protección y promoción;: diseño y aplicación de políticas de...

Margaret Grosh, Carlo del Ninno, Emil Tesliuc

y Azedine Ouerghi

Diseño y aplicación de políticas de protección social eficaces

Protección y promoción

pobreza transitoria o temporal

pobreza crónica

linea de pobreza

ppobreza ca crórónica

linea de pobreza

BANCO MUNDIAL

Resumen

Protección y promoción

Diseño y aplicación De políticas De pRotección social eficaces

Resumen

Margaret Grosh, Carlo del Ninno, Emil Tesliuc y Azedine Ouerghi

Con la asistencia de Annamaria Milazzo y Christine Weigand

Washington, D.C.BANCO MUNDIAL

© 2008 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial1818 H Street, NWWashington, DC 20433Teléfono: 202-473-1000Internet: www.worldbank.orgE-mail: [email protected]

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v

Tabla de Contenidos Protección y promoción

Diseño y aplicación de políticas de protección social eficaces

Agradecimientos

Prólogo

Abreviaturas y acrónimos

1. Introducción1.1 ¿De qué manera contribuyen las políticas de protección social

a las políticas de desarrollo?1.2 ¿En qué consiste un buen sistema de protección social?1.3 ¿Qué es un sistema de protección social?1.4 Organización del libro

2. Justificación de las políticas de protección social2.1 ¿Por qué los países deben tener políticas de protección social?2.2 ¿De qué manera calzan las políticas de protección social con las políticas

generales de desarrollo?2.3 ¿Qué desafíos enfrentan las políticas de protección social?Notas

3. Financiamiento y gasto en políticas de protección social3.1 La teoría de asignación del gasto3.2 Fuentes de financiamiento para las políticas de protección social3.3 En busca de financiamiento contracíclico para políticas de protección social3.4 El costo del Estado de bienestar en los países desarrollados3.5 Niveles y patrones de gasto en políticas de protección social en países

en desarrollo y en transición3.6 Prestación de políticas de protección social en un mundo descentralizadoNotas

4. Inscripción del cliente: focalización, elegibilidad y admisión4.1 Conceptos básicos de la focalización4.2 Resultados de la focalización4.3 Alternativas de focalización4.4 La implementación incide en la focalizaciónNotas

vi Protección y Promoción: DiSeÑo y APLicAción De PoLÍticAS De Protección SociAL eficAceS

5. Niveles de beneficios y mecanismos de prestación5.1 Determinar los niveles de beneficios en teoría y en la práctica5.2 Lidiar con los desincentivos al trabajo5.3 Mejorar los programas de protección social para promover la independencia

familiar5.4 Administrar los pagosNotasAnexo: Generosidad de los programas de protección social de último recurso en países de la OCDE

6. Sistemas de seguimiento y evaluación para mejorar los programas6.1 El valor de un buen seguimiento y evaluación6.2 Herramientas diferentes, pero complementarias6.3 Creación de un sistema de seguimiento y evaluación6.4 Seguimiento6.5 EvaluaciónNotasAnexo 6.1: Ejemplo de M&E para las Politicas de Protección Social mas representativasAnexo 6.2: Monitoreo del Programa Oportunidades, MéxicoAnexo 6.3: Resumen de Métodos Experimentales

7. Conocimiento de las intervenciones comunes7.1 Transferencias en efectivo y cuasi efectivo7.2 Transferencias de alimentos y en especies y otros programas de alimentos7.3 Subsidios generales7.4 Programas públicos de empleo7.5 Transferencias en efectivo condicionadas7.6 Exoneración de tarifas, exenciones y becas7.7 ConclusiónNotasAnexo: Cobertura de programas de alimentación escolar auspiciados por el Programa Mundial de Alimentos en 2005

8. Asistencia a grupos tradicionalmente vulnerables8.1 Apoyo al ingreso para ancianos8.2 Apoyo al ingreso para huérfanos y niños vulnerables8.3 Apoyo al ingreso para personas con discapacidadNotas

9. Estructura de las políticas de protección social9.1 ¿Qué es un buen sistema de protección social?9.2 Conocer al grupo objetivo9.3 Evaluar el desempeño de programas particulares9.4 Evaluar el desempeño de todo el sistema de protección social9.5 Del diagnóstico a la acción

Tabla De ConTeniDos vii

9.6 ¿Con qué frecuencia debe revisarse las estrategias del sistema de protección social?NotasAnexo: Costos administrativos por tipo de intervención

10. Adaptación de las políticas de protección social a diversos contextos10.1 Políticas de protección social en países de ingresos muy bajos10.2 Políticas de protección social en países de ingreso mediano10.3 Políticas de protección social para una situación de crisis económica10.4 Políticas de protección social después de un desastre natural10.5 Políticas de protección social para facilitar reformas10.6 Políticas de protección social ante el alza en el precio de los alimentos10.7 ResumenNotas

ApéndicesA. Conceptos básicos de pobreza y gestión del riesgo socialB. Principales características de una selección de programas de protección social

Glosario

Bibliografía

Índice

1

Todos los países financian programas de protección social para sus habitantes. Si bien es cierto que cada vez más de estos programas están extremadamente bien ideados, se apli-

can con agilidad y son de efectividad probada, hay muchos otros que son insatisfactorios. Este libro pretende que quienes trabajan con políticas sociales comprendan por qué los países necesitan asistencia social, qué tipos de programas de protección son más apropia-dos para su contexto y cómo elaborarlos para lograr su máxima efectividad.

Definición de políticas de protección socialEn esta publicación, se usan los términos “políticas de protección social”, “programas de protección social” y “asistencia social” para la expresión “social safety nets” del inglés (aunque estas traducciones no son del todo exactas) para referirse a programas de trans-ferencias no contributivos focalizados de alguna forma u otra en los pobres o vulnerables e incluyen:

• Transferencias en efectivo o cupones para alimentos, ya sea condicionados al nivel de ingreso o para grupos específicos, como asignaciones para menores a cargo o pensio-nes sociales;

• Transferencias en especie, de las cuales las más comunes son la entrega de alimentos a través de programas de alimentación escolar o de alimentación complementaria materno-infantil, pero que también incluyen raciones para llevar a casa, útiles escola-res, uniformes, etc.;

• Subsidios a los precios destinados a beneficiar a los hogares, a menudo para alimentos o energía;

• Sistemas de empleo en obras públicas intensivas en mano de obra, algunas veces de-nominados programas públicos de empleo;

• Transferencias en efectivo o en especies para hogares pobres, sujetas al cumplimiento de condiciones específicas en materia de educación o salud;

• Exenciones de tarifas para servicios básicos, atención médica, escolaridad o transporte.

Además de las políticas de protección social o “safety nets” tratadas en este libro, hay políticas complementarias, tales como los programas contributivos de seguridad social que incluyen pensiones y seguro de desempleo y otras políticas del mercado laboral. Las políticas sociales, en tanto, incluyen programas públicos de protección social, salud y edu-

Resumen

2 Protección y Promoción: DiSeÑo y APLicAción De PoLÍticAS De Protección SociAL eficAceS

cación y en ocasiones contienen componentes importantes destinados a la vivienda o los servicios públicos.

Debido a la definición más bien acotada de las políticas y programas de protección social utilizada en este documento, los costos que éstos implican son inferiores a los que algunas personas asocian con ellas. Por ejemplo, el gasto social total de Uruguay (asistencia social, seguro social, salud, educación y otros) es bastante alto –entre 20% y 25% del pro-ducto interno bruto (PIB) entre 2000 y 2005– pero el gasto en las políticas y programas de protección social propiamente tales llega sólo a 0,5% del PIB (Banco Mundial, 2007g). En promedio, este gasto representa entre 1% a 2% del PIB según nuestra definición, aunque a veces esta cifra puede ser considerablemente superior o inferior.

el concepto de una buena política de protección socialLos sistemas de protección social generalmente se componen de varios programas que idealmente se complementan entre sí y también con otras políticas públicas o sociales. No obstante, un buen sistema de este tipo es más que un conjunto de programas bien diseña-dos e implementados y debe ser:

• Pertinente. La gama de programas utilizados y el equilibrio entre ellos y con los demás aspectos de las políticas públicas debe responder a las necesidades particulares del país. Cada programa debe adaptarse de la mejor manera posible a las circunstan-cias.

