priprema metodologije value-for-money for ppp project … metodologije_draft vfmm_ppp.pdf ·...
TRANSCRIPT
1
Priprema Metodologije value-for-money for PPP project assesment
Development of the Concept of the VfMM that fit the best in Serbia’s legal and economic contexts for PPPs and concessions
Prof.dr.sc. Saša Marenjak
Beograd, 30.11.2012.
2
SADRŽAJ
1. UVOD ................................................................................................................................ 5
2. PREGLED LITERATURE, TEORIJE I PRAKSE IZRAČUNA VfM .......................... 9
2.1. Pregled teorije vrijednosti za novac .................................................................. 9
2.2. Pregled prakse izračuna vrijednosti za novac ............................................... 12
2.2.1. Velika Britanija ................................................................................................. 12
2.2.2. Kanada .............................................................................................................. 17
2.2.3. Australija........................................................................................................... 19
2.2.4. Novi Zeland ..................................................................................................... 22
2.2.5. Južnoafrička Republika .................................................................................. 23
2.2.6. Irska ................................................................................................................... 26
2.2.7. Republika Hrvatska ........................................................................................ 27
3. KOMPARATIVNI PREGLED METODA IZRAČUNA VfM .................................. 31
4. SMJERNICE ZA RAZVOJ METODE IZRAČUNA VfM ......................................... 33
5. KOMPARATOR TROŠKOVA JAVNOG SEKTORA ............................................... 36
5.1. Komparator troškova javnog sektora - općenito .......................................... 36
5.2. Oblik komparatora (PSC) ................................................................................. 41
5.3. Pregled ................................................................................................................ 42
5.4. Osnovni kapitalni troškovi .............................................................................. 43
5.5. Osnovni operativni troškovi ............................................................................ 45
5.6. Prihodi treće strane ........................................................................................... 50
5.7. Vrijednost imovine ............................................................................................ 50
5.8. Matrica rizika ..................................................................................................... 51
3
5.9. Diskontirani tok novca ..................................................................................... 52
5.10. Analiza osjetljivosti ........................................................................................... 59
5.11. Dodaci ................................................................................................................. 60
6. ANALIZA RIZIKA ........................................................................................................ 61
6.1. Matrica rizika ..................................................................................................... 65
6.2. Identifikacija rizika ............................................................................................ 66
6.3. Kvantifikacija posljedica rizika ....................................................................... 68
6.4. Procjena vjerojatnosti rizika ............................................................................. 71
6.5. Analiza osjetljivosti ........................................................................................... 73
6.6. Alokacija rizika .................................................................................................. 75
6.7. Zadržani rizici .................................................................................................... 78
7. KRATKI PRIMJER PSC-a ............................................................................................. 81
8. PRIMJER ANALIZE KOMPARATORA – PRIMJER IZ PRAKSE .......................... 89
8.1. KAPITALNI TROŠKOVI .................................................................................. 89
8.2. Pojednostavljeni Primjer - IZRAČUN NAKNADE PO TRADICIONALNOM MODELU .................................................................................... 91
8.3. IZRAČUN NAKNADE PO JPP MODELU .................................................... 93
8.4. IZVORI FINANCIRANJA ................................................................................ 95
8.5. RAČUN DOBITI I GUBITKA .......................................................................... 97
8.6. FINANCIJSKI TOK ........................................................................................... 98
8.7. EKONOMSKI TOK ........................................................................................... 99
8.8. KOEFICIJENT POKRIĆA ............................................................................... 100
8.9. ZAKLJUČAK EKONOMSKO-FINANCIJSKE ANALIZE Primjera iz Prakse 101
4
9. PRIMJER UKUPNIH ŽIVOTNIH TROŠKOVA – JPP UGOVOR – 25 GODINA .........................................................................................................................................102
10. IZRAČUN VRIJEDNOSTI ZA NOVAC – Skraćeni primjer ................................. 104
11. PRILOZI ........................................................................................................................ 107
12. Primjeri usporedbe troškova kod DBFO projekata u cestogradnji ...................... 109
13. ZAKLJUČAK ............................................................................................................... 116
14. POPIS SLIKA ................................................................................................................ 117
15. POPIS TABLICA .......................................................................................................... 118
16. LITERATURA .............................................................................................................. 119
5
1. UVOD
Razmjena adekvatne vrijednosti (robe, usluge ili radova) za novac fundament je
svakog racionalnog i efikasnog ponašanja. Racionalno ponašanje osoba u privatnom i
civilnom sektoru osnovna je pretpostavka stvaranja dodane vrijednosti (profita ili
dohotka). Takvo ponašanje društveno je odgovorno i ekonomski racionalno
primijeniti i u javnom sektoru.
Javne investicije su važan segment stvaranja društvenog proizvoda i blagostanja. Na
vrijednost društvenog proizvoda i postignutog stupnja blagostanja ne utječe samo
čin investiranja nego i njegova kvaliteta koja se primarno identificira kroz efikasnost i
efektivnost isporuke javnih investicija. U primjeni načela efikasnosti i efektivnosti
posebnu ulogu ima postupak ocijene modela ili načina isporuke investicije. Privatni
sektor dugo primjenjuje analitički postupak ocijene da li se investicija više isplati
isporučiti autonomno (preuzimajući sve ili pretežito sve rizike koji proizlaze iz
investiranja) ili se više isplati kupiti uslugu od trećih osoba (unajmiti predmet
investicije). Takav princip dobro je primijeniti i u javnom sektoru, a poznat je kao
make-or-buy decision. (Skelcher, 2005).
Postupak izračuna vrijednosti za novac (VfM ) upravo je primjena tog analitičkog
postupka u okviru kojega se nastoji analitičkim kvantitativnim putem ustvrditi da li
je poreznim obveznicima od veće koristi primijeniti tradicionalni model investiranja
u kojemu se javno tijelo pojavljuje u ulozi investitora preuzimajući pritom sve ili
6
pretežito sve rizike javne investicije, ili im se više isplati kupovati uslugu od
ponuditelja iz privatnog sektora prenoseći (alocirajući) većinu rizika na njega u
kojem slučaju se radi o javno-privatnom partnerstvu (JPP). Dakle, u osnovi ideje
maksimizacije dobivene vrijednosti za plaćeni javni novac je prijenos izvornih rizika
javne investicije na privatnog partnera.
„Javno privatno partnerstvo je partnerstvo između javnog i privatnog sektora koje
ima za cilj dostaviti uslugu koju tradicionalno osigurava javni sektor“ (European
Commission, 2003).
Javni sektor javlja se u ulozi naručitelja koji ima za cilj osigurati dostavu javne
usluge korisniku, dok se privatni sektor javlja u ulozi izvršitelja i ima za cilj pružiti
JPP ugovorom definirane usluge naručitelju (Marenjak S. i dr., 2007).
U Velikoj Britaniji 1992.godine predstavljen je novi model JPP-a za dostavu
nekomercijalnih javnih usluga poznat po nazivu Privatna Financijska Inicijativa (JPP)
(Confederation of British Industry, 2007).
Ugovorni oblik JPP-a pod nazivom JPP koristi se kod projekata koji imaju za cilj
omogućiti pružanje određene javne usluge koja nije tržišno mjerljiva i isplativa po
kriteriju ostvarenja profita za privatni sektor (npr. javno školstvo ili javno zdravstvo),
a u tome slučaju naručitelj plaća izvršitelju pružanje javne usluge tijekom ugovornog
perioda (National Audit Office, 2009).
Etape životnog vijeka JPP projekta načelno obuhvaćaju etapu analiziranja
izvodljivosti projekta, etapu ustupanja radova i etapu upravljanja ugovorom
(projektiranje, građenje, održavanje i uporaba) (HM Treasury, 2003).
7
Ne postoje provedena opsežna znanstvena istraživanja o mjerenju uspjeha JPP
projekata za naručitelja, ali je prepoznato da u JPP projektima različiti projektni
sudionici usvajaju različite kriterije uspjeha te da pojedini projektni sudionici
zasnivaju vlastite kriterije za ocjenu uspjeha ovisno o ostvarenju individualnih ciljeva
povezanih sa njihovom ulogom u realizaciji projekta umjesto uporabe uobičajenih
kriterija uspjeha.
Za naručitelja JPP projekt je uspješan ako dostavi vrijednost za novac te obuhvaća
troškovnu učinkovitost, pouzdanu i pravovremenu uslugu po ugovorenim cijenama
i po ugovorenoj kvaliteti, kako je definirano u JPP ugovorima (National Audit Office,
2001), (HM Treasury, 2003), (Marenjak S., 2004), (House of Lords, 2010).
Iz navedenog se nameću i osnovni pojmovi usko povezani s principom izračuna
vrijednosti za novac:
- usporedba načina isporuke javne investicije;
- izračun koristi i troškova;
- identifikacija i kvantifikacija rizika projekta;
- alokacija rizika projekta;
- nadzor provedbe projekta.
Pod usporedbom načina isporuke javne investicije razumije se postupak analize
tradicionalnog i JPP modela. U tom smislu vrijednost za novac se računa uvijek na
temelju usporedbe učinka pojedinog modela isporuke javne investicije. Svaki model
8
producira koristi i troškove pri tom se kao osnovna korist razumije uspjeh u isporuci
standarda javne usluge koje obvezno definira javni partner za ukupno ugovorno
razdoblje, a pod troškovima se razumiju ukupni životni troškovi javne investicije
(WLC ).
Budući da se svaka, ne samo javna investicija nego investicija općenito, sastoji od
brojnih rizika, u postupku utvrđivanja vrijednosti za novac svi se rizici moraju
identificirati i opisati, a analizu rizika potrebno je zaključiti kvantitativnim iskazom
svakog pojedinog rizika. Naposljetku, identificirani i kvantificirani rizici se dijele
između partnera pri čemu se pojedini rizici u cijelosti prenose na javnog partnera,
pojedini u cijelosti na privatnog dok se pojedini rizici dijele između partnera.
Iako je suradnja javnog i privatnog sektora poznata odavno u prošlosti, pojam javno-
privatnog partnerstva razvija se od početka devedesetih godina prošlog stoljeća
(Juričić, 2011).
Upravo je imperativ izračuna vrijednosti za novac njegova osnovna karakteristika i
identifikacijski kriterij u odnosu na ostale modele suradnje javnog i privatnog
sektora. Različite zemlje različito tumače fenomen modela javno-privatnog
partnerstva i praksa još nije iznjedrila jedinstvenu definiciju. Međutim, praksa
brojnih zemalja s iskustvom u primjeni JPP modela ide u smjeru tvrdnje da je projekt
javno-privatnog partnerstva onaj projekt kod kojega je izračunat i dokazan element
upravo vrijednost za novac.
9
2. PREGLED LITERATURE, TEORIJE I PRAKSE IZRAČUNA VFM
2.1. Pregled teorije vrijednosti za novac
Osnova metodologije koja se koristi u izračunu vrijednosti za novac temelji se na
usporedbi troškova investicijskih alternativa. U tom smislu, kada se govori o javno-
privatnom partnerstvu, uspoređuje se efektivnost ukupnih životnih troškova
investicijskih alternativa. Dakle, radi se o namjeri da se odabere ona investicijska
alternativa koja je troškovno efektivnija (Beckers, Klat, 2007). Nadalje, investicijske
alternative najmanje se svode na tradicionalni model (model u kojemu je javno tijelo
investitor koji preuzima sve rizike koji proizlaze iz izgradnje i eksploatacije), te JPP
model (model u kojemu se određeni rizici prenose na investitora iz privatnog
sektora).
Kod tradicionalnog modela javno tijelo proizvodi sve uvjete za isporuku javne
građevine i javne usluge. Kod JPP modela javno tijelo kupuje uslugu od investitora iz
privatnog sektora. Ona investicijska alternativa koja je troškovno efektivnija
maksimizira korist javnog tijela, tj. posljedično, korist poreznih obveznika iz razloga
što posredstvom izabrane troškovno efektivnije alternative postiže se jednaka korist
(određeni standard javne usluge) za manje plaćenog novca (manje ukupne životne
troškove).
Hunson i Skjutar (2010) ističu tri osnovna područja iz kojih proizlaze temeljni
čimbenici vrijednosti za novac: procjena vrijednosti, procedura i sistemski uvjeti.
Procjena vrijednosti odnosi se na tehnička rješenja, vrijeme procjene, rizici, troškovi i
10
koristi. Procedura je određena izvedivost projekta specifikacijom izlaznih
karakteristika projekta, konkurencijom, ugovorima i odnosom sudionika u projektu.
U okviru sistemskih uvjeta prepoznaju se politička podrška, sustav priručnika za
provedbu projekata te zrelost privatnog sektora za isporuku projekata.
Beckers i Klatt (2007) navode da se postizanje vrijednosti za novac temelji na
pretpostavkama vezanim uz projekte manje kompleksnosti s parametrima koje je
moguće predvidjeti s više pouzdanosti. Kod takvih projekata moguće je s većom
pouzdanošću postići vrijednost za novac iz razloga što se kod projekata u okviru tih
okolnosti postiže veća efikasnost alokacije rizika, ugovori su jednostavniji, javno
tijelo je kompetentnije i pouzdanije u pripremi projekta, jednostavniji i pouzdaniji je
proces odabira privatnog partnera (postupak javne nabave).
Akintoye (2003) naglašava da je alokacija rizika s javnog na privatnog partnera
ključna u postizanju vrijednosti za novac. Međutim, u procesu alokacije rizika
potrebno je voditi računa o volumenu alociranih rizika. Naime, ukoliko se ne prenese
dovoljan volumen rizika, zadržani rizici na strani javnog partnera rezultirat će
neiskorištenim potencijalom konačno ostvarene vrijednosti za novac dok će preveliki
volumen prenesenih rizika rezultirati dodatnim naknadama za pokriće rizika od
strane privatnog partnera. To sve vodi do zaključka da je u postupku pripreme
projekta potrebno posvetiti naročitu pažnju optimalnoj alokaciji rizika. Optimalna
alokacija rizika predstavlja:
- alokaciju onih rizika na privatnog partnera kojim on najbolje upravlja pri
čemu se vrijednost za
- novac povećava zbog manje zaračunate naknade javnom partneru;
11
zadržavanje onih rizika na strani javnog partnera kojim on objektivno
efikasnije upravlja i/ili onih rizika na koje privatni partner objektivno ne može
utjecati.
Optimalna alokacija rizika i maksimizacija vrijednosti za novac može se prikazati
grafikonom 1.
Slika 1: Optimalna alokacija rizika u funkciji maksimizacije vrijednosti za novac
Izvor: Preuređeno prema Akintoye, Beck, Hardcastle, 2003.
Yescombe (2007) naglašava da unatoč složenom postupku identifikacije i
kvantifikacije rizika projekta, alokacija rizika je ključni proces postizanja vrijednosti
za novac. Alokacija rizika na privatnog partnera koji efikasnije i efektivnije upravlja
njima rezultira smanjenjem troškova za javnog partnera. U tom smislu alokacija
Zona maksimizirane
VfM
Zona optimalno alociranih
rizika
Vrijednost za novac
Preneseni rizici
12
rizika u najvećoj mjeri utječe na vrijednost za novac. Vrijednost za novac ne temelji se
najmanjim troškovima građenja već na najmanjim ukupnim životnim troškovima i to
je osnovna razlika u odnosu na pristup tradicionalnog modela. Nadalje, potrebno je
definirati standarde javne usluge koji uz najmanje ukupne životne troškove postižu
najveću vrijednost za novac. Alokacija rizika na privatnog partnera osnova je i za
bilančnu evidenciju u poslovnim knjigama javnog partnera. Ukoliko nije ostvarena
zadovoljavajuća alokacija temeljnih rizika na privatnog partnera, transakcija se ne
može knjižiti vanbilančno. Ovaj kriterij je i jedan od najvećih poticaja javnog partnera
da predano, profesionalno i odgovorno provede postupak identifikacije,
kvantifikacije i alokacije rizika projekta.
2.2. Pregled prakse izračuna vrijednosti za novac
2.2.1. Velika Britanija
Intenzitet potražnje i kvaliteta javnih usluga neprekidno raste i razvija se. Cilj je
isporučiti veću kvalitetu (vrijednost) javnih usluga za manji volumen utrošenih
javnih novaca (NAO). Ispunjenje tog cilja moguće je kroz:
- kraće razdoblje pripreme i isporuke;
- intenzivnije korštenje novih tehnologija;
- uključivanje privatnog sektora u financiranju i isporuci javnih usluga;
- povećanje dostupnosti javnih usluga;
- isporuku više povezanih javnih usluga odjednom.
13
Svrha postizanja navedenog cilja primjenom nabrojanih metoda je efikasno trošenje
novca poreznih obveznika. U tom smislu potrebno je težiti da se definirani standard
javne usluge isporuči uz najmanju cijenu.
Međutim, posebno se ističe (HM Treasury, 2006) da vrijednost za novac ne
predstavlja izbor javne usluge temeljen na najmanjoj cijeni građenja već proces koji
rezultira definiranim standardima javne usluge i najmanjim ukupnim životnim
troškovima nakon alokacije dijela rizika sa javnog na privatnog partnera. U tom
smislu je neophodno provesti usporednu analizu različitih opcija isporuke javne
usluge, ali uvijek temeljenu na jasno definiranim standardima, tj. tzv. izlaznim
karakteristikama (specifikacijama) projekta. To znači da se tradicionalni model
isporuke uvijek uspoređuje sa JPP modelom isporuke te da se odluka o modelu
isporuke uvijek mora temeljiti na izračunatoj vrijednosti za novac; odabire se onaj
model isporuke koji dokazuje veću vrijednost za novac.
Faktori koji utječu na stvaranje vrijednosti za novac su slijedeći:
1. Optimalna alokacija rizika;
2. Usmjerenost na ukupne životne troškove;
3. Sustavni pristup planiranju i projektiranju;
4. Primjena kriterija izlaznih karakteristika projekta;
5. Utvrđivanje jasnih odgovornosti za preuzete rizike;
6. Jasni mehanizmi izmjena i dopuna ugovora;
7. Transparentna i poticajna javna nabava;
8. Jasni ugovori;
9. Potrebne vještine i znanja oba partnera u pripremi i provedbi projekta;
10. Razumni troškovi pripreme projekta.
14
Kod tradicionalnog modela svi rizici su na strani javnog partnera. Svaku
materijalizaciju rizika plaćaju porezni obveznici. S obzirom na znanja i vještine u
upravljanju pojedinim rizicima jednog javnog projekta, novčani izraz
materijaliziranih rizika bit će veći ili manji. Opravdano je i razumno pretpostaviti da
privatni sektor bolje upravlja pojedinim specifičnim rizicima ponajviše vezanih uz
držanje javne građevine u raspoloživom stanju. Zbog te pretpostavke pojedini rizici
projekta se alociraju na javnog partnera pretpostavljajući da će vrijednost plaćene
naknade za preuzete rizike biti manja od očekivane vrijednosti materijaliziranih
rizika.
Osnova izračuna vrijednosti za novac je usporedba ukupnih životnih troškova
pojedinih modela isporuke javne građevine i javne usluge. Za razliku od
tradicionalnog modela isporuke javne građevine kod kojega je javno tijelo usmjereno
na ulazne karakteristike projekta i troškove izgradnje javne građevine zanemarujući
pritom i troškove koji nastaju u dugom razdoblju eksploatacije, kod JPP modela u
izračun se uzimaju troškovi građenja, ali i ukupni operativni troškovi u ukupnom
životnom vijeku javne građevine, primjerice, 30 godina. Ovo je važan faktor
postizanja vrijednosti za novac iz razloga što se kod pristupa ukupnih životnih
troškova nastoji minimizirati ukupne troškove optimizacijom troškova građenja i
njihovom implikacijom na operativne troškove u razdoblju eksploatacije.
Posebno velik utjecaj na postizanje očekivane vrijednosti za novac ima kvaliteta
planiranja javnog projekta i projektiranja javne građevine s obzirom na vrstu i
volumen javnih usluga koje će se posredstvom nje isporučivati.
15
Za razliku od tradicionalnog modela kod kojega je javno tijelo usmjereno na ulazne
karakteristike projekta (karakteristike građevine), kod JPP-a se vrijednost za novac
postiže usmjerenošću na izlazne karakteristike projekta (karakteristike usluge). U
domeni javnog partnera je odgovornost za definiranje izlaznih karakteristika dok je u
domeni privatnog partnera odgovornost za projektiranje takve građevine kojom će
isporučivati izlazne karakteristike uz najmanje troškove.
Nakon definiranja rizika koji se alociraju na privatnog partnera i cijene koju javni
partner plaća za alocirane rizike, taj odnos nije više moguće mijenjati. U tom smislu
ugovorom je potrebno osigurati stvarnu odgovornost privatnog partnera za preuzete
rizike.
Da bi se osiguralo očuvanje postignute vrijednosti za novac potrebno je osigurati i
kriterije na temelju kojih će se moći provoditi fleksibilne izmjene i dopune
sklopljenog ugovora. U tom smislu potrebno je osigurati i mehanizme za provedbu
izmjena specifikacija usluge u smislu dopuna ili izmjena zbog promijenjenih
okolnosti koje mogu nastati u ugovornom razdoblju u slučaju, primjerice,
zastarijevanja i izmjena primijenjene tehnologije.
