar, pero la restricción presupuestal es severa. El gobierno necesitainclinar la balanza a favor de las empresas nuevas.

El segundo punto se refiere a que cuando las compañías entran en quiebra porliquidación, los predios de una vieja fábrica se pueden convertir en un “parque indus-trial” para pequeños negocios nuevos que inicien gerentes medios de la empresa,ingenieros y trabajadores, utilizando parte del antiguo espacio y partes del equipoviejo y empleando a algunas personas del antiguo staff. Eso también preserva algu-nos de los pequeños fragmentos viables del capital organizacional de la antigua fir-ma. En una economía de transición la quiebra y los negocios iniciales no deben serdos procesos separados sino, siempre que sea posible, dos caras de la misma mone-da. Después de unos cuantos relatos de éxitos, esta forma de quiebra, junto con arran-


ques de negocios, empezará a aliviar las presiones sociales contra las quiebras yfacilitará más el proceso de restructuración para seguir adelante9.

Facilitar el crecimiento de las SME: servicios comerciales. Eliminar las restriccionesy los trámites burocráticos en los pequeños negocios que están arrancando es sóloparte de la tarea de mejorar el clima para las inversiones. Las grandes firmas podríantratar de atender internamente sus propias necesidades, pero los negocios de pequeñoy mediano tamaño en todas partes necesitan ciertos servicios complementarios queno pueden darse el lujo de contratar personal internamente. Éstos se refieren a conta-bilidad, entrenamiento, proceso de la información, servicios de evaluación, merca-deo, diseño, ingeniería, capacitación, proceso de información, reparación de equiposy, claro está, financiación.

Antiguamente había pocas funciones para servicios tales como mercadeo yauditoría externa y los pocos servicios que se prestaban estaban a cargo de pequeñascompañías independientes. Por esto se debe ver el sector de los servicios como unafuente de crecimiento por derecho propio y como una parte necesaria del crecimientoen los sectores manufactureros de las SME. Parte de este crecimiento en el sector delos servicios puede provenir de la entrada y expansión de firmas internacionales deservicios. Pero no hay razón para creer que parte del crecimiento del sector de losservicios no pueda venir de unidades de servicios que están iniciándose y funcionesde personal de grandes compañías en la medida en que se vuelven menos integradasverticalmente. Las unidades de servicios podrían llegar a ser negocios independien-tes, ofreciendo servicios contractualmente a su unidad original y abasteciendo a unsector más amplio de clientes.

Facilitar el crecimiento de SME: el sector financiero. No es necesario recordar laagenda inconclusa en el sector financiero, con sus préstamos improductivos y lapermanente necesidad de restructurar instituciones financieras para operar en unaeconomía de mercado10. En cambio, me gustaría hacer énfasis en la financiación depequeños negocios, financiación comercial y a largo plazo, puesto que ellos sonimportantes propulsores de la nueva creación de empleos y de crecimiento. Cuandolas empresas nuevas son el fruto de cesiones de SOE y TVE, la empresa matriz, por logeneral, puede ofrecer alguna financiación y suministrar directamente algunos de los

9 Algunos economistas podrían decir que este tipo de liquidación que hace énfasis en los empleos nuevos parael personal antiguo es “ineficiente” y que los activos se deberían subastar y dejárselos al mejor postor. Peroesa clase de “eficiencia” tan estrecha de “los libros de texto” nunca puede pasar de ser esos libros de textocuando las presiones sociales bloqueen esa liquidaciones.

10 Ver el nuevo Informe sobre investigación de políticas del Banco Mundial, Finance for Growth: Policy Choicesin a Volatile World (Banco Mundial 2001e).


activos en arriendo y algunos de los insumos como crédito. Pero es necesario elacelerado desarrollo de los bancos para financiar compañías de pequeño y medianotamaño y para un mayor crecimiento.

El financiamiento en condiciones comerciales sobre una base sostenible no esuna práctica que se pueda iniciar rápidamente siguiendo una lista de verificación.Una avezada experiencia y un criterio maduro son elementos clave en el negocio dela banca y esas destrezas humanas toman años para desarrollarse. Es necesariomaximizar el aprendizaje horizontal entre los bancos que desarrollan con éxito labanca de SME y los bancos que se están quedando a la zaga.

Otros componentes del clima para inversiones

Voy ahora a examinar la infraestructura que complementa el crecimiento del sectorprivado, los mecanismos reguladores que ofrecen las bases para el crecimiento yalgunos de los temas de la gobernabilidad corporativa que han surgido.

Servicios de infraestructura. Las grandes SOE y TVE con frecuencia están muy inte-gradas económica y socialmente, con sus propias fuentes de energía y sus propiasinstalaciones para vivienda, escuelas, servicios de salud y recreación. La estrategiaque estoy sugiriendo, o sea de restructurar grandes firmas, donde se necesite, en ungrupo de firmas de tamaño mediano, requiere que dicha infraestructura también serehaga de modo que las unidades con activos transferidos también tengan acceso alos servicios de infraestructura. En parte esto podría significar privatización (comoen el caso de los apartamentos) o transferencia de la función al nivel apropiado degobierno (en el caso de los servicios de salud o de las escuelas).

Los negocios comerciales de tamaño mediano y pequeño tienen que depender deestos servicios de infraestructura que se abastecen externamente desde el principio.A medida que China pasa de las reformas en agricultura y las TVE a la tercera fase delcrecimiento impulsadas por el sector privado, en el cual las SME serán las fuentesprimordiales del crecimiento, la infraestructura de las telecomunicaciones, de la energíay del acueducto, serán necesarias para avanzar al mismo paso (incluso ir adelante)del crecimiento. El pragmatismo en relación con las asociaciones (públicas y priva-das y chinas y extranjeras) y la experimentación con diferentes métodos, ayudarán aalcanzar esta meta.

Políticas reguladoras. La apertura plena hacia el sector privado no quiere decir queel gobierno tenga que desaparecer. Por el contrario, el gobierno necesita cambiar sufunción de propietario y gerente a la de regulador y árbitro. Los países industrializadosy en desarrollo tienen una rica variedad de estructuras reguladoras efectivas. Sinembargo, dentro de esta variedad, encontramos políticas comunes que deben darinformación y guiar los experimentos y prácticas de regulación.


Todos estamos enterados del papel del Banco Mundial en la financiación de lainfraestructura, pero también tenemos una función en el estímulo de la creación deconocimientos en ese campo. Estamos trabajando para fortalecer instituciones deconocimiento en los países desarrollados, de modo que dichas instituciones puedanaprender más efectivamente de cualquier fuente: de su propia experiencia, de la ex-periencia práctica de los demás y, claro está, de los expertos del Banco Mundial. ElInstituto del Banco Mundial ha ayudado a desarrollar precisamente este tipo de ins-titución de aprendizaje en China: el Centro de Investigación para Regulación y Compe-tencia (RCRC) de la Academia China de Ciencias Sociales. El RCRC recopilaconocimientos sobre regulaciones de la infraestructura y competencia de profesionalesy académicos de todo el mundo (incluso del Banco Mundial) y luego trabaja con elgobierno para aplicar esos conocimientos a las condiciones de China. El RCRC actual-mente está trabajando con el gobierno en la reforma de las comunicaciones, la reformade los ferrocarriles y la reforma de la legislación administrativa. En los dos últimosaños ha publicado seis libros y más de 20 artículos en periódicos de China y ha dirigidoprogramas de capacitación para académicos y profesionales en todo el país.

Temas de la gobernabilidad corporativa en la reforma de SOE. La reforma y trans-formación de SOE es uno de los retos clave inconclusos y gran parte depende decompletarlo. Pero tenemos que reconocer que un plan simplista para la reforma SOE

basada en acciones flotantes de mercados públicos no va a lograr una restructuraciónprofunda a largo plazo ni va a detener la práctica de sacar de apuros a compañíasconsideradas como “demasiado grandes para que fracasen”. Los diversos tipos desociedad resultante de la flotación pública es improbable que genere fuertes tomas dedecisión, y el legado del “tazón de hierro para el arroz” en China se juntará a larenuencia, que es muy poderosa en muchos países, que ven quebrar a las grandesempresas (como en Estados Unidos con Lockheed y Chrysler).

El foco central de las reformas SOE debe estar en otra parte. Las SOE de la antiguaeconomía no comercial con frecuencia son demasiado grandes. A través de las cesio-nes y negocios iniciales, el tamaño promedio de las compañías debe reducirse (inclu-so si las empresas nuevas más tarde se vuelven a combinar de otros modos). Unaposibilidad es que los PSOE se dividan en grupos de empresas de tamaño medianocontractualmente relacionadas. Las estructuras piramidales verticales, con las com-pañías matrices que tengan control de las compañías hijas tienen menos probabilida-des de ser atractivas, puesto que el punto crítico es descentralizar el control parafomentar la innovación y las nuevas combinaciones.

¿Cómo podría esto mejorar el manejo de las compañías? Primero, las unidadesmás pequeñas tendrían verdadera libertad para hacer nuevos contratos con otras fir-mas y en otros mercados. Segundo, la verdadera restructuración es mucho más fácilen unidades más pequeñas que en las grandes. Por otra parte, en unidades más peque-


ñas es más factible reconstruir la cultura del lugar de trabajo partiendo de una empre-sa estatal a la de una firma orientada hacia el mercado. Tercero, si se dividiera unaSOE grande en partes de mediano tamaño, los altos ejecutivos (CEO) de las nuevaspequeñas empresas serían en promedio gente de mediana edad o personas empresa-rias más jóvenes que la gente de edad a punto de retirarse. Esta infusión de sangrenueva en una función de liderazgo promovería más restructuración. También traeríauna perspectiva a más largo plazo, especialmente cuando se agrega una propiedadaccionaria estable. Los altos gerentes de más edad en las SOE grandes, podrían tenerel “problema de los 59 de edad”, que proviene de su inminente retiro, mientras quelos CEO más jóvenes, los gerentes y el personal técnico en unidades de tamaño media-no, esperarían con interés más años con la compañía antes de retirarse11.

Protección social y reforma pensional

El establecimiento de una economía de mercado más estructurada destaca la necesi-dad de una clase diferente de protección social. El papel de la protección social enuna economía de mercado a veces no se entiende bien. Primero, el objetivo es prote-ger a la gente, no a las empresas. Segundo, no se trata de un “programa de bienestar”para quienes no tienen ningún otro medio de apoyo. Al caer el día, la mejor protec-ción social para la gran masa de la sociedad es una economía en crecimiento. Asípues, la protección social se debe considerar como una forma de facilitar el cambio yel aprendizaje; no como una forma de cubrir los costos de dejar de aprender o cam-biar. Por otra parte, la protección social debe ir mucho más allá del papel pasivo de unared de seguridad hacia un papel más activo de reentrenamiento: “hacer rebotar” a lagente hacia la economía productiva de modo que puedan participar en moldear supropia vida económica más bien que seguir dependiendo de un sistema de bienestar.

Después de terminar sus años de actividad económica, los de avanzada edad tie-nen que depender para sus ingresos de sistemas informales de apoyo familiar o desistemas pensionales más formales. El sistema pensional de China para los emplea-dos del sector estatal que tradicionalmente ha sido financiado y administrado por lasempresas, se ha vuelto disfuncional con el marcado deterioro de la posición financie-

11 El “problema de los 59” se observó en la reforma rusa. “Por ejemplo, la privatización sin restructuración dejóa las empresas bajo el control de gente en sus 50; la ausencia de mercados de capitales bien desarrolladosimplicaba que no había probabilidades de poder cosechar los beneficios de cualquier mejora en el rendimientode la empresa después del retiro (vendiendo acciones a mayor precio). Aun en el caso de acciones cotizadas,los caprichos de los precios de las acciones implicaba que sacar rendimientos de los mayores precios de lasacciones como resultado del mejor desempeño corporativo, era un asunto muy arriesgado; había rendimientosmucho menos inciertos en la liquidación de activos. La división de las empresas hubiera puesto más de ellasbajo el control de gerentes más jóvenes, quienes habrían tenido horizontes de tiempo más prolongados”.(Hussain, Stern y Stiglitz 2000; 249, fn.15).


ra del sector estatal desde mediados de los 90. El sistema impone una pesada cargafinanciera y administrativa sobre las empresas e impide su restructuración. Además,no está en condiciones de pagar oportunamente las pensiones de los retirados. Loslíderes de China se dan cuenta de estos problemas. Por eso la administración delsistema está pasando de las empresas a manos de los gobiernos de las ciudades,mientras que la financiación de una sola fuente por parte de las empresas se estáremplazando por un financiamiento triple de empresas, empleados y gobierno.

El trabajo de diseñar un nuevo sistema pensional progresa sustancialmente cum-pliendo los requisitos esenciales de un buen sistema pensional. Pero el nuevo sistemase está volviendo inoperante debido a la gran amenaza de los pasivos sin fondosprovenientes del antiguo sistema. El resultado es un híbrido difícil de manejar de loviejo y lo nuevo. La financiación parcial de las futuras pensiones prevista en el siste-ma nuevo puede no funcionar en la práctica debido a que todos los aportes se utilizanpara pagar las pensiones actuales. Por otra parte, casi todas las ciudades son demasia-do pequeñas para ofrecer una adecuada cobertura conjunta de riesgos con el sistemacuya base es el municipio y el proyecto de crear un sistema a nivel de provincia siguesin cristalizar.

Una transición exitosa del sistema antiguo al nuevo depende de la formulación deuna estrategia concertada para abordar el cambio, antes que la amenaza financiera depasivos sin fondos aumente demasiado. Las posibles fuentes de financiación para lospasivos pensionales incluyen ingresos de la venta de activos estatales (como aportesde capital accionario de empresas del Estado), recaudación general de impuestos y laemisión de bonos.

MAYOR INTEGRACIÓN INTERNA Y ATAQUE A LA POBREZA

Un segundo elemento de importancia para el programa de crecimiento de China esaumentar la integración nacional y atacar la pobreza directamente para asegurar queel crecimiento llegue a los pobres que quedan.

Las múltiples dimensiones de la pobreza

Antes de abordar el problema de la forma como China puede atacar mejor las con-centraciones que quedan de pobreza, primero tenemos que entender qué es pobreza.Tradicionalmente, los economistas y otras personas se han concentrado más que todoen la pobreza de ingresos: aquellas personas con ingresos para sus hogares que estánpor debajo de ciertos niveles límites, se consideran pobres. Pero el ingreso es sólouna dimensión de la pobreza, no obstante ser algo muy importante. La pobreza es unfenómeno multidimensional que abarca varios tipos de privaciones que agobian lavida de los pobres.


En el Banco Mundial, con frecuencia expresamos esta idea valiéndonos de losconceptos expuestos en World Development Report (WDR) 2000/2001: AttackingPoverty. Ese informe giró en gran parte alrededor de los desarrollos de nuestras ideasempíricas y teóricas sobre la pobreza 10 años desde nuestro previo WDR sobre lapobreza, así como también alrededor de las entrevistas con centenares de miles depobres de todo el mundo, de acuerdo con lo que ellos pensaban sobre los elementosfundamentales de la pobreza. El WDR 2000/2001 definió la pobreza como algo que entérminos generales consiste en tres características clave de la vida de la gente:

• Falta de oportunidades para participar y contribuir al crecimiento y desarrolloeconómicos.

• Impotencia en relación con las decisiones clave que afectan su vida.• Vulnerabilidad ante los impactos económicos y de otro tipo, como la enfermedad

o las lesiones, el fracaso de las cosechas y las recesiones macroeconómicas12.

Otras opiniones también han hecho énfasis en la multidimensionalidad de la po-breza y se expresan sobre ella de forma algo diferente. Un ejemplo relevante son lasmetas importantes del desarrollo, con las cuales están de acuerdo la mayor parte delos gobiernos del mundo a través de las Naciones Unidas y otros foros. Al establecermetas también incorporamos implícitamente definiciones de pobreza. Dichas metasinternacionales proponen objetivos para la reducción de la pobreza, no sólo desde elpunto de vista de elevar los ingresos de los pobres sino también de mejorar la salud yla educación. La comunidad internacional acepta que reduciendo el analfabetismoy la mortalidad infantil estamos lanzando golpes contra las debilitadas dimensionesde la pobreza, baje o no la pobreza de ingresos. Mejor salud y educación son, pues,fines por sí solos. Claro que también son medios para mejorar otras dimensiones:reducir el analfabetismo tiene réditos de productividad y, en realidad, reducirá lapobreza del ingreso y mejorará la salud.

Aunque encontramos muy útil la categorización triple de WDR, y en realidad vol-veré sobre ella más adelante en lo que tengo que decir, el punto más importante deestablecer al principio es que concentrarse solamente en los ingresos no basta, paraentender bien el significado de pobreza o para la elaboración de políticas para lucharcontra ella.

Mejorar los datos sobre la pobreza

Anteriormente expuse lo que sabemos sobre la pobreza en China. Pero hay muchascosas que no sabemos y un paso importante para atacar la pobreza consiste en in-

12 Para decir esto en forma positiva, la estrategia del WDR para atacar la pobreza se concentra en asegurar que lospobres tengan oportunidad, habilitación y seguridad.


tensificar y ampliar la base de datos sobre la pobreza disponibles para informar laspolíticas. Debemos saber quiénes son y dónde están los pobres. China tiene una tra-dición bien establecida de recopilar datos en las encuestas de hogares. Desde media-dos de los años 80, la Oficina Nacional de Estadística (NBS, sigla en inglés) ha realizadocuidadosas encuestas anuales en áreas urbanas y rurales. Además, más o menos lamitad de las provincias de China aumentan sus programas a nivel nacional con en-cuestas a nivel de provincia, basadas en los mismos instrumentos para las encuestasque se utilizan a nivel nacional. Estos datos han dado muchas ideas que se utilizanpara orientar las políticas de lucha contra la pobreza.

Sin embargo, con mejoras en la recopilación y difusión, los datos podrían lograrmucho más de lo que hoy se hace. Veamos primero lo relacionado con la recopila-ción de datos. Las estadísticas citadas en esta exposición se refieren ante todo a áreasrurales, en parte porque es allí donde vive la gran mayoría de gente pobre pero tam-bién porque el sistema de monitoreo y evaluación para seguir la pista de la pobrezarural está mejor desarrollado que el de las áreas urbanas. Como lo ha señalado elgobierno, China tiene una urgente necesidad de desarrollar una vigilancia de la po-breza de calidad comparable con la de las área rurales. De gran preocupación y desdeel punto de vista de los datos, es el crecimiento de la población flotante de emigran-tes rurales no registrados que viven ahora en áreas rurales, los que han escapadocompletamente a la encuesta actual de hogares urbanos. Dada esta tendencia, asícomo también la mayor movilidad de los trabajadores que vendrá de más reformasde las empresas de propiedad del Estado, China necesitará aprender mucho más so-bre la identidad y características de sus pobres urbanos. El monitoreo de la pobrezaurbana y el sistema de evaluación recientemente propuesto por la NBS adelantarámucho camino para llenar esta brecha del conocimiento.

En segundo lugar, voy a decir unas palabras sobre la divulgación de los datos. Enprincipio, los datos de hogares ya recopilados se pueden utilizar para seguir la evolu-ción de la pobreza y desigualdad a través del tiempo, así como también para compa-rar niveles en cualquier año particular en las provincias y sectores. Sin embargo,hasta la fecha el acceso a los datos a nivel de registro de unidades con base en estasencuestas, ha sido restringido y de los resultados generalmente se dispone sólo en laforma de tabulaciones publicadas por la NBS. En esos casos cuando se ha otorgadomayor acceso, incluyendo a investigadores del Banco Mundial, el resultado ha sidoun análisis detallado que ayuda a quienes hacen las políticas a diseñar medicionespara reducir la pobreza. Los ejemplos incluyen muchos de los hallazgos citados enesta conferencia, por ejemplo, el éxito del desarrollo de áreas pobres al reducir lapobreza rural (Jalan y Ravaillon 1998a) y las características y causas de la pobrezacrónica y la pobreza transitoria en China (Jalan y Ravaillon 1999). En consecuencia,sería muy conveniente una revisión de la política de restringir el acceso a los datos.Además de mejorar el análisis, el acceso abierto mejoraría los propios datos


incrementando la transparencia y escrutinio de la recopilación y divulgación de losdatos e involucrando a los investigadores en ese proceso13.