• Adecuado. El sistema de protección social en general cubre a los diversos grupos que necesitan asistencia: los pobres crónicos, los pobres transitorios, aquellos afectados por las reformas y todos los subgrupos de éstos. Cada programa debe proporcionar cobertura total y beneficios significativos para cualquiera de los subgrupos de la po-blación a los que pretende asistir.

• Equitativo. Los programas de protección deben tratar a los beneficiarios de manera justa y equitativa. En particular, deben apuntar a proveer los mismos beneficios a in-dividuos u hogares que sean iguales en todos los aspectos más importantes (equidad horizontal), pero pueden proporcionar más beneficios a los beneficiarios más pobres (equidad vertical).

• Eficaz en función de los costos. Los programas eficaces en función de los costos canalizan la mayor parte de sus recursos al grupo objetivo previsto. Además, recurren a dos formas para economizar los recursos administrativos que se requieren para la ejecución del programa. En primer lugar, a nivel del sistema de protección social en su conjunto, evitan la fragmentación y la posterior necesidad de crear sistemas admi-nistrativos que no aprovechen las economías de escala. En segundo lugar, funcionan de manera eficiente con los mínimos recursos requeridos para lograr el efecto deseado, pero con recursos suficientes para realizar bien todas las funciones del programa.

• Compatible con incentivos. El sistema de protección social puede cambiar la con-ducta de los hogares, ya sea para bien o para mal. Para velar por resultados positivos, el rol de éste debe mantenerse al mínimo posible para asegurar su pertinencia. A veces, el sistema puede incluir programas que ayuden explícitamente a individuos o comu-nidades a formar activos o ingresos y que para este fin vinculen las transferencias a

Resumen 3

elementos voluntarios u obligatorios para calificar para el programa. Los programas de obras públicas pueden proveer activos físicos a las comunidades. Las transferencias en efectivo condicionadas, en tanto, construyen el capital humano de los hogares y las conexiones con servicios financieros, laborales, de capacitación o de atención social pueden ayudarles a aumentar sus ingresos.

• Sostenible. Los sistemas de protección social sólidos son sostenibles financieramente en la medida en que se equilibran con otros aspectos del gasto público. Cada pro-grama debe ser sostenible en términos financieros y políticos de manera de evitar ciclos de partidas/interrupciones, situación que se traduciría en la pérdida de muchas oportunidades en materia de eficacia administrativa y de la consecución de los aspec-tos promocionales del programa. En los países de ingresos bajos, los programas que parten con apoyo de los donantes deben ser asimilados gradualmente por el sector público.

• Dinámico. Un buen sistema de protección social evoluciona con el tiempo. El correc-to equilibrio de los programas cambiará a medida que la economía crezca y cambie, se desarrollen otros elementos de las políticas o cuando se produzcan crisis. La gestión de cada programa también debería evolucionar en la medida en que se solucionan los problemas y se fijan nuevos estándares.

La buena calidad de un sistema de protección social se mide principalmente por los detalles de su ejecución. Un programa de transferencia adecuado involucra, por lo menos, un sistema para inscribir a los beneficiarios, pagarles y, con el tiempo, sacarlos de las listas. Un programa excepcional puede requerir mucho más: el registro mínimo de beneficiarios se complementa con fuertes campañas de extensión para garantizar un mínimo de errores de exclusión, un mecanismo de selección eficiente que impida la inscripción de personas que no cumplen los requisitos, un mecanismo para enfrentar las quejas, el control pe-riódico de los resultados de la focalización, etc. El proceso de pago puede tornarse más complejo con pagos diferenciados, la aplicación de mecanismos de pago más cómodos o sofisticados, mayor atención al control de fraudes y errores y cosas por el estilo. El pro-grama también puede incorporar una gama de beneficios o requisitos que no involucren dinero en efectivo a fin de ayudar a los hogares a mejorar sus ingresos. Las funciones de seguimiento y evaluación se volverán cada vez más importantes a medida que aumente la complejidad, el tamaño o la duración del programa. Cada una de estas funciones requiere sistemas, datos e interacciones entre diferentes organismos o grupos, algunas de las cuales se muestran en la figura 1.

En años recientes hubo grandes innovaciones y aprendizajes en lo que se refiere a po-líticas de protección social y programas asociados. Este libro se concentra en los aspectos del “cómo hacerlo” y en el sinnúmero de detalles que inciden en estos programas. Aquí se destacan dos lecciones generales y vinculadas entre sí:

• La calidad de la ejecución es fundamental. No basta con buenas intenciones; es necesario desarrollar sistemas que realmente funcionen. No tiene sentido insistir en un programa mal implementado. Si bien existen numerosos y buenos ejemplos para mos-trar que es posible ejecutar programas que valgan la pena en diversos entornos, son más los programas que no entregan todo lo que podrían y otros que incluso no proveen ni siquiera lo suficiente para compensar el dinero invertido en ellos.


• Los buenos programas de protección social requieren inversiones en sus sistemas de administración. Obviamente no es aconsejable que los gastos generales sean de-masiado elevados, pero tampoco conviene que sean insuficientes. Es necesario inver-tir en la formación de sistemas que permitan que los programas entreguen el máximo valor por el dinero y sean lo más eficientes posible. Una parte importante de dichas inversiones debe ir destinada a la evolución en el tiempo impulsada por ejecutivos autocríticos y proactivos.

la organización del libro y sus mensajes más importantesPara diseñar y ejecutar políticas de protección social eficaces, es necesario que concuerden el panorama general y los detalles y por consiguiente, ambos aspectos deben tenerse en cuenta simultáneamente. Se puede graficar con una pantalla de computadora con una imagen dentro de otra imagen: la imagen más grande se muestra nítidamente, pero igual de nítida es la imagen con el detalle más preciso. Sin embargo, es bastante difícil hacer esto mismo cuando se escribe un libro, el que debe ser presentado en forma lineal, si bien no necesariamente debe leerse así.

Hemos decidido presentar el panorama general al comienzo y al final del libro, en los capítulos 2, 3, 9 y 10. Los capítulos 2 y 3 justifican la existencia de las políticas de protección social y su financiamiento. Los capítulos 4 al 6 abordan el “cómo” sistematizar los procesos de todos los programas de protección social, mientras que los capítulos 7 y 8

FuenTe: adaptado de arribas-baños y baldeón, 2007.

FiguRa 1 procesos y partes interesadas involucradas en un sistema de protección social

Identificaciónde beneficiario

Focalización

Inscripción

Graduación

Registro

Base dedatos

Validación

Actualización

Pagos

Admisibilidad

Pagos

Reconciliación

Control

Reclamos

Procesos

Efecto

Condiciones

Recopilaciónde datos

Verificación

Sanciones

Potencialesbeneficiarios

Institucionesgubernamentales

(ministerios)

Proveedoresdel servicio

Institucionesfinancieras

Sociedadcivil

Proveedores y consumidores de información

Proceso del programa

Resumen 5

resumen características del diseño y alternativas de intervenciones específicas. Por lo tanto, los capítulos 4 al 8 proveen información útil para evaluar las alternativas y el capítulo 9 culmina con un tratamiento de los principios que se deben usar para “tejer” el sistema y darle cabida en la política social más amplia. El capítulo 10 ilustra de qué manera esos principios llevan a diversas variaciones en los sistemas y programas de protección social en diferentes contextos de países. Aunque esta estructura pueda dar la impresión de que el panorama general queda incompleto al comienzo, las grandes decisiones no se pueden tomar de manera inteligente si no se comprender bien todos los detalles involucrados.