Pored navedenih osnovnih faktora koji utječu na vrijednost za novac, navode se i
ostali, ne manje važni faktori poput:
- JPP-om se postiže veća troškovna efikasnost prijenosom rizika, ali s druge
strane smanjuje se i fleksibilnost u izmjenama prvotno definiranih standarda
javne usluge. Zbog toga javno tijelo mora odgovorno i sustavno definirati one
standarde javne usluge koji će biti održivi u dugom ugovornom razdoblju;
- Prije no što se projekti predstave tržištu potrebno ih je dobro pripremiti. Slabo
pripremljeni projekti rezultiraju povećanim troškovima i odgađanjima u fazi
16
javne nabave te se time smanjuje mogući potencijal postignute vrijednosti za
novac;
- Jedan od osobito važnih radnji u postupku pripreme projekta je i izračun
sposobnosti plaćanja javnog tijela dugoročno preuzetih obveza po projektu. S
time u svezi je i definiranje standarda javne usluge. Potrebno je tržištu
prezentirati da će se definirani standardi moći plaćati u ugovorenom
razdoblju.
Proces utvrđivanja vrijednosti za novac u Velikoj Britaniji podijeljen je na slijedeće
razine:
1. Pripremne radnje;
2. Razina 1: Definiranje investicijskog programa
3. Razina 2: Definiranje projekta
4. Razina 3: Javna nabava.
U okviru pripremnih radnji razmatraju se općeniti gabariti za investiranje poput
identifikacije različitih investicijskih alternativa, prioriteti u investiranju i to kako
na razini centralne tako i na razini lokalne vlasti te se skiciraju karakteristike
investicija koje bi mogle biti pogodne za javno-privatno partnerstvo.
U okviru prve razine definiraju se investicijski programi. Pod programom se
podrazumijeva skup individualnih projekata sličnih ciljeva i karakteristika čijom
se provedbom osiguravaju određeni javni ciljevi. U okviru programa
identificiraju se projekti koji bi mogli biti pogodni za isporuku po JPP modelu.
U okviru druge razine pažnja se pridaje konkretnom projektu. U okviru ove
razine definiraju se faktori koji utječu na vrijednost za novac te se primjenjuju
17
kvalitativne i kvantitativne metode za njen izračun. Ukoliko je izračunato da se
primjenom JPP-a može osigurati vrijednost za novac, nastavlja se s trećom
razinom, razinom javne nabave, a u slučaju da se procijeni nemogućnost
postizanja vrijednosti za novac, odustaje se od isporuke po JPP modelu.
U pripremi i planiranju u okviru prve i druge razine pripreme programa i
projekata posebno se uzimaju u obzir slijedeći kriteriji:
1. Izvedivost – da li postoje posebni razlozi zbog kojih bi se usluga isporučivala
tradicionalnim modelom umjesto JPP modelom. U slučaju JPP modela
isporuke, utvrđuje se razina standarda i izlaznih specifikacija te alokacija
rizika;
2. Poželjnost – procjenjuju se koristi koje bi se postigle različitim modelima
nabave. Procjenjuje se da li bi se veće koristi postigle transferom rizika kod
JPP opcije ili bi se veće koristi postigle tradicionalnim modelom zbog
eventualno niže cijene izvora financiranja;
3. Provedivost – procjenjuje se da li postoji interes tržišta, da li postoji potreban
stupanj znanja i vještina na strani javnog i privatnog sektora u provedbi
programa i projekta, sklonost preuzimanju rizika, ograničenjima kreditora i
slično.
2.2.2. Kanada
Postizanje vrijednosti za novac u Kanadi definirano je dvjema razinama
(Government of Canada, 2011). Prva razina odnosi se na sustav javnih politika u
postupcima upravljanja javnim novcem, a druga razina na proces pripreme
individualnih projekata. Nakon što je u okviru prve razine identificiran projekt koji
18
ima obilježja projekta u javno-privatnom partnerstvu odabir modela isporuke temelji
se na izračunu vrijednosti za novac.
Izračun vrijednosti za novac temelji se na usporedbi rizično usklađenih troškova
različitih investicijskih opcija. Vrijednost za novac u Kanadi predstavlja interaktivni
proces koji se temelji na slijedećim fazama:
1. utvrđivanje preliminarne vrijednosti za novac u razdoblju ranog planiranja.
Ovaj stupanj se temelji na usporedbi različitih mogućih investicijskih opcija te
se izlučuje prihvatljiva opcija;
2. preliminarna vrijednost se upotpunjuje sa dodatnim i preciznijim podacima s
ciljem utvrđivanja najprihvatljivije opcije;
3. najprihvatljivija opcija prolazi postupak javnog nadmetanja;
4. konačna vrijednost za novac utvrđuje se po završetku postupka javnog
nadmetanja.
Ovdje je važno skrenuti pozornost na postupak stalnog poboljšavanja projektnih
pretpostavki. Poboljšavanje projektnih pretpostavki na temelju novih podataka,
informacija i saznanja temelj su ostvarivanja konačne najveće vrijednosti za novac. U
postupku analize vrijednosti za novac JPP opcija uspoređuje se sa PSC
(tradicionalnom) opcijom. JPP opcija naziva se još i tzv. ''skrivenom ponudom'' (engl.
shadow bid).
Često puta se ističe da se proces utvrđivanja vrijednosti za novac temelji na
usporedbi dvaju novčanih tokova. Prvi novčani tok predstavlja analizu troškova i
novčanog toka tradicionalne opcije isporuke javne građevine koji predstavlja PSC.
Drugi novčani tok, koji se uspoređuje sa ovim prvim, je projekcija novčanog toka JPP
19
opcije, tzv. skrivene ponude, kod koje se procjenjuju učinci, troškovi i koristi
privatnog partnera.
2.2.3. Australija
Ukoliko se na strani ponude pojavi više ponuditelja iz privatnog sektora, ovakva
konkurencija osigurat će okolnosti za postizanje najmanje cijene (Partnerships
Victoria, 2001). Međutim, bez obzira na ovu činjenicu, potrebno je prirediti očekivanu
vrijednost ponude (tzv. Preliminary Bid Offer, Expected Bid Offer) te ju usporediti sa
troškovima tradicionalnog modela isporuke (PSC ili Traditional Option).
Usporedbom ova dva troška dobije se očekivana vrijednost za novac. Konačnom
ponudom utvrđuje se konačna ili stvarna vrijednost za novac.
Vrijednosti u PSC-u i PPP opciji iskazuju se u obliku sadašnje vrijednosti ukupnih
životnih troškova gdje se za postupak diskontiranja primjenjuje diskontna stopa.
Vrijednost za novac može se postići pomoću:
1. osiguranja primjerene konkurencije u postupku nadmetanja;
2. usmjerenja na kvalitetu usluge;
3. poticanjem inovativnih tehničkih i tehnoloških rješenja;
4. poticanjem principa podijeljenih koristi;
5. stvaranjem dugoročnih partnerstva koji osiguravaju sigurnost troškova za
javnog i sigurnost prihoda za privatnog partnera.
20
U postupku izračuna konačne vrijednosti za novac, faktori koji određuju konačnu
vrijednost za novac mogu se podijeliti u dvije osnovne skupine:
a) kvalitativni faktori;
b) kvantitativni faktori.
Kvalitativni faktori važni su u postupku ocijene kada pojedine vrijednosti nije
moguće precizno vrijednosno odrediti. To su faktori poput:
- materijalni troškovi i njihovi rizici koje nije moguće predstaviti brojčanom
vrijednošću na prihvatljivom stupnju pouzdanosti;
- identitet, kreditnu sposobnost i reference ponuditelja koji uključuju sve
članove konzorcija i kreditora(e);
- razlike u razini isporučenih usluga koje ne mogu biti egzaktno brojčano
iskazane;
- širih društvenih koristi koje proizlaze ili mogu proizaći iz javnog projekta;
- preciznost, točnost, pouzdanost i sveobuhvatnost podataka i informacija koje
se koriste u komparatoru troškova javnoga sektora.
Kvantitativni faktori odnose se na vrijednosti troškova i njihovih rizika kao što su:
- projektiranje;
- izgradnja;
- održavanje;
- zamjena istrošenih materijala;
- operativni troškovi.
21
Također, kao važni faktori vrijednosti za novac ističu se i:
- stupanj prenesenih rizika na privatnog partnera;
- sveukupnost obuhvata ukupnih životnih troškova uključujući i isporuku
usluge;
- stupanj inovativnih rješenja, kako u dijelu projektiranja i građenja, tako i u
dijelu isporuke javne usluge;
- stupanj komercijalizacije javne građevine i kapacitet ostvarivanja prihoda od
trećih osoba;
Praksa JPP-a u Australiji utvrdila je i osnovne karakteristike projekata i tržišta koji
predstavljaju najveći potencijal za ostvarivanje vrijednosti za novac od kojih se
mogu istaknuti slijedeći:
- vrijednost investicije najmanje 10 miliuna dolara;
- trajanje ugovora 30 godina i više;
- jasno definirane i mjerljive izlazne specifikacije projekta;
- sposobnost jasnog i značajnog prijenosa rizika na privatnog partnera;
- složenost projekta s predloženim inovativnim rješenjima;
- prisutnost privatnih partnera na tržištu sposobnih za provedbu složenog
postupka javnog odabira, tj. subjekata koji imaju dovoljne vještine za
pripremu i provedbu projekta.
22
2.2.4. Novi Zeland
U Novom Zelandu (NZ Transport Agency's, 2009) se kao moguća značenja pojma
vrijednosti za novac ističu:
- najbolja opcija plaćanja javnog novca za nabavu javne infrastrukture;
- najbolji učinak troškova vlasništva;
- najbolji odnos ukupnih životnih troškova i kvalitete javne usluge.
Navedeni pojmovi zasnovani su na poznatim konceptima vrijednosti za novac
poput:
- koristi koje nastaju uvođenjem nadmetanja povezani su s postupkom javne
nabave;
- isključivo troškovi građenja nemaju utjecaja na vrijednost za novac;
- na vrijednost za novac utječu procijene vezane uz ekonomske, društvene i
ekološke faktore.
U postupku utvrđivanja vrijednosti za novac u računicu se uzimaju financijski i
nefinancijski parametri. Financijski parametri odnose se na prihode, troškove, izvore
financiranja i slično doku se nefinancijski parametri odnose na kvalitetu (ponuđača
ili usluge), utjecaj na širu društvenu zajednicu i okoliš, inovativnost projektnog
rješenja, ukupni životni obuhvat projekta, stupanj i primjena dodatne edukacije i
obrazovanja radnika utjecaj na zdravlje i sigurnost i slično.
Temelj postizanja vrijednosti za novac su jasno definirane izlazne specifikacije
projekta u fazi pripreme projekta i kontrola vrednovanja izlaznih specifikacija u fazi
evaluacija ponude. Proces utvrđivanja vrijednosti za novac uključuje slijedeće:
1. analiza mogućih modela nabave;
23
2. optimizacija ukupnih životnih troškova projekta;
3. odabir optimalnog postupka javne nabave;
4. optimalna alokacija rizika;
5. aktivno sudjelovanje u postupku ugovaranja;
6. nadzor provedbe ugovora / projekta.
Vrijednost za novac postiže se primjerenom i obuhvatnom primjenom svih
navedenih postupaka.
2.2.5. Južnoafrička Republika
Proces isporuke JPP projekata u Južnoafričkoj Republici (South Africa National
Treasury, 2004) određen je s osam faza:
- analiza potreba koja uključuje definiranu strategiju javnih investicija,
proračunska ograničenja te spisak pojedinačnih projekata;
- analizu investicijskih alternativa;
- analizu projekata (zakonsku i prostornu);
- analizu koristi koja uključuje analizu vrijednosti za novac i sposobnost
plaćanja;
- ekonomsko vrednovanje projekta;
- plan nabave;
- analizu izvedivosti te,
- reviziju analize izvedivosti.
24
Posebno se ističe da se u postupku analize očekivane vrijednosti za novac može
utvrditi kako konkretan projekt producira vrijednost za novac, ali da to nije dovoljan
uvjet za odluku o isporuci projekta po JPP modelu. Ovoj analizi prethodi analiza
sposobnosti plaćanja javnog tijela u slučaju preuzimanja dugoročnih obveza po
osnovi konkretnog projekta. U tom smislu VfM analiza i analiza sposobnosti plaćanja
su u neraskidivoj vezi.
Postupak izračuna vrijednosti za novac proizlazi iz usporedbe ukupnih životnih
troškova tradicionalne opcije isporuke (PSC) i očekivane JPP opcije (PPP). Razlika
sadašnje vrijednosti ukupnih životnih troškova [PV (PSC) – PV(PPP)] predstavlja
vrijednost za novac. Elementi obuhvata za izračun prikazani su u tablici 1:
25
Tablica 1: Postupak izračuna vrijednosti za novac
Opis PSC PPP
Zakonski, financijski, komercijalni, društveni i
institucionalni čimbenici - opcije
Troškovi
Ostale pretpostavke modela (inflacija, kamatna
stopa, porezne stope, stope amortizacije i slično)
Izvori financiranja
Državne ili druge subvencije
Sadašnja vrijednost troškova PSC PPP-ref
Rizici RA RA
Sadašnja vrijednost rizično usklađenih troškova RAPSC RAPPP-ref
Izvor: South Africa National Treasury, PPP Unit, 2004.
Legenda: PSC – Public Sector Comparator; PPP-ref – Reference value of PPP options; RA – Risk Adjusted; RAPSC – Risk Adjusted Public Sector Comparator; RAPPP-ref – Risk Adjusted PPP-reference Option.
Odluka o pokretanju postupka nabave, tj. odabira privatnog partnera započinje se
ukoliko su zadovoljena slijedeća dva kriterija:
1. postoji opravdana i analitički utemeljena pretpostavka da je JPP opcija bolja
(jeftinija) za javno tijelo u odnosu na tradicionalnu opciju (ostvaruje se
vrijednost za novac) i
2. dokazana je sposobnost plaćanja javnog tijela.
26
2.2.6. Irska
U Irskoj proces utvrđivanja vrijednosti za novac predstavlja sveobuhvatni postupak
isporuke javnih projekata bez obzira na model isporuke (Comphphairtiocht, 2007,
October). Javno tijelo koje pokreće postupak javne investicije odgovorno je za izračun
vrijednosti za novac. Do konačne vrijednosti za novac dolazi se kroz četiri formalna
VfM testa. Svaka razina VfM testa razlikuje se s obzirom na kvalitetu informacija s
kojima se raspolaže o projektu.
Usko povezani postupak sa postupkom utvrđivanja vrijednosti za novac je i
postupak utvrđivanja sposobnosti plaćanja javnog tijela za isporučene usluge koje
proizlaze iz javnog projekta (engl. affordability). Proces utvrđivanja sposobnosti
plaćanja nezavisan je proces u okviru kojega se procjenjuju proračunske sposobnosti,
tj. kapacitet proračuna javnog tijela – pokretača javne investicije, u preuzimanju
dugoročnih obveza po osnovi plaćanja koja proizlaze iz projekta.
U praksi se može naići na situaciju u kojoj se može utvrditi vrijednost za novac, ali
naknadu koja proizlazi iz ukupnih životnih troškova nije moguće plaćati. Iz tog
razloga je proces utvrđivanja sposobnosti plaćanja usko i neraskidivo povezan sa
procesom izračuna vrijednosti za novac.
Kao što je naprijed u tekstu navedeno, u Irskoj se provodi četiri stupnja utvrđivanja
vrijednosti za novac:
1. Prvi stupanj usmjeren je na pretežito kvalitativnu ocjenu u okviru koje se
utvrđuje da li je projekt dovoljno kapitalno velik (prema irskom iskustvu to bi
bila vrijednost veća od 20 mln €), da li postoji jasan potencijal za prijenos
27
rizika na privatnog partnera, da li postoji potencijal za jasnu strukturu
izlaznih karakteristika projekta (specifikacija), te da li postoji potencijal
ostvarivanja prihoda od trećih osoba u svrhu dodatne komercijalizacije.
2. Drugi stupanj usmjeren je na prikupljanje kvantitativnih podataka potrebnih
za izradu troškova javnog sektora (PSC) koji se ovdje naziva Public Sector
Benchmark (PSB). Elementi koji su se procjenjivali u prvom stupnju
kvantitativno, ovdje se kvantificiraju. Na ovom stupnju se utvrđuje i
potencijalna vrijednost ukupnih životnih troškova JPP opcije te se na temelju
komparacije PSB-a i JPP-a utvrđuje potencijalna ili očekivana vrijednost za
novac.
3. Treći stupanj utvrđivanja vrijednosti za novac predstavlja postupak nabave i
selektiranja najviše ponude te ocjenu da li se najvišom ponudom ostvaruje
vrijednost za novac.
4. Četvrti i posljednji stupanj utvrđivanja vrijednosti za novac odnosi se na
rezultate provedenog pregovaračkog postupka iz razloga što se u tom
postupku pojedine pretpostavke i rješenja iz prethodnih stupnjeva mogu
dodatno valorizirati.
2.2.7. Republika Hrvatska
U Republici Hrvatskoj izračun vrijednosti za novac predstavlja primarni
postupak utvrđivanja opravdanosti primjene JPP modela (Agencija za javno-
privatno partnerstvo, 2012a). Razumijevanje vrijednosti za novac je od
posebnog značaja javnom menadžmentu za donošenje efikasnih odluka o
izboru modela isporuke javnih investicija. Postupak izračuna vrijednosti za
novac predstavlja sustavni i cjelokupni analitički alat kojim je moguće
procijeniti da li je konkretnu javnu investiciju (građevinu) opravdano
28
isporučiti po tradicionalnom (proračunskom) modelu i time preuzeti sve
investicijske rizike ili dio rizika prenijeti na privatnog partnera i plaćati
naknadu za preuzete rizike u kojem slučaju se radi o JPP modelu.
Bitno je da se u postupku pripreme investicije ne preferira određeni model
isporuke javne građevine već se naglasak daje postupku izračuna vrijednosti
za novac na temelju kojega se donosi odluka o modelu isporuke javne
građevine.
Uredbom o provedbi projekata javno-privatnog partnerstva (NN 88/12)
definirano je da vrijednost za novac predstavlja pozitivnu razliku između:
- sadašnje vrijednosti ukupnih životnih troškova po tradicionalnom
(proračunskom) modelu u cjelokupnom ugovornom razdoblju iskazanih u
komparatoru troškova javnog sektora (PSC)
i
- sadašnje vrijednosti ukupnih životnih troškova u jednakom ugovornom
razdoblju u slučaju realizacije projekta po modelu javno-privatnog
partnerstva.
Iz navedene definicije proizlazi da se primjenjuje princip usporedbe ukupnih
životnih troškova, a ne princip ukupnih kapitalnih troškova. Pritom je
potrebno skrenuti pozornost da Hrvatska ukupne životne troškove posebno
definira Uredbom (NN 88/12, 2012) kao ukupne troškove javne građevine koji
uključuju:
- troškove izgradnje javne građevine;
- troškove održavanja i zamjene istrošenih materijala i opreme;
- kvantificirane rizike;
- (po potrebi) troškove uporabe građevine (npr. troškove energenata, čišćenja,
sigurnosti i dr.).
- prihode od trećih osoba (komercijalne prihode).
29
U izračunu ukupnih životnih troškova nisu uključeni troškovi financiranja već
se isti računaju u okviru naknada koje bi javni partner plaćao ukoliko bi
primijenio tradicionalni model (plaćanje iz proračuna za pokriće ukupnih
životnih troškova javne građevine po tradicionalnom modelu koji se financira
zaduživanjem) i ukoliko bi plaćao takvu naknadu privatnom partneru kada bi
primjenio JPP model. Razlog takvom pristupu je namjera da se u postupku
usporedbe ukupnih životnih troškova bez troškova financiranja ustvrdi
stvarna efikasnost modela koja nastaje zbog prijenosa rizika sa javnog na
privatnog partnera. U tom smislu, u postupku utvrđivanja vrijednosti za
novac, javnom je partneru važna informacija o koristi koja nastaje prijenosom
rizika, tj. efikasnosti i efektivnosti upravljanja javnom građevinom bez obzira
na izvore financiranja.
Međutim, krajnji cilj koji se želi postići jest smanjenje plaćanja iz proračuna
javnog partnera sa ciljem povećanja efikasnosti korištenja novca poreznih
obveznika. Zbog toga je, uz izračun vrijednosti za novac, obvezno provesti i
izračun ukupnih plaćanja iz proračuna, tj. procijeniti razliku naknada koje bi
se plaćale u slučaju primjene tradicionalnog i JPP modela.
U postupku evaluacije ponuda privatnih partnera važno je istaknuti i to da se
privatni partner odabire na temelju kriterija ekonomski najpovoljnije ponude
od čega su obvezni kriteriji upravo sadašnje vrijednosti ukupnih životnih
troškova i naknade. Te kriterije javno tijelo mora obvezno uključiti u ukupne
kriterije ekonomski najpovoljnije ponde.
Iako je Zakonom o proračunu (NN 87/08) određen tzv. zakonski limit plaćanja
naknade po osnovi JPP projekata, Agencija za javno-privatno partnerstvo je
priručnikom (Agencija za javno-privatno partnerstvo, 2012b) ukazala na
30
značaj utvrđivanja stvarne sposobnosti preuzimanja dugoročnih obveza
jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, tj. utvrđivanja stvarnog
ili ekonomskog kapaciteta preuzimanja dugoročnih obveza bez obzira radi li
se o primjeni tradicionalnog modela (zaduživanje u okviru kojega se plaća
anuitet) ili JPP modela (u okviru kojega se plaća JPP naknada).