Dar más oportunidades a las áreas rezagadas y a los grupos excluidos

Así pues, mejorar los datos es uno de los componentes importantes de la estrategiapara reducir la pobreza. Los otros componentes se pueden organizar alrededor de latrilogía del WDR que antes mencioné: oportunidad, participación y seguridad14. Enprimer lugar, concentrémonos en la oportunidad. La columna de la oportunidad parala reducción de la pobreza está estrechamente relacionada con el enfoque en el creci-miento del ingreso, pero representa mucho más que eso. Hace énfasis en la necesidadde asegurar que la gente pobre tenga reales posibilidades de participar activamenteen el desarrollo, o para usar las palabras de Amartya Sen, que los pobres puedandesarrollar y utilizar sus capacidades. Este enfoque es fundamentalmente diferentedel que se refiere sólo a los resultados, como el nivel de ingresos o la educación de unindividuo.

Desigualdades de los ingresos y trampas geográficas de la pobreza. El repaso de lasevidencias en la anterior sección ha dejado en claro que para todo el progreso que harealizado China, la pobreza absoluta sigue siendo el mayor reto. No sólo se encuen-tran grandes desigualdades entre hogares y regiones de ricos y pobres, sino que apa-rentemente no hay una tendencia hacia la convergencia de los ingresos. En realidad,los datos indican lo opuesto: los ingresos de los pobres subieron escasamente lamitad de la tasa de crecimiento general de los años 90. Específicamente, mientras latasa de crecimiento total del ingreso para los hogares per cápita era del 7%, la tasapromedio de crecimiento para la gente pobre ha sido un más modesto 4%. Claro estáque para la gente pobre en casi todos los países del mundo, un crecimiento promediodel ingreso anual del 4% sería una gran conquista; aun en China esa tasa fue sólo de untercio del 12% de la tasa de crecimiento que tuvo la gente más acaudalada. Y estossegmentos de la población no son únicos: como lo muestra la Figura 3; las tasas decrecimiento se elevaron uniformemente con el ingreso desde el principio de su distri-bución. Esta tendencia retrocedió sólo temporalmente en 1993-96, cuando losinsostenibles precios altos del grano elevaron los ingresos de los hogares campesinos.

Las diferencias geográficas explican gran parte de estas divergencias entre pobresy ricos: no sólo son las áreas rurales más pobres que las provincias más próximas a lacosta, sino que ellas crecieron más lentamente en los años 90. Un análisis cuidadoso

13 En realidad, esto es lo que ha ocurrido en India en los últimos años. Para más detalles sobre problemas con losdatos, ver Stern (2001).

14 Esta sección gira en gran parte alrededor del Banco Mundial (2001a).


de la micro evidencia indica muy bien que esta divergencia se explica en parte por lastrampas geográficas de la pobreza. Es decir, una vez tomamos en cuenta característi-cas de los hogares y de los individuos, las características geográficas pueden llevar auna divergencia en ingresos. Por otra parte, tomemos dos hogares idénticos, uno quevive en un área pobremente dotada y otra rica. Con el tiempo, como lo ha demostradola investigación del Banco Mundial, el último normalmente escapará a la pobrezamucho más rápido que el primero. Por ejemplo, la investigación que utiliza datos delpanel de cuatro provincias del sur estimaba que vivir en un área montañosa y no en lallanura, le costaba a un hogar entre uno y dos puntos porcentuales de crecimiento deconsumo al año, incluso después de tomar en cuenta muchas otras variables del ho-gar y la geografía (Jalan y Ravaillon 2000). Los datos del panel para esta encuesta serecopilaron entre 1985 y 1990, y mientras más datos haya, será necesario trabajarmás para actualizar estos resultados y garantizar que no sólo reflejen un ajuste des-pués de la reforma a un nuevo equilibrio. No obstante, lo que indican las evidenciasque tenemos es que las restantes provincias pobres tienen barreras importantes parasu desarrollo.

Consecuencias políticas. Las evidencias sobre quién es la gente pobre y dónde está,indican que se ha podido avanzar mucho en la expansión de las oportunidades de quedispone la gente pobre que queda en China. En la estrategia rural general, esto signi-fica luchas contra la pobreza haciendo lo que sea necesario para estimular el empleofuera de la granja en áreas rurales y el crecimiento agrícola. A diferencia de paísescomo India, China se las ha arreglado para generar importantes oportunidades deempleo fuera de las granjas, sin producirse la emigración en el volumen antes visto.La emigración está creciendo como una opción para la mano de obra rural fuera de lagranja: cerca del 12% de los trabajadores rurales ya están empleados fuera de sumunicipio de origen en comparación con tal vez el 2% en 1989. Incluso una modestacantidad de emigrantes puede mejorar el bienestar en las áreas rurales, eliminando lapresión en el mercado laboral, al suministrar remesas a los hogares rurales y al mejo-rar los lazos comerciales entre las áreas pobres y el resto del país. Pero la escala depobreza y las presiones sobre las ciudades, tomadas en conjunto, indican que la ma-yor parte de las ganancias de la pobreza tendrán que venir de ofrecer mayores opor-tunidades al mucho mayor número de agricultores y labriegos que continúan en lasáreas rurales. Hay varias consecuencias.

• Mejorar la infraestructura rural, especialmente el transporte, es clave para pro-mover empleo fuera de la granja y para el crecimiento agrícola. Las evidenciashan demostrado que acciones tales como la inversión en carreteras rurales puedeser fundamental para el proceso. Por ejemplo, el estudio antes citado sobre elcrecimiento en cuatro provincias, demostró que cuando se mantienen otras carac-terísticas en su valor promedio, los distritos con menos de 6.5 kilómetros de ca-


rreteras por cada 10.000 habitantes, no disfrutaron absolutamente de ningún cre-cimiento del consumo15.

• Promover el desarrollo de SME fuera de las granjas en los distritos pobres es otrocamino para acelerar el crecimiento de los ingresos. Las oportunidades para me-jorar el sector incluyen la reducción de las barreras para la entrada de nuevasempresas, reformando la propiedad y el manejo de TVE rezagadas (por ejemplo,pasarlas al sector privado cuando sea conveniente), permitiendo a las TVE másdébiles declararse en quiebra y estimulando a los demás a formar sociedades enparticipación con empresas de áreas más desarrolladas16. Como ya lo sostuve, unagran vía para el crecimiento pueden ser los pequeños negocios cedidos por TEV;negocios de transporte, por ejemplo, o talleres de reparación de vehículos. Esascesiones pueden hacer mucho para despertar el dinamismo del sector externo alas granjas.

• Mejorar y expandir el microcrédito ayudaría a los agricultores y microempresariosa superar una gran barrera para el crecimiento, aunque no se debe esperar que sellegue directamente a los grupos más pobres. Para ampliar el acceso al microcrédito,el gobierno tal vez necesite mejorar la gerencia financiera, la supervisión, elmonitoreo y la auditoría interna de proyectos de microcrédito y mientras queexperimenta con la cesión de responsabilidades para poner en marcha organiza-ciones de origen rural.

• Ampliar las oportunidades educativas es fundamental. No siempre es factiblefijar las mismas metas para los logros educativos a nivel nacional, dadas las enor-mes restricciones en las áreas más pobres, pero es necesario fijar las políticaseducativas de tal manera que no agraven problemas de exclusión social. Los pla-nes de implementación a nivel nacional del Ministerio de Educación para lograreducación básica universal, suscita ciertas preocupaciones a este respecto. Mien-tras que el Ministerio exige nueve años de educación para todos los estudiantes encasi todo el país, establece un mínimo de sólo tres o cuatro años de educación enlas áreas más pobres, creándose de este modo lo que parece ser una enorme dis-crepancia.

15 Jalan y Ravaillon (2000) anotan que 6.5 kilómetros de carreteras está dentro de una desviación estándar de lamedia para todos los distritos de la muestra.

16 Como sector, las TVE no tienen probabilidades de ser viables como fuente de crecimiento del empleo en áreasque quedaron rezagadas cuando estaban en las provincias de previo crecimiento. En particular, TVEs de manu-factura pueden ser menos una opción en áreas escasamente pobladas que sufren severos problemas de trans-porte y comunicaciones, que cuando estaban en las provincias de la costa. Sin embargo, incluso en estas áreasmenos pobladas, puede haber un radio de acción para el crecimiento de SME en las industrias de servicios. Unopodría hacer la anotación, sólo un poco jocosa, que cada vez menos chinos tienen el cabello largo comoanteriormente y que cada vez más y más tienen carros, lo cual lleva a mayor demanda de los barberos y talleresde reparación de carros. Las políticas necesitan hacerle campo al crecimiento de los proveedores en sectoresde servicios como éstos.


• Elevar la productividad agrícola en las regiones más pobres es otra prioridad.Aun cuando el crecimiento de los ingresos fuera de la granja es importante, laagricultura continuará siendo el soporte principal de la economía rural por algúntiempo en el futuro. Pero la agricultura en las montañas de las regiones más po-bres, sufre de bajo rendimiento y épocas de mercados pobres, lo cual dificulta lacompetencia con regiones de mayor rendimiento. La opción de mejores cosechasy mejor tecnología podría ser de gran ayuda. Ambas cosas podrían ser estimula-das mediante el esfuerzo del gobierno para incrementar los fondos y establecer oampliar programas de capacitación, el acceso a información sobre inversionestécnicas e inversión física en la mejora de las tierras como los terraplenes y lainvestigación agrícola que específicamente se oriente hacia los problemas de laagricultura en las montañas.

• Los programas de desarrollo para áreas pobres han sido una importante inter-vención directa para la reducción de la pobreza. Las investigaciones del BancoMundial indican que, donde se ponen en marcha, estos programas han elevadoconsiderablemente las tasas de crecimiento en los distritos pobres, tal vez en un1,0 a 1,5%, y que obtienen muy razonables tasas de rendimiento de aproximada-mente el 12% (Jalan y Ravaillion 1998a). Los programas de esta clase que apoyanel desarrollo agrícola e invierten en educación, salud y ayuda en la emigración,pueden tener réditos particularmente altos.

• Ofrecer ayuda con la emigración de las áreas rurales es un complemento impor-tante aunque no un sustituto, para que todos estos esfuerzos promuevan desarro-llo rural. La emigración tendrá que ser a una escala y dentro de un periodo detiempo que coincida con la capacidad de las ciudades para absorber a los emi-grantes. Pero incluso dentro de estas limitaciones, es un importante mecanismode equilibrio y un medio de incluir las áreas rurales en el crecimiento dinámico delas ciudades. En virtud de que la emigración es costosa y arriesgada para la gentepobre, el gobierno puede tener que desempeñar un papel en la reducción de aque-llos costos y riesgos donde sea apropiado para el desarrollo.

Además, China está encarando el problema de cómo llegar a la gente pobre quevive fuera de los distritos oficialmente designados como pobres. Como antes se ob-servó, esos distritos son ya hogar de más o menos la mitad de todos los pobres ydentro de los distritos pobres la gran mayoría de personas, un 85 a 90%, no sonpobres. En consecuencia, gran parte de los fondos para reducir la pobreza se estádiluyendo y no está llegando a la gente pobre a través del actual sistema que tienecomo base los distritos. Un posible medio de encarar este problema, que me pareceestá ya considerando el gobierno, consistiría en canalizar los fondos para la reduc-ción de la pobreza directamente hacia los municipios pobres dentro y fuera de losnacionalmente denominados distritos pobres.


Darle participación a la gente pobre

La segunda dimensión importante de la reducción de la pobreza consiste en darleparticipación a los pobres. Esta idea puede sonar muy abstracta o incluso utópica,pero lo que quiere decir es un concepto profundamente práctico: que el desarrollo sepresenta mucho más rápido cuando los pobres pueden influir en las decisiones quemás afectan su vida.

La historia reciente de China ofrece por lo menos dos ejemplos importantes, cadauno de los cuales ha jugado un papel clave en la realización del sorprendente éxitoeconómico en las dos últimas décadas. Cada reforma condujo a grandes mejoras enlos incentivos y ayudó a inyectar el crecimiento del empleo no agrícola de China sinemigración a gran escala. La primera de estas reformas consistió en la creación delsistema de responsabilidad de los hogares. Esta innovación dio a grandes cantidadesde pobres rurales un control sobre las decisiones clave relacionadas con la produc-ción de bienes agrícolas, un control del cual habían carecido durante los años de laagricultura colectivizada. La nueva política marcó un regreso a los mecanismos ba-sados en incentivos que eran muy conocidos en el pasado, desarrollados en tierrasque habían sido cultivadas por las familias dos décadas antes. En este caso, la refor-ma primero se ensayó a nivel local y luego se introdujo deliberadamente a escalanacional. Este cambio mejoró mucho la productividad agrícola; el crecimiento anualde cosechas de granos casi se duplicó, en un promedio del 5,7% para el periodo1978-84. El resultado fue la primera gran oleada de reducción de la pobreza en la erade reforma, así como también la liberación de mano de obra para la producción porfuera de la agricultura.

El segundo ejemplo importante es el crecimiento de las empresas en municipalesy casuales (TVE) en los años 80. Al dar a las TVE mayor responsabilidad para lasdecisiones sobre producción y mercadeo, el gobierno liberó una fuerza dinámicapara el crecimiento y el desarrollo que propició en China la segunda oleada de creci-miento en el periodo de la reforma. Esta innovación se construyó en parte sobre lasbases del comportamiento colaborador de las comunidades. Pero también condujo auna experiencia anterior, en este caso, la experiencia con la operación de algunasfábricas dos décadas antes. También surgió con más espontaneidad que las reformasen el sector agrícola, lo cual es una explicación de que cuando a la gente se le da unaoportunidad y las herramientas para ofrecer sus propias soluciones en los problemasde desarrollo, así lo harán, con frecuencia con métodos no previstos por quienesformulan políticas económicas o los planificadores. Recordemos la cita antes men-cionada en la cual Deng Xiaoping expresó la sorpresa de los líderes ante el rápidocrecimiento del sector de TVE. Esa cita explica que el darle participación a la gentepobre tiene que ver no sólo con la equidad sino también con la eficiencia, la produc-tividad y el crecimiento. Aquellos que están íntimamente involucrados en una activi-


dad, agrícola o industrial, con frecuencia tendrán los incentivos y conocimientosnecesarios que les permitan encontrar y aprovechar oportunidades para una mayorproductividad.

Otra lección que dan estos ejemplos es que la participación puede ser individual osocial. En el primer ejemplo, la participación provino de la transferencia de poder alhogar individual, mejorando los incentivos que tenía y dándole una mayor medida decontrol sobre su producción. En el ejemplo de TVE, por contraste, vemos que la ac-ción colectiva también puede significar participación para los pobres y que a veceses trabajando en conjunto como mejor pueden alcanzar sus metas.

Participación de la comunidad en manejo de la infraestructura, las escuelas y losrecursos naturales. Existen otros ejemplos importantes de la participación colectivaque mejora la efectividad del desarrollo. Uno consiste en las asociaciones de usua-rios del agua, que, en circunstancias favorables, pueden ser más afectivas que elgobierno, para garantizar y mantener agua limpia para las comunidades. Organiza-ciones similares pueden ayudar a dirigir los sistemas de irrigación. Otro ejemplo enque la organización social ha dado participación a los pobres consiste en los exitososexperimentos que incrementaron el control local de las escuelas. Por medio de pro-gramas tales como Educo en El Salvador y el Programa de educación primaria distritalde India, a los comités locales de padres de familia se les han venido dando mayorpoder para participar en vigilar los métodos de dirigir las escuelas. Nuestra investi-gación indica que esa participación de los padres de familia puede llevar a cambiospara impartir educación y a mejores incentivos que aumenten la asistencia de estu-diantes y profesores, con grandes resultados.

En China el concepto de participación es de suma importancia para los programasde reducción de la pobreza en las áreas más amenazadas por el deterioro de los recur-sos naturales, sobre todo en las regiones montañosas y empinadas y en las regionesde tierra de pastoreo. El gobierno está muy al tanto de la necesidad de controlar losrecursos naturales sostenibles en esas regiones y ha dedicado sustanciales fondospara el problema por medio de obras para la conservación de tierras y reforestación.A pesar de algunos éxitos, dichos programas no han desarrollado su pleno potencial.Esto se debe en parte a que el foco central de las inversiones se ha dedicado a tratarsíntomas y no las causas fundamentales, pero también a que el método ha sido dema-siado de arriba hacia abajo con inadecuada participación de los beneficiarios, y aquíes donde entra en juego la participación. Los investigadores chinos que identificaroneste problema sostienen que un adecuado método sería partir de un mejor entendi-miento de lo que está limitando el desarrollo de las comunidades rurales y la formacomo esas limitaciones afectan el comportamiento de las comunidades y de los indi-viduos. Una vez al tanto de la gran contribución de las comunidades, para el gobier-no sería más fácil preparar programas de inversiones (tal vez manejados por la


comunidad) que reduzcan la pobreza rural sin deteriorar los recursos naturales nece-sarios para la reducción de la pobreza a largo plazo.

Más seguridad para los pobres

El tercer reto, que corresponde a la tercera dimensión de la pobreza, consiste enaumentar la seguridad de los pobres reduciendo su vulnerabilidad ante los impactos.La pobreza no es sólo cuestión de números de personas que actualmente viven pordebajo de la línea de pobreza, aun cuando ese sea un razonable punto de partida. Másallá del número de gente oficialmente pobre o incluso del mayor número de personasque viven en la pobreza absoluta con menos de un dólar al día, hay muchos máspobres en China que apenas viven por encima de la línea de pobreza. Estas personasson altamente vulnerables a impactos que fácilmente los hacen retroceder hasta lapobreza. Las investigaciones indican que una gran parte de todos los pobres de Chi-na, un tercio o la mitad, según medidas de la brecha de la pobreza, constituye unapobreza transitoria (Jalan y Ravallion 1998b), que afecta los hogares cuyo consumopromedio sobre un periodo de muchos años es suficiente para mantenerlos fuera dela pobreza pero que se precipitan por debajo de la línea de pobreza en un año deter-minado a causa de impactos adversos. Y naturalmente, los impactos que hieren aquienes ya son pobres, pueden ser catastróficos.

Riesgo no asegurado. El riesgo no asegurado está invadiendo la China rural y estásurgiendo también como un factor en la China urbana, más que todo debido a lamultiplicación de la población flotante. Nuestro conocimiento detallado del casourbano se ve limitado por la falta de datos sobre estas poblaciones, pero en los últi-mos años hemos aprendido muchas cosas sobre riesgos en la China rural.

Lo que hemos aprendido se refiere a que el pobre rural está menos bien aseguradocontra impactos que los no pobres. Motivados en parte por la teoría del riesgo com-partido, los investigadores del Banco Mundial han utilizado datos del panel de hoga-res para las áreas rurales del sur de China para estudiar los efectos de los cambios delos ingresos sobre el consumo, después de controlar los impactos globales a nivel dealdea (Jalan y Ravallion 1999). La misma investigación también ha dado testimoniosobre qué tan bien estaban asegurados los hogares contra riesgos covariantes a nivelde aldea17. Las pruebas se hicieron separadamente para diferentes grupos de riqueza,y para hogares en áreas ricas y pobres.

La investigación dio evidencias convincentes de que los hogares no podían ase-gurarse totalmente contra todos los impactos negativos por medio de ahorros, asis-tencia mutua u otras medidas. Hay un riesgo no asegurado idiosincrático (es decir

17 En tal caso, este es un riesgo de eventos que afectan a todos los hogares en la aldea.


específico del hogar) y que varía simultáneamente a nivel de aldea. Y mientras me-nos riqueza haya en el hogar, menos bien asegurado llega a quedar.

La misma investigación sugiere también que si no mejoran las opciones de crédi-to y seguros para la gente pobre, no debemos sorprendernos de ver la persistentedesigualdad y un proceso inequitativo de crecimiento en las áreas rurales de China.Igualmente ha demostrado que a la gente pobre en las áreas rurales le cuesta muchoesfuerzo afrontar los riesgos. Por ejemplo, ellos guardan una buena cantidad de susactivos relativamente en forma líquida para poderlos convertir rápidamente en con-sumo cuando algún acontecimiento inesperado se ensaña contra el hogar (Jalan yRavallion, próximamente). Esta precaución tiende a disminuir los rendimientos quelos pobres deben ganar sobre sus ya menguados activos. Pero otros mecanismos quesalen adelante con los riesgos tal vez son aun más importantes. Uno de esos mecanis-mos es quedarse quieto en lugar de irse a buscar mejores ganancias. Aunque esasideas sobre el riesgo tal vez pudieran aumentar la emigración pues es posible que sepresente la ocasión de diversificar las fuentes de ganancias para el hogar, nuestrainvestigación en China descubrió todo lo contrario: los hogares que ya han estadosometidos a mayores riesgos parece que responden renunciando a las oportunidadesde emigrar. La emigración sometería a la familia al riesgo adicional e inaceptable deperder los derechos agrícolas a su parcela de tierra.