Sabemos que algunos lectores emprenderán la lectura en forma secuencial, mientras que otros revisarán diferentes capítulos o subcapítulos en función de sus intereses. Para ayudar a ambos tipos de lectores, al inicio de cada capítulo presentamos los mensajes más importantes. A continuación se describe los principales temas de cada uno.

Capítulo 1: Introducción. Este capítulo define las políticas de protección social e intro-duce la visión de aquellas que son acertadas y su aporte al desarrollo.

Capítulo 2: Justificación de las políticas de protección social. Este capítulo describe e ilustra las razones para tener políticas de este tipo; los principales desafíos para la acep-tación y uso de éstas, especialmente en países de ingreso bajo; y de qué manera se ajustan a los programas más amplios de políticas de lucha contra la pobreza, gestión de riesgos y sectores sociales. Los principales mensajes son los siguientes:

• Los programas de protección social contribuyen a la política de desarrollo. For-man parte de una estrategia más amplia de reducción de la pobreza y van de la mano e interactúan con políticas de seguridad social, salud, educación, servicios financieros, prestación de servicios básicos y caminos y otras políticas destinadas a reducir la po-breza y gestionar los riesgos. Los programas de protección social desempeñan cuatro funciones en el marco de las políticas de desarrollo:

Redistribuyen el ingreso hacia los más pobres y vulnerables, proceso que influye •de inmediato en la pobreza y la desigualdad. La mayoría de las sociedades tienen la fuerte convicción de que es menester cubrir adecuadamente las necesidades de los pobres, aunque pueden disentir en cómo lograrlo.Permiten que los hogares mejoren las inversiones en su futuro. En esta función, las •políticas de protección social actúan fundamentalmente para reparar las fallas del mercado de crédito y permiten a los hogares aprovechar oportunidades de inver-sión (que se perderían de no mediar estos mecanismos) en el capital humano de sus hijos y en los medios de sustento de quienes aportan al ingreso del hogar. Ayudan a los hogares a manejar los riesgos. Como mínimo, los programas de •protección social ayudan a las familias que enfrentan tiempos difíciles a evitar pérdidas irreversibles al permitirles mantener los activos familiares y comerciales de los cuales depende su sustento y alimentar y educar bien a sus hijos. En el mejor de los casos, pueden proporcionar un elemento de seguro que permite a los hogares tomar decisiones sobre medios de sustento que generen mayores ingresos. Por lo tanto, estos programas protegen a los hogares al tiempo que propician su independencia.


Permiten a los gobiernos tomar decisiones en apoyo de la eficiencia y el creci- •miento. Un sistema de asistencia social permanente y apropiado puede cumplir cualquier meta redistributiva que tenga una sociedad, al tiempo que libera a otros sectores de esa función y los deja concentrarse en la prestación eficiente de los servicios que brindan. Por lo tanto y a modo de ejemplo, el sector de la ener-gía puede fijar precios buscando la eficiencia y las políticas comerciales pueden centrarse en el crecimiento y no en la protección del trabajo. Los programas de protección social a corto plazo pueden compensar a quienes se ven afectados ne-gativamente por reformas necesarias o a aquellos que podrían oponerse y paralizar dichos cambios.

• Aunque son útiles, las políticas de protección social enfrentan —y generan— desafíos para el gobierno que las implementan. Entre otras cosas, compiten por los recursos fiscales, requieren una administración competente y pueden redundar en incentivos negativos. Estos desafíos exigen que quienes diseñen los programas tomen decisiones prudentes respecto de su función, diseño y aplicación. Afortunadamente, existen muchas alternativas que ayudan a enfrentar los retos.

• Las políticas de protección social nunca serán una respuesta total o suficiente en la lucha contra la pobreza o la gestión de riesgos (vea la figura 2). Entre otras cosas, deben operar en el contexto de las políticas vigentes y equilibrarse con otros programas de protección social, seguros sociales y políticas sociales o de alivio de la pobreza ya instalados o planificados. No existe una receta única que sirva a todas las circunstancias. La combinación de apoyo a los pobres crónicos, a los pobres transitorios y a los grupos vulnerables será compleja y hasta que las políticas de protección sean adecuadas para todos, serán objeto de decisiones de selección difíciles y controvertidas.

Capítulo 3: Financiamiento y gasto en políticas de protección social. En teoría, el financiamiento de los programas de protección social no es diferente del de cualquier otro programa de gobierno y por lo tanto, rara vez se analiza en la bibliografía pertinente. No obstante, las autoridades a cargo de implementar o reformar estas políticas enfrentan variados y permanentes desafíos en este ámbito. Este capítulo se dirige a este público y provee una breve síntesis de parte de la bibliografía sobre financiamiento público con ilustraciones de estos programas. La primera sección se concentra en la teoría sobre cuán-to debería gastar el gobierno en políticas de protección social. A continuación se revisan algunas consideraciones especiales respecto de cada una de las posibles fuentes de recursos para financiar estas políticas, como reasignación de otros gastos, aumento de los ingresos tributarios, donaciones y préstamos. El capítulo también analiza formas de asegurar el financiamiento contracíclico, aporta hallazgos de la bibliografía respecto de si el gasto en el Estado de bienestar impide el crecimiento económico y entrega nuevos datos sobre cuánto gastan los países en desarrollo a fin de poder compararlos. El capítulo concluye con una discusión sobre la forma de compartir el financiamiento entre distintos niveles de gobierno. Los mensajes más importantes son:

• La teoría económica tras la pregunta de cuánto gastar en políticas de protección social es la misma que rige para otros tipos de gasto público –es decir, los benefi-cios marginales de los distintos tipos de gasto deben ser iguales entre sí y también

Resumen 7

a los costos marginales de la recaudación de fondos públicos. Es más probable que el aumento del gasto se justifique mientras más se cumplan las siguientes condiciones: los programas de protección social propuestos son “buenos”, son de reducido tamaño, los usos alternativos de los fondos son de baja prioridad, se pueden recaudar impuestos de manera eficiente y el paquete combinado de gasto y financiamiento es redistributivo.

• Si los países desean aumentar su gasto en políticas de protección social, tienen la opción de reasignar gastos, aumentar los impuestos, obtener donaciones de asistencia o endeudarse. Cuando sea posible, es preferible reasignar fondos de partidas menos importantes. Si es necesario subir los impuestos, el gobierno debe prestar atención a los costos políticos y económicos. Si se recurre a financiamien-to de donaciones internacionales (donantes), tanto el gobierno como los donantes deben velar por el f lujo constante de fondos y por procedimientos que sean propi-cios para formar capacidades de implementación a largo plazo. El financiamiento por medio de endeudamiento es adecuado para programas de protección social que benefician a las futuras generaciones al aumentar su productividad y por con-

FigurA 2 el lugar que ocupan las políticas de protección social en el marco de las políticas de desarrollo

FuENTE: Autores.

NoTA: Vea más explicaciones sobre estos conceptos en el anexo a.

REDUCCIÓN DE LA POBREZA

EQUIDAD

POLÍTICAS DEPROTECCIÓN

SOCIAL

GESTIÓN DEL RIESGO SOCIAL

PROTECCIÓN SOCIAL

Por ejemplo, para los pequeños agricultores incluye riego, microfinanciamiento, seguros contra fenómenos climáticos y políticas de protección social

Fomentan el crecimiento a favor de los pobres al tiempo que otorgan servicios que facilitan la participación de esta población en el crecimiento; las políticas de protección social forma parte de la entrega de seguridad

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Como redistribución de la tierra, cumplimiento de contratos y derechos de propiedad, educación para todos, políticas de protección social

Incluye políticas laborales, seguro social contributivo y servicios

de asistencia social, así como políticas de protección social


siguiente, los futuros ingresos tributarios, y también cuando se necesita aumentar temporalmente el gasto, como durante una recesión.