Ovaj postupak predstavlja sveobuhvatnu analizu koja u obzir uzima:
- pretpostavke vezane uz gospodarske pokazatelje (mekroekonomski
pokazatelji, struktura lokalnog gospodarstva i perspektive razvoja, dinamiku
budučih proračunskih prihoda, potrebe za subvencijama);
- pretpostavke vezane za političke faktre (prostorni i ekonomski planovi,
planovi novih investicija u javne građevine, plan rashoda u socijalne, sportske,
kulturne i druge programe, promijene poreznih zakona u nadležnosti
centralne države i JLP(R)S);
- ostale pretpostavke budućeg poslovanja (organizacija JLP(R)S, odnosi
sa poduzećima u vlasništvu JLP(R)S, i slično).
S obzirom na potencijalni rizik smanjenja prvotno utvrđene vrijednosti za
novac dodatcima sklopljenog ugovora o javno-privatnom partnerstvu,
Zakonom o javno-privatnom partnerstvu (NN 78/12) propisano je da se svaka
izmjena i dopuna ugovora mora dostaviti Agenciji na suglasnost. Na takav se
način provodi efikasan sustav očuvanja vrijednosti za novac u ukupnom
ugovornom razdoblju kao i zaštita javnih tijela i poreznih obveznika.
31
3. KOMPARATIVNI PREGLED METODA IZRAČUNA VFM
Sve zemlje u okviru kojih je analizirana praksa metodologije izračuna vrijednosti za
novac primjenjuju isti ili sličan postupak pripreme projekta koji pretendira biti
projekt u javno-privatnom partnerstvu. Štoviše, metodologija izračuna vrijednosti za
novac primjenjuje se kod svih analiziranih zemalja na sve javne investicije bez obzira
na krajnji cilj isporuke projekta kao JPP projekta.
Postupci kod svih zemalja temelje se na:
- izračunu sposobnosti plaćanja;
- izradi programa javnih investicija;
- izboru projekta;
- izračunu vrijednosti za novac;
- javnoj nabavi te,
- nadzoru provedbe projekta.
Izračun sposobnosti plaćanja predstavlja propisani metodološki postupak u okviru
kojega svako javno tijelo izračunava svoj kapacitet preuzimanja dugoročnih obveza
bez obzira radi li se u naravi o plaćanju anuiteta (tradicionalni model) ili JPP
naknade (JPP model). Radi se o usklađivanju proračunskih prihoda i rashoda koji
proizlaze iz osnova provođenja pojedinih politika sve kako bi se utvrdio tzv.
ekonomski dužnički kapacitet za preuzimanje dugoročnih fiksnih obveza plaćanja.
32
U postupku strateškog planiranja, javno tijelo utvrđuje koje su mu sve javne
građevine potrebne dugoročno za provedbu zacrtane strategije upravljanja ukupnim
gospodarstvom zajednice. Takvu strategiju dobro je podvrgnuti javnoj raspravi kako
bi se utvrdila izloženost predložene strategije političkom riziku. Ukoliko zajednica
prihvati program, tada i svi pojedinačni projekti koji proizlaze iz programa neće biti
izloženi političkom riziku.
Iz prihvaćenog programa, ovisno o faktorima u konkretnom razdoblju, izlučuju se
konkretni projekti nad kojima se provodi detaljna analiza provedbe. U postupku
analize provedbe primjenjuje se metodologija izračuna vrijednosti za novac te
izvodljivosti i mogućnosti financiranja. Isporuka svake javne investicije mora proći
primjereni postupak javne nabave kako bi se primjenom mehanizma konkurencije
izabrao onaj ponuditelj koji će određeni standard javne usluge isporučiti za najmanji
novac.
U dugom razdoblju eksploatacije javne građevine posredstvom koje se isporučuju
javne usluge, potrebno je nadzirati da li se standard isporučuje na način kako je to
određeno ugovorom. Također, postupak nadzora odnosi se i na analizu i
odobravanje prijedloga izmjena i dopuna ugovora.
Potrebno je istaknuti i to da pojedine zemlje ograničavaju i samu vrijednost
investicije (Velika Britanija na 10 miliuna funti, Irska na 20 miliuna eura, Kanada na
10 miliuna dolara).
33
4. SMJERNICE ZA RAZVOJ METODE IZRAČUNA VFM
Izračun vrijednosti za novac standard je svake suvremene države koja za cilj ima
model upravljanja javnim dobrima na način da se određeni standard javne usluge
isporuči njegovim korisnicima uz najmanju cijenu. To je princip maksimizacije koristi
poreznih obveznika i korisnika javnih usluga. Izračun vrijednosti za novac, prema
tome, kategorički je princip koji se, uz ostalo, primjenjuje i na javne investicije.
Smisao izračuna vrijednosti za novac kod primjene JPP modela temelji se na
postavljenoj hipotezi da je privatna isporuka javnih usluga efikasnija i jeftinija za
porezne obveznike od tradicionalne, proračunske isporuke. Dakle radi se o dilemi da
li javnu građevinu izgraditi samostalno ili ju unajmiti.
Postavljena hipoteza mora se i dokazati, a postupak dokazivanja temelji se na
usporedbi ukupnih životnih troškova tradicionalne i JPP opcije.
Međutim, navedena usporedba ukupnih životnih troškova modela investiranja
(opcija) je cilj do kojega treba doći sustavnim metodološkim postupkom koji osim
usporedbe troškova podrazumijeva također i: analizu sposobnosti plaćanja, strateško
planiranje, izbor projekta, postupak javne nabave te nadzor projekta u fazi uporabe.
Taj postupak može se ilustrirati shemom broj 1.
34
Slika 2: Proces utvrđivanja vrijednosti za novac
Izvor: Autor.
Cilj utvrđivanja sposobnosti plaćanja je izračunati slobodni novčani tok koji nastaje
nakon provedbe svih javnih politika, a koji će predstavljati izvor za plaćanje
dugoročno preuzetih obveza po osnovi JPP naknade.
Strateškim planiranjem utvrđuje se program isporuke sveukupnih javnih građevina
potrebnih za provedbu ukupno zacrtanih javnih politika. Iz programa se, ovisno o
potrebama i mogućnostima, izdvajaju projekti koji se u danom razdoblju isporučuju.
Sposobnost
plaćanja Strateško
planiranje Izbor i
analiza
projekta
Javna
nabava Nadzor
provedbe
Kapacitet
preuzimanja
dugoročnih
obveza
Sposobnost plaćanja javnih tijela;
Sposobnost plaćanja krajnjih korisnika.
Sveobuhvatno
planiranje
resursa za
provedbu
javnih politika
posebno u
segmentu
isporuke javnih
građevina.
Odabir i
provedba
pojedinačnih
projekata
definiranih u
programu –
strategiji.
Provedba
postupka javne
nabave s ciljem
odabira
najpovoljnijeg
privatnog
partnera.
Nadzor
provedbe
ugovorenih
prava i obveza.
Odobravanje
izmjena i
dopuna
osnovnog JPP
ugovora.
35
U okviru ovog koraka uspoređuju se tradicionalna opcija isporuke javne građevine i
JPP opcija. Usporedbom ukupnih životnih troškova utvrđuje se koja opcija (model
isporuke) rezultira najmanjim ukupnim životnim troškovima.
Ukoliko su ukupni životni troškovi JPP opcije manji, tada JPP opcija stvara vrijednost
za novac (uštedu). Budući da se navedena usporedba temelji na hipotetičkoj
projekciji očekivanih troškova, tu je hipotezu potrebno provjeriti u praksi. Zbog toga
se provodi postupak javne nabave s ciljem odabira privatnog partnera koji će
isporuku standarda javne usluge preuzeti uz najmanje troškove.
Nakon što je odabran privatni partner, sklopljen JPP ugovor i započeta faza uporabe
javne građevine (eksploatacije), zbog dugog ugovorenog razdoblja razumno je
očekivati određene izmjene i dopune ugovora. U tom procesu potrebno je nadzirati
provedbu i odobravati opravdane izmjene i dopune.
36
5. KOMPARATOR TROŠKOVA JAVNOG SEKTORA
5.1. Komparator troškova javnog sektora - općenito
“Komparator troškova javnog sektora (PSC) upotrebljava javno tijelo kako bi
donijelo odluke testiranjem dali privatna ulaganja nude vrijednost za novac u
usporedbi s najefikasnijim oblikom javne nabave.”
Komparator troškova javnog sektora predstavlja proceduru pomoću koje
Investitor uspoređuje ukupne životne troškove građevina koje planira realizirati
putem javno privatnog partnerstva u odnosu na tradicionalan način koji koristi javni
sektor (European Investment Bank, 2005).
Komparator troškova javnog sektora pruža mjerilo za procjenu vrijednosti za
novac od alternativnih ponuda.
Kod Komparator troškova javnog sektora veliku ulogu ima adekvatna analiza
ukupnih životnih troškova te alokacija rizika, između javnog i privatnog sektora.
Sve donedavno sva pažnja naručitelja, arhitekata i izvršitelja radova bila je
usmjerena smanjivanju građevinskih troškova, a malo je sudionika posvećivalo
pažnju smanjivanju troškova održavanja i uporabe građevina ili još važnije,
smanjenju ukupnih životnih troškova građevina (UŽT) (Marenjak S., El-Haram M.,
Horner R.M.W, 2002).
Povećani interes i sve veće značenje planiranja i kontro¬le ukupnih životnih
troškova proizlazi iz sve veće popularnosti Design, Build, Finance, and Operate
(DBFO), Public Private Partnership (PPP), Private Finance Initiative (PFI) te Prime
37
Contracting (PC), kao novih načina ustupanja i ugovaranja radova (Egan, 1998). Sve
tvrtke koje su uključene u ovakve tipove ugovora mora¬ju preuzeti odgovornost za
održavanje i uporabu građevina na dugo vremensko razdoblje te stoga traže točnu
procjenu ukupnog vlasništva izgrađenih građevina.
Dosadašnja su istraživanja (Clift, 1999) pokazala da je princip UŽT-a dobro
demonstriran u teoriji, ali postoje teškoće pri upotrebi u praksi. Jedna od glav¬nih
prepreka za uspješnu primjenu u praksi jest nedos¬tatak korisnih, pouzdanih i
konzistentnih podataka neo¬phodnih za procjenu ukupnih životnih troškova
građevina (El-Haram, M.; Horner, R. M. W., 1998). Tamo gdje podaci i postoje, ili su
nekonzistentni, ili su u takvu obliku koji ne omogućava efikasnu analizu UŽT-a
(Marenjak S., El-Haram M., Horner R.M.W, 2002).
Nedostatak podataka djelomično se može objasniti i zbog činjenice da ne
postoje prihvatljivi standardi u graditeljstvu koji propisuju način prikupljanja
potrebnih podataka i njihovu analizu radi planiranja UŽT-a (Construction
Productivity Network, 2002).
Nekoliko struktura baza podataka je predloženo, kao npr. “engl. building
maintenance cost information service data” (Building Maintenance Information,
1992), te PSA “troškovi pri uporabi objekata” (Department of the Environment,1991) ,
no niti jedna nije generalno prihvaćena u graditeljstvu. Bez razvoja strukture, koja će
obuhvatiti sve podatke za procjenu i analizu ukupnih troškova projekata, nemoguća
je i efikasna povratna veza (engl. feedback) između tima odgo¬vornog za upravljanje
održavanjem i uporabom izgrađe¬nih ili renoviranih objekata i tima odgovornog za
plani¬ranje i projektiranje građevina (Marenjak S., El-Haram M., Horner R.M.W,
2002).
38
Novi međunarodni standard za procjenu ukupnih troško¬va, u svim životnim
etapama projekata, prema međuna¬rodnom standardu ISO/BS 15686, dio 1. – Service
Life Planing (BS/ISO Standard 15686 , 2000), definira procjenu ukupnih troškova
projekata kao:
„Tehniku koja omogućava komparativnu procjenu troškova tijekom
specificiranog vremenskog trajanja, uzimajući u obzir sve relevantne faktore koji
utječu i na inicijalne kapitalne i na buduće troškove uporabe izgrađenih građevina“.
Procjena ukupnih životnih troškova služi za ekonomsku i inže¬njersku procjenu
pri izboru alternativnih arhitektonskih rješenja, uspoređujući sve značajne opcije
projektiranja, građenja, održavanja i uporabe objekata tijekom zadano¬ga
vremenskog razdoblja.
Faze razvoja analize Komparatora troškova javnog sektora uključuju slijedeće
kategorije koje se trebaju detaljno analizirati:
• Kapitalni troškovi
• Operativni troškovi
• Projekcije prihoda
• Vrijednost imovine
• Matrica alokacije rizika
• Analiza osjetljivosti
• Diskontirani tok novca
• Usporedba alternativnih varijanti.
39
Slika : PSC i VFM
Slika 3. PSC i VfM, Izvor: D.Grimsey, M.K.Lewis (2005).
Vidljivo je iz gore priložene slike da je vrlo velika važnost na definiranju matrice rizika i kvantifikaciji rizika:
• identifikacija rizika koji su uključeni u projektu;
• procjena utjecaja tih rizika;
• procjena vjerojatnosti pojave takvih rizika; i
• izračun financijskog utjecaja i raspona mogućih ishoda.
Analiza osjetljivosti omogućuje procjenama da budu od utjecaja i vjerojatnosti pojedinih rizika
40
Slika 4. Prikaz kvantificirane Vrijednosti za Novac, Izvor: K. Anastasi, 2009.
Gore prikazana slika definira dje je kvantificirana Vrijednost za novac, kada se
na razini tendera kvantificiraju svi ukupni životni troškovi i rizici te se izračuna
njihova Neto Sadašnja vrijednost (NPV).
Vidljivo je da glavna ušteda kod PPP opcije proizlazi iz transfera dijela rizika na
privatnu stranu u JPP ugovoru, ukoliko se to tako i dogodi, nakon usvajanja dobijene
obvezujuće ponude budućeg privatnog partnera.
Nakon dobijenih ponuda analizira se kvalitativna i kvantitativna VFM iz
ponuda te se uspoređuje s PSC-om i između ostalih ponuđača. Stoga je izuzetno
bitno prikazati detaljan VFM, koji mora biti procijenjen u studiji izvedivosti, prije
početka tendera.
41
Analiza diskontiranog toka novca ima također veliku važnost za procjenu
ukupnih životnih troškova kao i odabir diskontne stope. Diskontna stopa treba
predstavljati realnu mogućnost kapitalnog troška, prilagođenog za inflaciju (i
subvencije, ako ih ima), za javne projekte.
5.2. Oblik komparatora (PSC)
Komparator ne mora imati fiksni format, budući da svaki PSC mora odražavati
određene relevantne aspekte projekta. Međutim, posebno iskustvo sugerira da je PSC
dokumentacija sastavljena od :
• Pregled projekta (overview)
• Procjena osnovnih troškova nabave koja uključuje:
− Kapitalni troškovi, npr. građenje, upravljanje projektima (unutarnje
upravljanje i usluge od konzultanta), profesionalne naknade i troškovi
namještaja i opreme
− Procjena Operativnih troškova
• Izvješće o poduzetom pristupu u odnosu na prihod treće strane;
• Poglavlje koje se bavi poduzetim pristupom na vrijednost imovine na
prijenos, raspolaganje i prestanak ugovora;
• Matrica rizika prikazuje različite izvore rizika, njihove troškove,
vjerojatnost njihovog nastanka i posljedice za projekt ;
42
• Diskontirani tok novca pokazuje troškove u vremenu (osnovnu javnu
nabavu i rizike) koji se diskontiraju kako bi se sveli na neto sadašnju
vrijednost projekta;.
• Analiza osjetljivosti, pokazuje posljedice različitih ključnih
pretpostavi; i
• Dodaci (prilozi Komparatora).
5.3. Pregled
Kratki pregled bi trebao uključivati kratki opis ovlaštenja, kontekst, ciljeve i
opseg projekta, uključujući izlazne specifikacije, kao i opis identifikacije, ustava i
odgovornosti i tehničke uloge u timu klijenta. Također može uključivati nacrt rada
programa i raspored za izradu PSC-a.
Opseg pojedinosti treba uključivati koja je imovina ili poslovanje uključeno, koji
su prijelazni dogovori, uključujuće i potrebne usluge i koje je predloženo vrijeme
projekta. Također bi trebalo uključivati pojedinosti svih poznatih ograničenja ili
zabrana koje bi pomogli u procjenama rizika.
Sve varijacije iz djelokruga JPP ponuda (npr. zahtjev za cijenu nove značajke ne
pruža se putem klasične javne nabave kao dodatak) moraju biti identificirane i
objašnjene.
Prema završetku izrade PSC-a, sažetak o nastajanju zaključka i istaknutih
točaka za informacije službenika trebao bi biti izrađen i umetnut u ovom djelu
Komparatora
43
5.4. Osnovni kapitalni troškovi
Ovo poglavlje treba sadržavati sažetak procjena osnovnih kapitalnih troškova
imovine, kao zgrade, potrebnih za projekt, uključujući bilo koji naknadni trošak
potreban za pretvorbu postojeće imovine u potrebnu svrhu. Kao i unaprijed
predviđeni troškovi izgradnje, također trebaju sadržavati ukupne životne troškove
održavanja imovine u stanju potrebnom da zadovolji izlazne specifikacije. Na
primjer, u projektima s imovinom postoji mogućnost potrebe za zamjenom lifta,
novih instalacija itd. i u informatičkim projektima različiti tipovi opreme mogu imati
različit vijek trajanja. JPP javna nabava može povećati ili rezultirati s smanjenjem
sljedećih područja:
• troškovi obuke;
• preveliki troškovi;
• centralno kupljeni materijali;
• indirektni troškovi tima koji upravlja projektom;
• profesionalne naknade; i
• budući administrativni troškovi javne nabave.
Procjena troškova treba odražavati kompletne troškove potrebnih resursa
projekta. Konkretno, oni trebaju uključivati moguće troškove sve imovine koju klijent
posjeduje i koja će se koristiti u projektu. Ako se imovina može prodati ili koristiti u
druge svrhe, onda uporaba imovine ima mogući trošak.
44
Ne treba zaboraviti popis svih pretpostavki i izvora informacija, posebno se
odnosi na trošak i vrijeme rashoda. Ponekad je PSC napravljen na pretpostavci da će
veliki građevinski radovi biti odgođeni zbog ograničenja na dostupnost javnog
kapitala. Ovaj pristup nije preporučljiv jer sve navedene pretpostavke su ne
povjerljive i nedavna povijest, posebno u zdravstvenom sektoru, pokazala je da
razina javnog kapitala može biti promjenjiva, čak i tijekom relativno kratkog
razdoblja. Ako postoji sumnja o dostupnosti javnog kapitala, analizu osjetljivosti
treba provesti kako bi se kvantificirao utjecaj kašnjenja građevinskih radova.
Međutim, pretpostavke o početku, završetku i ako je moguće fazama građevinskih
radova trebaju odražavati ono što bi se moglo realno očekivati u javnom sektoru, a
ne nužno da odgovaraju ponudama ponuđača.
Tehnike pretpostavljene u procjenjivanju kapitalnih troškova trebaju odražavati
nedavnu stvarnu praksu u javnom sektoru koristeći postojeće planove ili vjerojatni
pristup (troškovi se ne bi trebali mijenjati u tijeku natječaja da bi udovoljili
prijedlozima ponuđača). Treba priznati da se to može razviti tijekom vremena i
klijenti koji su uključeni u niz sličnih javnih nabava ne trebaju automatski
pretpostaviti da će pretpostavke korištene u prethodnom PSC ostati iste.
Ponekad se pretpostavke trebaju izmijeniti da bi odražavale promijene u
klasičnom postupku javne nabave. Na primjer, 1995 godine kad se provodila javna
nabava za Bridgend i Fazakerley zatvore, služba zatvora pretpostavila je da će
tehnike građenja biti prema sistemskom dizajnu zatvora 1990 godina. 1997 godine
kad se izrađivao PSC za Agecroft zatvor, procjene troškova izgradnje temeljene su
na najnovijem programu modularnih betonskih blokova., koji je predstavljen 1995
godine, da bi se ubrzala izrada i smanjili prekomjerni troškovi.
Pretpostavke vezane na prekoračenje troškova ili vremena obično trebaju
odražavati nedavna iskustva tradicionalne javne nabave. Međutim, odluka se mora
primijeniti na procjenu važnosti tih iskustava. Veličina i složenost projekta ima
45
izravan utjecaj na rizik kašnjenja i bilo bi pogrešno primijeniti podatke u PSC sa
manjih projekata za veće projekte. Puno se iskustava može navesti vezanih za
prekoračenje troškova na većim projektima. Vremenska kašnjenja također pokazuju
neku korelaciju s veličinom projekta.
5.5. Osnovni operativni troškovi
Ovo poglavlje treba sadržavati procjene troškova pružanja usluga navedenih u
javnoj nabavi, u navedenom razdoblju. Točan trošak varirati će prema elementima
usluga; nije praktično navesti univerzalan popis usluga. Međutim, usluge koje
moraju biti uključene su:
• trošak osoblja, uključujući bruto obveze
• trošak sirovina i potrošni materijali
• popravci i održavanje, ako se nisu naveli pod kapitalnim troškovima
• opći administrativni troškovi povezani s upravljanjem sa projektom i
imovinom kroz životni vijek projekta. Oni mogu biti znatno veći u JPP
opciji na velikim projektima;
• premija osiguranja ili slično
• troškovi upravljanja. Oni se trebaju dodati u troškove JPP-a, ali s
obzirom na prenesenu odgovornost u JPP, navedeni trošak će biti niži
u sklopu JPP-a; i
• doprinosi.
