diseño e implementación de sistemas de focalización...

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Diseño e implementación de sistemas de focalización hacia hogares: Lecciones de ALC y EE.UU.

Kathy Lindert (LCSHD, Banco Mundial)5 de mayo de 2005

A partir del trabajo de Tarsicio Castañeda y Kathy LindertCon ayuda de: Benedicte de la Brière, Luisa Fernandez, Celia Hubert, Osvaldo

Larrañaga, Monica Orozco y Roxana Viquez

Banco Mundial

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Alcance y motivación del estudioMotivación del estudio:– Generación de conocimientos: A partir del estudio internacional de CGH sobre resultados de

focalización• CGH muestra que la focalización puede funcionar• Pero no siempre – variaciones importantes en métodos, implementación importa y mucho

– Demanda de clientes: brasileños pidieron evaluación de sus sistemas más sistemas en otros cinco países

Objetivos del estudio:– Extraer lecciones prácticas sobre diseño, implementación y resultados de sistemas de

focalización hacia hogares en seis países:• Las lecciones positivas (los “cómo hacerlo” y)• Las experiencias negativas (los “cómo NO hacerlo”)

– (NO cubre otras características de diseño del programa, como niveles de beneficios, efectos de incentivos, criterios de salida, condicionalidades)

Resultados:– Estudios de síntesis comparados entre países (2005)– Estudios en seis países (2003):

• EE.UU., BR, CH, CO, CR, MX• Estudios de casos de países compilados en 2003 a través de trabajo en terreno, entrevistas prolongadas

con funcionarios, información disponibleEsta presentación sintetizará las principales conclusiones comparadas entre países

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Conceptos y fundamentos

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¿Por qué es necesario focalizar?Para maximizar la cobertura de los pobres y vulnerables con programas sociales cuyos presupuestos son limitadosPlena coherencia con el objetivo de cobertura universal para los pobresFundamentos:– Debido a un deseo de aumentar al máximo la lucha contra la pobreza, o en forma más

general, aumentar el bienestar social (objetivo)– Debido a presupuestos limitados para programas sociales (limitación presupuestaria)– Debido a las compensaciones entre:

• La cantidad de beneficiarios cubiertos vs. el nivel de transferencias ofrecidas• Cobertura de los pobres vs. los no pobres

De acuerdo a esto, las razones para focalizar son garantizar que los limitados recursos del programa lleguen principalmente a los pobres y asegurar que los pobres (o sub-grupos de pobres) no resulten excluidos.

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Tipos de instrumentos de focalizaciónEvaluación previa del hogar (o individual) (enfoque de este estudio)

– Unidad de asistencia = familia (o individuo)– Diferentes tipos de mecanismos de elegibilidad:

• VMT: comprobación de medios económicos verificados (ingresos, activos; con verificación de info.)• UMT: comprobación de medios económicos no verificados (generalmente ingresos declarados por el interesado)• PMT: comprobación de medios económicos con variables substitutas (elegibilidad en base a un índice multidimensional de

variables observables, como ubicación, calidad de vivienda, bienes duraderos, educación, ocupación e ingreso, etc.)Evaluación previa del grupo (focalización categórica):

– Unidad de asistencia = grupo amplio con características identificables– Ejemplo de focalización geográfica (FG): todas las familias en una zona definida son elegibles

Focalización según la propia índole del programa (auto-focalización):– Beneficios disponibles para todos, pero el programa está diseñado para fomentar la participación de los pobres y

desalentar a los que no son pobresEstos instrumentos se pueden usar en combinación:

– Ejemplo: priorizar zonas específicas usando el mapa de la pobreza (focalización geográfica) y determinando luego la elegibilidad de los hogares dentro de esas zonas con PMT.

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¿Qué son los sistemas de focalización hacia hogares?

Registros de información unificados de características, composición y residencia de los hogares:– Base de datos de catastro (registro unificado)– Incluye a todos los hogares entrevistados (sin importar si cumplen o no los

requisitos de programas específicos)Elegibilidad para programas sociales específicos se determina entonces comparando estos datos con criterios de elegibilidad predeterminadosSe crean listas de beneficiarios del programa (sub-registros): – Sistemas de focalización hacia hogares usados para varios programas– Bases de datos de beneficiarios separadas– Sólo incluyen hogares considerados elegibles para programas específicos– Se usan para hacer seguimiento de pagos de beneficios, realizar

seguimientos de implementación del programa

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Figura 1 – Sistemas de focalización hacia hogares: Elementos básicos

Listas de beneficiariosespecíficas del programa

(subregistros, planillas de pagos)

Programa 1

Programa 2

Programa 3

Ingreso de datos y manejo de registros

de hogares(registro unificado)

Recopilación de datos(ingreso a registro)


Determinarelegibilidad

(criterios específicos

del programa)



del programa)

Bases de datosdistintas(pero vinculadaspara actualizaciones)