Implicaciones de políticas. La dimensión vulnerabilidad/seguridad es una lente rela-tivamente nueva para observar la pobreza. En China las políticas históricamente hanenfocado la pobreza crónica en áreas pobres rezagadas. Pero los factores que haydetrás de la pobreza crónica pueden ser completamente diferentes de los que causanla pobreza transitoria. La pobreza transitoria y el riesgo no asegurado han recibidorelativamente poca atención política, excepto en casos de acontecimientos que afec-ten una gran extensión, por ejemplo, toda una provincia. La imposibilidad de la gentepobre para asegurarse contra riesgos de pequeña escala y la falta de una respuesta enla política del gobierno a esos riesgos, amenazan la continuidad de los programaspara la reducción de la pobreza. Lo que al principio parece ser una pobreza transito-ria rápidamente se puede convertir en una pobreza crónica si el acontecimiento essuficientemente grave.

Estos resultados de la investigación indican que aunque sí existen las medidaspara asegurar el consumo en áreas rurales de China, ellas operan con menos efectivi-dad para los hogares que son pobres en activos. Esto fortalece el caso en el terreno dela equidad y la eficiencia, para que la acción pública ofrezca mejor seguro. La formaespecífica que debe tomar esa acción en determinadas circunstancias sigue siendo untotal interrogante. Varios países han tenido éxito utilizando planes de bienestar biendiseñados para ofrecer seguros eficientes y de costo mínimo para los pobres. Laclave para diseñar esos planes es fijar los salarios a un nivel razonable: suficiente-


mente alto para ofrecer ayuda real a las familias pero suficientemente bajo para de-sanimar a quienes no son pobres y no participen y también para desanimar a la gentepobre para no volverse dependientes del programa a largo plazo. Cuando se fija unsalario a un nivel correcto, los pobres acudirán al plan sólo cuando sea verdadera-mente necesario. En tales casos el bienestar puede ser una valiosa red de seguridad.

PROMOCIÓN DE UNA INTEGRACIÓN EXTERNA: ACCESO A LA ORGANIZACIÓN

MUNDIAL DE COMERCIO Y EL COMERCIO

Hay retos que se deben afrontar y oportunidades que se deben aprovechar, cuandoChina abre las puertas a la competencia internacional con su entrada a la OMC. En lasprimeras etapas de la reforma, China ganó terreno abriendo las puertas al comercioentre las regiones que eran relativamente autosuficientes, en contraste con el sistemade producción de Stalin, desesperadamente rígido y excesivamente integrado. Estas“ganancias del comercio interno” eran una parte importante en la historia del creci-miento. China también se benefició del mayor comercio externo. En realidad, Chinaha hecho reformas extraordinarias en sus políticas comerciales: los derechos arance-larios son una tercera parte de lo que eran hace una década y las barreras no arance-larias son una sexta parte de lo que eran (Lardy 2001). Los pasos restantes para llegara un acuerdo con la OMC son relativamente cortos, comparados con lo que ya se halogrado, pero deben producir todavía más beneficios.

Una mayor exposición a la competencia global traerá ajuste dentro de los secto-res: las mejores empresas tendrán éxito y se expandirán y muchas de las firmas másdébiles fracasarán. Habrá más quiebras (salidas) y nuevos arranques de operaciones(entradas) y mucha más movilidad de la fuerza laboral. En Estados Unidos, duranteun quinquenio, desaparece una de cada tres empresas manufactureras y la remplazauna nueva. En los países en pleno desarrollo las tasas de rotación entre las empresascada vez son más altas. Gran parte de los beneficios de la globalización proviene deeste dinamismo: se inician grandes cantidades de empresas nuevas y algunas tienenéxito y otras fracasan. Para que China tenga plenos beneficios de la globalización,necesita instituciones que sirvan de apoyo a estos procesos de nacimiento y muerte(o “revolcones”) de las empresas y que den protección a los trabajadores. Esto au-menta la importancia de abordar la vieja agenda de las reformas, como larestructuración y transformación de SOE y el incremento de la flexibilidad de losmercados para tierras, mano de obra, capital y servicios.

Como ya lo mencioné, el acceso a la OMC mantiene los nuevos retos de la compe-tencia global y las nuevas oportunidades para las ganancias del comercio exterior enmercados globales. En cualquier gobierno que emprenda numerosas reformas simul-táneas, siempre existe el peligro de que las presiones para proteger antiguos interesesconduzcan a la parálisis y al estancamiento. Pero el ingreso de China a la OMC, como


la entrada de Europa Oriental a la Unión Europea, puede ser un fuerte viento quehinche las velas de la reforma y mantenga el barco moviéndose en la dirección co-rrecta.

CONCLUSIÓN: LOS RETOS QUE QUEDAN POR DELANTE

China ha hecho notables avances contra la pobreza en los 23 años posteriores allanzamiento de la reforma. El extraordinario crecimiento del país ha sido un podero-so impulsor para la reducción de la pobreza. Pero es improbable que el crecimientopor sí solo domine totalmente la pobreza que queda y a la vez es improbable que lasanteriores reformas sean suficientes para mantener el ímpetu inicial del crecimiento.Con sus reformas agrícolas e industriales rurales, China ya está avanzando hacia unatercera fase de reformas en la medida en que aspira a construir una economía demercado globalmente integrada. Las primeras reformas tuvieron en cuenta recuerdosdel pasado y funcionaron más eliminando limitaciones y dando rienda suelta a ener-gías reprimidas que creando nuevas instituciones. Pero ahora el pasado ya no es unprólogo y por eso los retos son mayores.

He agrupado los retos en tres categorías: fortalecer el sector privado, aumentar laintegración interna y reducir la pobreza, y promover la integración externa. Es ur-gente seguir adelante con estas tareas si queremos que la próxima fase de la reformasea tan exitosa en elevar los niveles de vida como fueron las fases anteriores. Dentrode cada una de estas categorías, existen muchas formas institucionales y China, comoen el pasado, seguirá su propio camino.

Bajo la categoría de fortalecer el sector privado, el principio fundamental en lanueva fase de la reforma será el viraje de los antiguos roles a los nuevos: del gobiernoque hace de “padre” protegiendo y mejorando las empresas, al gobierno que ofrece unaestructura tan favorable que la competencia nacional y extranjera pueda ser el motorque impulse las empresas hacia lo mejor. En este nuevo rol, el gobierno también nece-sita proteger y ayudar a que la gente se acomode otra vez al nuevo ambiente.

Quisiera terminar con unas cuantas ideas sobre la reducción de la pobreza. Enesta exposición he sugerido que la pobreza se entienda como algo que trascienda laestrecha definición que sólo tiene en cuenta los ingresos: una definición que abarqueno sólo el desarrollo humano en áreas como educación y salud, sino también el másamplio espectro de oportunidad, participación y seguridad. Todos estos son elemen-tos definitivos para el desarrollo y la continuidad de la reducción de la pobreza. Paraavanzar más en este campo, necesitamos entender bien cuál es la gente pobre quequeda, dónde vive y qué barreras para el desarrollo cobran demasiada importancia ensu vida. Un paso clave para entender esto es un cuidadoso análisis de los datos sobreun buen hogar, razón por la cual he examinado la recopilación y divulgación de estainformación.


Aun con las investigaciones y experiencias de que disponemos, ya sabemos mu-cho sobre la pobreza que queda. Por ejemplo, sabemos que la tremenda pobreza delas regiones montañosas y occidentales refleja problemas especiales de desarrollo ytal vez importantes trampas geográficas para la pobreza; que para mucha gente indi-gente la pobreza es una combinación de estatus étnico minoritario o invalidez; quecerca de la mitad de todos los pobres viven fuera de los distritos oficialmente deno-minados distritos pobres, con lo cual surge el problema de cuál es la mejor forma dellegar hasta ellos; que los hogares más pobres tienen deficientes seguros contra lossobresaltos; que la pobreza transitoria incluye un gran número de pobres y que sibien la participación de la gente pobre ha ayudado a combatir la pobreza en el pasa-do, eso no constituye todavía una característica suficientemente destacada de lasestrategias para el desarrollo. Necesitamos saber mucho más. El diseño de transfe-rencias con objetivos precisos y de programas para promover el crecimiento en de-terminadas áreas, dependerá de enterarnos más de las características de los pobres:sus niveles de educación, tamaño de la familia, estado de salud y distribución porsexos, entre otras cosas. Este tipo de información por lo general se consigue en mu-chos otros países, y hemos descubierto que es crucial para entender las complejasinteracciones que afectan el bienestar de los hogares pobres.

Las ideas obtenidas en los análisis de los datos disponibles nos aclaran que lastransferencias tanto de crecimiento como de gobierno serán esenciales para reducir ya la larga erradicar la tremenda pobreza de China. Esta conclusión tiene consecuen-cias que exceden la esfera de acción de nuestras palabras; por ejemplo, significa queel incremento de los ingresos fiscales a mediano plazo es fundamental si China va afinanciar las transferencias necesarias para mitigar la más tremenda pobreza.

Hoy he sugerido algunas políticas específicas que se basen en los conocimientosque hemos acumulado: políticas para ampliar las oportunidades en pro de la gentepobre, estimulando el crecimiento de los ingresos rurales y promoviendo el desarro-llo humano que incluya la escolaridad básica para todos los niños; dotar de los me-dios a todos los pobres haciéndolos participar en el manejo de las escuelas y de losrecursos naturales; y aumentar su seguridad a través de medios tales como los pro-gramas de bienestar en el trabajo, que los dote de una red de seguridad.

Aun cuando se ponga a la altura de los desafíos actuales de la pobreza, China vaa encarar otros nuevos en los próximos años. Con la mayor movilidad de la mano deobra, es posible que la pobreza se convierta de nuevo en un problema urbano; cierta-mente, es indudable que ya se está presentando y se hará más patente cuando lasencuestas sobre hogares cubran la población flotante. Otro fenómeno es el envejeci-miento del rostro de la pobreza: el sistema de la escudilla de hierro para el arroz,protegía a los ancianos en el pasado, pero el giro que ha dado la asociación vitaliciacon una sola empresa, al faltar un sistema más formal de apoyo para la gente de edad,va a aumentar las tasas de pobreza en ese grupo. Además, la creciente integración de


China con la economía mundial, tendrá efectos difíciles de predecir con alguna cer-teza. Aun cuando nuestra investigación muestra que la integración eleva las tasas decrecimiento sin aumentar sistemáticamente las desigualdades, diferentes países ex-perimentan diversos efectos a causa de la globalización. Finalmente, China necesita-rá desviar su atención hacia otras dimensiones de la reducción de la pobreza norelacionadas con los ingresos, como garantizar que la seguridad de los pobres no sevea amenazada por el deterioro del orden social. Mi experiencia con China duranteaños me hace confiar en que si bien estos retos de la pobreza son ingentes, se trata deun país con el dinamismo y la cohesión social necesarios para afrontarlos. En elBanco Mundial tenemos fervientes deseos de trabajar con ellos durante las años ve-nideros.


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Fuente: Ravallion y Chen (2001).

UNA ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO

Nicholas Stern

(Discurso principal Abcede, Washington D.C., mayo 2001)

Hoy tengo la intención de presentar una estrategia para el desarrollo y sacar algunasconsecuencias para el programa de investigación del desarrollo. El título escogidodeliberadamente recuerda al de Albert Hirschman Estrategia del desarrollo econó-mico (1958) y su énfasis en los procesos más bien que en los precios y cantidades. Aleliminar “económico” en el libro, no pretendo ser más extenso o más católico queHirschman. Pero la investigación del desarrollo se ha desplegado en muchas direc-ciones desde su libro pionero de 1958, y hoy al adjetivo “económico” se le podría daruna interpretación demasiado limitada para la estrategia que voy a exponer, que re-curre mucho a la espléndida visión de Schumpeter sobre una economía de mercado.También debo mencionar a Amartya Sen, cuya obra ha sido decisiva para ampliar laperspectiva del significado de “desarrollo” y “reducción de la pobreza”. El título desu libro Desarrollo como libertad (1999), incorpora la idea clave del desarrollo comola importancia capital que tienen las habilidades de un individuo para moldear supropia vida. La influencia directa e indirecta de la forma como Hirschman, Schumpetery Sen entienden los procesos y los objetivos del desarrollo se verá muy clara en laestrategia que aquí voy a presentar.

Los fundamentos para esta estrategia del desarrollo están formados por dos pila-res: la creación de un clima para la inversión que facilite inversión y crecimiento yque les dé los medios a los pobres para participar en ese crecimiento. Esencialmente,la estrategia se orienta hacia el crecimiento a favor de los pobres. Voy a examinar losvínculos clave que existen entre el clima para la inversión y el poder de participa-ción, como los pilares estratégicos y la meta del desarrollo para reducir la pobreza.La estrategia para el desarrollo, espero que suene como razonable, casi obvia. Peroesta descripción es bastante nueva y no es de aceptación universal.

La palabra “inversión” y la frase “clima para la inversión” , en algunos evoca losrecuerdos de las filosofías del desarrollo de los años 50 y 60, cuando el énfasis sehacía sobre el crecimiento a través de acumulación de capital. Había desconfianzahacia el sector privado y poco se mencionaba la capacidad empresarial y la inclusiónsocial. La ayuda para el desarrollo se consideraba principalmente como la transfe-rencia de capital a los países que habían salido a flote del colonialismo y aspiraban a


engrosar las filas de los países industrializados. Desde aquellos días de la economíadel desarrollo, espero que hayamos aprendido mucho.

Mi énfasis en este caso será muy diferente de aquellos primeros modelos y antetodo será primero sobre el crecimiento impulsado por el sector privado y en segundolugar sobre la forma de habilitar a la gente pobre para que pueda participar vigorosa-mente en el proceso de crecimiento. Ambos elementos son decisivos para lucharcontra la pobreza.

En primer lugar vamos a considerar el papel del sector privado. Este sector no essólo el principal motor del crecimiento global sino también la fuente primordial de laactividad económica para los pobres. De los 1.2 mil millones de personas en el mun-do que viven con menos de US$1 al día, sólo una mínima fracción trabaja en el sectorpúblico. Por esta razón, el crecimiento del sector privado es vital para la reducción dela pobreza. Pero ese crecimiento no se realizará como una simple conversión de lainversión a mayor producción. Por el contrario, lo que se capta con el concepto de“clima para la inversión” es un punto de vista de Schumpeter sobre inversión y cre-cimiento, un punto de vista en el cual lo que importa no es sólo cuánta inversión sehace sino qué está impulsando, cuáles son sus efectos; en especial sus efectos diná-micos sobre la productividad y más oportunidades y qué pasa con los demás factoresde producción y su productividad. Dicho de otra manera, trata de captar todo el pro-ceso de inversión y crecimiento y no simplemente tomar una foto instantánea en elmomento de la inversión.

Así como el concepto de “clima para la inversión” amplía nuestra visión de losprocesos de producción de una manera útil, así también los nuevos puntos de vistanos han hecho comprender mejor la pobreza. Hemos pasado de un concepto ex posta uno más bien ex ante. En lugar de preguntar simplemente si el actual nivel deingresos de una persona la clasifica como pobre, preguntamos hasta qué punto tienecapacidades y ambiente para la acción y el éxito. En otras palabras y conforme allenguaje del WDR 2000/2001, ¿goza la gente de oportunidades, de poder participar yde seguridad? Esta trilogía capta tanto la noción de “libertad” ex ante de la pobreza yla idea de que hay más dimensiones de la pobreza que la falta de ingresos. El ataquea la pobreza, en gran parte incluye dotar de medios a la gente pobre para que planeesu propia vida, a través de oportunidades para obtener educación y salud, a través dela reducción y atenuación de riesgos y mediante la participación en las decisionesclave que los afectan personalmente y a sus familias.

EL CLIMA PARA LA INVERSIÓN

Por “clima para la inversión” quiero decir el ambiente político, institucional y deconducta, actual y esperado, que tiene influencia en los resultados y riesgos relacio-nados con la inversión. El concepto de clima para la inversión se concreta en proble-

125UNA ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO

mas de las instituciones, del gobierno, la estabilidad y la infraestructura que afectanno sólo el nivel de inversión de capital sino también la productividad de las inversio-nes existentes, en realidad de todos los factores de producción, y la voluntad de hacerinversiones productivas a largo plazo.

Visto desde esta perspectiva, el clima para la inversión evidentemente depende demuchos aspectos diferentes de la acción pública y privada. Es útil agrupar estos fac-tores bajo tres títulos generales.

En primer lugar están la estabilidad macroeconómica y la apertura. Éstas incorpo-ran las normas usuales sólidas, razonables y económicas, si son estandarizadas, paraagrupar dichos factores bajo tres títulos generales.

En segundo lugar hay un conjunto de temas que se pueden agrupar bajo el nombrebuena gobernabilidad e instituciones sólidas, que serán los primeros puntos que voya tratar aquí. Son:

• Instituciones y comportamiento del gobierno (que incluyen limitaciones a loshostigamientos burocráticos, especialmente en manejo de regulaciones e impues-tos); la fortaleza de las instituciones financieras; el mandato de la ley, que incluyehacerla cumplir y el control de la corrupción y del crimen.

• La efectividad del gobierno para ofrecer estructuras reguladoras sólidas para lapromoción de un sector privado competitivo.

• El suministro efectivo de servicios públicos o de la estructura para esos serviciosy la calidad de la fuerza laboral.

En tercer lugar está la calidad de la infraestructura, que incluye energía, agua,transporte y telecomunicaciones.

Es una lista larga y parece incluir muchas cosas. Tratemos de ser más concretosexplorando lo que esto significa para la actividad económica a nivel micro.

¿Por qué es tan importante el clima para la inversión?

La clave para mejorar el clima de inversión, podemos decir que es simplemente me-jorar la conexión que hay entre sembrar y cosechar. No se trata simplemente de unacuestión sobre multinacionales e inversionistas extranjeros directos; es algo aun másimportante, es una historia del nivel local, del microempresario, de la persona connegocio pequeño o del agricultor. Todos los días en que trabajan, estas personastienen que tomar decisiones sobre la inversión de sus esfuerzos y recursos. Una clavepara estas decisiones sobre inversión es el sentido de eficacia de los inversionistas,su habilidad para salir adelante con su trabajo y ver sus retribuciones. ¿Pueden losinversionistas realizar sus esfuerzos y cosechar los beneficios o se verá frustrada suinversión por la incertidumbre, la inestabilidad y la deslealtad? Con toda razón sepreguntarán: “¿Por qué voy a sembrar si no podré recoger una cosecha?”


El gobierno no puede garantizar la cosecha contra todas las incertidumbres natu-rales de la inversión (aunque la organización social de los seguros puede mitigar losriesgos de los fenómenos naturales adversos). Pero es su obligación fundamentalvigilar para que quienes sembraron no sean arbitrariamente interrumpidos en susactividades diarias o les roben sus cosechas mediante la intervención oportunista dela gente. Esto es todavía más importante que la protección de propiedad existente,porque es sólo protegiendo la conexión entre inversión y retorno como se van a crearnuevas propiedades.

Con mucha frecuencia vemos sociedades que se han estancado en un bajo nivelde equilibrio debido a la falta de oportunidades o incentivos para la inversión. Elgobierno puede proteger la riqueza estática acumulada del pasado (grandes propie-dades de tierra, por ejemplo), y en algunos países ha actuado en calidad de “empleadorcomo último recurso”. Pero a menos que dé los pasos necesarios para estimular lainversión empresarial en el sector privado, o por lo menos evite que se ahogue esainversión, hay pocas probabilidades de ver gran crecimiento y reducción de la po-breza.

Pensemos en el ejemplo de Oriente Medio y Noráfrica, una región que en los años80 y 90 sufrió la paradoja de una alta inversión en capital humano y físico al lado deun estancamiento. El producto interno bruto per cápita (PIB) bajó en un 0,8% al añoen los años 80 y aumentó sólo un 1,1% en los años 90. Y sin embargo, las tasas deinversión en capital humano y físico en el área han sido impresionantemente altos.Una de las razones primordiales para que tan altas tasas de inversión generaran tanpoca producción adicional consiste en que la estructura institucional del mercadolaborar sistemáticamente asignó mal la mano de obra. Los altos salarios del gobiernoatraían al personal más calificado hacia el sector público y las medidas diseñadaspara proteger el empleo existente hacía difícil entre los empresarios iniciar o sostenernegocios dinámicos.

