Civilni kapaciteti Crne Gore za mirovne operacije:

Nesiguran početak

Sažetak

Ovaj izvještaj nudi pregled trenutnog stanja u Crnoj Gori u oblasti kapaciteta i institucionalnog okvira za civilne mirovne misije.1 Crna Gora se nalazi u početnoj fazi razvo-ja kapaciteta za civilno učešće u mirovnim misija (CivCap). Trenutno, Crna Gora učestvuje u nekoliko mirovnih misija pod okriljem UN, NATO i EU, skoro isključivo sa oružanim snagama. Policija tek počinje sa slanjem svojih pred-stavnika u misije, dok jedinice za civilnu zaštitu još uvijek nisu uspostavljene, niti su predstavnici drugih institucija do sada učestvovali u misijama. Budući da je članstvo u NATO-u jedan od ključnih prioriteta Crne Gore, započeto je sprovođenje aktivnosti koje imaju za cilj uspostavljanje CivCap-a kao jednog od neophodnih koraka u tom inte-gracionom procesu. Iako proces još uvijek nije institucio-nalizovan, čini se da postoji volja javne uprave da se Civ-Cap razvije. Proces je sam po sebi vrlo izazovan za malu državu sa ograničenim kapacitetima, tako da je snažna podrška donatora u početnim koracima ključna za njegov uspjeh. Na kraju ovog izvještaja, date su

1 Termin civilni kapaciteti (CivCap) podra-zumijeva civilno i drugo nevojno osoblje koje učest-vuje u mirovnim i misijama izgradnje državnih institucija, uključujući i policiju i civile koji učest-vuju u vojnim misijama.

UvodIskustvo Crne Gore u mirovnim misijama potiče još iz 19. vijeka kada je preko osamdeset crnogorskih vojnika upućeno na Krit sa ciljem održavanja mira između Grka i Turaka. Učešće Crne Gore u mirovnim misijama širom svijeta nastavilo se tokom 20.vijeka, u okviru Jugoslov-enske narodne armije. Od obnavljanja nezavisnosti 2006. godine, Crna Gora učestvuje u nekoliko mirovnih misija, skoro isključivo kroz učešće Vojske, i značajno manje kroz Upravu policije.

Crnoj Gori nedostaju iskustvo i kapaciteti kada je riječ o učešću u savremenim mirovnim misijama. Iako postoji politička volja za angažmanom i doprinosom, ona se do sada skoro isključivo odnosila na vojne kapacitete, dok je vrlo malo pažnje poklanjano civilnim kapacitetima.

Prema podacima Ujedinjenih nacija o zemljama koje do-prinose mirovnim i policijskim trupama, Crna Gora bilježi umjeren rast doprinosa od 2006. godine. Iako nije toliko značajna kada je u pitanju rangiranje zemalja koje dopri-nose mirovnim misijama UN-a (rangirana je kao 100. od 122 zemlje), Crna Gora je ipak ispred nekih od susjednih zemalja poput Albanije i Makedonije.

Razvoj civilnih i nevojnih kapaciteta za mirovne operacije je obaveza koja proističe iz kriterijuma za članstvo u NA-TO-u, a u budućnosti će činiti sve značajniji dio mirovnih misija uopšte. i način na koji se tome doprinosi mogu donijeti značajne mogućnosti i koristi Crnoj Gori. Takav vid doprinosa međunarodnim misijama može donijeti značajne mogućnosti i koristi Crnoj Gori, koja je trenutno na samom začelju u regionu po pitanju razvoja politika i kapaciteta u ovoj oblasti.