Visitas al hogar o la oficina,Enfoque según demanda o encuesta,Aplicar cuestionario, verificar info

Diferentes tipos de criterios:•Comprobación de medios económicos (ingresos)•Indicadores de múltiples dimensiones (representativos)

Registro de hogares unificado incluye a todos los hogares entrevistados (sean o no elegibles)

Subregistro de beneficiariosIncluye sólo hogaresconsiderados elegibles;Se usa para planillas de pagos,seguimiento del programa

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Principales elementos para diseñar e implementar sistemas de focalización hacia hogares

La forma en que se diseñan e implementan los sistemas de focalización sí importa

Esta presentación revisa algunas de las lecciones prácticas aprendidas en el diseño e implementación de estos sistemas.

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Consideraciones clave de diseño e implementación de sistemas de focalización

hacia hogaresProcesos de recopilación de datos

Gestión de registros de información unificados

Tipo de evaluación del hogar

Responsabilidades institucionales

Seguimiento, verificación y control de fraudes

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Presentación general de sistemas de focalización hacia hogares en 6 países

EE.UU. Brasil Chile Colombia C. Rica MéxicoTipo de evaluación del hogar VMT UMT PMT PMT PMT PMTProceso de recopilación de datos

Postulación según demanda

Encuesta según cupos

Postulación según demanda

Mayormente encuesta*



*Estos países emplean principalmente selección con encuestas, pero también postulación según la demanda en algunos casos.

¿Base de datos nacional?

No, debilidad grave

No, intentando construir una

Sí Sí Sí Sí

Responsabilidades institucionales:

•Diseño

•Implementación

•Gestión base de datos

•Decentrlzd

•Decentrlzd

•Decentrlzd

•Central

•Decentrlzd

•Central

•Central

•Decentrlzd

•Central

•Central

•Decentrlzd

•Decentrlzd

•Central

•Central

•Central

•Central

•Central

•Central

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Consideraciones clave del diseño e implementación de sistemas de focalización






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Procesos de recopilación de datos (ingreso a registro unificado)

Propiedades deseables:– Transparencia (procedimientos claros, comunicaciones, etc.)– Dinamismo (ya que circunstancias familiares cambian):

• Registro abierto y constante (se pueden inscribir en cualquier momento), vs. • Períodos de inscripción infrecuentes (estáticos)

– Alcance a los posibles pobres (comunicaciones, conciencia, método de encuesta)– Eficiencia en materia de costos (minimizar costo total de entrevistar a muchos hogares

que podrían no cumplir los requisitos)– Factibilidad administrativa

Consideraciones clave:– Tipo de proceso de inscripción: postulaciones según la demanda vs. sistemas de

encuestas– Ubicación de entrevistas: visitas al hogar, entrevistas en oficina– Calidad de las entrevistas– Comunicación



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El proceso de registro: Dos enfoques

Enfoque de postulación según demanda:– Confía en que hogares se acerquen a oficina de bienestar

local para inscribirse (postular a beneficios)Enfoque de selección por encuestas:– Encuestas cuasi exhaustivas– Se entrevista y registra a todos los hogares en un área en

particularPueden adoptar una combinación de ambos tipos de enfoques, según las características de las áreas locales.



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El proceso de inscripción es muy importante

ENCUESTA POSTULACIÓN

Ventajas • Más posibilidades de llegar a los más pobres menos informados

• Menores costos marginales de registro por unidad debido a economías de escala en costos de traslado

•Menores costos totales debido a que los no pobres no se inscriben (se entrevistan menos hogares no pobres)•Acceso dinámico y constante, más fácil de actualizar•Más democrático: cualquiera tiene derecho a ser entrevistado cuando sea•Proceso permanente ayuda a formar y mantener estructuras institucionales



Más adecuado en:

•Zonas de gran pobreza (>70%)•Zonas de pobreza homogénea (zonas rurales, tugurios urbanos)•Nuevos registros, necesidad de rapidez

•Zonas con niveles de pobreza moderados o bajos•Zonas heterogéneas•Registro bien conocido y publicitado (campañas de difusión)

Ejemplos de uso:

•SISBEN en Colombia•Catastro Único en Brasil •Ficha CAS en Chile hasta los noventa•México (zonas rurales)•Costa Rica (zonas pobres)

•EE.UU.•Ficha CAS en Chile desde principios de los noventa•México (zonas urbanas)•Costa Rica (también según demanda)•Colombia (también según demanda)

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Ubicación de entrevistasVisitas al hogar:– Ventajas:

• Útil para verificar composición familiar, residencia

• Útil para comprobación de medios económicos representativos (observando condiciones de vida visibles como calidad de vivienda, servicios públicos, activos)

