princÍpios bÁsicos -...
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MINISTÉRIO DA FAZENDA
Secretaria do Tesouro Nacional – STN
O QUE VOCÊ PRECISA SABER SOBRE
AS TRANSFERÊNCIAS FISCAIS DA UNIÃO
PRINCÍPIOS BÁSICOS
MARÇO/2016
1 INTRODUÇÃO
Abordam-se neste texto os princípios bá-
sicos sobre as transferências fiscais da União
para Estados, Distrito Federal, Municípios e
Organizações da Sociedade Civil, os principais
motivos da sua existência, a sua classificação,
além de apresentarem-se dados sobre a sua
execução orçamentária em 2014.
2 CONCEITOS BÁSICOS
2.1 PREÂMBULO
A Federação brasileira é constituída pela
União, Estados, Distrito Federal e Municípios,
que precisam de recursos para cumprir com
os ditames de nossa Constituição Federal, tais
como:
“Art. 3º Constituem objetivos fundamen-
tais da República Federativa do Brasil:
I – construir uma sociedade livre, justa e
solidária;
II – garantir o desenvolvimento nacional;
III – erradicar a pobreza e a marginaliza-
ção e reduzir as desigualdades sociais e regi-
onais;
IV – promover o bem de todos, sem pre-
conceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e
quaisquer outras formas de discriminação.”
Evidentemente, tais objetivos não podem
ser atingidos sem a existência de recursos su-
ficientes, os quais são obtidos pelas três esfe-
ras governamentais (federal, estadual e mu-
nicipal) através de suas competências consti-
tucionais e legais para instituir e arrecadar tri-
butos; contudo, reconhece-se que a capaci-
dade de cumprir com tal tarefa distribui-se de-
sigualmente entre elas, assim como entre os
integrantes de uma mesma esfera. Em conse-
quência, persistem no Brasil desigualdades lo-
cais e regionais quanto à disponibilidade de
recursos, principalmente financeiros, a serem
aplicados pelos Entes Federativos no ofereci-
mento de serviços públicos na quantidade e
qualidade a que a sociedade faz jus.
Apresentam-se a seguir conceitos e ideias
fundamentais envolvendo a obtenção de re-
cursos por parte dos Entes Federativos para a
consecução de seus objetivos, assim como a
interação entre eles no sentido de comparti-
lhar os escassos fundos empregados na im-
plementação de ações e programas públicos.
2.2 HIATO HORIZONTAL E HIATO VER-
TICAL
É fato reconhecido e amplamente divul-
gado a existência de desigualdades locais e
regionais no Brasil, não só entre Unidades da
Federação, mas também dentro de um
mesmo Estado, entre os Municípios que o
compõe. Tal circunstância não é exclusividade
brasileira, podendo-se afirmar que ocorre em
todos os países do mundo. Essa constatação
leva a dois importantes conceitos, quais se-
jam os de hiato horizontal e hiato vertical.
O hiato horizontal constitui-se na existên-
cia de disparidades entre Entes Federativos
pertencentes à mesma esfera, como o con-
junto dos Estados e Distrito Federal, ou o con-
junto dos Municípios, tanto em capacidade fi-
nanceira como em habilidade para prover ser-
viços públicos.
Já o hiato vertical é esse mesmo tipo de
diferença, só que agora entre as diversas es-
feras governamentais: da União para Estados,
Distrito Federal e Municípios, e dos Estados
para seus Municípios. Ele surge por dois moti-
vos principais, ambos presentes no Brasil:
um, pelo deslocamento das responsabilidades
por parcela dos gastos públicos da União para
seus entes constituintes; outro, pelo fato de
que, regra geral, as capacidades tributária e
arrecadadora da União serem superiores
quando comparadas com aquelas dos Estados
e Municípios, e as dos Estados quando con-
frontadas com aquelas dos Municípios (obser-
vando-se algumas exceções, evidentemente).
Assim, uma importante meta das nações
por todo o mundo é minimizar os hiatos, tanto
horizontal como vertical, sabendo-se de ante-
mão que a sua erradicação total é de difícil
execução. Entretanto, uma convergência das
diferenças já seria um resultado bastante pro-
missor no tocante a produzir benefícios para a
população.
2.3 EQUILÍBRIO HORIZONTAL E EQUI-
LÍBRIO VERTICAL
Equilíbrio horizontal e equilíbrio vertical
consistem-se, respectivamente, na mitigação
dos hiatos horizontal e vertical. Em conse-
quência, para se alcançar ambos os equilí-
brios, os Entes Federativos mais favorecidos e
capazes deveriam oferecer apoio e suporte
aos menos favorecidos, seja por meio de
aportes financeiros, seja pela execução de ou-
tros tipos de ações (treinamento, acordos de
cooperação, serviços de saúde, etc.). Normal-
mente, o auxílio é prestado de cima para
baixo, porém não são raras as iniciativas de-
senvolvidas no plano horizontal, algumas ve-
zes aglutinando Municípios de parcos recursos
a fim de solucionar problemas comuns. Deve-
se lembrar que não há relação direta entre de
onde a ajuda vem e o equilíbrio que está-se
buscando, ou seja, uma “assistência vertical”
pode promover o equilíbrio horizontal, e vice-
versa.
A obtenção dos equilíbrios horizontal e
vertical é meta perseguida por muitos países,
inclusive pelo Brasil; todavia, não há como se
alcançar a igualdade absoluta, e sempre per-
sistirão diferenças entre as unidades governa-
mentais de uma nação.
2.4 TRANSFERÊNCIAS HORIZONTAIS E
TRANSFERÊNCIAS VERTICAIS
É fato reconhecido que existem Entes Fe-
derativos com capacidade mais limitada em
instituir e arrecadar tributos do que outros,
seja por possuírem dinamismo econômico
menor, seja por inaptidão legislativa para tri-
butar, seja por deficiências administrativas
para cobrar. Assim, um Ente Federativo “po-
bre” não ganha o suficiente para prestar ser-
viços públicos num nível mínimo de desempe-
nho, devendo ser socorrido pelos Entes “mais
ricos” por meio de repasses de recursos tanto
no plano horizontal como no vertical, origi-
nando, dessa forma, as denominadas transfe-
rências horizontais e transferências verticais.
Nas transferências horizontais, um Ente
Federativo mais próspero repassa verbas para
outros Entes mais carentes da mesma esfera
governamental (p. e., Município para Municí-
pio), a fim de melhorar o padrão de assistên-
cia governamental aos cidadãos destes últi-
mos. Esta prática é rara no Brasil, mas pode
ser que ocorra em outros países.
Nas transferências verticais, o fluxo de re-
cursos se dá entre esferas governamentais di-
ferentes, podendo, em tese, acontecer em
qualquer sentido, de cima para baixo ou de
baixo para cima. No Brasil, as transferências
verticais fluem quase que exclusivamente no
sentido União para Estados, Distrito Federal e
Municípios, e de Estados para Municípios.
A princípio, as transferências horizontais
e verticais promovem simultaneamente os
equilíbrios horizontal e vertical. Um exemplo
disso é a distribuição do Fundo de Participação
dos Municípios – FPM –, que é uma transfe-
rência vertical da União com critérios de par-
tilha que privilegiam o equilíbrio horizontal en-
tre os Municípios brasileiros.
2.5 TRANSFERÊNCIAS INTERGOVERNA-
MENTAIS
Trata-se de um mecanismo por meio do
qual os Entes Federativos compartilham suas
receitas entre si. As transferências intergover-
namentais constituem-se na repartição de re-
cursos correntes ou de capital entre Entes Fe-
derativos, ou seja, na divisão de verbas entre
União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
A princípio, a entrega pode ser feita em qual-
quer direção (da União para Municípios e de
Municípios para a União, por exemplo); entre-
tanto, na prática ela ocorre quase que exclu-
sivamente no sentido União para Estados, Dis-
trito Federal e Municípios, e dos Estados para
seus Municípios.