Civilni kapaciteti Crne Gore za mirovne operacije:Nesiguran početakMarko SošićInstitut alternativa

Sažetak

Ovaj izvještaj nudi pregled trenutnog stanja u Crnoj Gori u oblasti kapaciteta i institucionalnog okvira za civilne mirovne misije. Crna Gora se nalazi u početnoj fazi razvoja kapaciteta za civilno učešće u mirovnim misija (CivCap). Trenutno, Crna Gora učestvuje u nekoliko mirovnih misija pod okriljem UN, NATO i EU, skoro isključivo sa oružanim snagama. Policija tek počinje sa slanjem svojih predstavnika u misije, dok jedinice za civilnu zaštitu još uvijek nisu uspostavljene, niti su predstavnici drugih institucija do sada učestvovali u misijama. Budući da je članstvo u NATO-u jedan od ključnih prioriteta Crne Gore, započeto je sprovođenje aktivnosti koje imaju za cilj uspostavljanje CivCap-a kao jednog od neophodnih koraka u tom integracionom procesu. Iako proces još uvijek nije institucionalizovan, čini se da postoji volja javne uprave da se CivCap razvije. Proces je sam po sebi vrlo izazovan za malu državu sa ograničenim kapacitetima, tako da je snažna podrška donatora u početnim koracima ključna za njegov uspjeh. Na kraju ovog izvještaja, date su preporuke za konkretne korake koje treba preduzeti za razvoj CivCap-a.

1 Termin civilni kapaciteti (CivCap) podrazumijeva civilno i drugo nev-ojno osoblje koje učestvuje u mirovnim i misijama izgradnje državnih institucija, uključujući i policiju i civile koji učestvuju u vojnim misijama.

Prikaz praktične politikeavgust 2014.

2 Civilni kapaciteti Crne Gore za mirovne operacije: Nesiguran početak

Zakonodavni okvirUstav Crne Gore propisuje da pripadnici Vojske mogu biti u sastavu međunarodnih snaga.2 Zakon o upotrebi jedini-ca Vojske Crne Gore u međunarodnim snagama i učešću pripadnika civilne zaštite, policije i zaposlenih u organima državne uprave u mirovnim misijama i drugim aktivnosti-ma u inostranstvu je usvojen 2008. godine i od tada nije mijenjan niti dopunjavan.3 Ovim Zakonom se pripadnici-ma civilne zaštite, policije i državnim službenicima daje mogućnost da učestvuju u mirovnim misijama i drugim aktivnostima u inostranstvu.

Zakon ne predviđa mogućnost da crnogorski državljani, koji su van okvira javne uprave i bezbjednosnih snaga, budu upućeni u međunarodne misije.

Savjet za odbranu i bezbjednost ima obavezu da izv-ještava Skupštinu jednom godišnje o upotrebi Vojske u mirovnim misijama. Kada je riječ o nevojnim jedinicama, Zakon propisuje da starješine organa državne uprave čiji predstavnici učestvuju u međunarodnim misijama imaju obavezu da podnesu izvještaj Vladi o njihovom učešću i aktivnostima u inostranstvu. Međutim, nejasno je da li se radi o godišnjem ili pak završnom izvještaju koji se preda-je po okončanju učešća.

Odgovornost za pripremu, obuku, opremanje, kao i za praćenje i koordinaciju angažovanja pripadnika civilne zaštite, policije i zaposlenih u državnoj upravi, je na organ-ima uprave koji izvršavaju odluke o njihovom upućivanju. Detaljniji propisi bi trebalo da se donesu pojedinačnim aktima organa državne uprave čiji zaposleni se upućuju u misije. Trenutno, osim Vojske Crne Gore, samo je Mini-starstvo unutrašnjih poslova usvojilo ova pravila koja se primjenjuju samo na policijske službenike.

Krovni zakon kojim se regulišu prava i obaveze zapos-lenih u javnoj upravi, Zakon o državnim službenicima i namještenicima, ne predviđa mogućnost upućivanja u mirovne misije ili njima slične mehanizme.

U okviru šire grupe amandmana, u decembru 2013. go-dine, Zakon o porezu na dohodak fizičkih lica je izm-jenjen na način što je ukinuta obaveza plaćanja poreza na dohodak kada su u pitanju primanja vojnih jedinica, predstavnika civilne odbrane, policije i zaposlenih u or-ganima državne uprave za učešće u mirovnim misijama. Spisak lica izuzetih od oporezivanja je preuzet iz Zakona o učešću u mirovnim misijama [...] te je stoga dosljedan u isključivanju lica koja nisu zaposlena u državnoj upravi a koja bi učestvovala u misijama u inostranstvu.