– Desventajas:• Más costoso para el gobierno

(costos de traslado, tiempo)• Necesidad de computadoras

portátiles, PDA para ingreso de datos en terreno

Muchos países usan AMBAS, visitas al hogar y citas en la

Citas en la oficina:– Ventajas:

• Eficiencia en función de los costos (para el gobierno)

• Prevalencia de infraestructura computacional para ingreso de datos inmediato, verificación de coherencia

• Red bien desarrollada de oficinas locales también facilita la actualización, la re-certificación

• Promueve sistema de inscripción dinámica y constante

• Facilita vínculos con otros servicios (ventanillas únicas)

– Desventajas:• Más costoso para postulantes (costos de

traslado y tiempo para llegar a las oficinas)• No se puede observar la situación del

Recopilación de datos

Recopilación de datos

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Calidad de las entrevistas

Calidad, capacitación de entrevistadores es muy importanteAportes clave para la calidad:– Pautas para calificaciones de entrevistadores, supervisores– Capacitación (que incluye actualizaciones con cambios en políticas)– Manuales de entrevista claros y accesibles– Supervisión constante– Disponibilidad de materiales y herramientas necesarias (computadoras,

lápices, papel, cuestionarios, manuales, etc.)– Familiaridad con costumbres locales, culturas, idiomas (o disponibilidad

de traductores)



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Importancia de la comunicaciónRegla de oro: comunicar que inscripción en catastro no garantiza elegibilidad para beneficios de programas socialesEntrevistados deberían:

– Conocer política de confidencialidad– Ser tratados con respeto, de una manera adecuada a su cultura– Contar con servicios de traducción si es necesario– Conocer sus derechos y deberes (incluido deber de actualizar datos, certificación)– Contar con información acerca de con quién se pueden comunicar en caso de tener

preguntas– Recibir información sobre procesos de apelaciones si quieren refutar posteriores

decisiones de elegibilidad– Poder hacer preguntas

Oportunidad de comunicación para “ventanillas únicas”: – Sistemas de bienestar más modernos también usan el proceso de entrevista para derivar

a los postulantes a otros servicios sociales (a través de folletos informativos, información de contacto para otros programas)



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Consideraciones clave del diseño e implementación de sistemas de focalización






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¿Base de datos nacional?

Ventajas de tener una base de datos nacional:– Transparencia– Manejo más sólido– Evitar duplicaciones– Mejorar el seguimiento de los beneficiarios

De estudios de casos de países:– Brasil, Chile, México, Costa Rica, todos tienen bases de datos nacionales– EE.UU., Colombia: no tienen base de datos nacional (hasta 2003)

• Graves problemas con duplicaciones (entre estados por ejemplo)• EE.UU.: imposibilidad de hacer cumplir los plazos del programa debido a falta de

una base de datos nacional (los beneficiarios traspasan fronteras estatales cuando termina el plazo)

ngreso de datos y gestión de

registro unificado

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Identificación adecuadaNúmeros de identificación simples son elementos fundamentales de los sistemas de registro (aun si beneficios fueran universales). Sistemas deben ser capaces de:– Hacer seguimiento de las personas– Vincularlas con los hogares

En Estados Unidos:– Número de seguridad social (muy usado, pero no 100% completo; útil para

verificaciones automáticas)– Números “soundex”: números significativos basados en características individuales;

comprueba coincidencias o “casi coincidencias” para verificar duplicaciones– Asignar números de casos de bienestar que vinculen a individuos y familias– Algunas nuevas tecnologías: huella dactilar digital, escaneos de retina => más

precisos pero conllevan cierta inquietud en cuanto a estigmatización y derechos civilesEn ALC:– Varios países están usando el número de identificación nacional en varios sistemas de

registro (Brasil, México, Chile)– Algunas dificultades:

Colombia números n e os para cada post lación > d plicaciones

ngreso de datos y gestión de

registro unificado

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¿Cuándo actualizar y recertificar?Pobreza crónica vs. circunstancial

Actualización de información básica (composición de hogar, dirección): – Debería ser frecuente– Responsabilidad de beneficiarios de actualizar información– Exige punto de contacto (oficina de bienestar), software rápido, capacidades de almacenamiento

de datosRecertificación completa (todos los datos): Depende del tipo de pobreza:– Para pobreza crónica: menos necesaria debido a condiciones más estáticas– Para pobreza circunstancial: más necesaria

En la práctica:– Estados Unidos:

• La actualización es continua y responsabilidad de hogares (o enfrenta multas)• Recertificación automática programada en el sistema; generalmente cada 12 meses, salvo para ciertos

grupos en pobreza crónica (por ejemplo, ancianos pobres, 24 meses)– ALC:

• Actualización en principio; la práctica varía (limitaciones de capacidad y software)• Recertificación ha sido MUY infrecuente:

– No siempre hay políticas establecidas ni se implementan (capacidades admin., presiones políticas, inercia)– En práctica menos frecuente: Chile: cada 2 años; Colombia, CR, México: cada 3 años; Brasil no todavía (y

política poco clara)