• Los programas de protección social deben financiarse de manera contracíclica, si bien pocos gobiernos manejan este aspecto. Las perspectivas que tienen los países en desarrollo de solucionar este problema parecen ser escasas mientras tales programas no estén totalmente financiados en épocas de estabilidad y la inestabilidad sea inferior a lo que ha sido el caso ahora último. La reasignación del gasto a favor de los programas de protección social durante épocas de desace-leración económica en combinación con políticas fiscales prudentes en general es una medida que ayuda y se está aplicando, pero a un nivel insuficiente como para generar financiamiento contracíclico para estos programas.

• La bibliografía sobre los costos del Estado de bienestar de los países de la Organi-zación de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) sugiere que éstos han desembolsado cuantiosas sumas en sus sistemas de protección social, pero los han financiado en forma prudente y han aprovechado sus beneficios de manera tal que no han sufrido la merma en su crecimiento que, según predicen a menudo los economistas, irían de la mano con gastos redistributivos de esa envergadura.

• La mayoría de los países en desarrollo gasta del orden de 1% a 2% de su producto interno bruto (PIB) en políticas de protección social (vea la figura 3). Los análisis de datos recientes muestran que el gasto en estas políticas como porcentaje del PIB tiene una correlación positiva, aunque débil, con el ingreso y la democracia. El análisis no encuentra una relación entre gasto en políticas de protección social y varias otras variables plausibles, entre ellas buen gobierno, fragmentación étnica y actitud de la opinión pública respecto de la desigualdad. Cuando el gasto se amplía para incluir todo el gasto social (políticas de protección social, asistencia social y sectores sociales), encontramos más de las relaciones previstas.

• La sabiduría clásica en la bibliografía de las finanzas públicas sugiere que la re-distribución es una función más adecuada para los niveles más altos de gobierno debido a consideraciones de igualdad interregional, pero las jurisdicciones sub-nacionales pueden estar en buena posición para administrar los programas de protección social porque tendrían mayor conocimiento o contacto con la base de clientes del programa. Así, muchos programas involucrarán múltiples niveles de gobierno y compartirán las responsabilidades. Por consiguiente, diseñar sistemas adecuados de transferencias intergubernamentales, gestionar los incentivos que éstos contienen y desarrollar e implementar responsabilidades administrativas compartidas puede conllevar ciertos retos.

Capítulo 4: Inscripción del cliente: focalización, elegibilidad y admisión. Este capí-tulo es el primero de tres sobre los procesos que deben seguir todos los programas de pro-tección social. Resume brevemente los beneficios y costos de la focalización y los diferen-tes métodos disponibles. Luego detalla cómo implementar cuatro pasos importantes para determinar quiénes pertenecen realmente al grupo de beneficiarios: definir con precisión los criterios de admisibilidad, realizar actividades de extensión para minimizar los errores de exclusión, focalizar para garantizar pocos errores de inclusión y aplicar políticas de re-

Resumen 9

FigurA 3 Gastos en políticas de protección social como porcentaje del piB, algunos países y años

SénégalMaldivasFilipinas

Bosnia y HerzegovinaLíbano

ParaguayPakistán

ChinaUruguay

TayikistánColombia

Venezuela, R.B. deChile

KirguistánMéxico

BangladeshPerú

JamaicaMadagascarEl Salvador

Saint Kitts y NevisSri Lanka

Yemen, República dePolonia

RumaniaNicaragua

EcuadorViet Nam

GuatemalaBulgariaAlbania

IndonesiaJordaniaLetonia

MongoliaSerbiaBrasil

Macedonia, ERYArgentina

Costa RicaGeorgia

AzerbaiyánGranada

Egipto, República Árabe deRepública de Moldova

PanamáRepública Dominicana

CroaciaFederación de Rusia

MarruecosMontenegroUzbekistán

BoliviaSanta Lucía

TurquíaArmenia

DominicaKazajstán

IndiaSan Vicente

TúnezRepública Checa

KosovoHonduras

Irán, Rep. Islámica deUcrania

SudáfricaEslovaquia

ArgeliaMalawiEtiopíaDjibouti

Mauricio

Porcentaje del PIB2 4 6 81 3 5 70

FuENTE: Weigand y grosh 2008.

NoTA: las estadísticas sobre Kosovo corresponden al año 2003.


selección y salida para velar por el retiro de la gente del programa cuando corresponda. El capítulo concluye con un análisis de los requisitos administrativos para realizar estas tareas. Este capítulo es un resumen de un cuerpo mucho más amplio de textos y refiere al lector a varios otros estudios comparativos pertinentes. Los mensajes más importantes son:

• Concentrar los recursos en los pobres o vulnerables permite aumentar las prestaciones que éstos pueden recibir con un presupuesto dado o bien permite lograr un efecto de-terminado al menor costo posible. Los beneficios teóricos de la focalización parecen ser numerosos. Por ejemplo, si todas las prestaciones proporcionadas por un progra-ma de transferencias se destinaran al quintil más pobre de la población (a diferencia de una distribución uniforme entre todos los habitantes), el ahorro presupuestario o la diferencia en materia de efectos para un presupuesto fijo serían de cinco a uno. En la práctica, los beneficios teóricos completos no se materializan, porque la focaliza-ción nunca es totalmente precisa e implica ciertos costos como: gastos administrativos que asume el programa, costos de transacción y sociales, que asumen los postulantes al programa, costos de incentivos que pueden afectar el beneficio general para la sociedad y costos políticos que pueden afectar el apoyo al programa. La envergadura de los errores y costos de la focalización diferirán según el contexto y los métodos de focalización utilizados y deben evaluarse con mucha cautela en cualquier propuesta de políticas públicas.

• Existen pruebas convincentes de que, en su mayoría, los programas pueden concentrar recursos en los pobres en un grado moderado o alto sin incurrir en niveles de exclu-sión y costos privados, administrativos y (o) de incentivos inaceptablemente elevados, si bien no todos lo hacen. Considerar entre los factores los juicios sobre costos sociales y políticos es más difícil, en parte porque las formas de medirlos son tan diferentes y en parte porque los debates al respecto suelen ser más polémicos que cuantitativos. Pero el creciente y extendido interés en la focalización de parte de las autoridades responsables de formular políticas indica que estos costos no son prohibitivos.

• Algunos métodos de focalización y tipos de programas van de la mano. Por ejemplo, la selección de determinados grupos de la población por su propia índole y los subsi-dios a los precios de los productos básicos. No obstante, en ocasiones es posible uti-lizar varios métodos diferentes para un tipo específico de programa; por ejemplo, se pueden destinar las transferencias en efectivo y en alimentos a determinadas personas mediante la comprobación de recursos, la comprobación de estos medios a través de variables representativas, el estado nutricional o los factores de riesgo, la zona geo-gráfica, las características demográficas o la autoselección. Es común que un único programa utilice varios métodos de focalización y esto por lo general arroja mejores resultados que si se usara uno solo. Los métodos más costosos son la comprobación de recursos y la comprobación con variables representativas, pero tienden a producir me-nos errores de inclusión y son por lo general una buena inversión. Otras herramientas útiles y probadas son la autoselección a través de salarios bajos y la focalización geo-gráfica.

• Los detalles y la calidad de la implementación tendrán un efecto considerable en los resultados de la focalización. Los programas necesitan iniciativas de extensión de gran envergadura para mantener un bajo nivel de errores de exclusión. Para reducir

Resumen 11

los errores de inclusión, se requiere una definición de elegibilidad factible de imple-mentar a un costo aceptable y que escoja bien entre los pobres y los que no lo son. Los sistemas de focalización deben ser dinámicos y permitir el acceso de hogares pobres o que acaban de convertirse en pobres y la salida de hogares que ya no cumplen los re-quisitos. Los insumos para conseguir buenos resultados de focalización incluyen una dotación adecuada de personal, reglas del juego bien definidas, roles institucionales claramente asignados y sensibles, sistemas de información adecuados, insumos mate-riales y seguimiento y evaluación. Los sistemas también requieren tiempo y esfuerzo para su desarrollo.