Tradicionalni akter – crnogorske oružane snage u misijamaVojska Crne Gore trenutno učestvuje u tri međunarodne misije: međunarodna pomoć snaga bezbjednosti (ISAF) u Avganistanu – do 40 vojnika, misija Ujedinjenih nacija u Liberiji (UNMIL) – do 2 vojnika, i pomorska misija Evropske unije (EU NAVFOR – operacija ATALANTA) – do 3 vojnika. 2 Član 129 Ustava Crne Gore, Službeni list CG broj 01/2007, 38/2013.3 Službeni list CG broj 61/08.

Tokom 2014. godine, crnogorske trupe će biti upućene u još dvije mirovne misije: misija Evropske unije za obuku oružanih snaga Malija (EUTM) i misija Evropske unije u Centralnoafričkoj Republici. U obje misije biće upućen po jedan crnogorski vojnik. Skupština je prihvatila ove predloge konsenzusom svih partija, zbog činjenice da je mandat ovih misija pod okriljem UN-a i EU, dok NATO nije uključen u ove operacije.

Prema izvještaju Vojske Crne Gore, ukupni troškovi učešća u EU NAVFOR misiji tokom 2013. godine su iznosili €65,195.48. Učešće u UNMIL misiji je koštalo €78,045.00 u 2013. godini. Troškovi učešća u ISAF misiji tokom 2013. godine su iznosili €3,098,787.65, što ujedno ovaj an-gažman Vojske Crne Gore čini najskupljim.4 Ova sredstva se ne refundiraju državi, budući da je Crna Gora u obavezi da pokrije sve troškove svojih vojnika u misijama.

Akter u razvoju – policijske mirovne snageUprava policije Crne Gore je sastavni dio Ministarstva un-utrašnjih poslova. Iako broji tri puta veći broj pripadnika od Vojske,5 Uprava policije ima značajno manje pred-stavnika upućenih u mirovne misije. Trenutno su četiri policijska službenika upućena u UNFICYP misiju na Kip-ru od 2009. godine, dok su dva policijska službenika an-gažovana u ISAF misiji u Avganistanu. Od 2011. godine, crnogorski pripadnici policije učestvuju u ISAF misiji u Avganistanu u sklopu savjetničkog tima hrvatske policije. Predstavnici Ministarstva unutrašnjih poslova tvrde da ne namjeravaju da povećaju broj pripadnika policije u misija-ma u inostranstvu, dodajući da su njihove ambicije u tom pogledu ograničene stvarnim zahtjevima iz UN-a.6

Nepostojeći akter – civilna zaštitaPrema Zakonu o zaštiti i spašavanju, jedinice civilne zaš-tite predstavljaju posebno organizovane, opremljene i obučene snage koje su sastavni dio opšteg, nacionalnog sistema zaštite i spašavanja, čija je osnovna svrha podrška sprovođenju operativnog dijela mjera zaštite i spašavan-ja. Međutim, jedinica civilne zaštite de facto ne postoji u Crnoj Gori. Iako je predviđena Zakonom o zaštiti i spaša-vanju kao dio sistema zaštite i spašavanja, napori za njen-im uspostavljanjem su se pokazali uzaludnim.7 Ministarst-vo unutrašnjih poslova (Direktorat za vanredne situacije) trenutno radi na pronalaženju modela za organizaciju ove jedinice.8

4 Izvještaj o stanju u Vojsci Crne Gore za 2013. godinu, dostupan na: http://www.gov.me/ResourceManager/FileDownload.aspx?rId=161034&r-Type=2, posljednji pristup ostvaren: 20.06.2014.5 Trenutno u Upravi policije radi 4736 policijskih službenika od ukupno 5079 sistematizovanih radnih mjesta. Podaci dostupni na: http://www.gov.me/ResourceManager/FileDownload.aspx?rId=126668&rType=2 posljednji pristup ostvaren 20.06.2014.6 Intervju sa predstavnikom MUP-a, 05.03.2014.7 Prema analizi MUP-a, ta jedinica bi trebalo da ima 2 000 pripadnika da bi bila funkcionalna I da bi ispunila svoju svrhu. 2009. godine oko 400 lica je bilo upisano u jedan vid evidencije ljudstva; ta lica su potpisala ugovore sa MUP-om, ali budući da MUP nije ispunio svoj dio nagodbe koja se ticala finansijske kompenzacije za ovu jedinicu, ona je raspuštena.8 Intervju sa predstavnikom Direktorata za vanredne situacije MUP-a.