Ingreso de datos y gestión de

registro unificado

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Gestión de bases de datosDos tipos de registro (distinción importante):– Registro unificado de información de hogares:

• Incluye todos los hogares entrevistados• Funciones: recopilación de datos, almacenamiento; verificación de

información; selección para elegibilidad; proyecciones y planificación de servicios de apoyo

– Listas de beneficiarios (sub registros):• Incluye sólo hogares que se consideran idóneos para programas específicos• Funciones: pagos, gestión de casos, selección para no duplicar beneficios,

controlar permanencia en el programa, apoyar seguimiento de programas específicos

Generalmente se separan para reducir la complejidad, mantener la independencia de registrosPero necesitan mantener vínculos (automáticos) para fines de actualización.


registro unificado

Programa 1

Programa 2

Programa 3

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Gestión de bases de datos, cont.Características clave de la gestión de base de datos:– Flexibilidad:

• Adaptarse a políticas cambiantes, criterios de elegibilidad, expansión• Alojar y almacenar información para actualizaciones, recertificación (mantener

información histórica y actual)• Buscar duplicaciones (individuos u hogares)• Vincular con otras bases de datos para hacer cruces

– Software común para ingreso, validación, procesamiento de datos• Especialmente importante en sistemas descentralizados• ¡Es fundamental realizar pruebas de todos los pasos!

En la práctica:– En EE.UU.: muy sólida pero con grandes gastos en actualización constante;

no hay software en común entre estados (no hay base de datos nacional)– En ALC: mucha variación; algunas debilidades – no se pone suficiente

atención a la gestión de datos (problemas con pérdida de información, datos incongruentes, falta de almacenamiento de datos históricos, etc.)


registro unificado

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Consideraciones clave en el diseño e implementación de sistemas de focalización



Tipo de evaluación del hogar:– Comprobación de medios económicos verificados (VMT)

– Comprobación de medios económicos no verificados (UMT)

– Comprobación de medios económicos representativos (PMT)



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Comprobación de medios económicos verificados (VMT)

Presentación general de la VMT:– Se usa principalmente en países desarrollados

(economías mayormente formales)– Ingresos, gastos, riqueza son formales, monetizados,

bien documentados (por lo general en bases de datos del gobierno masivas y automáticas que pueden realizar cruces)

– Puede generar resultados sólidos– Costosa, extremadamente compleja



del programa)



del programa)

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VMT en Estados Unidos

Mayoría de pruebas de elegibilidad incluyen:– Comprobaciones de activos (activos financieros, vehículos)– Comprobaciones de ingreso (bruto y neto, considerar tamaño y composición

del hogar)– Niveles de beneficios alcanzados según ingreso, tamaño de hogar– Especificaciones varían entre 84 programas federales (y algunas por estado)

Amplia verificación de la información:– Documentación (declaraciones de planillas de pago, declaraciones de sueldo

del empleador, cartas de beneficio, declaraciones bancarias, documentación de vehículos, etc.)

– Verificaciones automáticas computarizadas: en promedio realizan cruces con otros 14 sistemas (en lotes de inscritos)

Determinarelegibilidad(criterios específicos del programa)


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Comprobación de medios económicos no verificados (UMT)

Presentación general de UMT:– Elegibilidad se basa en ingresos auto declarados con poca o nula

verificación de información– Ventajas:

• Más simple, menos compleja o costosa de administrar que VMT• Puede ser práctica donde se necesitan decisiones rápidas

– Por ejemplo, en admisiones hospitalarias en países donde la atención de salud es subsidiada para grupos de ingreso bajo (por ejemplo, decisión rápida sobre costos en la admisión en atención de urgencia)

– Desventajas:• Errores de medición de ingresos (temporalidad, informalidad, incentivos

para declarar menos)• Incentivos para declarar menos• Por ende, menos transparente para situaciones donde se otorgan

beneficios por períodos prolongados (como es el caso de muchos programas de transferencias en efectivo)



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UMT en Brasil (Catastro Único)Las pruebas sugieren que el Catastro Único (UMT) adolece de:– Errores de medición y cuestionarios débiles:

• Sólo seis preguntas sobre ingreso (principalmente ingresos monetarios formales) – a pesar del alto nivel de informalidad

• No hay verificación de datos de ingresos • Falta de manuales; pocas instrucciones respecto de:

– ¿Ingreso de qué miembros de la familia?– Plazos de referencia (¿mensual? ¿mes promedio o mes anterior?)– ¿Ingreso neto o bruto?– Tratamiento débil del ingreso independiente o ingreso en especies

• Otras variables del tipo PMT recopiladas en Catastro, no se usan actualmente para elegibilidad o verificación de información sobre ingreso

– Incentivos para declarar menos:• PNAD vs. Catastro Único (el Catastro arroja más hogares “pobres” que el PNAD en zonas de comparación

pertinentes)• La re-encuesta IPEA descubrió que:

– Información cuantitativa débil sobre ingresos– Información cuantitativa sólida sobre otros indicadores – se podría usar PMT en su lugar o para verificar

ingresos.