46
Na slijedećoj slici prikazane su razine strukture baze podataka za izračun ukupnih
životnih troškova projekata.
Slika 5. : Nivoi strukture za procjenu ukupnih troškova projekata
Izvor: Marenjak S., El-Haram M., Horner R.M.W, 2002).
Promatrajući hijerarhiju strukture podataka od vrha prema dnu, vide se sljedeći
nivoi: nivo projekta, nivo etape projekta, nivo kategorije projekta, nivo graditeljskih
elemenata, te nivo aktivnosti potrebnih za izvedbu graditeljskih elemenata.
U troškove upravljanja, održavanja i uporabe građevina (engl. Facility Management
costs) ubrajaju se svi troškovi potrebni za uporabu, održavanje i logističku potporu
građevine, tijekom cijelog njezina vijeka uporabe, i indirektni troškovi potrebni za
upravljanje ovom etapom.
Primjer strukture troškova upravljanja uporabe i održavanja građevina prikazan je
na slijedećoj Slici 6.
NIVO 1: Projekt
NIVO 2: Etape
NIVO 3: Kategorije
NIVO 4: Elementi
NIVO 5: Aktivnost
IZV
OR
I PO
DA
TA
KA
47
Slika 6.: Primjer strukture troškova upravljanja uporabe i održavanja građevina (engl. Facility Management Costs)
Izvor: Marenjak S., El-Haram M., Horner R.M.W, 2002
48
Slika 7.: Primjer strukture troškova održavanja i zamjene istrošenih elemenata građevina
Izvor: Marenjak S., El-Haram M., Horner R.M.W, 2002.
49
Trošak pojedinih stavki, kao što su čišćenje može se procijeniti iz usporedbe s
drugim operativnim područjima. Na primjer, određene usluge obično će imati ''peer''
usluge u drugim područjima kojima se može pristupiti i pružiti niz usporednih
podataka troškova.
Kako JPP javna nabava obično uključuje dugoročni ugovor, učinak inflacije na
operativne troškove tokom ugovora može biti značajan. Međutim, za usporedbu
PSC-a svi se troškovi trebaju izraziti u cijenama bazne godine, odnosno učinak
očekivane buduće inflacije treba se isključiti. Dodatak se treba navesti samo za
očekivane promjene u relativnim ili stvarnim cijenama, odnosno gdje očekuje da će
cijena pojedinog ulaznog podatka rasti brže od prosječne razine cijene. Međutim,
prognoze promjena u cijenama moraju se temeljiti na pouzdanim izvorima sa
zabilješkama točnih prognoza. Ako dobre prognoze nisu dostupne, najbolje je
pretpostaviti konstantnu cijenu i izvesti analizu osjetljivosti da bi se razumjele
promjene u unosu ključnih cijena.
Prognoze očekivanih operativnih troškova PSC-a trebaju odražavati i razumno
predvidjeti poboljšanja u pružanju usluga ili učinkovitost štednje u javnom sektoru
koja se može postići tijekom trajanja projekta (npr. zbog efekta ''učenja'' ili
predvidivih tehničkih napredaka). Izvođenje ovog procesa procjene, u svezi s
potrebama da bi se osiguralo da troškovi izgradnje odražavaju najviši nivo današnje
prakse, osigurati će da PSC održava najbolju stvarnu vrijednost za novac koju može
isporučiti metoda tradicionalne javne nabave.
50
5.6. Prihodi treće strane
Predviđanje potencijalnog prihoda treće strane može biti osobito teško s aspekta
PSC-a, posebno tamo gdje je malo ili nimalo dostupnih povijesnih podataka. Dvije
ključne varijable, cijena i količina trebaju se identificirati zasebno, ali njihov
međusobni odnos (ili krivulja potražnje) se treba predvidjeti.
Prilikom procjene cijene koja će se naplatiti trećoj strani, treba ju razmotriti
naknade. Također može biti korisno razmotriti cijene alternativnih izvora istih ili
sličnih usluga.
Prilikom predviđanja vjerojatnih zahtjeva treba uzeti u obzir stručnog
savjetnika. Međutim, količina vremena i novca uloženih u ovu vježbu trebaju
odražavati materijalnost iznosa koju su uključeni.
5.7. Vrijednost imovine
Neki JPP projekti uključuju racionalizirano korištenje postojeće imovine i
naknadno odlaganje viška sredstava. Treba obratiti pozornost na takav način
korištenja imovine pod tradicionalnom javnom nabavom pri izradi PSC-a.
Mogućnost odlaganja primitaka svakako ne treba zanemariti , ali procjene primitaka
moraju biti popraćene pouzdanim procjenama. Ovo je još jedno područje gdje treba
uzeti u obzir stručnog savjetnika.
Također treba razmotriti vrijednost imovine nastale tijekom projekta, na kraju
procjenjivanog razdoblja. Ispravno djelovanje u PSC-u ovisit će u dogovorima koji su
51
uključeni u alternativnu JPP javnu nabavu. To može značiti da se pojedini dijelovi
PSC-a ne mogu dovršiti dok se alternativni dogovori (JPP ) ne prekinu.
Ako na kraju izrade JPP ugovora javni sektor prihvati sredstva za ništa ili samo
nominalno razmatranje, onda je ekonomski učinak takav da dobavljač mora zaraditi
povrat na svoju početnu investiciju kroz usluge naplate tijekom razdoblja pružanja
usluga.
Ako pri završetku izrade JPP ugovora, javni sektor ima mogućnost platiti iznos
jednak tržišnoj vrijednosti na kraju ugovora, kako bi zadržao imovinu, ili ne platiti i
odustati od imovine, onda ista ostaje u vlasništvu vlasnika. U ovom slučaju nije
potrebna odbitak rezidualne vrijednosti od NSV-a od usluga plaćanja za
izračunavanje NSV usluga primljenih pod JPP. Međutim, za izračun PSC-a odbitak
je potreban kako bi se izbjeglo prekoračenje troškova usluga (inače PSC će
predstavljati trošak usluge za X godina + trošak imovine za Y godina uz preostale
ekonomski isplative X godina usluga).
Gdje se zahtijevaju procjene rezidualne vrijednosti mora se paziti kako je
osigurana vrijednost u skladu s razinom održavanja preuzetom u operativnim
troškovima.
5.8. Matrica rizika
Analiza rizika i izrada matrice rizika objašnjena je u poglavlju 6.
Primjer matrice rizika je u dodatku, u poglavlju 11.
52
5.9. Diskontirani tok novca
Ovo je središnja komponenta PSC dokumentacije. Detaljizira tok novca
uključujući učinak bilo koje prilagodbe rizika, generiranog od javne nabave, a
izračunava ukupni NSV projekta.
Diskontiranje je ključni proces u procjenama projekta. Učinak diskontiranja je
da pokaže različite vrijednosti i raspone budućih novčanih tokova prema današnjim
vrijednostima, tj. da bi se izračunao niz neto sadašnjih vrijednosti (NSV) za buduće
novčane tokove. U slučaju PSC-a, NSV je zapravo stavka neto troška.
Diskontiranje je posebno važno za JPP jer su tokovi novca PSC-a i JPP-a različiti.
Izračun NSV iz diskontiranog toka novca sadržava veliku količinu informacija
iz različitih izvora u jednom broju. To otvara prostor za niz grešaka koje se mogu
pojaviti , uključujući:
• Računalne pogreške zbog netočnih formula u tablicama
• Pogrešan izračun NSV zbog pogrešnih datuma
• Da ključne pretpostavke predviđanja financija nisu dosljedne sa svojim
izvornim podacima, i
• Pogreške primjenjujući ažurirane informacije na postojeći primjer PSC-a
koje su rezultirale od ne dosljednosti između sažetka podataka i
popratnih podataka.
Uvijek će postojati neki rizik od pogrešaka u bilo kojem financijskom predviđanju, ali
s rizikom se treba upravljati i minimalizirati ga koliko je god moguće.
53
Tehnike koje pomažu spriječiti greške uključuju:
• Osigurati jasan revizijski trag iz izračuna NSV za ne diskontirani tok
novca na osnovnim pretpostavkama računajući tok novca za PSC sa
vidljivim tragovima pretpostavki. To će pomoći recenzentu
identificirati ne konzistentnost ili neke druge pogreške.
• Diskontni faktor korišten za tok novca trebao bi biti prikazan kako bi se
smanjila mogućnost nejasnoća preko temeljnih datuma za diskontiranje
toka novca; i
• Financijski podaci trebali bi koliko je to moguće biti jednostavni kako bi
se smanjio rizik od aritmetičke pogreške i netočnosti.
U slučaju lokalne samouprave izbor ispravne diskontne stope može biti složeniji
jer lokalne vlasti imaju veći broj izvora financiranja i neće nužno smatrati određeni
postotak kao razumnu aproksimaciju njihovih kapitalnih troškova. Međutim,
financiranje lokalne vlasti uglavnom dolazi iz transfera središnje državne vlasti ili iz
kredita od kreditnih zajednica. Lokalne vlasti mogu napraviti provjeru s analizom
osjetljivosti na diskontnu stopu za vlastite svrhe.
Ponekad se predlaže da rizik pridružen pojedinom projektu opravda drugačiju
diskontnu stopu. Pristup koji se predlaže ovdje je da se prilagodi tok novca da
odražava rizik i zadrži realnu diskontnu stopu.
Realna diskontna stopa je realna stopa i stoga se mora primijeniti na tok novca
izražen u realnim uvjetima, tj. bilo koji opći učinci inflacije moraju se ukloniti.
54
Tok novca se može zaokružiti prije diskontiranja sve dok se zaokruživanjem
materijalno ne utječe na ukupnu NSV.
Izvješće o novčanom toku prikazuje tri tipa aktivnosti: poslovnu aktivnost,
investicijsku aktivnosti i financijsku aktivnost (Chang, Chen, 2001).
• Poslovna aktivnost obuhvaća:
o Primici: operativne aktivnosti, primljeni krediti (glavnica) i razvoj zemljišta,
o Izdaci: troškovi uporabe i održavanje, Obveze po kreditima (glavnica +
kamata), autorskih prava i poreza.
• Investicijska aktivnost uključuje gotove sve izdatke koji uzrokuju odljeve
novca u što se ubrajaju troškovi građenja, financiranja, nabava strojeva i opreme i
zamjena strojeva i opreme. Jedini primici su prodaja strojeva i opreme.
• Financijska aktivnost uključuje kratkoročne i dugoročne zajmove, izdatke
izdanih dividendi i sl.
Cilj izvješća o novčanom toku jest da se prikažu zahtjevi za novcem i višak
novca u svakom trenutku tijekom razmatranog vremenskog razdoblja (Chang, Chen,
2001). koliko se u pojedinom trenutku pojave potrebe za novcem za koje nije
osiguran dostatan iznos novca potrebno je poduzeti mjere kako bi se osigurao novac
za podmirenja nastalih potreba za novcem.
Novčani tok sadrži:
• Izdatke
55
• Primitke
• Neto-primitke
U investicijskim analizama koriste se dva tipa novčanog toka:
• Financijski tok
• Ekonomski tok
Financijski tok
Financijski tok izrađuje se u tabličnom obliku gdje reci označuju strukturu
financijskih tokova, a stupci pojedina razdoblja u vijeku projekta ili dinamiku
financijskih tokova u vremenu. Financijski tok izrađuje se na osnovi stalnih tržišnih
cijena i službenih deviznih tečajeva. Struktura financijskih tokova sastoji se od tri
temeljne grupe stavaka (Bendeković i drugi, 1993), (Batarelo i drugi, 1994),
(Bendeković i drugi, 2007):
o primici
o izdaci
o neto-primici
Financijski potencijal podrazumijeva raspoloživa sredstva plaćanja u vijeku
Investicijskog projekta, kao što su gotov novac, akreditivi i ostalo (Bendeković i
drugi, 1993). Veličina financijskog potencijala projekta ovisi o priljevu i odljevu
financijskih sredstava u pojedinom razdoblju vijeka projekta, tj. ovisi o Financijskim
tokovima Investicijskog projekta.
56
Primici u Financijskom toku su svi priljevi financijskih sredstava u projekt, a
uključuju slijedeće temeljne stavke (Bendeković i drugi, 1993), (Batarelo i drugi,
1994):
• ukupni prihod
• izvori financiranja (vlastita i tuđa)
• ostatak vrijednosti projekta (uključuje preostalu vrijednost osnovnih
sredstava, obrtnih sredstava i rezervi)
Izdaci u Financijskom toku su oni poslovni događaji koji smanjuju financijski
potencijal projekta, tj. svi odljevi financijskih sredstava iz Investicijskog projekta bez
obzira o kojem je obliku sredstva plaćanja riječ, te bez obzira na vlasništvo nad tim
sredstvima (Bendeković i drugi, 1993), (Batarelo i drugi, 1994):
• Dio izdataka rezultat je investiranja u cilju proizvodnje (ulaganja u investicije i
troškovi vezani uz investicije) koji djeluju istovremeno na smanjenje i ekonomskog i
financijskog potencijala Investicijskog projekta:
o troškovi osnovnih sredstava (bez amortizacije), obrtnih sredstava, materijalni
troškovi, bruto plaće i sl.
o ostalo
• Dio izdataka posljedica je korištenja financijskog potencijala koji nije stvoren
unutar investicijskog projekta, pa isti označuju povrat prethodno primljenih
financijskih sredstava što znači da smanjuju financijski, ali ne i ekonomski potencijal
Investicijskog projekta:
o otplata kredita (anuitet = glavnica + kamata),
57
o dividende
o ostalo
• Preostali izdaci
o Razne police osiguranja,
o porezne obveze (PDV, porez na dobit),
o izdvajanja u rezerve
o ostalo
Neto-primici u Financijskom toku Investicijskog projekta razlika su između njegovih
primitaka i izdataka.
Ekonomski tok
Ekonomski tok izrađuje se u tabličnom obliku gdje reci označuju strukturu
ekonomskih tokova, a stupci pojedina razdoblja u vijeku projekta ili dinamiku
ekonomskih tokova u vremenu.
Struktura ekonomskih tokova sastoji se od tri temeljne grupe stavaka
(Bendeković i drugi, 1993):
o izdaci
o primici
o neto-primici
58
Ekonomski tok razlikuje se od financijskog toka po tome što se među primitke
ne uključuju izvori financiranja, a među izdatke ne uključuju izdaci za otplatu
zajmova (Batarelo i drugi, 1994).
Ekonomski tok izrađuje se na osnovi stalnih tržišnih cijena, i službenih deviznih
tečajeva (Bendeković i drugi, 1993):, (Batarelo i drugi, 1994).
Ekonomski tok projekta sadrži informacije o onim poslovnim događajima što
utječu na kretanje ekonomskog potencijala projekta, što podrazumijeva primitke i
izdatke koji su stvoreni unutar investicijskog projekta (Bendeković i drugi, 1993).
Treba uzeti u obzir sve posljedice kašnjenja u izgradnji, uključujući
nedostupnost usluga prema klijentu. U nekim slučajevima to se može lako izraziti u
najmanjem novčanom toku, npr. dodatni troškovi zadržavanja zatvorenika u
policijskim stanicama zbog kašnjenja u završetku izgradnje zatvora, ili trošak
provođenja obuke na zrakoplovima zbog odgode u radu simulatora.
Prilagodba rizika operativnih troškova može uključivati utjecaj kašnjenja izgradnje.
Na primjer, posljedica kašnjenja u završetku nove zgrade može rezultirati u velikim
operativnim troškovima nastalim u dužem vremenu nego se očekivalo.
59
Analiza toka novca treba uključivati procjenu bilo kojih potvrda dobivenih od
prodaje viška imovine na početku ili kasnije, kada imovina postaje višak zbog
izgradnje novih objekata.
5.10. Analiza osjetljivosti
Analiza koja opisuje ponašanje investicijskog projekta u realnim uvjetima tj.
analizira Elastičnost investicijskog projekta naziva se Analiza osjetljivosti.
Cilj analize osjetljivosti je procjena prihvatljivost investicijskog projekta ukoliko
se kritični parametri investicije budu mijenjali (Bendeković i drugi, 1993),
(Bendeković i drugi, 2007).
Kritični parametri investicijskog projekta su oni parametri koji svojom pojavom
imaju najveći utjecaj na učinkovitost investicijskog projekta tj. značajno utječu na
učinkovitost projekta i istovremeno su naglašeno neizvjesni (Bendeković i drugi,
1993).
Analiza osjetljivosti jest procedura koja se koristi za predviđanje utjecaja
promjena ulaznih veličina u modelu na rezultate modela (Jovanović, 1999).
Svi rezultati testiranja osjetljivosti trebaju se zabilježiti i sumirati.
60
5.11. Dodaci
Sve relevantne tablice, izvješća (npr. sažetak kapitalnih troškova, operativnih
troškova, Koeficijenti pokrića duga i sl.), matrice, detaljne izračune, izvore
informacija, izjave i opravdanja ključnih pretpostavki trebaju biti uključeni kao
dodaci PSC-u.
Tablice trebaju biti prikazane jasno, jednostavno i pristupačno, kao i vremenski
rokovi (npr. gantogram) projekta.
61
6. ANALIZA RIZIKA
Rizik projekta je, kako ga definira PMI u PMBOK-u , nesiguran je događaj ili
stanje koje, ako se pojavi, ima pozitivan ili negativan utjecaj na barem jedan od
ciljeva projekta – na rokove, troškove, kvalitetu ili predmet projekta. Rizik može
imati jedan ili više uzroka, a njegova pojava jednu ili više posljedica. Prema tome,
rizik se shvaća kao prijetnja uspjehu projekta, ali i kao prilika za povećanje šansi za
uspješnu realizaciju projekta.
Uobičajeno poimanje rizika, međutim, uglavnom se odnosi na njegov negativan
utjecaj na projekt. CIRIA (2005) pod rizikom projekta podrazumijeva mogućnost
pojave neželjenih doganaja koji otežavaju provedbu projekta, a karakteriziraju ga tri
osnovne osobine: neizvjesnost, potencijalni gubitak i vremenska komponenta.
Neizvjesnost pojave rizičnih događaja nikada se ne može potpuno otkloniti. Rizik
podrazumijeva mogućnost nekog oblika gubitka, pa čak i ako početni gubitak u
konačnosti može rezultirati dobitkom, rizik se promatra kao gubitak.
Vremenska komponenta rizika značajna je za planiranje odgovora na rizik. Ove
komponente razmatraju se kao kriteriji za određivanje mogućnosti upravljanja
rizikom.
Vukmir i Skendrović (1991) definiraju rizik kao stupanj izloženosti negativnim
događanjima i njihovim vjerojatnim posljedicama. Drugim riječima, rizik projekta je
kumulativni učinak neizvjesnih događaja koji bi ozbiljno mogli ugroziti ciljeve
projekta.
62
Rizik se povećava s povećanjem izloženosti izvorima opasnosti, a smanjuje
učinkovitom zaštitom od njihovih nepovoljnih utjecaja.
Prijenos rizika u JPP projektima
U JPP modelima, putem kojih se realiziraju veliki investicijski projekti, postoji,
kao prednost, mogućnost prijenosa rizika od strane koja je predodređena da snosi
potencijalne rizike na druge sudionike u projektu/projektima, koji te rizike mogu
preuzeti na najbolji mogući način.
Vlada ne pokušava u JPP projektima prenjeti rizike na privatan sektor, budući
isti u velikoj mjeri ostaju na njoj.
U projektima u kojima se rizici prebacuju na privatnog partera, isto se čini kako
bi se stvorilo poticajno ozračje i inicijativa kod privatnog partnera koji će ga tada
motivirati da koristeći efikasniji risk management isporuči veći “value for money”.
Općenito, Vlada je obvezna osigurati uredno funkcioniranje javnog sektora i
omogućiti dostupnost korištenja svih sredstava potrebnih za isto, dok je privatni
partner odogovoran za isporuku samo onog dijela sredstava i/ili usluga za koje je
sklopio ugovor.
U slučajevima gdje takav prijenos rizika nije moguć, postoji niz “osigurača”
javnog sektora za urednu dostavu ugovorenih obveza privatnog partnera, ali
ugovaratelj snosi rizik do visine ukupnog duga i kapitala u projektu.
Ukupan rizik privatnog partnera sastoji se od ukupnog iznosa postojećeg duga
(po projektu) i od iznosa investiranog kapitala (uloženog od ugovornih ili treće
strane).
63
Rizici koje Vlada pokušava prenjeti posebno su identificirani i egzaktno
ograničeni. U JPP projektima, tipični rizici koji se prenose jesu:
• rizik nezadovoljavanja očekivanih standarda prilikom izvođenja;
• rizik prekoračenja troškova tijekom izgradnje;
• rizik prekoračenja terminskih rokova tijekom izgradnje;
• rizik postojećih troškova dobavljača i rizik budućih potencijalih troškova
održavanja imovine;
• rizik nastanka industrijske ili fizičke štete na sredstvima i/ili objektima
(imovini);te
• određeni tržišni rizici povezani sa projektom.
Kod većine JPP projekata, rizici prenešeni sa javnog na privatni sektor se dalje
prenose između sudjelujućih privatnih partnera na projektu, i to na način da ključni
partner u konzorciju privatnih partnera distribuira predmetne rizike između
involviranih podizvođaća (privatnih sudionika u projektu).