En muchos países del mundo que han tenido un lento crecimiento, aquellos quepodrían hacer inversiones empresariales de energía y recursos, se quedaron para serpresa de “bandidos” , tanto reales como metafóricos. Una corriente infinita de rentasarbitrariamente gravadas, impuestos, derechos y descarados sobornos y confiscacio-nes, ahogarán incluso a los más avezados empresarios, arrastrando consigo toda laenergía y dinamismo que impulsa el crecimiento económico y redime al pueblo de lapobreza. Crear un clima en el cual los empresarios y las firmas puedan hacer buenosnegocios es definitivo para estimular los tipos de inversión y actividad económicaque llevan hacia un crecimiento económico sostenible y a largo plazo.

Esto es especialmente cierto para empresas pequeñas y medianas (SME). Cual-quiera que haga énfasis en el clima para la inversión siempre corre el riesgo de sertildado de abogado de estrecha mentalidad que defiende los grandes negocios. Peroson las SME, y bajo este rótulo incluyo las microempresas, las que responden por la


mayor parte de las firmas y por una gran participación de empleo en casi todos lospaíses en desarrollo, incluso (aunque a menor escala en promedio) las economías entransición. Por otra parte, son en las SME, incluso las fincas, donde está trabajando lamayor parte de los pobres del mundo. La capacitación de un sector dinámico de lasSME tanto en áreas rurales como urbanas, permite que los gobiernos puedan fortale-cer oportunidades que generen empleos para los pobres y reduzcan su vulnerabilidadante los riesgos económicos.

Hay varias razones para hacer tanto énfasis en las SME. Primero, en las áreasrurales, el empleo en las SME no agrícolas, puede jugar un papel vital en el crecimien-to de los ingresos y la estabilidad. En India, por ejemplo, la encuesta indica que cercade una tercera parte del ingreso de los hogares proviene de fuentes no agrícolas, enbuena parte de empresas medianas, pequeñas y micros. La proporción de los ingre-sos es similar en la aldea de Palanpur, a la cual mis colaboradores investigadores yyo hemos venido siguiendo de cerca desde 1974 y donde nuestros datos se remontana 1957. Dichos ingresos provienen de una variedad de sectores que incluyen comer-cio, manufactura y servicios y tienen su origen en salarios de empleos de tiempocompleto y parcial así como también trabajadores independientes. Los estudios so-bre la aldea revelan que los hogares rurales consideran de mucho valor esos ingresosno rurales, no sólo porque contribuyen bastante a los niveles generales de ingresossino también porque pueden reducir el peligro a que se exponen los hogares ante lasfluctuaciones a veces devastadoras de los ingresos correspondientes a las malas co-sechas. Así pues, un buen clima para las inversiones es definitivo para el empleo delas SME fuera de las granjas, el cual puede conducir a ingresos más altos para lospobres así como también a una diversificación de los riesgos económicos.

Segundo, las actividades agrícolas a pequeña escala son por sí solas muy vulnera-bles a un clima malsano para las inversiones. Pueden sufrir tanto o más que otrasactividades, debido a una mala gobernabilidad, a una infraestructura que funcionemal y a la inestabilidad.

Tercero, tenemos probabilidades de ver un incremento de unos 2 mil millones depersonas en poblaciones urbanas de los países en desarrollo durante el próximo cuar-to de siglo. Las SME en áreas urbanas necesitarán continuar ofreciendo oportunidadesde empleo para estas comunidades urbanas de tan rápido crecimiento.

Cuarto, las experiencias de los países del Este Asiático, especialmente Japón yChina y de las exitosas transiciones de Polonia y Hungría, nos han demostrado lagran importancia de las SME urbanas y rurales en el desarrollo general de la econo-mía. En casi todas las historias sobre el éxito del desarrollo, el crecimiento de ellas hasido decisivo, en especial para ofrecer empleo a los pobres.

También debemos reconocer que los beneficios del crecimiento de las SME vanmás allá de ofrecer oportunidades económicas. Las firmas pequeñas dan espacio yprofundidad a la opinión pública. Tienen intereses invertidos en una economía sóliday el gobierno político y de esta manera pueden generar fuerzas reales para la reforma.


Dinámica del clima para la inversión

El nuevo enfoque en el clima para la inversión en importantes aspectos es diferentedel énfasis en el concepto ordinario de inversión. La teoría convencional dice que lainversión tal vez llegue a disminuir los réditos. Mientras más inversiones se hagan enun sitio, más bajan los rendimientos marginales y la nueva inversión busca otrosmercados. El concepto de disminuir rendimiento quiere decir entonces que “inver-sión” es autolimitante en casa uso, mientras otros insumos clave, como la tecnología,siguen constantes.

Por contraste, el clima para la inversión se puede reforzar a sí mismo positiva onegativamente y entonces tal vez genere prosperidad o estancamiento. A diferenciade otras viejas historias de acumulaciones de capital, el concepto de clima de inver-sión trata de captar algunos de los efectos externos secundarios, los aspectos comple-mentarios y la naturaleza pública sin rivalidades de las mejoras en el gobierno y lasinstituciones. A medida que mejora el clima para la inversión se amplía la frontera delas oportunidades: la inversión existente se vuelve más productiva, aumenta las re-compensas por el comportamiento productivo, se estimulan los “espíritus animales”de los empresarios (para usar el término que tanto le gustaba a Keynes) y la econo-mía tiende a atraer más y no menos inversión. Estos ejemplos del éxito del espírituempresarial y de inversión, muestran a otros empresarios lo que es posible. Peroellos también fomentan una mayor comprensión y compromiso con un clima sano deinversión, fortaleciendo así las fuerzas políticas y económicas que tratan de mejorarese clima. En virtud de que siempre habrá intereses creados que se beneficien delstatu quo, el fortalecimiento de las fuerzas para el cambio es una parte clave delproceso.

Un clima sano para la inversión lleva al tipo de mejoras para la productividadsostenida y excelente capacidad empresarial que induce a una virtuosa espiral deinversión, crecimiento y reducción de la pobreza. Por el contrario, cuando el climapara la inversión productiva se deteriora, estos procesos funcionan a la inversa ytanto el remplazo como las nuevas inversiones pueden sufrir en la medida en que seestablezca una dañina espiral descendente. Las clases de refuerzo dinámico o deaumento de las ganancias que estoy describiendo, pueden no aplicarse con tanta fuerzaen los países ricos donde ya está establecida una gran parte de la estructura de unaeconomía de mercado bien firme, pero hay menos probabilidades de estar totalmenteausentes.

Desde este punto de vista, podemos preguntar si las reformas implementadas poreconomías en transición han aumentado o disminuido el sentido popular de poderdeterminar su propia vida. En muchos casos, los gobiernos solían utilizar la retóricade la reforma para justificar toda clase de medidas a medias y políticas mal orienta-das que sólo aumentaban la cínica visión de la gente de que mientras más cosas


cambiaran más quedaban iguales o se deterioraban. El resquebrajamiento de la con-fianza pública suscitó luego más esfuerzos para adoptar reformas reales, que se basa-ban tan decisivamente en la credibilidad y el consenso, y que eran mucho más difíciles.Gran parte del reto para aquellos cuyo trabajo es promover desarrollo, consiste enentender la forma de escaparse a una espiral descendente.

Hirschman hacía mucho énfasis en la dinámica de la retroinformación positiva dela demanda inducida y el aprendizaje en el proceso de desarrollo. Por ejemplo, élescribía que su “formulación del problema del desarrollo... llama especialmente laatención hacia el hecho de que el uso de diferentes recursos económicos tiene reper-cusiones muy diferentes o efectos ‘de retroinformación’ sobre las cantidades dispo-nibles de dichos recursos” (Hirschman 1958: 7). Como él decía, la inversión en laextracción de recursos no renovables conduce al agotamiento más que al incrementode esos recursos y a poca retroinformación en cualquier parte de la economía. Por elcontrario, la inversión de capital en un clima satisfactorio de inversión puede tenerefectos significativos de retroinformación positiva. Las propias utilidades generan laposibilidad de más inversiones; las vinculaciones con industrias inducidas por lainvestigación o inducidas por el usuario pueden atraer inversiones complementarias;y el éxito será como una bola de nieve alimentando confianza en los inversionistas yestimulándolos a reunirse con otros inversionistas. Hirschman observaba los decisi-vos efectos del aprendizaje que se autoalimentaban: “la habilidad empresarial ygerencial... son recursos que aumentan directamente con y a través del uso (en granparte como la habilidad para aprender a tocar el piano o hablar una lengua extranjera,se mejora con el ejercicio)”. Finalmente él manifestó las consecuencias políticas:

El efecto complementario de la inversión es por ello el mecanismo esencial por el cual secanalizan las nuevas energías hacia el proceso de desarrollo y a través del cual se puederomper el círculo vicioso que parece limitarlo. Para dar máximo juego a este efecto tieneque haber por lo tanto un objetivo primordial de la política de desarrollo. (Hirschman1958: 43).

Este efecto ciertamente ha jugado un importante papel en los más recientes mode-los de crecimiento con consecuencias externas positivas de acumulación de capita-les. Esta es parte de la historia de la inversión que estoy describiendo, pero no es lahistoria completa. También son definitivas para el proceso las fuerzas para el cambioal crear un clima más propicio para la inversión. Podemos ver el clima para la inver-sión como otro bien público definitivo para todos los inversionistas, que es distintoaunque compatible con la clase de efectos externos y complementarios de la inver-sión destacados por Hirschman y la teoría moderna del crecimiento.

También podemos ver una clara diferencia entre la primera estrategia de las insti-tuciones financieras internacionales (IFI), que hacían énfasis en la transferencia decapital a los países en desarrollo y la estrategia aquí planteada que se concentra en el


clima para la inversión. El volumen de la inversión de la IFI, normalmente será unapequeña parte de la inversión total y considerada aisladamente de los efectos com-plementarios externos, podría exhibir rendimientos decrecientes a escala. Desde lospuntos de vista del aprendizaje dinámico y del clima para la inversión, el propósitode los proyectos de inversión IFI no es simplemente transferir capital sino tambiéncrear efectos poderosos de demostración (promoviendo “aprender mirando” y “apren-der haciendo”) e incrementar las fuerzas para los cambios en el ejercicio del poder.Estos efectos funcionan tanto para la productividad como para el clima de expectati-vas a fin de ayudar a meterse (arremonilarse) en otras inversiones. El énfasis en elimpacto de la transición y los efectos de demostración han caracterizado especial-mente el método del Banco Europeo para la Reconstrucción y Desarrollo (EBRD),donde fui economista jefe durante seis años antes de llegar al Banco Mundial. ElEBRD ha desempeñado un papel pionero tanto en el análisis de estas ideas como en supuesta en práctica.

El otro método amplio, que es apropiado especialmente para el Banco Mundial,consiste en concentrarse directamente en mejorar la gobernabilidad. A través de susprogramas, el Banco trabaja para promover los ajustes institucionales, las medidasanticorrupción y los cambios de políticas que modificarán las reglas y su ejecución,junto con la meta de mejorar directamente el clima para la inversión. Cuando apare-cen los inversionistas, nacionales o extranjeros, tienden a exigir instituciones másefectivas, mayor seguridad y mejoras constantes en la oferta de servicios públicos, locual va también a mejorar la calidad del clima para la inversión. Sin esos cambios enla gobernabilidad y las instituciones, las decisiones económicas pueden seguir sien-do dominadas o bloqueadas por aquellos que se están beneficiando (y que ayudarona crearlo) del statu quo.

Seguir adelante

Se dice que Mark Twain comentaba: “Todo el mundo habla del mal tiempo peronadie hace nada para eso”. Hoy también podría perfectamente preguntar: “Todo elmundo habla del clima para la inversión, pero ¿quién está haciendo algo para eso?”

El primer paso consiste en analizar el clima para la inversión, especialmente pormedio de encuestas. Un análisis serio y la identificación de los problemas no sonsólo una guía para la reforma sino también un poderoso acicate para la acción. Sor-prendentes cifras se pueden citar para crear un apoyo oficial para la reforma y paraayudar a motivar a algún gobierno vacilante. Un ejemplo es la investigación realiza-da por el Banco Mundial y la Confederación de Industrias Indias (CII) que mostró elefecto de una gran “carga impositiva” en las estados indios con un malsano clima deinversión en comparación con los estados de buen clima de inversión (CII y BancoMundial 2001). Tendré más cosas que decir sobre esta investigación cuando volva-


mos sobre la agenda de nuestra encuesta. Esto es decisivo para la clasificación deproblemas clave y para la identificación de su naturaleza, y ambas cosas variaránenormemente de un sitio a otro. Esa información y clasificación son definitivas paraestablecer prioridades, cuando los gobiernos no puedan abordar todo a la vez.

Así pues, buenos datos y análisis pueden ayudar a presionar, motivar e informar alos gobiernos. La siguiente pregunta es ¿qué queremos exactamente para que losgobiernos se muevan a hacerlo? No vamos a tener respuestas simples a esta pregun-ta, pues la respuesta será sumamente diferente en cada país. Pero una constante sí es,que la reforma del ambiente para la inversión requiere liderazgo y poderosa defensa,sobre todo de los gobiernos.

Los líderes que promueven reformas siempre encaran un problema fundamentalque quedó expreso en la clásica expresión de Maquiavelo en El príncipe:

Tiene que pensarse que no hay nada más difícil de hacer ni con éxito más dudoso, ni máspeligroso de manejar, que iniciar un nuevo orden de cosas. Porque son enemigos delreformador todos aquellos que se aprovechan del viejo orden y sólo tibios defensorestodos aquellos que se beneficiarían del nuevo orden... esto da lugar a que en cada opor-tunidad de atacar al reformador, sus opositores lo hacen así con ímpetu de secuaces y losotros sólo lo defienden fríamente, a tal punto que entre todos, él corre gran peligro.(Maquiavelo 1513, cap. 6)

El liderazgo del reformador descansa en la selección y fortalecimiento de lasmejores iniciativas para la reforma (que giran alrededor del tipo de análisis antesvisto) y en iniciar acciones positivas y debilitar los obstáculos fruto de interesescreados. Es interesante que a Chandrababu Naidu, el primer ministro de AndhraPradesh, le encanta citar esta observación de Maquiavelo. Como reformador persis-tente y exitoso, comprende muy bien qué tan difícil puede ser una reforma.

Pero la gente que no tiene los privilegios especiales también puede verse lesiona-da por las reasignaciones que son parte integrante de las reformas. La protecciónsocial aquí puede jugar un importante papel, pero a la larga, la mejor protecciónsocial para la gran masa de la sociedad es una economía en crecimiento. Por otraparte, cambiar el clima para la inversión requiere tiempo; no es una reforma de unsolo plumazo como eliminar un impuesto o unos derechos. Por eso, los reformadoresno sólo tienen que defender su caso vigorosamente sino que deben preparar sus ele-mentos constitutivos para un largo recorrido.

Los IFI tienen un importante papel en el apoyo de las mejoras para el clima deinversión. Volveré sobre su importante papel como “agentes del cambio” cuandotoque el tema del programa de investigación en este campo. Por el momento, hago laobservación de que el foco central del Banco Mundial en la agenda estructural nos hallevado cada vez más a fijarnos en los factores que conjuntamente describen el climapara la inversión, en especial cuando el banco se mueve en dirección de los présta-


mos programáticos a largo plazo, en oposición a los proyectos discretos o préstamosde ajuste a corto plazo. Los programas que tienen por objeto la macroestabilidad y laapertura, son palancas para cambiar el clima de inversión. La gobernabilidad y losprogramas de desarrollo institucional se interesan en gran medida, o deberían estarlo,con el clima para la inversión. Pueden influir en la facilidad o dificultad para regis-trar e iniciar firmas, para trasladar bienes desde o hacia el país a través de las aduanasy pagar impuestos de una forma justa, predecible y transparente. La calidad de losdiferentes tipos de infraestructura, energía, puertos, telecomunicaciones, carreteras yferrocarriles, todo lo cual exige acción previsora y orientada hacia el mercado, esotra parte definitiva de la historia. Los programas para mejorar los sistemas de capa-citación y educación mejoran la calidad de la fuerza laboral además de ser valiosospor derecho propio. En resumen, creo que es mucho lo que los gobiernos y las IFI

pueden hacer sobre el clima para inversiones, con un análisis serio de los problemasen un determinado país.

CLIMA PARA LA INVERSIÓN, CRECIMIENTO, REDUCCIÓN DE LA POBREZA

Quisiera ahora hablar más ampliamente sobre los fuertes vínculos que existen entreel clima para la inversión y el crecimiento y la reducción de la pobreza, no porqueesos vínculos sean una sorpresa sino porque a veces se ponen en tela de juicio yporque las evidencias acumuladas son contundentes.

Hay un amplio consenso en el sentido de que el Banco Mundial debe ayudar a losclientes tanto con una agenda “estructural” como con una agenda “social”. Algunospueden sentirse tentados a pensar en la agenda estructural como si fuera para el cre-cimiento (realistas) y en la agenda social como si fuera para la reducción de la pobre-za (bondadosos), pero es una forma equivocada de mirar estos problemas. La agendasocial de ofrecer servicios públicos, de ofrecer protección social efectiva y dotar demedios a los pobres para que participen, son cosas que pueden contribuir mucho alcrecimiento. Y la agenda estructural, aunque orientada directamente a mejorar elclima para la inversión, es vital para la reducción de la pobreza. No estamos interesa-dos en el desarrollo de la inversión o de los negocios por su propio bien. Por elcontrario, hay muchas evidencias de que el clima para la inversión es un ingredientedefinitivo para el crecimiento y para la reducción de la pobreza.

¿Cuáles son las evidencias? En primer lugar consideremos la conexión entre elclima para la inversión y el crecimiento. Los países en desarrollo que están mejoran-do sus climas para la inversión como parte de la globalización, evidentemente loestán haciendo bien. La principal fila (cerca de una tercera parte que incluye a China,India y México) de países en desarrollo, según los movimientos hacia la liberaliza-ción y expansión de la inversión y del comercio exterior, lo hizo bien en los años 90,mientras que el resto del mundo en desarrollo en conjunto lo hizo bastante mal. La


mayor inversión y comercio tuvieron su origen en parte en la liberalización perotambién en la inversión en infraestructura y la simplificación de las regulacionesgubernamentales. Los factores que contribuyeron al éxito fueron diferentes entre lospaíses de este grupo, y el estilo de reforma fue muy específico para cada país, perotodos ellos mostraron un verdadero cambio de posición en varias dimensiones. Por elcontrario, varios estudios han demostrado que la baja participación de África en elcomercio internacional ha recibido gran influencia de un clima poco atractivo paralas inversiones, especialmente de una infraestructura y gobernabilidad en deterioro yde los conflictos. En otros países grandes que lo han hecho menos bien, como porejemplo Rusia y Pakistán, han sido muy evidentes los graves problemas con losderechos de propiedad, el mandato de la ley y la gobernabilidad.

El segundo vínculo se encuentra entre el crecimiento y la reducción de la pobreza.En promedio, hay una estrecha relación entre el crecimiento del ingreso per cápita yel crecimiento de los ingresos de los pobres (aunque no todo crecimiento es “a favorde los pobres”, como lo veremos en la próxima sección). Entre los países de bajosingresos, Vietnam ofrece un claro ejemplo de este vínculo. Hizo grandes avances ensu clima para la inversión entre 1992 y 1997, un periodo durante el cual se aceleró elcrecimiento. Las evidencias de la encuesta indican que la pobreza bajó verticalmen-te: del 5% más pobre de hogares en 1992, el 98% estaba mejor cinco años más tarde.

En algunos casos, los miembros de hogares pobres obtienen empleos en empresasdel sector formal que se expanden en un buen ambiente para las inversiones. Pero losbeneficios para los pobres van mucho más allá. Un buen clima para las inversionestambién es benéfico para el sector informal, que por lo general emplea mucha másgente. Además, la inversión del sector formal y la generación de empleo crean nuevademanda para la expansión del sector informal y para más producción agrícola amejores precios. En los países exitosos en las reformas, los incrementos en producti-vidad agrícola y los ingresos en el campo, han ido de la mano con la generación deoportunidades de empleo fuera del campo. China nos da un ejemplo sorprendente: eltraslado de las operaciones de los municipios a las de los hogares llevaron a enormesincrementos en la productividad agrícola a comienzos de los 80, con inmediatas con-secuencias para la reducción de la pobreza. Muy poco después, impulsado por lasempresas municipales y aldeanas, el empleo no agrícola empezó a crecer rápidamen-te. Su crecimiento ha tenido un promedio de más del 12% anual durante los últimos15 años.