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Comprobación de medios económicos representativos (PMT)

Presentación general de PMT:– Elegibilidad se funda en índice multidimensional de características observables:

• Variables y ponderaciones se pueden determinar usando método de regresión (predictores) o método de componentes de principio

• Variables suelen incluir: ubicación, calidad de vivienda, activos/durables, educación, ocupación e ingreso y una variedad de otros (discapacidad, salud, etc.)

• Puntajes compuestos del índice se comparan con umbrales de elegibilidad del programa

– Ventajas:• Más simple, menos compleja o costosa de administrar que VMT• Especialmente útil en situaciones:

– Con alto nivel de informalidad, temporalidad o ingresos en especies– Donde los pobres crónicos son el grupo destinatario– Donde beneficios se otorgan por períodos largos (como en el caso de muchos programas

de transferencia en efectivo)• Se pueden usar valores representativos para “validar” o “verificar” el ingreso

declarado por el propio postulante• A partir del concepto de pobreza “multidimensional” – más transparente y aceptable

políticamente• Resultados exactos (ver más abajo)



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Responsabilidades institucionalesFunciones deberían definirse e informarse claramenteNo hay un plan o programa únicoDepende de realidades locales, contexto institucional Funciones, niveles varían según el país

Diseño del sistema

Implementación(recopilación de datos)

Gestión de base de datos

EE.UU. Colombia Chile, Brasil México, C.Rica

Descentral. Centralizado Centralizado Centralizad

Descentral. Descentralizado Descentralizado Centralizad

Descentral. Descentralizado Centralizado Centralizad-----No hay base de datos nacional --- -----Hay base de datos nacional----

Más descentralizado

Más centralizado

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Responsabilidades institucionales, continuación

Ventajas: descentralizadoDiseño:

– Más participación de autoridades locales en política social

– Sistema puede reflejar preferencias locales, circunstancias

Recopilación de datos:– Empoderamiento de autoridades locales– Puede ser más eficaz– Entrevistadores conocen culturas y lenguas

locales– Red de infraestructura con oficinas locales

(enfoque según demanda)Gestión de bases de datos:

– Bases de datos se pueden hacer a la medida para usar con otros programas locales

Desventajas: centralizadoDiseño:

– Más transparente con pautas federales para criterios de elegibilidad, otros factores de diseño

– Marco común de seguimiento, evaluaciónSoftware en común facilita base de datos nacional

– Cuestionarios estándar más eficaces, transparentes– Menos costoso (economías de escala)

Recopilación de datos:– Mejor control de calidad, congruencia de prácticas de

recopilación de datos– Menos riesgo de manipulación por parte de autoridades

locales– Mejor cuando se limitan capacidades locales

Gestión de base de datos:– Facilita asignación de número de identificación único– Mejor control de calidad y auditoría de bases de datos– Facilita formación de base de datos nacional consolidada– Menos costos debido a economías de escala– Facilita cruce de datos con otros sistemas automáticos– Menos riesgos de corrupción a niveles locales– Mejor cuando las capacidades locales son limitadas

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Seguimiento, verificación y controles de fraude

Importante, en especial cuando recopilación o gestión de datos es descentralizadoNingún sistema es 100% inmune al fraude– Incluso en países con controles sofisticados, se producen filtraciones y

fraudeObjetivo es desarrollar sistemas factibles y eficaces en función de los costos para minimizar la ocurrencia de fraude, filtraciónInstrumentos sólidos también cumplen función política:– Ayudan al gobierno a rendir cuentas a los ciudadanos, público– Ayudan al gobierno a responder ante “críticas” de la prensa (“sí,

estamos al tanto de estos problemas, los supervisamos regularmente y estamos mejorando”)

Sistemas muy sólidos en EE.UU. (muy necesarios por alto nivel de descentralización)Sistemas de ALC varían; generalmente más débiles, aunque muchos toman medidas para fortalecer seguimiento y controles

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Seguimiento, verificación y controles de fraude, continuación

Múltiples tipos de instrumentos, es bueno usar varios. Algunos ejemplos:– Supervisión de entrevistas (en terreno u oficinas)– Verificación de información, visitas al hogar– Verificaciones automáticas (dentro de la base de datos, con otras bases de datos)– Comparación de registros con otras fuentes de datos (mapas de pobreza, información

del censo, encuestas por hogares)– Verificaciones con muestras aleatorias (revisiones de control de calidad):