• Un buen sistema de focalización de hogares puede ser difícil de preparar, pero se pue-de utilizar para muchos programas, no sólo para las transferencias directas en efectivo o especies, sino además para el acceso a programas que proporcionan atención de salud, educación, capacitación, vivienda, servicios públicos u otros similares en forma gratuita o subsidiada. Los gastos generales compartidos no sólo son eficientes, sino también pueden dar lugar a una mayor coherencia en la política social general.

Capítulo 5: Niveles de beneficios y mecanismos de prestación. Este capítulo reúne un cuerpo de conocimientos dispersos sobre los detalles conceptuales y prácticos de los beneficios y pagos de un programa. Aborda cómo determinar los niveles de beneficios y la manera de estructurarlos, revisa los problemas de los desincentivos laborales y cómo manejarlos a través de la estructura de prestaciones, describe elementos diseñados para ayudar a los hogares a independizarse a través de vínculos opcionales u obligatorios con acciones o servicios que probablemente ayudarán en esas gestiones y analiza cómo mane-jar los mecanismos de pago. Los mensajes más importantes son:

• Para lograr los resultados previstos, el nivel de beneficios de un programa debe ser coherente con sus objetivos. No obstante, las restricciones presupuestarias a menudo exigen soluciones de compromiso difíciles de tomar entre cobertura y nivel de be-neficios. Los programas con beneficios demasiado reducidos incidirán poco en los beneficiarios y los costos administrativos serán altos en relación a los beneficios. Los programas con muchos beneficios tendrán efectos mayores en los hogares receptores, pero implicarán una carga fiscal más alta, exigirán más cuidado en el diseño y la focalización y pueden inducir a mayores desincentivos laborales. En los países en desarrollo en general es más frecuente que los programas entreguen demasiado po-cos beneficios en lugar de beneficios excesivos. Varios programas bien considerados pagan más o menos entre 15% y 20% del consumo familiar previo a la transferencia; vea la figura 4.

• Los beneficios pueden diferenciarse según las características del hogar, como el nivel de pobreza, su tamaño y composición o las necesidades o conductas especiales. Dicha personalización mejorará el efecto en la pobreza por unidad de transferencia, pero complicará la administración y la comunicación con el público y por ese motivo es más común en entornos de alta capacidad.

• La participación en programas de protección social tiene sólo efectos mínimos o mo-derados en el empleo o en las horas trabajabas en los países desarrollados y efectos in-cluso menores en los países en desarrollo. Más aún, las autoridades a cargo de formu-


lar políticas disponen de una variedad de herramientas para minimizar los desin-centivos a trabajar, como restringir el programa a aquellos que no se espera que trabajen, aplicar un mecanismo de foca-lización que no esté directamente vincu-lado a los ingresos, fi-jar los beneficios a un nivel que mantenga el incentivo a traba-jar, asegurar que siga habiendo incentivos a trabajar adaptando el nivel de los bene-ficios acorde a los ingresos y (o) vincu-lando las transferencias a elementos del programa como servicios de capacitación o colocación laboral, educación, microcréditos y apoyo social.

• Hay nuevas experiencias que implican vincular los programas de transferencias con otros servicios, voluntarios u obligatorios, diseñados para ayudar a los hogares a in-dependizarse. Se trata de un campo de experimentación prometedor y las lecciones preliminares indican que los vínculos obligatorios deben restringirse a casos donde hay una oferta amplia de los servicios requeridos, los servicios son útiles para todos o la mayoría de los receptores de transferencias ya los usan. En una gama mayor de otros casos, puede calificar la adopción de vínculos voluntarios a través de informa-ción, referencias, servicios centralizados y similares.

• Los mecanismos de pago deben ser de bajo costo, seguros, confiables y accesibles a todos los beneficiarios. Existe una serie de diversos instrumentos de pago, incluido efectivo, cheques, cupones y beneficios en especies, que pueden usarse a través de bancos, cajeros automáticos (ATM, por sus siglas en inglés), puntos de pago móviles, negocios privados o públicos y otros. Los objetivos, las necesidades operacionales, las capacidades administrativas y las condiciones de la infraestructura local determina-rán el mecanismo de prestación adecuado. Las inversiones en sistemas administrati-vos y equipos de pago relacionados pueden ayudar a mejorar los estándares de servicio, reducir la corrupción y la filtración y disminuir los costos en el largo plazo.

Capítulo 6: Sistemas de seguimiento y evaluación para mejorar los programas. Este capítulo examina los conocimientos especializados necesarios para desarrollar y usar sis-temas de seguimiento y evaluación y el valor agregado que éstos le otorgan a los programas

FigurA 4 Generosidad de algunos programas de protección social, europa y asia central y américa latina y el caribe; años seleccionados, 2001–2004

FuENTES: Tesliuc y otros, en preparación; banco mundial, en preparación.

NoTE: n = cantidad de programas. la mediana corresponde a la línea dentro del rectángulo sombreado, el percentil 25 corresponde al valor inferior del rectángulo sombreado y el percentil 75, al valor superior del rectángulo som-breado. no se incluyen programas cuya generosidad es superior o inferior en 1,5 veces a la mediana.

0 20 40 60

Pensiones sociales(n = 14)

Programas detransferencias en

efectivo condicionadas(n = 8)

Programas de última instancia

(n = 20)

Asignaciones familiares(n = 15)

Transferencia como porcentaje delconsumo familiar previo a la transferencia

Resumen 13

de protección social. Un sistema de seguimiento es una herramienta de gestión esencial que provee información permanente sobre el funcionamiento del programa, de manera tal que quienes lo dirigen puedan tomar medidas que mejoren su ejecución. La evaluación se refiere a una valoración externa de la efectividad del programa a través de métodos especializados que determinan si éste cumple con algunos estándares, calculan sus resultados o efectos netos y (o) identifican si los beneficios que genera compensan los costos para la sociedad. El capítulo se centra en los tipos más frecuentes de evaluaciones utilizadas en los programas de protección social: evaluación del proceso, evaluación de la precisión de la focalización y evaluación de los efectos. Para cada tipo, se entrega orientación respecto del valor de cada evaluación y de qué manera llevarla a cabo. Los mensajes más importantes son:

• Los sistemas de supervisión y evaluación son el sello distintivo de una buena gestión pública. No obstante, en los países en desarrollo rara vez se usan dichos sistemas en los programas de protección social. Con todo, existe una nueva oleada de progra-mas orientados a los resultados, como los programas de transferencias en efectivo condicionadas en América Latina y el Caribe y los programas de empleo público en Argentina y Etiopía. Estos programas desarrollaron y usaron sistemas integrados de seguimiento y evaluación, los que a su vez arrojaron pruebas sólidas sobre la buena ejecución de los programas y la consecución de sus resultados previstos. Los progra-mas demuestran que detrás de evaluaciones confiables hay sistemas de seguimiento sólidos y que ambos aportan retroalimentación para mejorar su productividad, efica-cia e impacto.

• Un sistema de seguimiento es una herramienta de gestión esencial que provee regular-mente información sobre el funcionamiento del programa. De esta manera, permite a sus directores tomar medidas para mejorar la ejecución. El seguimiento es un pro-ceso continuo que se desarrolla a lo largo de todo el ciclo de un programa y debería ser un componente esencial del mismo. Un buen sistema de seguimiento debe ser exhaustivo, activo y adaptado al contexto tanto del programa como del país. Más que inversiones costosas en tecnología de la información, los sistemas de seguimiento efi-caces requieren un enfoque estratégico y apoyo político. Además, también necesitan habilidades adecuadas, atención a la gestión y financiamiento, y tardan tiempo en desarrollarse y madurar.