Jedan ili više investitora mogu biti vlasnicima konzorcija. Neki od tih ulagača, tj.
dioničara, mogu također biti ugovorni partneri centralnom konzorciju, iako je
najčešće slučaj da su investitori zasebni partneri na projektu. Konzorcij će se također
zadužiti, bilo putem kredita banaka ili putem izdavanja obveznica, a kako bi mogao
financirati izgradnju i druge operativne troškove na projektu. Spomenuti iznos
zaduženja konzorcija također predstavlja bitan rizik na projektu, ako se pokaže da
64
konzorcij nije u mogućnosti servisirati svoje obveze (nastale po realiziranim
zaduženjima).
Unutar ovakve strukture, privatni sektor realocira rizike na one strane/partnere
na projektu koji iste mogu na nabolji način prihvatiti. Tipični primjeri za to jesu:
• glavni izvoditelj radova pruzima rizik projektiranja, izvođenja,
troškovnih i rokovnih prekoračenja
• tvrtka za održavanje unutar TPN preuzima rizik vremena i plaćanja
naknade za pružene usluge
• osiguravatelji preuzimaju rizik osiguranja građevine tijekom građenja
• TPN ( Konzorcij) preuzima rezidualne rizike kao što su rizik izvođenja
glavnog izvoditelja radova
Uspješni JPP projekti imaju za cilj optimalnu raspodjelu rizika između javnog i
privatnog sektora. Postoje određeni rizici koje na najbolji način može preuzeti Vlada,
te za koje ne bi bilo optimalno da ih preuzme bilo koja druga strana na projektu (ne
bi se ostvarili jednaki efekti VFM-a za javni sektor da ih preuzme netko osim Vlade).
Dok se rizici nabrojani niže najčešće preuzimaju od strane javnog sektora, JPP
ugovori ipak sadrže određene provizije kojima se ograničava stupanj prenošenja
predmetnih rizika.
Rizici koji najčešće ostaju pod javnim sektorom su:
• rizik da li je ugovorena usluga (temeljem projekta) adekvatna željama i
očekivanjima javnosti;
65
• rizik mogućnosti promjene zahtjeva/referenci javnoga sektora u
budućnosti
• u većini sučajeva i rizik stupnja korištenja objekta za vrijeme trajanja
ugovornog odnosa
• generalni rizik inflacije (za pregovore, često se definira kao dijeljeni
rizik).
6.1. Matrica rizika
Izrada matrice rizika temeljni je dio procesa JPP javne nabave i obično je
integrirana u izradu PSC-a. Izrada matrice rizika obično obuhvaća sljedeće
korake:
• Identifikacija rizika koji su uključeni u projekt,
• Procjena utjecaja tih rizika,
• Procjena vjerojatnosti pojave tih rizika, i
• Izračun financijskog utjecaja ( i rasponi mogućih ishoda).
Daljnja važna pitanja u analizi rizika nakon izgradnje matrice rizika su:
• Testiranje osjetljivosti rizika, poslije koje obično slijedi izračun učinka i
vjerojatnosti individualnih rizika i izrade tablice diskontiranog toka
novca.
• Kategorizacija tih rizika, posebno u pogledu raspodjele rizika do
promjene kategorije rizika
• Razvoj politike i postupaka za upravljanje i ublažavanje rizika
66
Izrada matrice rizika objašnjena je u priručnicima za rizike napisanim od
raznih nezavisnih autora. Neki od njih su:
• RAMP – Analiza rizika i upravljanje projektima
• PRAM – Analiza rizika projekta i upravljanje, i
• CIRIA – Kontrola rizika
Svi ovi priručnici imaju primjer forme, tablica, matrice, ilustracije i sl., što
može biti od velike koristi za izgradnju matrice rizika.
6.2. Identifikacija rizika
Prvi korak je identificirati sve rizike koji mogu biti relevantni za projekt. Po
ovom popisu će se vršiti praćenje procjena i eventualan raspodjela rizika kroz
proces javne nabave i kasnije će se po tome izraditi matica rizika (Vukmir B.,
Skendrović V., 1991). Razvoj ovakvog alata za upravljanje projektima je
iterativan proces i njega će se koristiti tokom cijelog projekta. Daljnji rizici
mogu se prepoznati u bilo kojem trenutku tijekom provjere javne nabave. Ako
se prepoznati daljnji rizici uvrste u izračun troškova JPP-a, onda se PSC
također mora prilagoditi tim rizicima.
Za velike projekte ovaj će proces biti kao velika vježba jer broj odvojenih rizika
i količina međusobnih odnosa tih rizika može biti vrlo značajna. U tom
slučaju, a pogotovo za neobične projekte, radionice ili ''brain-storming''
sastanci pomoći će vam sveobuhvatno pokriti sva područja rizika.
Za takve vježbe, trebalo bi uključiti što veći broj iskusnih ljudi iz javnih i
privatnih sektora. Mogući sudionici uključuju menadžere javne nabave,
67
financijske i ekonomske savjetnike, stručnjake za arhitekturu, građevinu i
osiguranje, stručne pregovarače, odvjetnike i osobito menadžere koji se bave
operativnim uslugama i koji stvarno razumiju sve operativne rizike koji su
bitni.
Tamo gdje je moguće, za projekte koji imaju sličan JPP ugovor, trebali bi
kontaktirati menadžere tih ugovora i prema njihovom iskustvu napraviti
identifikaciju rizika, kao i savjetovati se s revizijama i ocjenama završenih
projekata.
Također je poželjno da se angažiraju konzultanti koji imaju potrebna znanja u
olakšavanju provođenja vježbe identifikacije rizika. Međutim, važno je imati
na umu da će svaki projekt imati određene značajke jedinstvene za svoje
poslovno područje i/ili lokaciju i angažman konzultanta ne eliminira potrebu
za značajnim sudjelovanjem tima za upravljanje projektima kako bi se
osiguralo potraživanje za ispitivanje specifičnih rizika projekta. Vrijednosti
ulaznih podataka od konzultanta biti će direktno proporcionalni kvaliteti
izračuna koje će dostaviti članovi tima od klijenta koji u potpunosti razumiju
specifične rizike projekta. Puna suradnja svih članova tima u ovoj fazi projekta
ključna je da osigura potpuno razumijevanje problema prije nego se suoče s
privatnim sektorom na suprotnoj strani pregovaračkog stola. Iz toga slijedi da
bi glavni pregovarač trebao biti uključen u proces identifikacije rizika.
Registar rizika mora biti opsežan koliko je to moguće. Čak i ako uzmemo u
obzir da je teško kvantificirati utjecaj ili vjerojatnost, npr. više sile, važno je da
ste predvidjeli te rizike.
68
6.3. Kvantifikacija posljedica rizika
Nakon što smo identificirali sve relevantne rizike koji će biti uključeni u
matricu rizika, potrebno je kvantificirati i procijeniti vrijeme mogućih
posljedica. Neka literatura na ovu temu odnosi se ''kvantificiranje'' i ''ne
kvantificiranje'' rizika. Svakako je uobičajeno započeti s lakšim rizicima koji
su podložni kvantifikaciji i s drugima koji su teže podložni. Opasno je izbaciti
rizik, jer to sugerira kako postoji rizik, koji nije kvantificiran ranije, koji nikada
ne može biti kvantificiran te se stoga mora zanemariti. Takvi rizici su
relevantni kao i lako kvantificirani rizici na ukupnoj odluci dali JPP ponuda
predstavlja vrijednost za novac.
Najbolje metode za kvantifikaciju utjecaja identificiranog rizika ovisit će o
raspoloživim informacijama. Kao opće pravilo, najbolji pristup trebao bi biti
empirijski pristup kad god je to moguće, a kad nije onda se koristi razuma
aproksimacija, ali ne da cilj budu ne realne ili lažne razine točnosti. Što to
znači u praksi, ovisi o prirodi rizika.
Cilj je uvijek dobiti nepristranu procjenu troškova za javnu nabavu (tj.
procjenu gdje je šansa za optimističnu procjenu ista kao i šansa za
pesimističnu procjenu). Budite oprezni razlikovati između planiranih
troškova (koji pretpostavljaju da sve ide dobro) i očekivanih troškova (koji
uključuju naknadu za probleme kao što je trošak i vrijeme prekovremenih
radova na temelju prošlih iskustava). PSC se mora temeljiti na očekivanim
troškovima.
Tipično, kad smo kod očekivanih troškova, oni će uključivati dodavanje
postotka izvorne procjene vodeći računa o pristranosti sustavnog optimizma u
procjeni troškova. Međutim, ne bi smjeli samo dodati proizvoljni postotak na
69
vrlo širokom troškovnom području. Prilagodbe se trebaju temeljiti na iskustvu
i relevantnim bazama podataka i primijeniti na pojedine elemente troškova.
Kvantifikacija utjecaja projektnih rizika može se lakše napraviti brendiranjem
rizika u manje kategorije prema njihovom utjecaju. Na primjer, priručnik
CIRIA-e (CIRIA, 2005) sugerira kategorije katastrofalni, kritični, ozbiljni,
marginalni i zanemariv. Količina vremena i resursa koji se posvećeni
kvantifikaciji rizika trebaju se adekvatno vrednovati.
Čak i kad se na prvi pogled čini da je nemogući trošak rizika, on bi se trebao
uvrstiti u matricu rizika, te kasnije ispraviti podatke kada se dođe do pravih
informacija. Ignoriranje teških rizika nije opcija, jer takvi rizici u konačnici
utječu na cijenu naplate od javnog sektora za isporučene usluge. Zato, iako ti
rizici ne mogu imati detaljne troškove, to će biti od koristi javnom sektoru da
identificira rizike i da prema čimbenicima koji utječu na ovaj rizik budu
osjetljivi. Na primjer, to može pomoći kako bi se izbjeglo stvaranje poziva za
pregovore koje privatni partner vidi kao ''ne ponude''.
Veće razumijevanje svih projektnih rizika također će pomoći javnom sektoru
da usporedi ponude privatnog sektora sa PSC-om.
Prilikom procjene posljedica bilo kojeg rizika, ne bi trebali ograničiti svoje
razmišljanje samo na direktne učinke.
Razmišljajte što je šire moguće kako bi osigurali da su svi međusobno
povezani utjecaji uključeni. Posebno je važno gdje događaj uzrokuje kašnjenje
i gdje se nalazi na kritičnom putu.
Utjecaj nekih rizika je da utječu na troškove izgradnje. Na primjer, ako početak
uporabe novih građevina nije dostupan na vrijeme, mogući povezani utjecaj
sadržavati će:
70
• Trošak iznajmljivanja alternativnih prostora ili nastavak korištenja
postojećih prostora
• Trošak održavanja ovih prostora
• Izgubljeno vrijeme upravljanja kao rezultat mogućih sporova
• Ako je prikladno, treba povećati premije.
71
Krajnji cilj je biti u mogućnosti da se mogu dodati posljedice svih rizičnih
elemenata za dobivanje predviđenog troška neto sadašnje vrijednosti i
prednosti projekta.
Treba poduzeti mjeru da se izbjegne dvostruko brojanje istih rizika, npr.
pogrešno računanje troškova osiguranja dostupnih da pokriju određeni rizik i
pored toga dodavanje utjecaja rizika koje pokriva takvo osiguranje.
Također je važno kako bi se donijele razumne procjene o pojavi posljedica
svakog rizika jer to će utjecati na NSV.
6.4. Procjena vjerojatnosti rizika
Nakon što smo identificirali rizike i procijenili moguće posljedice, nakon toga
je potrebno procijeniti vjerojatnost ili mogućnost pojave svake od mogućih
posljedica.
Ključno pitanje je kako doći do relevantnih vjerojatnosti, na način da je isto
razumno, konzistentno i transparentno. Baza podatka iz troškova u prošlim
sličnim javnim nabavama (i usporedbama sa originalnim procjenama) je
idealan izvor informacija. Međutim, u većini slučajeva ovaj tip kvalitetnih
informacija nije dostupan, a cilj bi trebao biti da se zamisli pristup koji je što
bliži idealnom.
Čak i ako je unutar baze podataka dostupna, procjena vjerojatnosti treba se
radije temeljiti na iskustvu nego na proizvoljnim procjenama. Svi interni
podaci trebaju se iskoristiti u potpunosti. Mogućni izvori informacija
uključuju:
72
• Industrijske informacije o raznim kategorijama Ukupnih životnih troškova –
kao što su Quarterly Building cijena i indeksi troškova u UK i drugi.
• Specifični sektori za istraživanje kao što su baze podataka stvarnih
projekata - studije pojedinih slučajeva, i podaci o troškovima i
vremenskim prekoračenjima građevinskih projekata.
Druga mogućnost izvora informacija je angažiranje vanjskih konzultanata.
Ako su konzultanti angažirani, važno je zapamtiti da tko god radi procjenu
vjerojatnosti budućih događaja, njihova procjena se treba temeljiti na iskustvu
prošlih projekata zajedno sa predvidivim promjenama koji mogu pridonijeti
napretku. Klijenti bi trebali ispitati dali su njihova vlastita iskustva relevantna
i dali su onda sustavno zabilježena, uspoređena i ocjenjena. Često je važno
razlikovati prekoračenje troškova za manje projekte ili onih koji su uspješni
manji ugovori i veliki pojedinačni ugovori gdje su rizici od prekoračenja
troškova i vremena veći.
Bez obzira koji se izvor informacija koristi, klijent odgovorni za više od jednog
JPP projekta trebaju osigurati da se generički rizici procjenjuju na dosljednoj
osnovi.
Procjena vjerojatnosti nije egzaktna znanost i neizbježne pretpostavke,
ponekad neke vrlo hrabre, moraju se donijeti. Nema ništa loše u tome, ali je
važno kako bi se osiguralo da su pretpostavke razumne i potpuno
dokumentirane, jer će se možda koristiti kasnije u postupku nabave.
Postoje neki rizici kojima je vjerojatnost događaja koji se javljaju niska, ali rizik
se ne može odbaciti kao zanemariv ako je ekonomski učinak velik, kao npr.
rušenje mosta. U ovom slučaju male promjene u pretpostavljenim
vjerojatnostima mogu imati veliki učinak na očekivanu vrijednost rizika. Ako
postoji sumnja u sposobnost stvaranje adekvatne procjene vjerojatnosti, to je
73
najbolja praksa da se smanji rizik, koristeći subjektivnu vjerojatnost i stanje do
kojeg ste došli, a ne da se rizik uopće ignorira.
Klijenti bio također trebali biti spremni preispitati početne procjene kako se
pregovori budu razvijali, ako smatraju da se saznalo nešto novo što značajno
utječe na početnu procjenu.
Koristan pristup opisan je u CIRIA-ovom priručniku za kontrolu rizika. Ovaj
pristup klasificira vjerojatnost rizika u široke kategorije (eg. česte, vjerojatne,
povremene, udaljene ili nemoguće), a svaka kategorija je vjerojatnija deset
puta od slijedeće.
Test točnosti procjene vjerojatnosti konačno će biti ostvarenje stvarne
vrijednosti. Tim odgovoran za upravljanje ugovorom uvijek treba u
potpunosti bilježiti promjene i uspoređivati ih s izvornom PSC procjenom.
Baze podataka izgradnje i održavanja biti će važne za razvoj baze znanja u
javnog sektora i kritične za uspjeh u analizama JPP ponuda u budućnosti.
Klijenti trebaju biti spremni za razmjenu znanja ako surađuju s drugim javnim
sektorima i to će pomoći da se širi najbolja praksa u cijelom javnom sektoru.
6.5. Analiza osjetljivosti
Prije provedbe procesa analize osjetljivosti potrebno je odrediti rubne uvjete
analize osjetljivosti što sadrži sljedeće:
• izbor kritičnih parametara,
• način i područje varijacije kritičnih parametara,
• pridruživanje troškovnog nazivnika kritičnom parametru,
74
• pridruživanje vjerojatnosti nastupa pojedinoj investicijskoj alternativi.
Postoji beskonačno mnogo parametara koji u realnim uvjetima djeluju na
investicijski projekt, međutim analiza svih parametara kao i njihovih
međusobnih kombinacija nije moguća. Cilj izbora kritičnih parametara
investicijskog projekta je smanjivanje skupa parametara koji se
razmatraju i definiranje kritičnih parametara investicijskog projekta.
Najčešće analizirani kritični parametri su sljedeći:
• opseg plasmana na tržištu (npr: javna garaža, ukoliko dođe do pada
potražnje za parkirnim mjestima u garaži, koliki pad potražnje može
investicija izdržati, a da ostane profitabilna),
• nabavna cijena ulaznih podataka, npr. troškova održavanja i sl.
• stopa inflacije
• diskontna stopa.
Svi kritični parametri mogu varirati i djelovati na investicijski projekt na tri
načina:
• po iznosu,
• po intenzitetu djelovanja (vrijeme djelovanja),
• po alokaciji pojavljivanja na vremenskoj osi investicijskog projekta.
75
6.6. Alokacija rizika
Jedan od razloga za cjelovitu analizu rizika u JPP-JPP procesu je kako bi se
omogućilo razmatranje da li odgovornost za financijske posljedice bilo kojeg
rizika javne nabave treba dodijeliti dobavljaču. Cilj je dobiti optimalnu
ravnotežu rizika od prijenosa rizika, kad god je korist za klijenta veća od
troška prijenosa, kao i nadogradnja iskustva za komercijalne pregovore, manje
će se vremena potrošiti pregovaranjem o alokaciji glavnih rizika.
Konačno stanje je postignuto samo nakon detaljnih pregovora između
stranaka. Međutim, ranije, ako je potrebno, dodjeljuje se rizik strankama
(klijent ili dobavljač), poželjno je i korisno razgovarati dali je predložak
prikladan.
Budući da različite ponude privatnog sektora mogu predložiti prijenos
različitih kombinacija rizika, izrada valjane usporedbe između ponuda (a
kasnije izradu valjane usporedbe između ponuda privatnog sektora i PSC-a)
kritično je ovisna o tome dali se raspodjela rizika treba ubrajati.
Neke jednostavne analize rizika mogu pomoći u zadatku alokacije rizika. U
početku, svi relevantni i materijalni rizici trebaju se identificirati i dodijeliti
PSC-u, jer će svi ti rizici u tradicionalnom modelu ugovaranja biti kod javnog
sektora.
76
Međutim, JPP proces nastojat će prenijeti neke od tih rizika. Stoga, kako se ti
rizici identificiraju, biti će korisno klasificirati ih, u preliminarnom načinu u
sljedeće dvije kategorije:
• Onima za koje se u početku mislilo da će se prenijeti iz javnog sektora
prema izvršitelju ( rizik dizajna, recimo, može biti dodijeljen toj grupi ),
i
• Onima za koje se u početku mislilo da će se zadržati u javnom sektoru
(rizici inflacije, recimo, može biti dodijeljen toj grupi ).
77
Za neke rizike će se u početku misliti da su potencijalno prenosivi ili zadrživi,
tj. oni su ne svrstani i biti će glavni fokus pregovaračkog procesa. Moguće je
da će se mnogi rizici razvrstani u ovu grupu dijeliti po stranama prema
formulama definiranim u nekom dijelu konačnog pregovaračkog ugovora.
Mora se shvatiti da je ovo samo preliminarno dodjeljivanje i rizici koji u
početnoj fazi mogu biti ne svrstani, kasnije mogu ispasti prenosivi. Ova
podjela nije nepromjenjiva.
Ova preliminarna zadaća rizika treba biti napravljena imajući na umu vodeće
načelo alokacije rizika.
Rano razmatranje očekivanih alokacija rizika biti će korisno u poštivanju
navedenih rizika u JPP ponudi i pregovaranju s ponuđačima privatnog
sektora. Na primjer, rizici kategorizirani kao prenosivi mogu se identificirati
kao ne svrstani rizici sa stajališta klijenta, a s obzirom za prijenos rizika u
kategoriju zadržanih imati će tendenciju dovesti do ishoda slabe vrijednosti
za novac.
Kasnije u tom procesu, kada se pregovara ili zaključuje za određeni projekt
javne nabave (a kada je konačna odluka ili alokacija donesena), set rizika
obuhvatit će sljedeće tri kategorije:
• Onima koji su preneseni iz javnog sektora do uspješnog ponuditelja
• Onima koji su zadržani od strane javnog sektora
• Onima koji su ugovorom dogovoreni da se dijele s obje strane (tj. jedan
dio rizika je prenosiv, ali drugi je zadržan). Vidjeti primjer alokacije
rizika u poglavlju broj 11.
Pednosti prijenosa rizika imaju tendenciju biti male kod malog ekonomskog
utjecaja rizika (na primjer, ako se inflacija malo razlikuje od prognoze) ili zato
što je vjerojatnost materijalnih troškova vrlo niska (na primjer, ako se dogodi
78
viša sila). Na primjer, predloženi pristup matrici ilustriran je u CIRIA-ovoj
knjizi (CIRIA, 2005).
Gdje su prednosti transfera vrlo male, trebalo bi biti prilično brzo moguće
zaključiti, da trošak prijenosa koji će uključivati jednokratnu cijenu koja
određuje rizik na razini pogodnoj za uključivanje u pravni ugovor, da će
prevagnuti prednosti. Treb biti oprezan te izbjeći trošenje previše vremena za
ocjenjivanje malih rizika, jer to može biti skuplje od bilo kakve ostvarene
uštede. Rizici malog utjecaja/male vjerojatnosti vjerojatno neće imati značajan
utjecaj na PSC i treba im dati korespodentno nisku razinu prioriteta.