En mis razonamientos he destacado las SME, pero es importante hacer énfasis enque dentro de las economías de rápido crecimiento, las empresas grandes y pequeñastienden a prosperar y a agruparse. La tarea consiste en crear un buen clima para lainversión para ambas categorías de empresas.

Estamos aprendiendo mucho más sobre todos estos vínculos no sólo haciendocomparaciones entre países y periodos de tiempo, sino también cotejando regiones


dentro de los países. Gran parte de las cosas que contribuyen al clima para la inver-sión tiene que ver con las instituciones y políticas locales y en los grandes paísesestas pueden variar considerablemente entre las regiones. Mencioné de paso las in-vestigaciones de CII-Banco Mundial en India. Debido a que el clima para la inversiónvaría mucho entre los estados, el impacto de una macrorreforma sobre la pobrezatambién varía. Nuestra reciente encuesta sobre empresas manufactureras que clasifi-có 10 estados de acuerdo con su clima general para las inversiones, también encontróuna clasificación similar para la reducción de la pobreza por estados (CII y BancoMundial 2001).

PODER DE PARTICIPACIÓN, REDUCCIÓN DE LA POBREZA

Al principio planteé una estrategia para el desarrollo y reducción de la pobreza quese sostenía en dos pilares: clima para la inversión y participación. Un clima favorablepara la inversión puede generar un gran crecimiento, y donde hay crecimiento esprobable la reducción de la pobreza. Pero esto no se debe tomar como un hecho,porque no todo crecimiento siempre es a favor de los pobres. El segundo pilar de laparticipación y la inversión en ellos, enfoca interrogantes tales como de qué maneralos servicios de educación y salud y la inclusión social pueden permitir que la gentepobre tome parte en el proceso del crecimiento y del desarrollo.

En este momento debo hacer énfasis en que la reducción de la pobreza es algomás que aumentar ingresos. La capacidad de participación es tanto una parte inhe-rente como un medio para la reducción de la pobreza. La capacidad de participaciónciertamente puede ser un instrumento para aumentar ingresos y para mejorar losactivos humanos y físicos de los pobres. Pero en realidad es un concepto más amplio,que tiene que ver con la habilidad de la gente para moldear su propia vida. Como tal,es un componente integral del nivel de vida, un mensaje que escuchamos muy nítida-mente a través del estudio del Banco Mundial Voces de los pobres (Narayan y otros2000), que versó sobre las encuestas de más de 60.000 personas pobres de más de 60países. Esta perspectiva también ha contribuido a centrar el campo de acción en laliteratura sobre el sentido del desarrollo, especialmente en el trabajo de AmartyaSen. Estos conceptos más amplios sobre el desarrollo y el papel de la habilitación serecogieron en el World Development Report 2000/2001: Attacking Poverty (BancoMundial 2000e).

Vamos a concretarnos en tres tipos de inversiones que son de particular importan-cia para dotar de medios a los pobres: inversiones en educación, en protección socialy en procesos participativos e inclusión social y económica.

Educación. La educación básica es definitiva para la participación y productividaden la vida económica. Una fuerza laboral saludable y educada aumentará el volumen


de crecimiento conseguido con base en el establecimiento de una clima sano para lasinversiones y en el gran refuerzo del beneficio de reducción de la pobreza que traeese crecimiento. El ejemplo de la educación muestra claramente que los dos pilaresdel clima de inversión y de la capacidad de participar están estrechamente relaciona-dos y se apoyan mutuamente.

Claro que nosotros sabemos que la promoción de la educación por lo general vamucho más allá de suministrar recursos. Tan importante es la organización de dareducación como de suministrar servicios públicos. Este es un campo en el cual todaslas comunidades del mundo están innovando y hay muchos ejemplos de entusiastasiniciativas nuevas. Con frecuencia, ellas están más descentralizadas que los enfoquesanteriores y el control local y la participación de los padres de familia está surgiendocomo temas de gran importancia. En estos casos, los medios de ofrecer educacióndemuestran el papel de la capacidad de participar.

Para citar sólo un ejemplo, el Programa de escuelas manejadas por la comunidadde El Salvador, ha venido extendiendo la educación en áreas rurales reclutando yfinanciando equipos de manejo de la comunidad para dirigirlas. Dichos equipos es-tán formados por padres de familia y son escogidos por la comunidad, tienen laresponsabilidad y el poder necesarios para contratar y despedir maestros y para equi-par y mantener las escuelas. Su experiencia demuestra que los incentivos que tienenque ver con la comunidad pueden estimular a los maestros a trabajar mejor. En par-ticular, estas escuelas tienen menos ausentismo de maestros y estudiantes que lastradicionales. Se han observado efectos similares en el Programa de educación pri-maria del distrito en India (también apoyado por el Banco Mundial, pero concebidoen India) que se destaca por la gran participación de la comunidad y los incentivospara que las niñas se matriculen.

El papel de la educación de aumentar la participación y el crecimiento económi-cos es más impresionante cuando observamos lo evidente que es en la educación demujeres y niñas. El hecho de elevar los niveles de escolaridad de las mujeres lespermite participar más ampliamente y con más efectividad en la economía y en lafijación de políticas, la administración y el gobierno. Los efectos son profundos y deamplio radio de acción. Antes que nada están las consecuencias directas para el nivelde vida de las propias mujeres. Pero los efectos tan amplios también son profundos yejercen influencia en el funcionamiento de toda la economía y de la sociedad.

La evidencia de estos efectos es visible y poderosa y se explica con los ejemplosy literatura citados en la reciente publicación del Banco Mundial EngenderingDevelopment (Banco Mundial 2001a). Recientes investigaciones revelan que los paísescon más mujeres en el parlamento normalmente tienen niveles significativamentemás bajos de corrupción incluso después de controlar el análisis del ingreso nacionaly otros factores importantes como el alcance de las libertades civiles y el grado deapertura comercial. Estos descubrimientos indican que las mujeres son una fuerza


efectiva para el buen gobierno y la confianza en los negocios. Pero si la participaciónde las mujeres en la fijación de políticas debe aumentar, sus niveles educativos yalfabetismo tienen que elevarse. En resumen, es necesario que asistan a la escuelamás niñas y que permanezcan por más tiempo allí.

La mayor capacitación y educación de las mujeres produce significativos benefi-cios prácticamente en todas partes. Hay una gran relación entre la educación y lasalud en general de las mujeres; por ejemplo, la educación de las madres aumenta lascondiciones nutricionales de los niños, la esperanza de vida y el bienestar general. Amedida que se acumulan los datos de estudios longitudinales, vemos cada vez másque muchos de estos efectos se ven posteriormente en la vida; la educación de lamadre es un factor importante en las tasas de mortalidad a una edad específica de sushijos hasta bien entrada la edad adulta.

Así pues, mayores inversiones en la educación de las mujeres dan como resultadoa largo plazo, una sociedad más saludable, más culta, más productiva y mejor gober-nada. Sin embargo, cuando uno contempla el problema del desarrollo y la reducciónde la pobreza, desde el punto de vista del clima para la inversión y capacitación, laeducación de las mujeres y de las adolescentes es una verdadera inversión con enor-mes dividendos.

Protección social. La protección social se puede ver como una dimensión de la capa-cidad de participar, de permitir que la gente haga ajustes y se recupere de los impac-tos económicos. Durante el ajuste después de una apertura al comercio exterior, algunasactividades anteriormente protegidas dejarán de ser viables, y algunos trabajadores ypropietarios de empresas perderán su empleo y sus ingresos, aun cuando se abrannuevas actividades productivas. Las medidas de protección social pueden hacer másllevadero este ajuste. Ellas tienen que adaptarse a las circunstancias del país. Si bienel seguro de desempleo puede ser importante para trabajadores del sector formal,otros métodos, como los programas de obras públicas en sus variedades de pago alcontado por trabajo o alimentos por trabajo, tienen muchas más probabilidades dellegar hasta los extremadamente pobres.

Pero nosotros debemos ver la protección social como algo mucho más que unsimple paliativo a corto plazo. Debe ser un apuntalamiento esencial de una economíade mercado, que le ayude a funcionar bien y que incluya a la gente pobre en lasoportunidades que crea. Sin buena protección social, los pobres tal vez son incapacesde asumir algunos de los riesgos que son parte de la participación en una economíade mercado, aun cuando estén listos para ganar mucho y para incrementar sus activosa mediano plazo. Desde este punto de vista, la protección social es en realidad unelemento definitivo de la capacidad de participar.

Participación e inclusión. La tercera dimensión de la habilitación que deseo analizaraquí, es la participación y la inclusión en las organizaciones sociales, desde los gru-


pos de crédito de autoayuda, hasta las asociaciones de usuarios de agua, los serviciosde salud y la buena administración de las escuelas. Los ejemplos de los beneficios dela participación se extienden por sectores y países y los extraordinarios efectos de laparticipación de la comunidad en el suministro de los servicios públicos son cada vezmás reconocidos. Ya he dado ejemplos en cuanto a la educación, pero los efectos seven por todas partes. Por ejemplo, en algunos países donde es difícil hacer cumplir laregulación sobre contaminación ambiental, los gobiernos han provisto a las co-munidades locales de datos confiables sobre la contaminación (ver Greening Industry,Banco Mundial 2000b). Los pobres que viven en la vecindad de los contaminadoresindustriales han sido capaces de negociar mejores condiciones a cambio de algunacompensación y limpieza.

Son estas dimensiones de la capacidad de participar, los equipos, la protección ylas personas, los que fortalecen las relaciones del crecimiento y la reducción de lapobreza, y convierten dicho crecimiento en un crecimiento a favor de los pobres.

Ya podemos ver la relación tan estrecha entre los dos pilares de clima para lainversión y habilitación. Mas para utilizar otras metáforas, el clima para la inversióncomo si fuera una lente, enfoca aquellas reformas que aumentan en la gente la sensa-ción de oportunidad; si siembran, podrán luego cultivar y cosechar. Pero, fundamen-talmente, dichas reformas también dan los medios a los agricultores, trabajadores,empresarios y gerentes locales para formar activos y tomar el control de sus propiasvidas.

La capacidad de participar debe ser un proceso de autorrefuerzo como los cam-bios en el clima para inversiones. Pero creo que ya aceptamos que, en algunos países,muchas acciones consideradas como reformas han tenido un efecto adverso. En va-rios casos suprimieron la antigua forma de hacer cosas sin remplazarlas, dejando a lagente sin medios y desmoralizada. En lugar de dejar que la gente participara en lasreformas, el proceso de éstas caía en manos de gente privilegiada, y casi todo elmundo tenía que entresacar lo que podía entre las sobras. En esos países el clima parala inversión ha caído en una espiral descendente.

UN PROGRAMA DE INVESTIGACIÓN EN APOYO DE LA ESTRATEGIA

Los pilares del clima para la inversión y la capacidad de participar en conjunto cons-tituyen las bases de una estrategia para el crecimiento a favor de los pobres. Esperoque en estas condiciones, sean muy razonables y realmente convincentes. Pero ellostodavía no son un paradigma y sólo constituyen una forma bastante nueva de mirar eldesafío del desarrollo. Esto quiere decir que también ofrecen un programa de inves-tigación del trabajo que se debe hacer si se quiere entender mejor cada uno de loselementos y la forma de combinarse. Quisiera volver ahora a lo que podría formarparte de esta agenda.


Análisis y medida del clima para la inversión

Los economistas obstinados entre ustedes estarán diciendo: “Todos estos conceptossobre el clima para la inversión y la habilitación son magníficos, ¿pero dónde está elanálisis y los datos?”. ¿Podemos ser analíticos en la evaluación o medida del climapara la inversión? Sí podemos, y los investigadores ya han adelantado mucho haciaesta realidad. Estamos ayudando a nuestros clientes a desarrollar las habilidades paraevaluar la calidad del clima para la inversión en sus propios países por medios deencuestas sistemáticas de firmas privadas, con un enfoque específico en empresas detamaño pequeño y mediano. Esta investigación ya ha demostrado ostensiblementeque un clima malsano para la inversión perjudica muchísimo las EME. Un importanteresultado de esa investigación es la identificación de los problemas clave del climapara las inversiones.

Un ejemplo importante de este trabajo es el realizado por EBRD y el Banco Mun-dial: la Encuesta sobre el rendimiento de la empresa y el ambiente comercial, queempadronó cerca de 4.000 empresas en 22 países en transición (Banco Mundial 2000f).La encuesta se introdujo en terrenos nuevos al cuantificar el impacto negativo de lasdiferentes formas de corrupción en el desempeño de las empresas. También demos-tró de modo sistemático, más allá de los llamativos encabezamientos de los medios,la perjudicial influencia de los poderosos intereses creados, incluidos los denomina-dos oligarcas, para distorsionar el clima para la inversión en economías transitorias ysocavar el crecimiento. Esas encuestas son una invaluable herramienta no para darconferencias en otros países sobre las virtudes de nuestros propios sistemas (quetienen también sus problemas) sino para indicar a las empresas nacionales un caminoque permita a sus gobiernos conocer los obstáculos diarios a los cuales se enfrentancuando dirigen algún negocio.

También voy a compartir con ustedes los resultados de la encuesta de mil firmasmanufactureras y de software en India que ya mencioné. A través de nuestro progra-ma FACS (Análisis de firmas y encuestas de competitividad), trabajamos con un socioindio en la investigación de las diferencias en climas de inversión en 10 estados deese país. Descubrimos que son altos los costos para los negocios de un clima mal-sano para las inversiones, por ejemplo, un suministro de energía poco confiable,reglamentaciones onerosas y visitas intrusas y distorsionantes de funcionarios delgobierno. Para empresas en estados de clima malsano, como Uttar Pradesh (quetiene una población de 166 millones, mayor que la de Rusia, Pakistán, Bangladesh oNigeria), esos costos son análogos a una carga impositiva adicional de más de un30%, estimada conservadoramente, en comparación con los costos en el estado deMaharashtra.

Haciendo el examen, no es difícil ver cómo se pueda llegar a una estimación decostos tan grande. Una red de energía en funcionamiento es un requisito clave paraun activo sector de SME. El caso de India es bastante notorio, porque debido a la


pobre calidad de la electricidad en red, casi todas las SME que supervisamos tienensus propios generadores de energía. En Uttar Pradesh el 98% de las empresasencuestadas tenían sus propios generadores (había pocas alternativas), mientras queen Maharashtra la cifra era mucho mejor, el 44%. Es sorprendente para un teórico dela economía que las empresas encuestadas en Uttar Pradesh, uno de los estados máspobres de India, con tasas de salarios muy bajas, mostrara relaciones capital-produc-to superiores en promedio a las de algunos de los estados más ricos. La tendencia dela intrusión de las regulaciones del gobierno también variaban mucho en los estados;por ejemplo, las empresas de los estados con climas malsanos de inversión eranvisitadas dos veces más por los funcionarios del gobierno que las de los estados conbuen clima. Así pues, la variación del clima de inversión de estados como Maharashtray Karnataka en el extremo alto y Uttar Pradesh y Bengala Oeste, en el extremo bajo,es real y medible. No debe sorprendernos que estados con malos climas para la inver-sión tengan menos crecimiento y hayan visto menos reducción de la pobreza que losgrupos de buen clima. Las variaciones en el clima para la inversión son una razónclave para que algunos estados sigan siendo pobres y luchando, mientras otros estánempezando a ganar la lucha contra la pobreza.

Este tipo de encuesta de empresas tiene varias ventajas: es sistemática; cubre unamplio sector de la economía; puede aceptar análisis bastante estructurados y ofrecerconclusiones generales bastante sólidas. Otra fuente de información es la experien-cia directa de las IFI como inversionistas participantes en el sector privado. La Cor-poración Financiera Internacional (IFC) y el EBRD son ejemplos de institucionespúblicas que trabajan como bancos de inversiones privadamente orientados. Uno delos grandes beneficios de sus actividades, en mi concepto, es que la gente que estárealmente participando en la financiación y está haciendo inversiones, también estápensando en la forma de mejorar el ambiente en el cual está funcionando la institu-ción y los análisis de intervención directa se hacen desde el punto de vista de lapolítica pública y no desde el propio interés de los negocios. Esta base para la acciónde la política económica es muy valiosa.

Entonces, un elemento importante en la agenda de investigación tiene que consis-tir en esforzarse más por entender y, hasta donde sea posible, cuantificar los diferen-tes elementos del clima para la inversión. La encuestas de empresas deben estar muypróximas a las de hogares como un pivote central de la investigación microeconómicay estadísticas de los países en desarrollo.

Otras áreas de investigación sobre el clima para la inversión

Además de las encuestas empresariales, lente para el clima de inversión enfoca otrasáreas donde se necesita la investigación teórica y empírica. En un marco estándar dereferencia neoclásico, la inversión de capital físico está sujeta a dividendos menores.


Pero los ejemplos de reformadores exitosos desde China hasta Chile, indican que losdividendos de las reformas en el clima para la inversión pueden ayudar a fortalecer elcrecimiento durante años e incluso décadas. Entender lo que está sucediendo en esoscasos, es un reto para la investigación sobre los climas para la inversión.

Una gran posibilidad consiste en que cuando los países lanzan reformas creíblespara los climas de inversión, efectivamente se están impulsando hacia un círculovirtuoso caracterizado por mayores rendimientos. Un mejor clima para la inversiónaumenta el número de inversiones rentables. Estas historias de éxitos pueden servircomo evidencia de la propensión del gobierno hacia las reformas y motivan a otrosempresarios a correr el riesgo y dedicarse a las inversiones. Esa actividad a su vezforma elementos constitutivos para el cambio y acentúa la voluntad de la sociedadpara las reformas, y de conformidad, la sociedad adopta reformas adicionales quemejoran más el clima para la inversión.

Un segundo efecto más directo, es que las reformas del clima para la inversióninducen un incremento del suministro (ajustado a la calidad) de otros insumos para laproducción, como mano de obra calificada y no calificada, espíritu empresarial ytecnología.

Un tercer efecto es la historia del aprendizaje y las externalidades del aumento deproductividad que ha llegado a ser tan conocida en las modernas teorías del creci-miento. (Naturalmente, las teorías de aprender haciendo y aprender mirando hansido conocidas desde hace mucho y son decisivas para el planteamiento de Hirschman.)

Al combinar estos efectos, vemos que la productividad observada del capital nova a caer necesariamente con el tiempo cuando su oferta crezca y así el país pareceráhaber superado el problema de los rendimientos decrecientes. Cada efecto sería bien-venido en un país que se haya estancado en el pasado, y cada uno probablementedesempeña su parte en casi todos los casos actuales. Sería útil desenredar las histo-rias teórica y conceptualmente y estudiar sus consecuencias para la política y lasmedidas.

Por el lado empírico, una parte inicial de la agenda para la investigación sobre elclima de inversión es entender mejor los efectos de las reformas en esta área. Alhacerlo así, es útil considerar más ampliamente qué métrica vamos a utilizar paraevaluar el éxito de las reformas. Las series de tiempo de los datos de la encuestaempresarial nos dirán si los inversionistas se están volviendo menos pugnaces y másoptimistas con el tiempo a medida que las políticas cambian y nos van a permitirincluso cuantificar cómo las reformas están incidiendo con los obstáculos y la pro-ducción. Sin embargo, ellas no nos permitirán calibrar los efectos completos de lasmejoras en los climas para la inversión en la economía más amplia. Por ejemplo, unmarco regulador que evitaba el ingreso de firmas nuevas a una industria, podría in-crementar la satisfacción de los propietarios y gerentes de las empresas existentes,aun cuando reducía el dinamismo de la economía en conjunto. Pero como es natural,


a veces hay una jurisdicción más amplia de inversionistas potenciales y de consumi-dores, ahora y en el futuro. Necesitamos otro sistema para medir los efectos del climapara la inversión de este grupo más grande y de la economía en conjunto.