• La evaluación se refiere a una valoración externa de la efectividad del programa a través de métodos especializados que determinan si cumple con algunos estándares, calculan sus resultados o efectos netos y (o) identifican si los beneficios que genera compensan los costos para la sociedad. Las evaluaciones que se usan con mayor fre-cuencia en los programas de protección social son la evaluación del proceso, la preci-sión de la focalización y los efectos.

• La evaluación de un programa tiene un valor agregado considerable, pero hasta hace poco era poco frecuente en los programas de protección social en los países en desa-rrollo. Durante el último decenio aumentaron cada vez más al menos las evaluaciones mínimas de la precisión de la focalización. En tanto, las evaluaciones del efecto del programa son moneda corriente en el caso de las transferencias en efectivo condicio-nadas y los programas de empleo público, aunque aún son escasas en otros tipos de programas.


Capítulo 7: Conocimiento de las intervenciones comunes. Debido a que no hay una receta única para los sistemas de protección social, las autoridades a cargo deben com-prender claramente la gama de alternativas de las que disponen. Este capítulo presenta el menú de opciones: diversos tipos de transferencias en efectivo, transferencias en ali-mentos, subsidios generales a los precios, programas de obras públicas, transferencias en efectivo condicionadas y exenciones de tarifas para acceder a servicios cruciales (cuadro 1). Para cada alternativa, el texto describe las principales características del diseño, re-sultados, ventajas, desventajas y lecciones. El capítulo pone énfasis en el hecho de que existen muchas variaciones en los detalles, incluso en un tipo específico de programa, y que la forma de manejar estos detalles puede adaptar el programa a diferentes circuns-tancias y determinar su grado de éxito. El capítulo resume una vasta literatura y aporta referencias al respecto. Muchos de los mensajes más importantes no son nuevos, pero hay numerosos ejemplos novedosos y la síntesis es madura y útil. Los mensajes más importantes son:

• Existen muchos tipos diferentes de políticas de protección social: transferencias en efectivo y en especie, subsidios generales, programas públicos de empleo, transferen-cias en efectivo condicionadas (CCT, por sus siglas en inglés) y exenciones de tarifas en salud y educación. Este capítulo describe las principales características del diseño, el contexto adecuado, los desafíos de su ejecución y el historial de dichos programas. Las autoridades a cargo de formular políticas deben comprender bien todos estos aspectos para tomar las decisiones correctas sobre qué programas usar para lograr los objetivos previstos y llegar a grupos de destinatarios específicos.

• La agrupación o denominación común de programas similares –por ejemplo, como transferencias en efectivo o programas públicos de empleo– disfraza las diferencias en virtud de las cuales programas del mismo nombre pueden diseñarse y aplicarse de maneras muy diversas para adaptarlos mejor a contextos particulares. Las decisiones sobre su adaptación incidirán en determinar a qué grupos de la población atenderá el programa y los tipos de efectos que éste puede lograr. Por lo tanto, quienes aplican estos programas no deben sólo copiar iniciativas adoptadas en otros lugares, sino más bien comprender los principios que subyacen a cada tipo de programa y saber cómo adaptarlos adecuadamente a las necesidades y el contexto particular.

• La calidad del diseño y el cuidado con que se aplica un programa, desde la selec-ción de sus beneficiarios hasta la prestación y el seguimiento de los beneficios, tiene consecuencias enormes para la eficiencia y la eficacia de un programa determinado. Ningún programa tiene el éxito garantizado y algunos son fracaso seguro. Y no está demás insistir en la importancia de contar con buenos sistemas y directores hábiles para sacar el mayor provecho de un programa.

• Siempre es posible mejorar estos programas: las nuevas ideas pueden surgir de un pro-grama administrado meticulosamente, de otros programas que funcionan distinto o de nuevas tecnologías. Permanentemente aparecen nuevas ideas sobre cómo diseñar programas y cómo abordar los eternos retos en materia de focalización, sistemas de pago, seguimiento, etc. Los directores de los programas deben mantenerse al día y evaluar con mirada crítica de qué manera las innovaciones utilizadas en otras partes pueden ser pertinentes a un programa específico.

Resumen 15

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Capítulo 8: Asistencia a grupos tradicionalmente vulnerables. Este capítulo destaca los temas relacionados con la ayuda que se debe prestar a personas con discapacidad, an-cianos, huérfanos y niños en situación vulnerable. Si bien los aspectos específicos pueden variar, existen temas comunes a la hora de pensar en cómo atender a estos grupos vía pro-gramas de asistencia social. Un tema clave es si se deben adoptar programas especiales para estos grupos o incluirlos en los programas de asistencia social diseñados para la población en general. Esto es problemático, ya que los miembros de estos grupos no son todos pobres, si bien el grupo en su conjunto es más pobre que el promedio y sus miembros tienen cier-tas vulnerabilidades específicas. Si se les entrega ayuda a través de programas generales de asistencia social, puede que sea necesario modificarlos de alguna manera. Es más, el apoyo a los ingresos no es la única medida pública requerida para asistir a estos grupos y muchas veces ni siquiera es la más importante. Por lo tanto, en el caso de estos grupos es mucho más importante la coordinación de las políticas públicas o, en ciertas circunstancias, la integración de transferencias y servicios, que la política social en el sentido amplio de la palabra. Los mensajes más importantes son:

• Es probable que una serie de grupos vulnerables sufra dificultades para gene-rar ingresos adecuados. Estos grupos suelen tener bajo nivel de educación, estar muy mal integrados al mercado laboral y poseer pocos activos. También pueden enfrentar discriminación, lo cual complica su capacidad para generar ingresos independientes. Además, cada grupo enfrenta problemas específicos: los ancia-nos pueden sufrir el deterioro de su salud; los discapacitados suelen enfrentar obstáculos físicos y sociales a la hora de participar en la sociedad; los desplazados internos pueden ver restringida su movilidad a ciertas zonas o viviendas; los ex combatientes pueden tener problemas de salud mental relacionados con sus expe-riencias en la guerra y (o) ser objeto de rechazo de parte de sus comunidades; y los inmigrantes pueden no tener acceso a toda la gama de servicios y, si son ilegales o indocumentados, dudarán si usar o no los servicios que sí se ofrecen.

• La lista de grupos con vulnerabilidades especiales es larga, aunque el tamaño y el ni-vel de vulnerabilidad varían dependiendo del lugar. Ofrecer programas de protección social a grupos vulnerables –ancianos, huérfanos y niños vulnerables y con discapaci-dades– implica problemas específicos. Los hogares con miembros vulnerables tienden a ser más pobres que los hogares que no tienen miembros de este tipo, pero ésta no es una verdad universal. Por lo tanto, la focalización categórica hacia individuos vulne-rables puede resultar altamente imprecisa.

• Una pregunta constante respecto de los grupos vulnerables y las políticas de pro-tección social es si es mejor atender a estos grupos a través de programas especiales o mediante los programas de asistencia social diseñados para toda la población. En general, se prefiere cubrir a los grupos vulnerables a través de un solo programa de asistencia social bien administrado por motivos de inclusión equitativa y eficiencia de las operaciones, pero esto puede no ser siempre factible. La decisión dependerá en parte de criterios técnicos, como la calidad de los programas de asistencia social gene-rales, la precisión de la focalización categórica por vulnerabilidad frente a la pobreza en un entorno determinado y la posibilidad de reducir los gastos administrativos mediante la combinación de programas. Los demás factores importantes a la hora

Resumen 19

de decidir tienen que ver con aspectos más cualitativos, como por ejemplo si varía el apoyo político para los grupos vulnerables, si las transferencias asignadas empodera-rán a los miembros de los grupos vulnerables al interior de su hogar y si los programas especiales resultan más o menos estigmatizadores que la asistencia social general.