Interakciju između rizika i kako će se tijekom vremena upravljati ugovorom
također treba uzeti u obzir. Kada stvari krenu lošim putem u projektu, to je
obično zbog niza različitih rizika koji djeluju zajedno. Nije uvijek poželjno ili
čak moguće, da se izdvoji svaki pojedini rizik i analizira u izolaciji od ostalih
rizika.
Ponekad će imati smisao za određene pomoćne rizike da prate povezanu
alokaciju, više materijalnog, rizika. Ovo jednostavno pravilo također izbjegava
potrebu za dugotrajnom i skupom ugovornom raspravom. U praksi, može biti
najjednostavnije prepoznati relativno mali broj rizika koji se trebaju čuvati u
javnom sektoru, a cilj je prenijeti druge rizike projekta, čak i ako nisu
eksplicitno identificirani, na privatni sektor.
6.7. Zadržani rizici
Čak i nakon što su rizici identificirani i troškovno kvantificirani, ispitani su na
osjetljivost i značaj, dodijeljeni jednoj ili drugoj strani, klijenti još uvijek ne
mogu ignorirati problem rizika. Oni moraju upravljati zadržanim rizicima
79
kako bi se osigurali da su svedeni na minimum i ublaženi. To je važan dio
procesa smanjenja troškova javne nabave.
Mnoge rizike javne nabave tradicionalno snosi javni sektor, s namjerom da ih
treba minimizirati, kroz razvoj strategije rizika upravljanjem rizikom.
Međutim, čak i bez JPP-a, neki rizici mogu se prenijeti, na primjer, koristite
klauzulu izuzeća u ugovoru, ili uzimanja osiguranja. Ostali rizici mogu se
riješiti fizičkim ili logičkim uklanjanjem prisutnosti u projektu, na primjer,
putem zakonodavstva. Preostale rizike treba nadzirati i smanjivati kroz
životni vijek rizika, generalno od projekta, odnosno njegove pojedine faze
(npr. rizik izgradnje).
Smanjenje rizika je vezano za poduzimanje radnji koje kontroliraju rizike u
praksi. Smanjenje može kontrolirati jedno ili oboje, utjecaj i vjerojatnost.
Međutim neka praksa smanjenja može proizvesti nove rizike, ili može utjecati
na druge, a konzekvenca može biti poskupljenje projekta.
Općenito vrijedi pravilo da dobivanje informacija i stoga smanjenje
neizvjesnosti je važno sredstvo za snižavanje rizika. Na primjer, pokretanjem
pilot studije ili analize prethodnih iskustava može smanjiti rizike, kao što
može biti slučaj, korištenje standardnih dizajna i korištenje iskustava
operatera u dizajn fazama.
Ostale mjere uključuju unaprjeđivanje komunikacije i stjecanje stručnih
znanja. Osim toga, fleksibilna uporaba bodova u projektu, kada se nove
tehnologije i okolnosti mogu uzeti u obzir, može pomoći da se smanji rizik,
80
Najbolji način kako pratiti postupke smanjenja rizika usvojenih od JPP
izvršitelja je tako da bilo koje lekcije koje se ne mogu naučiti mogu se
primijeniti na naknadno upravljanje rizicima zadržanim od strane javnog
sektora.
Kontinuirano poboljšanje upravljanja rizicima u javnom sektoru može utjecati
na kvalitetu primjene prilagodbe rizika na budućim PSC-ovima.
81
7. KRATKI PRIMJER PSC-A
Kratki primjer PSC-a
JPP Projekt A
SADRŽAJ:
I. Uvod
II. Kapitalni troškovi
III. Operativni troškovi
IV. Diskontirani tok novca
V. Testovi osjetljivosti
VI. Prilozi
I. UVOD
U Uvodu se definira što je svrha ovog projekta i njegova ogranićenja?
U ovom primjeru, općenito kako bi se zadovoljile potrebe klijenta za
rekonstrukcijom ili gradnjom javne građevine te usluga definiraju se unutar
određenih navedenih parametara.
Opseg projekta, obuhvaća uporabu, održavanje i eventualno uklanjanje
postojećeg objekta i izgradnje, nabave, korištenja novog objekta, kao i detaljan
popis usluga koje će klijent pružati u etapi uporabe.
Potrebno je definirati pretpostavke projekta i navesti opis izuzetaka.
82
II. KAPITALNI TROŠKOVI
Temeljni kapitalni troškovi
Odnose se na dodatak koji sadrži detaljna izvješća – potrebno je osigurati
sažetak o stavkama troškova, kao npr. u Tablici u nastavku.
Procjena rizika
Uključuje kratki pregled od osnovnih procjena rizika, metodologije. Uključuje
sažetak mjera kako bi se zaštitio od ''optimističnih'' procjena.
Tablica 2.: Sažetak kapitalnih troškova
Trošak NSV ( 1999 iznos )
EUR
Strukturne zamjene 20
Mehaničke i električne instalacije 20
Unutarnja oprema i namještaj 5
Komunikacije (uključujući IT) 10
Dodatni troškovi (npr. Indirektni) 10
83
Naknade 5
UKUPNO TEMELJNI KAPITALNI TROŠKOVI 70
Troškovi
Potrebno je odgovoriti dali ima kakvih troškova povezanih s vlasništvom
zemljišta i/ili prenosa postojećih građevina u vlasništvo privatnog partnera?
Rezidualna vrijednosti
Potrebno je odgovoriti dali će projekt imati rezidualnu vrijednosti? Opisati
proces procjene i rezultata.
Ostali kapitalni primici
Potrebno je odgovoriti dali postoje ostali kapitalni primici? Na primjer,
prodaja imovine.
Iznosi (cijene)
Sadržava podatke o pretpostavkama i prilagodbi inflacije.
Kratki pregled
Pruža pregled ukupnih rizika – prilagođeni (tj. baza plus rizik) kapitalni
trošak na NSV, npr. kao u Tablici 3 u nastavku.
84
Tablica 3.: Sažetak kapitalnih troškova NSV
Trošak NSV ( 1999 iznos )
EUR
Temeljni kapitalni troškovi 70
Rizici 30
UKUPNI KAPITALNI TROŠKOVI S RIZICIMA 100
III. OPERATIVNI TROŠKOVI
Ključne pretpostavke
Potrebno je odgovoriti dali postoji popis istih. Koji su bili podaci i njihovi
izvori za takve stvari kao što su troškovi usluga, rasporedi zamjena, i sl. ?
Potrebno je objasniti rezultate istraživanja, npr. zadovoljstvo kupaca s
postojećim objektom.
Potrebno je definirati zaključke o troškovima usluga, npr. troškovi čišćenja, s
pojedinostima o komparativnim područjima.
85
Potrebno je odgovoriti dali će i kako će se funkcioniranje i usluge
reorganizirati u novom objektu?
Potrebno je odgovoriti da li i ako da, koje se promjene mogu očekivati tijekom
vremena?
Planirane zamjene
Potrebno je navesti pojedinosti o projektiranom životnom vijeku materijala.
Iznosi (cijene)
Potrebno je navesti podatke o pretpostavkama i prilagodbi inflacije.
Primici
Dali postoje primici? Popisat i opisat primitke.
Procjena rizika
Navesti sažetak opisa glavnih rezultata analize rizika (pogotovo u smislu
promjene rada i troškova energije). Odnosi se na detaljnu matricu rizika
(dodatak).
IV. DISKONTIRANI TOK NOVCA
Pretpostavke
Koja je diskontna stopa korištena? Gdje se pojedinosti mogu pronaći u
dodatku?
86
Tok novca
Tablica 4 pokazuje sažetak diskontiranog toka novca. Detaljan tok novca,
također treba prikazati u ovoj točki.
V. TEST OSJETLJIVOSTI
Promjene ključnih pretpostavki
Koja je osjetljivost ukupnih troškova NSV u tablici 4 na promjene u
pretpostavkama inflacije, ''optimističnog'' odstupanja i kapitalnih primitaka?
Tablica 4.: Prikaz sažetka Diskontiranog Toka Novca
Trošak NSV ( 1999 iznos )
EUR
Temeljni kapitalni troškovi 70
Rizici 30
UKUPNO 100
Operativni troškovi
Uporaba 20
Građevina A 30
Građevina B 50
87
Troškovi zamjene 60
Najam 10
Ostali troškovi 60
Rizici 20
UKUPNO 250
Primici od imovine (5)
Ostali rizici 5
SVEUKUPNI TROŠKOVI 350
Opisati ukupnu vjerojatnost za raspodjelu ukupnih životnih troškova NSV.
VI. PRILOZI
PRILOG A – DETALJI KAPITALNIH TROŠKOVA
Osigurati pregled podataka i izvora, broj stranice (cross-references) za izvješća i
proračunske tablice.
Na primjer, koji su stručnjaci ili tvrtke zaduženi za provjeru tender ponuda. Koji
su rezultati i koje su korištene metode procjene kapitalnih troškova.
88
PRILOG B – DETALJI OPERATIVNIH TROŠKOVA
Potrebno je osigurati pregled podataka i izvora, broj stranice (cross-references) za
izvješća i proračunske tablice te opisati pretpostavke, temeljne podatke i njihove
izvore i kvalitetu.
Potrebno je uključiti poglavlja o takvim pitanjima kao što su:
• Usluge korisnicima ( kao što su catering, tisak i distribucija, evidencija i
arhiva, vratari, recepcija i sigurnost, upravljanje konferencijama,
medijska podrška, fotokopiranje i grafika, transport itd.)
• Održavanje prostora ( održavanje građevina, čišćenje , komunalne
usluge, itd.)
• Zahtjevi
• Planirane zamjene
PRILOG C – MATRICA RIZIKA
Popisati treba sve identificirane rizike iz analize, njihove troškove i kako su
troškovi procijenjeni, njihove vjerojatnost i njihove posljedične troškove, kao i
njihovu preliminarnu raspodjelu.
Trebalo bi navesti i izvore podataka korištenih za izradu ovih procjena.
Također bi trebali uključiti tko je odgovoran za izradu procjene rizika, a treba
zabilježiti i rezultate svih pojedinih metoda koje su korištene.
Organizacija, mjere ublažavanja i planovi također bi trebali biti uključeni ili
povezani.
PRILOG D – TEST OSJETLJIVOSTI
Nakon matrice rizika, navesti sve pojedinosti bilo kojeg testiranja osjetljivosti,
uključujući i korištene metode.
89
8. PRIMJER ANALIZE KOMPARATORA – PRIMJER IZ PRAKSE
8.1. KAPITALNI TROŠKOVI
Primjer funkcionalnih prostora i izračuna kapitalnih troškova dan je u slijedećoj tablici.
Tablica 5.: Primjer funkcionalnih prostora i kapitalnih troškova
POVRŠINE PO NAMJENAMA Bruto
površine (m2) Trošak po m2 Ukupno
Teretana, Squash i Wellness
1.000,00
€ 950,00
€ 950.000,00
Autobusni terminal 5.500,00
€ 1.100,00
€ 6.050.000,00
Javna garaža 15.000,00
€ 750,00
€ 11.250.000,00
UKUPNO: 21.500,00
€ 18.250.000,00
U javnom sektoru komunalni doprinos iznosi 13,35 Eura po kubnom metru (m3), a
vodni doprinos za građevine društvenog standarda iznosi 4,34 Eura po m3
dograđenog dijela.
Iz toga proizlazi da je trošak komunalnog doprinosa na razini 660.230,61 Eura , a
vodni doprinos na razini 214.847,77 Eura, što ukupno iznosi 875.078,38 Eura.
90
Tablica 6.: Prikaz troškova profesionalnih usluga kod kapitalnih troškova
Projektiranje € 1.202.754,10
Projektantski Nadzor 1,2% od troška
građenja Trošak građenja
Projektantski Nadzor
1,20 18.250.000,0 € 219.000,00
Trošak Građevinskog nadzora
1,5% od troška građenja
Trošak građenja Trošak
Građevinskog nadzora
1,50 18.250.000,0 € 273.750,00
Trošak Revizije projektne dokumentacije
0,2% od troška građenja
Trošak građenja Trošak revizije
projektne dokumentacije
0,2 18.250.000,0 € 36.500,00
Trošak pripreme JPP projekta
1,0% od troška građenja
Trošak građenja Trošak pripreme
JPP projekta
0,3% (do 1%) 18.250.000,0 € 54.750,00
Upravljanje JPP ugovorom u etapi uporabe
0,7% (do 1,5%) € 127.750,00
Iz gore navedenih podataka, razvidno je da su planirani Kapitalni troškovi (bez
troškova financiranja) ovog JPP projekta na razini od 20.911.832,48 Eura bez PDV-a.
91
8.2. Pojednostavljeni Primjer - IZRAČUN NAKNADE PO TRADICIONALNOM MODELU
Projekcija novčanog toka za tradicionalni model
Naknada po tradicionalnom modelu 3,366,820Kumulativni novčani toka 0
2013
Opis 1 2 3 4 5 6 -- 22 23 24 25 26 27 28
Priljevi 8,364,733 12,547,099 3,366,820 3,366,820 3,366,820 ....... 3,366,820 3,366,820 3,366,820 3,366,820 3,366,820
- plaćanja iz proračuna (naknada po tradicionalnom) 0 0 3,366,820 3,366,820 3,366,820 ....... 3,366,820 3,366,820 3,366,820 3,366,820 3,366,820
- kredit 8,364,733 12,547,099
Odljevi 12,603,841 11,127,685 3,391,555 3,391,555 3,391,555 ....... 3,391,555 3,391,555 3,391,555 1,672,528 1,672,528
- ulaganje (građenje) 8,851,250 8,851,250
- operativni troškovi 42,078 42,078 42,078 ....... 42,078 42,078 42,078 42,078 42,078
Projektiranje 1,202,754 0
Revizija projektne
dokumentacije 36,500 0
Projektantski nadzor 109,500 109,500
Doprinosi (komunalni i vodni) 875,078 0
Stručni nadzor 136,875 136,875
- održavanje 145,530 145,530 145,530 ....... 145,530 145,530 145,530 145,530 145,530
troškovi upravljanja 455,259 455,259 455,259 ....... 455,259 455,259 455,259 455,259 455,259
rizici 890,000 775,350 1,029,662 1,029,662 1,029,662 ....... 1,029,662 1,029,662 1,029,662 1,029,662 1,029,662
- anuitet 501,884 1,254,710 1,719,027 1,719,027 1,719,027 ....... 1,719,027 1,719,027 1,719,027 0 0
Razlika priljeva i odljeva -4,239,108 1,419,415 -24,734 -24,734 -24,734 ....... -24,734 -24,734 -24,734 1,694,292 1,694,292
Kumulativ priljeva i odljeva -4,239,108 -2,819,694 -2,844,428 -2,869,163 -2,893,897 ....... -3,339,116 -3,363,851 -3,388,585 -1,694,292 0
Diskontna stopa 5.50%
Sadašnja vrijednost naknade po tradicionalnom modelu 40,576,180
Kamatna stopa na kredit 6.00%
Rok povrata kredita 25
Glavnica 21,974,932
Slika 8. Pojednostavljeni prikaz izračuna naknade po Tradicionalnom modelu. Izvor: Marenjak S., 2012.
92
Analizom svih troškova u životnom vijeku ovih građevina, izračunata je naknada po tradicionalnom (proračunskom) modelu,
koja iznosi 3.366.820,00 kuna i koja bi se plaćala 25 godina, a uključuje sve ukupne životne troškove te troškove financiranja, uz
predviđenu kamatnu stopu od 6,0%.
Istom analizom izračunata je sadašnja vrijednost ukupne naknade (Najamnine) po tradiconalnom modelu koja iznosi
40.576.180,00 kunu, a uključuje sve ukupne životne troškove te troškove financiranja uz predviđenu diskontnu stopu od 5,5%.
93
8.3. IZRAČUN NAKNADE PO JPP MODELU
Pretpostavke vezane uz investiciju 27 godina
Ukupna vrijednost investicije 18.250.000,00
- vrijednost građevine 16.425.000,00
- vrijednost opreme 1.825.000,00
Amortizacija gređevine 821.250,00
Amortizacija opreme 182.500,00
Pretpostavke vezane uz operativnu fazu
Operativni troškovi 542.131,00
Troškovi preuzetih rizika 0,00
Pravo građenja 29.629,65
Održavanje 91.801,00
- amortizacija 60%
- trošak 40%
- iznos amortizacije održavanja 55.081,00
- iznos troška održavanja 36.721,00
Ostale pretpostavke
Dani naplate potraživanja 30
Dani plaćanja obveza 30
Stopa isplate dobiti 100 %
94
Ukupni životni troškovi projekta (NSV)
Ukupni troškovi (UT) & Prihodi (NSV na dan 01-01-2 013) JPP Troškovi pripreme projekta 0 Trošak ustupanja radova 0 Trošak - projektiranje -2.004.107 Trošak građenja (realizacija - 2 godine) -17.459.055 Održavanje i uporaba (25 godina) -8.051.810 Rizici 4.383.062
NSV (za 01-01-2013) 31.898.033-
Diskontna stopa 5,50%
Slika 9. Prikaz Ukupnih životnih troškova projekata (NSV)
Neto sadašnja vrijednost ukupnih životnih troškova za JPP varijantu iznosi
31.898.033 eura, uz diskontnu stopu od 5,5%, izražena na dan 01.01.2013. godine.
Sadašnja (očekivana) vrijednost svih zbrojenih godišnjih naknada za
JPP varijantu, uključujući ukupne životne troškove i troškove
financiranja, iznosi: 29.526.861,49 eura.
95
8.4. IZVORI FINANCIRANJA
Tablica 7.: Primjer izvora financiranja
Vlastita sredstva 25% od Kapitalnih troškova
Kredit 75 % od Kapitalnih troškova
Vrijeme otplate Kredita 25 godina (2 godine poček otplate)
Tablica 8.: Primjer izračuna anuiteta
GLAVNICA 20.911.832,00
KAMATA 5,50%
BROJ ANUITETA 300
Obračun 360/30
Anuitet 128.417,00
GODIŠNJI IZNOS ANUITETA 1.541.003,00
96
Ukupni iznos kamate kod otplate kredita na razini od 25 godina, uz 2 godine počeka
iznosi 17.613.252,00 Eura.
Ukupni iznos interkalarnih kamata i trošak obrade kredita iznosi 810.334,00 Eura.