Una medida obvia es el crecimiento general a término mediano de la economía yde aumento de la productividad de todos los factores. Yo utilicé antes la medida delPIB cuando mencioné nuestra investigación que indicaba que la fila principal dereformadores de países en desarrollo había crecido mucho más rápido que otros paí-ses en desarrollo en los años 90 y más rápido aun que los países industriales. Elcrecimiento de la productividad total de los factores (TFP), aunque difícil de calcularcon precisión (y una noción que tiene sus problemas conceptuales), también nospuede dar alguna idea sobre la forma como el clima para la inversión está cambiandodurante periodos más largos o por lo menos indica sus efectos. En realidad, sirvepara hacer la diferencia entre el concepto de clima para la inversión y la medida delas cantidades de inversión solamente. El crecimiento de la TPF no captará los aumen-tos inducidos en capital y oferta de mano de obra, pero sí dará una indicación delgrado hasta el cual el clima para la inversión apoya u obstaculiza el proceso de com-binar factores para los productos finales.

Una segunda medida, aunque incipiente, es la relación incremental capital-pro-ducto (ICOR en inglés), que se concreta más directamente en los efectos de la propiainversión. Una anterior generación de economistas de desarrollo trataba de ver en laICOR una función bien especificada; aunque aumentó con acumulación de capital,supuestamente iba a permanecer constante para algún nivel de relación capital-pro-ducto (al menos con el progreso técnico neutral de Harrod). Pero nosotros sabemosque en realidad hay grandes variaciones en la ICOR, que dependen del grado al cual elclima para la inversión conduce a la productividad y el crecimiento. Por ejemplo, enlos últimos años, Polonia con una proporción relativamente modesta de inversión, hacrecido con bastante rapidez, mientras que Rusia lo ha hecho mucho más lentamente,a pesar de las grandes inversiones. (Recordemos que la tasa de crecimiento de laproducción es la proporción de inversión dividida por ICOR.) En palabras sencillas, elclima en Rusia no llevaba a la productividad del capital o de otros factores.

De modo que estas medidas, cuando se combinan con los resultados de investiga-ciones empresariales, pueden indicar si el clima para la inversión está haciendo algu-na diferencia. Observemos que mientras debemos reconocer que este análisis es unode aquellos que “rotula al residuo” con base en el análisis del crecimiento, al mismotiempo trata de unirlo con la medida directa de fenómenos subyacentes, sobre loscuales tenemos razón en pensar que son auténticos impulsores del crecimiento.

Vamos a regresar ahora a la investigación de cada uno de los componentes delclima para la inversión que ya mencioné: estabilidad macroeconómica y apertura,buena gobernabilidad e instituciones sólidas y calidad de la infraestructura. En cadacaso se requiere mucho “aprendizaje” de esos conceptos e ideas.


Política macroeconómica y apertura. Podemos sentirnos razonablemente confiadosen que una mejor macroestabilidad y una mayor apertura van a generar más creci-miento. Pero ante la crisis de Asia Oriental en 1997-98 y sus repercusiones en Rusiay América Latina, para no mencionar focos de problemas más recientes, tenemosmucho que aprender de otras investigaciones sobre las mejores combinaciones depolíticas y rutas cronológicas de políticas nacionales macro, sistemas cambiarios ymanejo de cuenta de capitales. Por otra parte, países con diferentes niveles de éxitohan encontrado su propio camino, con sus propias rutas cronológicas para generarcrecimiento con base en comercio más abierto y políticas macroeconómicas másestables. El proceso de ajuste no siempre es fácil, y tiene que adaptarse a condicioneslocales y ser construidas y dirigidas por el propio país.

Todo esto tiene relación con el mayor problema de hacer la globalización cadavez más favorable para los pobres. Muchos temen que la globalización arrase lospaíses y se lleve consigo a la gente ya acomodada y deje a los pobres en las aguasestancadas. Nuestra tarea consiste en encontrar y fomentar políticas de crecimiento afavor de los pobres, que den participación a los pobres para izar sus propias velas yaprovechen sus nuevos vientos. El grupo de Economía del Desarrollo del BancoMundial (DEC) ahora está preparando un informe de investigación sobre políticasrespecto al tema de la globalización y la forma como se puede aprovechar para sacara la gente de la pobreza.

Gobierno e instituciones. El segundo tema de investigación de este grupo, el papelde construir una buena gobernabilidad e instituciones fuertes, es uno de los camposmás novedosos y activos de la investigación. En los últimos años el Banco ha pasadode ser escasamente capaz de mencionar la corrupción para iniciar un programa im-portante en investigación y crédito programático para este problema. Seguramente,se requiere poca o ninguna investigación para saber que la corrupción es un impor-tante obstáculo para la inversión nacional y extranjera. En muchos países, el proble-ma de vieja data es la hercúlea tarea de limpiar los establos públicos. En esto,seguramente la investigación puede ayudar. Tolstoy nos dice que cada familia desdi-chada es desdichada a su propia manera. Cada país con un problema de corrupcióntambién parece tener su propia historia que contar. Se requiere investigación paraentender cómo funciona la corrupción, quién se beneficia más y quién sufre más.Este conocimiento les permitirá a los gobiernos diseñar políticas más efectivas con-tra la corrupción.

Estrechamente relacionado con los problemas de corrupción y gobernabilidad,está el problema del desarrollo institucional. Recientes experiencias con las econo-mías en transición nos han enseñado duras lecciones sobre la importancia de lasinstituciones. Los mercados justos, competitivos y estables, no van a surgir espontá-neamente de la confusión de la transición; requieren instituciones de apoyo para


administrar y hacer cumplir los derechos de propiedad, los códigos legales, las regu-laciones económicas y los impuestos de individuos y compañías. Quienes se estánbeneficiando o se han beneficiado del “sistema real pos-socialista existente”, no vana hacer que se complete la transición a una plena economía de mercado. De la nochea la mañana se pueden cambiar las leyes, pero el mayor reto es establecer conductasy comportamientos que sean consistentes con una economía de mercado que funcio-ne bien. El cambio de estos hábitos comportamentales exige comprensión, ejemplospositivos, liderazgo y tiempo.

Cuando los procesos orgánicos de construir instituciones se han roto a través deconflictos civiles, el terreno queda envenenado para futuras inversiones. El Bancoestá iniciando un nuevo programa de inversiones, dirigido por Paul Collier, sobre lasraíces del conflicto civil (que incluye recursos naturales susceptibles de saqueo ypresiones sobre las tierras), de acuerdo con la vieja sabiduría de que “una onza deprevención merece una libra de curación”.

Ninguna investigación en Washington o en alguna otra parte, puede sustituir laresolución pública de luchar contra la corrupción o puede inventar una forma de“instalar” nuevas instituciones. Sin embargo, creemos que se puede aprender muchode la experiencia de los países industriales y tal vez aún más de las reformas exitosasde los países en desarrollo. Las primeras experiencias del Banco se resumieron en ellibro de Arturo Israel en 1987 Institutional Development. En los últimos años, WDR

1997, sobre el papel del Estado (Banco Mundial 1997b), dio a conocer los primerosresultados de la investigación sobre la corrupción y comparó la complejidad de lasreformas institucionales propuestas con la capacidad de ejecución del estado. Algu-nos estudios investigativos publicados antes de las Reuniones Anuales de Praga en el2000, por ejemplo, Anticorruption in Transition (Banco Mundial 2000a), HelpingCountries Combat Corruption (Banco Mundial 2000c) y Reforming Public Institutionsand Strenghtening Governance (Banco Mundial 2000d), hicieron un resumen de losprogresos del Banco en el programa anticorrupción y gobernabilidad pública desdeel WDR de 1997, concentrándose en los problemas particularmente irritantes de co-rrupción en las economías de transición.

Durante todo el periodo después de la Segunda Guerra, el Banco Mundial y las IFI

han venido acumulando experiencias, de éxito y de fracaso, con la creación de insti-tuciones. La recopilación, el análisis y las recomendaciones seleccionadas de políti-cas de estas experiencias, constituyen ya un importante tema de investigación en elBanco. El WDR 20001/2002 en realidad se concentra en los fundamentos institucionalesde una economía de mercado.

Infraestructura. El tercer campo de investigación relacionado con el clima para lainversión es la calidad de la infraestructura. Los inversionistas, nacionales y extran-jeros, se fijan en la calidad de la energía, del transporte, de las comunicaciones e


incluso de la infraestructura financiera como complemento importante para la inver-sión. La economía de la regulación está ahora disfrutando algo así como de un rena-cimiento, de un fruto de la nueva economía de la información del riesgo moral y de laselección adversa (a cuya cabeza está, entre otros, mi predecesor como economistajefe, Joseph Stiglitz) y también a causa del fenómeno de los rendimientos crecientestales como las externidades de redes. Como siempre lo explicó Joseph, el punto devista correcto no es necesariamente la desregulación sino la sana regulación. A pesarde este nacimiento nuevo de una teoría, los problemas político-económicos tienenaún que resolverse en la práctica , como nos lo recordaron crudamente los recientesapagones en California. De modo que nuestro programa de investigación sobre regu-lación ha tenido que caminar sobre dos pies. Los investigadores del Banco han ex-plorado la nueva economía de la regulación y sacado relevantes ideas teóricas, perotambién han ayudado a establecer grupos de expertos para problemas prácticos deregulación en América Latina, África, Sudasia y China. Tal vez se pueda convencera estos grupos de expertos para que organicen algún seminario en California.

Investigación sobre la capacidad de participación

El concepto de la capacidad de participación también lleva consigo un rico programade investigación. Hemos visto una extraordinaria cantidad de experimentos con pro-gramas para dar participación a los pobres en diferentes países y a diferentes niveles.Pensemos en la abrumadora variedad de métodos para la organización y práctica deeducar niños y adultos, de reducir y mitigar los riesgos y de crear una cohesión einclusión social. Nuestra meta como investigadores debe ser entender cómo ha teni-do éxito la gente en darse participación a sí misma; no se trata de que nosotros instru-yamos a la gente sobre su propia capacidad de participar. Aquí tiene un gran papelque desempeñar una evaluación rigurosa porque puede ayudarnos a abrirnos caminoa través de la espesura de los prometedores métodos y diversos ejemplos para descu-brir qué funciona mejor y bajo qué circunstancias. En cierto sentido importante, estainvestigación va paralela al trabajo sobre el clima para la inversión. En ambos casos,nuestro objetivo es entender cómo pueden ayudar los gobiernos al individuo, la fa-milia o la empresa, a fin de adquirir las herramientas necesarias para tener éxito ycómo pueden reducir los obstáculos para poder disfrutar plenamente del potencialdel individuo (o de la familia o de la empresa).

De manera más específica, el programa de investigación para este segundo pilarse puede deducir de tres factores importantes que afectan la capacidad de participa-ción y que antes examiné: la educación y el suministro de otros servicios públicos,protección social e inclusión y participación sociales.

De ninguna manera me sorprendería que la educación haya sido un gran campode investigación en DEC, Red de Desarrollo Humano, el Instituto del Banco Mundial


y otras partes del Banco. Por ejemplo, hemos llevado la delantera en la evaluación delos efectos de algunas innovaciones recientes en educación, incluso los programasque mencioné, los cuales han incrementado la participación de la comunidad en elmanejo de las escuelas en América Central y otras partes. Pero queda todavía muchopor hacer para poder entender la efectividad de diversos métodos de la escolaridad,para no mencionar la educación de adultos además de la escuela formal. Y el proble-ma no se limita al sector educativo; muchas de las dificultades con la educación delos países en desarrollo son similares a aquellos que impiden el suministro de otrosservicios públicos como cuidados de la salud. En realidad, el suministro de serviciosbásicos tiene un impacto tan importante sobre la gente pobre que tal vez va a ser eltema de un futuro WDR que tratará de estructurar, resumir y divulgar los hallazgos dela investigación. Cuando encontremos prácticas que hayan tenido éxito, las analiza-remos y publicaremos para que los países en desarrollo puedan aprender de las expe-riencias de los demás.

Un tema predominante y definitivo de las investigaciones actuales es la educa-ción de las mujeres y las niñas. Como ya antes lo anoté, la educación de niñas y demujeres tiene efectos que trascienden las ganancias esperadas de la fuerza laboral enproductividad; por ejemplo, mejora los resultados de la salud entre las familias yataca directamente el analfabetismo y la ignorancia, que constituyen una dimensiónclave de la pobreza. Algunas de las evidencias se han recapitulado en EngenderingDevelopment (Banco Mundial 2001a), que demuestra el papel decisivo de la educaciónde niñas y mujeres en toda la economía. Pero gran parte de estas evidencias, aunque degran radio de acción, son irregulares, nuevas y experimentales. EngenderingDevelopment es tanto un programa como un informe de investigación.

La protección social a veces se considera, erróneamente, como un programa de cari-dad para mitigar los síntomas de la pobreza. Necesitamos una perspectiva más am-plia sobre la protección social que sirva de trampolín para ayudar a los pobres areaccionar ante los golpes económicos. El dinamismo de una economía de mercadose basa en asumir riesgos. La protección social no es sólo una red de seguridad paraquienes se retiran del mercado; debe funcionar como parte de una economía de mer-cado más amplia que permita a sus participantes, que son menos acomodados, tomarmás riesgos empresariales y hacer los ajustes necesarios para progresar. Este puntode vista de la protección social es un tema de activa investigación en el Banco. Perolas sociedades desarrollan sus propios métodos para la protección social y aquí, comoen cualquier problema de cambio institucional, debemos tener el cuidado de no apre-miar a la gente a abandonar los viejos caminos cuando el sendero hacia los caminosnuevos está cerrado y a oscuras.

Finalmente, participación e inclusión social constituyen una tercera dimensiónde la capacidad de participar. Los principios del Marco del Desarrollo Comprensivo


de Desarrollo Global (CDF) han guiado al Banco en una revaluación importante yreconstrucción de su relación con los países clientes. El tema básico de la CDF sobre“el país en el asiento del conductor” incluye participación no simplemente del go-bierno sino también de las organizaciones sociales que llegan hasta las raíces de lasociedad. Sin esa participación e inclusión, las nuevas políticas que pudieran surgirde la CDF y de los Documentos estratégicos para la reducción de la pobreza, carece-rían del control mayoritario necesario para la implementación. Al mismo tiempo, elcontrol mayoritario del país no quiere decir apoyo automático para cualquier cosaque se proponga. Si somos serios en la reducción de la pobreza, tenemos que concen-trar nuestras inversiones en los países y programas que estén generando los cambiosque pueden derrotar a la pobreza.

Las IFI como agentes del cambio

Esto nos lleva directamente a la siguiente área clave de investigación: ¿cómo puedenlas IFI trabajar como agentes o catalizadores del cambio para ayudar a los países aponer en marcha la estrategia de dos pilares que hemos descrito? Nuestra respuesta aesta pregunta es diferente de la que se hubiera dado hace 50 o tal vez 10 años. Muchoha cambiado desde la conferencia de Bretton Woods de 1944. La economía mundialha marchado decididamente hacia una mayor integración y la comprensión que tie-nen las IFI del desarrollo se ha ampliado y profundizado. Nosotros no sólo miramosmás allá del ingreso global en su distribución sino que también reconocemos que losniveles de vida y por tanto el desarrollo tienen dimensiones clave más allá de losingresos. Con estas metas más amplias, los IFI han llegado a apreciar el papel crucialde las reformas de políticas y de instituciones.

Quienes trabajamos en los IFI estamos muy al tanto de los cambios y presionesque trae la aceleración de la globalización para sus funciones. ¿De qué manera laestrategia del desarrollo aquí descrita no da un nuevo punto de apoyo para esta pre-gunta?

Yo sostengo que las IFI sí continúan desempeñando un papel, pero es uno que hacambiado y acepta al sector privado como el impulsor del desarrollo. Las IFI, comoagentes del cambio, deben trabajar para crear nuevas oportunidades, es decir, paraayudar a los países en desarrollo a extender los límites de lo que sea posible. Estadebe ser la prueba constante de que ellos se afanan por sus actividades y eso tiene porlo menos tres consecuencias. Primero, significa que la ayuda para el desarrollo debetener el efecto de urgir la inversión privada; por ejemplo, mediante la creación de unsólido ambiente regulador o de mejorar las habilidades de la fuerza laboral, en lugarde cambiar de destino a esa inversión. Segundo, la ayuda para el desarrollo tiene queser planeada de tal manera que ayude a crear y elevar la productividad de los recursospúblicos en lugar de simplemente invertirlos en otras cosas. Tercero, las IFI deben


apoyar proyectos que tengan poderosos efectos de demostración. Éstos pueden serproyectos del sector privado (financiados, por ejemplo, por el IFC o EBRD), que son elfilo cortante de lo que puede hacer el sector privado o está dispuesto a hacer y que asídemuestra nuevas oportunidades. O pueden ser proyectos del sector público que pue-den reproducir otras instituciones, otras provincias o países. El Banco Mundial enrealidad trabaja para encontrar esos proyectos y estimular el proceso de aprendizaje.Hay un principio fundamental que debe estar presente en todo lo que hagamos: las IFI

deben ayudar a financiar los costos del cambio y no deben cubrir los costos de nocambiar.

Las IFI deben orientar su trabajo hacia la ayuda para que otros países mejoren suclima para la inversión y al mismo tiempo apoyen la autoría y el compromiso del paíscon las iniciativas de reforma. ¿Cómo hacemos eso? Investigaciones serias sobreeste tema empiezan reconociendo que en realidad se trata de un verdadero acertijoenvuelto en esta idea de ser un agente para el cambio, o “ayudar a la gente a que seayude”, para citar la definición de la misión del Banco Mundial. Se refiere a todaforma de ayuda. Simultáneamente ser un agente del cambio, un catalizador externode la capacidad de participación y un ayudante que en realidad sea útil, es una cosamuy sutil. Si la mano que ayuda es demasiado dura, el agente para el cambio puededeteriorar, distorsionar o suprimir iniciativas por el cambio como los compromisoscon él.

Al ofrecer a un país iniciativas para el desarrollo, uno no debe emplear, implícitao explícitamente, un modelo monolítico del país y su organización política; siemprehay grupos rivales con diferentes puntos de vista, programas e intereses. Una agenciade desarrollo internacional, en cuanto sea posible, debe resistir la tentación de tomarpartido en la política interna. Debe presentar una serie de ideas y buenos ejemplos,poner a la vista las evidencias de manera tan científica como sea posible, hacer expo-siciones razonadas y dar los costos de las diferentes opciones. Confiados intelectual-mente en sí mismos, quienes toman las decisiones pueden pedirnos nuestra opinión ynosotros tenemos la obligación de darla, de manera profesional y clara. Un país pue-de estar “en el puesto del conductor” y aun pedir consejos a aquellos que tienen másexperiencia, son imparciales y se dedican a tratar de reducir la pobreza. Los políticoslocales pueden impedir que los líderes acepten la ayuda, pero no obstante casi siem-pre es bienvenida.

Cuando los flujos de capital se han incrementado y las economías han crecido, losrecursos de las IFI se han concentrado aun más en actividades que extiendan las fron-teras para el clima de inversión y el buen gobierno y en proyectos con poderososefectos de demostración. En cada caso, precisamente porque la orientación haciaextender las fronteras es fundamental, son vitales los análisis cuidadosos y la prepa-ración. De ahí la importancia cada vez mayor del trabajo analítico del Banco, tantopara apoyar los extensos análisis de diagnóstico de los países y sectores como para la


preparación de proyectos individuales. La mayor importancia de la dimensión “fron-tera” de nuestro trabajo, implica un énfasis cada vez mayor en el Banco como unainstitución de ideas y conocimientos y por tanto de investigación.

La economía política de asistencia a la reforma es todo un arte. El agente para elcambio logra destrezas aprendiendo de los demás por medio de estudios de casos,“historias de guerra” y aprendizaje, así como también por medio de la reflexión. Enlugar de tratar de descubrir o imponer una secuencia fija o una cronología, el agentepara el cambio tiene que estar abierto para soportar el viaje por todas las rutas posi-bles. La investigación sobre este tema no debe tratar de buscar un anteproyecto sinouna “descripción” del panorama local de modo que se puedan evitar caminos sinsalida y trampas y que logremos despertar entusiasmo por la dirección general de lasrutas más promisorias hacia la reforma.

La efectividad de las IFI como consejero y agente del cambio se basa en una rela-ción franca, respetuosa y a largo plazo con los países de ingresos bajos y medianos.Si la IFI está pidiendo a un país que sea abierto al nuevo aprendizaje y la experimen-tación, también debe pedirse eso. No hay ningún experto que arregle de inmediatolos problemas del cambio social; no hay una vía fácil para saber lo que funciona enun país y no hay ninguna solución instantánea o un atajo fácil hacia el desarrolloinstitucional. Para ser un agente efectivo del cambio, la IFI debe tener una relacióncon el país que sea una auténtica sociedad y que se base en una comprensión de lascondiciones locales. En virtud de que esa comprensión requiere presencia local, subúsqueda minuciosa para conseguirla, a la larga debe ser generada en lo posible porlas instituciones que conozcan bien el propio país.