• Muy útiles para supervisión federal (en particular con recopilación de datos descentralizados)• Inspecciones constantes de muestras al azar (reentrevistas, evaluación de procesos usados

para recopilación de datos, decisiones de elegibilidad)• Ofrecer retroinformación técnica a ministerio federal sobre implementación del programa• Ofrecer incentivos a municipios por implementación transparente• Pueden servir como herramienta política y de rendición de cuentas para demostrar que el

ministerio federal aplica controles, rastrea y descubre el fraude (por ejemplo, frente a ataques de la prensa)

– Supervisión ciudadana y controles sociales (algunos ejemplos:)• Comités locales para revisar listas de beneficiarios• Líneas telefónicas “directas” gratuitas (publicitadas) con equipo calificado para responder• Publicación de listas de beneficiarios en sitios de Internet

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Evaluación de sistemas de focalización hacia hogares

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Principios clave para juzgar el éxito de sistemas de focalización para hogares

Maximizan cobertura de pobres en programas sociales que usan estos sistemasMinimizan filtración hacia no pobres, para asegurar que se gasten más recursos en programas que usan estos sistemasEficacia en función de los costos en la gestión del sistemaTransparencia para mejorar credibilidad, percepción de honestidad y reducir fraudes

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1. Maximizar cobertura de pobresALC: Cobertura de registros unificados:– Ampliar cobertura en ALC (Catastro de Brasil es el más grande, a pesar de ser el

más nuevo)– Total de hogares inscritos excede total de hogares pobres (salvo Brasil)– PERO, no todos los hogares inscritos son pobres – por ende, evaluar cobertura de

“programas para usuarios”

Registro Población del país (referencia; personas no hogares)Total personas inscritas Cálculo de pobres* Quintil 1Año

lanzamiento hogares personas (indiv.)

hasta (Año)

Población total

(millones)Número de personas,

(% de pob)Número

(=20% de pob)Catastro Único De Brasil

2001 10.3 mn 41.4 mn Dic. 2004

176,6 mn 47,1 mn (26,6%) 35,3 mn

Registro de Oportunidades De México s Registro

1997 rural2001 urban

9.5 mn 41.0 mn 2004 102,3 mn 21,5 mn (21%)** 20,5 mn

Chile Ficha CAS 1980 1.74 mn 6.23 mn 2004 15,8 mn 2,7 mn (17%) 3,2 mnColombia SISBEN 1994 6 mn 27 mn 2002 45,2 mn 10,4 mn (23%)** 9,0 mnCosta Rica SIPO 1992 250.000 1 mn 2002 4,0 mn 636.000 (15,9%) 0,8 mn

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1. Maximizar cobertura de los pobresFigura 2 - % de cobertura de los pobres (definido ya sea como % de familias pobres elegibles o % de los que están en quintil 1 que reciben

beneficios52%

31% 31%27%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

US Cash (TANF) MX-Progresa CL-Cash (SUF) BR-Bolsa Escola

40

1. Maximizar cobertura de los pobresMala cobertura de los pobres debido probablemente a:– Mala focalización: filtraciones se llevan presupuesto para cobertura de pobres

• De 19 mn que se benefician de BE de Brasil, sólo 9,5 mn son pobres• De 21 mn que se benefician de Oportunidades de México, sólo 30% es del Q1

– Restricciones fiscales, programas demasiado nuevos:• Bolsa Escola/Bolsa Familia (lanzado en 2001/2003; datos de 2002/2003) de Brasil

– Aun con focalización perfecta, presupuesto sólo permite cobertura de 55% de pobres– BFP busca ampliarse a cobertura completa y universal de los pobres antes de 2006

• SUF de Chile: aun con focalización perfecta, programa sólo pudo llegar a 33% de los pobres (debido a restricciones presupuestarias)

• Oportunidades de México: con focalización perfecta, podría cubrir 100% de pobres– Exigencias complejas para postulación – problema en EE.UU.

• El problema no son las restricciones fiscales o la mala focalización• Las complejas exigencias de postulación según la demanda disuaden a los posibles

beneficiarios• ¡Sólo postula la mitad de las personas idóneas!

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2. Minimizar filtraciones hacia los no pobres

US Food S

tamps

US-Cas

h (TANF)

CL-Cas

h (SUF)

BR-Bols

a Esc

olaCO-S

HIRMX-O

portu

nidad

es

Q1Q1+Q2

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

Figura 3 - Exactitud de focalización: % de beneficios para los 2 quintiles más pobres

42

2. Minimizar filtraciones a los no pobresFigura 4 - Pruebas internacionales sobre exactitud de focalización: indicador

CGH 3,31

2,98

2,151,95

1,72 1,701,25

4,00 4,00

0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

2,50

3,00

3,50

4,00

4,50

43

2. Minimizar filtraciones a no pobres

Resultados – muy notables, pero con variaciónFactores probables de diseño/implementación que llevan a resultados:– Resultados por tipo de evaluación del hogar:

• VMT > PMT (Chile) > UMT (Brasil) > PMT (México, Colombia)• Resultados de PMT muy notables para Chile• Resultados de PMT, UMT también podrían conducirse por focalización

geográfica en algunos casos– Resultados por procesos de recopilación de datos:

• Enfoque según la demanda (EE.UU., Chile) > Enfoque según encuestas (otros)

– Resultados por disposiciones institucionales: falta de un patrón

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3. Eficacia en función de los costosCostos por mecanismo de focalización hacia hogares:– VMT lejos > PMT o UMT– PMT, UMT comparables

Costos de entrevista promedio (por hogar registrado)

US$86~US$25US$3,9US$4,9-6,8US$4,2-7,0US$1,8-2,9US$8,4VMTUMTPMTPMTPMTPMT

EE.UU.BrasilMéxicoC.RicaColombiaChile

Costos por mecanismos de focalización hacia hogares:– Según demanda > Selección con encuesta cuando se visita el hogar– Visitas a hogares rurales > Costos de visitas a hogares urbanos– Visitas al hogar > Visitas a la oficina – para organismos públicos– PERO: costos de transacción para visitas a la oficina > para postulantes...

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4. Transparencia

Mejorar credibilidad, percepción de honestidad y reducir fraudeExige aplicación congruente de procedimientos claros en todas las etapas:– Recopilación de datos– Gestión de sistemas– Evaluación del hogar (criterios de elegibilidad, cuestionarios)– Sistemas de seguimiento (verificaciones, verificaciones con

muestras al azar, controles sociales, conciencia pública)

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4. TransparenciaEstados Unidos: ALTA– Criterios de elegibilidad publicitados y selección automática– Alto nivel de verificación de información, procedimientos formalizados (manuales,

estándares, etc.), actualización constante y recertificación– Alto nivel de seguimiento, controles de calidad

Chile Ficha CAS y México (Registro de Oportun. ): MUY ALTA– Criterios de elegibilidad formales y documentados (PMT)– Procedimientos formalizados, gestión de bases de datos– PERO: falta de auditorías/evaluaciones constantes de registros

Costa Rica SIPO: MEDIANA – ALTA – Positivos:

• Criterios de elegibilidad formales y documentados (PMT)• Procedimientos sólidos de recopilación de datos• Sistema muy utilizado de números de identificación únicos

– PERO: • Falta de actualizaciones de registros con el tiempo (menos frecuente que política

establecida de 2-3 años)• Falta de procedimientos de control formal: sin evaluaciones, auditorías

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4. TransparenciaSISBEN de Colombia: BAJA

– Procedimientos poco claros y débiles para recopilación de datos sin pautas – Falta de base de datos nacional– Problemas con falta de número de identificación único– Recertificación, actualización poco constante– Falta de auditorías, evaluaciones o verificaciones automáticas– Casos informados de fraude

Catastro Único de Brasil (2001-2004): BAJA pero mejorando– Elegibilidad en base a ingresos auto declarados sin verificación de información– Uso original de un sistema de cuotas a priori a nivel municipal para registrar familias– Pocas definiciones formales de conceptos clave, mediciones en cuestionario– Poca guía sobre estándares o procedimientos para llevar a cabo recopilación de datos por parte

de municipios– Actual falta de mecanismos de supervisión federal– PERO: intentos recientes por iniciar sistemas de fortalecimiento (que incluyen controles sociales,

convenio con Ministerio Público, evaluación de TCU, varias actividades respaldadas por proyecto del Banco Mundial)

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Resumen y conclusiones

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Cuadro de resumen – 6 sistemasMaximizar

cobertura de pobresMinimizar

filtración hacia -no pobres

Eficiencia en función de costos(por entrevista)

Transparencia(ver Cuadro 16)

Registros de EE.UU.(VMT, Recopilación-Datos según demanda)

Alta Mitad de cobertura

Complejidad esuna barrera

Muy sólidaCGH: 3.3-4.0

Costosa US$25 (86)

Alta

Chile Ficha CAS(PMT, Recopilación-datos según demanda)

Baja 31% de Q1 cubiertoLimitaciones fiscales

Muy sólidaCGH: 2.98

Razonable US$8,4

(según demanda es -más costoso)

Muy alta

México Registro de Oportunidades(PMT, Procesos mixtosde recopilación de datos)

Baja 31% de Q1 cubierto

Podría cubrir todospobres pero filtraciones

siguen

Alta CGH: 1.72

RazonableUS$4,9-6,8

Muy alta

Costa Rica SIPO(PMT, Procesos mixtosde recopilación de datos)

Datos no disponibles Datos no disponiblesRazonable US$4,2-7,0

Mediana - alta-

Colombia SISBEN(PMT, mayormente Recopilación de datoscon selección con encuesta)

Datos no disponiblesAlta

CGH: 1.7Razonable US$1,8-2,9

Baja pero mejorando

Brasil Catastro Único(UMT, recopilación de datos conselección con encuesta)

Bajo pero creciendo

27% de pobres cubiertospor Bolsa Escola

(2002-03); algo de mala-focalización, limitaciones

fiscales

Alta CGH: 1.95

RazonableUS$3.9

Baja pero mejorando

Fuente: Recopilado por autores usando información presentada anteriormente en este informe.