97
8.5. RAČUN DOBITI I GUBITKA
Račun dobiti i gubitka 1-27 (kamate isklju čene iz analize)
Opis 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
Prihodi 0 0 2,867,662 2,867,662 2,867,662 2,867,662 2,867,662 2,867,662 2,867,662 2,867,662 2,867,662 2,867,662 2,867,662 2,867,662
Operativni troškovi 0 0 542,131 542,131 542,131 542,131 542,131 542,131 542,131 542,131 542,131 542,131 542,131 542,131
Troškovi preuzetih rizika 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Pravo građenja 29,630 29,630 29,630 29,630 29,630 29,630 29,630 29,630 29,630 29,630 29,630 29,630 29,630 29,630
Troškovi održavanja 0 0 36,721 36,721 36,721 36,721 36,721 36,721 36,721 36,721 36,721 36,721 36,721 36,721
Trošak zamjene istrošenih materijala 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Amortizacija 0 0 1,014,766 1,025,782 1,036,798 1,047,815 1,058,831 1,058,831 1,058,831 1,058,831 1,058,831 1,058,831 876,331 876,331
Kamate 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Bruto dobit -29,629.63 -29,629.63 1,244,414 1,233,398 1,222,382 1,211,366 1,200,350 1,200,350 1,200,350 1,200,350 1,200,350 1,200,350 1,382,850 1,382,850
Porez@20% 0.00 0.00 248,883 246,680 244,476 242,273 240,070 240,070 240,070 240,070 240,070 240,070 276,570 276,570
Neto dobit -29,629.63 -29,629.63 995,531 986,718 977,905 969,093 960,280 960,280 960,280 960,280 960,280 960,280 1,106,280 1,106,280
Opis 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27
Prihodi 2,867,662 2,867,662 2,867,662 2,867,662 2,867,662 2,867,662 2,867,662 2,867,662 2,867,662 2,867,662 2,867,662 2,867,662 2,867,662
Operativni troškovi 542,131 542,131 542,131 542,131 542,131 542,131 542,131 542,131 542,131 542,131 542,131 542,131 542,131
Troškovi preuzetih rizika 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Pravo građenja 29,630 29,630 29,630 29,630 29,630 29,630 29,630 29,630 29,630 29,630 29,630 29,630 29,630
Troškovi održavanja 36,721 36,721 36,721 36,721 36,721 36,721 36,721 36,721 36,721 36,721 36,721 36,721 36,721
Trošak zamjene istrošenih materijala 0 0 0 0 0 0 0 0 168,750 0 0 0 0
Amortizacija 876,331 876,331 876,331 876,331 876,331 876,331 876,331 876,331 88,831 88,831 88,831 88,831 88,831
Kamate 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Bruto dobit 1,382,850 1,382,850 1,382,850 1,382,850 1,382,850 1,382,850 1,382,850 1,382,850 2,001,600 2,170,350 2,170,350 2,170,350 2,170,350
Porez@20% 276,570 276,570 276,570 276,570 276,570 276,570 276,570 276,570 400,320 434,070 434,070 434,070 434,070
Neto dobit 1,106,280 1,106,280 1,106,280 1,106,280 1,106,280 1,106,280 1,106,280 1,106,280 1,601,280 1,736,280 1,736,280 1,736,280 1,736,280
Tablica 9.: Prikaz računa dobiti i gubitka
98
Tablica 10.: Prikaz računa Financijskog toka
8.6. FINANCIJSKI TOK FINANCIJSKI TIJEK - (2+25 godina)
Vrijeme (godine) 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021-2034 2035 2036 2037 2038 2039 2039
Vrijeme (broj godina projekta) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 --22 23 24 25 26 27 28
IZDACI Novčane jedinice su Eurima
Osnovna sredstva
Projektiranje 1,202,754 1,202,754
Revizija projektne dokumentacije 36,500 36,500
Projektantski nadzor 219,000 109,500 109,500
Doprinosi (komunalni i vodni) 875,078 875,078
Stručni nadzor 273,750 136,875 136,875
Građenje 18,250,000 9,125,000 9,125,000
Troškovi uporabe (Poslovni prostori) 1,001,853 40,074 40,074 40,074 40,074 40,074 40,074 ...................... 40,074 40,074 40,074 40,074 40,074
Troškovi održavanja i uporabe - Autobusni Kolodvor 2,989,992 119,600 119,600 119,600 119,600 119,600 119,600 ...................... 119,600 119,600 119,600 119,600 119,600
Troškovi održavanja i uporabe - Javna garaža 9,818,575 392,743 392,743 392,743 392,743 392,743 392,743 ...................... 392,743 392,743 392,743 392,743 392,743
Financijski troškovi
ANUITETI (Glavnica + Kamata) 38,525,084 1,541,003 1,541,003 1,541,003 1,541,003 1,541,003 1,541,003 ...................... 1,541,003 1,541,003 1,541,003 1,541,003 1,541,003
Ostali troškovi
0 0
Trošak pripreme JPP projekta 54,750 36,500 18,250
Upravljanje projektom i ugovorom 127,750 63,875 63,875
Trošak planiranog prevent. i reaktivnog održavanja te
zamjene istrošenih materijala i opreme475,000 19,000 19,000 19,000 19,000 19,000 19,000 ...................... 19,000 19,000 19,000 19,000 19,000
PRAVO GRAĐENJA 800,000.00 29,629.63 29,629.63 29,629.63 29,629.63 29,629.63 29,629.63 29,629.63 29,629.63 ...................... 29,629.63 29,629.63 29,629.63 29,629.63 29,629.63
Indirektni troškovi (Poslovni prostori) 1,562,891 62,516 62,516 62,516 62,516 62,516 62,516 ...................... 62,516 62,516 62,516 62,516 62,516
UKUPNI IZDACI 76,212,977 11,551,837 9,419,255 2,268,440 2,268,440 2,204,565 2,204,565 2,204,565 2,204,565 ...................... 2,204,565 2,204,565 2,204,565 2,204,565 2,204,565 0
PRIMICI
Financijski primici
Vlastita sredstva 5,227,958 2,613,979 2,613,979
Kredit 15,683,874 8,937,858 6,746,016
Primici od poslovanja (Zakupnina) 42,500,000 1,700,000 1,700,000 1,700,000 1,700,000 1,700,000 1,700,000 ...................... 1,700,000 1,700,000 1,700,000 1,700,000 1,700,000
Primici od najma (Poslovni prostori) 3,391,200 129,600 129,600 129,600 129,600 136,800 136,800 ...................... 136,800 136,800 136,800 136,800 136,800
Primici od Javne Garaže 18,750,000 750,000 750,000 750,000 750,000 750,000 750,000 ...................... 750,000 750,000 750,000 750,000 750,000
Primici od Autobusnog kolodvora 7,201,539 288,062 288,062 288,062 288,062 288,062 288,062 ...................... 288,062 288,062 288,062 288,062 288,062
UKUPNI PRIMICI 92,754,571 11,551,837 9,359,995 2,867,662 2,867,662 2,867,662 2,867,662 2,874,862 2,874,862 ...................... 2,874,862 2,874,862 2,874,862 2,874,862 2,874,862 0
Primici - Izdaci 16,541,594 0 -59,259.26 599,221 599,221 663,096 663,096 670,296 670,296 ...................... 670,296 670,296 670,296 670,296 670,296 0
Porez na dobit 3,802,379 20,854 23,173 25,747 28,591 31,719 37,351 ...................... 332,363 379,665 393,981 409,104 425,081
Neto-Primici 12,739,215 -59,259.26 578,367 576,048 637,349 634,506 638,577 632,945 ...................... 337,933 290,631 276,315 261,192 245,215 0
Kumulativni Neto-primici -59,259.26 519,108 1,095,157 1,732,506 2,367,012 3,005,589 3,638,534 ...................... 11,665,861 11,956,493 12,232,808 12,494,000 12,739,215
99
Tablica 11.: Prikaz računa Ekonomskog toka
8.7. EKONOMSKI TOK
EKONOMSKI TIJEK - 2+25 godina
Vrijeme (godine) 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021-2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040
Vrijeme (broj godina projekta) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 --22 23 24 25 26 27 28
IZDACI Novčane jedinice su Eurima
Osnovna sredstva
Projektiranje 1,202,754 1,202,754
Revizija projektne dokumentacije 36,500 36,500
Projektantski nadzor 219,000 109,500 109,500
Doprinosi (komunalni i vodni) 875,078 875,078
Stručni nadzor 273,750 136,875 136,875
Građenje 18,250,000 9,125,000 9,125,000
Troškovi uporabe (Poslovni prostori)
Troškovi održavanja i uporabe - Autobusni Kolodvor 1,001,853 40,074 40,074 40,074 40,074 40,074 40,074 ...................... 40,074 40,074 40,074 40,074 40,074
Troškovi održavanja i uporabe - Javna garaža 2,989,992 119,600 119,600 119,600 119,600 119,600 119,600 ...................... 119,600 119,600 119,600 119,600 119,600
Financijski troškovi 9,818,575 392,743 392,743 392,743 392,743 392,743 392,743 ...................... 392,743 392,743 392,743 392,743 392,743
Ostali troškovi
Trošak pripreme JPP projekta 54,750 36,500 18,250 0 0
Upravljanje projektom i ugovorom 127,750 0 0 63,875 63,875
Trošak planiranog prevent. i reaktivnog održavanja te
zamjene istrošenih materijala i opreme475,000 19,000 19,000 19,000 19,000 19,000 19,000 ...................... 19,000 19,000 19,000 19,000 19,000
PRAVO GRAĐENJA 800,000.00 29,629.63 29,629.63 29,629.63 29,629.63 29,629.63 29,629.63 29,629.63 29,629.63 ...................... 29,629.63 29,629.63 29,629.63 29,629.63 29,629.63
Indirektni troškovi (Poslovni prostori) 1,562,891 62,516 62,516 62,516 62,516 62,516 62,516 ...................... 62,516 62,516 62,516 62,516 62,516
UKUPNI IZDACI 37,687,893 11,551,837 9,419,255 727,437 727,437 663,562 663,562 663,562 663,562 ...................... 663,562 663,562 663,562 663,562 663,562 0
PRIMICI
Primici od poslovanja (Zakupnina) 42,500,000 1,700,000 1,700,000 1,700,000 1,700,000 1,700,000 1,700,000 ...................... 1,700,000 1,700,000 1,700,000 1,700,000 1,700,000
Primici od najma (Poslovni prostori) 3,391,200 129,600 129,600 129,600 129,600 136,800 136,800 ...................... 136,800 136,800 136,800 136,800 136,800
Primici od Javne Garaže 18,750,000 750,000 750,000 750,000 750,000 750,000 750,000 ...................... 750,000 750,000 750,000 750,000 750,000
Primici od Autobusnog kolodvora 7,201,539 288,062 288,062 288,062 288,062 288,062 288,062 ...................... 288,062 288,062 288,062 288,062 288,062
UKUPNI PRIMICI 71,842,739 0 0 2,867,662 2,867,662 2,867,662 2,867,662 2,874,862 2,874,862 ...................... 2,874,862 2,874,862 2,874,862 2,874,862 2,874,862 0
2,867,662
Primici - Izdaci 34,154,846 -11,551,837 -9,419,255 2,140,225 2,140,225 2,204,100 2,204,100 2,211,300 2,211,300 ...................... 2,211,300 2,211,300 2,211,300 2,211,300 2,211,300 0
Porez na dobit 7,325,030 248,883 246,680 244,476 242,273 240,070 240,070 ...................... 400,320 434,070 434,070 434,070 434,070
Neto-Primici 26,829,816 -11,551,837 -9,419,255 1,891,342 1,893,545 1,959,623 1,961,826 1,971,230 1,971,230 ...................... 1,810,980 1,777,230 1,777,230 1,777,230 1,777,230 0
Kumulativni Neto-primici -11,551,837 -20,971,092 -19,079,750 -17,186,205 -15,226,582 -13,264,756 -11,293,526 -9,322,296 ...................... 19,720,898 21,498,127 23,275,357 36,604,424 47,800,908
100
8.8. KOEFICIJENT POKRIĆA
Tablica 12.: Prikaz Koeficijenata pokrića
Projekcija koeficijenata pokrića
Opis 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027
EBIT 1,244,414 1,233,398 1,222,382 1,211,366 1,200,350 1,200,350 1,200,350 1,200,350 1,200,350 1,200,350 1,382,850 1,382,850 1,382,850
Amortizacija 1,014,766 1,025,782 1,036,798 1,047,815 1,058,831 1,058,831 1,058,831 1,058,831 1,058,831 1,058,831 876,331 876,331 876,331
EBITDA 2,259,180 2,259,180 2,259,180 2,259,180 2,259,180 2,259,180 2,259,180 2,259,180 2,259,180 2,259,180 2,259,180 2,259,180 2,259,180
Kamate 1,950,479 1,117,534 1,093,647 1,068,413 1,041,755 1,013,594 983,844 952,416 919,215 884,141 847,089 807,946 766,596
Glavnica 400,857 423,469 447,356 472,590 499,248 527,410 557,160 588,588 621,789 656,863 693,915 733,057 774,407
Korigirana glavnica 421,711 446,642 473,103 501,181 530,967 564,761 600,461 638,175 678,016 720,104 801,067 848,038 897,658
ISCR 0.64 1.10 1.12 1.13 1.15 1.18 1.22 1.26 1.31 1.36 1.63 1.71 1.80
DSCR 0.95 1.44 1.44 1.44 1.44 1.43 1.43 1.42 1.41 1.41 1.37 1.36 1.36
KDSCR 0.95 1.15 1.23 1.28 1.31 1.33 1.34 1.35 1.36 1.36 1.36 1.36 1.36
Projekcija koeficijenata pokrića
Opis 2028 2029 2030 2031 2032 3033 3034 2035 2036 2037 2038 2039
EBIT 1,382,850 1,382,850 1,382,850 1,382,850 1,382,850 1,382,850 1,382,850 2,001,600 2,170,350 2,170,350 2,170,350 2,170,350
Amortizacija 876,331 876,331 876,331 876,331 876,331 876,331 876,331 88,831 88,831 88,831 88,831 88,831
EBITDA 2,259,180 2,259,180 2,259,180 2,259,180 2,259,180 2,259,180 2,259,180 2,090,430 2,259,180 2,259,180 2,259,180 2,259,180
Kamate 722,913 676,767 628,017 576,517 522,113 464,639 403,924 339,784 272,026 200,445 124,827 44,944
Glavnica 818,090 864,237 912,986 964,486 1,018,891 1,076,364 1,137,079 1,201,220 1,268,978 1,340,558 1,416,176 1,496,060
Korigirana glavnica 950,077 1,005,453 1,063,953 1,125,752 1,191,038 1,260,006 1,332,864 1,533,583 1,648,643 1,734,539 1,825,281 1,921,141
ISCR 1.91 2.04 2.20 2.40 2.65 2.98 3.42 5.89 7.98 10.83 17.39 48.29
DSCR 1.35 1.34 1.34 1.33 1.32 1.31 1.30 1.12 1.18 1.17 1.16 1.15
KDSCR 1.36 1.36 1.36 1.36 1.35 1.35 1.35 1.34 1.33 1.32 1.31 1.31
101
8.9. ZAKLJUČAK EKONOMSKO-FINANCIJSKE ANALIZE Primjera iz Prakse
Ukoliko bi se JPP ugovor za ovaj projekt ugovorio na period od 27 godina, Javni
sektor bi za zakupninu (primitke od poslovanja) trebao otplatiti ukupni iznos od
20.488.026,34 Eura - Neto sadašnja vrijednost (bez PDV-a), na dan 01.01.2013.godine,
uz diskontnu stopu od 5,50%.
Za isti projekt, Javni sektor bi za primitke od javne garaže trebao otplatiti ukupni
iznos od 9.038.835,15 Eura - Neto sadašnja vrijednost (bez PDV-a), na dan
01.01.2013.godine, uz diskontnu stopu od 5,50%.
Ukupna neto sadašnja vrijednost plaćanih naknada Javnog sektora, uz diskontnu
stopu od 5,50%, na dan 01.01.2013.godine, iznosi 29.526.861,49 Eura, po JPP
modelu.
102
9. PRIMJER UKUPNIH ŽIVOTNIH TROŠKOVA – JPP UGOVOR – 25 GODINA
Primjer ukupnih životnih troškova dvorane u Varaždinu, za ugovoreni životni
vijek građevine od 25 godina, prikazan je na slijedećoj slici.
43%
2%
29%1%
25%
Construction costs, FF&E
Professional Fees
Maintenance & Operation Costs
Cost of Financing project
Other costs
Slika 10.: Primjer ukupnih životnih troškova dvorane u Varaždinu, za ugovoreni životni vijek građevine od 25 godina.
Na slici 10. evidentno je da je učešće troškova građenja, namještaja i opreme na razini
29% u ukupnim životnim troškovima, dok troškovi održavanja i uporabe učestvuju
Građevinski troškovi, Namještaj i oprema
Profesionalne usluge
Troškovi održavanja i uporabe
Troškovi financiranja
Ostali troškovi
103
na razini od 43% u UŽT-a, a troškovi financiranja ovog projekta učestvuju na razini
od 25% u UŽT-a.
S obzirom na gore navedena saznanja, vrlo je važno u projektnom okruženju ostvariti
kvalitetnu komunikaciju između projektanata i korisnika građevina te integrirati
elemente gospodarenja građevinama u etapi koncipiranja i definiranja projektnih
rješenja.
Analizom studije slučaja na drugom projektu, projektu izgradnje građevina javne
namjene po modelu Privatne Financijske Inicijative (JPP) kao ugovornog oblika JPP-
a, na primjeru izgradnje 23 škole i 10 sportskih školskih dvorana u Varaždinskoj
županiji evidentirano je visoko učešće troškova financiranja te troškova održavanja i
uporabe u ukupnim životnim troškovima (Vucelić V., 2010):
• Trošak financiranja na primjeru izgradnje 23 škole i 10 sportskih školskih
dvorana u Varaždinskoj županiji predstavlja raspon od 32,71% do 34,84% u
ukupnim životnim troškovima,
• Trošak održavanja i uporabe na primjeru izgradnje 23 škole i 10 sportskih
školskih dvorana u Varaždinskoj županiji predstavlja raspon od 23,19% do
30,48% u ukupnim životnim troškovima što znači da je ovaj segment troškova
vrlo značajan i ne smije biti zanemaren u planiranju i pripremi JPP projekata u
školstvu.
• Navedeni podaci u ovom analiziranom studiju slučaja odnose se na ugovorom
definirane izlazne specifikacije te se ne mogu generalizirati sa troškovima
održavanja i uporabe građevina koji imaju različite elemente usporedbe.
104
10. IZRAČUN VRIJEDNOSTI ZA NOVAC –
SKRAĆENI PRIMJER
Nakon detaljne analize svih parametara projekta procijenjeni su ukupni životni
troškovi projekta, za tradicionalnu varijantu i varijantu JPP-a, za projekt Bolnice.
Zbirni prikaz prezentiran je na slijedećim slikama.
Tradicionalnli način:
Slika 11. Ukupni životni troškovi primjer projekta Bolnice
Ukupni životni troškoviPriprema projekta - Troškovi ustupanja radova - Projektiranje 602.033- Realizacija 123.838.085- Primopredaja i okončani obračun 100.000- Održavanje i uporaba 93.490.795-
neto troškovi 218.030.913- diskontiranje
NSV (za 01-01-2013) 158.994.101
Ukupno (diskontirani troškovi )
JPP Ugovorni oblik:
Slika 12. Ukupni životni troškovi primjer projekta Bolnice - JPP
Ukupni životni troškoviKoncipiranje i priprema projekta - Troškovi ustupanja radova - Projektiranje 602.033- Realizacija 133.370.338- Održavanje i uporaba 90.845.081-
neto troškovi 224.817.451- diskontiranje
NSV (za 01-01-2013) 166.272.344- Ukupno (diskontirani troškovi )
105
Gore prikazane slike prikazuju zbirne vrijednosti Ukupnih životnih troškova te ne
uključuju troškove financiranja i kvantifikaciju rizika alociranih na ugovorne strane.
Slijedeća slika prikazuje zbirni pregled, usporedbu ukupnih životnih troškova na
razini neto sadašnje vrijednosti ukoliko bi se isti projekt realizirao tradicionalnim
načinom i po ugovornom obliku Javno privatnog partnerstva, uključujući i
kvantifikaciju rizika alociranih na ugovorne strane.
Usporedba
Ukupni troškovi (UT) & Prihodi (NSV na dan 01-01-2 013) tradicionalni na čin JPPTrošak - projektiranje 570.647 570.647 Trošak građenja (realizacija) 113.269.073 121.907.910 Održavanje i uporaba (25 godina) 45.069.220 43.793.786 Rizici 80.712.885 49.713.120
Neto Sadašnja Vrijednost (01-01-2013) 239.621.825 215.985.464 Diskontna stopa 5,50% 5,50%
Slika 13. Usporedba - Ukupni životni troškovi primjer projekta Bolnice
Analizom i usporedbom ukupnih životnih troškova projekta, ukoliko bi se isti
realizirao tradicionalnim načinom i putem ugovornom oblika JPPa, dobivena je
ušteda u neto sadašnjoj vrijednosti ukupnih životnih troškova projekta u korist
ugovornog oblika JPPa u iznosu od 23.636.361 HRK .
Napomena: za izračun neto sadašnje vrijednosti ukupnih životnih troškova projekta korištena
je diskontna stopa od 5,5% objavljena na stranicama Agencije za JPP u RH.
106
Grafički prikaz uštede u Ukupnim životnim troškovima projekta po ugovornom
obliku JPP modela tijekom predviđenog ugovornog perioda od 27 godina prikazan je
na slijedećoj slici.
Ukupni životni troškovi projekta – Bolnica 1
Slika 14. Ukupni životni troškovi primjer projekta Bolnice – usporedba tradicionalnog i JPP oblika
Zbirni pregled analize procijenjenih ukupnih životnih troškova uključuje i
kvantifikaciju rizika alociranih na ugovorne strane, kako je definirano u prilogu ove
analize, ali bez troškova financiranja.
U ovom analiziranom projektu, za analiziranu varijantu upravljanja poslovanjem
procjena uštede ukupnih životnih troškova, ukoliko bi se ovaj Projekt realizirao
prema ugovornom obliku JPP-a u odnosu na tradicionalni način, je na razini 9,9%.
107
11. PRILOZI
U slijedećoj tablici dan je prikaz alokacije rizika između
Javnog i Privatnog sektora, na primjeru za etapu izrade
projektne dokumentacije i građenja javne građevine.
Tablica 13.: Prikaz Matrice alokacije rizika
108
Ref:
Javni Privatni Podijeljeni
4.
4.1.
a �
b �
c �
d �
e �
f �
g �
4.2.
a �
b �
c �
d �
© COPYRIGHT MATRICA ALOKACIJE RIZIKA PPP Centar d.o.o. 2012.
Kategorija Rizika Alokacija
Realizacija Građevine
Rizik od neodobrenih Projektnih rješenja
Promjene zbog opće zakonske regulative
Promjene zbog diskriminirajuće zakonske regulative
Usklađeno sa namjenom
Zastoji zbog promjena iniciranih od strane Izvršitelja
Projektiranje
Rokovi za izradu izvedbenih/detaljnih nacrta
Zastoji zbog promjena iniciranih od strane Naručitelja
Izgradnja
Upravljanje Projektom
Prekoračenje troškova uzrokovanih od strane Izvoditelja
Prekoračenje vremenskih rokova uzrokovanih od strane Izvoditelja i/ili
podizvođača
Prekoračenje vremenskih rokova uzrokovanih od strane Sindikata i sl.
( Izvoditelja i podizvoditelja)
Zastoji zbog promjena iniciranih od strane Rijeka prometa
109
12. PRIMJERI USPOREDBE TROŠKOVA KOD DBFO PROJEKATA U CESTOGRADNJI
Za JPP projekte koji se provode u cestovnom sektru, a većina ih se realizira prema
DBFO modelu, sastavljaju se računi usporedbe. Kod tog JPP oblika privatnom se
koncesionaru prenosti obveza da jednu dionicu autoceste izgradi, održava i upravlja
istom, kao i financira investiciju gradnje ceste. Kod tri DBFO projekta (autocesta
A249, autocesta A13 i autocesta A1 u Velikoj Britaniji) plaćanja naknada se definiraju
prema raspoloživosti ceste, tako da privatni koncesionar ne snosi rizik količine
prometa.
Nasuprot tome, kod prvih devet projekata, od kojih je osam realizirano u Engleskoj i
jedan u Škotskoj, plaćanje naknade privatnom koncesionaru se provodi putem
“Shadow Toll” t.j. država plaća koncesionaru ovisno o količni prometa na autocesti.