El concepto de asociación se aplica a los países de ingresos bajos y medianos. Siaceptamos seriamente la humanidad común que nos une a todos, tenemos que reco-nocer que la existencia de la pobreza absoluta flagrante en un país de ingresos me-dios como Brasil, no debe considerarse como un problema exclusivo de Brasil.Tenemos la certeza de que cuando un país llega a engrosar las filas de los países deingresos medios, nuestra asociación debe madurar y cambiar. El acceso a los merca-dos de capitales que viene con la elevación de los ingresos, abre nuevas oportunida-des. Pero aunque los países de ingresos medianos y otros mercados emergentes deveras logren acceso a los flujos internacionales de capitales privados, ese acceso esintermitente, a veces al alcance del brazo y otras veces sumamente costoso. Por elcontrario, lo que la IFI puede ofrecer es una asociación firme y responsable y un flujode capital estable y flexible, en apoyo de las reformas necesarias. La lucha por lareducción de la pobreza es a largo plazo y la asociación es de especial importanciacuando la situación a lo sumo es difícil.

Voy a terminar este análisis sobre las IFI como agentes del cambio con una o dospalabras para los teóricos. Ser una agente efectivo del cambio requiere alguna com-prensión del proceso dinámico sobre el cual se ejerce influencia. Existen unas cuan-


tas cuestiones teóricas interesantes. Primero, debemos tener alguna noción sobre laforma de convencer y entusiasmar. En parte, eso se puede hacer por medio de infor-mación e incentivos, para lo cual tenemos una teoría económica bastante estandarizada.Pero parte del convencimiento, y pienso mucho en ello con el desarrollo, tiene quever con el cambio de preferencias. Segundo, tenemos que pensar en la forma deactuar como un jugador externo en un juego repetido si queremos entender la formade influir en los resultados, especialmente cuando la organización política internaestá dividida. También debemos reconocer que el papel externo inevitablemente sevuelve interno para el juego. Tercero, sería bueno saber si debemos estar utilizandoun modelo con equilibrios altos y bajos (donde un empujón bastante vulgar en aproxi-madamente la dirección correcta, podría lograr el resultado deseado) o si debemosestar utilizando un modelo dinámico más complejo en equilibrio o desequilibrio.Cuando tratamos explícitamente de hacer un modelo, siempre hay el peligro de quealgún grupo desorientado o simplista nos tome demasiado literalmente. Pero este esun riesgo que siempre tienen que correr los teóricos y que vale la pena correr sipodemos obtener una mejor visión de estos problemas.

CONCLUSIÓN

He presentado una estrategia para el desarrollo basada en los pilares gemelos delclima para la inversión y la capacidad de participación. ¿Cuáles son las probabilida-des de que los países en desarrollo pongan en marcha esta estrategia y que el mundoindustrial ofrezca un verdadero apoyo? Mi respuesta es más positiva de lo que hubie-ra podido ser hace algunos años. Una causa de esta esperanza es la enorme mejorade la calidad de las políticas macroeconómicas y comerciales en muchos países endesarrollo. Ya he mencionado los ejemplos de algunos reformadores de alto perfil,pero el fenómeno es más general. Para el mundo en desarrollo en conjunto, muchasde las políticas que hacen una diferencia en crecimiento y alivio de la pobreza, comoel control de la inflación y la disminución de las barreras comerciales, son mejoresque antes. Por esta razón, no obstante el reciente bajo crecimiento en Estados Unidosy los continuos problemas económicos en Japón, creemos que las perspectivas amediano plazo para los países en desarrollo son más halagüeñas que hace muchosaños.

Las reformas en el mundo en desarrollo crean oportunidades. ¿Pero están listoslos países ricos para hacer su parte y ayudar a que los países aprovechen esas oportu-nidades? Repetimos, las recientes tendencias han fortalecido el terreno para el opti-mismo.

Primero veamos la política comercial. El rendimiento para mejorar el clima parala inversión depende en gran parte de si los países que se están reformando tienenacceso a los mercados extranjeros en busca de sus bienes. Las barreras de los países


ricos en industrias y sectores clave como la agricultura y los textiles, desestimulanlas reformas en el clima para la inversión. Pero los recientes esfuerzos para mejorarel acceso de los países en desarrollo, como la singular iniciativa de Todo MenosArmas, de la Unión Europea, que elimina todas las barreras para las importacionesde las países más pobres, avivan la esperanza de que los países ricos hayan aceptadosu responsabilidad.

Segundo, los países ricos cada vez han demostrado con más evidencia que reco-nocen la necesidad de reducir la carga administrativa de la ayuda sobre los países endesarrollo. Una de las mejores formas para moverse en esta dirección sería que todoslos países siguieran el ejemplo de Reino Unido de dejar la costumbre de restringir laayuda; otra consiste en mejorar la coordinación de los donantes.

Tercero, los datos más recientes indican que ha habido un pequeño crecimientoen cantidad de ayudas en varios países (aunque en total, la participación viene decli-nando).

Finalmente, tanto los países industrializados como los que están en desarrollo,han manifestado su voluntad a las metas de desarrollo internacional, de avanzar con-tra la pobreza durante los próximos 15 años. En conjunto, estas recientes tendenciasindican un significativo movimiento hacia el apoyo de la reducción más rápida de lapobreza.

Así pues, quienes toman decisiones políticas y formulan políticas económicas,han generado verdaderas oportunidades para que las IFI ayuden a acelerar el desarro-llo y reducir la pobreza. Las investigaciones tienen un papel vital que desempeñarpara ayudar a aprovechar esas oportunidades. Hemos aprendido mucho sobre lo quefunciona y lo que no funciona en el desarrollo económico. También hemos aprendi-do mucho en los últimos años sobre la forma de catalizar y apoyar reformas con lamayor efectividad. Ya hemos empezado a desarrollar este conocimiento en nuestrotrabajo. Pero todavía quedan muchas cosas que debemos aprender sobre el climapara la inversión y la capacidad de participar, así como también sobre la forma depromover el cambio.

Lo que he expuesto, por varios aspectos es sólo la estructuración de un programa.Nuestro trabajo debe basarse en la comprensión de la idea de los dos pilares quesurgió de la investigación hecha en los últimos años. Naturalmente, tenemos queactuar sobre las políticas en tiempo real; no podemos permitirnos el angustioso enfo-que de Hamlet para tomar una decisión. Pero la investigación de hoy apuntala lasgrandes decisiones de mañana. El programa de investigaciones que he tratado deexplicar no sólo tiene que ver con el profundo reto intelectual y su fascinación: tam-bién produce resultados poderosos en nuestra lucha común contra la pobreza.

INVERSIÓN Y POBREZA: PAPEL DE LAS INSTITUCIONES

FINANCIERAS INTERNACIONALES*

Nicholas Stern

(Conferencia Jacques y Larosière.Reunión anual, Banco Europeo para Reconstrucción y Desarrollo,

Londres, abril 22, 2001)

Me complace estar de nuevo entre amigos y colegas. El Banco Europeo para laReconstrucción y el Desarrollo (EBRD sigla en inglés) es una institución única en sugénero con una función que desafía e inspira. Vienen a mi memoria los seis años quepasé con ustedes y creo que es el periodo más productivo y grato de mi vida laboral.Y es un gran honor dictar una conferencia que lleva el nombre de Jacques de Larosière.Como casi todos ustedes, de él recibí muchas lecciones y mi deuda es inmensa. Comobanqueros, debemos reconocer que hay algunas deudas que es un privilegio tener.Jacques es una figura muy especial en la comunidad internacional. Es una persona quea través de sus sobresalientes habilidades, su personalidad, dedicación y encanto, hacambiado la forma de desarrollar y progresar en la economía global de los últimos 50años. Estar hoy aquí tiene un gran significado para mí, y quisiera agradecer por suinvitación a Jean Lemierre, presidente del EBRD y al comité ejecutivo del mismo.

HECHOS

Mi tema es la inversión y la pobreza y, en especial, el papel de las institucionesfinancieras internacionales (IFI) en la promoción de la primera y la lucha contra lasegunda. Será útil referirnos primero a las filosofías básicas y los objetivos de nues-tras dos instituciones, el Banco Mundial y el EBRD.

El objetivo del Banco Mundial es luchar por derrotar la pobreza de los paísesafiliados. Una proporción cada vez mayor de sus préstamos totales tiene la forma depréstamos programáticos para los gobiernos, cuyo objeto es apoyar el cambio totalde la economía o de un sector importante. El objetivo del EBRD es promover la tran-sición hacia una economía de mercado. Invierte sobre todo en el sector privado, engran parte mediante la financiación de proyectos.

* Quisiera expresar mis agradecimientos a David Ellerman, Halsey Rogers y Hans Peter Lankes por su ayuda enla preparación de esta conferencia.


La estrategia del Banco Mundial para el desarrollo (explicada en el capítulo ante-rior) se sustenta sobre dos grandes pilares: crear un clima que atraiga las inversionesy propicie el crecimiento y dar medios a los pobres para que participen en el creci-miento. La estrategia del EBRD se concentra en el impacto transitorio de sus proyec-tos individuales y de los valores generales en cartera.

Ambas instituciones tienen que operar de acuerdo con los sanos principios de labanca (aunque podríamos tener percepciones ligeramente diferentes en cuanto a loque constituye una banca sana) y ambas deberían trabajar para ampliar las fronterasde lo que puede hacer o está dispuesto a hacer. Naturalmente, la expansión de nues-tras fronteras con frecuencia incluye lo que los economistas llaman externalidades–beneficios para los demás por los cuales uno no es recompensado. Con frecuencia aveces implica asumir riesgos más allá de aquellos que aceptarán los participantes enel mercado del sector privado. Por estas razones la tarea, el papel de expandir lasfronteras requiere de una institución pública.

En esta conferencia se examinarán los vínculos clave entre el clima para las inver-siones y la reducción de la pobreza. Voy a sostener que una combinación de lasfilosofías y planteamientos para el desarrollo incorporados en estos dos bancos inter-nacionales, el EBRD y el Banco Mundial, pueden dar un poderoso impulso al creci-miento en favor de los pobres. Demostraré la tesis de que un enfoque de acción porparte de las instituciones públicas puede ayudar a promover una forma dinámica desistema capitalista que produzca grandes beneficios para los pobres. En realidad,estos beneficios pueden llegar mucho más allá de los que tal vez se logren por mediode una política pública que trate de ser puramente permisiva o pasiva hacia el desa-rrollo del sector privado.

Tenemos que ver nuestras dos instituciones financieras internacionales como unosagentes del cambio. En un mundo donde las IFI ya representan una participaciónrelativamente pequeña de los flujos internacionales de capital, es este papel, más quela transferencia de recursos, lo que se convierte en su primordial razón de ser. Desdeeste punto de vista, la tarea de las IFI es ofrecer financiación para ayudar a pagar loscostos del cambio y no para pagar los costos de no hacer el cambio.

El cambio que tratamos de promover debería ser el de fomentar el crecimiento afavor de los pobres sobre el fundamento de los dos pilares antes descritos. Así pues,nuestro planteamiento tiene que consistir en ayudar a los países a mejorar el ambien-te para el sector privado promoviendo buenas políticas macroeconómicas, buen ejer-cicio del poder e instituciones fuertes, así como también la construcción de lainfraestructura necesaria para soportar la actividad económica, al igual que la partici-pación directa en esa actividad económica a través de proyectos de demostración queexpandan nuestras fronteras.

Para que no me entiendan mal, este enfoque en el “clima para la inversión” noimplica una visión estrecha a favor de los grandes negocios. Por el contrario, el prin-

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cipio que guía nuestros esfuerzos de fomentar un buen clima para la inversión tieneque ser mejorar la productividad de todas las empresas, incluyendo sobre todo a loshogares campesinos y las empresas de tamaño mediano y pequeño (SMEs). La metaes mejorar el bienestar de la sociedad en su conjunto y en especial a sus pobres.

Estoy haciendo énfasis en el sector privado porque no sólo es el motor principaldel crecimiento agregado sino también el principal proveedor de la actividad econó-mica para los pobres. Pero los pobres a menudo encuentran enormes obstáculos paraaprovechar las oportunidades económicas y existen muchas más dimensiones depobreza más allá de la falta/carencia de ingresos asociadas con la falta de oportuni-dades económicas. Por estas dos razones, un ataque contra la pobreza es muchísimomás exitoso si además de estimular el crecimiento y desarrollo económicos, tambiénse concentra en dar participación a los pobres para moldear su propia vida medianteoportunidades de educación, cuidados para la salud y participación en las decisionesclave que los afectan a ellos y a sus familias. De conformidad con esto, seguiréinsistiendo primero en el crecimiento impulsado por el sector privado y después en laforma de capacitar a los pobres para que puedan participar activamente en el procesodel crecimiento. Ambos elementos son decisivos para luchar contra la pobreza*. Elpropósito principal de esta conferencia es analizar cómo, a través de sus instrumen-tos de crédito y de otros métodos basados en sus ventajas comparativas, las IFI pue-den actuar de tal manera que promuevan la clase de cambio indicado por una estrategiabasada en estos dos elementos.

Tan razonable, e incluso obvio, como pueda parecer esta estrategia para el desarro-llo, es bastante nueva y no es universalmente aceptada. Pero se basa en el capital inte-lectual legado por los pioneros del desarrollo, aquéllos que, para parafrasear ladescripción que hace Dante de Virgilio en su Purgatorio, “vagaban por la noche lle-vando detrás la linterna que a ellos no les servía de nada pero que sí iluminaba a quie-nes lo seguían”. En realidad, muchos de los argumentos que presentaré aquí se basanen aquellos que desarrolló Jacques de Larosière y defendió a su manera durante supermanencia en el Tesoro Francés, el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Bancode Francia y el EBRD. Él siempre ha afirmado que no es un economista ni un filósofo,pero a quienes nos gustan esos temas y los consideramos como agentes fundamentalesdel cambio, siempre hemos estado seguros de que él es ambas cosas.

ANÁLISIS DEL CLIMA PARA LA INVERSIÓN

El nuevo énfasis en el clima para la inversión indica la forma como los dos métodosde crédito de nuestras instituciones –el método de impacto transitorio defendido por

* Nota para el lector: la versión completa de esta conferencia ofrece detalles más amplios sobre la estrategia ysus fundamentos. En este libro éstos se pueden ver en el capítulo anterior.


el EBRD y lo que yo podría llamar método del buen ejercicio del poder del BancoMundial– están estrechamente entrelazados y se apoyan mutuamente. ¿Pero es posi-ble ser analítico en la evaluación o medición del clima para la inversión? Sí, y losinvestigadores del EBRD y del Banco Mundial ya han avanzado mucho hacia estarealidad. Estamos ayudando a nuestros clientes a desarrollar las habilidades paraevaluar la calidad del clima para la inversión en sus propios países a través de en-cuestas sistemáticas de firmas privadas, con un enfoque especial en las empresas detamaño mediano y pequeño. Estas investigaciones ya han demostrado dramática-mente que un clima hostil para las inversiones golpea muy fuerte a las SMEs.

Un ejemplo importante de este trabajo y de colaboración entre nuestras institucio-nes, es la Encuesta sobre rendimiento empresarial y ambiente comercial, realizadapor el EBRD. La encuesta, que empadronó cerca de 4.000 empresas en 22 países entransición, abrió nuevos caminos para la cuantificación del impacto negativo de dife-rentes formas de corrupción en el desempeño de las empresas. Esas encuestas sonuna poderosa herramienta para arrojar luz sobre los obstáculos que a diario afrontanno sólo los inversionistas extranjeros, sino las empresas nacionales, en la administra-ción de los negocios.

Otro estudio en el cual participó el Banco Mundial, esta vez en India, mostró losvínculos entre la infraestructura deficiente, las onerosas burocracias, el bajo creci-miento y el lento progreso para reducir la pobreza. Entre los 10 estados indios inclui-dos en la encuesta, los que tenían un clima más favorable para la inversión tambiénse estaban desempeñando mejor en la lucha contra la pobreza.

Igualmente importante para entender mejor las cosas, es la experiencia prácticaque ganaron las IFI con sus trabajos de desarrollo. Los canales para recopilar y trans-mitir sistemáticamente esta experiencia incluyen organizaciones tales como los Con-sejos asesores de inversiones extranjeras, en los cuales EBRD ha jugado un gran papel,y actividades similares del Grupo del Banco Mundial en muchos países. El EBRD hareconocido hace tiempo que puede influir en el proceso de transición no sólo a travésdel impacto transitorio de sus proyectos sino también trabajando con los gobiernospara entender y por tanto influir en el clima para la inversión.

Estos diferentes tipos de información se complementan entre sí y le permiten a lasIFI apoyar clientes, tanto dentro como fuera del gobierno, analizando los obstáculospara la inversión y los costos de esos obstáculos. Tenemos probabilidades de descu-brir que en un país la menor corrupción es el principal problema, en otro el poderpoco confiable y, en un tercero, la infraestructura del transporte, mientras que en uncuarto país, el reto es promover una prensa libre y una sociedad civil que puedadesenmascarar la corrupción en grande. De esta manera, una encuesta con un buendiagnóstico puede ser un filtro a través del cual podamos observar posibles interven-ciones, establecer prioridades y relacionar nuestras actividades con las que estándesarrollando otras IFI.


EL PAPEL DE LAS IFI EN LA ERA DE LA GLOBALIZACIÓN

La nueva arquitectura financiera internacional marca uno de los cambios más radica-les en la década pasada poco más o menos. Ha traído masivos incrementos de losflujos de capital privados y comerciales, junto con volatilidad de la tasa cambiaria yuna mayor presión para lograr políticas económicas sanas. Para utilizar un lenguajeque se ha vuelto de uso corriente y a veces intensamente emocional, ha habido unaaceleración notable en el ritmo de la globalización.

Diferentes personas entienden diferentes cosas por globalización. Como la en-tiendo, es la integración del crecimiento cada vez mayor de las economías y socieda-des a través de los flujos de información entre países, ideas, actividades tecnologías,bienes, servicios, capital y gente. En la pasada década se han visto cambios extraor-dinarios, especialmente en tecnologías de la comunicación. Estamos viendo tambiénbajas en los costos del transporte, políticas más abiertas hacia el comercio interna-cional así como movimientos de capital, y sorprendentes aumentos en los volúmenesdel comercio mundial y los flujos de capital. El resultado es una economía mundialmucho más integrada que hace sólo diez años.

Quienes trabajamos en las IFI estamos bien enterados de los cambios y presionesque la aceleración de la globalización causan a nuestras instituciones. En efecto,Jacques de Larosière analizó el papel de las IFI en un mundo de flujos de capitalprivado hace cinco años, en su Conferencia Per Jacobson durante las ReunionesAnuales del Fondo y del Banco en 1966. Yo sólo puedo agregar unas cuantas ideas asus puntos principales.

Yo sostengo con Jacques Larosière, que las IFI continúan desempeñando una fun-ción, pero ésta ya ha cambiado. Hoy las IFI parten inevitablemente de la premisa deque el sector privado es el motor o la locomotora del crecimiento y del desarrollo;seguramente el dirigismo del desarrollo y el colapso de las economías dirigidas noshan enseñado esa lección. Por eso es definitivo para el papel de las IFI, promover yfomentar el crecimiento impulsado por el sector privado, y hacerlo de tal manera quese refleje en beneficio de los pobres.

Vale la pena dedicar un momento para meditar sobre este punto. Las IFI, comopromotoras del desarrollo, deben trabajar para crear nuevas oportunidades. Esta for-ma de establecer el objetivo tiene por lo menos dos consecuencias. La primera, signi-fica que la ayuda para el desarrollo debe facilitar la inversión privada, por ejemplo,mediante la creación de un ambiente regulador estable o mejorando las habilidadesde la fuerza laboral, más bien que dándole otro destino a esa inversión. La segunda,la ayuda para el desarrollo debe diseñarse de tal manera que sirva para crear y au-mentar la productividad de los recursos públicos mejor que simplemente remplazarlos.Para en vez de lograr estas metas, las IFI deben estar en condiciones de ayudar a lospaíses a mejorar el clima para la inversión, por una parte, y por otra, apoyar la autoría


del país y su compromiso de forzar iniciativas de reformas. Para completar la metá-fora, si el sector privado es la locomotora del desarrollo, la función de las IFI esayudar a los países a colocar los rieles y crear redes ferroviarias. Por otra parte, las IFI

necesitan hacerlo de una manera que estimule al país a invertir para mejorar lossistemas y construir sólidas líneas férreas adicionales por su propia cuenta, en lugarde depender simplemente de la ingeniería y la financiación que ellas ofrezcan. Siqueremos reforzar la metáfora aun más, tal vez llegue el momento en que las IFI

deban ayudar a empujar para que arranque una locomotora atascada.