2.6 TRANSFERÊNCIAS FISCAIS
Com o propósito de repartir recursos en-
tre as diversas esferas de governo, a grande
maioria das transferências intergovernamen-
tais se dá por intermédio da entrega de ver-
bas, recebendo neste caso a denominação de
transferências fiscais. Contudo, dada à abran-
gência, complexidade, diversidade e extensão
geográfica das demandas da população brasi-
leira por serviços públicos, faz alguns anos o
Governo vem implementando políticas públi-
cas com o auxílio das Organizações da Socie-
dade Civil (OSC), que são instituições priva-
das sem fins lucrativos que, depois de habili-
tadas de acordo com a lei, podem receber de
recursos financeiros das três esferas de go-
verno. Desse modo, os repasses são entendi-
dos também como transferências fiscais.
Observa-se que a grande maioria dos re-
passes no Brasil, tanto na esfera federal,
como estadual, distrital e municipal, se dá por
intermédio das transferências fiscais.
Deve-se ressaltar que pagamentos a pes-
soas físicas (Bolsa Família, bolsas de estudo
de pós-graduação, etc.) não são transferên-
cias fiscais.
2.7 EQUALIZAÇÃO FISCAL
Um conceito de suma importância a ser
entendido é o de equalização fiscal, que vem
a ser a concepção por meio da qual pratica-se
o remanejamento de recursos públicos arre-
cadados de forma a reduzir as disparidades
entre os Entes Federativos, contribuindo para
que estes tenham condições de prestar servi-
ços públicos de acordo com um nível mínimo
nacional; em outras palavras, os Entes Fede-
rativos mais ricos recebem menores verbas
redistribuídas do que os Entes mais pobres.
Conclui-se daí que pode-se obter a equaliza-
ção fiscal por intermédio da busca concomi-
tante dos equilíbrios horizontal e vertical.
Um exemplo de mecanismo de equaliza-
ção fiscal reside na distribuição do FPM para
as capitais, cujo critério de partilha privilegia
os municípios mais populosos e com menor
renda per capta, que seriam mais carentes de
recursos.
Observa-se na Constituição Federal e na
legislação infraconstitucional brasileira sobre
as transferências fiscais um caráter redistri-
butivo, o que lhes imprime componente equa-
lizador.
A equalização fiscal é um conceito bas-
tante coerente, racional e altruísta, sendo
adotado pela maioria dos países e defendido
por políticos, administradores públicos e estu-
diosos do assunto; todavia, a sua aplicação
apresenta alguns problemas relatados por au-
tores aqui e no exterior, problemas estes que
estão discutidos a seguir.
2.8 PROBLEMAS DA EQUALIZAÇÃO FIS-
CAL
A equalização fiscal pura e simples não
garante uniformidade na capacidade dos En-
tes Federativos em ofertar serviços públicos,
uma vez que existem no Brasil grandes dife-
renças locais e regionais quanto aos custos in-
corridos, além de uma demanda desigual por
eles; adicionalmente, constata-se uma diver-
sidade de competências administrativas e ge-
renciais na aplicação dos recursos sempre es-
cassos, sobretudo ao se considerarem as dife-
rentes esferas governamentais.
Alguns aspectos importantes sobre o
tema foram apontados num estudo internaci-
onal – "Intergovernmental Transfers, Inequa-
lity and Moral Hazard in Germany and the EU",
Erik R. Fasten, Humboldt University Berlin,
Germany –, apresentado no Colóquio Federa-
tivo sobre Federalismo Fiscal e Combate às
Desigualdades, Salvador, 22 e 23 de julho de
2010. Nele o autor, com base em levanta-
mento de dados econômicos da Alemanha no
período de 1995 a 2008, dentre várias outras
conclusões destaca que:
a) A classificação relativa dos Estados
alemães (Länder), feita com base nos
respectivos PIBs per capta, pouco se
alterou no período estudado, ou seja,
os Estados ricos permaneceram ricos
e os pobres continuaram pobres;
b) O nível de consumo apresentado pela
população foi alto devido às transfe-
rências redistributivas, e questiona
até quando tal situação iria se susten-
tar;
c) Os incentivos à inovação e a reformas
estruturais foram modestos; e
d) Como consequência desse quadro,
seriam necessárias reformas no mo-
delo de equalização fiscal alemão.
Outro estudo, este efetivado no Brasil –
“Rateio do FPE: Análise e Simulações”, C. Ale-
xandre A. Rocha, Consultor Legislativo do Se-
nado Federal –, apresentado no mesmo Coló-
quio supracitado, conclui que “50 anos após a
introdução de políticas de desenvolvimento
regional, as rendas per capita do Norte e Nor-
deste permanecem estacionadas um pouco
acima de, respectivamente, 60% e 40% da
média brasileira”, e que “no período 1990-
2008, o FPE destinou aos estados R$ 547,4
bilhões, em valores de dezembro de 2008;
ainda assim, o País parece distante da tão-
ambicionada convergência generalizada dos
indicadores de renda”.
Faz sentido que a entrega pura e simples
de recursos para os Entes mais pobres, em
detrimento dos mais ricos, sem a exigência de
uma contrapartida de resultados, de melhoria,
de evolução ou de desenvolvimento, tende a
manter o status quo. Adicionalmente, a Histó-
ria mostra que as desigualdades regionais
brasileiras persistem desde, pelo menos, o
tempo do Império, apesar de as transferên-
cias redistributivas virem sendo praticadas em
nosso país há muito tempo, notadamente a
partir de 1934 por determinação constitucio-
nal.
2.9 EQUILÍBRIO FISCAL
Outro conceito essencial a ser discutido é
o de equilíbrio fiscal, que se constitui nada
além da antiquíssima máxima de “não gastar
mais do que se ganha”. Ele pode ser alcan-
çado através da boa gestão, de uma gover-
nança capaz e do esforço particular de cada
Ente Federativo de per si na utilização de suas
receitas próprias, contando com o aporte adi-
cional de transferências intergovernamentais.
É preceito largamente aceito em Econo-
mia que uma condição essencial (porém não
suficiente) para se obter um crescimento eco-
nômico consistente, sustentável e virtuoso de
uma nação passa pela manutenção duradoura
do equilíbrio fiscal de seus entes constituintes.
Ocorrem na vida das nações, porém, períodos
cíclicos de crises econômicas conjunturais e
estruturais, que deveriam ser, a princípio,
transitórias. Com o intuito de enfrentar tais
dificuldades, os Governos podem tomar medi-
das temporárias que comprometam o equilí-
brio fiscal como um todo; todavia, o equilíbrio
precisa ser retomado assim que possível, caso
contrário logo suceder-se-ão o desemprego, a
inflação, a degradação dos serviços públicos,
o desequilíbrio financeiro e fiscal generali-
zado, além de inúmeros outros fatores nega-
tivos e indesejáveis para a população, princi-
palmente para as camadas menos favoreci-
das.
No Brasil, o equilíbrio fiscal é perseguido
por intermédio do trabalho individual dos En-
tes Federativos (conforme os ditames da Lei
de Responsabilidade Fiscal – LRF –, Lei Com-
plementar nº 101/2000), com o auxílio suple-
mentar das transferências intergovernamen-
tais.
2.10 FEDERALISMO FISCAL
Uma consequência dessa busca inces-
sante pela equalização fiscal e pelo equilíbrio
fiscal é o surgimento do conceito de federa-
lismo fiscal, que está associado à interação
entre os Entes Federativos de um país, com
foco principalmente na instituição, arrecada-
ção, compartilhamento e gasto das receitas
tributárias, e como tais recursos são aplicados
na oferta de serviços públicos adequados às
necessidades da população. Em outras pala-
vras, o federalismo fiscal descreve de que
forma os tributos são estabelecidos e arreca-
dados pelas diversas esferas de governo,
como o dinheiro público é gasto ou comparti-
lhado, de que modo as ações públicas são pla-
nejadas implementadas pelos agentes públi-
cos e quais são as atribuições e responsabili-
dades dos protagonistas envolvidos, fazendo
por fim uma avaliação crítica desse processo.