• El apoyo a los ingresos no es la única medida pública requerida para ayudar a estos grupos y ciertamente, a menudo no es la más importante; por lo tanto, no debe sobrevaluarse la función que puede cumplir este tipo de asistencia. La integración de transferencias y otros servicios para la focalización en los hogares es incluso más importante cuando se trata de grupos vulnerables que cuando se trata de otros recep-tores de asistencia social.

Capítulo 9: Estructura de las políticas de protección social. El objetivo de este capítu-lo es ayudar a las autoridades y especialistas del sector a escoger la combinación correcta de políticas y programas de protección social para cumplir las metas nacionales. En esta instancia, hay que tener presente dos aspectos interrelacionados: hacer calzar cada progra-ma en un todo coherente y asegurar que el sector de protección social complemente a las demás políticas sociales del país. El capítulo presenta un proceso de cuatro pasos para eva-luar el sector de protección social: 1) diagnosticar las fuentes de pobreza y vulnerabilidad, 2) evaluar la efectividad y eficiencia de intervenciones específicas en este sector, 3) determi-nar cómo mejorar la combinación de programas de protección social y 4) diseñar un plan concreto para aplicar la estrategia seleccionada. Los mensajes más importantes son:

• Las autoridades y los especialistas del sector deben escoger la combinación correcta de políticas y programas de protección social para cumplir las metas nacionales relacio-nadas con reducir la pobreza y la vulnerabilidad, según lo planteado en las estrategias nacionales o sectoriales.

• Según nuestra visión, un buen sistema de protección social debe abordar las necesida-des de los pobres y vulnerables de un país determinado; y debe ser adecuado, equitati-vo, eficaz en función de los costos, compatible con incentivos, sostenible y dinámico, además de bien adaptado a las circunstancias y restricciones del país.

• El marco general para evaluar el sistema de protección social involucra tres pasos: 1) diagnosticar las fuentes de pobreza y vulnerabilidad usando las herramientas clave de evaluación de la pobreza, evaluaciones de riesgo y vulnerabilidad y (o) análisis de la pobreza y del impacto social, 2) evaluar cada intervención del sistema de protección social con los criterios enumerados y 3) evaluar la combinación de programas con los criterios enumerados. Nos referimos a una herramienta de diagnóstico fundamental: el examen del gasto público del sistema de protección social.

• Tales evaluaciones son útiles cada vez que se considere aplicar reformas importantes o cuando surjan nuevas necesidades. Más aún, se justifica hacerlas periódicamente, porque las estrategias antiguas pueden tornarse obsoletas a medida que aparezcan nuevos problemas y prioridades, o simplemente porque el mundo ha ido aprendiendo a solucionar problemas antiguos de formas más eficientes.

• Transitar desde el status quo a la visión de un buen sistema de protección social impli-ca superar retos en cuanto a restricciones financieras, factibilidad política y capacidad administrativa. Diferentes tipos de reformas se enfrentarán a diversas combinaciones


de estos desafíos y la gravedad de cada uno cambiará con el tiempo en un entorno determinado. En la mayoría de los casos será posible realizar algún tipo de mejora, si bien a veces las transformaciones llegarán gradualmente después de varios años y etapas. El cuadro 2 ilustra las reformas recientes realizadas en cada uno de los tipos más importantes.

Capítulo 10: Adaptación de las políticas de protección social a los diversos contextos. Este capítulo analiza los diferentes contextos nacionales y lo que éstos podrían implicar para un diseño y aplicación sensible de las políticas. Se abarcan seis entornos: ingreso bajo, ingreso mediano, en situación de crisis económica o con posterioridad a ella, después de un desastre natural, uso de programas de protección social para facilitar la aplicación de reformas y mitigación de los efectos del alza sostenida en el precio de los alimentos. Para cada entorno, el capítulo considera cómo podría estar conformado el sistema de protec-ción social en términos tanto de la combinación de programas como de su adaptación específica a la situación en cuestión. La sección provee además ejemplos de programas reales. Los mensajes más importantes son:

• No hay una receta única de un sistema de protección social, ya que las necesidades y las capacidades difieren según el contexto. Tanto la combinación de programas como el manejo de cada uno de ellos variarán dependiendo del lugar.

• En los países de ingresos bajos, las políticas de protección social estarán sujetas a los más rigurosos criterios de selección según prioridades. En general, se centrarán en mejorar las peores condiciones de indigencia, intentarán impedir que los hogares sufran pérdidas irreversibles y ayudarán a las familias a invertir en sus hijos. En este sentido, los sistemas de protección social deben formarse a partir de unos pocos pro-gramas que se mantengan en el tiempo para permitir el desarrollo de la capacidad institucional. Cada programa particular puede ser relativamente simple.

• Las políticas de protección de los países de ingreso mediano pueden empeñarse en cubrir a todos los grupos destinatarios y a todas las motivaciones para contar con un sistema de protección social, si bien tienden a concentrarse en ayudar a los pobres crónicos. Algunos programas en sí pueden ser bastante sofisticados, pero las innova-ciones posiblemente no se hayan extendido a todos los programas del país que pueden beneficiarse de ellas.

• Los sistemas de protección social que se adoptan luego de una crisis o para paliar el alza en los precios de los alimentos cumplen dos objetivos principales: proteger los ingresos para evitar pérdidas irreversibles de activos físicos y capital humano y ayudar a mantener el consenso político en torno a las políticas necesarias para enfrentar la crisis. Expandir los programas con rapidez es difícil, de manera que puede ser necesa-rio buscar cierto equilibrio entre focalización, compatibilidad de incentivos y respon-sabilidad. Esa búsqueda de equilibrio suele no ser necesaria si el país cuenta con un programa básico que puede modificar y ampliar y así no tiene que partir de cero.

• La función clave de las políticas de protección social luego de un desastre natural es ayudar a los hogares a evitar pérdidas irreversibles que tienen lugar con posteriori-dad a la catástrofe propiamente tal. Los sistemas de protección eficaces deben con-siderarse un complemento de esfuerzos mayores destinados a proteger los medios de

Resumen 21

CuAdro 2 ejemplos de reformas recientes

tipo de reforma país año acción

mejoramiento de programas individuales

argentina 2005 Transición del programa de transferencias en efectivo de emergencia “Jefes de Hogar” al programa “seguro de Capacitación”, un enfoque de servicios de empleo a mediano plazo

etiopía 2005 Transformación de la ayuda alimentaria orientada al alivio a un programa público de empleo significativo complementado por transferencias en efectivos a aquellas personas que no pueden trabajar

adición de programas nuevos significativos

Colombia 2000 Creación del programa de transferencias en efectivo condicionadas Familias en acción

india 2007 esquema de garantía laboral de cobertura nacional

lesotho 2004 Creación de un sistema de pensión social universal

Fusión de varios programas

brasil 2004 Fusión de los programas bolsa escola, bolsa alimentacao, Cartao alimentacao y auxilio gás en bolsa Familia

Jamaica 2001 Fusión del Programa de cupones para alimentos, el Programa externo de alivio de la pobreza y la asistencia pública en el Programa de Promoción a través de educación y salud (PaTH)

sustitución de algunos programas con otros

armenia 1999 sustitución de 26 pagos para fines específicos por un único beneficio familiar condicionado al nivel de ingreso, definido éste mediante variables representativas

ecuador 2003 sustitución de los programas bono solidario y beca escolar por el bono de Desarrollo Humano, programa de mayor cobertura y generosidad y con un sistema de identificación de beneficiarios más robusto

georgia 2007 sustitución de la mayoría de los programas de asistencia social fragmentados existentes por un beneficio focalizado en los pobres condicionado al nivel de ingreso, definido éste mediante variables representativas

méxico 1997 sustitución de un abanico de subsidios a los precios y subsidios en especie (alimentos) por el Programa de educación, salud y alimentación (PRogResa)

Reducción de los subsidios y creación de programas compensato-rios

brasil 2002 eliminación de los subsidios al gas y creación de auxilio gás

indonesia 2006 Disminución de los subsidios al combustible y creación de un programa de transferencias en efectivo

Jamaica 1984 eliminación de los subsidios al combustible y creación del Programa de cupones para alimentos

Rumania 1997 sustitución del subsidio a la calefacción y los servicios públicos con asignaciones estacionales y focalizadas para calefacción

FuENTE: autores.


sustento y a emprender labores de reconstrucción y recuperación. Una vez más, dada las dificultades de ampliar los programas con rapidez, los países que ya cuentan con estos sistemas y que puedan modificarlos estarán en mejor pie para ofrecer políticas de protección social luego de un desastre natural. Es posible que deban ajustar los procedimientos durante la respuesta y luego necesitarán mecanismos para regresar al funcionamiento normal.