3Civilni kapaciteti Crne Gore za mirovne operacije: Nesiguran početak

Planovi za razvoj civilnih kapaciteta za mirovne misijeU Crnoj Gori, uspostavljanje sistema za civilno učešće u mirovnim misijama predvodi Ministarstvo vanjskih poslo-va i evropskih integracija (MVPEI), tačnije Generalni direk-torat za NATO i bezbjednosnu politiku. Ovo iz razloga jer jer MVPEI zadužen za sprovođenje partnerskog cilja koji se tiče stabilizacije i rekonstrukcije – međuinstitucionalna saradnja, a u okviru procesa planiranja i revizije (PARP), što predstavlja jedan od mehanizama Partnerstva za mir. Ovaj cilj podrazumijeva razvoj zakonodavnog i institucio-nalnog okvira kao i uspostavljanje mehanizma za učešće civila u mirovnim misijama, ili jačanje civilnih kapaciteta za učešće Crne Gore u međunarodnim misijama.

Međutim, ovaj cilj se nije pominjao u strateškim doku-mentima do 2013. godine do usvajanja četvrtog godišn-jeg nacionalnog programa, u kojem se izričito navodi namjera Vlade da se posveti pitanju civilnog učešća u mirovnim operacijama.

U saradnji sa UNDP9, MVPEI je razvio početni, nezvanični i prilično uopšten akcioni plan za ovu oblast, koji se sasto-ji od nekoliko međusobno povezanih etapa. Prije svega, planirana je izrada mape puta za uspostavljanje sistema civilnih kapaciteta. Ona će se sastojati iz pregleda upored-nog iskustva u izgradnji struktura i mehanizama za učešće u civilnim mirovnim misijama i sistema civilnih kapaciteta. Jedan od ključnih elemenata pomenute mape puta ogle-da se u prepoznavanju prilika za potencijanu specijalizaci-ju crnogorskog sistema civilnih kapaciteta u određenim poljima mirovnih operacija poput pronalaženja konkret-nih segmenata u kojima postoje kako nacionalni kapac-iteti tako i potreba u međunarodnim operacijama. Kao zaštitna mjera, mehanizam za nadgledanje sprovođenja mape puta će takođe biti uspostavljen.

Da bi se proces dalje razvijao, biće neophodno izgraditi odgovarajući zakonodavni okvir, usvojiti novo i izmijeni-ti postojeće zakonodavstvo. Prema preliminarnoj ocjeni, ključni zakonski akt – Zakon o upotrebi jedinica Vojske Crne Gore u međunarodnim snagama […] – ne mora da se mijenja, jer ostavlja dovoljno prostora kojim se mogu pokriti svi mogući učesnici u sistemu civilnih kapaciteta.10 Ipak, potrebno je usvojiti podzakonske akte kojima bi se uredili mehanizmi za finansiranje i sistem osiguranja koji se mora definisati i postati zakonski primjenjiv. Na osnovu definisanog zakonodavnog okvira, namjera Vlade je da uspostavi institucionalne i mehanizme međuinstituciona-lne saradnje.

Takođe, postoji potreba da se koncipira uspostavljanje i pokretanje sistema za evidenciju raspoloživog ljudstva za civilne kapacitete (eng. roster) kao i mehanizma za regrutovanje. Prema preliminarnim ocjenama, trebalo bi uspostaviti jedinstvenu evidenciju raspoloživog ljudstva u kojoj bi se nalazili stručnjaci iz javnog (npr. zaposleni u zdravstvenom sektoru, državni tužioci specijalizovani za ratne zločine, socijalni radnici, itd.) i nevladinog sektora. 9 UNDP Program razvoja kapaciteta (partnerski program Vlade Crne Gore i UNDP-a, posvećen jačanju kapaciteta javne uprave)10 Intervju sa predstavnikom MVPEI, 20.03.2014.