Seu objetivo derradeiro é assegurar aos vários
Entes haveres adequados para o atendimento
de seus fins, quais sejam os de prestar servi-
ços públicos de qualidade e em quantidade su-
ficiente para suprir as necessidades básicas da
sociedade, ao mesmo tempo em que se prima
pela condução das principais variáveis macro-
econômicas.
É bom ressaltar que a responsabilidade
primeira por angariar recursos para atender
esses objetivos cabe a cada Ente Federativo
de per si; entretanto, em decorrência das di-
ferenças de conhecimento, habilidades, apti-
dão, eficiência e alçada existentes entre eles,
o federalismo fiscal é largamente difundido e
praticado por todo o mundo.
2.11 SUMÁRIO
Pelo exposto, quais são os princípios teó-
ricos que justificam a existência das transfe-
rências fiscais entre os entes constituintes de
um país, e também para organizações civis?
Resumidamente, pode-se dizer que a sua prá-
tica está fundamentada sobre três pilares
mestres:
a) Garantir os fundamentos do federa-
lismo fiscal;
b) Proporcionar a equalização fiscal
entre os Entes Federativos; e
c) Promover o equilíbrio fiscal dos
mesmos;
d) Assegurar a prestação de ações e
serviços públicos condizentes com
as necessidades da população.
Esses princípios se fazem presentes na le-
gislação e na administração pública brasilei-
ras, sendo perseguidos com razoável intensi-
dade, porém nem sempre sendo alcançados.
Entretanto, deve-se ter sempre em mente que
a obrigação precípua por angariar receitas a
fim de prestar serviços públicos na quantidade
e qualidade que a sociedade brasileira tem di-
reito é dos Municípios, dos Estados, do Distrito
Federal e da União individualmente.
Em síntese, pode-se afirmar que o fede-
ralismo fiscal é alcançado por intermédio da
efetivação da equalização fiscal e do equilíbrio
fiscal dos entes constituintes de um país, e da
implementação coordenada de programas pú-
blicos que promovam o bem estar dos cida-
dãos e o desenvolvimento da nação.
3 OBJETIVOS DAS TRANSFERÊNCIAS
FISCAIS NO BRASIL
Com o advento da Constituição Federal de
1988, houve uma descentralização adminis-
trativa, por meio de atribuição de responsabi-
lidades por programas e ações públicas para
as esferas estadual e municipal. A Constitui-
ção Federal e leis infraconstitucionais estabe-
lecem diversas categorias de transferências
intergovernamentais da União e dos Estados,
com o objetivo de suprir recursos aos Estados,
Distrito Federal e Municípios a fim de que eles
prestem serviços públicos de qualidade con-
comitantemente à manutenção do equilíbrio
fiscal dos mesmos.
Da leitura dos arts. 157 a 162 da Consti-
tuição, que tratam da repartição das receitas
tributárias (consubstanciada por meio das
transferências intergovernamentais obrigató-
rias), e da legislação infraconstitucional corre-
lata, conclui-se que o maior objetivo dos re-
passes é diminuir as desigualdades regionais.
Similarmente, tal princípio permeia as LDOs e
LOAs da União, dos Estados e dos Municípios,
que direcionam as transferências discricioná-
rias. Em suma, as transferências fiscais no
Brasil, sejam da União, dos Estados e Distrito
Federal, ou dos Municípios, tanto as obrigató-
rias como as discricionárias, possuem um
forte componente redistributivo, ou seja, elas
almejam a equalização fiscal.
4 CLASSIFICAÇÃO DAS TRANSFERÊN-
CIAS FISCAIS DA UNIÃO
Constata-se hoje no federalismo fiscal
brasileiro a existência de uma quantidade sig-
nificativa de maneiras diferentes de se efetu-
arem as transferências fiscais, suportadas por
um arcabouço jurídico que começa na Consti-
tuição Federal e é complementado por leis,
decretos, portarias, instruções e outros docu-
mentos legais. Tais transferências recebem
inúmeras denominações, algumas nascidas do
uso e empregadas informalmente, outras en-
contradas na literatura relacionada ao as-
sunto, outras estão presentes na legislação
que disciplina o tema. Tudo isso transforma as
transferências fiscais num tópico de difícil
compreensão para as pessoas, mesmo aque-
las diretamente envolvidas com o mesmo.
No ano de 2014 foi criado no âmbito da
Casa Civil da Presidência da República o Grupo
de Trabalho Transferências da União, cuja pri-
meira reunião ocorreu em 2 de maio, com o
objetivo de desenvolver um ambiente centra-
lizado e integrado que consolidasse as infor-
mações sobre as transferências de recursos fi-
nanceiros da União para Estados, Distrito Fe-
deral, Municípios e Organizações da Socie-
dade Civil, a fim de promover a transparência
das ações executadas por meio dessas trans-
ferências. Com o transcorrer dos trabalhos do
GT, aflorou a necessidade premente de se for-
malizar uma classificação sistematizada das
transferências fiscais da União com base na
legislação vigente sobre o tema, de maneira a
padronizar e facilitar a comunicação entre to-
dos os interlocutores envolvidos e interessa-
dos no assunto. Com propósito de suprir tal
necessidade, foi constituído em junho de 2014
um subgrupo de trabalho que contou com re-
presentantes da Secretaria do Tesouro Nacio-
nal (STN) do Ministério da Fazenda, da Secre-
taria de Orçamento Federal (SOF) e da Secre-
taria de Logística e Tecnologia da Informação
(SLTI), ambas do Ministério Planejamento,
Orçamento e Gestão (MPOG) e da Controlado-
ria-Geral da União (CGU). Após funcionar até
novembro de 2014, o subgrupo de trabalho
emitiu um Relatório de Atividades, datado de
18 de maio de 2015, que apresentou, dentre
várias outras informações e conclusões, uma
tabela com uma classificação das transferên-
cias fiscais da União quanto aos requisitos le-
gais.
É importante observar que os Fundos
Constitucionais – do Norte (FNO), do Nordeste
(FNE) e do Centro-Oeste (FCO)– não se en-
quadram com transferências fiscais, uma vez
que o repasse de recursos é feita, respectiva-
mente, para o Banco da Amazônia, Banco do
Nordeste e Banco do Brasil, e a aplicação dos
mesmos se efetiva por meio de empréstimos
a juros subsidiados a pessoas físicas e jurídi-
cas com fins lucrativos.
Também o Fundo Constitucional do Dis-
trito Federal – FCDF – não se configurava
como transferência fiscal até o exercício de
2014, já que era executado diretamente no
Sistema Integrado de Administração Finan-
ceira do Governo Federal – SIAFI – por gesto-
res habilitados do Distrito Federal, o que ca-
racteriza uma modalidade de aplicação direta,
e não um repasse. Entretanto, a Lei Orçamen-
tária Anual para 2015 (Lei nº 13.115, de 20
de abril de 2015) incluiu a ação nº 0053, “As-
sistência Financeira para a Realização de Ser-
viços Públicos de Saúde e Educação do Distrito
Federal”, integrante do FCDF, na modalidade
de aplicação transferências a municípios, ou
seja, parte do Fundo será executado, a partir
de 2015, por intermédio de transferências da
União ao Distrito Federal, enquanto o restante
dos seus recursos continuará sendo efetivado
através de modalidade de aplicação direta.
Na presente publicação adicionou-se à ta-
bela supra mencionada outras classes de
transferências, compiladas a partir da litera-
tura sobre o tema, com o intuito de enriquecer
a compreensão e ampliar a visão do assunto
por parte dos interessados. A Tabela I, exibida
no final desta publicação, mostra essa classi-
ficação abrangente das transferências fiscais
da União, com alguns exemplos, e no capítulo
5 são esclarecidos detalhes adicionais sobre
as mesmas.