Nuevas perspectivas de préstamos

¿Cuáles son los instrumentos que mejor sirven para este enfoque? ¿Cómo pueden lasIFI estructurar sus programas de préstamos para que ayuden a financiar los costos dehacer cambios más bien que los de no hacerlos? Por el lado del préstamo, en el BancoMundial nos estamos acercando a un enfoque programático, es decir, hacia progra-mas que cubran una parte sustancial de la economía, que incluyan reformas básicasde políticas y operen con financiación para varios años. Éstas pueden ser inversionesque ofrezcan apoyo sustancial para un sector o área de actividad o pueden ser progra-mas de ajuste a la economía general. Dentro de este enfoque, utilizaremos dos instru-mentos importantes de préstamo: préstamo programático de ajuste y préstamoprogramático de inversión.

Préstamo programático de ajuste . El objetivo de un préstamo programático de ajus-te es pagar los costos de reformar más bien que cubrir los costos de no reformar. Sufunción principal es apoyar reformas que estén orientadas hacia el crecimiento y lareducción de la pobreza ayudando a pagar por anticipado los costos del ajuste. Cuan-do lo permitan las circunstancias del país, el Banco Mundial cada vez dará más ayu-da en esta forma. Dichos préstamos son de apoyo al presupuesto basados en elrendimiento y las políticas, sin la estricta condicionalidad basada en el proceso de lospréstamos tradicionales de ajuste, y sin las connotaciones de “ajuste” como una res-puesta a fracasos anteriores. De modo que el préstamo es un vehículo poderoso pararespaldar reformas serias en países que tengan o estén estableciendo buenos antece-dentes. Veinte años de experiencia con préstamos programáticos de ajuste o de otrotipo indican que este tipo de apoyo es sumamente efectivo cuando está fundamenta-do en un compromiso serio del prestatario para reformar y se desembolsa sobre labase de acciones sobre el terreno, más bien que de promesas. En estas circunstancias,el apoyo presupuestario puede ser un vehículo especialmente efectivo para ayudar ala reforma.

El préstamo programático tiene una ventaja sobre el préstamo basado en proyec-tos como un medio de apoyar la reforma por cuanto promueve mayor propiedad de


estrategias de desarrollo por parte del país prestatario. El compromiso del prestatariopara reformar es probablemente depende del grado de autonomía que tiene el paíspara establecer su propia estrategia de desarrollo, basándose en su conocimiento ycomprensión de la situación local. En virtud de que los países pueden reflejar mejorsus prioridades dentro de un programa más amplio que dentro de un proyecto, elenfoque programático puede aumentar la propiedad del Estado. Naturalmente, unaIFI con la obligación de combatir la pobreza no puede apoyar un programa simple-mente sobre la base de que es “de propiedad del país”; también debe estar convenci-do de que el programa será efectivo para reducir la pobreza.

Préstamo programático para la inversión. El método programático no se limita alapoyo presupuestal para el ajuste y el desarrollo de la economía general o sectorial.También se aplica a proyectos de tanto radio de acción e influencia que pueden asu-mir muchas de las características de los programas de ajuste sectorial. Voy a mencio-nar sólo dos ejemplos importantes de nuestra cartera, de los cuales he tenido elprivilegio de ser testigo personal hace pocos meses. Uno es el Programa de educa-ción primaria distrital en India, que abarca más de 50 millones de estudiantes y portanto es inmenso en relación con “proyectos” educativos en el sentido tradicional.Otro es el Programa de desarrollo de Kecamatan en Indonesia, que en muchas regio-nes ofrece donaciones por bloques para apoyar proyectos a nivel de aldea en todo elpaís. El proyecto de India ha modificado dramáticamente la forma en que las comu-nidades participan en la educación y la forma como las niñas se benefician de esaeducación. El proyecto de Indonesia es un gran ejemplo de cómo las comunidadespueden participar en la asignación de los recursos públicos.

Proyectos de demostración. Para complementar estos instrumentos programáticos,el Banco Mundial ha hecho mucho énfasis en los proyectos de demostración. Inclusocon el giro hacia la mayor utilización de apoyo presupuestal y préstamos para pro-gramas sectoriales, los préstamos para proyectos seguirán siendo una herramientapoderosa para la ayuda del Banco a países prestatarios. La diferencia es que los pro-yectos ahora se utilizarán donde sean más efectivos, demostrando el valor de losnuevos métodos y creando calidad. Los aportes para el desarrollo son demasiadoaltos y los recursos demasiado limitados, para permitirnos llevar a cabo lo quepodría llamarse “proyectos enclaves” que tal vez tengan un efecto positivo dentrode los límites del proyecto pero no conducen a efectos derivados significativos deconocimientos ni a la creación de capacidad para el futuro. En realidad, si no sediseñan cuidadosamente con ideas de fungibilidad en mente, los esfuerzos de lasIFI simplemente pueden desplazar las anteriores iniciativas propias del país, demodo que a la larga, los proyectos IFI tienen un mínimo efecto neto para el desarro-llo. Por ejemplo, si una IFI le presta a un país sin promover el cambio que puedaprometer su propia capacidad para conseguir recursos o su capacidad crediticia, sim-


plemente podría tener el efecto de desplazar otro proyecto y reducir su capacidadcrediticia de otras fuentes.

Por el contrario, los proyectos de demostración no sólo tienen un efecto significa-tivo directo sino que también incitan a reformas similares en toda la economía. ElEBRD ha estado a la cabeza en el desarrollo de la teoría y práctica de proyectos dedemostración como inversionista participante. Eso ha demostrado que una IFI puedeofrecer análisis serios y mediciones que guíen la selección de proyectos y las deci-siones estratégicas. En la terminología del EBRD, el resultado deseado es un “impactode transición”. El término análogo en el lenguaje de la Corporación Financiera Inter-nacional (IFC sigla en inglés) es “impacto de desarrollo”. Tanto el EBDR como la IFC

han hecho mucho para comprobar el valor de los proyectos de demostración siendopioneros de nuevos enfoques y explorando nuevos mercados, iluminando así el ca-mino para más iniciativas del sector privado. No me corresponde seleccionar losejemplos sobresalientes del EBDR, pero sí recuerdo los proyectos de servicios públi-cos municipales en Europa Central, el capital invertido en bancos privados en Bosniasólo un año después de los Acuerdos de Paz de Dayton y el programa de facilitacióncomercial desarrollado por primera vez en Rusia en 1995. Obviamente, si las IFI

están asumiendo los riesgos que deben, no todo proyecto tendrá éxito, y menos aúnefectos secundarios. No obstante, cada proyecto propuesto debe juzgarse contra él alcriterio de su potencial de efectos secundarios.

Estos efectos de demostración se pueden aplicar en todos los países así como entodas las jurisdicciones dentro de un país. Ciertamente, una ventaja de las IFI es sucapacidad de ayudar a divulgar esos efectos secundarios. Un ejemplo reciente es elde las reformas agrarias basadas en el mercado al noreste de Brasil, que han sidoimplementadas exitosamente en varios estados con el apoyo del Banco Mundial yahora se están imitando en todos los estados pobres de ese país. Este es, en efecto, unbuen ejemplo de los efectos internacionales de demostración, desde cuando el mo-delo original provino de Sudáfrica, y el programa de Brasil actualmente está siendoemulado por otros países, como Guatemala y Filipinas. De manera similar, con elapoyo del Banco Mundial, el estado indio de Karnataka está a punto de imponen unimpuesto sobre el valor agregado (IVA) a nivel estatal, que establecerá una vigorosabase de ingresos y con el tiempo reducirá las presiones administrativas. El ejemplode Karnataka probablemente lo van a seguir otros estados de India.

La ventaja comparativa de las IFI

Los instrumentos de préstamos de las IFI no son los únicos instrumentos para generarcambios que puedan promover crecimiento y reducción de la pobreza. En realidad,estos instrumentos, préstamos programáticos de ajuste y de inversión, y los proyec-tos de demostración, son los más efectivos cuando se combinan con otros activos y


herramientas que están a la disposición de las IFI y que incorporan su ventaja compa-rativa en relación con casi todas las demás instituciones financieras o de desarrollo.Éstas incluyen:

• Grandes conocimientos sobre qué métodos de desarrollo son efectivos y en quécircunstancias, producidos por las experiencias a campo traviesa y serias investi-gaciones.

• Una estructura financiera apropiada para manejar los riesgos y desafíos inheren-tes a la asistencia para el desarrollo.

• Un interés por crear capacidad, junto con los instrumentos para promoverla.• Una habilidad para una condicionalidad bien diseñada para ayudar a los países a

comprometerse con las reformas.• Una habilidad para servir como “congregador” de la comunidad internacional

alrededor de los problemas urgentes del desarrollo.

Estas características de las IFI, ayudan a responder dos obvias preguntas sobreellas y el sector privado. ¿Cómo pueden las IFI asociarse con el sector privado paraque este último pueda hacer lo que no podría hacer de otra manera? ¿Por qué losmercados de capitales hacen el trabajo de las reformas institucionales y del desarro-llo económico?

Ya me he referido un poco a los programas de investigación y de reparto de infor-mación de las IFI. Vamos a hablar detalladamente sobre los últimos cuatro puntos.

Estructura institucional y manejo de riesgos. Algunos proyectos pioneros de desa-rrollo estarían dentro del ámbito de la inversión privada si no fuera por los grandesriesgos comerciales, sociales y políticos que con frecuencia acompañan la innova-ción en los países en desarrollo. Las estructuras de capital de las IFI les permitenabsorber parte de estos riesgos en asociación con la inversión privada. Por otra parte,la relación que las IFI tienen con los gobiernos les permiten reducir los riesgos políti-cos como no lo podría hacer un inversionista privado. Los inversionistas extranjerosnovatos pueden hacer una inversión que de otra manera evitarían si no confiaran enel conocimiento previo, la experiencia, relaciones y posición que tiene una IFI en elpaís. Finalmente, los IFI pueden traer experiencia para el desarrollo de proyectoslocales a fin de ayudar a los nuevos inversionistas privados a alzar el vuelo connuevos proyectos.

¿Cómo estamos seguros de que este apoyo no se va a convertir en una muleta?¿Cómo puede la ayuda de la IFI facilitar la nueva actividad del sector privado sincrear una dependencia debilitadora de los subsidios internacionales? Esta preguntallega hasta el corazón del actual debate sobre las IFI. Los críticos podrían argumentarque a los inversionistas les encanta llenar los huecos de sus proyectos de otra maneraimposibles de financiar con dineros públicos y que esto distorsiona más en lugar de


fortalecer la disciplina del mercado. Análogamente, los inversionistas recibirían conagrado la interferencia de las IFI con las autoridades políticas, pero eso pospondría eldía en que los derechos del empresariado privado y la inversión fueran respetados.Estos son argumentos serios que las IFI deben tomar en serio.

Crear capacidad. La respuesta se encuentra en el aprendizaje para el desarrollo y elefecto de demostración. La participación de una IFI tiene como punto de partida laidea de que, a la larga, la creación de aprendizaje y capacidad que trae consigo volve-rá innecesaria su participación. En este sentido, la labor de una IFI consiste en traba-jar continuamente por fuera, prestando ayuda a los países para aumentar su capacidadde llevar a cabo reformas de desarrollo y gradualmente ir remplazando la experienciatécnica de la IFI con la propia de ellos. Al hacer esto, una IFI tiene que incorporar laimparcialidad implícita en su estatus público e internacional. Tiene que trabajar enmejorar el clima para la inversión y para todos los inversionistas, grandes y peque-ños, nacionales y extranjeros y no sólo para sus clientes actuales.

Esta respuesta se refiere a todo el problema de las funciones de las IFI en unmundo de flujos globalizados de capital privado. Que una institución pública de de-sarrollo cree capacidad de negocios es muy diferente a que lo haga una instituciónprivada. Imaginemos un país que necesita construir 10 plantas de energía a preciorazonable. Para una institución comercial, el negocio repetido es el negocio de laempresa; el incentivo consiste en construir la primera planta de energía y que elgobierno del país luego se comprometa a comprar las otras nueve al mismo provee-dor. Por el contrario, nuestro papel como IFI es asegurar que el gobierno del país y losproveedores nacionales desarrollen la capacidad técnica y gerencial para construir yoperar la infraestructura de energía necesaria a un costo efectivo. Nuestro interés noestá en construir plantas de energía por construirlas sino de poner al país en condicio-nes de analizar sus propias necesidades y cumplir sus propias metas de desarrollo. Enconsecuencia, nuestra participación debe orientarse hacia la construcción de una plantade energía como proyecto de demostración y ayudar al país a desarrollar la estructurainstitucional que promueva la construcción y manejo de las otras nueve plantas.

Nosotros no debemos sucumbir ante nadie en reconocer la expectativa de losflujos de capital privado internacional para el crecimiento y el desarrollo. Debemos,por el contrario, hacer valer con igual fuerza el papel característico de las IFI: ayudara los países clientes a fomentar el aprendizaje institucional y la mejora del clima parala inversión, que sean necesarios para diseñar sus propios éxitos de desarrollo y tratarde asegurar que los pobres de esos países compartan esa gran promesa.

Condicionalidad. Habrá momentos en que, tras la meta de la reducción de la pobre-za, la IFI tenga que correr riesgos y apoyar un programa serio de reforma que se veaamenazado. Aquí es donde la condicionaldad puede ser efectiva. Un reformador que


está tratando de limitar la efectividad de la oposición para reformar medidas, puedebuscar condicionalidad como una manera de conectar más a un país con las reformas.Ese apoyo tiene que darse a conciencia. Debemos estar al tanto de que esto puede sercontraproducente e inefectivo cuando las divisiones son demasiado profundas. Hayque ser realistas y evaluar si el programa, aún con nuestro apoyo, tiene posibilidad deéxito. La condicionalidad no sustituye el compromiso real con la reforma. Pero notengo duda –y con frecuencia se escucha a ministros reformadores que calladamentepiden condicionalidad para problemas clave– de que puede ser una ayuda fundamentalen momentos decisivos para seguir adelante con las reformas.

Las IFI pueden ayudar a fortalecer y ampliar las coaliciones para las reformas, conayuda de la IFI. La reforma A podría reconstruirse complementariamente y hacer quela reforma B convenza a sus beneficiarios de unirse a la coalición. Las condiciona-lidades respaldadas con recursos pueden jugar un papel similar para ayudar a cons-truir una coalición de reforma. Los recursos otorgados por la IFI también podríancubrir los costos de los ajustes requeridos por la reforma, llevando a bordo a algunosque de otra manera podrían estar en la oposición. Finalmente, la coalición de reformapodría ser lo suficientemente amplia para llegar hasta convencer a espectadores indi-ferentes a unirse al equipo ganador. Anticipando los problemas, siendo creativospara sugerir posibles soluciones y agregando el apoyo de su integridad, el IFI puedeayudar a promover “mucho para la reforma” que tal vez no se materializaría de otramanera. Si su integridad ha de mantenerse y tener un efecto real con el tiempo, elapoyo de las IFI se debe concentrar en programas que tengan una real oportunidad deéxito y probablemente beneficien a los pobres.

Convocatoria. Por último, podemos ver que las IFI y en particular el Banco Mundialtienen un poder de “convocatoria” que proviene de su estructura especial de propie-dad y metas. El Banco Mundial por sí solo es una gran coalición de países y estádedicado a la meta predominante de reducir la pobreza. El poder de convocatoria esúnico y es un aspecto crucial de su habilidad para actuar como un agente del cambio.Un ejemplo reciente es la Iniciativa de la Cuenca del Nilo, que aspira a promover eldesarrollo manejando y compartiendo recursos de agua equitativamente entre losdiez países de la Cuenca del Nilo. El Banco ha apoyado y facilitado la iniciativa y asolicitud de los países miembros, ha coordinado el apoyo de los donantes de esteproyecto cooperativo. Un segundo ejemplo, en este caso el trabajo con países presta-tarios individuales, ha sido el papel del Banco al convocar donantes y promover lacoordinación a través del proceso de la Estrategia para la reducción de la pobreza.

CONCLUSIÓN

Para concluir, quisiera no sólo reafirmar sino también celebrar el destacado papel delas IFI. Con mucha frecuencia, las instituciones de desarrollo se consideran o se re-


presentan como agencias que piensan estar resolviendo problemas colectivos de granacción, pero que en realidad están tras la pista de metas bastante materiales yparroquiales. Pero un cuadro de este tipo no cuenta la verdadera historia.

Desde la época de los antiguos estoicos, ha existido la idea de que nosotros nosólo somos simples ciudadanos de nuestras polis sino ciudadanos del mundo. Tam-bién existe un yo inferior que está indeleblemente marcado por los accidentes delnacimiento y la educación, pero al igual existe un yo superior que puede mirar porencima estas particularidades para reconocer la humanidad común y corriente. Lospaíses como los individuos se inclinan a ver los problemas desde un punto de vistamuy miope y por eso a veces consideran a las IFI como simples dispositivos quepersiguen los proyectos de los países ricos, que son sus accionistas predominantes.Todos nosotros, accionistas, gerentes y empleados, estaríamos traicionando nuestramisión si actuáramos de esa manera.

Las agencias de desarrollo deberían ser consideradas y actuar como mecanismosinstitucionales con los cuales los países se comprometen contractualmente en buscade metas superiores. En las IFI cada país miembro es como un Ulises que se aferra almástil colectivo del desarrollo internacional y del buen ejercicio del poder. De estamanera, el país se empeña en resistir los cantos de sirena de los intereses parroquialescon el fin de perseguir ese bien común. Por todas sus riquezas y promesas, la comu-nidad mundial se ve amenazada por la pobreza y las enfermedades. Ahora más quenunca, las IFI tienen que invitar a sus países miembros a superar mezquinos interesesy renovar sus compromisos comunes con el desarrollo general de la humanidad.

Pero los grandes ideales no son suficientes. Hay que saber qué estamos tratandode hacer, tener una estrategia y ser efectivos para persuadir con esa estrategia. Nues-tra responsabilidad es sumamente seria porque ya sabemos más que nunca qué estra-tegias son las más efectivas para promover el desarrollo así como también cuál es elpapel que pueden desempeñar las IFI con máxima utilidad como agentes del cambio.Estratégicamente, sabemos que necesitamos concentrarnos en mejorar el clima parala inversión y en darle participación a los pobres. Operacionalmente, sabemos quelas herramientas más efectivas para lograr estas reformas son el préstamo programáticoy los proyectos con poderosos efectos de demostración, firmemente enlazados conlos conocimientos, la formación de capacidad y el compromiso mutuo que puedenofrecer las IFI.

Este conocimiento sobre qué es lo que funciona nace de la experiencia del EBRD ydel Banco Mundial, que han abierto el camino acumulando la experiencia y el análi-sis sobre los cuales se basa nuestra visión. El mundo en desarrollo ha venido sacandosus propias lecciones y las políticas económicas han mejorado notablemente en losúltimos 10 años. El resultado es que, por primera vez en varias décadas, el ingresoper cápita de los países en desarrollo está creciendo más rápidamente que en lospaíses industriales. Este fenómeno no es absolutamente uniforme, pero en promedioestá ocurriendo.


Así pues, hay circunstancias más favorables en el mundo en desarrollo; tenemosuna comprensión del desarrollo más profunda y conocemos mejor la forma como lasIFI pueden funcionar con mayor efectividad. Nuestras oportunidades de hacer verda-deros progresos en la lucha contra la pobreza nunca han sido tan grandes. Para para-frasear a Churchill, “tenemos las herramientas; sigamos adelante con la tarea”.

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Esta edición se terminó de imprimir en octubre de 2002.Publicado por ALFAOMEGA COLOMBIANA S.A.

Calle 106A N° 22-56, Bogotá, Colombia.La impresión y encuadernación se realizaron en

Quebecor World Bogotá.

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