Za sada, ne postoje informacije o prirodi ovakve evidenci-je: njenoj veličini i strukturi, procesu regrutovanja, izbora, obuke, održavanja, kao i njene sveukupne pozicije u upra-vi (ko će biti nadležan za upravljanje).

Iako su napori da se ostvare partnerski ciljevi u okviru pristupanja NATO-u ključni motivacioni faktor za Vladino razmišljanje o civilnim kapacitetima za mirovne operacije, prepoznato je i da uspostavljanje jednog takvog sistema može biti jedan od oslonaca za buduću rastuću donator-sku poziciju zemlje u okviru EU i UN sistema.11

Iako je u početku planirano da Crna Gora tokom 2013. godine uspostavi sveobuhvatan sistem koji bi omogućio učešće civilnih stručnjaka u postkonfliktnim zemljama, ovaj zadatak se pokazao izazovnijim od očekivanog. Revi-dirani plan je realniji i skromniji u svojim ciljevima: tokom 2014. godine, MVPEI će nastojati da identifikuje dobre međunarodne prakse i međunarodne partnere sa kojima će razmijeniti iskustvo, kao i pokušati da pronađe stranog donatora koji bi pružio ekspertsku podršku i pomogao u sprovođenju početnih faza razvoja sistema civilnih kapac-iteta. S druge strane pak, Vladin program rada za 2014. godinu ne predviđa nikakve aktivnosti koje bi se mogle povezati sa ovim pitanjem.12

ZaključakCrna Gora trenutno učestvuje u četiri mirovne misije, pod okriljem UN, NATO i EU, sa vojnicima i nekoliko policijskih službenika, a planirano je učešće u još dvije misije do kraja 2014. godine. Vojska je u procesu modernizacije, a učešće u mirovnim misijama je prepoznato kao profesionalni iza-zov i prilika za izgradnju kapaciteta, uz ulaganje značajnih sredstava. Policija je tek počela sa upućivanjem svojih službenika u misije i njena trenutna uloga u ovom pogle-du je skoro zanemarljiva. Jedinice civilne zaštite još uvijek nisu uspostavljane, dok predstavnici drugih institucija do sada nisu učestvovali u misijama.

Crna Gora se nalazi na samom početku razvoja politike u oblasti civilnog učešća u mirovnim misijama. Ključna pokretačka snaga Vlade u razmatranju uspostavljanja Civ-Cap-a je integracija u NATO, budući da je razvoj CivCap-a jedan od partnerskih ciljeva. Trenutno se razmatraju ra-zličiti modeli i iskustva drugih zemalja, a istovremeno se traži donatorska podrška za ove početne korake. Proces još uvijek nije institucionalizovan, zvanična mapa puta ili akcioni plan za sprovođenje ovog procesa još uvijek ne postoje. Odgovornost za uspostavljanje CivCap-a je tre-nutno u potpunosti centralizovana na nivou Ministarstva vanjskih poslova i evropskih integracija, dok drugi državni sektori ne učestvuju u ovom procesu.

11 Intervju sa predstavnikom MVPEI, 20.03.201412 Program rada Vlade Crne Gore za 2014. godinu, dostupan na: http://www.gov.me/ResourceManager/FileDownload.aspx?rId=153740&rType=2, posljednji pristup ostvaren 20.06.2014.

Preporuke1. Koraci koje Vlada Crne Gore mora preduzeti u okviru svoje spoljne politike

1.1 Jadransku Povelju treba više koristiti kako bi se posp-ješila regionalna saradnja u oblasti CivCap-a, kako po pi-tanju razvoja i razmjene naučenih lekcija, tako i po pitanju razvoja zajedničkog pristupa pružanju civilne pomoći u budućnosti.

1.2 Vlada bi trebalo da stremi obezbjeđivanju donatorske pomoći za podršku početnim koracima za uspostavljanje sistema civilnih kapaciteta, ili za definisanje politike u ovoj oblasti, naročito po pitanju stručnih savjeta i pružanja lek-cija naučenih iz iskustva drugih zemalja.