A legislação sobre as transferências fis-
cais da União é vasta e seu estudo foge aos
objetivos desta publicação; contudo, o Rela-
tório de Atividades do Subgrupo de Classifica-
ção das Transferências da União, citado ante-
riormente, apresenta uma tabela com lista
exaustiva das transferências com os respecti-
vos documentos legais aplicáveis.
5 DESCRIÇÃO DAS TRANSFERÊNCIAS
FISCAIS DA UNIÃO
5.1 CLASSIFICADAS QUANTO AOS RE-
QUISITOS LEGAIS
5.1.1 TRANSFERÊNCIAS OBRIGATÓRIAS
As transferências obrigatórias subdivi-
dem-se em constitucionais e legais, conforme
seu documento legal de origem. As constitu-
cionais ocorrem somente entre Entes Federa-
tivos, enquanto as legais podem ser também
para organizações da sociedade civil. Como
derivam de textos legais que sofrem altera-
ções com periodicidade bem superior à anual,
as transferências obrigatórias obedecem a re-
gras bastante estáveis. Diferentemente das
transferências discricionárias, as normas le-
gais que tratam das transferências obrigató-
rias não só as regulamentam, mas também
impõem que elas sejam efetuadas.
5.1.1.1 TRANSFERÊNCIAS CONSTITUCI-
ONAIS
Características importantes das transfe-
rências constitucionais:
a) Elas são incondicionais, ou seja, os
Entes beneficiários não precisam
cumprir qualquer formalidade para
recebê-las;
b) Elas não exigem contrapartida de re-
cursos do beneficiário;
c) Regra geral, seus recursos não po-
dem ser retidos, à exceção de débitos
do Ente Federativo com a União ou do
descumprimento de gasto mínimo
com saúde (CF, art. 160, § único);
d) Seus recursos não podem ser contin-
genciados nas Leis Orçamentárias da
União e dos Estados.
Aqui cabe um comentário sobre as trans-
ferências da CIDE-Combustíveis: aparente-
mente, elas se constituem numa exceção à in-
condicionalidade das transferências constitu-
cionais. Isso decorre do fato de que a Lei nº
10.366/2001, que regulamenta a cobrança e
a repartição do tributo, determina em seu ar-
tigo 1º-A, § 7º, que “Os Estados e o Distrito
Federal deverão encaminhar ao Ministério dos
Transportes, até o último dia útil de outubro,
proposta de programa de trabalho para utili-
zação dos recursos mencionados no caput
deste artigo, a serem recebidos no exercício
subsequente, contendo a descrição dos proje-
tos de infraestrutura de transportes, os res-
pectivos custos unitários e totais e os crono-
gramas financeiros correlatos.”. Tal prescrição
indica uma condicionante à entrega dos recur-
sos da CIDE-Combustíveis pela União aos Es-
tados e Distrito Federal, exigência esta que no
entanto não é extensiva aos Municípios.
Apesar de o foco deste trabalho serem as
transferências da União, podem-se citar duas
importantes transferências constitucionais
dos Estados para seus Municípios:
Transferências do Imposto do sobre
a Propriedade de Veículos Automoto-
res (IPVA);
Transferências do Imposto Sobre
Operações Relativas à Circulação de
Mercadorias e Sobre Prestações de
Serviços de Transporte Interestadual
e Intermunicipal e de Comunicação
(ICMS).
5.1.1.2 TRANSFERÊNCIAS LEGAIS
Algumas características das transferên-
cias legais:
a) Elas podem ser incondicionais ou não,
dependendo das regras definidas na
legislação aplicável;
b) Assim como as constitucionais, elas
não exigem contrapartida de recursos
do beneficiário;
c) Seus recursos podem ser retidos de
acordo com os ditames das normas
legais associadas;
d) Assim como as constitucionais, seus
recursos não podem ser contingenci-
ados nas Leis Orçamentárias da
União e dos Estados.
5.1.2 TRANSFERÊNCIAS DISCRICIONÁ-
RIAS
As transferências discricionárias foram
criadas em razão da abrangência, complexi-
dade, diversidade e extensão geográfica das
demandas da população brasileira por servi-
ços públicos, o que fez o Governo formular
instrumentos descentralizadores das ações
públicas, voltados para programas ou iniciati-
vas prioritárias bem determinadas. Assim,
essa categoria de repasses é executada com
base em objetivos claros, com frequência ex-
plicitados por intermédio de projetos de im-
plementação, o que leva à necessidade de se
celebrar um instrumento jurídico entre as par-
tes envolvidas, uma concedente e outra bene-
ficiária.
Adicionalmente, outros motivos justificam
os Governos (de qualquer uma das três esfe-
ras) praticarem as transferências discricioná-
rias:
a) Ausência ou limitação de recursos fi-
nanceiros, estrutura administrativa,
quantidade de pessoal ou de pessoal
capacitado para executar determina-
das ações públicas de interesse mú-
tuo da concedente e do beneficiário;
b) Existência de outros Entes Federati-
vos ou Organizações da Sociedade Ci-
vil melhor preparadas para prestarem
determinados serviços públicos;
c) Otimização do emprego de recursos
públicos por meio da delegação de
certas ações públicas a outros Entes
Federativos ou Organizações da Soci-
edade Civil.
Algumas características relevantes das
transferências discricionárias:
a) Elas são condicionais, ou seja, as ins-
tituições beneficiárias precisam cum-
prir algum tipo de formalidade ou exi-
gência para recebê-las;
b) Regra geral, elas exigem contrapar-
tida de recursos do beneficiário (ex-
ceto as por delegação);
c) Regra geral, elas requerem a elabo-
ração de um projeto por parte do be-
neficiário, que o submete à aprova-
ção da concedente;
d) A sua concessão segue um processo
decisório no qual a instituição conce-
dente, em algum momento, exerce
seu poder discricionário;
e) Seus recursos podem ser retidos de
acordo com os ditames do instru-
mento jurídico celebrado entre as
partes;
f) As Leis Orçamentárias da União, dos
Estados e Distrito Federal e dos Mu-
nicípios podem contingenciar seus re-
cursos.
Cabe enfatizar que, quando se trata de
repasses de recursos entre Entes Federativos,
deve haver nas respectivas Leis Orçamentá-
rias Anuais previsão quanto aos mesmo: nas
LOAs das concedentes a fixação das despesas
correspondentes e, para os beneficiários, a
devida estimativa das receitas.
5.1.2.1 TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁ-
RIAS
Segundo o art. 25 da Lei de Responsabili-
dade Fiscal (LRF – Lei Complementar nº 101,
de 4 de maio de 2000), “entende-se por trans-
ferência voluntária a entrega de recursos cor-
rentes ou de capital a outro ente da Federa-
ção, a título de cooperação, auxílio ou assis-
tência financeira, que não decorra de determi-
nação constitucional, legal ou os destinados
ao Sistema Único de Saúde.”.
Em outras palavras, as transferências vo-
luntárias são assim chamadas porque depen-
dem de decisão ou vontade da concedente, e
têm por objetivo a realização de obras ou a
prestação de serviços de interesse comum. Os
instrumentos legais para a concretização das
transferências voluntárias são contrato de re-
passe e termo convênio, que podem ser cele-
brados entre Entes Federativos e órgãos pú-
blicos. No primeiro caso, um agente financeiro
intermedia a relação jurídica havida entre as
partes; no segundo caso, o próprio ente ad-
ministra os recursos. As situações e condições
particulares nas quais se aplicam cada um
desses instrumentos são regidas pela legisla-
ção específica, que não obriga que as transfe-
rências voluntárias sejam concedidas ou con-
tratadas, mas tão somente as regulamenta.