• En relación con las reformas a las políticas públicas, las políticas de protección social pueden desempeñar dos funciones vinculadas, pero en cierto modo independientes. Pueden ayudar a compensar a los pobres por las pérdidas sufridas y más allá de eso, pueden servir para crear tolerancia política hacia la reforma. Algunos programas con objetivos principalmente transitorios en materia de economía política pueden ser de una envergadura tal que es imposible mantenerlos en el tiempo y por ese motivo deben tener incorporada una cláusula con fecha de extinción clara. Otros programas con un enfoque más definido en la pobreza pueden apuntar a ser permanentes y así el diseño debe contemplar su sostenibilidad. Si se inician de manera acelerada, necesita-rán un período permanente de desarrollo institucional y reforma de los procedimien-tos.

El libro también incluye dos anexos y un glosario. El Apéndice A: Conceptos básicos de pobreza y gestión del riesgo social revisa los conceptos de la política social utilizados a través del libro para garantizar una comprensión común de terminologías e ideas clave. El Apéndice B: Principales características de una selección de programas de protección social describe las características más importantes de muchos de los programas utilizados en el mundo que se analizan y usan como ejemplos en el libro. Su objetivo es servir de referencia selectiva sobre programas de protección social individuales.

cartillas de políticas de protección socialEste libro forma parte de un programa de trabajo mayor sobre Cartillas de políticas de protección social que cuenta con el apoyo de la Unidad de protección social de la Red sobre desarrollo humano. El programa de trabajo completo comprende una variedad de actividades diseñadas todas ellas para compartir información sobre el diseño y la ejecu-ción de programas de protección social en el mundo.

Los documentos de las Cartillas de políticas de protección social son un buen punto de partida para aprender sobre un aspecto importante de este sistema. Algunas resumen las prácticas internacionales recomendadas sobre las cuales hay una buena dosis de consenso, especialmente en el caso de documentos sobre los tipos más comunes de intervenciones. Otras cartillas presentan nuevas investigaciones, como el trabajo encargado sobre focaliza-ción, mientras que otras representan la visión de intelectuales independientes que activan el debate internacional sobre temas donde aún no se ha logrado consenso, como el proble-ma de las instituciones, la economía política o la función de las políticas de protección so-cial en la política de desarrollo. Otras cartillas muestran estudios de casos prácticos, como el trabajo sobre las evaluaciones de estas políticas en América Latina. La mayor parte de los documentos que comprenden las Cartillas de políticas de protección social son encar-gados por el grupo de estudio, a menudo con el apoyo del Instituto del Banco Mundial o asociados regionales, para llenar vacíos de conocimientos o para servir como herramientas

Resumen 23

didácticas. Otros documentos son el resultado de trabajos auspiciados conjuntamente o realizados por terceros que provee información útil a los lectores de estas cartillas.

Las notas a las cartillas son breves folletos que extraen los principales mensajes de los documentos que componen las cartillas. Sirven de presentación para quienes no tienen tiempo de leer de manera exhaustiva todos los aspectos de las políticas de protección social y como introducción para aquellos que desean leer más sobre un tema específico.

El grupo de estudio ofrece una variedad de capacitaciones, talleres y conferencias ya sea basados en materiales de las cartillas o que aportan a ellas. Junto con el Instituto del Banco Mundial, el grupo imparte colectivamente un curso anual de dos semanas en Washington, D.C. denominado “Proteger a los vulnerables: el diseño y aplicación de las políticas de protección social”. Además, ofrece periódicamente versiones para aprendizaje a distancia en inglés, francés, español y ruso. Un segundo curso de dos semanas, “Cómo los ricos protegen a sus pobres: políticas de protección social en la Organización de Co-operación y Desarrollo Económicos”, se imparte por demanda a pequeños grupos de paí-ses. También se organizan talleres esporádicos de varios días sobre temas de importancia, entre los que se cuentan tres conferencias internacionales de ejecutores de programas de transferencias en efectivo condicionadas, dos talleres sobre protección para huérfanos y niños vulnerables y uno sobre ayuda en alimentos. Además, hay instancias periódicas de capacitación interna y una serie de seminarios breves e informales para el personal del Banco Mundial.

El sitio web del grupo de estudio sobre políticas de protección social, www.worldbank.org/safetynets, es una guía exhaustiva de los conocimientos acumula-dos por el grupo sobre el tema. Contiene notas y documentos de las cartillas, a menudo en varios idiomas. También comprende archivos de programas, presentaciones y documentos de todas las sesiones de capacitación, talleres y seminarios breves organizados en los últi-mos años. Muestra asimismo un catálogo de proyectos y del trabajo analítico del Banco Mundial sobre políticas de protección social y referencias a muchos otros trabajos, entre ellos resúmenes, enlaces o copias de cientos de otros documentos sobre estos programas o temas.

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Las políticas de protección social constan de programas de transferencias no contributivos focalizados en los pobres y vulnerables. Estos programas ocupan un lugar importante en la política social ya que redistribuyen el ingreso, proceso que reduce de inmediato la pobreza y la desigualdad;

permiten a los hogares invertir en el capital humano de sus hijos y en los medios de sustento de quienes aportan al ingreso del hogar; ayudan a los hogares a manejar los riesgos, tanto antes como después de ocurrir; y facultan a los gobiernos a implementar reformas macroeconómicas o sectoriales que apoyen la eficiencia y el crecimiento

Para ser efectivos, los sistemas de protección social no sólo deben ser bien intencionados, sino asimismo estar bien diseñados y ejecutados. Un buen sistema de este tipo y sus programas están adaptados a las circunstancias del respectivo país, son adecuados en su cobertura y su generosidad y son equitativos, eficaces en función de los costos, compatibles con incentivos y sostenibles. Asimismo, son dinámicos y cambian en el tiempo a la par con la economía y en la medida en que se resuelven los problemas de gestión y se fijan nuevos estándares.

El libro Protección y promoción se sustenta en un amplio abanico de investigaciones, políticas y documentos operacionales, provenientes tanto del mundo académico como del Banco Mundial, sobre trabajos realizados en más de 100 países. La obra entrega orientación pragmática e informada sobre el diseño e implementación de políticas de protección social e incluye información de gran utilidad sobre cómo definir los requisitos que deben cumplir los beneficiarios y seleccionar a éstos, fijar y pagar las prestaciones y supervisar y evaluar a los programas y sistemas. El libro sintetiza la actual literatura y la enriquece con nuevos ejemplos sobre diversas opciones de programas: transferencias en efectivo (condicionadas y no condicionadas), transferencias en especies, subsidios a los precios, exenciones del pago de tarifas y programas públicos de empleo. Finaliza con un diagnóstico integral del ajuste de los sistemas y programas de protección social a circunstancias específicas.

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