2. Vladine prakse koje je potrebno mijenjati

2.1 Obavezu uspostavljanja mape puta (akcionog plana) za razvoj civilnih kapaciteta je potrebno institucionalizo-vati uključujući je u Vladin program rada za 2015. godinu.

2.2 Odgovornost za upravljanje procesom razvoja Civ-Cap-a ne bi trebalo da bude centralizovana na nivou MV-PEI, već povjerena međusektorskoj radnoj grupi koja bi uključivala Ministarstvo pravde, Ministarstvo unutrašnjih poslova, Ministarstvo odbrane, Ministarstvo zdravlja, Up-ravu za kadrove, itd.

2.3 Godišnji izvještaj o učešću policijskih službenika u mirovnim misijama bi trebalo dostavljati Skupštini, u sk-ladu sa Zakonom o parlamentarnom nadzoru u oblasti bezbjednosti i odbrane.

3. Savjeti za razvoj CivCap koncepta

3.1 Zbog veličine i kapaciteta crnogorske administracije, uspostavljanje jedinstvene evidencije za CivCap se čini kao najracionalnije rješenje, kako bi se proces central-izovao a troškovi smanjili.

3.2 Zbog zabrinutosti po pitanju problema korupcije, protekcionizma i nepotizma koja je pratila početne korake učešća Vojske u mirovnim operacijama, pojavu ovakvih optužbi u CivCap sistemu bi trebalo spriječiti uspostavl-janjem visokih standarda transparentnosti i donošenjem preciznih pravilnika o kriterijumima za odluke o regruto-vanju i upućivanju u misije.

4. Neophodne zakonske intervencije

4.1 Zakon o upotrebi oružanih snaga Crne Gore u međun-arodnim snagama […] se mora izmijeniti na način što će se dati mogućnost za upućivanje civila (državljana Crne Gore), koji su van sistema javne uprave, u mirovne misije, uz podršku državnih struktura.

4.2 Zakon o upotrebi oružanih snaga Crne Gore u međun-arodnim snagama […] se mora izmijeniti na način što će se ojačati uloga Skupštine u odobravanju upućivanja civi-la u misije, i precizirati specifičnosti izvještavanja Skupš-tine tokom i nakon završetka misija.

4.3 Zakon o porezu na dohodak fizičkih lica bi treba-lo izmijeniti na način što će se ukinuti poreska obaveza obaveza plaćanja poreza na dohodak kada su u pitanju

primanja za učešće uprave u mirovnim misijama lica koja su van javne uprave.

4.4 Pitanje finansiranja učešća u CivCap sistemu, kao i sistem osiguranja, mora se regulisati usvajanjem odgov-arajućih podzakonskih akata.

5. CivCap kao komunikacioni cilj i sredstvo

5.1 MVPEI bi trebalo da bude otvoreniji ka javnosti i os-tatku javne uprave po pitanju aktivnosti vezanih za raz-voj CivCap-a, razlozima i koristima ovakvog učešća u mirovnim misijama, budući da crnogorska javnost nije dobro upoznata sa ovom temom.

5.2 Budući da je značajan dio crnogorske javnosti pro-tiv učešća u vojnim misijama NATO-a, nadležni organi bi trebalo da iskoriste proces razvoja CivCap-a kao dio ko-munikacionih napora za jačanje javne podrške članstvu u NATO-u.

Ovaj policy brief je proizvod istraživačkog projekta “Cooperation between Belgrade Centre for Security Policy, regional partners and the NUPI– Building Civilian Capacities from the Western Balkans in Peace Support Operations”, br. projekta SRB-13/0021 koji je finansiralo Norveško ministarstvo spoljnih poslova tokom 2013-2015.

ImpresumIzdavač:Belgrade Centre for Security Policy;Đure Jakšića 6/II; tel: 011/3287 226Email:office@bezbednost.orgWeb:www.bezbednost.orgUrednici:Marko Milošević, John KarlsrudAutor:Marko SošićDizajn:Vojo Šekularac, DTP StudioŠtampa:UNAGRAFTiraž:200 primerakaISBN:978-86-6237-085-3