Devem-se ressaltar duas características
importantes das transferências voluntárias:
a) A elaboração pelo beneficiário de um
plano de trabalho detalhado, discri-
minando atividades, responsabilida-
des, contrapartida, cronograma de
desembolso e resultados a serem al-
cançados;
b) A exigência de o beneficiário prestar
contas das despesas incorridas à ins-
tituição concedente, sob pena de im-
pedimento para celebrar novos acor-
dos de transferência e responsabiliza-
ção legal dos representantes do be-
neficiário.
Os passos para operacionalizar as trans-
ferências voluntárias são os seguintes:
A concedente divulga anualmente no
Portal de Convênios do SICONV uma
relação de programas públicos objeto
de interesse, por meio de um edital;
O convenente interessado em efeti-
var ações relativas aos programas ci-
tados no edital deve inscrever suas
propostas;
A concedente recebe as propostas por
intermédio do Portal e as analisa;
Critérios de análise: conveniência e
oportunidade; atendimento aos re-
quisitos fiscais por parte do conve-
nente;
Escolhidas as propostas, consubstan-
cia-se o acordo por meio da assina-
tura de um termo de convênio ou de
um contrato de repasse entre as par-
tes; neste momento, são geradas
obrigações para as mesmas;
Com a celebração do instrumento le-
gal, o convenente fica obrigado a
prestar contas do uso dos recursos à
concedente.
O Portal de Convênios do SICONV encon-
tra-se no link:
https://portal.convenios.gov.br/redesiconv
Para se habilitar a receber transferências
voluntárias, o Ente Federativo precisa se ca-
dastrar no mesmo: navegando na página, en-
contram-se as informações necessárias.
Como abordado anteriormente, para ce-
lebrar ou aditar um contrato de transferência
voluntária, o candidato a convenente deve
atender a uma série de requisitos fiscais, atu-
almente em número de 21. Visando simplificar
a verificação do atendimento aos requisitos
fiscais por parte dos Entes Federativos, a Se-
cretaria do Tesouro Nacional administra um
aplicativo chamado Serviço Auxiliar de Infor-
mações para Transferências Voluntárias, em
substituição ao antigo Cadastro Único de Con-
vênio (CAUC), cuja sigla foi mantida. O CAUC
facilita e agiliza o processo de conferência do
cumprimento de 12 dos 21 requisitos fiscais,
sendo consultado tanto pelas concedentes
como pelos convenentes das transferências
voluntárias. O atendimento das demais nove
condições somente poderá ser conhecido por
meio de documentos impressos.
Características do Serviço Auxiliar de In-
formações para Transferências Voluntárias:
Ele é de uso facultativo;
Ele apenas espelha registros de infor-
mações que estiverem disponíveis
nos cadastros de adimplência ou sis-
temas de informações financeiras,
contábeis e fiscais geridos pelo Go-
verno Federal;
Ele não é um cadastro de inadimplen-
tes.
O CAUC pode ser acessado através do
link:
http://consulta.tesouro.fazenda.gov.br/transf
erencias_voluntarias_novosite/mensagem.as
p
A consulta ao portal é bastante intuitiva,
e as informações são públicas. Pesquisando a
situação de um município no dia 16/06/2015,
obteve-se a tela da Figura 1.
Podem-se observar no extrato gerado
pelo CAUC as informações compiladas, obti-
das dos órgãos federais responsáveis pelo
monitoramento do cumprimento das condi-
ções legais: a STN é responsável por cinco dos
12 itens, estando envolvidos, além do próprio
Ente Federativo pesquisado (que presta infor-
mações sobre seus atos administrativos), a
Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, a Se-
cretaria da Receita Federal do Brasil e a Caixa
Econômica Federal, dentre outros. A coluna
“Atendimento” espelha os resultados “Com-
provado” ou “[*]”, este último significando
que o convenente deve demonstrar direta-
mente à concedente o atendimento do requi-
sito por meio documental (o “[*]” não indica
necessariamente uma inadimplência, mas sim
que o CAUC não conseguiu identificar a regu-
laridade do quesito).
[*] As exigências não comprovadas por meio deste serviço deverão ser comprovadas documental-mente diretamente ao órgão concedente.
Fig. 1 – Exemplo de extrato do CAUC.
Ao se clicar sobre texto descritivo de cada
requisito fiscal, obtém-se o detalhamento da
informação: por exemplo, clicando em “Regu-
laridade quanto a Contribuições para o FGTS”,
abre-se a janela da Figura 2.
Sugerimos que o interessado navegue
pelo portal do CAUC para descobrir suas inú-
meras funcionalidades.
Fig. 2 – Exemplo de detalhamento de informação no CAUC.
5.1.2.2 TRANSFERÊNCIAS PARA ORGA-
NIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL
Tratam-se de transferências semelhantes
às voluntárias, com a diferença de que acon-
tecem não para Entes Federativos, mas para
Organizações da Sociedade Civil sem fins lu-
crativos, e possui normas legais regulamenta-
doras distintas. A principal Lei prescritiva des-
ses repasses é a de nº 13.019/2014, que
aponta como objetivo principal das mesmas a
“consecução de finalidades de interesse pú-
blico”.
Até a edição dessa lei, o instrumento ju-
rídico celebrado entre as partes era o termo
de parceria, enquanto que para os novos con-
tratos foram estabelecidos dois tipos: termo
de colaboração e termo de fomento. Basica-
mente, o termo de colaboração destina-se à
“consecução de finalidades de interesse pú-
blico propostas pela administração pública”,
enquanto que celebra-se um termo de fo-
mento para a “consecução de finalidades de
interesse público propostas pelas organiza-
ções da sociedade civil”.
As características principais das transfe-
rências para as Organizações da Sociedade Ci-
vil repetem aquelas das voluntárias, assim
como os passos para a sua operacionalização.
Para se habilitar a receber transferências,
a Organização precisa se cadastrar no SI-
CONV, acompanhar o lançamento de editais e
inscrever projetos.
5.1.2.3 TRANSFERÊNCIAS POR DELEGA-
ÇÃO
Elas foram instituídas a partir de 2011 por
intermédio da Portaria Conjunta STN/SOF nº
2/2010, com validade a partir de 2011, atra-
vés da introdução de duas novas modalidades
de aplicação de despesa (32 e 42) no Orça-
mento da União.
As transferências por delegação visam
otimizar o emprego de recursos em ações pú-
blicas, ao transferir a execução de projetos de
responsabilidade exclusiva da União para Es-
tados, Distrito Federal ou Municípios.
Pode-se entender a sua lógica através de
um exemplo. Vamos supor que haja uma es-
trada federal que a União queira recapear e,
próximo a ela, uma estrada estadual que o go-
verno local também precisa recapear. É inte-
ressante para a União, em termos de otimiza-
ção de recursos e economia de escala, que o
governo estadual execute as duas obras; a
União propõe então ao estado a assinatura de
um termo de convênio (apesar de esse tipo de
repasse não ser uma transferência voluntária,
conforme definido no parágrafo 5.1.2.1) para
fazer a entrega dos recursos necessários. Se
o governo estadual aceitar, é celebrado o con-
vênio com a União, que delega a realização
daquela obra pública. Após ao encerramento
dos trabalhos, a rodovia continua sendo fede-
ral.
Para esse tipo de transferência, é desne-
cessário que o convenente atenda a requisitos
fiscais.
5.1.2.4 TRANSFERÊNCIAS ESPECÍFICAS
As transferências específicas são um tipo
especial de transferências discricionárias,
para as quais foram abrandadas as exigências
de atendimento a requisitos legais e fiscais
por parte dos beneficiários. Isto se justifica
para ações consideradas prioritárias pelo Go-
verno Federal, com as do Programa de Acele-
ração do Crescimento – PAC –, ou aquelas li-
gadas ao atendimento de calamidades públi-
cas pela Defesa Civil, caso em que não se jus-
tificaria o impedimento de prestação de so-
corro a um Município, por exemplo, por ele
não atender a requisitos fiscais. A intenção
desse tipo de repasses também é facilitar e
agilizar a liberação de recursos para os bene-
ficiários.