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1. Procesos de recopilación de datos sí importan

Métodos de recopilación de datos:– Enfoque de encuestas:

• Ventajas: más barato (por entrevista), favorece alcance a pobres• Desventajas: estático, (posiblemente) se asocia con menor exactitud de focalización

– Enfoque según demanda• Ventajas: Favorece registro dinámico y constante, favorece actualización y

recertificación (red de oficina de bienestar), (posiblemente) se asocia con mayor exactitud de focalización

• Desventajas: puede omitir a pobres (menor difusión, cobertura)– Bueno usar una combinación, según la densidad de pobreza de la zona

Otros factores para considerar:– Ubicación de entrevistas (visitas al hogar, visitas a la oficina)– Calidad, capacitación de entrevistadores– Pautas claras y comunicación sobre proceso también importan

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2. Sólida gestión de sistemas también es fundamental

Más ventajas de tener una base de datos nacionalSistema sólido para identificar hogares e individuos es fundamental (números de identificación)Actualización de información básica debería ser frecuenteRecertificación completa se debería realizar constantemente:– Al menos dos años con población en condiciones crónicas de pobreza – Con más frecuencia para pobres circunstanciales– Voluntad política es factor importante en deseo de eliminar a hogares que ya no

cumplen los requisitos– Estrategia de comunicaciones (y períodos de gracia) es muy importante

Software y gestión de bases de datos:– Definición clara de funciones que se van a realizar (registro vs. listas de

beneficiarios)– Flexibilidad en software es fundamental– Software común, pautas claras son importantes– ¡Hacer pruebas previas de todos los pasos en el software!

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3. PMT, opción factible y promisoria para países en desarrollo

PMT son una opción factible y promisoria para focalizar las transferencias en efectivo en países en desarrollo:– Prácticas en situaciones con altos niveles de ingresos informales

o en especies– Pueden usar índices representativos para predecir bienestar,

verificar ingresos declarados por el postulante– En términos de resultados para juzgar desempeño, PMT

funciona bien en cuanto a transparencia, resultados de focalización, eficiencia en función de costos:

• Más factible, menos costosa que VMT• Más transparente que UMT• PMT de Chile más exacta que UMT de Brasil

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4. Funciones institucionales deberían definirse y comunicarse claramente

No sólo proyecto básico, depende de contextoComunicaciones, claridad importanAlgunas ventajas de un sistema con: – Diseño centralizado (transparencia) – Gestión centralizada de bases de datos (consolidación nacional de base

de datos)Recopilación de datos descentralizados también tiene algunas ventajas (en particular en países grandes) pero:– Se deberían comunicar pautas federales claras para procesos– Se necesitan instrumentos de supervisión federal (por ejemplo, con

verificaciones de muestras al azar/revisiones de control de calidad)

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5. Seguimiento y verificación importantes para transparencia, control del fraude

Ningún sistema es 100% inmune al fraudeInstrumentos sólidos pueden ayudar a reducirlo. Algunos ejemplos:– Supervisión de entrevistas– Verificación de información– Controles automáticos– Evaluaciones– Verificaciones de muestras al azar– Supervisión de ciudadanos/ control social – Multas e incentivos

Uso de varios instrumentos fortalece el sistemaParticularmente importante con implementación descentralizada

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6. Cambiar a un nuevo sistema no es fácil; algunos problemas en la transición

¡Mejorar o desarrollar un nuevo sistema demora! (¿18 meses?)Pasos para la transición:– Provisionales (inmediatos):

• Usar sistema instalado• Intentar validarlo provisionalmente (por ejemplo, uso de variables sustitutas disponibles para “validar”

ingreso auto declarado)• Hacer anuncios claros sobre planes de crear un nuevo sistema, necesidad de repostular

– Cuando se despliegue el nuevo sistema:• Usar un sorteo para determinar el orden de aplicación del nuevo programa y/o sistema de inscripción

en los municipios (al azar)• Política de comunicaciones: anunciar que todos tienen que repostular• ¿Períodos de gracia para los que pierden beneficios? ¡La comunicación es clave!• Ola inicial de inscripción abierta, con mucho personal calificado. Después de la etapa de lanzamiento,

las postulaciones disminuirán

Lecciones sobre la transición en experiencias de EE.UU. :– Cuando se convierta a un nuevo sistema, hágalo por completo.– Intentar ajustar el sistema antiguo a la larga resulta más costoso.

El ti j t d l i d i i t d d i t t d bi

diseño e implementación de sistemas de focalización...

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