Računi usporedbe trošova se u Velikoj Britaniji kod JPP projekata provode u svim
sektorima i troškovi realizacije putem JPP-a se suprotstavljaju tradicionalnom načinu
izvođenja projekata. U nastavku se promatraju rezultati usporedbe troškova u
projektima cestovne infrastrukture.
Usporedba troškova realizacije između JPP-a i tradicionalnog načina
Za provedbu izračuna usporedbe troškova između realizacije projekta
tradicionalnim načinom i JPP modelom, koji se provodi u okviru pripreme i dodjele
JPP projekata putem natječaja, Britansko ministarsvo financija zadaje smjernice.
Najprije se za obje alternative utvrđuju troškovi koji nastaju (uključujući troškove
kapitala kod primjenjenog oblika financiranja), pri čemu se kao troškovi uzimaju u
obzir plaćanja privatnom sektoru:
110
• Utvrđivanje troškova kod JPP modela:
Temeljem procjena ponuda privatnih poduzeća, temeljem stvarno postojećih
ponuda, odnosno prema izboru privatnog koncesionara pomoću ugovorne
naknade, obračunavaju se plaćanja koja se u pojedinim godinama od strane
tijela javne uprave, odnosno (ukoliko se naplaćuju pristojbe za korištenje) od
strane korisnika plaćaju koncesionaru. Ta plaćanja se promatraju kao troškovi
JPP alternative.
• Utvrđivanje troškova kod tradicionalnog modela:
Za procjenu troškova realizacije projekta u okviru tradicionalnog modela
najprije se kalkuliraju planirana plaćanja tijela javne uprave privatnim
poduzećima u okviru ugovaranja pojedinih usluga gradnje, održavanja i
upravljanja, kao i troškova za vlastite usluge za vrijeme razdoblja koje odgovara
roku trajanja JPP projekta.
U nastavku se uzima u obzir da su troškovi koji se očekuju u tradicionalnom
modelu provedbe projekta u pravilu veći od planiranih troškova. Temeljem
toga se utvrđuje očekivana vrijednost troškova sa dodatkom na planirane
troškove.
U drugom koraku, uzima se u obzir različita vremenska struktura troškova, pri
čemu se utvrđuje njihova gotovinska vrijednost. Gotovinska vrijednost troškova
realizacije projekta kod tradicionalnog modela označava se kao Komparator
troškova javnog sektora (Public Sector Comparator, PSC). Zatim se provodi
usporedba PSC-a s gotovinskom vrijednošću troškova JPP modela. Rezultat tog
računa usporedbe je jako ovisan o visini diskontne stope, koja se uzima u obzir
kod utvrđivanja gotovinske vrijednosti.
111
Kod tradicionalnog modela veliki dio troškova za tijela javne uprave nastaje na
početku razdoblja promatranja projekta, odmah nakon gradnje infrastrukure. Kod
JPP projekata, naprotiv, troškovi su (temeljem privatnog financiranja investicija)
raspodijeljeni unutar roka trajanja ugovora.
Povećanje diskontne stope stoga tendecionalno vodi smanjenju gotovinske
vrijednosti kod JPP modela, dok smanjenje diskontne stope tendecionalno vodi do
porasta troškova kod JPP modela.
O diskontnoj stopi koja se primjenjuje u Velikoj Britaniji vodile su se kontroverzne
rasprave što se može objasniti njenim značajem za rezultat računa usporedbe. Od
1997. do 2003. godine prema smjernici ministarstva financija u obzir se uzimala
diskontna stopa u visini od realnih 6%. Od 2003. godine kod usporednih računa
primjenjivala se diskontna stopa u visini od realnih 3,5 % (Beckers T., 2005).
Prvih osam DBFO projekata u Engleskoj započeti su sredinom 1990-tih godina u
dvije etape. Od strane državne Agencije za autoceste koja je nadležna za gradnju,
održavanje i upravljanje autocestama i time za provedbu JPP projekata u cestovnom
sektoru, najprije su dodjeljena četiri DBFO projekta u prvoj tranši i onda četiri daljnja
projekta u drugoj tranši. Prema podacima Agencije za autoceste ušteđeno je kod
prvih osam projekata kroz JPP model u prosjeku 15 % troškova u poređenju sa
tradicionalnim načinom (Beckers T., 2005).
Račune usporedbe troškova za prva četiri DBFO projekta provjerio je NAO i dijelovi
kalkulacija objavljeni su u izvješću: The Private Finance Initiative: The First Four Design,
Build, Finance and Operate Roads Contracts) (National Audit Office, NAO; Department
of the Environment, Transport and the Regions, 1998).
U tablicama br. 14 i br. 15 predstavljeni su rezultati računa usporedbe troškova.
Najprije su provedeni obračuni s diskontnom stopom od realnih 8%.
112
Prema rezultatima tih obračuna postignute su kod tri veća projekta putem JPP-a
uštede troškova, dok je kod jednog manjeg projekta PSC bio manji od najpovoljnije
ponude privatnog sektora. U prosjeku u sva četiri projekta uštede troškova kroz JPP
model iznose 23%. Kako se nije pridržavalo uputa britanskog ministarstva financija
iz 1997. godine za provedbu takvih računa usporedbe, ponovljene su kalkulacije s
realnom diskontnom stopom od 6%, pri čemu je izračunata prosječna ušteda od
12,4% realizacijom projekata prema JPP modelu. Na kraju, kod oba projekta s
najvećim volumenom kroz JPP model postignute su uštede troškova, dok bi se oba
manja projekta izborom tradicionalnog načina mogli povoljnije realizirati.
Projekti autocesta
M1/A1
A1 (M)
A419/ A417
A69 Ukupno
JPP Očekivani troškovi
najpovoljnije ponude
232 154 112 62 560
Tradicionalan način
realizacije projekata
Planirani troškovi 238 167 96 50 551 Dodatak za prijenos rizika 106 37 27 7 177 Očekivani troškovi (PSC) 344 204 123 57 728
Ušteda putem JPP-a 112 50 11 -5 168
Tablica 14.: Prikaz usporedbe troškova NAO-a za četiri DBFO projekta s diskontnom stopom od 8% (Podaci u milijunima britanskih funti).
Izvor: National Audit Office (NAO), Department of the Environment, Transport and the Regions (1998).
113
Projekti autocesta
M1/A1
A1
(M)
A419/
A417 A69 Ukupno
JPP Očekivani troškovi
najpovoljnije ponude
288 192 140 78 698
Tradicionalan
način
realizacije
projekata
Planirani troškovi 257 182 106 58 603
Dodatak za prijenos
rizika 115 40 31 8 194
Očekivani troškovi
(PSC) 372 222 137 66 797
Ušteda putem JPP-a 84 30 -3 -12 99
Tablica 15.: Prikaz usporedbe troškova NAO-a za četiri DBFO projekta s
diskontnom stopom od 6 % (Podaci u milijunima britanskih funti).
Izvor: National Audit Office (NAO), Department of the Environment, Transport and
the Regions (1998).
Za DBFO projekt, koji je 1997. godine započet u Škotskoj na autocesti M74, i koji
sadržava sustav naknada koji se temelji na plaćanju “Shadow Toll”, od strane NAO-a
je isto tako proveden račun usporedbe troškova. Kod primjene realne diskotne stope
od 6% utvrđen je PSC od 210 milijuna britanskih funti kao i troškovi kod JPP modela
od 193 milijuna britanskih funti.
Kroz JPP model se moglo prema tome uštedjeti 17 milijuna britanskih funti, odnosno
8,1% projektnih troškova. Od četiri poduzeća koja su dala ponudu za realizaciju JPP
projekta, samo je ponuda pobjedničkog ponuđača bila ispod PSC-a.
114
Ovi se rezultati opet temeljem predstavljenih problema računa usporedbe troškova
ne mogu smatrati empirijskim dokazom za uštedu troškova kod DBFO projekata.
Kod kalkulacija su osobito upadljive sljedeće točke koje za posljedicu mogu imati
precjenjivanje prednosti DBFO modela kod projekata koji se ispituju:
• Kod primjene npr. diskontne stope od realnih 3,5% na predstavljene račune
usporedbe troškova porasli bi troškovi JPP modela u usporedbi prema
tradicionalnom modelu.
• Najveće uštede troškova kroz JPP model izračunate su kod projekata kod kojih
se kod tradicionalnog modela relativno dodaju najviši iznosi na planirane troškove,
kako bi se utvrdili očekivani troškovi.
Studija po nalogu britanskog ministarstva financija koja je izrađena 2002. godine, kod
projekata izgradnje cesta preporučuje 3% do 44% dodataka na planirane troškove
radi utvrđivanja očekivanih troškova.
2003. godine britansko ministarsvo prometa je provelo studiju u kojoj su se analizirali
u znatno većem opsegu projekti izgradnje cesta realiziranih prema tradicionalnom
modelu.
Bazirajući se na povijesnim iskustvima, preporučuje se da se kod normalnih
projekata izgradnje cesta doda 15%, a kod skupih inženjerskih građevina (npr. kod
mostova i tunela) 23% na očekivane troškove. Najveće uštede troškova su utvrđene
kod prva četiri DBFO projekta za projekt na autocesti A1/M1.
Dodatak na planirane troškove u visini od 44%, koji je primjenjen u ovom projektu u
računu usporedbe troškova s faktorom diskontiranja od realnih 6% radi utvrđivanja
očekivanih troškova, nalazi se iznad vrijednosti dodataka utvrđenih po nalogu
britanskog ministarstva prometa i na gornjoj granici vrijednosti utvrđenih po nalogu
britanskog ministarsva financija (Beckers T., 2005).
115
S druge strane, kod tih projekata 1990-tih godina oblikovani su ključni parametri na
način da se, uzimajući u obzir teorijske spoznaje i u međuvremenu skupljena
iskustva, ne mogu smatrati poticajnima za postizanje smanjenja troškova.
Zbog toga kod promatranih projekata različiti potencijali za smanjenje troškova kod
JPP modela ostaju neiskorišteni:
• Visoki rizik količine prometa prenosi se na privatnog koncesionara, što vodi
povećanju ukupnih troškova.
• Ukoliko je smanjenje troškova bitan cilj JPP projekta, onda je dovoljno privatno
financiranje samo dijela investicija, dok potpuno financiranje investicija od trane
koncesionara uzrokuje veće troškove realizacije.
116
13. ZAKLJUČAK
Provedba metodologije izračuna vrijednosti za novac teorijski je utemeljena i
praktično dokazana. Ista predstavlja društveno opravdan i ekonomski racionalan
postupak.
Cilj je izračuna vrijednosti za novac maksimizacija koristi poreznih obveznika u
dijelu koji se odnosi na efikasno upravljanje poreznim prihodima (optimalno
opterećenje poreznih obveznika) te u dijelu koji se odnosi na korištenje javnih usluga
(najbolji standard javne usluge za najmanju cijenu).
Utvrđivanje vrijednosti za novac u segmentu isporuke javnih građevina i/ili isporuke
javnih usluga složen je proces koji se temelji na pet osnovnih faza: utvrđivanje
sposobnosti plaćanja, strateško planiranje, isporuka projekta, javna nabava te nadzor
provedbe projekta.
117
14. POPIS SLIKA
Slika 1: Optimalna alokacija rizika u funkciji maksimizacije vrijednosti za novac ..... 11
Slika 2: Proces utvrđivanja vrijednosti za novac .............................................................. 34
Slika 3. PSC i VfM, Izvor: D.Grimsey, M.K.Lewis (2005). ............................................... 39
Slika 4. Prikaz kvantificirane Vrijednosti za Novac, Izvor: K. Anastasi, 2009. ............. 40
Slika 5. : Nivoi strukture za procjenu ukupnih troškova projekata ............................... 46
Slika 6.: Primjer strukture troškova upravljanja uporabe i održavanja građevina (engl. Facility Management Costs) .................................................................................................... 47
Slika 7.: Primjer strukture troškova održavanja i zamjene istrošenih elemenata građevina ................................................................................................................................ 48
Slika 8. Pojednostavljeni prikaz izračuna naknade po Tradicionalnom modelu. Izvor: Marenjak S., 2012. ....................................................................................................... 91
Slika 9. Prikaz Ukupnih životnih troškova projekata (NSV) .......................................... 94
Slika 10.: Primjer ukupnih životnih troškova dvorane u Varaždinu, za ugovoreni životni vijek građevine od 25 godina. .............................................................................. 102
Slika 11. Ukupni životni troškovi primjer projekta Bolnice .......................................... 104
Slika 12. Ukupni životni troškovi primjer projekta Bolnice - JPP ................................ 104
Slika 13. Usporedba - Ukupni životni troškovi primjer projekta Bolnice .................. 105
Slika 14. Ukupni životni troškovi primjer projekta Bolnice – usporedba tradicionalnog i JPP oblika ................................................................................................. 106
118
15. POPIS TABLICA
Tablica 1: Postupak izračuna vrijednosti za novac...........................................................25
Tablica 2.: Sažetak kapitalnih troškova..............................................................................82
Tablica 3.: Sažetak kapitalnih troškova NSV.....................................................................84
Tablica 4.: Prikaz sažetka Diskontiranog Toka Novca....................................................84
Tablica 5.: Primjer funkcionalnih prostora i kapitalnih troškova...................................89
Tablica 6.: Prikaz troškova profesionalnih usluga kod kapitalnih troškova................90
Tablica 7.: Primjer izvora financiranja ...............................................................................95
Tablica 8.: Primjer izračuna anuiteta ..................................................................................95
Tablica 9.: Prikaz računa dobiti i gubitka ..........................................................................97
Tablica 10.: Prikaz računa Financijskog toka ....................................................................98
Tablica 11.: Prikaz računa Ekonomskog toka ...................................................................99
Tablica 12.: Prikaz Koeficijenata pokrića ........................................................................100
Tablica 13.: Prikaz Matrice alokacije rizika ....................................................................108
Tablica 14.: Prikaz usporedbe troškova NAO-a za četiri DBFO
projekta s diskontnom stopom od 8% .....................................................112
Tablica 15.: Prikaz usporedbe troškova NAO-a za četiri DBFO
projekta s diskontnom stopom od 6 % ....................................................113
119
16. LITERATURA
1. Agencija za javno-privatno partnerstvo Republike Hrvatske (2012a):
Vrijednost za novac kod projekata javno-privatnog partnerstva, Priručnici za
pripremu i provedbu modela javno-privatnog partnerstva, Priručnik br. 6,
Verzija 1, Zagreb.
2. Agencija za javno-privatno partnerstvo Republike Hrvatske (2012b):
Utvrđivanje sposobnosti plaćanja JLPRS u projektima javno-privatnog
partnerstva, Priručnici za pripremu i provedbu modela javno-privatnog
partnerstva, Priručnik br. 5, Verzija 1, Zagreb.
3. Akintoye, A.; Beck, M.; Hardcastle, C. (2003): Public-Private Partnerships –
Managing risks and opportunities, Blackwell Scienc, Oxford, UK.HM
Treasury (2011): Quantitative assessment – user guite, December.
4. Batarelo Ž, Grabowsky K., Jurković M., Kraljević M., Štahan M., Tipurić D.;
Upravljanje investicijama: vodič za investitore; TEB – Biro za privredno
savjetovanje; Zagreb 1994.
5. Bendeković J. i koautori; Planiranje investicijskih projekata – knjiga I - IV;
Ekonomski institut Zagreb, 1993.
6. Bedenković J. i koautori; Priprema i ocjena investicijskih projekata; FOIP 1974
d.o.o., Zagreb, 2007.
7. Beckers T. (2005): Realisierung von Projekten nach dem PPP-Ansatz bei
Bundesfernstraßsen, von der Fakultät Wirtschaft & Management der
technischen Universität Berlin zur Erlangun des akademischen Grades
Doktor der Wirtschaftswissenschaften, genehmigte Dissertation, Berlin, 2005
8. Beckers, T; Klat, J.P. (2007): Stranthening Public Investment and Managing
Fiscal Risks from Public-Private Partnerahips (PPPs), IMF Seminar, Session 4:
120
Addressing Key Challenges in PPP Design, Budapest.NZ Transport Agency's
(2009): Procurement manual, First edition, efective from July 2009 (amanded
November 2009).
9. CIRIA, Integrating value and risk in Construction, CIRIA C639, London, 2005.
10. Confederation of British Industry (CBI): Building on success: The way forvard
for JPP; United Kingdom, 2007.
11. D.Grimsey, M.K.Lewis (2005): Are Public Private Partnerships value for
money? Evaluating alternative approaches and comparing academic and
practitioner views, Elsevier Ltd., Accounting Forum 29.
12. Government of Canada, Treasury Board of Canada Secretariat (2011):
Guideline to Implementing Budget 2011 Direction on Public-Private
Partnerships, Policy Instruments, http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-
eng.aspx?id=25576§ion=text.
13. Hanson, E.; Skjutar, K. (2010): Value for Money Assessment in Public Private
Partnership Projects, Wallin och Dalholm Digital, Lund, Sweden.
14. HM Treasury Taskforce Limited: Value for Money Drivers in the Private
Finance Initiative, A report by Arthur Andersen and Enterprise LSE, United
Kigodm, 2000.
15. HM Treasury; JPP: meeting the investment challenge; United Kingdom, 2003.
16. HM Treasury (2004): Value for Mony Assessment Guidance, August.
17. HM Treasury (2006): Value for Mony Assessment Guidance, November.
18. HM Treasury (2011): Quantitative Assessment: User Guide, December.
19. House of Lords – Committe of Economic Affairss; Government Response to
Report on Private Finance Projects and off-balance sheet debt; United
Kingdom, 2010.
20. European Investment Bank (2005): Evaluation Report - Evaluation of PPP
project Financed by EIB, March 2005.
21. European Commission: Guidelines for successful Public-Private-Partnerships;
121
Brussels, 2003.
22. Juričić, D. (2011): Osnove javno-privatnog partnerstva i projektnog
financiranja, RRIF Plus, Zagreb.
23. K. Anastasi, IWB., Javno-Privatno Partnerstvo u Infrastrukturi (JPP)
Radionica, Qingdao, Narodna Republika Kina, Lipanj, 2009
24. Marenjak S; A Generic approach to minimising Whole Life Costs in the
Builiding Industry; Doktorska radnja, Devision of Civil Engineering of the
university of Dundee, United Kingdom, 2004.
25. Marenjak S., El-Haram M., Horner R.M.W.: Procjena ukupnih troškova
projekata u visokogradnji, Građevinar 54 (2002) 7, 393-401
26. Marenjak S, Skendrović V, Vukmir B, Čengija J; Javno privatno partnerstvo i
njegova primjena u Hrvatskoj; Građevinar, 59 (2007), 7, 597-605.
27. National Audit Office; Managing the relationship to secure a successful
partnership in JPP projects; Press Office, London, UK, 2001.
28. National Audit Office; Private Finance Projects; Report, London, UK, 2009.
29. National Audit Office: Value for Money Handbook – A Guide for Building
Quality Into VfM Examination.
30. National Audit Office (NAO), Department of the Environment, Transport
and the Regions (1998): The Private Finance Initiative: The First Four Design,
Build, Finance and Operate Roads Contracts, HC 476 Session 1997-98, London
1998.
31. Partnerships Victoria (2001): Risk Allocation and Contractual Issues –
Guidance Material, Department of Treasury and Finance, State of Victoria,
Melbourne, Australia, June.
32. Partnerships Victoria (2001): Public Sector Comparator – Tehnical Note,
Guidance Material, Department of Treasury and Finance, State of Victoria,
Melbourne, Australia, June.
122
33. Partnerships Victoria (2001): Public Sector Comparator Tehnical Note,
Department of Treasury and Finance, State of Victoria, Melbourne, Australia,
June.
34. PPP Canada (2009): P3 Business Case Developing Guide – Improving the
Delivery of Public Infrastructure trough Public-Private Partnerships, Ontario.
35. Public Private Partnership – Comphphairtiocht Phoibli Phriomhaideach
(2007): Value for Money and the Public Private Partnership Procurement
Process, October.
36. Public Private Partnership – Comphphairtiocht Phoibli Phriomhaideach
(2007): Tehnical Note on the compilation of a Public Sector Benchmark for a
Public Private Partnerhip Project, January.
37. Skelcher, C. (2005): Public-Private Partnerships and Hybridity, preuzeto iz:
Ferline, E.; Lynn, L.E.; Pollit, C. (2005): Public Management, Oxford University
Press.
38. South Africa National Treasury, PPP Unit (2004): National Tresury PPP
Practice Note, Module 4, PPP Feasibility Stuy.
39. Yescombe, E.R. (2007): Public-Private Partnerships – Principles of Policy and
Finance, Elsevier.
40. Vlada RH (2012): Uredba o provedbi projekata javno-privatnog partnerstva
(NN 88/12).
41. Vlada RH (2012): Zakon o javno-privatnom partnerstvu (NN 78/12).
42. Vlada RH (2008): Zakon o proračunu (NN87/08).
43. Vucelić V. (2010): Ukupni životni troškovi kod JPP/PFI projekata u školstvu u
RH, Specijalistička radnja, Građevinski Fakultet Sveučilišta u Zagrebu –
Poslijediplomski Specijalistički studij, 2010.
44. Vukmir B., Skendrović V.: Koncesije i ugovaranje BOT projekata; Hrvatski
savez građevinskih inženjera, Zagreb, 1991.