Os termos das transferências discricioná-
rias específicas, regra geral, não estão cadas-
tradas no SICONV, e não há a necessidade de
verificação do cumprimento de alguns requi-
sitos fiscais.
5.2 CLASSIFICADAS QUANTO À FINA-
LIDADE
5.2.1 TRANSFERÊNCIAS DEVOLUTIVAS
Um exemplo de transferência devolutiva
é o IOF-Ouro, imposto cobrado pela União
quando o metal é destinado ao mercado finan-
ceiro ou à execução da política cambial do
país. O montante arrecadado é distribuído in-
tegralmente aos Entes Federativos no qual o
metal foi produzido ou, no caso de importa-
ção, naquele em que ingressou o produto, na
proporção de 30% para o Estado e 70% para
o Município de origem.
Outro caso é o IPVA, imposto estadual,
que é entregue pelo Estado na razão de 50%
do valor arrecadado com os veículos licencia-
dos no Município.
5.2.2 TRANSFERÊNCIAS REDISTRIBUTI-
VAS
A Constituição Federal cria várias transfe-
rências redistributivas:
“Art. 161. Cabe à lei complementar:
...
II - estabelecer normas sobre a entrega
dos recursos de que trata o art. 159, especi-
almente sobre os critérios de rateio dos fun-
dos previstos em seu inciso I, objetivando
promover o equilíbrio socioeconômico entre
Estados e entre Municípios;”.
Os fundos definidos no art. 159, inciso I,
da Constituição são o Fundo de Participação
dos Estados e do Distrito Federal – FPE – e o
Fundo de Participação dos Municípios – FPM –
, que são repartidos com base em critérios po-
pulacionais e de renda, e constituem-se em
receita fundamental de muitos Estados e da
maioria dos Municípios brasileiros.
As transferências redistributivas são um
importante instrumento na busca do equilíbrio
fiscal e da equalização fiscal dos Entes Fede-
rativos.
5.2.3 TRANSFERÊNCIAS COMPENSATÓ-
RIAS
Um exemplo de transferência compensa-
tória é o IPI-Exportação.
É sabido que as exportações brasileiras,
seguindo uma prática internacional larga-
mente difundida, são desoneradas de impos-
tos, ou seja, no Brasil não incidem sobre pro-
dutos exportados o IPI (federal) nem o ICMS
(estadual). Certamente tal isenção traz uma
série de benefícios para a União, Estados e
Distrito Federal, por exemplo a própria reali-
zação do negócio em si que, caso fosse tribu-
tado, não seria competitivo no mercado inter-
nacional, a geração e manutenção de empre-
gos, a manutenção do poder aquisitivo dos
trabalhadores das empresas exportadoras,
etc. Pode-se entender então que há uma certa
perda de arrecadação de ICMS dos Estados
resultante da desoneração tributária das ex-
portações. Convém lembrar que o próprio Go-
verno Federal, ao isentar a cobrança de IPI
sobre as exportações, estaria também so-
frendo um decréscimo relativo nas suas recei-
tas provenientes desse imposto.
Em consequência, o repasse de 10% da
arrecadação do IPI (que é um imposto fede-
ral) proporcionalmente aos respectivos valo-
res das exportações originadas nos territórios
dos Estados e Distrito Federal pode ser enten-
dido como uma forma de compensá-los por tal
perda relativa da arrecadação do ICMS.
5.2.4 TRANSFERÊNCIAS INDENIZATÓ-
RIAS
Tipicamente, os royalties são transferên-
cias indenizatórias. No Brasil, são cobrados
royalties dos produtores de recursos minerais,
sobre a exploração de recursos hídricos com
fins de produção de energia elétrica e dos pro-
dutores de petróleo.
No caso, reconhece-se também que a
quantidade desses recursos é finita, que um
dia esgotar-se-ão, de maneira que os Entes
Federativos devem ser ressarcidos no pre-
sente por uma riqueza que acabará no futuro.
5.2.5 TRANSFERÊNCIAS MANTENEDO-
RAS
Dois exemplos importantes das transfe-
rências mantenedoras são as do Fundo de Ma-
nutenção e Desenvolvimento do Ensino Básico
e de Valorização do Magistério – FUNDEB – e
do Sistema Único de Saúde – SUS.
Esta categoria de repasses visa garantir
fundos para a execução de políticas públicas
prioritárias.
5.3 CLASSIFICADAS QUANTO À APLI-
CAÇÃO DE RECURSOS
5.3.1 TRANSFERÊNCIAS VINCULADAS
Algumas transferências obrigatórias são
vinculadas, como o FUNDEB e a CIDE-Com-
bustíveis, enquanto que todas as discricioná-
rias o são.
Os valores auferidos pelos Estados, Dis-
trito Federal e Municípios a título de FUNDEB
são utilizados exclusivamente em ações de
manutenção e desenvolvimento da educação
básica pública, segundo parcelas de 60% mí-
nimo para a remuneração de profissionais do
magistério da educação básica pública, e o
restante (40% ou menos) em outras despe-
sas, como construção, aquisição, manutenção
e reforma de instalações e equipamentos es-
colares, compra de material didático, etc.,
sempre na área pública.
Analogamente, os recursos de uma trans-
ferência discricionária estão vinculados ao
projeto específico constante do documento le-
gal de concessão da mesma, ou seja, eles só
podem ser gastos para custear despesas da-
quele projeto, estando ainda a aplicação dos
fundos recebidos sujeita a comprovação de
seu uso correto pelo beneficiário junto à con-
cedente.
5.3.2 TRANSFERÊNCIAS DESVINCULA-
DAS
Os recursos das transferências desvincu-
ladas podem ser gastos pelos Entes Federati-
vos em qualquer tipo de despesa orçamentá-
ria, como despesas correntes (pagamento de
pessoal, aluguéis, contas de telefone e luz,
etc.) e despesas de capital (aquisição de equi-
pamentos, amortização de dívida, etc.); em
outras palavras, ajudam a manter a máquina
administrativa governamental em funciona-
mento e a financiar políticas públicas por meio
de investimentos.
6 FISCALIZAÇÃO DO USO DOS RECUR-
SOS DAS TRANSFERÊNCIAS FISCAIS
Neste capítulo são apresentadas as dire-
trizes gerais de fiscalização da aplicação dos
recursos das transferências fiscais pelos bene-
ficiários. De um modo geral, cada transferên-
cia possui um conjunto próprio de instituições
que atuam nesse controle.
As normas legais básicas que regem as
atividades de controle do emprego das quan-
tias repassadas são a Constituição Federal e a
Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Com-
plementar nº 101/2000). Como comentado
anteriormente, no Brasil as transferências
ocorrem majoritariamente no sentido vertical,
ou seja, os recursos repassados convertem-se
em receitas estaduais, distritais ou munici-
pais, conforme o caso; em consequência, a
fiscalização segue os procedimentos aplicá-
veis a esses ingressos.
Considerando a esfera cabível (estadual,
distrital ou municipal), os órgãos responsáveis
por fiscalizar e aplicar medidas corretivas e
punitivas apropriadas nos casos de desvios na
utilização dos recursos são:
Controle Interno Estadual ou Munici-
pal (quando houver);
Tribunal de Contas Estadual (ou Mu-
nicipal, quando houver);
Ministério Público Estadual;
Legislativo Estadual ou Municipal.
Nos casos em que o dinheiro é de origem
da União, agregam-se controles adicionais
para as transferências vinculadas, entrando
em cena órgãos federais de controle:
Controladoria Geral da União – CGU;
Tribunal de Contas da União – TCU;
Ministério Público da União;
Congresso Nacional.
Complementarmente, a legislação especí-
fica de uma transferência vinculada pode de-
terminar a constituição de comissões, conse-
lhos ou comitês de fiscalização, acompanha-
mento ou monitoramento do uso dos recursos
transferidos, com composição definida na res-
pectiva lei, ou designar um órgão público com
essa missão. Por exemplo, a lei do FUNDEB
(Lei nº 11.494/2007) institui Conselhos de
acompanhamento, controle social, comprova-
ção e fiscalização do uso dos recursos em ní-
vel federal, estadual, distrital e municipal, en-
quanto outras transferências vinculadas po-
dem, ou não, determinar a instalação de al-
guma espécie de junta de monitoramento.
Já as transferências discricionárias (todas
elas são vinculadas) possuem mais uma ins-
tância de fiscalização: o gestor da parte con-
cedente responsável pelo contrato específico.
Ele fica encarregado, dentre outras obriga-
ções, de verificar as prestações de contas da
parte beneficiária e tomar medidas adminis-
trativas cabíveis em caso de falhas.
Por fim, para todas os tipos de transferên-
cias, há a fiscalização difusa realizada pela so-
ciedade como um todo, que faz parte de sua
atribuição precípua de verificar a correta e
justa aplicação dos recursos públicos, assim
como a conquista de resultados eficientes
para a população, em especial a mais despos-
suída, decorrentes de ações, serviços e políti-
cas públicas implementadas pelos governan-
tes. Nesse sentido, um instrumento importan-
tíssimo para os cidadãos é a Lei de Acesso à
Informação (Lei nº 12.527/2011).
7 LEVANTAMENTO DA TRANSFERÊN-
CIAS FISCAIS DA UNIÃO NO EXER-
CÍCIO DE 2014
Bem, depois dessa enxurrada de teoria e
conceitos, é proveitoso conhecer um pouco os
números da distribuição de valores por entre
as classes, categorias e tipos de transferên-
cias fiscais da União. A apuração é um pouco
trabalhosa, de forma que apresenta-se neste
trabalho os unicamente montantes relativos a
2014, como pode ser visto nas Tabelas II, III
e IV. As últimas colunas à direita das Tabelas
exibem o percentual de execução orçamentá-
ria de cada tipo de transferência.
Tabela II – Distribuição das transferências fiscais da União em 2014 – classificadas quanto aos
requisitos legais.
Categoria/Tipo Dotação Atualizada (a) Valores Pagos (b)
(b)/(a) % R$ % R$ %
TOTAL 348.619.642.853 100,0 273.310.389.767 100,0 78,4
Obrigatórias 298.766.905.544 85,7 259.056.397.260 94,8 86,7
Constitucionais 231.266.393.731 66,3 194.860.270.048 71,3 84,3
Legais 67.500.511.813 19,4 64.196.127.213 23,5 95,1
Discricionárias 49.852.737.309 14,3 14.253.992.507 5,2 28,6
Específicas 30.858.243.050 8,9 7.988.281.003 2,9 25,9
Para Organizações da Sociedade Civil
6.184.986.785 1,8 4.315.179.586 1,6 69,8
Voluntárias 11.716.732.823 3,4 1.730.784.747 0,6 14,8
Por Delegação 1.092.774.651 0,3 219.747.170 0,1 20,1 Fonte: SIAFI
Tabela III – Distribuição das transferências fiscais da União em 2014 – classificadas quanto à
finalidade.
Categoria Dotação Atualizada (a) Valores Pagos (b)
(b)/(a) % R$ % R$ %
TOTAL 348.619.642.853 100,0 273.310.389.767 100,0 78,4
Mantenedoras 170.308.032.182 48,9 125.736.795.080 46,0 73,8
Redistributivas 135.524.040.723 38,9 117.097.108.377 42,8 86,4
Indenizatórias 33.912.404.306 9,7 24.529.721.984 9,0 72,3
Compensatórias 8.143.450.448 2,3 5.295.924.804 1,9 65,0
Devolutivas 731.715.194 0,2 650.839.521 0,2 88,9 Fonte: SIAFI
Tabela IV – Distribuição das transferências fiscais da União em 2014 – classificadas quanto à
aplicação de recursos.
Categoria Dotação Atualizada (a) Valores Pagos (b)
(b)/(a) R$ % R$ %
TOTAL 348.619.642.853 100,0 273.310.389.767 100,0 78,4
Desvinculadas 178.311.610.671 51,1 147.573.594.687 54,0 82,8
Vinculadas 170.308.032.182 48,9 125.736.795.080 46,0 73,8 Fonte: SIAFI
A Fig. 3 ilustra a participação das transfe-
rências fiscais da União classificadas quanto
aos requisitos legais no total distribuído em
2014. Pode-se observar que as obrigatórias
(constitucionais e legais) predominam signifi-
cativamente sobre as discricionárias (específi-
cas, para OSC, voluntárias e por delegação),
na proporção de 94,8% contra 5,2% do total
distribuído, respectivamente. Já a Fig. 4 mos-
tra o percentual de execução orçamentária
para esse conjunto de transferências, onde
pode-se notar um bom nível global de realiza-
ção (cerca de 80%), sendo que as obrigatórias
evidenciaram alto grau de efetivação (acima
do valor global), com destaque também para
as OSC (cerca de 70% de cumprimento), en-
quanto as voluntárias tiveram um desempe-
nho modesto (cerca de apenas 15% de exe-
cução).
Fig. 3 – Distribuição das transferências fiscais da União em 2014 – classificadas quanto aos requi-
sitos legais.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
0
50
100
150
200
250
Constitucionais Legais Específicas Para OSC Voluntárias Por Delegação
R$ bilhões % do total distribuído
Total pago: R$ 273,3 Bi
Fig. 4 – Execução orçamentária das transferências fiscais da União em 2014 – classificadas quanto
aos requisitos legais.
A Fig. 5 ilustra a participação das transfe-
rências fiscais da União classificadas quanto à
finalidade no total distribuído em 2014. Pode-
se observar que as mantenedoras e redistri-
butivas se sobressaem sobre as demais, na
proporção de 88,8% contra 11,2% do total
distribuído, respectivamente. É bom lembrar
que exemplos das mantenedoras são o FUN-
DEB e o SUS, das redistributivas são o FPE e
o FPM, e aquela com menor participação, as
devolutivas, tem no IOF-Ouro o seu represen-
tante. Já a Fig. 6 mostra o percentual de exe-
cução orçamentária para esse conjunto de
transferências. O nível global de realização
evidentemente é o mesmo que o das outras
classes, observando-se uma execução mais
homogênea para os diversos tipos de repas-
ses, sendo as compensatórias (IPI-Exporta-
ção, p. ex.) aquelas de menor realização, com
65%.
Fig. 5 – Distribuição das transferências fiscais da União em 2014 – classificadas quanto à finalidade.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
0
20
40
60
80
100
120
140
Mantenedoras Redistributivas Indenizatórias Compensatórias Devolutivas
R$ bilhões % do total distribuído
Total pago: R$ 273,3 Bi
Fig. 6 – Execução orçamentária das transferências fiscais da União em 2014 – classificadas quanto
à finalidade.
A Fig. 7 ilustra a participação das transfe-
rências fiscais da União classificadas quanto à
aplicação de recursos no total distribuído em
2014. Neste caso a participação das desvincu-
ladas e das vinculadas são bem próximas
(51,1% e 48,9%), indicando um certo enges-
samento na aplicação dos recursos das trans-
ferências fiscais da União. Já a execução or-
çamentária de ambas, mostrada na Fig. 8, in-
dica também um equilíbrio (82,8% e 73,8%)
entre elas.
Fig. 7 – Distribuição das transferências fiscais da União em 2014 – classificadas quanto à aplicação
de recursos.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
0
20
40
60
80
100
120
140
160
Desvinculadas Vinculadas
R$ bilhões % do total distribuído
Total pago: R$ 273,3 Bi
Fig. 8 – Execução orçamentária das transferências fiscais da União em 2014 – classificadas quanto
à aplicação de recursos.
De qualquer forma, uma questão frequen-
temente levantada é qual o significado de tais
números na repartição da riqueza disponível
para a gestão pública no Brasil. Colocando em
outras palavras, quanto a União partilha de
seus recursos próprios com os demais Entes
Federativos? Qual a magnitude dessa contri-
buição no conjunto total da Economia brasi-
leira? Pode-se ter uma ideia das respostas fa-
zendo-se algumas comparações simples.
Primeiramente, quanto representa a par-
cela das transferências fiscais da União no seu
orçamento global? Em 2014, o orçamento do
Governo Federal apresentou no final do exer-
cício uma dotação atualizada de R$ 1.198 bi-
lhões e valores pagos de R$ 953 bilhões (da-
dos do SIAFI). Comparando essas quantias
com aquelas correspondentes apresentadas
na Tabela II, chegam-se aos seguintes núme-
ros para 2014:
Em dotação atualizada, ou seja,
quanto a União planejou gastar com
transferências fiscais, a fatia a ser re-
distribuída entre os Estados, Distrito
Federal e Municípios foi de 29,1% de
suas receitas totais; e
Em valores pagos, a União efetiva-
mente entregou aos Entes Federati-
vos 28,7% do total de seus gastos.
Adicionalmente, o PIB brasileiro de 2014
(valor divulgado pelo IBGE em março de
2015) atingiu a cifra de R$ 5.521 bilhões, con-
cluindo-se daí que o Governo Federal pagou a
Estados, Distrito Federal e Municípios o cor-
respondente a 5 % da totalidade das riquezas
nacionais em 2014.
É bom lembrar que os montantes apre-
sentados para os gastos da União com trans-
ferências fiscais excluem despesas com pro-
gramas como o Bolsa Família, Minha Casa Mi-
nha Vida, com o sistema educacional (univer-
sidades e escolas federais), dentre outras, as
quais, em última análise, beneficiam, mesmo
que indiretamente, os Entes Federativos.
8 O TESOURO NACIONAL NA INTER-
NET
Uma das missões da Secretaria do Te-
souro Nacional é promover a transparência de
dados e informações sobre finanças públicas;
assim sendo, o Tesouro mantém uma página
na internet disponível para todo cidadão, bra-
sileiro ou não, que tenha acesso a um compu-
tador ligado à rede mundial.
A página inicial da STN está no link:
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/
sendo mostrada na Figura 9, onde você po-
derá navegar à vontade em busca de uma
quantidade imensa de informações.
Pertinente ao escopo desta publicação,
recomenda-se o link:
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/transfere
ncias-constitucionais-e-legais
cuja tela está exibida na Figura 10.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
%
Fig. 9 – Página inicial do Tesouro Nacional.
Fig.10 – Página das Transferências Constitucionais e Legais.
Você terá acesso a notícias sobre os últi-
mos valores transferidos, a previsões de re-
passes, a cartilhas contendo informações bá-
sicas sobre as transferências fiscais da União,
a arquivos Excel (que você pode baixar em
sua máquina) com dados históricos individua-
lizados por Estado ou por Município, a de-
monstrativos das transferências das receitas
federais, dentre outras inúmeras informações.
Navegue pela página da Secretaria do Te-
souro Nacional, que você descobrirá um
mundo de dados e informações que contri-
buem para a transparência para a Sociedade
da gestão dos recursos públicos no Brasil.
ANEXO
Tabela I – Classificação das Transferências Fiscais da União.
Classe Categoria Tipo Características Exemplos
Quanto aos re-
quisitos legais*
Obrigatórias
Constitucionais
São aquelas que decorrem de mandamento constitucional, são
regulamentadas por lei e realizadas de forma automática,
ocorrendo entre Entes Federativos.
FPE, FPM, IPI-Exportação,
FUNDEB
Legais
São aquelas cuja obrigatoriedade decorre de lei específica e
regulamentação própria, ocorrendo entre Entes Federativos e
para entidades privadas sem fins lucrativos.
PNATE - Apoio ao Trans-
porte Escolar na Educação
Básica; PNAE - Apoio à
Alimentação Escolar na
Educação Básica
Discricionárias
Voluntárias
São aquelas que efetuam a entrega de recursos para Entes
Federativos a título de cooperação, auxílio ou assistência fi-
nanceira, que não decorrem de determinação constitucional
ou legal, nem sejam destinados ao Sistema Único de Saúde.
Elas exigem a celebração de um instrumento jurídico entre as
partes envolvidas e, regra geral, requerem contrapartida fi-
nanceira do beneficiário.
Instrumentos legais apli-
cáveis: termo de convê-
nio, contrato de repasse
Para Organiza-
ções da Socie-
dade Civil
São aquelas efetuadas pela administração pública para organi-
zações da sociedade civil sem fins lucrativos a título de sub-
venção, auxílio e contribuição, visando a consecução de finali-
dades de interesse público. Elas exigem a celebração de um
instrumento jurídico entre as partes envolvidas.
Instrumentos legais apli-
cáveis: termo de parceria
(contratos antigos), termo
de colaboração e termo
de fomento (a partir da
Lei 13.019/2014)
Por Delegação
São aquelas efetuadas entre Entes Federativos ou a consór-
cios públicos visando a execução descentralizada de projetos e
ações públicas de responsabilidade exclusiva do concedente e
exigem a celebração de um instrumento jurídico entre as par-
tes envolvidas.
PAC - Programa de Acele-
ração do Crescimento -
execução delegada; ins-
trumento legal aplicável:
termo de compromisso
Outras - instrumentos le-
gais aplicáveis: termo de
convênio, contrato de re-
passe
* Transcrição do Relatório de Atividades do Subgrupo de Trabalho Classificação da Transferências da União, de 18 e maio de 2015.
ANEXO
Tabela I – Classificação das Transferências Fiscais da União (continuação).
Classe Categoria Tipo Características Exemplos
Quanto aos re-
quisitos legais* Discricionárias Específicas
São aquelas cujo atendimento de requisitos fiscais pelo bene-
ficiário é dispensado por lei, e normalmente estão relaciona-
das a programas essenciais de governo. Em geral, elas exi-
gem a celebração de um instrumento jurídico entre as partes
envolvidas, e a sua execução orçamentária tem caráter discri-
cionário, apesar de algumas delas serem definidas como
transferências obrigatórias ou automáticas por intermédio de
leis específicas.
SUS - Sistema Único de
Saúde; não requer instru-
mento legal
PAC - Programa de Acele-
ração de Crescimento;
instrumento legal aplicá-
vel: termo de compro-
misso
Quanto à finali-
dade
Devolutivas
São aquelas cujos recursos, ou parcela deles, são devolvidos
ao Ente Federativo em razão direta do fato gerador da receita
ocorrido em seu território.
IOF-Ouro
Redistributivas São entregues aos Entes Federativos visando à promoção do
equilíbrio socioeconômico entre eles. FPE, FPM
Compensatórias
Buscam ressarcir a perda de receita, ou parte dela, do Ente
Federativo decorrente de alguma imunidade ou isenção tribu-
tária.
IPI-Exportação
Indenizatórias
Têm por objetivo compensar financeiramente os Entes Federa-
tivos por prejuízos causados por impactos ambientais e polui-
ção ocorridos em seus territórios, decorrentes da exploração
de recursos minerais.
Royalties - Petróleo e Gás
Natural (ANP)
Mantenedoras Têm por objetivo financiar políticas públicas essenciais ou cus-
tear despesas públicas específicas. FUNDEB, SUS
Quanto à aplica-
ção de recursos
Vinculadas
São aquelas cujos recursos estão condicionados à aplicação
em áreas específicas, como saúde, educação, infraestrutura,
programa de trabalho, etc.
Discricionárias, Mantene-
doras, FUNDEB
Desvinculadas São aquelas que podem ser usadas livremente pelo ente be-
neficiário em qualquer tipo de despesa orçamentária. FPE, FPM
* Transcrição do Relatório de Atividades do Subgrupo de Trabalho Classificação da Transferências da União, de 18 e maio de 2015.